DERECHO EN LÍNEA

ASIGNATURA: CONTRATACIÓN PÚBLICA

PERÍODO OCTUBRE DE 2024 HASTA ENERO
DE 2025 (LÍNEA)

2 créditos

Profesor Autor:

Dr. Boris Isaac Hernández Velásquez

Titulaciones Semestre

• Derecho 7mo.

Tutorías: El profesor asignado se publicará en el entorno

virtual de aprendizajeonline.utm.edu.ec,y sus horarios de
conferencias se indicarán en la sección
CAFETERÍAVIRTUAL.
Unidad 2.- BASES NORMATIVAS DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
EN EL ECUADOR

Resultados de aprendizaje de la unidad:

Identificar los cuerpos normativos, normas generales e

instituciones y órganos que rigen la contratación pública en
el Ecuador.

Introducción

Normativamente, la Constitución de la República del

Ecuador da origen la contratación pública del Estado, que le
otorga varios principios; pero, es la ley de la materia, esto
es, la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Contratación
Pública (LOSNCP), la que declara esta actividad como un
sistema, aparte del cumplir las demás funciones propias de
toda ley que es desarrollar los principios, derechos, deberes
y reglas respectivas del ramo al que pertenecen.

Partiendo de lo indicado, una vez estudiados en la unidad

anterior los fundamentos de la contratación pública en el
Ecuador, corresponde en la presente unidad pasar a la
revisión de la normativa atinente a los procedimientos de
contratación.

Para tal efecto, en primer término se efectuará una

semblanza de los cuerpos normativos que rigen esta
materia y sus relaciones tomando en cuenta sus jerarquías
y funciones.

Revisado lo anterior, en el siguiente acápite se analizará el

sistema nacional de contratación pública y sus elementos.

En un siguiente apartado se tratarán las fases de la

contratación pública.

Finalmente, se abordarán normas comunes a todas las

contrataciones.

3
Tema 1.- Normativa ecuatoriana

En nuestro sistema normativo la contratación pública tiene

una acotada mención en la Constitución y más bien su
estructuración fundamental aparece en la LOSNCP.

En cuanto a la Constitución, es notable apreciar que la

única disposición normativa referida a la contratación
estatal, contenida en su Art. 288, se encuentra ubicada en
la Sección Segunda “Política fiscal”, Capítulo Cuarto,
“Soberanía Económica”, del Título VI, “Régimen de
Desarrollo”. Es decir, acorde con lo que se ha analizado en
la primera unidad, la necesidad de implantar reglas de
contratación pública en el Ecuador parece obedecer o
derivarse, lógicamente, de la necesidad de salvaguardar el
erario público. Pues bien, ahora corresponde reproducir el
contenido del Art. 288 CRE:

“Art. 288.- Las compras públicas cumplirán con

criterios de eficiencia, transparencia, calidad,
responsabilidad ambiental y social. Se priorizarán los
productos y servicios nacionales, en particular los
provenientes de la economía popular y solidaria, y de
las micro, pequeñas y medianas unidades productivas”.

Al respecto, como se puede observar de su contenido, esta

norma designa a la actividad materia de esta asignatura
como “compras públicas”, atribuyéndoles unos “criterios”,
que como estudiamos en anterior unidad, corresponde
tratarlos como principios. No es una norma extensa, pero
pero tiene relevancia tanto por la jerarquía del documento
en que hace parte, como por lo mucho que dice en pocas
palabra.

En este sentido, la norma citada dispone que la CP

ecuatoriana se rija por varios principios que deberán ser
observados en la actividad contratadora de toda la
4
Administración pública pese a que no todos sean
reproducidos en la ley.

Y desde una interpretación amplia (sistemática) de la

norma, al referirse esta disposición constitucional a las
“compras” públicas, se debe entender que se refiere a la
contratación pública en general y no solo a las compras en
particular.

Efectuada esta necesaria precisión, corresponde pasar al

análisis de los cuerpos normativos en lo concerniente a su
rol jerárquico y su ubicación dentro de esta normativa. Para
tal efecto, se inicia este análisis con la ley a continuación.

a.-) Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación

Pública: objeto, ámbito, definiciones e interpretación

Como hemos indicado más arriba, es la LOSNCP la que

fundamenta estructuralmente hablando a la CP.

Pues bien, hay que considerar que el cuerpo normativo

denominado “Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública” (LOSNCP por sus siglas), tiene
jerarquía (categoría) orgánica. Esto significa que, tanto en
su contenido como su trámite de aprobación, se cumplieron
los requisitos de fondo y forma previstos en el Art. 133 CRE,
que declara lo siguiente:

“Art. 133.- Las leyes serán orgánicas y ordinarias. Serán

leyes orgánicas:

1. Las que regulen la organización y funcionamiento de

las instituciones creadas por la Constitución.

2. Las que regulen el ejercicio de los derechos y

garantías constitucionales.

3. Las que regulen la organización, competencias,

facultades y funcionamiento de los gobiernos
autónomos descentralizados.

5
4. Las relativas al régimen de partidos políticos y al
sistema electoral.

La expedición, reforma, derogación e interpretación con

carácter generalmente obligatorio de las leyes
orgánicas requerirán mayoría absoluta de los miembros
de la Asamblea Nacional.

Las demás serán leyes ordinarias, que no podrán

modificar ni prevalecer sobre una ley orgánica”.

Hecha esta aclaración, corresponde analizar el objeto y

ámbito de la LOSNCP.

Objeto y ámbito.- Tanto el objeto como el ámbito de la

LOSNCP se encuentran expresados en el Art. 1 de este
cuerpo legal, cuyo contenido se reproduce a continuación:

“Art. 1.- Objeto y Ámbito.- Esta Ley establece el Sistema

Nacional de Contratación Pública y determina los
principios y normas para regular los procedimientos de
contratación para la adquisición o arrendamiento de
bienes, ejecución de obras y prestación de servicios,
incluidos los de consultoría, que realicen:

1. Los Organismos y dependencias de las Funciones

del Estado.

