LA GESTION AGRICOLE

Ouvrage de Refdrence pour le Ddveloppement

Volume II
Politiques: Priorites et Strategies
I/

Prdpard pour l'Agence pour le D~veloppement International

des Etats Unis
sous contrat No. AiD/csd - 3630
Novembre 1979

Gcvernmental Affairs Institute

Division de Public Administration Service
1776 Massachusetts Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20036
 LA GESTION AGRICOLE

Ouvrage de reference pour le developpement

Volume II

Politiques: Priorit6s et Strat6gies

Pr'par' pour l'Agence pour le Developpement International

des Etats Unis
sous contrat No. AID/csd - 3630
Novembre 1979

Governmental Affairs Institute

Division de Public Administration Service
1776 Massachusetts Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20036
 pREFACE

La Gestion agricole prisente les r~sultats de la premiere phase

du projet de mise en place du secteur agricole (ASIP), qui occupe la plus

grande partie des activit6s de Gouvernmental Affairs Institute. Le projet

est placg sous les auspices de l'Agence Amnricaine pour le Dgveloppement

International (USAID). Cet ouvrage avait 6t6 publig en 1976 sous le titre

Cestion du d6veloppement agricole planifig.

Dans sa premiare 6dition, l'ouvrage se pr~sentait sous la forme

d'un seul volume de presque 2 kilos; les pages 6taient tap~es en simple

interligne. Dans la pr6sente 6dition revue et corrigge, les pages sont

tap~es en double interligne, et l'ouvrage est pr~sent6 en 5 volumes organisis

par sujets. Nous esp~rons que cette nouvelle presentation en rendra la

maniement et l'utilisation plus faciles.

Les cinq volumes de La Gestion agricole sont organisgs de la

mani~re suivante:

Volume 1 : Planification.

Volume 2 : Politiques: priorit~s et strategies.

Volume 3 : Projets: 6laboration, mise en place, 6valuation.

Volume 4 : Vulgarisation et recherche

Volume 5 : Education et formation

Le but de cet ouvrage de r~f6rence est d'aider A combler le foss6

qui existe entre les planificateurs et les exploitants des pays en voie de

d~veloppement en fournissant les renseignements n~cessaires 5 la planification

et A la mise en place des activit~s du domaine agricole. Plus

pr6cis~ment, la fonction de ces divers volumes est d'identifier les

principes et les techniques de gestion qui se sont averts bons dans la

pratique du d~veloppement agricole et rural. Eventuellement, ces

renseignements devraient -tre incorpor6s dans des programmes de formation

destin~s A am~liorer les techniques de gestion du secteur agricole. C'est

19 la fonction de la deuxi6me phase de l'ASIP qui a d6jA commencg en Egypte

et au Nepal.

En plus de son utilit6 dans les programmes de formation, La

Gestion agricole s'adresse A un vaste public: individus des pays en voie de

d~veloppement, conseillers 6trangers, professeurs et 6tudiants s'int6ressant

aux problames du d~veloppement agricole et rural. Certains volumes

r~pondent plus particuliarement aux besoins de certaines categories Ge

personnes, mais cest avant tout aux "gestionnaires agricoles" que nous

avons pens6 lors de la r6daction.

Parmi ces "gestionnaires agricoles" on peut nommer: les officiels

du gouvernement, y compris les planificateurs nationaux, r6gionaux et

locaux; le personnel des services de vulgarisation; les officiels des

coopratives rurales; et toutes les personnes s'occupant de la

commercialisation, du financement et des autres activit6s connexes; nous y

avons aussi compris les agro-industriels et ]cs personnes du secteur priv6

qui s'occupent de l'entreposage, de la commercialisation et de toutes les

autres activit~s connexes du secteur agricole.

Dans chacun de ces 5 volumes, La Gestion agricole pr6sente des

informations sur les grandes questions et sur les problhmes qui se posent

sans cesse dans le domaine du d6veloppement agricole. L'ouvrage pr6sente

les tentatives faites dans le monde entier pour r~soudre ces problames,
identifie celles qul semblent avoir eu le plis de succas, isole les facteurs

qui paraissent avoir le plus contribu6 A ces succ~s, et essaie de formuler

des ragles g~n~rales pouvant etre appliquges, apr~s les modifications

n~cessaires, dans d'autres r~gions du globe.

La Gestion agricole essaie donc d'utiliser les legons du pass6

pour aider A preparer le futur. Ces legons sont tirges de l'exp~rience et

non pas de la th6orie: on y trouve des exemples non pas de ce qui aurait d­

marcher, mais de ce qui a marchg. A chaque fois que cela s'est av~rg

possible, nous avcns compar6 la th~orie 5 la pratique, non pas seulement

pour examiner la validitg de la thgorie, mais pour fournir aux utilisateurs

une meilleure comprehension des principes sous-tendant la pratique.

Ouvrage de r~f~rence, La Gestion agricole n'est pas destin~e A

etre lue de la premi~re A la derniare page: ces volumes r6pondent A des

questions sp~cifiques qui se posent dans le domaine de la gestion agricole,

et les tables des mati~res d~taill6es et les index devraient permettre de

les utiliser de cette maniare; A la fin de chaque volume, on trouve une

liste donnant les r6f~rences des donn~es utilis6es.

Le travail de recherche et de redaction a commenc6 in 1972, sous

la direction d'Albert Waterson, ancien President de Gouvernmental Affairs

Institute: c'est lui qui a congu et 6crit la plus grande partie de la

premiere 6dition. I avait 6t6 aid6 dans sa tache par Wayne Weiss,

aujourd'hui Directeur de GAI ct par John Wilson, ancien Attach6 Principal A

la Recherche.

Pendant les quatre ann6es suivantes, plus de 200 sp6cialistes

agricoles ont 6t6 interview6s, et plus de 1700 livres, articles et autres

documents ont 6t6 d~pouill~s: 593 ont 6t6 retenus et sont cites dans les

notes.
 iv

Pour la deuxiame idition, il a fallu r~organiser une grande

partie des informations; des revisions se sont averies n~cessaires et

certaines sections ont dl etre re-6crites, mais il n'a pas 6ta possible de

changer l'optique originelle de la recherche. Donc, dans la mesure o des

documents nou'eaux et int~ressants ont 6t6 publi~s au cours des deux

derniares ann~es, cet ouvrage de r~f6rence est quelque peu "datg", mais une

itude des grands sujets trait6s dans les 5 volumes A la lumiare des derniers

d~veloppements nous a convaincu que les conclusions pr6sentges ici 6taient

Loujours substantiellement valables.

Daniel R. Dupecher est responsable de la traduction en frangais

de La Gestion agricole, V6ronique Keefe en a assurg la r6vision et Nicole

Lacroix en a tapg le manuscrit final. Leon E. Clark, Sous-Directeur

de GAI, est 6diteur g~nral du projet. Parmi les autres membres du

personnel de GAI ayant contribu6 A la r6daction, nous devons mentionner

Mark Testa, qui a revu les listeE de r~f~rences, Roxane Rovatti qui a

pr~par6 les nouveaux index et a tap6 la plus grande partie des revisions,

et Kevin O'Grady qui s'est chargg de mettre en route le processus de

traduction. Nous voulons aussi remercier tout le personnel de GAI pour son

temps et ses efforts: sans lui, cette deuxi6me 6dition de La Gestion

agricole n'aurait pas vu le jour. Nous voulons aussi remercier l'Agence

Am6ricaine pour le D~veloppement International pour son aide lors des

recherches initiales et de la traduction en frangais et en espagnol de

cette deuxi~me 6dition.

Wayne Weiss, Directeur Leon E. Clark, Sous-Directeur

Governmental Affairs Institute

Division de Public Admiaistration Service

Novembre 1979
 LA GESTION AGRICOLE

Ouvrage de rf~rence pour le d~veloppement

VOLUME II

Politiques: Priorit6s et Strategies

Table dei mati~res

Pages

Preface i-iv

Table des mati;res v

Table des mati~res d~taill~e vii

Introduction I

I. Determination des objectifs 6

II. Allocation des ressources 32

III. S6lection des strategies pour un

d6veloppement du secteur agricole 58

IV. Politique agricole 93

V. Financement du d~veloppement agricole 110

VI. Politique de la commercialisation 133

 -vi-

VII. Politiques de l'emploi, de la m6canisation

et mesures technologiques 149

VIII. R~formes agraires 176

IX. Simplicitg et succas 202

Rf6rences 225

Index 275
 -vii-

LA GESTION AGRICOLE

Ouvrage de r~f~rence pour le d6veloppement

VOLUME II

Politiques: Priorit~s et Strategies

Table des mati~res d~taille

Pages

Preface i-iv

Table des mati~res v

Table des mati~res d~taill~e vii

Introduction 1

I. Dtermination des objectifs 6

Introduction 6

Objectifs r~alistes 9

Nombre et genre des objcctifs 15

Mani~re de d6terminer les objectifs 22

II. Allocation des ressources 32

Objectifs r~gionaux et locaux 45

III. S6lection des strategies pour un d~veloppement

du secteur agricole 58

Pourquoi a-t-on besoin d'une strat6gie? 58

Qu'est-ce qu'une strat~gie? 59

 -viii-

Thorie ou pratique 61

Types de strat~gie 64

Distribution des ressources 64

Strategies a long terme ou strat6gies

A court terme 67

Concentration des ressources dans les

petites exploitations 69

Substitution des importations 70

Exportations traditionnelles 71

Diversification agricole 72

Qui choisit les strategies agricoles? 73

Contraintes portant sur le choix d'une

strat~gie 74

N~cessit6 d'une analyse syst~matique 74

Limitations impos~es par les ressources 77

Stade du d~veloppement 78

Contraintes des institutions, de l'organi-

sation et des attitudes 79

Contraintes 5 divers niveaux 83

Conduite a adopter vis-A-vis des contraintes 85

Implications du choix d'une strat~gie 87

IV. Politique agricole 93

Facteurs de production 96

Programmes d'ensemble ou globaux 98

Programmes sp~cifiques 102

Choix des facteurs de production 105

Encouragements 106

Subventions pour les rendements et

les facteurs de production 107
 -ix-

Politique des prix des produits 110

M~thodes d'ajustement des prix 113

V. Financement du d6veloppement agricole 119

Ncessit6 du financement 119

Nantissement, subventions, pourcentage

et vitesse du remboursement 124

Administration des prets 127

VI. Politique de la commercialisation 133

R-le de la commercialisation dans le
d6veloppement agricole 134

Commercialisation traditionnelle 139

R~forme de la commercialisation 141

Normes, classes de qualit6 et renseignements

commerciaux 143

Rgsum6 147

VII. Politiques de 1'emploi, de la m6canisation et

mesures technologiques 149

Le probl~me du ch~mage 149

Mfcanisation et emploi 150

M~canisation utilisant la main d'oeuvre 153

Solutions autres que la mfcanisation 158

Emplois non-agricoles 162

Programmes de travaux publics ruraux 162

Autres sources d'emploi 165

S6lection de la technologie 168

Diss6mination, imitation et expansion 171

 -X­

VIII. RWformes agraires 176

R~formes agraires conventionnelles 177

RWformes des regimes fonciers 183

Utilisation de m6thodes coercives dans les

r~formes agraires et la r~organisation des 190
methodes de production

Etendue des r6formes agraires 193

Rgsum6 199

IX. Simplicit6 et succes 202

Comment simplifier la prise de decision 209

Projets pilotes 210

Programmes de culture unique 213

D~centralisation 214

Simplification des programmes 216

Priorit6s 217

Cas oOi il est plus difficile de simplifier 220

R~f~rences 225

Index 275
 INTRODUCTION

Dans de nombreux pays en voie de d~veloppement, la planification

est le fait de deux groupes: d'un c~t6, on trouve les planificateurs ­

fonctionnaires du gouvernement central qui d~terminent les politiques et

61aborent les plans pour le d6veloppement rural et agricole. De l'autre,

il y a les exploitants qui ont tendance A suivre leurs propres "plans" sans

s'inqui~ter des plans prepar6s par les autorit~s centrales, ou quelquefois

sans meme savoir qu'ils existent. De nombreux facteurs sont responsables

de cet 6norme fossg entre les planificateurs et les exploitants.

Ii arrive souvent d'abord que les plans ne soient pas adaquats.

Ii serait facile de nommer des pays d'Afrique, d'Asie ou d'Amirique Latine,

ou de n'importe quelle partie du monde, dans lesquels les plans se sont

r~v6l6s inconsistants, irr6alistes, ou trop difficiles, sinon impossibles,

A mettre en place. Pour 6laborer de bons plans de d6veloppement rural il

est n~cessaire d'avoir des connaissances poussaes dans divers domaines,tels

que l'analyse 6conomique, les sciences agricoles, les finances, les

techniques de commercialisation et l'aide technique. Bien souvent les pays

pauvres ne disposent pas de ces connaissances.

Mais meme lorsque les plans sont relativement bons, il arrive que

les r6sultats soient dfcevants. parce que les planificateurs centraux se

contentent d'indiquer dans les plans cc, u'il faut faire pour atteindre les

objectifs amont et aval, sans pr6ciser comment, ni par qui ces objectifs

devront etre atteints.

En second lieu, il arrive que les plans 6chouent, ou ne sont pas

 2

mis en oeuvre, a cause du manque de communications entre les planificateurs

et les ministares techniques, entre les planificateurs et les agences

locales ou r~gionales, ou entre les minist~res et les organismes responsables

de la mise en place. En d'autres termes, le manque de communications peut

etre horizontal ou vertical et affecter les organismes gouvernementaux et

priv6s. II n'est pas rare par exemple de trouver une mauvaise coordination

entre le secteur priv6, responsable de la production, de l'emmagasinage, de

la commercialisation et des autres activit~s connexes du secteur agricole,

et le secteur public devant lui fournir les services n~cessaires A ces

activit6s.

En m-me temps, la dissemination des informations techniques,

gconomiques et autres, n~cessaires aux exploitants, est souvent mal assurge:

lA encore, il existe un foss6 entre les priorit6s, les attitudes et les

pratiques des fonctionnaires centraux et celles des exploitants attaches

aux traditions.

