STC 249/1988, de 20 de diciembre de 1988

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente,
Presidente; doña Gloria Begué Cantón, don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio
Llorente, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando
García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil,
don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo- Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López
Guerra, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente
SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 371/84, promovido por el Consejo

Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por los abogados don Manuel María
Vicens Matas y don Alberto Raventós Soler, en relación con la Circular P-117, de 14 de julio
de 1983, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sobre «Sanciones. Infracciones
laborales de los empresarios. Actos de obstrucción», así como el Acta de Infracción núm.
03213/83, levantada por la Inspección Provincial de Trabajo de Barcelona el día 19 de julio
de 1983. Ha sido parte el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y
Ponente el Magistrado don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer
del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El 24 de mayo de 1984, don Manuel María Vicens Matas y don Alberto Raventós
Soler, Abogados de la Generalidad de Cataluña, promovieron conflicto positivo de
competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que determinadas actuaciones de
órganos del Ministerio de Trabajo vulneran la competencia de esta Comunidad Autónoma en
virtud de lo dispuesto en la Constitución (art. 149.1.7), en el art. 11.2 del Estatuto de
Autonomía y en el Real Decreto de transferencias número 2.210/1979, de 7 de septiembre.
El objeto del presente conflicto competencial lo constituyen, de una parte, la Circular
P-117, de 14 de julio de 1983, sobre sanciones, infracciones laborales de los empresarios y
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actos de obstrucción suscrita por el Jefe de la Inspección Central de Trabajo y Seguridad

Social y por el Inspector general de Servicios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
dirigida a los Directores provinciales de Trabajo y Seguridad Social y a los Jefes de las
Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social; y, de otra, el Acta de infracción
núm. 3.213/83, levantada por la Inspección Provincial de Trabajo de Barcelona el día 19 de
julio de 1983 a la Empresa «Parque de Atracciones de Montjuich».
Al considerar que la citada Circular y Acta constituían una invasión de sus
competencias en materia de ejecución de la legislación laboral, el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña acordó requerir de incompetencia al Gobierno a fin de que derogara
dicha Circular y anulara el Acta de infracción mencionada, formulando, el 23 de mano de
1984, el correspondiente escrito de requerimiento, sin que, transcurrido el plazo de un mes
que establece el art. 63.5 de la LOTC, el Gobierno haya dado contestación a dicho
requerimiento.

2. La Generalidad de Cataluña funda su pretensión en que las citadas actuaciones

inciden en las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia laboral. Para ello se
refiere en primer lugar al alcance de esas competencias. De los arts. 149.1.7 de la
Constitución y del art. 11.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, resulta que al Estado se le
atribuye la competencia sobre la legislación laboral, referida esta expresión tanto a la potestad
legislativa en sentido estricto como a la reglamentaria, y a la Generalidad la ejecución de
dicha legislación, con sujeción a las normas reglamentarias que dicte el Estado, incluyéndose
en esa ejecución la facultad de instar reglamentos organizatorios o internos, así como la
inspección ordinaria, que no puede confundirse con la alta inspección que corresponde al
Estado. Así pues, la Generalidad dispone de atribuciones para la ejecución de la legislación
del Estado en todo lo que haga referencia a las relaciones laborales, con las únicas
excepciones que representan las materias de migraciones interiores y exteriores y los fondos
de ámbito nacional y de empleo. Aun cuando la Constitución y el Estatuto de Autonomía
«han mejorado» la posición de la Generalidad respecto a la etapa de la preautonomía, el Real
Decreto de Transferencias 2.210/1979, de 7 de septiembre, en su art. 23.1, dispuso que la
Inspección de Trabajo cumplimentaría los servicios que, dentro del marco de las funciones y
competencias de este Cuerpo, le encomendase la Generalidad de Cataluña, de modo que el
personal de la Inspección, en los cometidos propios de la Generalidad actúa bajo su
depedencia funcional y jerárquica si bien orgánicamente sigue subsistiendo su relación con la
Administración del Estado.
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3. En relación con la Circular P-117, de 14 de julio de 1983, se afirma que, aun con la
mejor voluntad interpretativa y conciliadora, hay elementos más que fundados y pruebas más
que contundentes que los redactores de la Circular han menoscabado las atribuciones de la
Generalidad. Aunque contemplada desde un plano general podía parecer que prima en la
Circular su carácter normativo, al margen de su nulidad por razones formales (entre otras el
no publicarse en el «Boletín Oficial del Estado»), era constitucionalmente lícito que el Poder
Central la dictara, en realidad ha sido dictada para surtir efectos ad intra, como reglamento
interno o de organización, dirigido a los Directores Provinciales de Trabajo y a los Jefes de las
Inspecciones Provinciales. Tales instrucciones internas dirigidas a funcionarios y dictadas
para la ejecución de la legislación laboral entorpecerán la actuación de los que hayan de
cumplimentar los servicios que le encomiende la Generalidad.
La reserva expresa de competencias requiere un tratamiento distinto según que las
atribuciones a respetar sean de carácter normativo, en cuyo caso las Comunidades Autónomas
podrían zanjar la cuestión desplegando sus propias competencias normativas como pleno acto
de afirmación competencial, o sean de carácter meramente ejecutivo en cuyo caso el
reconocimiento expreso de las facultades autonómicas es una condición indispensable. Por lo
que desde un aspecto global o general debe considerarse que la Circular P-117 ha invadido las
competencias de la Generalidad de Cataluña, pero además en dos extremos concretos de la
Circular debatida existe una «flagrante inmisión», en la órbita competencial de Cataluña, así
el último párrafo de su apartado 2, según el cual la sanción por actos de obstrucción se
propondrá al Director General de Trabajo y Seguridad Social, y el apartado 3, cuando dispone
que los actos de incumplimiento de órdenes del Director provincial de Trabajo y Seguridad
Social podrán ser sancionados por éstos con multas de hasta 25.000 pesetas.
En relación con el apartado 2 se afirma que al actuar la Inspección de Trabajo bajo la
dependencia de la Generalidad de Cataluña (salvo los excepcionales supuestos previstos en el
art. 11.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña), la sanción por los actos de obstrucción o
resistencia a la acción fiscalizadora han de corresponder a la Generalidad por no ser más que
un medio para facilitar la labor inspectora. Además el que las actas de inspección tuvieran que
ser resueltas por los órganos de la Comunidad Autonóma y las de obstrucción por los órganos
del Ministerio de Trabajo atentaría contra los más elementales principios de Derecho que
informan la actuación administrativa (eficacia, economía y celeridad), dada la relación de
causalidad directa existente entre el acto de obstrucción y la posible infracción laboral, lo que
produciría una innecesaria duplicidad de la actuación administrativa. El art. 15 del Decreto
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1.869/1975, de 10 de julio, arbitra un único procedimiento para la resolución de las actas de

