La rente des

ressources naturelles Travailleurs sur la mine de terres précieuses de Baotou, en Chine.

Philip Daniel, Sanjeev Gupta, Todd Mattina

et Alex Segura-Ubiergo

P Pour les pays

OUR un pays en développement, dis- Ces aspects ont une incidence sur la formula-
poser de ressources abondantes peut tion d’une politique budgétaire appropriée, qui
être un avantage, mais peut compli- doit notamment veiller à ce que des décisions riches en
quer la tâche d’élaboration et de mise judicieuses soient prises pour que chaque hausse pétrole, gaz
en œuvre de la politique de dépenses et de la des dépenses publiques soit productive.
politique fiscale. ou minéraux,
Les autorités des pays riches en ressources Prévoir l’épuisement des ressources la formulation
font face à plusieurs problèmes : Avant d’arbitrer en matière budgétaire, les auto-
•  Les ressources non renouvelables, dont le rités devraient évaluer le nombre d’années durant de la politique
pétrole, le gaz et les minéraux, sont épuisables lesquelles les ressources naturelles produiront budgétaire
et les exportations qui en dépendent le sont sans doute des recettes. Cette estimation peut
donc également. être difficile, car de nouvelles découvertes sont peut être
•  Les cours des matières premières exportées toujours possibles et le progrès technique peut un exercice
sont imprévisibles; une partie importante des modifier la valeur marchande des ressources
recettes produites est donc souvent volatile et naturelles en rendant leur extraction plus facile délicat
peut entraîner de fortes fluctuations des dépenses ou en augmentant la part qui peut être récupérée.
publiques. Néanmoins, il est important d’estimer rai-
•  Les cadres de politique générale sont souvent sonnablement combien de temps dureront les
trop peu solides pour soutenir la mise en œuvre ressources (disons, par exemple, plus de 30 ou
de bonnes politiques fiscales et de dépenses (c’est- 35 ans) parce que leur épuisement devrait être
à-dire de bonnes politiques budgétaires). Les pays un paramètre déterminant pour l’élaboration de
peuvent être limités dans leurs capacités à réaliser la politique budgétaire. Bien que la question de
des prévisions de recettes à long terme et à établir la durabilité préoccupe tous les pays, ajuster la
des projets d’investissements publics de qualité. politique budgétaire en prévision d’une absence