Ce manque de communications est si r6pandu qu'il est difficile

de nommer un pays a faible revenus o i les communications entre les bureaux

gouvernementaux et le secteur priv6, ou m-me entre les diverses

organisations gouvernementales elles memes, sont bonnes. Une des raisons

de cet 6tat de fait provient de ce que les planificateurs voient les

problhmes dans leur ensemble, tandis que le personnel charg6 des operations

les voit individuellemont, en termes de projets. Comme un observateur l'a

dit: "les planificateurs voient les probl~mes comme des for~ts, le personnel

des projets les voit comne des arbrcs".

Et enfin on pout attribuer les 6carts entre les plans et leurs

r~sultats 5 une autre raison: le manque de proc6dures administratives et

d'organisation, A tous les niveaux du gouvernement, de gestion du
 3

emprunts
d~veloppement, les d~penses vot~es au budget ou financ6es par des

sont en dessous de ce qui est disponible pour les projets agricoleq.

C'est surtout le manque de gestionnaires et de personnel qualifig,

et
A tous les niveaux, mais surtout aux niveaux r6gional, sous-r6gional

local, qui ralentit le transfert des connaissances et des techniques aux

producteurs, freinant ainsi le d6veloppement rural et agricole, mnme dans

les cas oa les gouvernements centraux d6sirent d6velopper les secteurs

agricoles et ruraux. En Tanzanie, par exemple, pour mettre en place son

programme de d6veloppement rural, ujamaa, le gouvernement central s'est vu

obligg de vider ses bureaux et d'affecter ses fonctionnaires aux

gouvernements r6gionaux afin qu'ils aient un personnel qualifig.

Mat6riaux traitant des problhmes de gestion

Par suit' des efforts entrepris dans les pays en voie de

d6veloppement dans ce domaine, on sait aujourd'hui ce qui marche et ce qui

ne marche pas. Ii existe un grand nombre d'ouvrages thcoriques et pratiques ­

fond6s sur la recherche et l'exp6rience - traitant des mani~res d'am6liorer

la gestion du d6veloppement planifi6 du secteur agricole, mais ces ouvrages

sont eparpill6s partout dans le monde. De plus, ne disposant ni de

renseignements pr6scnt~s d'une mani~re syst6matique sur les appruches

couronn6es de succ~s et celles qui ont 6chou6, ni sur les raisons du

succ~s ou de l'6chec, les responsables du d6veloppement agricole des pays

peu d6velopp6s on sont souvent r6duit h prendre des dLcisions qui sont

fond6es sur des informations partielles, ou sur des "intuitions", pour ne

pas dice sur des caprices.

La m6thodo que nous avons adoptic ici est inductive et

comparative en ce quo nous avons tent6 de synth6tiser les legons tir~es

 4
des programues de d~veloppement rural et agricoles qui
ont r~ussi,
examinant d'abord la pratique et la comparant ensuite
A la th~orie. Le
but de notre entreprise a gtg de faire ressortir de la
thgorie et de la
pratique les 6lments que les responsables de la planification
agricole
des pays en voie de d~veloppement pourront utiliser dans
leur t~che. A
chaque fois que cela nous a paru profitable, nous avons
aussi analyse les
approches qui ont 6chou6, mais en ragle g~n~rale nous avons
pr~f~r6 donner
plus d'importance aux succas. Lorsque nous avons citg des 6checs, nous

avons tent6 d'indiquer ce qui aurait pu etre fait, ou ce

que les
responsables pourraient faire pour am~liorer les r~sultats.

Mais en general nous avons prdf~r6 nous concentrer sur

les
r~ussites parce que nous sommes persuades que Von apprend
mieux et plus
vite quand on essaie d'imiter quelque chose de r~ussi.
Nous sommes d'accord
avec Ren6 Dubos quand il dit: "il est bon d'6tudier les
r6ussites: on
apprend plus des succes que des 6checs. II y a des centaines de maniares de

faire mal quelque chose, tr~s peu de la faire bien." 1

Nous avons donc surtout ftudi6 ces quelques maniares de

bien faire
quelque chose, et nous les avons d~crites en termes tels
que les
planificateurs pourront les utiliser. Etant donn6 l'importance du
d~veloppement agricole, nous pensons que cette approche
est amplement

justifi~e.

Nous avons essay6 de r6unir ici toutes les informations

dispo'i Les n6 cessaires A l'am~lioration de la planificationi et

de la
gestion du d~veloppement du secteur agricole. Il nous a sembl que la
meilleure mani~re de proc6der 6tait de comparer les ouvrages th6oriques et
normatifs et les r~sultats obtenus dans les pays qui ont
tent6 de planifier
leur d~veloppement agricole d'une mani~re syst6matique.
On trouvera ici
 5

les enseignements tires de cette comparaison.

Une bonne gestion de secteur agricole demande des plans r~alistes.

Cela signifie que lots de leur formulation de plans, les planificateurs

doivent se pencher sur le probl~me de leur mise en place et indiquer

pr~cisement comment ce plan sera ex~cut6. lls doivent aussi tenir compte

des probl~mes que les gestionnaires rencontreront lors de la mise en oeuvre

"quotidienne". De la m-me mani~re les directeurs de projets doivent etre

conscients dudessein d'ensemble et des objectifs du plan de mani re A

pouvoir int~grer leurs travaux dans un contexte plus vaste: sans cette vue

d'ensemble, la coordination est difficile, et le succ6s du plan risque

d'etre compromis. La formulation, la mise en place et la gestion des plans

de d~veloppement sont donc trois aspects interd~pendants du m-me processus.

La Gestion agricole traite donc- des divers aspects du

d~veloppement rural et agricole et tente d'en int~grer les diff~rents

aspects en un tout coh6rent. Mais 1'ouvrage porte surtout sur les pratiques

de gestion: on y trouve des renseignements permettant d'am6liorer les

processus de prise de d6cision dans la mise en place et la gestion des

plans, programmes et projets du secteur ngricole.

1. Tir6 de "Human Life Can Prosper With Spartan Ways" par Reng Dubos,
The New York Times, 6 janvier 1975, p.2 7
 -6-

CHAPITRE I: DETERMINATION DES OBJECTIFS

INTRODUCTION

L'objectif est le r6sultat final que le processus de planification se

propose d'atteindre. C'est pourquoi une bonne d~ter.mination des objectifs

(il peut y en avoir plusieurs, comme il peut exister des objectifs de fac­

teurs de production ainsi que de production) est essentielle A une bonne

planification. Si les objectifs sont trop ambitieux, contradictoires ou

s'ils peuvent 8tre mal interpretes, ils ne fourniront pas de bons guides

pour les planificateurs, et en consequence, le plan que ceux-ci pourront

proposer ne sera pas assez sp~cifique.

Mais m~me quand un objectif est tout ' fait clair, il peut ftre for­

mulg en termes qui ne sont pas assez concrets pour permettre de d~terminer

si les ressoutces necessaires ' sa mise en oeuvre sont disponibles, ou pour

allouer les ressources necessaires a sa r~alisation, Du permettre de mesurer

avec assez de precision sa progression vers le but fixg. Lorsque l'objectif

d'un plan de developpement agricole est l'augmentation de la production, le

rel'vement du niveau des revenus des exploitants pauvres ou la diminution du

ch~mage, la question n'est pas de determiner ce que l'on veut, mais combien

on veut. Pour y repondre, il faut donner les objectifs en termes numnriques.

Lorsque les objectifs sont formulas de nouveau en termes de quantit~s, il

est possible (1) de tester la viabilite des objectifs par rapport aux res­

sources disponibles, (2) d'allouer avec precision les ressources necessaires

pour atteindre ces buts et (3) d'&tablir les criteres ou indicateurs ad~quats

pour mesurer les succ's reiiportes.

 -7-

En plus des avantages cites ci-dessus, la quantification des objectifs

sous forme de buts est aussi importante, pour la planification, en ce qu'elle

demande ' ceux qui determinent les buts de choisir entre les alternatives

disponibles la direction, l'amplitude, les priorit6s et le volume de l'effort

de developpement. En derniere analyse, il s'agit ih d'une responsabilit6 au

niveau politique parce que le processus, comme la determination des objectifs,

demande que des choix politiques et sociaux, autant qu'economiques, soient

faits. Il s'ensuit donc que les buts ' atteindre doivent ftre determines

par les autorit~s politiques et non pas par les planificateurs. Celles-ci

ne doivent pas non plus del~guer leurs obligations aux planificateurs. En

effet, c'est uniquement si les autorites politiques acceptent la responsa­

bilite de determiner les buts fixant le niveau de l'effort de developpement,

que l'on peut alors esperer qu'elles acccpteront la responsabilite d'adoption

des strategies, des politiques et des mesures necessaires ' la realisation

des buts du plan.

Certains croient que les planificateurs devraient essayer de "vendre"

leurs idges aux dirigeants politiques (155, p.2). Mais mame alors, ils re­

connaissent que les "plans doivent tre approuves par les politiciens avant

d'6tre mis en oeuvre, et (que) l'acceptabilit6 politique d'un plan est...

une condition prealable a tout programme pratique" (155, p.6). Les planifi­

cateurs ont toujours certaines preferences, et on ne peut s'attendre ' ce

qu'ils les abandonnent pour une poursuite chimerique d'un plan impartial.

Si leurs preferences sont fondees sur des raisons techniques, ils ont le

droit de les faire connaltre. Mais si ces pr6ferences refl'tent leurs

opinions politiques ou sociales, il est difficile de comprendre comment, en

 -8­

tant que planificateurs, ils peuvent pr~tendre avoir des apergus sur le futur.

lils doivent accepter le fait que les facteurs politiques et sociaux du processus

de planification sont les prerogatives des dirigeants politiques.

Mais, bien qu'ils doivent en d~frer aux autorit~s politiques dans la de­

termination des buts, ils peuvent jouer un r6le important dans ce processus.

Etant donng que le but de la planification est essentiellement de transformer

les forces 6conomiques existantes pour atteindre des buts, (120, p.65) les

planificateurs sont en mesure de fournir aux autorites politiques des ren­

seignements utiles sur les consequences gconomiques des buts ' d~terminer.

Diff~rents buts.demandent la mise en place de diff~rents proced~s, de dif­

f6icents types d'investissements et c'est aux planificateurs de presenter aux

autorit~s politiques des alternatives fondges sur des projections ou des es­

timations de la situation pr~sente et future. Elles permettront aux diri­

geants politiques de peser les avantages et inconv~nients de chaque alter­

native. Ce nrest qu'apres avoir examine les coOts et les autres facteurs

qu'il est possible de faire un choix rationnel entre les diff~rentes alter­

natives.

Les buts sont une mani~re de specifier "qui obtiendra quoi" dans le

processus de d~veloppement, et cela affecte n~cessairement les gens de

mani-res diff'rentes. Les autorit~s politiques savent ce qu'elles souhaitent,

mais les planificateurs disposent de techniques qui leur permettent de dire

si ce que les autorites veulent est faisable. Les buts selectionnes de­

vraient equilibrer ce qui est desirable et ce qui est possible. En derniere

analyse, les planificateurs doivent avoir leur mot ' dire dans la d6termina­

tion des objectifs si lon veut que les plans puissent 6tre mis en application.
OBJECTIFS REALISTES

II est vrai, comme une 6tude l'a fait remarquer, que "le fait qu'un but

ait St9 atteint peut signifier que le but vise etait trop bas, par rapport

A celul qui aurait pu 8tre atteint par une politique plus dynamique" (120,

p.55) mais 1'experience a prouvS qu'en g~n~ral, les buts "d~sirables" ont

tendance A Atre fixes plut~t trop haut que trop bas.- / Ii est possible de

justifier des buts fixes beaucoup trop haut d'apres le principe que des buts

61ev~s peuvent inspirer des efforts ' un tras haut niveau.2 / Le problhme vient

du fait que lorsque les objectifs sont beaucoup trop ambitieux, cela peut avoir

des effets contraires. En fait, sl les objectifs sont si ambitieux que ceux

qui sont charges de les atteindre se rendent compte que le succ~s sera impos­

sible, on rique qu'ils puissent tout simplement les ignorer. Le resultat est

que non seulement ces objectifs trop ambitieux n'inspirent pas de gros efforts,

mais qu'ils emp~chent les planificateurs d'allouer les ressources n~cessaires

A la r~alisation des objectifs ou d'adopter les procedures et les mesures

n~cessaires ' leur mise en place.

Et, ' plus longue 9chgance, lorsque l'on fixe des objectifs trop glevds,

on court le risque de ne pas en reconnaltre les succas. Si un objectif de pro­

duction raisonnable demande une augmentation moyenne de trois pour cent par

an, mais que le but fix6 est cinq pour cent, une augmentation de trois pour

cent apparaltra comme un &chec plut~t que comme un succ~s.

Malgrg l'inconv'nient 'vident de fixer des objectifs trop elev~s, on

en trouve frequemment dans les plans de developpement. Bien que 1'on consi­

dare des augmentations annuelles de quatre ou cinq pour cent comme respec­

tables,- beaucoup de pays sous-developpes fixent des objectifs beaucoup

 -10­

plus elev~s. Par exemple, en Iraq, les objectifs d'augientation de la pro­

duction agricole ont ete fixes ' 7,5%; en Bolivie, ' 6,3 pour cent; en Ouganda,

au Senegal, dans les Philippines, en Inde et a Madagascar, ' des taux variant

entre 5,3 et 5,9 pour cent (1, p.56).

La situation n'est guere differente dans les pays socialistes. La Core

du Nord s'est fixe un objectif ambitieux d'augmentation annuelle de la produc­

tion agricole de 13,2 pour cent, dans son Plan pour 1961-67, (1, p.56). Les

objectifs de croissance de la production agricole annuelle brute ont 9te fixes

dans le plan albanien 1971-75 a des taux variant entre 8,5 et 9,2 pour cent;

en Roumanie, les Laux de croissance de la production agricole varient entre

6,3 et 8,3 pour cent par an (164, p.58). II est aussi arrivg que l'URSS et

la Chine populaite fixent des objectifs de croissance agricole beaucoup trop

9lev~s.

Dans tous les pays mentionnes ci-dessus les taux de croissance atteints

les annees precedentes etaient substantiellement inf~rieurs ' ceux fixes .