obstrucción y de infracción, lo que confirma la necesidad de tratamiento unitario para ambos
tipos de actuaciones.
Por lo que hace al apartado 3 de la misma Circular sus redactores han partido de la
errónea premisa de considerar vigente en todo el territorio del Estado, sin excepción, lo
establecido en el art. 16 del Decreto de 3 de abril de 1971, que ya en el anexo 4 del Real
Decreto 2.210/1979, lo consideró afectado por la potestad sancionadora de la Generalidad,
que contemplaba su art. 23. Tras la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, que
han ampliado ostensiblemente las competencias sancionadoras de la Generalidad, la amplitud
de facultades para dictar órdenes e imponer sanciones de los Directores de Trabajo y
Seguridad Social va en demérito y perjuicio de las potestades ejecutivas de la Generalidad de
Cataluña, por lo que el apartado 3 está viciado de incompetencia. 4. El acta de infracción
núm. 03213/83 ha sido levantada a una Empresa radicada en Cataluña y por el motivo de
haber realizado hasta el mes de julio de 1983 contrataciones temporales al amparo de lo
dispuesto en el art. 4 del Real Decreto 1.445/1982, de 25 de junio, superando los límites
contemplados en el art. 6.1 del mismo. Tanto por razón de la materia -contratación temporal
de personal- como por razón del territorio -empresa localizada en Cataluña- las potestades
inspectoras correspondían a la Generalidad a quien asimismo están atribuidas, en su caso, las
sancionadoras y las resolutorias de cuantas incidencias y recursos se puedan plantear en la vía
administrativa-laboral, por lo que al ofrecerse a la empresa en la referida Acta la posibilidad
de presentar escrito de descargo ante el Director provincial de Trabajo y Seguridad Social,
órgano dependiente de la Administración Central, se ha incurrido en un flagrante vicio de
incompetencia que conlleva la nulidad de las actuaciones practicadas.
En el suplico se solicita se declare que las competencias controvertidas corresponde a
la Generalidad de Cataluña y se anule la citada Circular, en lo que concierne a Cataluña,
anulando asimismo el Acta de infracción objeto también del conflicto.
5. El Abogado del Estado se opone a las pretensiones formuladas por la Generalidad
de Cataluña y defiende la titularidad estatal de las competencias controvertidas.
En relación con la Circular P-117 sostiene que la misma no supone un intento de
invadir las competencias de las Comunidades Autónomas, sino que se trata de un instrumento
de carácter general, para todo el territorio nacional, y que habrá de aplicarse con pleno respeto
a las competencias autonómicas, según los territorios. La Circular pretende moverse
simplemente dentro del ámbito competencial estatal, habiendo juzgado innecesario diferenciar
los supuestos de los diversos territorios y su generalidad se apoya en dirigirse a unos servicios
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de inspección, que incluso en Cataluña y otras Comunidades Autónomas siguen actuando para
el Estado según las materias. Otro motivo que justifica la amplitud de la Circular es el carácter
muy amplio de la normativa de infracciones y sanciones que afecta a la Inspección de Trabajo
que incluye tanto competencias transferidas como no transferidas. Entiende que ningún
obstáculo existe a la plena salvaguardia de las competencias autonómicas como requisito
inexcusable para la aplicación de la Circular que se contraerá a las competencias estatales. La
Inspección de Trabajo, en cuanto a las competencias autonómicas, dependerá de la
Generalidad, y ésta acordará las sanciones. En las estatales subsistentes será la
Administración Central que, al amparo del art. 7 de la Ley de Procedimiento Administrativo,
se ha limitado a dictar una Circular.
Sobre el Acta de Infracción 03213/83 entiende que una simple Acta de Infracción no
es objeto idóneo para promover conflicto de competencias pues ha sido levantada por el
órgano competente (lo que no se discute), siendo objeto de la discusión la competencia para
imponer la sanción, sanción que no objeto del presente conflicto, el cual sólo se producirá al
recaer Acuerdo sancionador, única actuación que permitiría fundar el conflicto. Además en
este punto la presente Acta de Infracción concierne a materias que permanecen en la
titularidad estatal por tratarse de una infracción del Real Decreto 1.445/1985, de 25 de junio,
regulador de medidas de fomento de empleo, y no de la Legislación laboral, puesto que
aquella disposición establece unas condiciones que debe cumplir la Empresa para acudir a esa
forma especial de contratación temporal, es decir, una modalidad de acceso al mercado de
trabajo limitada y regulada en función de una determinada política de empleo. Esta política
tiene su apoyo en la Ley Básica de Empleo de 8 de octubre de 1980 que regula el fomento del
empleo (art. 10 y siguientes), y cuyo art. 3 atribuye al Gobierno la ejecución de la política de
empleo, que se incardina en el ámbito del art. 149.1 de la Constitución, como parte de las
bases y coordinación de la planificación general económica, que en este caso atribuyen la
ejecución al Estado. En cualquier caso su incardinación en un título distinto al de la
legislación laboral resulta del mismo art. 1 de la Ley Básica de Empleo que en su número 2
incluye en el marco de la política del Gobierno las medidas de política de empleo, en
conexión con el art. 40.1 de la Constitución. Por lo que el título competencial es bien distinto
al de la legislación laboral, y corresponde al Estado en virtud del art. 149.1.13 y, en todo caso,
del art. 149.3.
6. Por providencia de 13 de diciembre de 1988 se señaló para deliberación y votación
del presente conflicto el día 20 del mismo mes y año.