2. Los Organismos Electorales.

3. Los Organismos de Control y Regulación.

4. Las entidades que integran el Régimen Seccional
Autónomo.
5. Los Organismos y entidades creados por la
Constitución o la Ley para el ejercicio de la potestad
estatal, para la prestación de servicios públicos o para
desarrollar actividades económicas asumidas por el
Estado.

6. Las personas jurídicas creadas por acto legislativo

seccional para la prestación de servicios públicos.
6
7. Las corporaciones, fundaciones o sociedades civiles
en cualquiera de los siguientes casos: a) estén
integradas o se conformen mayoritariamente con
cualquiera de los organismos y entidades señaladas en
los números 1 al 6 de este artículo o, en general por
instituciones del Estado; o, b) que posean o
administren bienes, fondos, títulos, acciones,
participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes,
subvenciones y todos los derechos que pertenecen al
Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de
la que procedan, inclusive los provenientes de
préstamos, donaciones y entregas que, a cualquier otro
título se realicen a favor del Estado o de sus
instituciones; siempre que su capital o los recursos que
se le asignen, esté integrado en el cincuenta (50%) por
ciento o más con participación estatal; y en general
toda contratación en que se utilice, en cada caso,
recursos públicos en más del cincuenta (50%) por
ciento del costo del respectivo contrato.

8. Las compañías mercantiles cualquiera hubiere sido o

fuere su origen, creación o constitución que posean o
administren bienes, fondos, títulos, acciones,
participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes,
subvenciones y todos los derechos que pertenecen al
Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de
la que procedan, inclusive los provenientes de
préstamos, donaciones y entregas que, a cualquier otro
título se realicen a favor del Estado o de sus
instituciones; siempre que su capital, patrimonio o los
recursos que se le asignen, esté integrado en el
cincuenta (50%) por ciento o más con participación
estatal; y en general toda contratación en que se utilice,
en cada caso, recursos públicos en más del cincuenta
(50%) por ciento del costo del respectivo contrato. Se
7
exceptúan las personas jurídicas a las que se refiere el
numeral 8 del artículo 2 de esta Ley, que se someterán
al régimen establecido en esa norma.

Quedan excluidos de esta ley, la contratación de

servicios y adquisición de bienes por parte de los
actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología,
Innovación y Saberes Ancestrales, debidamente
acreditados, los cuales hayan sido adquiridos con
recursos provenientes de fondos de capitales de riesgo
público o capitales semilla público”.

Como se deduce de esta norma, prácticamente toda la

contratación que hagan las entidades estatales, toda
adquisición, quedan sometidas a la LOSCNP. Pero no solo
eso, sino también las compras o contrataciones que hicieren
aquellas instituciones que no teniendo una estructura
estatal tengan participación del 50%, o más, de recursos
provenientes del Estado.

Definiciones.- La LOSNCP dedica un extenso artículo

definiciones, como se observa a continuación:

“Art. 6.- Definiciones.

1. Adjudicación: Es el acto administrativo por el cual la

máxima autoridad o el órgano competente otorga
derechos y obligaciones de manera directa al oferente
seleccionado, surte efecto a partir de su notificación y
solo será impugnable a través de los procedimientos
establecidos en esta Ley.

2. Bienes y Servicios Normalizados: Objeto de

contratación cuyas características o especificaciones
técnicas se hallen homologados y catalogados.

3. Catálogo Electrónico: Registro de bienes y servicios

normalizados publicados en el portal
www.compraspublicas.gov.ec para su contratación

8
directa como resultante de la aplicación de convenios
marco.
4. Compra de Inclusión: Estudio realizado por la Entidad
Contratante en la fase pre contractual que tiene por
finalidad propiciar la participación local de artesanos,
de la micro y pequeñas empresas en los
procedimientos regidos por esta Ley, acorde con la
normativa y metodología definida por el Servicio
Nacional de Contratación Pública en coordinación con
los ministerios que ejerzan competencia en el área
social. Las conclusiones de la Compra de Inclusión se
deberán reflejar en los Pliegos.

5. Contratación Pública: Se refiere a todo procedimiento

concerniente a la adquisición o arrendamiento de
bienes, ejecución de obras públicas o prestación de
servicios incluidos los de consultoría. Se entenderá que
cuando el contrato implique la fabricación, manufactura
o producción de bienes muebles, el procedimiento será
de adquisición de bienes. Se incluyen también dentro
de la contratación de bienes a los de arrendamiento
mercantil con opción de compra.

6. Contratista: Es la persona natural o jurídica, nacional

o extranjera, o asociación de éstas, contratada por las
Entidades Contratantes para proveer bienes, ejecutar
obras y prestar servicios, incluidos los de consultoría.

7. Consultor: Persona natural o jurídica, nacional o

extranjera, facultada para proveer servicios de
consultoría, de conformidad con esta Ley.

8. Consultoría: Se refiere a la prestación de servicios

profesionales especializados no normalizados, que
tengan por objeto identificar, auditar, planificar,
elaborar o evaluar estudios y proyectos de desarrollo,
en sus niveles de pre factibilidad, factibilidad, diseño u

9
operación. Comprende, además, la supervisión,
fiscalización, auditoría y evaluación de proyectos ex
ante y ex post, el desarrollo de software o programas
informáticos así como los servicios de asesoría y
asistencia técnica, consultoría legal que no constituya
parte del régimen especial indicado en el número 4 del
artículo 2, elaboración de estudios económicos,
financieros, de organización, administración, auditoría e
investigación.
9. Convenio Marco: Es la modalidad con la cual el
Servicio Nacional de Contratación Pública selecciona
los proveedores cuyos bienes y servicios serán
ofertados en el catálogo electrónico a fin de ser
adquiridos o contratados de manera directa por las
Entidades Contratantes en la forma, plazo y demás
condiciones establecidas en dicho Convenio.