Bien plus, il y avait de bonnes raisons pour douter qu'il 6tait possible d'at­

teindre les chiffres d'augmentation de la production agricole proposes dans

la plupart de ces pays.5 /

On trouve aussi une grande difference entre les chiffres de production

proposes et ceux atteints dans de nombreux autres pays. Par exemple, le Plan

afghan 1967/68-1971/72 fixait une augmentation de 16 pour cent de la produc­

tion agricole, contre une augmentation de 1,6 pour cent atteinte au cours du

plan pr'cedent; (168, p.188) et le Plan 1970-1976 de Sri Lanka propose une

augmentation annuelle de 4, 9 pour cent de la production agricole alors que

l'augmentation n'avait atteint que 1,7 pour cent pendant la periode 1966-71
 (166, p.23). Le taux de croissance de la production agricole de 4,4 pour

cent par an, fixg par le Quatrieme Plan Agricole iranien pour la p~riode

1968-72 &tait substantiellement superieur au taux de croissance annuel de

3,7 pour cent atteint dans la periode 1961-66 (166, p.24).-6

Des objectifs prevoyant une augmentation excessive de la production

agricole totale doivent prevoir des augmentations excessives de la production

des r~coltes individuelles, (169, p.188). Par exemple, ' Sri Lanka, pour at­

teindre un taux d'augmentation de l'agriculture dans son ensemble de 4,9 pour

cent, il faudrait que la production d'une grande quantitg de r~coltes vivrieres

soit augmentee d'entre 10 A 40 pour cent par an, entre 1970 et 1976, chiffres

qui sont toujours bien plus gleves que ceux qu'on a pu relever pour la p~riode

1965-1970. Dans ces conditions, il est comprehensible que beaucoup de buts

ne soient jamais atteints.

Ii n'est pas vraiment mauvais de fixer les chiffres des objectifs agri­

coles ' des niveaux substantiellement superieurs ' ceux des annges prec~dentes

pourvu que les mesures appropriges soient prises pour permettre d'atteindre

ces objectifs. Par exemple, lorsque le Plan Quinquennal israglien pour l'Agri­

culture 1966/67-1970/71 a demande une augmentation de 35 pour cent de la pro­

duction agricole, il a indique aussi que cette augmentation pourrait dtre r9­

alisge '
a'aide d'une plus grande mecanisation et d'une augmentation de la

productivitg. A ces fins, les investissements d'ensemble ont ete augmentes

et fixes ' 725 millions de livres israeliennes, dont 183 devaient ftre con­

sacrgs ' 1'elevage, 126 l'achat de machines et 110 ' des projets d'irriga­

tion. En plus, des mesures ont ete adopt~es, pour augmenter de 75 pour cent

les exportations pendant la dur~e du Plan (Bank for International Settlements,

 -12-

Press Review, No 220, 15 novembre 1966). Le plan specifiait qui devait faire

quol et quand, et il a 6te applique-. Ii ne faut donc pas s'etonner si les

buts, si ambitieux qu'ils alent pu 6tre, ont ete atteints.

Mais peu de responsables de pays en voie de developpement semblent se

rendre compte des efforts n~cessaires ' la realisation des buts des plans

ngricoles. Cela est mame vrai en Inde, dont les planificateurs comptent

pourtant parmi les meilleurs du monde. On peut comprendre qu'au debut de la

planification, des planificateurs inexperimentes alent pu proposer des objec­

tifs plus gleves sans fournir des facteurs de production suppl'mentaires pour

atteindre ces objectifs, comme ils i'ont fait dans le deuxi'me Plan Quinquennal

1956/57-1960/61 (49, p.58); il est plus difficile de comprendre comment le

taux de croissance annuelle P 9te fixe ' 5,59 pour cent dans le Quatrieme Plan

Quinquennal 1966/67-1970/71, alors que dans les dix annges precedentes (1952/53­

1961/62) le taux global de croissance de 1'agriculture n'avait ete que de 2,94

pour cent, et qu'il existait peu de facteurs nouveaux au moment de la prepara­

tion du Plan, justifiant l'hypoth'se que le taux de croissance agricole pour­

rait 6tre augmente de 90 pour cent pendant la periode couverte par le Plan.

Ii est encore plus difficile de comprendre ces objectifs lorsqu'on se rend

compte que les planificateurs s'attendaient ' ce que le taux de croissance

de lagriculture double par suite d'une augmentation de la productivit6,

alors que la productivite n'avait progresse que de 1,67 pour cent au cours

de la decade precedente. (B.M. Bhathia, The Economic Times, 6 octobre 1966).

A Sri Lanka, les planificateurs ont sans doute pens6 que des augmentations

de la production de diverses recoltes allant jusqu'a 40 pour cent se produi­

raient entre 1970 et 1976, sans qu'ils aient ' fournir plus de services
 -13­

d'extension, de credit, d'approvisionnement en semences et en engrais, de

conditions de marketing ameliorees, d'aides financi-res pour les prix et

autres, et ce malgrg un manque alarmant de ressources financieres pour

supporter l'ambitieux programme d'investissements de capitaux pr~vu par le

Plan. En supposant 1'existence de choses quf n'existaient pas, les plani­

ficateurs refusaient tout simplement de faire face aux problhmes qu'il fal­

lait r~soudre avant que les objectifs puissent 6tre atteints.

Lorsqu'un gouvernement ou des planificateurs n'adoptent pas les mesures

requises, et n'offrent pas toute l'aide en services necessaires pour que

les
objectifs soient atteints, ils relguent purement et simplement les objectifs

au rang de projections. Les projections n'ont pas besoin de mesures speciales

ou de services, puisqu'elles ne sont que des estimations de ce qui se passera

en tenant compte de certaines hypotheses, comme le comportement des produc­

teurs, des hommes d'affaires, des consommateurs, des gouvernements, et '

'in­
t6rieur d'un certain cadre 6conomique, social et politique, dans une perspec­

tive determine'e dans le temps. Et s'il est possible de transformer les pro­

jections en objectifs par 1'adoptior de mesures et de procedures adequates

n~cessaires - leur realisation, un objectif n'est qu'une projection si les

mesures n~cessaires ' sa r~alisation ne sont pas prises. /

En consequence,
bien que les planificateurs soient census Etre capables de faire la distinc­

tion theorique entre une projection et un objectif, en pratique, ils ne

font
pas toujours cette difference. (170, p.78). Un objectif n'est un objectif

que lorsque les mesures destinies ' assurer sa realisation sont prises.

Dans la mesure ou les mesures prises ne sont pas adaptees, l'objectif reste

une projection.
 -14-

La necessitg de prendre les mesures appropries ' la realisation des

objectifs est d'autant plus imperative que dans les pays ' &conomie mixte,

les buts des plans ne sont que des objectifs, Vindication des intentions

du gouvernement, plut~t que des ordres dont la non-observation serait sanc­

tionnee par des "punitions" legales ou autres. Dans la version classique

du module sovietique de planification, il n'etait pas besoin de specifier

que les objectifs sont differents des projections puisque le systeme utilisg

dans le processus de planification s'assurait que les facteurs de production

etaient pr~sents et suffisants pour atteindre les objectifs de production.

Dans la mesure o'i les planificateurs reussissent ' equilibrer les facteurs

de production et la production, il est juste de dire que les buts fixes par

le syst~me sovi~tique de planification quant ' la production r~pondent a la

le paragraphe prcedent.B
definition des buts telle qu'elle a ete donnee dans

Mais dans les regimes de planification des pays ' economie mixte, les

objectifs de production "obligatoires", supportes par la fourniture "obli­

gatoire" des facteurs de production juges necessaires ' la r~alisation des

objectifs de production, sont pratiquement inconnus. Dans ces pays, les

gouvernements doivent s'assurer que les facteurs de production, qu'ils

soient physiques, financiers, politiques ou autres, sont mis ' la disposition

des producteurs au moment appropri6, en quantitg suffisante et en combinaison

adequate et dans les endroits determines l'avance pour s'assurer que les

objectifs seronc atteints; et "il faut ftre raisonnablement certain que les

tAches requises sont faisables, au point de vue physique et dans l'organi­

sation." (47, p.203).-­
 -15-

NOMBRE ET GENRE DES OBJECTIFS

Les sp~cialistes en planification ont des opinions differentes quant

au type et au nombre d'objectifs qui devraient 6tre inclus dans un plan.

A un extr&me, on trouvv zcu;: qui disent qu'!l est important que le plan

comporte des objectifs sp4cifiques "pour chacune des activites qui peuvent

affecter la production agricole" (171, p.31); l'autre extreme, on trouve

ceux pour qui, dans les pays ' &conomie mixte qul participent au commerce

international (et qui peuvent donc importer les produits agricoles qu'ils

ne produisent pas eux mames),des objectifs de productivite agricole sont plus

utiles que des objectifs de production. Comme l'un des partisans de cette

these le dit: "Tant que la productivite agricole est en hausse, il importe

peu du point de vue du d'veloppement quel module de culture est dominant aussi

longtemps qu'il est possible d'y apporter des modifications par l'interm~diaire

du commerce". (109, p.17). D'autressp6clalistes penseit autrement; c'est

ainsi que Arthur Lewis dit carrement "La plupart des objectifs pour les pro­

duits ne doivent pas 6tre pris au s6rieux; ce qui est important est le taux

d'investissement total et le taux de production..." (165, p.273) tandis que

P.M. Smallfield affirme que les objectifs ne sont pas "necessaires ou souhai­

tables ih o'u une augmentation generale de la production peut 8tre encourag~e

par une plus grande utilisation des progr s technologiques et des facteurs

de production tels que les engrais et de meilleurs equipements". (9, p.56).

Cependant, si le nombre d'objectifs que comportent les plans peuvent

servir d'indications, la plupart des planificateurs preferent fixer des

objectifs pour de nombreuses, et pour ne pas dire pour toutes,"activites

pouvant affecter la production agricole" (171, p.31). C'est ainsi que le

Pakistan (173, p.127), Madagascar, la Tanzanie, la Tunisie et l'Egypte ont

fix6 des objectifs dans leurs plans pour r6duire la part que l'agriculture
Joue dans leur Sconomie (29, p.8). Tandis que l'Egypte (174, p.65), la Syrie,

et Taiwan (175, p.40) ont eu comme objectifs l'augmentation de lVemploi dans

1'agriculture et que le Pakistan (173, p.127). 1'URSS (176, p.149) et le

Japon (81, p.74 ) ont fixg des objectifr'visant ' re'duire le nombre de peroonnes

travaillant dans l'agriculture et ' augmenter la productivit6.

Dans son plan pour 1965-1969, le Nicaragua avait, entre autres objectifs,

la diminution de la mortalit6 des veaux, et l'abaissement de l'ge auquel on

pouvait mener les bestiaux a l'abattoir (177, p.170). De grandes quantites

d'objectifs de facteurs de production apparaissent dans de nombreux plans,

comme les objectifs fix6s par le Kenya pour la formation br,,te de capital

agricole, pour l'levage et les p~cheries, (178, p.114) ou comme la construc­

tion de routes d'acces foresti'res en Chine Populaire (175, pp.40-125).

La Tanzanie a eu pour objectif l'augmentation du nombre des cooperatives,

et du pourcentage de bgtail mis en vente par leur intermediaire (29, p.31).

L'Espagne a indiqug parmi ses objectifs le nombre de tracteurs ' mettre en

service et le tonnage brut que sa flotte de pache devait atteindre (179, p.54,

58); la Chine Populaire a fait de m~me (175, pp. 40-125). De nombreux pays

ont fixe des objectifs pour les facteurs de production, tels que les engrais,

les pesticides, les terres nouvellement irriguees, et les nouvelles regions

2
A coloniser (179, p.54; 179, pp.56-57; 175, pp.40-1 5; 178, p.108); la Malaisie
2
a fix6 des objectifs pour de nouvelles plantations d'heveas (95, p.6 ). La

Coree du Sud (180, p.63) et le Kenya (178, p.95) ont fixg des objectifs

pour l'exportation de denrees agricoles tandis que IsraKl a fixe des objectifs

d'importations et d'exportations (101, pp.355-3 6 3). Bien sZr, d'autres pays

ont fixe d'autres objectifs ou des objectifs similaires; et les specialistes

 -17­

ont pu encore sugggrer d'autres objectifs possibles.l-0 /

Dans presque tous les plans, on trouve des objectifs de production

plus ou mons aggr~gatifs. Si certains pays fixent des objectifs speci­

fiques pour la production de certaines recoltes specifiques, d'autres ont

fixe les objectifs pour des groupes de cultures (par exemple, pour les

cer~ales, les legumes ou les fruits) tandis que d'autres encore ont fixg

des objectifs pour certains sous-secteurs (cultures sur prs, produits

animaux, produits forestiers ou de la p8che) ou encore m~me pour le secteur

agricole entier. Les objectifs ont 9te fixes en termes de quantite, de va­

leur (d'habitude ' des prix constants), ou d'index de production (quelquefois

subdivis(s en sous-index pour la consommation interieure et l'exportation).

iln'est gu~re probable que tous les objectifs aient la m~me importance

pour la realisation du plan. Par exemple, un objectif fixant le nombre d'ex­

ploitations ' construire pendant la duree du plan est moins important que

celui qui porte sur l'augmentation de la production d'une culture majeure,

et pourrait 9tre elimine. Dans chaque plan, il est possible de trouver des

objectifs qui ne sont pas indispensables l'execution de ce plan. Et etant

donne que plus il y a d'objectifs, plus il est difficile de les atteindre, il

est souhaitable que le nombre des objectifs soit rameng au minimum necessaire

' la realisation du plan. M8me I'URSS qui considere necessaire de fixer des

objectifs pour de nombreux produits agricoles en a reduit enormement le nombre.

Par exemple, dans le plan pour 1966-1970, on ne trouve des objectifs que pour

la production agricole totale et pour sept grands produits (174, p.59).

Une maniere de reduire le nombre des objectifs est d'en rassembler plu­

sieurs en un seul. Un objectif aggregatif ou combine est gengralement plus

 -18­

facile ' atteindre que des objectifs s6pares pour chacune des composantes

de l'aggregat, parce qu'une composante peut en compenser une aurre. Par

exemple, dans le Premier Plan QAinquennal indien, les objectifs de produc­

tion de cereales ont etg atteints malgre le d'ficit de la productior en riz,

parce que les objectifs de production de bl' et de Lnil ont ete d~passs

(181, p.112) Les objectifs aggregatifs sont aussi utiles pour mesurer les

progres d'ensemble, mais ils ne fournissent gu're de direction aux produc­

teurs en ce qui concerne l'importance ' donner aux produits spscifiques.

(4, p.112) S'il est important de porter plus l'accent sur un produit spa­

cifique, des objectifs aggregatifs sont moins utiles que des objectifs

sp~cifiques pour chaque produit.