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II. Fundamentos jurídicos

1. El presente conflicto se refiere a dos actuaciones o actos distintos de la

Administración el Estado. En primer lugar, a la Circular P-117, de 14 de julio de 1983, que el
Jefe de la Inspección Central de Trabajo y Seguridad Social y el Inspector general de
Servicios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dirigen a los Directores Provinciales
de Trabajo y Seguridad Social y a los Jefes de las Inspecciones Provinciales de Trabajo y
Seguridad Social y, en segundo lugar, el Acta de infracción número 03213/83 levantada por la
Inspección Provincial de Trabajo de Barcelona. La acumulación en un mismo proceso de
estos dos actos distintos responde a que los mismos hacen referencia a la ejecución en
Cataluña de la legislación laboral, a través de la Inspección de Trabajo, ejecución que la
Generalidad recurrente defiende como competencia propia. Sin embargo, no es objeto de
conflicto el que esa ejecución se realice en Cataluña a través de la Inspección de Trabajo, sino
si en los actos referidos ha existido una interferencia por parte de la Administración del
Estado, en concreto los órganos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en la
competencia ejecutiva de la legislación laboral que constitucionalmente corresponde a la
Generalidad de Cataluña.
Las partes en conflicto se muestran de acuerdo en que corresponde a la Generalidad de
Cataluña la ejecución de la legislación laboral, lo que incluye también el ejercicio de las
funciones de inspección o vigilancia de su aplicación y, en su caso, de sancionar los
correspondientes incumplimientos empresariales. También están de acuerdo en que en esa
labor de vigilancia ha de ser desarrollada por los funcionarios de la Inspección de Trabajo,
pese a su dependencia orgánica del Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, que no
impide ni contradice la dependencia funcional de la Inspección de Trabajo de la Generalidad
de Cataluña en relación con la ejecución de la legislación laboral competencia de la
Generalidad. Como reconoce el Abogado del Estado «la Inspección de Trabajo, en cuanto a
las competencias autonómicas, dependerá de la Generalidad, y ésta acordará las sanciones»,
mientras que en las competencias ejecutivas que siguen siendo estatales en mérito del art. 11.2
del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponderá a la Administración Central tales
funciones inspectoras y sancionadoras.
La Inspección de Trabajo dentro de sus cometidos y funciones incluye materias que
son competencia del Estado, y en tal caso los Inspectores actúan funcionalmente como
Administración estatal y materias que, en Cataluña, son competencia de la Generalidad, y, en
tal caso, actúan funcionalmente como Administración autonómica, al servicio de la
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Generalidad. La coincidencia en unos mismos funcionarios de esta doble cualidad, con la