9.1. Colusión en contratación pública: Son todas las

conductas, actos, omisiones, acuerdos, prácticas o
comportamientos de proveedores, oferentes,
contratistas, o cualquiera sea la forma que adopten,
cuyo objeto o efecto sea impedir, restringir, falsear o
distorsionar la competencia en los procedimientos de
contratación pública. En estos casos, y en los demás
que corresponda, se estará a las regulaciones de la Ley
Orgánica de Regulación y Control del Poder del
Mercado.

9.2. Discrecionalidad en contratación pública: Cuando

la normativa de contratación pública permita
actuaciones administrativas discrecionales, las mismas
serán ejecutadas con racionalidad y objetividad en
relación con los hechos y medios técnicos, buscando
cumplir siempre con el fin que la norma persigue;
evitando así convertirse en una actuación arbitraria o de
desviación de poder, en cuyo caso será observado y
10
sancionado por los organismos de control. Por tal
deberán ser estrictamente motivadas fundándose en
situaciones fácticas probadas, valoradas a través de
análisis e informes necesarios.

9.3 Recurrencia en contrataciones: Se produce cuando

existe identidad subjetiva entre los servidores públicos
que llevaron a cabo un procedimiento de contratación
pública, indistintamente de la entidad contratante, con
los contratistas o sus

accionistas, representantes legales, administradores o

procuradores comunes, en dos o más contrataciones.
El ente rector del Sistema Nacional de Contratación
Pública identificará estas conductas, con la finalidad de
analizar si existe una afectación a los principios del
Sistema Nacional de Contratación Pública, y de ser el
caso, poner en conocimiento de los entes de control
respectivos.
9.4 Vinculación: Se produce cuando existe un nexo, sea
este de carácter económico, tecnológico, societario, de
negocios, parentesco de consanguinidad o afinidad,
asociativo, laboral, personal o social, entre los diversos
actores que concurren en la contratación pública; y que
este nexo cause un perjuicio, sea una conducta
ilegítima que afecta al Estado, o distorsione la libre
competencia, y afecte a los principios determinados en
esta Ley. El SERCOP de forma motivada, y bajo los
lineamientos de esta definición, detallará las
vinculaciones específicas y aplicables a las
contrataciones.

9a.- Delegación.- Es la traslación de determinadas

facultades y atribuciones de un órgano superior a otro
inferior, a través de la máxima autoridad, en el ejercicio
de su competencia y por un tiempo determinado.

11
Son delegables todas las facultades y atribuciones
previstas en esta Ley para la máxima autoridad de las
entidades y organismos que son parte del sistema
nacional de contratación pública.

La resolución que la máxima autoridad emita para el

efecto podrá instrumentarse en decretos, acuerdos,
resoluciones, oficios o memorandos y determinará el
contenido y alcance de la delegación, sin perjuicio de
su publicación en el Registro Oficial, de ser el caso. Las
máximas autoridades de las personas jurídicas de
derecho privado que actúen como entidades
contratantes, otorgarán poderes o emitirán
delegaciones, según corresponda, conforme a la
normativa de derecho privado que les sea aplicable.

En el ámbito de responsabilidades derivadas de las

actuaciones, producto de las delegaciones o poderes
emitidos, se estará al régimen aplicable a la materia.

10. Desagregación Tecnológica: Estudio pormenorizado

que realiza la Entidad Contratante en la fase pre
contractual, en base a la normativa y metodología
definida por el Servicio Nacional de Contratación
Pública en coordinación con el Ministerio de Industrias
y Productividad, sobre las características técnicas del
proyecto y de cada uno de los componentes objeto de
la contratación, en relación a la capacidad tecnológica
del sistema productivo del país, con el fin de mejorar la
posición de negociación de la Entidad Contratante,
aprovechar la oferta nacional de bienes, obras y
servicios acorde con los requerimientos técnicos
demandados, y determinar la participación nacional.
Las recomendaciones de la Desagregación Tecnológica
deberán estar contenidas en los Pliegos de manera
obligatoria.

12
11. Empresas Subsidiarias: Para efectos de esta Ley
son las personas jurídicas creadas por las empresas
estatales o públicas, sociedades mercantiles de
derecho privado en las que el Estado o sus
instituciones tengan participación accionaria o de
capital superior al cincuenta (50%) por ciento.

12. Entidades o Entidades Contratantes: Los

organismos, las entidades o en general las personas
jurídicas previstas en el artículo 1 de esta Ley.

13. Feria Inclusiva: Evento realizado al que acuden las

Entidades Contratantes a presentar sus demandas de
bienes y servicios, que generan oportunidades a través
de la participación incluyente, de artesanos, micro y
pequeños productores en procedimientos ágiles y
transparentes, para adquisición de bienes y servicios,
de conformidad con el Reglamento.

14. Servicio Nacional de Contratación Pública: Es el

órgano técnico rector de la Contratación Pública. La Ley
puede referirse a él simplemente como "Instituto
Nacional".

15. Local.- Se refiere a la circunscripción territorial, sea

parroquial rural, cantonal, provincial, regional, donde se
ejecutará la obra o se destinarán los bienes y servicios
objeto de la contratación pública.

16. Máxima Autoridad: Quien ejerce

administrativamente la representación legal de la
entidad u organismo contratante. Para efectos de esta
Ley, en los gobiernos autónomos descentralizados, la
máxima autoridad será el ejecutivo de cada uno de
ellos.

17. Mejor Costo en Bienes o Servicios Normalizados:

Oferta que cumpliendo con todas las especificaciones y
requerimientos técnicos, financieros y legales exigidos
13
en los documentos precontractuales, oferte el precio
más bajo.