Plus le nombre d'objectifs est Uleve, plus le besoin de renseignements

se fait sentir, et le manque d'information n'est pas toujours d'ordre sta­

tistique. Par exemple, les objectifs de mecanisation determines dans le

Troisieme Plan Quinquennal cor~en semblent avoir ete mal penses, si on con­

sidere le peu d'experience que la Coree poss'de dans le domaine des machines

agricoles. Les objectifs auraient dG 8tre fondus sur des connaissances plus

6tendues que les planificateurs coreens n'en avaient, quant ' la demande de

machines de ferme, et quant ' leur rentabilite probable, dans la situation

oi se trouvait la Coree. II arrive m~me que les informations necessaires

' la determination d'objectifs aggregatifs fassent defaut. Par exemple, il

est arrive que des objectifs de facteurs de production soient fixes sur la

base d'un rapport arbitrairement determine entre le volume de production en­

visag6 et les facteurs de production. Lorsque de tels objectifs aggregatifs

sont fixes, il est difficile, sinon impossible, de determiner la contribution

 -19­

que chaque 61ment des facteurs apporte l1'augmentation de la production,

et de savoir si les objectifs de facteurs de production, et de production

proposes sont mutuellement consistants (96, p.131).

Les planificateurs. qui croient pouvoir predire le futur, et les

administrateurs, q,,i croient pouvoir le controler, ont couramment tendance

a vouloir fixer des objectifs, mgme lorsqu'il eot futile d'en fixer pour

des activites sur lesquelles le gouvernement a peu ou pas de contr~le. Par

exemple, s'il est l'gitime qu'un gouvernement fixe des objectifs pour de

grands travaux d'irrigation qui auront besoin et recevront son aide et son

financement, il est inutile qu'il fixe aussi des objectifs pour de petits

travaux d'irrigation demandant uniquement la participation de nombreux

exploitants au creusement de puits et de canaux, et ne Lecevant comme sup­

port que les encouragements des travailleurs des services d'extension.-ll/

(182, p.62)

En resume, il faut donc limiter le nombre des objectifs au minimum

necessaire ' la r~alisation du plan; fixer des objectifs aussi aggr6gatifs

que possible, en tenant compte du fait que les objectifs doivent fournir des

indications aux producteurs; et eviter de fixer des objectifs pour les choses

sur lesquelles le gouvernement n'a aucun contr6le.

Etant donne que les planificateurs ne veulent pas compter uniquement

sur des objectifs pour accroltre la technologie ou ameliorer la productivitg,

et qu'il est bon qu'ils n'aient pas une conception aussi limitee de I- fonction

des objectifs, il faut avoir des objectifs de production. Mais ' cause d'6l1­

ments imponderables, climat, maladies des plantes, insectes et rongeurs, qui

peuvent faire varier la production d'une maniere imprevue d'une annie l'autre,
 -20­

il vaut mieux fixer les objectifs de production pour la derniZre annie du

plan plut6t que pour chaque annee. Cette manibre de fixer les objectifs

pour l'annee de terminaison permet de plus d'adopter les mesures necessaires

pour modifier les tendances qui se manifustent. Mais les fluctuations de

production sont quelquefois si grandes que m~me les objectifs fixes pour la

derni~re anne du plan peuvent se montrer inadequats. Par exemple, pendant

les trois premieres annges du Troisi'me Plan Quinquennal indien (1961/62­

1965/66) la production des cereales a etg relativement stable, s'etablissant

autour de 80 millions de tonnes par an; pendant la quatrihme annie, la pro­

duction s'est elevee ' 89 millions de tonnes, et elle est tombee ' 72 mil­

lions au cours de la derni~re annie (47, p.199). Parce que les fluctuations

de la produccion sont si r6pandues, il vaut mieux fixer un objectif annuel

12/
aggregatif pour la duree du plan (109, p.16)12
moyen, ou un objectif

Des evgnements arrivant apr's le d~marrage d'un plan peuvent indiquer

que les objectifs ont ete fixes trop haut ou trop bas; il peut aussi arriver

que les objectifs soient fixes d'une mani're provisoire, ' cause d'incertitudes

ne pouvant 6tre resolues au moment de la formulation du plan. Dans ce cas,

il faut que les objectifs soient revus apr's le debut de la mise en place

du plan. 1 3 / Des possibilites de se livrer ' cette revision doivent 6tre

prevues lors de la formulation du plan. C'est ainsi que dans le plan fran­

gais pour 1962-1965, des objectifs ont ete fixes, pour la production de ce­

r~ales, sujets ' revision selon la demande interieure et celle de la Commu­

nautg EconomiqueEuropeenne (170, p.46 -47). Au Kenya, on a tenu compte de la

possibilite d'un deficit moyen de 5 pour cent pour la production des cultures

et pour l'V6levage, dans le plan 1966-1970, et les objectifs de croissance ont

 -21­

ete modifies en consequence apras le demarrage du plan (178, p.85). Dans

l'agriculture, plus que dans tout autre secteur, les objectifs doivent atre

flexibles et susceptibles d'8tre revus pour prendre en consideration les chan­

gements dans les ressources (120, p.55; 165, p.273). Dans le developpement

agricole l'important est que la tendance de production se conforme aux ob­

jectifs ' longue &chance des plans, plut~t que chaque objectif annuel soit

realise, d'autant plus qu'il est difficile sinon impossible de predire avec
1
exactitude la production pour chaque annie du plan. 4/

En plus des buts de production, les objectifs de facteurs de production

peuvent 8tre utiles pour determiner les mesures ' prendre pour atteindre

les objectifs de production. Mais les objectifs de facteurs de production

doivent atre utilises avec precaution, parce que tout d'abord, ils ne re­

presentent que des moyens d'augmenter la production et qu'en eux m~mes, ils
15 /
ne peuvent servir ' mesurer le d~veloppement - ; qu'ensuite, ils peuvent

donner une idle fausse des progres accomplis parce qu'ils fournissent des

chiffres bruts et non nets (par exemple, ils disent combien de nouveaux

canaux d'irrigation ont 4te creuses, sans mentionner ceux qui se sont dela­

bras); et qu'enfin les rapports facteurs de production/production sur lesquels

ils sont fondus peuvent 8tre faux pour de nombreuses raisons, par exemple,

lorsque les estimations des depenses originelles etaient fausses, ou si elles

etaient exactes au depart, se sont trouvees depassees par la suite par suite

d'une augmentation des prix. Ii n'en reste pas moins que l'utilisation d'ob­

jectifs de facteurs de production peut se justifier parce qu'une augmentation

de la production peut demander une augmentation planifie de ces mames facteurs.

De plus, 1' o'u les objectifs de facteurs de production sont utilises, ils peuvent
 -22­

expliquer un deficit dans les objectifs de production (lorsque les objectifs

de facteurs n'ont pas et6 atteints par exemple) ou ils peuvent indiquer si

les rapports estimes facteurs de production/production etaient exacts (120,

p.56).

MANIERE DE DETERMINER LES OBJECTIFS

Les planificateurs peuvent determiner les objectifs agricoles -- et ils

le font souvent -- en fixant a) des objectifs de production egaux ' 1'aug­

mentation projetee de la demande pour les produits agricoles pendant la

duree du plan; et b) des objectifs de facteurs de production egaux aux esti­

mations de factLurs requis pour atteindre les objectifs de production. C'est

i' non seulement un raisonnement tautologique (puisque la demande d6pend sou­

vent de la production) mais aussi une approche simplifiee qui implique que la

production est uniquement fonction des facteurs qui lui sont n~cessaires, ce

qui n'est pas totalement vrai: la production est un amalgame complexe de

facteurs institutionnels, de changements technologiques, de motivation des

producteurs, de climat en interaction avec les facteurs de production (127,

pp.382-3).

Cette mani're de determiner les objectifs implique aussi que le pro­

blame qui se pose ' la planification dans les pays en voie de developpement

est d'elever la production au niveau de la demande, ce qui n'est pas toujours

le cas. S'il est vrai que dans des pays, comme l'Inde, qui souffrent de

d6ficits chroniques en matiere de produits vivriers devant atre compenses

par des importations, la prioritg doit 6tre donnee ' l'augmentation des

produits vivriers et ' la diminution des importations, dans d'autres pays

qui sont auto-suffisants en produits vivriers cowne le Nigeria, la priorite

 -23­

devrait 8tre donnee l'augmentation des exportations ou ' la production de

produits vivriers d'une valeur nutritive plus riche, ce qui pourrait reduire

les carences en proteines (138, p.36).

Si le goulot d'etranglement principal est du c8te de l'offre, les ob­

jectifs devront 8tre differents de ceux qui sont fixes quand celui-ci est

du c8te de la demande. 1 6 / Si la priorite est donnge l'augmentation de

la production pour la consommation interieure, les objectifs seront dif­

ferents de ceux qui sont fixes s'il s'agit d'augmenter la production pour

l'exportation. Et si le but du plan est d'augmenter les revenus ruraux,

les objectifs ne seront pas les mgmes que ceux qui sont fixes s'il faut aug­

menter la production agricole.

Cependant, quels que soient les objectifs ' fixer pour la durge du plan,

i.l est necessaire d'avoir des estimations de la demande pour la consommation

interieure et pour 1'exportation; et de l'offre pour la production actuelle,

les importations et les stocks accumules au cours des annees pr~cedentes. En

plus il faut aussi avoir des estimations des ressources financieres et autres

qu'il est possible d'utiliser comme facteurs de production, sp~cialement celles

qui sont rares. Ensemble, ces elements sont indispensables ' la d~termina­

tion des objectifs. Tous sont inter-dependants. L'offre determine la de­

mande, et !a demande determine l'offre; et les ressources determinent l'offre

et la demande, et vice-versa.

A cause des rapports etroits qui existent entre ces el&nents, il est

possible de commencer ' etablir les objectifs ' partir des estimations en

ressources, en offre ou en demande. (109, p.14). Et si les planificateurs

ne sont pas d'accord sur quel element prendre pour commencer, tous seraient
 -24­

d'accord pour dire que l'offre et la demande dcivent 9tre equilibrees dans
/
les limites des ressources disponibles. 1Z Cet equilibre n'est pas facile

a realiser ' cause des contradictions qui apparaissent souvent dans les

estimations de l'offre, de la demande et des ressources. Dans ce cas, il

faut trouver une methode permettant de reconcilier ces contradictions et en

la repetant aussi souvent que c'est necessaire. Cette menthode consiste '

changer les hypotheses, en faisant les ajustements et les modifications

necessaires, jusqu'a ce que les objectifs aient ete determin~s par divers

processus rp tts d'approximation (183, p.133). Ce processus d'approxima­

tions rpetes et successives est si souvent employe qu'on 1'a appele

1'essence de la determination des objectifs (183, p.140). La necessitg

d'quilibrer l'offre, la demande et les ressources implique que, quelque

soit le point de depart choisi pour la detarmination des objectifs (offre,

demande ou ressources), les premiers objectifs determines par la sequence

adoptee ne seront que des tentatives, susceptibles d'dtre modifiees. Le

choix de l'une ou l'autre des estimations n'est que le debut du processus

1 8 1'
de d~termination des objectifs.-

Dans certains pays, le processus de determination des objectifs com­

mence par 1'allocation des ressources disponibles pour les diff6rents sous­

secteurs, branches ou recoltes du secteur agricole.19/ On utilise cette

m'thode lorsque la demande n'est pas un facteur aussi limitatif que les res­

sources.

Dans d'autres pays, l' tablissement des objectifs commence par tenir

compte des projections de l'offre.- 0 / Cette approche se justifie si 'on

considare que la production agricole pass~e fournit une bonne base de

 -25­

determination quant au "realisme" des cbjectifs de croissance dans le futur

(30, pp.29-30). Elle se justifie aussi si 'on consid.re que, malgrg leurs

insuffisances, les statistiques portant sur la production passee sont plus

21/
immediatement disponibles que des donnees sur la demande.

Mais, dans la plupart des pays, le processus d'etablissement des

premiers objectifs (provisoires) commence par la demande, parce que l'on

considere que le meilleur moyen d'ameliorer le bien-8tre est d'ajuster l'offre

et les ressources disponibles ' la demande prevue. Avec cette approche, on

commence par calculer la demande du march6 et ensuite on proc'de ' une esti­

ma.ion des ressources et des capacit's de production, dans l'ordre qui semble

le meilleur. Par exemple, les planificateurs agricoles israeliens ont com­

mence par calculer la demande, puis ont LC.xtinue par un calcul des ressources

disponibles pouvant repondre ' la demande du marche, des possibilites des

producteurs quant ' l'augmentation de leur production et des quantit~s d'im­

portations nr5cssaires pour augmenter la production int~rieure (105, pp.177-8).

D'un autre c6t6, les planificateurs responsables du plan 1959-68 de Ceylan

ont prefere faire suivre les projections de la demande par des estimations des

possibilites de production (157, pp.274-75).22/

Dans les calculs de la demande, il est important de tenir compte de a) la

demande pour les produits vivriers (sans oublier des possibilites prevues pour

l'amlioration des pratiques nutritives dans les pays ou l'amelioration de la

nutrition est comprise dans les objectifs, comme au Ghana et 'aMadagascar) et

pour les stocks de reserve; b) les besoins en mati'res premieres brutes pour

1'industrie; et c) les exportations prevues. (29, p.19; 120, p.56). II peut

dtre n~cessaire d'etablir plus d'une serie de projections de la demande

 -26­

intgrieure avant d'arriver - une estimation du niveau possible de la demande

pendant la duree du plan. Par exemple, deux series de projections des besoins

en produits de consommation ont ete faites lors de la preparation du plan

1959-68 de Ceylan: la premiere etait une estimation faible, qui supposait

que la consommation int~rieure par tate ne changerait pas pendant la dur~e

du plan, mais que la consommation interieure totale augmenterait de 38 pour

cent, augmentation correspondant ' l'accroisssement de la population pendant

les 10 arinnes d'application du plan. Cependant, parce qu'on s'attendait '

ce que la consommation par habitant augmente de 17 pour cent pendant la

durge du plan, une seconde estimation a etg preparee, plus elevee, qui in­

corporait l'augmentation prevue de la populatioI et l'augmentation de la con­

sommation par habitant. Dans une premiere approximation, on a suppose qu'il

faudrait accroitre la production pour satisfaire la demande de l'estimation

la plus faible, en laissant aux importations le soin de combler la difference

entre l'estimation la plus faible et la plus elevee (157, p.274).