Finances & Développement Septembre 2013   19

de ressources est un souci moins immédiat quand l’épuisement peut conduire à une forte augmentation des dépenses publiques
de ces ressources est encore lointain. Le principal défi consiste que l’économie aura peut-être du mal à absorber. Pour mieux
alors probablement à gérer la volatilité des recettes liée aux maîtriser la volatilité des dépenses, la formule de lissage peut être
fluctuations des prix des ressources. C’est le cas, par exemple, assortie d’une règle fixant des restrictions supplémentaires à la
de l’Arabie saoudite et de la Russie, des pays disposant de ré- croissance des dépenses d’une année sur l’autre (graphique 2).
serves pétrolières gigantesques et où l’horizon d’épuisement La courbe verte illustre la trajectoire nettement plus lissée des
est très lointain. En revanche, les pays comme le Cameroun et dépenses qui peut être obtenue avec l’ajout de cette règle.
le Yémen, où les réserves de pétrole plus limitées dessinent un Dans la pratique, les formules de lissage des prix varient. La
horizon plus court, devraient réfléchir en priorité à la manière Mongolie, par exemple, utilise une moyenne mobile sur seize
dont ils continueront de financer les dépenses publiques quand ans des prix des ressources minières (prix des douze dernières
les recettes provenant des ressources auront disparu. années et projections pour l’année en cours et les trois années
Par conséquent, gérer l’instabilité du prix des ressources doit suivantes). Dans cette formule, les prix antérieurs reçoivent une
être l’objectif premier des pays où l’horizon d’épuisement est forte pondération, ce qui assure la stabilité de la prévision des
éloigné et qui sont très dépendants des recettes tirées de ces recettes tout en permettant l’incorporation graduelle des anti-
ressources. Pour que la politique de dépenses et la politique cipations de prix prospectives. Le Mexique utilise une moyenne
fiscale reflètent les recettes moyennes à long terme, les autorités pondérée sur dix ans des prix pétroliers (pondération de 25 %),
peuvent adopter des règles tenant compte de la fluctuation des prix des contrats à court terme (pondération de 50 %, mais
des prix des ressources d’une année sur l’autre. Ce lissage des multipliée par un «facteur de prudence») et des prix des contrats
recettes structurelles (ou normales) que l’on peut escompter à moyen terme (pondération de 25 %). Cette spécification se
dans une année moyenne permet aux autorités de déterminer traduit par une meilleure réactivité à l’évolution tendancielle
quelle part des recettes tirées des ressources peut être dépensée des prix, mais des prévisions de recettes moins lisses. Le facteur
sans risque dans le cadre du budget annuel. Les estimations des de prudence réduit le solde budgétaire structurel, ce qui rend la
recettes structurelles produites par les ressources se fondent à règle plus prudente et tasse le niveau des dépenses.
la fois sur une formule de lissage des prix et des prévisions de Dans les pays où l’épuisement des réserves s’inscrit dans un
production, ainsi que sur les prix passés, actuels et anticipés. Le horizon plus court et où les volumes de production sont plus
graphique 1 montre comment différentes variantes de la règle incertains, on peut aussi maîtriser la volatilité des prix des res-