innegable ventaja de la simplificación a efectos también del administrado, solo es
constitucionalmente aceptable en tanto que la dependencia jerárquica de la Administración
estatal no suponga interferencia en la actuación de los Inspectores como órganos al servicio y
bajo la dependencia funcional de la Administración autonómica. Precisamente esta es la
cuestión planteada en relación con los actos objeto del presente conflicto, respecto a los que la
Generalidad de Cataluña entiende que no han respetado sus propias competencias de
ejecución de la legislación laboral. Puesto que se trata de dos actos distintos, de órganos
también distintos, habremos de examinarlos separada y sucesivamente, para comprobar si,
efectivamente, los mismos han desconocido o han lesionado la competencia propia de la
Generalidad de Cataluña.

2. En relación a la Circular P-117 de 14 de julio de 1983 los reproches que hace la

Generalidad de Cataluña son de dos tipos, uno de carácter global o general, y otro relativo a
dos apartados concretos en la misma.
El reproche de carácter general parte de un análisis del instrumento utilizado, la
Circular, de su carácter inadecuado y de la naturaleza de su contenido. Según la Generalidad
aunque contemplada la Circular desde un plano general podría parecer que lo que prima en
ella es su carácter normativo, y por ello materia de competencia del Estado, su forma externa
expresa la verdadera finalidad perseguida con su adopción, el haber sido dictada para surtir
efectos ad intra, por lo que se trataría en realidad de un reglamento interno o de organización,
dirigido a los Directores Provinciales de Trabajo y a los Jefes de las Inspecciones
Provinciales. Estas instrucciones internas, en cuanto se dirijan a los Inspectores de Trabajo,
entorpecerán su actuación cuando hayan de cumplimentar los servicios que por la Generalidad
se les encomiende. Además, al tratarse de actuaciones meramente ejecutivas sería una
condición indispensable para poderlas entender a salvo desde un punto de vista constitucional
el reconocimiento expreso de las facultades autonómicas, y al no haberlo hecho así la Circular
ha invadido las competencias de la Generalidad de Cataluña.
El Abogado del Estado sostiene, al contrario, que la Circular en cuestión es un
instrumento de carácter general que deberá aplicarse con pleno respeto de las competencias
autonómicas, según los territorios, y que su carácter general y nacional se justifica por la
existencia de competencias de la Inspección de Trabajo en materias que corresponden a la
Administración del Estado, y sólo en relación con tales materias podrá ser aplicada en el