NOTES

V/ Cela est particuli'rement vrai des objectifs de production. Les objectifs

sous-estimes sont plut6t pour les facteurs de production, les engrais par
exemple. Ii arrive que des objectifs de facteurs sous-estimes co-existent,
dans le m~me plan, avec des objectifs de production sur-estimes. Il n'est
pas difficile de pr'dire le r6sultat, m~me si les objectifs de facteurs de
production sont atteints.

/ Mais des motifs politiques peuvent 6tre la cause d'objectifs vraiment

trop 6lev~s. Un ancien membre de la Commission de Planification indienne
raconte comment, une r~union do la Commission, le Ministre des Finances
a demand6 que des objectifs 6lev6s soient fix6s pour le Cinqui'me Plan,
parce que cola faisait une bonne impression, "m~me si on savait d'avance
qu'ils 6taient irr6alisables". Selon son argumentation, il ne fallait pas
6
avoit pour d'etablir des objectifs tr~s glev~s, parce que "malgr que peu
d'objectifs aient 6t6 atteints, ... cela n'avait affect6 ni la popularite
4
ni la cr6dibilit6 du gouvernement en place". (163, p.212 ).
 -27-

Arthur Lewis le dit en termes plus emphatiques: "Un taux de croissance

annuelle (de la production agricole) de 5 pour cent est un succ~s remar­
quable, et il faut considerer comme suspects les chiffres plus elev~s."
(165, p.155).

A/ Par exemple, l'Iraq proposait un chiffre de croissance pour 1965/66­

1970/71 de 7,5 pour cent, contre un taux de croissance de seulement 1,8
pour cent en 1961-1966; la Bolivie proposait un taux de croissance de
6,3 pour cent en 1965-71, contre un taux de croissance de 4,6 pour cent
en 1961-66; Burma proposait un taux de croissance de 6 pour cent pour
1966/67-1969/70 contre un taux de croissance de 0,7 pour cent en 1961­
1966; l'Ouganda proposait un taux de croissance de 5,3 pour cent pour
1966-71 contre un taux de croissance de 2,2 pour cent en 1961-1966;
le Senegal proposait un taux de croissance de 5,4 pour cent pour 1965/66­
1968/69 contre un taux de croissance de 2,0 pour cent en 1961-66; les
Philippines proposaient un taux de croissance de 5,5 pour cent, contre
un taux de 3,2 pour cent en 1961-1966; l'Inde proposait un taux de
croissance de 5,6 pour cent, contre un taux de -0,7 pour cent en 1961­
66; Madagascar proposait un taux de croissance de 5,9 pour cent en 1964­
68 contre un taux de croissance de 3,5 pour cent en 1961-66. (166, pp.
23-24; 1, p.56). L'Albanie propose des taux de croissance entre 8,5 et
9,2 pour cent tour 1971-1975, contre un taux de croissance de 5,2 pour
cent en 1961-65 par rapport a 1956-60 (les chiffres pour 1966-70 ne sont
pas disponibles); et la Roumanie propose des taux de croissance de 6,3 A
8,3 pour cent contre un taux ce croissance de 4,2 pour cent en 1966-70
par rapport ' 1961-65 (164, p.58).

/ La situation que 1'on trouve en Syrie n'est pas exceptionnelle: a

la fin de 1969, uniquement 9,9 pour cent des allocations publiques
prevues pour J.'agriculture dans le Second Plan Quinquennal 1966-70
avaient 6t6 depenses. Selon un rapport des Nations Unies, "si peu des
ressources allouees par l'agriculture ayant 6t6 utilisees, on peut
expliquer ce phgnom~ne en raison de l'existence de problmes financiers,
d'un trop grand nombre de centres de prises de d6cisions pour certains
projets, d'un manque d'encouragements, etc. Le faible montant des
sommes depens6es expliquait pourquoi dans la plupart des cas, la pro­
duction reelle des recoltes et du cheptel 6tait sensiblement inferieure
aux chiffres qu'on avait fix6s". (167, p.9). Ces m6mes raisons expliquent
pourquoi le taux de croissance de 6,7 pour cent fixe par la Syrie pour la
periode 1966-70 6tait trop ambitieux.

A/ Le caractere excessivement gonfle des chiffres proposes pour les objec­

tifs s'est rev6l6 lorsque les chiffres portant sur l'annee persane mars
1969-mars 1970 ont r6ve16 que la croissance agricole 6tait tomb~e cette
annee-l' ' 1,7 pour cent (The Financial Times, 20 octobre 1970, p.9).

Z/ 11 n'existe qu'une seule exception ' cette regle: les objectifs ' long
terme (prospectifs), contrairement aux buts ' moyen ou court terme (objec­
tifs) peuvent 8tre utilisgs comme des indicateurs de tendance ' longue
 -28­

6cheance, plut8t: que comme des mesures operationnelles (4, p.111). Neanmoins,
m~me dans le cas des objectifs ' long terme, il vaut mieux indiquer quels mo­
yens de support seront n~cessaires a leur realisation.
8/ Cela ne veut pas dire que les planificateurs ont toujours r'ussi. Par exemple,
au cours du Huitieme Plan Quinquennal sovietique (1966-1970), les nouvelles
terres irriguees se sont trouvees d'environ 35 pour cent inferieures aux objec­
tifs du plan; les terres ass~chees 37 pour cent; les tracteurs, moissoneuses
et machines a engrais, de 15 a 20 pour cent; les investissements d'ensemble
pour l'agriculture, de 18 pour cent. (Economic and Political Weekly, vol 8,
22 decembre 1973, p.2269).

9/ Il devrait aller sans dire que cette obligation n'est pas remplie lorsqu'on
suppose l'existence d'un niveau de facteurs de production quf ne sera probable­
ment jamais atteint: le Quatriome Plan indien en fournit un exemple. Alors
que la production d'engrais chimiques s'&tait trouv~e de 50 pour cent inf6­
rieure aux objectifs relativement modestes du Troisi~me Plan Quinquennal, la
Commission de Planification a suppos6 l'existence d'une augmentation de 300
pour cent des engrais chimiques dans le Quatri~me Plan Quinquennal, sans in­
diquer d'oi viendraient ces engrais suppl6mentaires. Le m~me optimisme a pre­
valu en ce qui concerne les engrais v~getaux avec une augmentation de 300 pour
cent dans le Quatri~me Plan, apros que la production se soit trouv6e de 50 pour
cent inferieure aux objectifs du Troisi~me Plan. (B.M. Bhatia, The Economic
Times 6 octobre 1966).

iO/Par exemple, le Comite des Nations Unies pour la planification du develop­

pement a suggere que des objectifs pourraient 8tre fixes pour les surfaces nou­
vellement mises en culture, 1'augmentation des rendements sur les surfaces
d6j' cultiv~es, les surfaces ensemenc~es avec des graines de meilleure qua­
lite, le rapport des prix facteurs de production/production pour les grandes
recoltes, les surfaces oi l'on doit effectuer des reformes agraires, la re­
cherche et l'exp~rimentation agricole, le contr6le des animaux nuisibles, des
mauvaises herbes et des maladies animales (171, p.31).
ll/Dans son Message a la Societe indienne d'6conomie agricole, M. V.M. Dandekar
a bien insist6 sur ce point: "Tout autour de nous," a-t-il dit, "nous voyons
des fonctionnaires agricoles du District et du Block, et nous voyons les agents
des services d'extension sous leurs ordres, s'agiter ici et la, avec les ob­
jectifs de la production agricole, culture par culture, les objectifs des sur­
faces ' cultiver avec des semences de meilleure qualit6, les objectifs des
surfaces ' irriguer localement, les objectifs d'engrais v6g6taux et les ob­
jectifs de fosses de terreau a creuser. Dans touis ces cas, les fonctionnaires
et les agents savent pertinemment bien que ce qu'ils peuvent faire pour que
ces objectifs soient atteints est pratiquement nul, et que ce sont les pay­
sans qui doivent faire tout le travail...Le r~sultat de cette agitation est
la creation d'un monde de fantaisie, o les objectifs sont d6termin6s et les
progres observes pour des choses sur lesquelles les parties en pr6sence n'ont
ni autorit6 ni contr6le. Personne ne croit dans les chiffres pr6sent6s, et
neanmoins tout le monde doit remplir des rapports et s'enfouir dans une pa­
perasserie qui n'est que du gaspillage..." (182, p.63).
 -29­

12/ Par exemple, les objectifs agricoles du Plan Quinquennal sovigtique

1966-1970 4taient exprim~s en termes d'augmentation de la production mo­
yenne annuelle pendant la p~riode du plan, par rapport ' la production
moyenne annuelle du plan precedent 1961-1965 (174, p.59).
1_3/ Par exemple, l'objectif de production annuelle de grains pour la con­
sommation, fixe ' 100 millions au debut du Troisi~me Plan indien a ete
ramene 92 millions lorsqu'il est apparu que l'objectif de depart ne pour­
rait 8tre atteint (47, p.199).

14/ Cela. ne veut pas dire que la production annuelle ne soit pas importante,
mais simplement que puisqu'il est virtuellement impossible de pr6dire avec
precision la production pour chaque annie du plan, il est donc inutile d'es­
sayer de le faire.
15/ En 1958, le Comit6 d'administration agricole de l'Inde ecrivait: "En
ce moment, nous voyons que les objectifs financiers sont atteints sans consta­
ter d'augmentation proportionnelle dans la production" (73, p.565). Une si­
tuation semblable se retrouve dans de nombreux pays.
16/ Ii faut que les planificateurs soient capables d'identifier les goulots
d'6tranglement v~ritables. Le professeur Carl Eicher affirme que les plani­
ficateurs des pays en voie do d~veloppement croient 'atort que le goulot
d'6tranglement principal du d~veloppement agricole vient de l'offre plut~t
que de la demande. En consequence, ils fixent des objectifs pour l'expansion
de la production vivri~re. Le professeur Eicher estime qu'il faut r&-etudier
cette approche de la planification agricole, parce que "d'accrottre la pro­
duction agricole au del du taux de croissance de la population n'a jamais
contribu6 et ne contribuera jamais ' la croissance de l'6conomie parce que la
demande relle n'est pas en mesure d'absorber l'augmentation de la produc­
tion, et le r~sultat est que l'augmentation de la production amine un0 chute
des prix et des revenus agricoles" (138, p.36). Un autre sp6cialiste est
de l'avis contraire: "Dans les pays a faibles revenus, il est courant qu'un
programme de d~veloppement planifi6 ait pour effet que la demande pour les
produits vivriers augmente plus rapidement que la production interieure"
(11, p.177).
17/ C'est pourquoi les planificateurs doivent prondre en consideration tous
les termes de 1'6quation: l'offre, la demande et les ressources (184, p.1).

18/ Supposons par exemple que dans un pays donne, la consommation interieure
s'accroisse a un taux annuel de 4,5 pour cent et que (en supposant que 90 pour
cent de cet accroissement soit d'origine agricole) la consommation interieure
totale des produits agricoles s'accroisse a un taux annuel de 4,0 pour cent.
Si la population augmente a un taux annuel de 2,5 pour cent, l'augmentation
annuelle de la consommation totale par habitant sera de l'ordre de 2 pour
cent, et de l'ordre de 1,5 pour cent pour les produits agricoles. Supposons
maintenant un objectif initial de croissance de la production agricole de
3 pour cent. C-t objectif sera incompatible avec les taux d'augmentation de
 -30­

la production totale et de la production agricole puisque, si la proportion

des importations et des exportations agricoles est invariable, la quantite
de produits agricoles disponibles par habitant n'augmentera que de 0,5 pour
cent par an. En admettant que la consommation totale et la consommation
agricole doivent rester constantes, plusieurs solutions sont possibles, mais
elles posent de s~rieux problhmes: une augmentation des importations agri­
coles suffisamment importante de faqon a combler le foss6 romprait 1'equi­
libre de la balance des paiements; il serait politiquement difficile de
laisser les prix agricoles grimper pour 6quilibrer l'offre et la demande;
augmenter le chiffre de croissance jusqu'a, disons, 4 pour cent, exige­
rait des ressources que l'on ne pourrait pas facilement obtenir. Avant
que les ajustements n6cessaires aux objectifs de developpement ne soient
faits, 11 faudra donc passer bien du temps et faire bien des efforts pour
prendre en consid6ration toutes les alternatives possibles (128, pp.45-46).
Le processus de r6ajustement peut m~me r~v~ler que l' cart entre les objec­
tifs souhait~s et les objectifs r~alisables esc tel qu'il est impossible
de le combler en restant dans les limites des ressources allou~es a l'agri­
culture. Dans ce cas, il sera peut-8tre possible d'appuLter quelques modi­
fications au plan d'ensemble ou d'augmenter les ressources allouees au d6­
veloppement agricole (183, p.1 5 9 ). Mais ce processus d'ajustement deman­
derait encore bien du temps et des efforts.

19/ Par exemple, dans le Plan 1962/63-1966/67 iranien, on a demands

aux
planificateurs de preparer un plan de developpement agricole qui ne co6­
terait que 80 pour cent des allocations pr6vues dans le cadre du plan
(30, p.75).

20/ Au V~n~zuela, par exemple, les projections d'offre ont et6 consid'r'es
comme 6tant 6gales a la demande, et utilis~es comme objectifs (132, p.9);
le Quatri~me Plan franqais propose des objectifs de production de viande,
d'oeufs, de vin, d'huiles v6g~tales 6gaux au niveau de production projete;
des objectifs pour la production de lait inferieurs de 10 pour cent ' la
production, et pour la vente des c~r~ales ' des niveaux bien en dessous
du niveau de la production (170, p.46-47).