18. Mejor Costo en Obras, o en Bienes o Servicios No

Normalizados: Oferta que ofrezca a la entidad las
mejores condiciones presentes y futuras en los
aspectos técnicos, financieros y legales, sin que el
precio más bajo sea el único parámetro de selección.
En todo caso, los parámetros de evaluación deberán
constar obligatoriamente en los Pliegos.

19. Mejor Costo en Consultoría: Criterio de "Calidad y

Costo" con el que se adjudicarán los contratos de
consultoría, en razón de la ponderación que para el
efecto se determine en los Pliegos correspondientes, y
sin que en ningún caso el costo tenga un porcentaje de
incidencia superior al veinte (20%) por ciento.

20. Oferta Habilitada: La oferta que cumpla con todos

los requisitos exigidos en los Pliegos Pre contractuales.

21. Origen Nacional: Para los efectos de la presente ley,

se refiere a las obras, bienes y servicios que incorporen
un componente ecuatoriano en los porcentajes que
sectorialmente sean definidos por parte del Servicio
Nacional de Contratación Pública SERCOP, de
conformidad a los parámetros y metodología
establecidos en el Reglamento de la presente Ley.

22. Participación Local: Se entenderá aquel o aquellos

participantes habilitados en el Registro Único de
Proveedores que tengan su domicilio, al menos seis
meses, en la parroquia rural, cantón, la provincia o la
región donde surte efectos el objeto de la contratación.

Todo cambio de domicilio de los participantes

habilitados, deberá ser debidamente notificado al
Servicio Nacional de Contratación Pública SERCOP.

14
23. Participación Nacional: Aquel o aquellos
participantes inscritos en el Registro Único de
Proveedores cuya oferta se considere de origen
nacional.

24. Pliegos: Documentos precontractuales elaborados y

aprobados para cada procedimiento, que se sujetarán a
los modelos establecidos por el Servicio Nacional de
Contratación Pública.

25. Portal Compras públicas

(www.compraspublicas.gov.ec): Es el Sistema
Informático Oficial de Contratación Pública del Estado
Ecuatoriano.

26. Por Escrito: Se entiende un documento elaborado

en medios físicos o electrónicos.

27. Presupuesto Referencial: Monto del objeto de

contratación determinado por la Entidad Contratante al
inicio de un proceso precontractual.

28. Proveedor: Es la persona natural o jurídica nacional

o extranjera, que se encuentra inscrita en el RUP, de
conformidad con esta Ley, habilitada para proveer
bienes, ejecutar obras y prestar servicios, incluidos los
de consultoría, requeridos por las Entidades
Contratantes.

29. Registro Único de Proveedores.- RUP: Es la Base de

Datos de los proveedores de obras, bienes y servicios,
incluidos los de consultoría, habilitados para participar
en los procedimientos establecidos en esta Ley. Su
administración está a cargo del Servicio Nacional de
Contratación Pública y se lo requiere para poder
contratar con las Entidades Contratantes. 30. Servicios
de Apoyo a la Consultoría: Son aquellos servicios
auxiliares que no implican dictamen o juicio profesional
especializado, tales como los de contabilidad,
15
topografía, cartografía, aerofotogrametría, la realización
de ensayos y perforaciones geotécnicas sin
interpretación, la computación, el procesamiento de
datos y el uso auxiliar de equipos especiales.

31. Situaciones de Emergencia: Son aquellas generadas

por acontecimientos graves tales como accidentes,
terremotos, inundaciones, sequías, grave conmoción
interna, inminente agresión externa, guerra
internacional, catástrofes naturales, y otras que
provengan de fuerza mayor o caso fortuito, a nivel
nacional, sectorial o institucional. Una situación de
emergencia es concreta, inmediata, imprevista, probada
y objetiva.

32. Sobre: Medio que contiene la oferta, que puede ser

de naturaleza física o electrónica”.

Asimismo, la LOSCP, establece normas de interpretación

de su propio contenido, como se verá a continuación.

Interpretación.- El Art. 5 LONSCP contiene una norma de

interpretación de los procedimientos de contratación pública
establecidos en este ámbito, que declara lo siguiente:

“Art. 5.- Interpretación.- Los procedimientos y los

contratos sometidos a esta Ley se interpretarán y
ejecutarán conforme los principios referidos en el
artículo anterior y tomando en cuenta la necesidad de
precautelar los intereses públicos y la debida ejecución
del contrato”.

Como se observa, esta norma somete la interpretación de

los procedimientos de contratación a los principios que
establece la propia ley, constantes en el Art. 4, tratados en
la unidad previa, que como recordaremos, son: legalidad,
trato justo, igualdad, calidad, vigencia tecnológica,
oportunidad, concurrencia, transparencia, publicidad; y,
participación nacional.
16
Pero además, aunque la norma del Art. 5 solo prevenga
estos principios, también son aplicables los “criterios” del
Art. 288 de la Constitución, a saberse: eficiencia,
transparencia, calidad, responsabilidad ambiental y social. Y
sin olvidar, el mandato constitucional previsto en esta
misma norma que manda a privilegiar los productos y
servicios nacionales, en particular los provenientes de la
economía popular y solidaria, y de las micro, pequeñas y
medianas unidades productivas.

b) Reglamento General a la LOSNCP

La LOSNCP, en su Disposición Transitoria Sexta dispone a

la presidencia de la república la aprobación de un
reglamento general acorde a la misma.

El actual Reglamento General a la Ley Orgánica del

Sistema Nacional de Contratación Pública (RGLOSNCP)
fue publicado en el R.O. Segundo Suplemento No. 87 del
20 de junio de 2022.

Este reglamento, siguiendo la línea de la ley, preceptúa en

su Art. 1 su objeto y ámbito:

“Art. 1.- Objeto y ámbito.- El presente Reglamento

General tiene por objeto la aplicación de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública,
por parte de las entidades previstas en el artículo 1 de
la Ley y los actores que conforman el Sistema Nacional
de Contratación Pública”.