(comme le nombre d’années attribuées aux prix passés, actuels sources en subordonnant l’évolution des dépenses publiques à
et anticipés pour calculer les recettes structurelles) donnent des un objectif de solde budgétaire excluant les recettes tirées des
projections différentes pour la croissance des dépenses primaires ressources. Le niveau de ce solde budgétaire hors ressources est
et l’accumulation d’actifs financiers. fondé sur la capacité de l’économie d’absorber les recettes des
Le choix d’une formule de prix reflète l’arbitrage d’un pays ressources sans causer d’inflation ni un déficit prononcé des
entre une préférence pour le lissage des dépenses et l’ajustement transactions courantes. Cette méthode est en lien direct avec la
Daniel, corrected 7/24/13
en fonction des évolutions tendancielles des prix. Les budgets viabilité budgétaire puisque l’objectif de solde budgétaire hors
fondés sur des formules de prix avec un
horizon rétrospectif court colleront mieux Graphique 1
aux évolutions des prix, mais ces formules
peuvent se traduire par une volatilité accrue Lisser les dépenses
des dépenses susceptible d’aboutir à un Pour éviter une courbe des dépenses publiques en dents de scie, les pays riches en ressources
durcissement inopportun de la politique naturelles peuvent adopter des règles tenant compte des variations des cours des matières
budgétaire quand les cours des matières premières d’une année sur l’autre. Ce lissage des dépenses permet aussi à l’État d’épargner.
(variation en pourcentage, glissement annuel) (en pourcentage du PIB hors ressources naturelles)
premières sont bas. A contrario, les budgets
20 100
fondés sur des règles de prix associées à des Croissance des dépenses primaires réelles Épargne financière cumulée
formules remontant loin en arrière auront 15 80
des trajectoires de dépenses plus lisses, mais
risquent de sous-estimer ou de surestimer 10 60
systématiquement les recettes effectives
5 40
quand les cours évoluent.
Même avec des règles de lissage, les re- 0 20
cettes structurelles peuvent toujours fluctuer
brutalement en cas de variations marquées –5 0
1974 79 84 89 94 99 2004 09 1973 78 83 88 93 98 2003 08
et soudaines des prix des ressources. Avec Règle fondée sur les prix Règle fondée sur les prix Règle fondée sur les prix
une règle de lissage prospective (comme (5/0/0) (5/1/5) (12/1/3)
celle qui correspond à la courbe rouge du Source : calculs des services du FMI.
Note : Le graphique simule les trajectoires de dépenses qu’auraient produites différentes règles fondées sur les prix au cours des
graphique 1), les flambées des cours pétro- 35 dernières années à partir des prix effectifs et d’estimations des prix futurs. Les chiffres entre parenthèses correspondent, dans
liers observées en 1974 et 1979, par exemple, l’ordre, au nombre d’années passées, présentes et futures utilisées pour le calcul. Par exemple, une règle 5/0/0 se fonde
uniquement sur les cinq dernières années pour calculer les recettes lissées; une règle 12/1/3 se fonde sur douze années passées,
auraient entraîné une hausse de plus de 15 % l’année en cours et trois années de projections pour calculer le prix. Les dépenses primaires réelles sont les dépenses hors intérêts
corrigées de l’inflation.
des recettes pétrolières structurelles. Cela