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ámbito territorial de Cataluña, siendo innecesario que la norma diferencie los distintos
supuestos de los diversos territorios.
Planteada así la cuestión, el conflicto podría entenderse solventado puesto que la
representación del Estado, al sostener que se trata de una Circular interna al amparo del art. 7
de la Ley de Procedimiento Administrativo, parece estar excluyendo la aplicación de aquella
en el ámbito territorial de Cataluña respecto a las materias de ejecución de la legislación
laboral que son competencia propia de la Generalidad. Sin embargo, esta argumentación,
basada sólo en la forma del acto jurídico no es aceptable. Como ha dicho la STC 27/1983, de
20 de abril, la forma no es criterio que permite determinar la naturaleza de la Circular, y tal
calificación ha de realizarse a partir de su contenido, ya se trate de un contenido normativo o
de un acto interno. En el presente caso esa naturaleza es de especial trascendencia en cuanto
que en materia laboral, como ha venido sosteniendo reiteradamente este Tribunal (SSTC
32/1982, de 14 de junio, y 39/1982, de 30 de junio), el término legislación laboral del art.
149.1.7 de la Constitución, ha de ser entendido en sentido material, sea cual fuere el rango
formal de las normas y toda la legislación laboral así concebida, está reservada por la
Constitución al Estado, pudiendo sólo la Comunidad Autónoma dictar reglamentos internos
de organización de los servicios. Ello significa que si, en razón de su contenido, se le puede
atribuir a la Circular objeto de conflicto el carácter de norma laboral, el Estado tendría
competencia para dictarla, mientras que si se la califica como mero acto interno no sería
aplicable en Cataluña en relación con las materias de competencia ejecutiva de la
Administración Autonómica.
Pues bien, el examen del contenido de la Circular impide calificarla como reglamento
interno de organización de los servicios con valor meramente interno, en cuyo caso podría
haber sido dictado por la Generalidad de Cataluña. Ello ha de resolverse al margen de la
eventual nulidad de la disposición por manifiesta insuficiencia de rango y por no haberse
publicado en el «Boletín Oficial del Estado», e incluso con independencia de si, como se
alega, la Circular no respeta el principio de legalidad que para las sanciones de carácter
administrativo establece el art. 25.1 de la Constitución. Estos graves defectos son ajenos en
principio a este conflicto positivo de competencia en el que sólo se debate la titularidad de la
competencia ejercida, y, por ello ha de decidirse la alternativa de si corresponde dictar este
tipo de regulación al Estado o a la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de que el ente
competente al dictarla haya de respetar las exigencias formales establecidas en el
ordenamiento. Pero la inobservancia de las mismas no es suficiente para hacer cambiar el
criterio de atribución de la competencia.
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Desde el punto de vista de su contenido resulta claro que la meritada Circular tiene
naturaleza normativa. Trata, «con carácter provisional y hasta que se cite la oportuna norma
legal de desarrollo del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores», de establecer unas «normas»
sobre las infracciones laborales de los empresarios y sobre las Actas de obstrucción de la
Inspección de Trabajo y determina las escalas de sanciones posibles, en su grado mínimo,
medio y máximo de acuerdo al carácter leve, grave y muy grave de la infracción. La
regulación de esta materia es legislación laboral, desarrollo del art. 57 del Estatuto de los
Trabajadores y, por tanto, competencia exclusiva del Estado. No corresponde en ningún caso
a la Generalidad de Cataluña establecer esta gradación de sanciones en función de las
correspondientes infracciones.
No es ocioso recordar aquí que en la actualidad esta cuestión ha sido regulada por la
Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y sanciones de orden social («Boletín Oficial del
Estado» 91/1988, de 15 de abril), cuyo art. 37 se corresponde, aunque con cuantías diferentes
al núm. 1 de la Circular P- 117, lo que confirma por su contenido, y al margen de la
insuficiencia de su rango, la naturaleza de «legislación laboral» de la medida. Como recuerda
la STC 18/1982, de 4 de mayo, se frustraría la finalidad del art. 149.1.7 de la Constitución de
mantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia laboral y si el Estado no
dictase también los reglamentos ejecutivos que aparecen como desarrollo de la Ley.
Materialmente es la Circular P-117 desarrollo de la Ley en cuanto que asegura en todo el
Estado una uniformidad en la graduación de las sanciones a que se refiere el art. 57.2 de la
Ley del Estatuto de los Trabajadores y no se refiere a la estructuración interna de la
organización administrativa. Por ello la Generalidad de Cataluña, de acuerdo con los arts.
149.1.7 de la Constitución y 11.2 y 25.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, no podría
dictar esta Circular por corresponder al Estado y en su actuación ejecutiva en materia laboral
habría de someterse y respectar la graduación de sanciones que contiene, tanto a lo que se
refiere a la propuesta de sanción por los Inspectores de Trabajo, como respeto a la imposición
de sanciones por los órganos correspondientes de la Administración autónoma.
La Generalidad entiende también que la Circular debería haberse referido
expresamente a las competencias autonómicas, y que la exclusiva referencia a la competencia
sancionadora de los Directores Provinciales de Trabajo y Seguridad Social lesiona el orden
constitucional de competencias al desconocer la competencia de la Generalidad. Aunque por
razones de seguridad jurídica el reconocimiento expreso de las facultades autonómicas resulta
conveniente, sin embargo, como ya ha tenido ocasión de afirmar este Tribunal (STC 95/1984,
de 18 de octubre) ese reconocimiento o salvedad no se puede considerar como una condición
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indispensable para poder entender a salvo, desde el punto de vista constitucional, las
facultades autonómicas. Ello ocurre en el presente caso en el que la referencia orgánica
contenida en la Circular no debe ser entendida en general como tendente a desapoderar de sus
propias competencias a los órganos de la Administración autónoma en relación con las
materias de ejecución laboral competencia de la Generalidad. La imposición de las sanciones
por incumplimiento de la legislación laboral en función de la gravedad de las infracciones,
como ejecución de la legislación laboral, corresponde, dentro de su territorio, a la Generalidad
de Cataluña, salvo para las materias reservadas estatutariamente al Estado, y ello no resulta
negado por la Circular objeto de conflicto.
En consecuencia, desde esta perspectiva general, la Circular P-117 no ha invadido las
competencias de la Generalidad de Cataluña, asumidas en méritos de la Constitución y su
Estatuto.