Ya que la ley, como se ha comentado ut supra, establece

los principios, derechos y deberes, el rol apropiado de su
reglamento es el de establecer los mecanismos de
aplicación de tales normas bajo el mecanismo de la
remisión. Esto no impide que se desarrollen, también,
ciertos aspectos de la ley, corriendo el riesgo, eso sí, cada
tanto, de exceder el rol conferido por la ley y contradecirla;
pero sigue siendo una función necesaria del sistema legal
17
en general para solucionar aspectos que no siempre están
del todo previstos en la norma de jerarquía legal, máxime
que existen mecanismos legales para contrarrestar posibles
contradicciones, como por ejemplo, el de la consulta a la
Procuraduría General del Estado.

En todo caso, el Reglamento de la LOSNCP es el siguiente

componente fundamental para apuntalar esta materia y
sustentar el sistema nacional de contratación pública.

c) Casuística

El Art. 10, LOSNCP, establece las funciones del SERCOP.

Entre estas competencias, la del num. 11, dispone lo
siguiente:

“11. Incorporar y modernizar herramientas conexas al

sistema electrónico de contratación pública y subastas
electrónicas, así como impulsar la interconexión de
plataformas tecnológicas de instituciones y servicios
relacionados;”.

Por otro lado, el numeral 21 de la misma norma, remite a

otras normas inferiores la facultad de atribuir funciones
adicionales al SERCOP.

“21. Las demás establecidas en la presente Ley, su

Reglamento General y demás normas aplicables”.

De allí que el RGLONSP amplíe y complemente las

atribuciones del SERCOP en su Art. 8, numerales 6 y 7, que
adjudica a este órgano, las siguientes competencias:

“6. Expedir actos normativos que complementen y

desarrollen el contenido de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública y del presente
Reglamento General, los cuales entrarán en vigencia, a
partir de su publicación en el Registro Oficial;”.

“7. Expedir instructivos, metodologías y manuales,

aprobados mediante acto normativo, que articulen el
18
contenido de la Ley y este Reglamento;”.

Por último, la propia LOSNCP en su Disposición Transitoria

Cuarta, agregada, ordena lo siguiente:

“CUARTA.- A partir de la vigencia de esta Ley, en el

término de 30 días, el Servicio Nacional de Contratación
Pública, codificará y actualizará todas las resoluciones
emitidas a fin de que se encuentren en concordancia
con lo establecido en esta Ley”.

Estas normas han servido de base para que el SERCOP

venga expidiendo diferentes instrumentos normativos tales
como resoluciones y manuales.

Pues bien, el SERCOP, en cumplimiento de la ley, ha

expedido una codificación de resoluciones que se encuentra
publicada en el Registro Oficial (R. O. Edición Especial No.
245 del 29 de enero de 2018).

También el SERCOP ha publicado instrumentos como el

Manual de Usuario de Procedimientos Especiales para
arrendamientos.

En definitiva, estas normas inferiores complementarias que

desarrollan o completan a la norma superior son necesarias
para proceder en casos determinados no previstos que se
han ido presentando en la práctica real y que requieren
solución jurídica.

2.- Sistema nacional de contratación pública

El Art. 7 de la LOSNCP instaura el Sistema Nacional de

Contratación Pública (SNCP):

“Art. 7.- Sistema Nacional de Contratación Pública

SNCP.- El Sistema Nacional de Contratación Pública
(SNCP) es el conjunto de principios, normas,
procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas
orientadas al planeamiento, programación,
presupuestos, control, administración y ejecución de
19
las contrataciones realizadas por las Entidades
Contratantes. Forman parte del SNCP las entidades
sujetas al ámbito de esta Ley”.

Al respecto, si se analiza la norma, hay que empezar por la

expresión “sistema”. Diremos pues, que un sistema es
mucho más que un conjunto o agrupación de elementos.
Una de las acepciones que le otorga la Real. Academia
Española (RAE) a la palabra “sistema”, aplicable al presente
caso, es la siguiente: “Conjunto de cosas que
relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a
determinado objeto”.

Entonces el Sistema Naciona de Contratación Pública lo

conforman los siguientes elementos: normativa, órganos
competentes, herramientas y mecanismos. Estos elementos
se vinculan de forma unívoca y funcional, en un orden
determinado, racional, lógico y técnico para lograr la
contratación pública que es el siguiente: planificación -
programación – presupuestos – control – administración y
ejecución.

En todo caso, el Art. 9 LOSNCP, define los objetivos del

sistema:

“Art. 9.- Objetivos del Sistema.- Son objetivos

prioritarios del Estado, en materia de contratación
pública, los siguientes:

1. Garantizar la calidad del gasto público y su ejecución

en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo;

2. Garantizar la ejecución plena de los contratos y la

aplicación efectiva de las normas contractuales;

3. Garantizar la transparencia y evitar la

discrecionalidad en la contratación pública;

4. Convertir la contratación pública en un elemento

dinamizador de la producción nacional;
20
5. Promover la participación de artesanos,
profesionales, micro, pequeñas y medianas empresas
con ofertas competitivas, en el marco de esta Ley;

6. Agilitar, simplificar y adecuar los procesos de

adquisición a las distintas necesidades de las políticas
públicas y a su ejecución oportuna;

7. Impulsar la participación social a través de procesos

de veeduría ciudadana que se desarrollen a nivel
nacional, de conformidad con el Reglamento;

8. Mantener una sujeción efectiva y permanente de la

contratación pública con los sistemas de planificación y
presupuestos del Gobierno central y de los organismos
seccionales;

9. Modernizar los procesos de contratación pública para

que sean una herramienta de eficiencia en la gestión
económica de los recursos del Estado;

10. Garantizar la permanencia y efectividad de los

sistemas de control de gestión y transparencia del
gasto público; y,

11. Incentivar y garantizar la participación de

proveedores confiables y competitivos en el SNCP”.

a) Órganos

Como se ha indicado, el SNCP incluye órganos en su

aparataje, así como los órganos de un sistema vivo.