211 Voir par exemple 120, p.5 7 qui dit que commencer avec des projections
d'orientations r6centes de la production peut fournir une indication de
la direction possible vers laquelle orienter la croissance des cultures et
de l'levage. En principe, cette approche est simple: si l'on part des
chiffres de production des dernihres ann~es, et si l'on postule un pour­
centage de croissance raisonnable pendant la dur~e du plan, ce pourcentage
peut E-tre consid6r6 comme 6tant l'objectif a atteindre. Ensuite, les esti­
mations des factcurs de production-cl6 (engrais, semences de meilleure qua­
lit6, pesticides) consid~r~es comme n~cessaires pour atteindre les objectifs
de production sont fix~es comme objectifs de facteurs de production, et les
fonds domestiques et etrangers leurs sont finalement allou~s. (185, pp.6-7;
97, p.61). Le d6faut de cette approche dans une 6conomie non-competitive
est qu'elle ne prend pas du tout la demande en consideration.
 -31­

22/ Les methodes utiliuees pour estimer les possibilites de production

etaient quantitatives et pratiques en ce que les planificateurs, pour
obtenir leurs estimations, ont demands aux experts agricoles s'ils pen­
8aient qu'il etait techniquement possible d'augmenter la production suf­
fisamment pour atteindre leurs estimations de demande. Malgre des dif­
f6rences d'opinion entre les planificateurs et les experts, quant aux pos­
sibilites d'expansion, et malgre le manque de donnees, des estimations ont
ete preparees et des plans d'investissement et des programmes ont etg for­
mules sur la base de "jugements de personnes bien informees" (157, pp.274­
75).
 -32-

CHAPITRE II: ALLOCATION DES RESSOURCES

Une fois que la demande a 4te (expgrimentalement) determinee, le pro­

blame des ressources peut ftre considere essentiellement comme un choix

s~lectif entre les diverses alternatives de celle qui permettra d'utiliser

les ressources disponibles de la maniere la plus avantageuse possible pour

que l'exploitation des possibilites de production puisse satisfaire la de­

mande dans les limites des objectifs du developpement (11, p.177). S'il est

vrai que dans la plupart des cas, le principal objectif de developpement des

pays en voii de d~veloppement est la plus grande croissance possible de la

valeur de la production, d'autres priorites peuvent exister dans certains

pays. Si, par exemple, l'objectif est d'augmenter les revenus des exploitants,

ou d'augmenter les revenus des paysans dans les regions les plus pauvres, l'al­

location des ressources doit 8tre faite logiquement en fonction des objectifs

choisis !/

Mais quels que soient les objectifs principaux, les ressources doivent

9tre allouees d'une maniere calculee pour augmenter autant que possible la

valeur de la production, apr's avoir prevu des possibilit~s adequates pour

s'assurer que les objectifs soient atteints.

Ii s'ensuit donc qu'il est facile de formuler le principe d'allocation

des ressources entre les divers secteurs de 1'gconomie, et l'interieur de

chaque secteur entre les divers sous-secteurs: les ressources disponibl~s

doivent 6tre allouees de mani're 'aobtenir une production ayant la valeur

la plus grande possible, tout en restant dans les limites fixees par les

objectifs de developpement. La maniere d'atteindre ce but est aussi facile

' fozmuler: les ressources disponibles doivent 8tre alluuees de mani~re '
 -33­

fournir une productivit4 marginale 'gale pour chaque ressource utilis e,

toujours en tenant compte des objectifs de production. Ii s'ensuit donc

que la proportion des ressources disponibles totales allouees ' chaque sec­

teur de l' conomie est fonction des benefices que ces ressources peuvent

fournir d'apres l'utilisation qui en est faite ' l'interieur de chaque

sec­
teur. Pour l'agriculture, cela signifie que la proportion des ressources

totales disponibles auxquelles elle peut pretendre sur une base purement

economique depend de la faqon dont on peut prouver que les benefices que

l'on peut retirer de ces ressources, une fois qu'elles auront 6te allouees

pour les divers besoins du secteur agricole, ne seront pas inferieurs, pour

le secteur dans son ensemble, aux benefices que 'on peut retirer des autres

secteurs (127, pp.381, 385).

Mais il est souvent difficile d'obtenir des donnes dignes de foi quant

aux coats et aux ben~fices sociaux du secteur agricole. D'abord, parce que
le daveloppement agricole consisto irtout en un processus de creation et

de construction d'institutions, et en investissements dans des choses

telles
que recherche, services d'extension, services de credit et systemes de
mar­
keting, pour lesquelles il est difficile d'estimer les coats et les ben~fices

marginaux. (186, p.2). Et ensulte, parce que les exploitants sont guides

par les prix du marche qui sont souvent tellement fausses qu'ils ne refletent

pas exactement le coit social r6el des fournitures ou les b'n6fices sociaux

reels de la production. A moins qu'on ne se livre ' une comptabilite analy­

tique et qu'on puisse d6terminer "fictivement" le prix qui refletera la

vraie
valeur sociale (c'est ' dire la raret' relative des fournitures et des
pro­
duits doinestiques et importes),il y a de grandes chances que les ressources
 -34­

allouges aux "entreprises" ayant une faible productivite soient gaspillses.

Mais dans le meilleur des cas possibles, le calcul de prix "fictifs" nVest

pas facile dans le domaine agricole, et dans le pire des cas, il est extra­

mement difficile.

C'est pour ces raisons que le principe d'egalite de productivite mar­

ginale pour chaque ressource utilisge n'a pas ete applique dans de nombreux

pays en voie de developpement. En pratique, les ressources pour l'agricul­

ture sont souvent allouees sur la base d'un jugement de valeur collectif

plut~t que sur la base de coats et de b~n~fices r~els de ce secteur compa­

res ' ceux des autres secteurs.

Mais les ressources limitges que les pays en voie de developpement

ont ' leur disposition leur imposent souvent de proc~der ' une analyse

gconomique rigoureuse pour choisir entre les alternatives possibles leur

permettant d'atteindre leurs objectifs de developpement. Ii est sans doute

vrai que ces analyses economiques sont souvent fondees sur des donnees, des

rapports et des coefficients dont la fiabilite laisse ' desirer, et quien

derniere analyse il entre toujours une grande part de jugement de valeur

dans l'allocation des ressources entre les diverses utilisations possibles

(187, p.14 7 ), Ii est aussi vrai que l'allocation des ressources entre les

diverses recoltes, regions et institutions n'est pas uniquement determin~e

par des considerations techniques parce que des considerations politiques,

sociales, personnelles et sectionnelles entrent souvent en jeu. Mais loin

d''loigner les dirigeants politiques de la pratique de l'analyse economique,

ces consid6rations devraient les rendre plus conscients de sa necessite, une

fois qu'ils se rendent compte du prix qu'il leur faudra payer s'ils choisissent

une alternative economique qui nVest pas la meilleure possible.

 -35-

Ces alternatives se presentent sous diverses formes. Par exemple, il

peut s'agir de decider s'il vaut mieux allouer des ressources supplementaires

pouc des fournitures physiques dans un sous-secteur donne -- culture ou re­

gion -- ou pour des mesures indirectes qui encourageralent les exploitants

' intensifier leurs efforts de production. Ou bien, il peut s'agir de de­

cider s'il vaut mieux disperser les ressources ' travers tout le pays, ou

les concentrer dans certaines regions plus favorables et dont le developpe­

ment rapide servirait de "fer de lance" l'aconomie entiere. Ou il peut

encore s'agir de decider dans quelle mesure il vaut mieux allouer les res­

sources pour promouvoir les exportations ou bien pour encourager la produc­

tion de produits de substitution pour les importations (112, p.6).

Lorsque ces alternatives se presentent, il faut faire une comparaison

entre leurs coats economiques. Dans le cas d'un produit par exemple, il

peut 8tre economiquement plus avantageux de retablir l' quilibre entre l'offre

et la demande par des importations en provenance d'un autre pays (ou d'une

autre r~gion) et de payer ces importations grace aux surplus d'autres pro­

duits dont le pays (ou la region) beneficie. (183, p.139) Mais pour un

autre produit, il sera peut-8tre plus economique d'augmenter la production.2/

Les produits pour lesquels il existe une demande ext6rieure doivent 6tre

examines pour determiner ceux dont il faut encourager l'exportation, parce

qu'elle servirait les objectifs de developpement du pays. Les produits choi­

sis pour l'exportation dependront des objectifs principaux du developpement.

Si l'objectif est l'augmentation de la production nationale et des revenus,

comme c'est frequemment le cas, les calculs doivent @tre fondus sur la pro­

fitabilite relle potentielle pour la nation de chaque produit que l'on peut
 -36­

exporter pour determiner lequel encourager a cause de son niveau gleve

de profitabilit6, et lequel d~courager B cause de son faible niveau de

profitabilite. 3/

Si l'objectif principal du developpement est autre que la maximisation

de la croissance de la production nationale et des revenus, comme relever

les -evenus des exploitants agricoles les plus pauvres ou augmenter le taux

d'emploi des regions rurales, les produits susceptibles de contribuer ' ces

objectifs de "non-croissance" devront d'abord tre identifies. Une fois

identifies, ceux qui contribuent le plus ' la profitabilite et au commerce

ext~rieur devront 8tre choisis parmi ceux qu'il faut encourager, pour assurer

l'allocation la plus efficace des ressources. Si l'objectif de developpement

est l'accroissement de la production nationale ou des revenus, il faudra aussi

choisir les produits sur la base de ces criteres.

Etant donng que la rarete des capitaux et des devises etrangeres limite

le developpement de beaucoup de pays de faible revenu, la selection des pro­

duits qu'il convient d'encourager pour l'exportation doit atre faite sur la

base des crit'res suivants: ils doivent a) donner les pourcentages les plus

gleves de benefices sociaux pour les investissements, et b) attirer la plus

grande quantite de devises 6trangeres possible par unite de coOt reel en

ressources interieures.-/ Le premier critere doit 6tre applique pour que le

capital investi dans la production des produits destines l'exportation

fournisse des benefices aussi eleves que possible en satisfaisant les objec­

tifs sociaux, ou, en l'exprimant differemment, pour que les benefices soient

au dessus du niveau minimum requis pour satisfaire les objectifs sociaux.

On peut appliquer facilement ce critere en comparant le taux interne reel

 -37­

de ben6fices pour tous les produits que l'on peut destiner - l'exportation

et qui ont ete identifigs comme des possibilites de satisfaction des objec­

tifs soclaux.- / II faut appliquer le second critere pour s'assurer que les

produits choisis pour un encouragement A l'exportation sont mons co(Iteux

en ressources nationales -- 6 valuees au codt "fictif" courant de l'change 6 /

que les autres produits; ou en l'exprimant differemment, les produits selec­

tionnes pour l'exportation doivent rapporter plus de devises etrangares par

unite de co(t que les autres. T/ Si les produits satisfont ' ce critere, on

sera assure d'une spcialisation qui sera en accord avec les principes d'avan­

tages comparatifs. Les consommateurs du pays exportateur seront aussi assurgs

de prix comp6titifs sur le marche international, contribuant donc ' la maxi­

misation de leur bien-8tre.8/

En general, cependant, il vaut mieux donner plus d'importance au crit~re

des devises etrang~res qu'au crit~re des benefices r~alises sur les investis­

sements, parce que le premier critere assure qu'un pays, en quate d'un pour­

centage de ben6fices 61evg, ne poussera pas la production de produits d'ex­

portation qui ne b'ngficieraient pas d'avantages comparatifs. Parce que ne

pas prendre en consideration le critere des devises etrangares menerait i

une allocation insuffisante des ressources internes, ce critare doit atre

/
consider6 comme essentiel pour d6terminer les produits ' exporter.9

L' ou l'analyse 6conomique est utilisee dans l'allocation des res­

sources, quelles que soient les carences dans les donnees et dans les tech­

niques, on reconnait l'importance de l'impartialite dans les decisions por­

tant sur la distribution des ressources. Et s'il est vrai que toute impar­

tialite comporte des limites, et que les jugements fond6s sur l'experience
 -38­

doivent pr~valoir en derni~re analyse, les tentatives de quantifier les coats

et les benefices peuvent fournir des renseignements utiles aux autorites poll­

tiques chargees de prendre les decisions quant l'allocation des ressources.

L'analyse 9conomique peut prendre des formes simples ou complexes; au

Prou, une procedure relativement simple a StS adoptee: tous les produits

agricoles qui pouvalent 8tre produits dans le pays (- l'exception des pro­

duits de la pache et des produits forestiers) ont 9te evalues en fonction

de leur contribution probable B la r~alisation des objectifs du d~veloppe­

ment. Les trente produits classes en tAte de liste ont alors 9te compares

avec les produits ayant requ un classement prioritaire B titre experimental

dans le plan agricole de 1970. Apras avoir 9valug les produits mentionnes

dans le plan, une nouvelle liste definitive a 6te etablie sur la base des

comparaisons et inclue dans le plan (51, chap.2, pp.19-20).

Un syst'me plus complexe d'SvaluatIvi: et de classement a 9t9 utilisg

dans un autre pays pour quantifier une srie de jugements de valeur quali­

tatifs: chaque grand produit qui pouvait Atre produit dans le pays a 9te

6valug en fonction de son importance dans la r~alisation de chacun des divers

objectifs de developpement IY/, qui B leur tour, ont 6t6 6values en fonction
/ De cette
des priorites de chaque objectif dans le plan de d~veloppement.-

maniare il a 9t9 possible de quantifier l'importance de chaque produit dans

la r~alisation de chaque objectif, et en 6valuant les resultats de chaque

commodit6 selon l'importance de chaque objectif, de determiner 1'importance

de chaque produit dans le plan de developpement. Enfin, en attribuant le

mgme nombre de points ' chaque activite necessaire a l'augmentation de la

production de chaque produit, il a ete possible de quantifier l'importance

 -39­

produit.12/
de chaque activitt pour 1'augmentation de la production de chaque

En multipliant le nombre de points attribugs ' chaque activitg (extension,

recherche, etc.) par le coefficient attribue ' chaque produit, et par le coef­

ficient donne ' chaque objectif du plan selon son importance prioritaire, il

a 6til possible d'obtenir pour chaque activitg un facteur chiffre indiquant

son importance dans le plan. En etablissant une liste des activites (exten­

sion, recherche, marketing) selon les chiffres obtenus, il a 9t4 possible

d'indiquer leur importance relative dans le plan, et d'obtenir une base ra­

tionnelle pour l'allocation des ressources. 13 / S'il est vrai que "l'attri­

bution des coefficients entraine inevitablement l'intervention de jugements

de valeur", il est vrai aussi que de tels jugements sont in~vitables, et

doivent Atre faits 'achaque fois qu'un gouvernement decide d'accepter ou

de rejeter un projet et qu'en consequence, "l'allocation de points et de

coefficients n'est que la rationalisation de ces decisions" (186, p.5).