3. La Generalidad de Cataluña sostiene que además, en la Circular debatida existen

dos extremos concretos que desconocen las competencias propias de la Comunidad
Autónoma. El primero de ellos es el último párrafo de su apartado 2 que dispone que «la
sanción por actos de obstrucción, en cuanto referida a la actuación de la Inspección de
Trabajo, se propondrá al Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social». No se detiene el
Abogado del Estado en contestar esta alegación posiblemente por haber entendido que por
tratarse de una Circular interna no sería aplicable en relación con la materias competencia de
la Generalidad de Cataluña. De admitirse ésto, la sanción por actos de obstrucción sólo
correspondería al Director provincial de Trabajo en el caso de actuación de la Inspección de
Trabajo referida a materias competencia del Estado. En otro caso la propuesta de sanción por
actos de obstrucción habría de hacerse al órgano correspondiente de la Generalidad de
Cataluña. Sin embargo, el sentido textual del precepto y, sobre todo, su inclusión expresa
dentro de la gradación de sanciones por actas de obstrucción, hace muy difícil admitir esta
interpretación. Tiene razón la Generalidad cuando afirma que aun con la mejor voluntad
interpretativa y conciliadora hay elementos más que fundados para sostener que la Circular ha
tratado de atribuir en exclusiva el conocimiento de las Actas de Obstrucción a los órganos del
Estado, puesto que ningún otro sentido puede darse a la regla, y en especial a la referencia «en
cuanto referida a la actuación de la Inspección de Trabajo».
Según se ha dicho, en las materias que son competencia de la Generalidad de
Cataluña, la Inspección de Trabajo actúa como órgano de la Administración autónoma y bajo
la dependencia de la Generalidad. Siendo ello así, la sanción por los actos de obstrucción o
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resistencia a la acción fiscalizadora de esa inspección, que se incardina en el ámbito de las

potestades ejecutivas de la Generalidad de Cataluña, ha de corresponder a ésta por no ser más
que un medio para facilitar su labor inspectora. En consecuencia, se incluye dentro de la
competencia de la Generalidad «en materia de potestad sancionadora de índole laboral» (STC
39/1982, de 30 de junio) la aplicación de la legislación laboral para sancionar unas conductas
de obstrucción de la función fiscalizadora de la Generalidad, sobre el cumplimiento de esa
legislación, aunque dicha función sea realizada a través de la Inspección de Trabajo. Sólo
cuando la actuación concreta de la Inspección de Trabajo se refiera a materias que son
competencia del Estado, la obstrucción o resistencia a la acción fiscalizadora de la inspección
será objeto de conocimiento por los órganos de la Administración laboral del Estado. En
consecuencia, la autoridad competente para imponer la sanción por obstrucción habrá de
determinarse en función de la materia respecto a la cual se produce la actuación de la
Inspección de Trabajo y respecto a la que se hayan producido los hechos constitutivos de la
obstrucción. Si aquella materia es competencia de la Comunidad Autónoma, el conocimiento
de la hoy llamada «Acta de Infracción por obstrucción a la labor inspectora» y la resolución
consiguiente corresponderá a la Comunidad Autónoma.
Por ello el apartado 2 de la Circular P-117 al atribuir la sanción por actos de
obstrucción al Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social ha desconocido las
competencias al respecto de la Generalidad de Cataluña.

4. La Generalidad de Cataluña hace referencia concreta también al apartado 3

(incumplimiento de órdenes del Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social) de la
Circular P-117 en cuanto dispone que «continuando vigente lo establecido en el art. 16 del
Decreto de 3 de abril de 1971, dichos actos podrán ser sancionados por los Directores
Provinciales con multas de hasta 25.000 pesetas». Según la Generalidad, ese apartado 3 parte
de la errónea premisa de considerar vigente en todo el territorio nacional, sin excepción, lo
establecido en el art. 16 del Decreto de 3 de abril de 1971, cuando ya el Anexo IV del Real
Decreto 2.120/1979 consideró que dicha disposición se hallaba afectada por la potestad
sancionadora de la Generalidad que contemplaba el art. 23. Después de promulgado el
Estatuto de Cataluña, que ha ampliado las competencias sancionadoras de la Generalidad, aún
ha de estimarse más afectado ese precepto por las competencias de la Generalidad, de forma
que el citado apartado, por la amplitud con que concibe las facultades para dictar órdenes e
imponer sanciones de los Directores Provinciales de Trabajo y de Seguridad Social, va en