Así, el Art. 8 LOSNCP dice lo siguiente:

“Art. 8.- Órganos competentes.- El Servicio Nacional de

Contratación Pública junto con las demás instituciones
y organismos públicos que ejerzan funciones en
materia de presupuestos, planificación, control y
contratación pública, forman parte del Sistema Nacional
de Contratación Pública, en el ámbito de sus

21
competencias”.

Como se observa, la norma no especifica qué organos se

encuentran vinculados en el sistema, a excepción del
SERCOP, que prácticamente lo supervisa, sino que más
bien alude a funciones o materias; y esto es así porque en
diversos procesos o áreas del sector público están
involucrados más de un órgano.

Así, en materia de presupuestos, el Ministerio de Finanzas,

pero también cada institución contratadora en particular.

En el orden de la planificación se diría que cada institución

planifica sus acciones de conformidad a sus necesidades
concretas y actuales o bien a futuro, pero esto no es del
todo así ya que existe, de partida, un Plan Nacional de
Desarrollo al que hay que adscribir las acciones, previsto en
la propia CRE en el Art. 280:

“Art. 280.- El Plan Nacional de Desarrollo es el

instrumento al que se sujetarán las políticas, programas
y proyectos públicos; la programación y ejecución del
presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación
de los recursos públicos; y coordinar las competencias
exclusivas entre el Estado central y los gobiernos
autónomos descentralizados. Su observancia será de
carácter obligatorio para el sector público e indicativo
para los demás sectores”.

Como veremos el control se ejerce de una forma compleja

según la normativa. Pero, en todo caso, la administración y
ejecución de la contratación pública es de absoluta
responsabilidad de la institución pública contratante.

b) Control

El control es ejercido en diversos niveles. La función de

control la ejerce esencialmente el SERCOP (Art. 14
LONSCP) pero existe además un subsistema de control

22
(Art. 15 LONSCP) que involucra a más instituciones aparte
del SERCOP:

“Art. 15.- Subsistema Nacional de Control.- Dentro del

Sistema Nacional de Contratación Pública -SNCP-
existirá el Subsistema Nacional de Control, conformado
por todos los organismos y entidades que efectúen
control gubernamental, en relación con cualquier
actuación o contratación efectuada al amparo de esta
Ley, por parte de cualquier actor del Sistema Nacional
de Contratación Pública.

Conformarán este subsistema, entre otras, la

Contraloría General del Estado, Procuraduría General
del Estado y Fiscalía General del Estado, el ente rector
del Sistema Nacional de Contratación Pública, el
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, y
las superintendencias acordes a la materia, a efectos de
lo cual estas entidades deberán suscribir los convenios
interinstitucionales que se requiera”.

c) Herramientas operativas

Las herramientas del sistema son el registro único de

proveedores, RUP (Art. 16 LOSNCP) y el sistema
informático de compras públicas (Art. 21 LOSNCP).

d) Registro Único de Proveedores

El Art. 16 LOSNCP declara lo siguiente:

“Art. 16.- Registro Único de Proveedores.- Créase el

Registro Único de Proveedores (RUP), como un sistema
público de información y habilitación de las personas
naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras, con
capacidad para contratar según esta Ley, cuya
administración corresponde al Servicio Nacional de
Contratación Pública.

El RUP será dinámico, incluirá las categorizaciones

23
dispuestas por el Servicio Nacional de Contratación
Pública y se mantendrá actualizado automática y
permanentemente por medios de interoperación con las
bases de datos de las instituciones públicas y privadas
que cuenten con la información requerida, quienes
deberán proporcionarla de manera obligatoria y gratuita
y en tiempo real”.

En esta línea, el Art. 17 LOSNCP, atinente a la publicidad

de la información, señala:

“Art. 17.- Publicidad de la Información.- La información

del RUP será pública y estará disponible en el Portal
COMPRASPUBLICAS.

Las Entidades Contratantes no podrán llevar registros

adicionales ni exigir a sus oferentes o proveedores la
presentación de los documentos ya solicitados para la
obtención del RUP.

Los proveedores serán responsables de la veracidad,

exactitud y actualidad de la información entregada para
la obtención del RUP y deberán informar al Servicio
Nacional de Contratación Pública sobre cualquier
cambio o modificación en los plazos que señale el
Reglamento”.

e) Sistema informático

El Art. 21 LONSCP se refiere a la plataforma o herramienta

informática de contratación pública, que se llama “portal de
compraspúblicas:

“Art. 21.- PORTAL de COMPRASPÚBLICAS.- El Sistema

Oficial de Contratación Pública del Ecuador
COMPRASPÚBLICAS será de uso obligatorio para las
entidades sometidas a esta Ley y será administrado por
el Servicio Nacional de Contratación Pública.

El portal de COMPRASPÚBLICAS contendrá, entre

24
otras, el RUP, Catálogo electrónico, el listado de las
instituciones y contratistas del SNCP, informes de las
Entidades Contratantes, estadísticas, contratistas
incumplidos, la información sobre el estado de las
contrataciones públicas y será el único medio empleado
para realizar todo procedimiento electrónico
relacionado con un proceso de contratación pública, de
acuerdo a las disposiciones de la presente Ley, su
Reglamento y las regulaciones del SERCOP.

El portal deberá además integrar mecanismos para la

capacitación en línea de los actores del SNCP.

La información relevante de los procedimientos de

contratación se publicará obligatoriamente a través de
COMPRASPÚBLICAS.

El Reglamento contendrá las disposiciones sobre la

administración del sistema y la información relevante a
publicarse”.