20   Finances & Développement Septembre 2013

ressources est fixé à un niveau tenable même quand les recettes dépenser que les gains produits par cette épargne (méthode dite
des ressources disparaissent. Comme le solde budgétaire hors des annuités). En Norvège, par exemple, le budget de l’État est
ressources converge vers le solde primaire à mesure que les recettes augmenté chaque année d’environ 4 % des recettes pétrolières
des ressources diminuent, cet étalonnage de la politique budgétaire épargnées. Cette méthode a bien réussi à la Norvège, mais n’est
évite les coupes claires dans les dépenses publiques ou des hausses pas forcément optimale pour les pays en développement ayant
d’impôts importantes quand les ressources naturelles sont épuisées. des besoins importants en termes de développement.
Cette modulation de la politique budgétaire ressemble à ce que En dehors de la méthode des annuités, on peut aussi utiliser la
devrait faire un pays dépendant de l’aide extérieure quand il est manne pétrolière pour acquérir des actifs physiques et améliorer
prévu que l’aide cessera à moyen ou à long terme. la santé et l’éducation des citoyens (c’est-à-dire investir dans le
Lorsque les recettes produites par les ressources sont supérieures capital humain, comme disent les économistes). Dans les pays où
aux prévisions, la différence est épargnée plutôt que dépensée. les besoins en infrastructures et en capital humain sont immenses,
De même, l’État peut puiser dans ses actifs financiers quand les le taux de rendement des dépenses publiques productives est
recettes sont moindres que prévu. Les cadres budgétaires de la sans doute nettement plus élevé que le taux de rendement des
Norvège, du Timor-Leste et de la Papouasie-Nouvelle-Guinée actifs financiers. Dans le cas des infrastructures, par exemple,
sont globalement définis selon cette méthode, qui permet aux l’État augmente les investissements publics pendant, disons, dix
gouvernements d’éviter que les dépenses ne fluctuent au gré des ou quinze ans en puisant dans ses actifs financiers. Si les recettes
variations des cours mondiaux des matières premières. tirées des ressources naturelles servent à réaliser des projets publics
de qualité, cela peut stimuler la croissance économique et donc
Assurer la solvabilité de l’État entraîner une hausse des recettes hors ressources. Certes, l’ob-
Bien que la viabilité soit un enjeu important pour tous les pays, tention de ce résultat nécessite d’engager des dépenses publiques
l’épuisement des ressources est moins préoccupant dans les pays efficaces; en effet, des dépenses mal ciblées entraîneraient une
où cette perspective est lointaine, car les gouvernements n’ont pas perte de bien-être pour le pays et les générations futures. Ce risque
à déterminer immédiatement si le niveau de dépenses publiques souligne l’importance d’un débat public exhaustif sur les projets
peut être maintenu. Comme on l’a vu, dans ces pays, les recettes publics à privilégier et sur leurs incidences sur la croissance et
structurelles provenant des ressources naturelles tendent à repré- les recettes hors ressources naturelles.
senter une part importante et durable de l’ensemble des recettes L’efficacité des investissements publics dépend de facteurs ins-
publiques. À l’inverse, dans les pays où l’épuisement des ressources titutionnels comme la capacité à sélectionner, réaliser et évaluer
s’inscrit dans un horizon relativement proche, il est crucial d’éva- les projets. Par conséquent, il est essentiel de s’appuyer sur des
luer les incidences budgétaires éventuelles de l’épuisement des systèmes solides de gestion des finances publiques, notamment
ressources et de la baisse progressive des recettes structurelles. de pouvoir disposer de prévisions raisonnables concernant les
Pour garantir la solvabilité de l’État, l’une des possibilités recettes liées aux ressources naturelles; de pouvoir établir des
Daniel, corrected 7/17/13
consiste à mettre de côté les recettes tirées des ressources et à ne budgets à moyen terme; de savoir gérer les liquidités et le passif;
et d’être transparent lors du recouvrement
et de l’utilisation des recettes issues des res-
Graphique 2
sources (comptabilité, rapports et contrôles
Un lissage prudent appropriés). Il faut aussi des indicateurs per-
Il peut arriver qu’un pays veuille être plus prudent que ce que dicterait une règle fondée mettant un suivi de l’utilisation des richesses
sur les prix et veuille également restreindre la croissance des dépenses d’une année liées aux ressources naturelles. Deux de ces
sur l’autre. indicateurs sont la part des investissements
(variation en pourcentage, glissement annuel) (en pourcentage du PIB hors ressources naturelles) publics dans les dépenses totales et la hausse
20 100
Croissance des dépenses primaires réelles Épargne financière cumulée des investissements publics rapportée à celle
des recettes tirées des ressources.
15 80
La transparence budgétaire et la bonne
gouvernance s’appuyant sur des institutions
10 60
budgétaires solides devraient être une prio-
rité des pays en développement riches en
5 40
ressources naturelles. L’augmentation des
dépenses publiques requiert de déterminer
0 20
d’abord la destination et la répartition de la
richesse produite par ces ressources. Pour
–5 0
1974 79 84 89 94 99 2004 09 1973 78 83 88 93 98 2003 08 être transparent en matière budgétaire, un
Règle fondée sur les prix (5/1/5) Règle fondée sur les prix (5/1/5) pays doit observer de bonnes pratiques, y
+ règle de croissance des dépenses
Source : calculs des services du FMI. compris définir clairement les rôles et les res-
Note : Le graphique simule les trajectoires de dépenses découlant d’une règle fondée sur les prix des cinq dernières années, de
l’année en cours et des cinq années à venir pour le calcul des recettes lissées. Les dépenses annuelles peuvent également être
ponsabilités des différentes administrations
modulées en limitant leur croissance, quels que soient les résultats indiqués par la règle de prix. Dans cet exemple, la croissance publiques, ouvrir la procédure budgétaire,
des dépenses est plafonnée à 10 %, avec un seuil de 1 % pour la croissance des dépenses primaires réelles (dépenses hors
intérêts corrigées de l’inflation). Les décideurs peuvent fixer un plafond plus bas pour maintenir la croissance des dépenses réelles assurer la publicité de l’information et veiller
au-dessous de 10 %. à l’intégrité des données.