Israel a utilise des techniques mathmatiques complexes pour allouer

les ressources l'agriculture, utilisant des programmes lineaires et non­

lingaires, en vue de choisir la solution offrant les benefices les plus

glev&s compatibles avec les objectifs de developpement. Ces techniques

impliquaient l'optimalisation (c'est ' dire la maximalisation ou la mini­

malisation) de la fonction d'un objectif specifique sujet ' des contraintes

diverses. Par exemple, l'objectif pouvait 6tre la maximalisation des re­

venus agricoles, ou des recettes nettes du commerce exterieur, la demande

int~rieure variant dans les limites param'tres de prix determines represen­

tant la contrainte. Si les fonctions de la demande d'exportation ou d'offre

d'exportation n'4taient pas parfaitement elastiques, ces fonctions 6taient

 -40­

comprises dans la fonction de l'objectif pour maximiser les recettes nettes

du commerce ext~rieur. Une programation non-lineaire a 9t6 utilisee pour

r~soudre les problemes qui pouvaient apparaltre avant que des objectifa ap­

props aient etg d~termines (155, p.8).

Si 'on peut utiliser des methodes diverses pour d~terminer le mode

d'allouer les ressources pour 1'agriculture, toutes devraient avoir un

point commun: permettre une comparaison des gains possibles par une utili­

sation d'une quantite donnee de ressources, avec les gains possibles par une

autre utilisation des m~mes ressources (112, p.6). C'est la condition es­

sentielle pour l'allocation des ressources selon un principe rationnel.

Mais le choix d'un mode rationnel d'allocation des ressources depasse

les considerations 6conomiques. La determination d'un objectif implique

in~vitablement certaines hypotheses quant aux procedures, aux projets et

aux programmes, qui seront diff~rentes pour un autre objectif. Et s'il est

relativement facile, techniquement parlant, d'indiquer pour chacune des pro­

jections de production, les hypotheses de procedures de projets et de pro­

grammes qui seront necessaires ' la rialisation des objectifs choisis, et

donc de produire un ensemble de procedures, de projets et de programmes pour

chaque but, il est frequent que cela ne soit pas fait. Pour des raisons qui

ne resistent pas ' un examen, m~me superficiel, certains specialistes pr~tendent

que les considgrations de procedures et 1'allocation des ressources ne doivent

pas faire partie integrale du processus de determination des objectifs, nais

s'y rattacher ensuite. 1 4 / (35, P.7).

Cela n'est 9videmment pas souhaitable, parce que chaque objectif ne­

cessite des procedures (et quelquefois des projets et des programmes) spg­
cifiquement preparees pour assurer sa realisation. De plus, si des con­

traintes politiques ou sociales limitent 'application d'un programme ou

d'un projet donne, il vaut mieux que ces contraintes et ces limites soient

connues avant que l'objectif n'ait ete determine. Sinon, comme cela arrive

souvent lorsqu'il n'est pas possible d'etablir un lien entre les objectifs

et les procedures (et les projets et les programmes) les objectifs ont peu

de chances d'Atre atteints. Lorsque des contraintes politiques ou sociales

crgent des limites ' la pleine utilisation d'une procedure ou d'un programme

sp6cifique, il faut que les objectifs soient fixes ' un niveau inferieur '

celui qui serait economiquement souhaitable, mais qui, etant donne les con­

sidgrations politiques et sociales presentes, offrira neanmoins les plus

grands benefices sociaux.

En plus de la necessite de mettre en correlation objectifs et procedures,

il est important dans l' laboration d'un plan de developpement agricole de

mettre en correlation les objectifs de production et les facteurs de produc­

tion. Bien que dans les pays en voie de developpement des progres substantiels

dans la production de produits agricoles impliquent normalement des change­

ments dans les processus de production, dans l'acc's au credit et aux faci­

lites de marketing, dans les rapports de prix entre les divers produits, dans

le ratio coOt/bgnefice, dans le regime foncier et dans d'autres facteurs

qul contr~lent les d6cisions de production de ltexploitant agricole indivi­

duel, une augmentation de la production sup6rieure ' celle obtenue dans le

pass6 demande aussi l'utilisation de quantit~s plus grandes de facteurs de

production tels que les engrais, les pesticides, les semences de meilleure

qualite, l'eau, en quantites suffisantes, au bon moment et au bon endroiL.

(97, p.62). Et si le volume total ou la valeur totale des facteurs de pro­

 -42­

duction actribues au secteur agricole d'un pays sont souvent connus, les

allocations appropriges aux diverses cultures sont souvent fondges unique­

ment sur des estimations provenant de connaissances locales.- 5/ On a fait

de nombreuses tentatives pour estimer l'augmentation dans la production

d'une culture specifique attribuable ' une augmentation de facteurs de

production physiques. Dans la mesure o'i ces estimations sont exactes,

elles ont fourni des renseignements utiles pour l'allocation des ressources

a des cultures sp~cifiques, ou ' des regions, des localites et des exploi­

tations qul se sp~cialisent dans la production de cette culture (189, p.9).

L'utilisation de l'approche facteurs de production-production demande

d'abord que soit d~terminee la combinaison la plus rentable de facteurs et

ensuite que les unit's de production les plus prometteuses soient identi­

figes. L'estimation des facteurs de production n~cessaires ' obtenir des

productions specifiques peut alors 6tre incorporee dans une serie de budgets

pour les r~gions, les localit~s et les exploitations. Chaque budget est en

fait une estimation des cofts (facteurs) et des ben~fices (productions) que

l'on peut escompter si l'on suit un certain plan d'action (151,142, p.194).

En se rferant ' ces budgets, il est alors possible d'allouer les ressources

jusqu'au niveau de 1'exploitation. Cette technique de "budgetisation des

ressources" est particulibrement souhaitable dans le cas ou les ressources

sont vraiment tr's rares (187, p.146). Une partie importante de la planifi­

cation de 1'allocation des ressources consiste a s'assurer que les quaatit~s

ad~quates de ressources rares parviennent aux r6gions, localites et unites

de production appropriees. Cela peut signifier qu'il faudra prevoir la four­

niture des devises 6trang'res si les produits doivent 8tre importes, ou

 -43­

proc~der ' des investissements publics pour la construction de routes et

de b~timents, d'entrep6ts (si cela est necessaire), pour distribuer et

mettre les produits sur le marche d'une maniere efficace (191, p.6).

Israel, oi 1'eau est rare, a mis au point un programme planifie

pour l'allocation des ressources rares aux regions et aux exploitants,

qui permet de retirer les benefices les plus eleves possibles. Ce pro­

gramme commence par evaluer les ressources disponibles et va jusqu'a

s~lectionner les unites de production pouvant beneficier de ces ressources.

L'idee directrice de cette methodoiogie est que s'il existe une quantite

limitee de ressources, toutes les autres ressources b~neficieront le plus

d'une utilisation benefique optimale de la ressource la plus limitee.- 6 /

(192, p.44).

Dans 1'allocation des ressources, les planificateurs doivent d'abord

s'assurer quelles possibilites de production existent vraiment. Le travail

des planificateurs est d'allouer les ressources existantes, et non pas, comme

c'est souvent le cas, d'estimer la quantite de ressources qui seraient ne­

cessaires ' realiser des objectifs qui ont ete pre-determines. Lorsqu'un

objectif est fixg alors qu'on sait que les ressources necessaires ' sa

r~alisation ne sont pas disponibles, l'allocation devient un exercice sans

grande valeur (193, p.142). S'il est permis, et m~me souhaitable de fixer

des objectifs preliminaires, c'est ' dire orientes vers la demande, avant

d'allouer les ressources, et si les etudes qui seront faites ensuite indi­

quent que les objectifs preliminaires ne peuvent 8tre atteints avec les res­

sources disponibles, les objectifs doivent Etre modifies (120, p.63).

 -44-

Lorsque les objectifs pr6liminaires ont 't9 d~termin's, les planLfica­

teurs doivent verifier leur comptabilite. lls doivent par exemple equili­

pro­
brer l'objectif de consommation agricole avec la somme de la production
possibilit~s
venant de toutes les recoltes; ils doivent aussi 4quilibrer les
allougs au
pr~vues pour les facteurs de production et les investissements
pour
secteur avec la somme des fournitures et des investissements alloues
et ils
atteindre les objectifs determines pour chaque produit agricole:
et des im­
doivent 6quilibrer l'objectif de valeur globale des exportations
d'importation et
portations agricoles avec la somme des valeurs des objectifs

d'exportation pour les divers produits. Selon les objectifs du d~veloppement,

il leur faudra aussi equilibrer d'autres objectifs. Par exemple, si des ob­

la va­
jectifs de nutrition sont inclus dans un plan, il leur faudra comparer
pour la
leur nutritive qu'il est possible de retirer de la production prevue
vitamines,
consommation intgrieure (en termes de calories, de proteines, de
1 7 / (128, p.46).
etc.) et les objectifs de nutrition incorpores dans le plan.

Une comparaison des chiffres obtenus risque de reveler des incompatibi­

uns d'entre
lit~s ngcessitant une revision de tous les objectifs ou de quelques
arith­
eux. Mais la tAche d'harmonisation des objectifs est plus qu'un exercice
des
m~tique, puisque d'equilibrer tous les objectifs entre eux peut demander
(128, p.46).
changements dans les procedures, les programmes et les projets.

Cela peut poser des problemes qui Pffecteront ' leur tour la determination

des objectifs finaux. Enfin, les objectifs du secteur entier doivent atre

rendus compatibles avec les objectifs r~gionaux, sous-regionaux et locaux.

Cela pose des probl'mes speciaux que nous allons traiter dans la section

suivante.
 -45-

OBJECTIFS REGIONAUX ET LOCAUX

Pour 6tre efficace, un plan agricole doit posseder un degre de specifi­

cite qul lui permette de tenir compte des variations dans les conditions
et
les besoins specifiques des regions et des localites (194, p.2).
Cela signi­
fie que chaque surface geographique doit avoir des objectifs ' sa
mesure, non
seulement parce que chaque surface est unique, mais aussi ' cause
de l'inter­
dependance des facteurs de production dans la determination des produits..

Si les objectifs de facteurs de productict et de production du plan

national
pour l'agriculture ne sont donnes qu'en termes aggregatifs, il est
probable
que l'interd~pendance des facteurs de production sera negligee.
C'est ainsi
que les rendements que l'on obtiendra en fournissant de l'eau d'irrigation

un endroit, des semences de meilleure qualite ' un autre et des engrais

un troisieme seront inferieurs %aceux que l'on aurait pu obtenir si

les
m~mes quantitgs des trois facteurs avaient ete utilisees dans un
mme en­

droit (171, p.32).

A cause de cette comple'mentarite des facteurs, il est important que

des
objectifs de facteurs de production et de resultats attendus soient
dongs
dans le plan pour chaque unite geographique (171, p.32). Mais la
taille des
unites g~ographiques pour lesquelles il faut donner des objectifs
de facteurs
de production et de production varie selon les pays. Dens les pays comme
l'Inde, o'i les gouvernements des stats sont responsables de l'application

des progr-rmmes agricoles, il est n6cessaire de specifier des objectifs

au
niveau de l'6tat. Et l'interieur des 6tats indiens, les objectifs ont

6te divises en objectifs plus locaux pour les districts, les communautes

et les villages. Mais l'experience a enseign' qu'il y a une limite ' cette
 -46­

"d~saggr~gation": on peut encourager les regions et les localit~s ' 9tablir

et ' r~aliser leurs objectifs propres l'interieur d'un plan national, mais

si les objectifs locaux doivent ftre integres, coordonngs ou aggreges dans un

plan national, l'effort requis pour ces operations peut ne pas en valoir la

peine (4,pp.119-1 20 ;120 , p.59).

C'est pourquoi, et aussi pour eviter une approche trop limitge du pro­

cessus de d~veloppement, il n'est pas souhaitable de determiner des objec­

tifs pour des surfaices geographiques o'i les conditions agricoles ne seraient

pas relativement homogenes. Par exemple, dans un district recouvrant plu­

sieurs villages et o' les conditions d'approvisionnement, de vente et de mar­

keting sont essentiellement semblables, il n'est pas necessaire de determiner

des objectifs pour chaque village si des objectifs ont ete determines au ni­

veau du district (73, p.579).

Ii n'est pas facile de determiner des objectifs pour les diverses regions

et localit6s d'un pays. Lorsque les systemes d'exploitation agricole sont re­

lativement homog'nes pour l'ensemble du pays, ou pour des surfaces relative­

ment 6tendues, il est possible de selectionner quelques exploitations-types

de la region envisagee et de determiner les objectifs de la r6gicn en mul­

tipliant les objectifs etablis pour ces exploitations-types par le nombre

d'exploitations semblables dans la region. Par exemple, dans ce qui etait

le Pakistan oriental, les planificateurs ont estime que deux ou trois fermes
"moyennes" representaient "typiquement" 80 pour cent des exploitations agri­

coles de la Province. 18 / En utilisant une commune ou un district module comme

base, les planificateurs ont considere qu'il etait possible de determiner des

objectifs pour les divers districts et communes de la Province (46, p.193).

 -47-

En Israel, les objectifs r6gionaux et locaux ont ete d~termines en fonction

de quatre types d'exploitations: l'exploitation laitiere, l'exploitation

d'agrumes, l'exploitation de cultures, et plus r4cemment, l'exploitation qui

se sp~cialise dans la production de produits destines l'exportation. A

partir de ces exploitations-type, des types secondaires ont ete determings

pour les differentes regions. Prenant ces exploitations secondaires type

comme base, des objectifs ont ete fixes pour les diverses regions, en har­

monie avec les objectifs d'ensemble du plan agricole national (6, p.4).