3.- Fases de la contratación pública

Todo procedimiento administrativo consta de distintas

etapas o fases, generalmente: una etapa preparatoria o
preliminar que no necesariamente desemboca en el trámite
en forma y las etapas, digamos, “formales” del PA que son
la etapa de iniciación, la etapa de sustanciación, la etapa de
resolución y la etapa de ejecución de lo resuelto; sin
perjuicio de una fase de impugnación, cuya tramitación
dependerá de la decisión del interesado de ejercitarla en
cada caso específico, por lo que no es de obligatoria
manifestación.

La tramitación de los procedimientos de contratación, en

tanto procedimientos administrativos, consta de una
preliminar dedicada a los estudios previos de factibilidad,
conveniencia y adecuación, entre otros criterios (Castro,
2010); una fase precontractual en la que se da inicio al
25
procedimiento propiamente dicho; una fase contractual que
conlleva la ejecución de lo contratado y una fase de
evaluación.

Al respecto, el Art. 36 LONSCP preceptúa las etapas de

preparación, selección, contratación y ejecución:

“Art. 36.- Expediente del Proceso de Contratación.- Las

Entidades Contratantes deberán formar y mantener un
expediente por cada contratación en el que constarán
los documentos referentes a los hechos y aspectos más
relevantes de sus etapas de preparación, selección,
contratación, ejecución, así como en la fase pos
contractual. El Reglamento establecerá las normas
sobre su contenido, conformación y publicidad a través
del portal de COMPRASPÚBLICAS”.

Por otra parte, el Art. 21 LOSNCP, citado en líneas

anteriores, prevé en la contratación de consultoría las
etapas calificación, selección, negociación y adjudicación.

También el RGLOSNCP hace referencia a otras

denominaciones de etapas, propias de ciertos
procedimientos, subetapas digamos.

En todo caso, las distintas denominaciones dadas por la ley,

e inclusive, las otras variedades que aporta su reglamento y
que podemos denominar “subetapas”, se subsumen en las
siguientes fases: preparatoria, precontractual, contractual y
ejecución.

a) Fase preparatoria

Según ciertos autores los estudio previos forman parte de la

fase precontractual del procedimiento de contratación
(Castro, 2010). Sin embargo, la LOSNCP, considera la
etapa de estudios como una fase preparatoria, anterior a la
fase precontractual.

Sin embargo, haciendo un paréntesis, es necesario tener en

26
cuenta que antes de la fase preparatoria deben existir
ciertas condiciones legales y administrativas que permitan
hacer requerimientos y estudios previos. Cada entidad debe
proyectar y planificar lo que requiera en función de sus
actividades y para esto requiere un plan anual de
contratación (PAC):

“Art. 22.- Plan Anual de Contratación.- Las Entidades

Contratantes, para cumplir con los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo, sus objetivos y necesidades
institucionales, formularán el Plan Anual de
Contratación con el presupuesto correspondiente, de
conformidad a la planificación plurianual de la
Institución, asociados al Plan Nacional de Desarrollo y a
los presupuestos del Estado.

El Plan será publicado obligatoriamente en la página

Web de la Entidad Contratante dentro de los quince (15)
días del mes de enero de cada año e interoperará con el
portal COMPRASPÚBLICAS. De existir reformas al Plan
Anual de Contratación, éstas serán publicadas
siguiendo los mismos mecanismos previstos en este
inciso.

El contenido del Plan de contratación y los sustentos

del mismo se regularán en el Reglamento de la presente
Ley”.

Es decir que solo se podrán hacer estudios previos sobre

requerimientos que consten en el PAC. Esto obliga a las
instituciones públicas a planificar por lo tanto impide o busca
impedir la improvisación.

Constando en el PAC el requerimiento ahora sí se podrá

trabajar en la fase preparatoria.

Esta fase preparatoria en esencia lo que se hace es

analizar cómo se va a efectuar la futura contratación de una
obra, bien o servicio, es decir un estudio. Este estudio
27
puede ser de distintos tipos de acuerdo a los distintos
requerimientos o tipos de contratación que se requieran. En
el caso de obras deberán cumplire estudios técnicos,
estudios de suelo, cálculos de estructuras, elaborarse
planos, de acuerdo al requerimiento (edificio para hospital,
escuela, oficina, por ejemplo) y a las condiciones físicas
disponibles.

En el caso de compra de bienes se deberán hacer sondeos

del mercado, estudios económicos de los precios
disponibles; en esencia buscar bienes de la mejor calidad
posible con el menor precio posible; de conformidad a los
requerimientos de la entidad y de sus órganos. Por ejemplo
si se tratare de equipos de computación, no serán los
mismos los equipos que use una oficina contable que los
equipos que requiera una escuela.

En el caso de contratación de servicios se seguirá una ruta

similar a la de la compra de bienes, con las particularidades
propias del servicio requerido de conformidad con las
necesidades de la entidad; asimismo en la contratación de
consultoría que viene a ser una forma especial de servicio.

El Art. 23 LOSNCP, prevé lo que se refiere a estudios

previos y la responsabilidad de quienes efectúen dichos
estudios:

“Art. 23.- Estudios.- Antes de iniciar un procedimiento

precontractual, de acuerdo a la naturaleza de la
contratación, la entidad deberá contar con los estudios
y diseños completos, definitivos y actualizados, planos
y cálculos, especificaciones técnicas, debidamente
aprobados por las instancias correspondientes,
vinculados al Plan Anual de Contratación de la entidad.

Los estudios y diseños incluirán obligatoriamente como

condición previa a su aprobación e inicio del proceso
contractual, el análisis de desagregación tecnológica o
28
de Compra de Inclusión, según corresponda, los que
determinarán la proporción mínima de participación
nacional o local de acuerdo a la metodología y
parámetros determinados por el Servicio Nacional de
Contratación Pública.