Finances & Développement Septembre 2013   21

Politiques en matière de recettes déterminants pour la pondération des différents instruments :
Les recettes provenant des industries extractives contribuent date à laquelle l’État souhaite encaisser les recettes; décision
largement au financement des dépenses productives pour l’in- éventuelle de percevoir une part plus importante des recettes si
frastructure et le secteur social. Mais, à défaut de politique des les cours augmentent (ce qui accentue la volatilité des revenus);
revenus et de politique budgétaire bien pensées et bien conduites, capacité d’administrer les taxes et de les faire appliquer, etc. Les
ces recettes se révèlent souvent décevantes dans la pratique. Les situations varient selon les pays, mais une politique qui com-
découvertes faites récemment dans de nombreux pays en déve- bine des redevances et une taxe explicite sur les superbénéfices
loppement comme le Ghana et la Sierra Leone rendent encore (en plus de l’impôt classique sur les revenus des entreprises)
plus urgente l’élaboration de politiques budgétaires appropriées. est avantageuse pour de nombreux pays en développement.
Ces politiques doivent permettre d’obtenir le plus de recettes Cette combinaison permet en effet d’encaisser une partie des
possible à partir des ressources, mais sans effet dissuasif sur la recettes (issues des redevances, par exemple) au démarrage de
production. En outre, si les objectifs de recettes sont importants, la production et de voir les recettes publiques augmenter en cas
d’autres facteurs aussi doivent être pris en compte, comme la de hausses des superbénéfices liées à la montée des cours ou à
création d’emplois dans des activités connexes et les effets envi- la baisse des coûts.
ronnementaux et sociaux des secteurs concernés. Bon nombre de pays ont largement modifié (ou s’y préparent)
Néanmoins, les recettes ainsi produites constituent souvent le la fiscalité appliquée aux industries extractives pour s’assurer
principal avantage pour les pays riches en ressources naturelles un flux régulier de redevances compatible avec la poursuite des
et, comme les investisseurs peuvent espérer des rendements bien investissements et ciblant les superbénéfices. C’est ce qu’ont fait
supérieurs à ce dont ils ont besoin pour assurer la pérennité de notamment la Guinée, le Libéria et la Sierra Leone pour leur
leurs activités (on parle alors de «rente économique»), ces secteurs industrie minière.
sont des sources de revenus potentiels particulièrement attractives.
De fait, même quand l’État ponctionne une part substantielle des Fonds liés aux ressources naturelles
rentes économiques, les investisseurs s’en sortent bien. On l’a vu, lorsque les recettes provenant des ressources naturelles
En moyenne, les régimes fiscaux réservent à l’État environ sont supérieures aux prévisions, elles devraient être mises de côté.
la moitié des rentes provenant des industries extractives et au Elles peuvent alimenter des fonds spéciaux, que l’on nomme
moins les deux tiers de la rente pétrolière, peut-être parce que fonds souverains, fonds de stabilisation ou encore fonds pour les
l’exploitation pétrolière produit une rente supérieure. Le taux générations futures. Mais ces fonds doivent compléter les mesures
effectif peut être moindre si le recouvrement est lacunaire ou fiscales : ils devraient être financés sur les excédents budgétaires
relativement inefficace. Il peut être légitime de s’interroger sur effectifs, et non par l’emprunt. Ils devraient être intégrés dans
la politique budgétaire choisie si elle ne permet pas d’atteindre le cycle budgétaire pour permettre aux États de répartir les
ces taux de référence. ressources de manière efficace lorsqu’ils fixent les priorités de
Les pouvoirs publics disposent de divers instruments fiscaux dépenses. Par conséquent, les fonds de ressources ne devraient
pour tirer des revenus de leurs ressources naturelles : adjudications, pas être investis d’un pouvoir dépensier indépendant. Bien que
redevances, taxes spécifiques sur les rentes liées aux ressources ces fonds puissent avoir des vocations différentes (stabilisation
naturelles, participation de l’État sous forme de sociétés natio- des recettes publiques, instrument d’épargne intergénération-
nales d’exploitation des ressources, etc. Certains aspects sont nelle, etc.), les pays ayant de faibles capacités institutionnelles
ne devraient avoir qu’un seul fonds de ce type.
L’horizon d’épuisement des ressources naturelles et la volatilité
de leurs prix influencent la formulation des cadres budgétaires
dans les pays en développement riches en ressources. Il faut des
cadres assez souples pour s’adapter aux capacités et aux préférences
institutionnelles de ces pays. En optant pour le cadre décrit plus
haut, ces pays peuvent augmenter les dépenses publiques en
s’appuyant sur la hausse des recettes provenant des ressources
naturelles et veiller plus facilement à une utilisation efficace et
transparente de ces recettes, sans compromettre la stabilité et la
viabilité macroéconomiques.­ ■
Philip Daniel et Sanjeev Gupta sont respectivement Conseiller
et Directeur adjoint du Département des finances publiques
du FMI; Todd Mattina et Alex Segura-Ubiergo sont Chefs de
division adjoints au sein du même département.

Cet article s’inspire de deux documents du Conseil d’administration parus

en 2012 : «Macroeconomic Policy Frameworks for Resource-Rich Developing
Countries» et «Fiscal Regimes for Extractive Industries: Design and
Minerai de fer. Implementation».

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