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demérito y perjuicio de las potestades ejecutivas de aquélla, por lo que está viciado de
incompetencia.
Ha de precisarse, en primer lugar, el alcance de este apartado 3 cuyo título
«Incumplimiento de órdenes del Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social», indica
que los actos a los que se refiere el apartado son sólo estos, y que la remisión al art. 16 del
Decreto de 3 de abril de 1971 ha de ser también entendida referida al núm. 2 del art. 16 que
equipara dicho incumplimiento de órdenes a los actos de obstrucción y las infracciones a
normas legales de carácter laboral, es decir especifica como infracción sancionable tal
incumplimiento. Ello significa que el apartado 3 de la Circular P-117 no tiene otro alcance
sino el permitir que los Directores Provinciales puedan sancionar con multas de hasta 25.000
pesetas el incumplimiento de sus propias órdenes, sin pretender alterar en modo alguno el
nuevo orden competencial en materia laboral. De ese orden competencial se deriva que, en lo
que respecta a Cataluña, las competencias de ejecución de la legislación laboral del Ministerio
de Trabajo y de sus órganos periféricos se encuentra limitada a las excepciones contempladas
expresamente en el Estatuto de Cataluña. Resulta claro que los Directores Provinciales de
Trabajo sólo podrán dictar órdenes en el marco de esa competencia y frente a esos
incumplimientos podrían, en su caso, si la normativa legal vigente en materia sancionadora se
lo permite, imponer la correspondiente sanción.
Entendiendo el precepto como aplicable dentro del respeto del orden de competencias,
el mismo no invade las competencias ejecutivas propias de la Generalidad de Cataluña.

5. El presente conflicto se dirige también frente al Acta de infracción 03213-83

levantada el 19 de julio de 1983 respecto a un centro de trabajo radicado en Barcelona por la
Inspección de Trabajo y por el motivo de haber realizado una sociedad contrataciones
temporales al amparo de lo dispuesto en el art. 4 del Real Decreto 1.445/1982, de 25 de junio,
superando los límites establecidos en el art. 6.1 del mismo. En dicha acta se propone la
imposición de una multa de 2.500.000 pesetas y se advierte a la empresa que en el término de
quince días hábiles desde el siguiente a la notificación podía presentar escrito de descargos
ante el Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social. La Generalidad impugna el Acta
de infracción con referencia a este último punto por entender que las potestades inspectoras y
sancionadoras correspondían en este caso a la Generalidad y no a la Dirección Provincial de
Trabajo, por lo que dicha Acta habría incurrido en un flagrante vicio de incompetencia que
conllevaría la nulidad de las actuaciones practicadas.