La máxima autoridad de la Entidad Contratante y los

funcionarios que hubieren participado en la elaboración
de los estudios, en la época en que éstos se
contrataron y aprobaron, tendrán responsabilidad
solidaria junto con los consultores o contratistas, si
fuere del caso, por la validez de sus resultados y por los
eventuales perjuicios que pudieran ocasionarse en su
posterior aplicación.

Los contratistas y funcionarios que elaboren los

estudios precontractuales serán responsables de
informar a la entidad contratante, en el término de 15
días contados desde la notificación, si existe
justificación técnica para la firma de contratos
complementarios, órdenes de trabajo y diferencias en
cantidades de obra que superen el quince por ciento
(15%) del valor del contrato principal. En caso de
incumplir con el plazo señalado serán sancionados de
conformidad con el artículo 100 de esta Ley”.

Otro aspecto esencial en la fase de preparación es la

determinación de fondos, es decir, el presupuesto, ya que,
si no existe presupuesto suficiente para la contratación de la
obra, bien o servicio requerido (incluyendo consultoría), no
se podrá pasar a la fase precontractual por más necesidad
institucional que hubiere. Para ello es esencial la
planificación, esto es, la determinación previa de
necesidades para programarlas para el futuro ejercicio
fiscal.

El Art. 24 LOSNCP determina la obligación de las entidades

29
de contar con la respectiva certificación de disponibilidad
presupuestara antes de convocar cualquier concurso, como
se colige de su contenido:

“Art. 24.- Presupuesto.- Las entidades previamente a la

convocatoria, deberán certificar la disponibilidad
presupuestaria y la existencia presente o futura de
recursos suficientes para cubrir las obligaciones
derivadas de la contratación.

El Reglamento establecerá las formas en que se

conferirán las certificaciones o los mecanismos
electrónicos para la verificación a que se refiere el
inciso anterior”.

En todo caso, no solo en las contrataciones regidas por esta

ley, en cualquier caso en que una entidad pública requiera
contraer obligaciones económicas deberá contar
previamente con disponibilidad económica certificada en
debida forma, según lo determina el Art. 115 del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas:

“Art. 115.- Certificación Presupuestaria.- Ninguna

entidad u organismo público podrán contraer
compromisos, celebrar contratos, ni autorizar o
contraer obligaciones, sin la emisión de la respectiva
certificación presupuestaria”.

Sin perjuicio de lo anterior, existe otro elemento a cumplirse

antes de pasar a la fase precontractual, eso es el informe
favorable emitido por la Contraloría General del Estado.

En esta línea el Art. 22.1 LOSNCP declara:

“Art. 22.1.- Procedimiento para la obtención del informe

de pertinencia y favorabilidad previo a todas las
contrataciones públicas.- El procedimiento para la
obtención del informe de pertinencia y favorabilidad,
previo a toda contratación pública, otorgado por la

30
Contraloría General del Estado, conforme a lo
determinado en la Ley de la materia, será el siguiente:

1. La máxima autoridad de la entidad contratante

inmediatamente conozca de la necesidad de realizar la
contratación pública, deberá notificar a la Contraloría
General del Estado con la solicitud de informe previo
para esta contratación, adjuntando toda la
documentación de respaldo que tenga en su poder;
2. Una vez realizada dicha notificación, la misma deberá
ser atendida en el plazo máximo de 15 días, contados a
partir de la notificación de la solicitud realizada por la
entidad contratante; y, en el caso de los .procesos bajo
el régimen especial, de emergencia o estado de
excepción, el plazo para su entrega será de 72 horas,
contados a partir de la notificación de la solicitud;

3. El informe previo deberá ser comunicado

inmediatamente a la entidad solicitante y al Servicio
Nacional de Contratación Pública; y, será publicado en
las páginas web de la Contraloría General del Estado y
la de la entidad contratante;

4. En caso de determinarse la pertinencia y

favorabilidad para que proceda esta contratación
pública, se podrá continuar de manera regular con el
resto del procedimiento establecido para el efecto en la
Ley;
5. De existir algún tipo de irregularidad en la
contratación que se pretende efectuar, se suspenderá
temporalmente la misma, hasta que la entidad
contratante la subsane o aclare en el plazo máximo de
cuarenta y ocho horas. De no hacerlo, se dejará
constancia de dicho particular en el informe y se
notificará inmediatamente con el mismo a la Fiscalía
General del Estado, quien de encontrar elementos de

31
convicción suficientes, dará inicio a las investigaciones
que considere pertinentes, y en caso de encontrar
elementos de convicción suficientes, podrá activar el
ejercicio de la acción penal pública conforme las reglas
vigentes, sin perjuicio de que en uso de sus
atribuciones constitucionales y legales, pueda activar el
ejercicio de la acción penal pública en cualquier
momento”.

b) Fase precontractual

La fase precontractual corresponde a las modalidades de

procedimientos precontractuales, es decir, la etapa que es
de selección en síntesis (aunque no siempre). Estos
procedimientos se abordarán en la siguiente unidad.

c) Fase contractual o de ejecución

Esta etapa corresponde a la contratación propiamente

dicha, la suscripción del contrato una vez efectuada la fase
de selección de la oferta. Esta etapa incluye la ejecución de
lo contratado, es decir, el cumplimiento de las obligaciones
contraidas en el contrato.

En esta fase se adentrará en una sucesiva unidad.

Bibliografía
Castro, C., García-López, L. F., y Martínez-Vargas, J. R.
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perspectiva comparada y regulación
internacional. Colección Textos de jurisprudencia.
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32
 564
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(2023). Enlace:
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564
Reglamento General a la Ley Orgánica de Contratación
Pública (2022). Enlace:
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564
Manual de Buenas Prácticas en la Contratación Pública
para el Desarrollo del Ecuador (2015). Enlace:
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