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El Abogado del Estado formula frente a esta pretensión dos tipos de alegaciones, en
primer lugar, una de carácter formal, sobre la inidoneidad del objeto y, en segundo lugar, otra
de carácter material, sosteniendo la competencia del Estado por tratarse de un asunto de
empleo.
En relación con lo primero, el Abogado del Estado entiende que la mera propuesta que
contiene el Acta en relación con el órgano sancionador no puede considerarse suficiente para
la formalización de un conflicto, por no suponer de por sí, invasión de competencia alguna
que sólo se produciría al recaer acuerdo sancionador, única actuación que permitiría fundar el
conflicto. Este Tribunal ha venido sosteniendo la necesidad de que los conflictos que se
planteen ante él sean de carácter actual no admitiendo los de carácter meramente preventivo,
ni los virtuales o derivados de presuposiciones o perjuicios implícitos (SSTC 67/1983, de 22
de julio, 95/1984, de 18 de octubre, y 116/1984, de 4 de diciembre). Es cierto que en el
presente caso la eventual invasión competencial, por el desconocimiento de la competencia
sancionadora de la Generalidad no se realizaría sino en el momento de la imposición de la
sanción, pero ello no impide reconocer que se ha iniciado ya un procedimiento administrativo,
para cuya tramitación y posterior decisión recaba como competencia propia la Generalidad de
Cataluña, por lo que el acto mismo del Inspector de Trabajo, al indicar como competente un
determinado órgano de la Administración del Estado para la presentación de alegaciones y
posterior resolución de la sanción propuesta por aquel ha desconocido ya las competencias
que la Generalidad estima como propias. Ha de estimarse, por ello, que el acta meritada es
idónea para ser objeto de un conflicto competencial.
El Abogado del Estado entiende que la presente Acta de infracción concierne a
materias que permanecen en la titularidad estatal por tratarse de una infracción del Real
Decreto 1.445/1982, de 25 de junio, regulador de medidas de fomento del empleo, y no de
una infracción de la legislación laboral. Afirma que la norma infringida sólo se refiere muy
indirectamente a un aspecto de la relación laboral (su temporalidad), siendo su contenido el
establecimiento de las condiciones que la Empresa debe cumplir para acudir a esta especial
forma de contratación, es decir «una modalidad de acceso al mercado de trabajo, limitada y
regulada en función de una determinada política de empleo», cuya ejecución corresponde al
Gobierno en virtud de lo establecido en el art. 3 de la Ley Básica de Empleo en relación con
los arts. 40.1, 149.1.13 de la Constitución.
No es necesario entrar a analizar la base constitucional de la reserva de una
competencia ejecutiva del Estado en relación con la política de empleo, a cuya reserva se
refiere el párrafo final del art. 11.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, puesto que la
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infracción objeto del acta cuestionada no puede ser entendida, en contra de lo que sostiene el
Abogado del Estado, como referente a la ejecución de la política de empleo. En efecto, se
trata aquí del enjuiciamiento de una conducta empresarial por haber realizado determinadas
contrataciones por tiempo determinado más allá de los límites establecidos por la disposición
en aquel momento vigente, la cual, a su vez, estaba amparada en las facultades concedidas al
Gobierno por los arts. 15 y 17 del Estatuto de los Trabajadores en relación a la posibilidad de
celebrar contratos de trabajo de duración determinada. Es cierto que tanto esa facultad como
la regulación resultante suponían una «liberación coyuntural» de la contratación temporal
como medida de fomento del empleo, sin embargo, la finalidad de la medida no excluye la
naturaleza laboral de la materia a que se refiere, y que supone la eliminación de algunas de las
limitaciones que han venido caracterizando en nuestro ordenamiento el régimen jurídico de la
contratación laboral de duración determinada. La posible infracción empresarial se refiere,
precisamente, a la falta de respeto de tales limitaciones y, por ello, a la no inclusión de los
contratos celebrados en ninguno de los supuestos en los que según el art. 15 de la Ley del
Estatuto de los Trabajadores tal contratación resulta lícita. Es una infracción relativa por tanto
a un tema de ejecución de la legislación laboral, a un incumplimiento de las reglas legales
relativas a la duración del contrato de trabajo, las cuales tienen efecto directo en el plano del
contrato de trabajo de lo que en su caso habría de conocer la jurisdicción de trabajo, y sólo
indirectamente, en cuanto a su resultado, son ordenación del mercado de trabajo. El control de
aplicación de dichas normas, la verificación de los incumplimientos empresariales de las
mismas y las correspondientes sanciones corresponde así a la Generalidad de Cataluña.
En consecuencia el Acta de la Inspección de Trabajo 03213-83, al indicar a la
Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, como el órgano administrativo al que
dirige su propuesta, y ante el que el empresario afectado habría de presentar las
correspondientes alegaciones, ha desconocido las competencias constitucional y
estatutariamente atribuidas a la Generalidad de Cataluña.
Según el art. 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en el caso del conflito
positivo de competencia la Sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida
y, acordará, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o acto que originaron el
conflicto en cuanto estuvieran viciados de incompetencia. Esta última referencia aplicada al
presente caso permite no llegar a la consecuencia de la anulación total de dicha Acta de
infracción, sino sólo a la nulidad parcial de la misma, «en cuanto» a la mención del órgano
competente para conocer de ella, y a la anulación de las actuaciones que hayan podido

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realizarse, desde el momento del inicio del plazo para presentar escrito de descargos ante el
órgano correspondiente de la Generalidad de Cataluña.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD

QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

1º Declarar que la competencia ejercida en la Circular P-117 de 14 de julio de 1983,

corresponde al Estado.
2.º Declarar que el apartado 3 de dicha Circular no invade competencias de la
Generalidad de Cataluña.
3.º Declarar que el último párrafo del apartado 2 de dicha Circular no respeta las
competencias de la Generalidad de Cataluña para el conocimiento de las Actas de obstrucción
de la Inspección de Trabajo, cuando ésta actúa en relación con las materias de competencia
propia de la Generalidad.
4.º Declarar que el Acta de Infracción núm. 03213-83 de la Inspección de Trabajo, no
ha respetado las competencias propias de la Generalidad de Cataluña, y en consecuencia debe
ser parcialmente anulada, en cuanto indica al Director Provincial de Trabajo y Seguridad
Social como órgano al que ha de presentar la empresa el escrito de descargos, así como las
sucesivas actuaciones practicadas en relación con dicha Acta, retrotrayéndose las mismas al
momento de comunicar a la empresa dicha Acta, para advertirle la posibilidad de presentar, en
el plazo reglamentario, escrito de descargos ante el órgano correspondiente de la Generalidad
de Cataluña.

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.

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