Cependant, dans beaucoup dc pays, la diversite des systames d'exploi­

tation ne permet pas de trouver des exploitations "mod~le" qui repr~sente­

raient typiquement une grande surface geographique. Et les similarites entre

les regions peuvent induire les planificateurs en erreur: c'est ainsi par

exemple que deux regions ayant le m~me volume de production peuvent Etre subs­

tantiellement diff9rentes en ce qui concerne leurs rouages economiques. Si

par exemple, il existe des disparites importantes dans la distribution des

richesses entre les deux regions, elles pourront utiliser des techniques de­

mandant un grand nombre de travailleurs ou une grande superficie de terre,

et leurs manieres d' pargner, d'investir ou d'utiliser leurs capitaux seront

differentes. Si la distribution des revenus de la region se conforme A la

courbe normale (en cloche) le fermier "moyen" pourra Atre pris comme exploi­

tant "mod'le" de la region. Mais si la distribution des revenus de l'autre

region est differente, le paysan "moyen" ne pourrait pas Atre pris comme ex­

ploitant "mod'le" parce que la plus grande partie de la production ne vien­

drait pas des exploitations "moyennes" mais aurait ete produite par quelques

exploitants plus riches que la moyenne. Et, bien evidemment, lVexploitant

 -48­

'"oyen"d'une r~gion serait different de l'exploitant "oyen" de l'autre

(62, p.xxi). Ii ne faut donc pas s'etonner que l'on fasse de moins en

moins confiance au concept d'exploitation "moyenne" ou type dans la d6ter­

mination des objectifs (62, p.xxi).

Un plan agricole obi les objectifs sont formul9s pour le pays dans son
'type"
ensemble, implicitement, ou explicitement, en fonction d'une situation

dans une region "type", et comportant des objectifs semblables, des projets

en nombre et en genre similaires, des allocations de travail ou de fonds sem­

blables pour toutes les regions et sous-r~gions, peut se r~v~ler inad~quat

' des degres diff9rents pour les diverses regions du pays. Cette approche

de planification sectorielle, en plus du fait qu'elle produit des objectifs

non r~alistes, peut conduire ' des erreurs d'omission. C'est ainsi par exem­

pie que lorsqu'il a travaillg en Inde, le Comitg d'administration agricole

a pr~sente un rapport faisant remarquer que dans un 9tat o l'on trouvait

35000 acres inondes, aucun projet ou programme d'assechement n'avait 9t9

pr~vu dans le plan agricole (73, p.565).

La question se pose de savoir s'il est possible de determiner des ob­

jectifs r~gionaux et locaux de facteurs de production et de production en

"d~saggregeant" les objectifs natlonaux sans avoir d'abord d6termine les

conditions precises auxquelles les exploitants doivent faire face dans chaque

region et localite, et sans avoir determine s'il leur est possible d'utiliser

les facteurs de production et d'augmenter leur production. Les buts natio­

naux (qu'ils aient ete determines ' partir des chiffres de la production des

annes precedentes, de la demande probable du marche calculee sur la base de

la pudulation prevue, ou sur une augmentation eventuelle des revenus par ha­

bitant et l'elasticitg des revenus des divers produits) lorsqu'ils sont fixes
 -49­

par l'autorite centrale sur la base des objectifs nationaux, s'appliquent

' l'ensemble du pays, sans faire de differences entre les regions et les

localites (39, p.9). C'est ainsi par exemple qu'on a encourage les paysans

africains ' faire pousser du coton pour que les objectifs nationaux soient

atteints, alors que la culture du mals leur etait plus profitable, et que

la culture du coton risquait de mettre en peril leurs propres cultures vi­

vri'res indispensables (182, p.81). Lorsque des representants officiels

disent aux paysans qu'ils doivent planter X acres de telle culture parce que

le gouvernement a fixe un objectif pour cette culture, cela reflate un manque

total de comprehension des difficult~s auxquelles les paysans doivent faire

face dans l'adaptation de leurs propres cultures, etant donne les ressources

limitges en argent, en main d'oeuvre et autres, dont ils disposent (182, p.67).

Ii n'est donc pas etonnant que lorsque la planification agricole des regions,

sous-regions et localites est faite en d~saggregeant les objectifs nationaux

sans que les conditions et comportements regionaux ou locaux aient ete pris en

consideration, il peut en resulter de grands 4carts entre les previsions et

les resultats.

Parce que les objectifs fixes par le centre gouvernemental ne prennent

gengralement pas en consideration les conditions regionales ou locales, cer­

tains experts ont sugggrg que les objectifs de production soient determines

"des villages vers le sommet, au lieu de l'ftre du sommet vers les villages"

(195, p.82). Les partisans de cette approche pretendent que la seule mani­

ere d'harmoniser les capacites et les besoins specifiques des regions et des

localit~s avec les objectifs nationaux est d'aggr~ger les objectifs regionaux

et locaux en un plan national plut8t que de d6saggr'ger le plan national. Ils

 -50­

disent que c'est uniquement lorsque chaque region et localitg a d'termin'

ses objectifs,facteurs de production et production, en tenant compte des

ressources physiques et de leurs limitations, des ressources humaines, de

leurs dispositions et de leurs motivations, et que ces objectifs ont 9te

replaces dans le cadre des objectifs du secteur entier, que l'on peut dire

que l'objectif sectoriel de l'agriculture d'un pays a 9te formulg d'une ma­

nitre r~aliste (73, pp.564, 566).

Ii est clair cependant que les objectifs sectoriels nationaux pour

l'agriculture doivent @tre plus que la somme des objectifs r~gionaux et

locaux. Si les objectifs agricoles r~gionaux et locaux sont d~termines

en dehors du cadre g~neral fourni par les objectifs ou ressources du d6velop­

pement national, ils peuvent 8tre incompatibles avec les objectifs de d~velop­

pement national, tout comme des objectifs sectoriels determines sans tenir

c-mpte des conditions r~gionales et locales peuvent 9tre incompatibles avec

les capacites ou les aspirations regionales et locales.

La determination des objectifs doit donc 8tre un processus double qui

implique une planification en provenance de la base en mame temps qu'une

planification en provenance du sommet, dans lequel les buts et objectifs

sectoriels aident determiner, et sont aussi au moins d'termines en partie

par, les objectifs regionaux et locaux. Pour que ce resultat soit atteint,

il faut qu'il y ait un va-et-vient dans les deux sens, et que par approxima­

tions successives, allant du niveau national au niveau regional (et local)

et inversement, les objectifs regionaux, locaux et sectoriels soient enfin

rendus compatibles entre eux. Ce n'est que gr5ce ' ce processus d'inter­

action mutuelle que des objectifs sectoriels pourront 6tre determines, d'une
 -51­

manihre assez realiste pour r~pondre aux aspirations nationales et aux

besoins de chaque region et localite (73, pp.566-7).

Mais cette harmonisation ne signifie pas que les buts de facteurs de

production et de production sectoriels doivent 8tre le total des buts d'input

et d'output de toutes les r~gions et localites. Lorsque les objectifs na­

tionaux demandent que des objectifs nationaux soient fixes pour certains

produits, il peut s'averer n~cessaire de fixer des objectifs pour ces produits,

dans les regions o' ils peuvent 6tre, ou sont deja, fournis; mais si des ob­

jectifs nationaux n'ont pas et6 d~termines pour ces produl s, il n'est pas

necessaire de determiner des objectifs pour les regions et les localites,

sauf si ces regions desirent en fixer pour leur propre gouverne. Par exem­

pie, en Israel, o'i certaines cultures sont sujettes ' des contr8les de mar­

keting, des quotas cc production sont fixes par region; mais en ce qui con­

cerne les cultures n'6tant pas soumises ' ce contrble, les regions ont toute

liberte de produire autant qu'elles le desirent S l'interieur des priorites

de developpement des divers sous-gecteurs et branches de l'agriculture defi­

nies dans le plan national agricole (40, p.507). Il appartient aux regions

de determiner si elles veulent fixer des objectifs de production pour les

recoltes non contr~lees. Lorsqu'elles le font, c'est parce qu'elles consi­

derent que ce contr6le est utile, et peut servir de guide aux producteurs de

la region.

Les objectifs regionaux et locaux qu. tiennent compte des conditions,

des capacites et des aspirations des surfaces geographiques concernees,

peuvent 8tre determings par les autorites centrales apres consultation

des autoritgs r-gionales et locales. En principe, ceci est fait selon des

etapes illustrees ci-dessous:

 -52­

(1) Les planificateurs centraux determinent les objectifs

nationaux de production qui sont souhaitables du point de vue national.

(2) Ces objectifs sont divises entre les grandes regions

agricoles, en consultation avec les planificateurs agricoles de ces

r~gions.

(3) Les planificateu7s des regions indiquent les objectifs

de production que les exploitants de la region peuvent realiser, et les

conditions socio-economiques qu'il faut etablir pour motiver les agricul­

ces objectifs.l9/
teurs, et leur permettre de r6aliser

(4) Ces objectifs pour les diverses regions agricoles sont

ensuite aggreg~s pour fournir une estimation de la production agricole

nationale dans la perspective des diverses regions du pays.

(5) Si les objectifs de production des diverses regions dif­

ferent beaucoup des objectifs nationaux souhaitables de production, il faut

utiliser une procedure de "retro-action" pour reconcilier les objectifs na­

tionaux et les objectifs regionaux en r6ajustant les objectifs nationaux

et/ou les objectifs regionaux, et 6ventuellement les budgets et plans de

production des exploitations agricoles. Cela petit aussi impliquer cercains

ajustements dans les conditions ecologiques des diverses regions agricoles,

et dans les politiques nationales economiques et agricoles.

(6) Apres discussion entre les planificateurs ' differents ni.­

veaux (national, regional et local), les objectifs finaux sont determines

8
au niveau national, r'gional et local (39, pp.7- ).

Certains pays, parmi lesquels on peut citer l'Inde et Sri-Lanka, ont

9
essay6 d'utiliser ce double processus; (189, p. ) mais certains pays sont

all's plus loin que d'autres dans leurs tentatives d'obtenir une interaction
 -53­

adequate. Parmi les pays ' gconomie mixte, Israel est le pays qui a obtenu

le plus de succ's dans cette voie. Mais dans beaucoup de pays d'economie

mixte, on a souvent oubli6 que le processus de "retro-action" 4tait essen­

tiel pour determiner des objectifs realistes et les atteindre; on a souvent

aussi oublie que la determination des objectifs demandait aussi une coopg­

ration active entre les exploitants et les planificateurs locaux, et entre

les planificateurs a tous les ni-veaux, du niveau local au niveau national,

et inversement (39, p.9).

Parmi les pays d'economie socialiste, l'URSS et la Chine Populaire sont

parmi ceux qui ont le mieux suivi ce processus de planification "de la base
vers le sommet, et vice-versa". 20 1 La procedure suivie en Chine est parti­

culi8rement interessante. Le processus commence dans chaque commune au

debut du second semestre par un examen des resultats de l'annee precedente

et des objectifs proposes pour l'annee suivante. Les objectifs proposes

par la commune, qui representent ses propres besoins et priorites et la

mani~re qu'elle consid're la meilleure d'utiliser ses ressources financi­

ares et en main d'oeuvre, sont transmis au chef-lieu du comtg. Apr's dis­

cussion entre les representants du comtg et des communes, le comte transmet

a la province ses objectifs de production et de facteurs de production (en­

grais et machi,,s). La province soumet ces objectifs ' la Commission centrale

de planification. Lors de la reunion annuelle entre les representants pro­

vinciaux et ceux de la Commission centrale, le bien-fond6 des objectifs

de toutes les grandes cultures est passe en revue. On essaie de faire que

les provinces pr~sentant des deficits en grairs, sucre, coton, huiles vegetales,

etc. augmentent leurs objectifs de production, et les modifications neces­

 -54­

saires sont introduites dans les objectLfs. Les objectifs provinciaux

ajust6s sont ensuite d~saggr6g~s et transmis aux comt6s et aux communes.

Une seconde s~rie de reunions a alors lieu entre les repr6sentants des pro­

vinces et ceux des comt~s, et entre les repr6sentants des comt6s et ceux

des communes avant que les objectifs ne soient d6finitivement fixes

(82, p.6).21

Ii peut sembler 6vident que les responsables de la r6alisation des

objectifs devraient avoir leur mot A dire quant A leur d6termination.

Mais le manque de consultation avec ceux qui seront charg6s de r~aliser

les objectifs est si r6pandu qu'il y a lieu de le souligner. Lorsque

les exploitants aident a d6terminer leurs propres objectifs, ils seront

plus motiv&s pour les r6aliser que si les objectifs sont d6termin6s par

des "6trangers"; de plus les objectifs fix6s par les producteurs peuvent

&tre, si les conditions sont favorables, plus 6lev6s que ceux qui auraient

6t6 d6termin6s par des 6trangers, parce que les producteurs connaissent

mieux leurs capacit6s et leurs limitations. Mais qu'ils soient plus 6lev6s

ou plus bas que ceux qui auraient 6t6 fix6s par des 6trangers, il y a de
22/
plus r6alistes.--
grandes chances pour qu'ils soient

Parce que les gens se sentent plus responsables des objectifs qu'ils

ont d6termin6s eux-m~mes, l'id~al serait que les autorit6s ne modifient pas

les objectifs r6gionaux ou locaux. Mais parce que cela peut itre difficile

ou mnine impossible dans un grand nombre de cas, le principe directeur doit

atre que les directives et le contr$1e des autorit6s centrales soient r~duits

au minimum requis de fagon i faire l'harmonie entre objectifs r6gionaux,

locaux et individuels, et les objectifs nationaux.

 -55-

NOTES

V/ En Israel, le niveau de revenu que des paysans devaient atteindre avait

ete quantifi6 et fixe comme objectif dans le plan de developpement agricole.
Cet objectif a servi de mesure pour l'allocation des ressources aux diffg­
rents paysans, afin que les revenus s'6lhvent de mani~re a arriver A "une
moyenne de revenus egale" dans les diverses regions du pays, dans des ex­
ploitations de type et de structure differents. Un syst~me complexe de mo­
dules th~oriques des diff6rents types d'exploitations agricoles a ete cons­
truit, tenant compte des situations existantes dans des regions diverses,
de la disponibilite des ressources en eau et en investissements de capi­
taux, afin que des allocations soient faites pour assurer "une possibili­
to moyenne 6gale" ' tous les paysans de toutes les regions d'obtenir un
revenu net uniforme (6, pp.3-4).
V/ Voir par exemple dans 30, pp.66-68, un compte rendu de la maniare
dont les planificateurs iraniens ont d~terming qu'il vaudrait mieux que
l'Iran produise les cultures vivri~res et les fibres dont le pays avait
besoin que de les importer. Cette decision reposait sur la conviction
que les coats de production 6taient moins elev~s en Iran que dans les pays
dont il aurait fallu importer les produits, et sur le "coat avantageux "
de la main d'oeuvre, dans la mesure ou une augmentation de la production
interieure n'etait pas un des objectifs.

1/ De la m~me mani're, il faut calculer le coat de chaque produit desting

' la consommation interieure, en vue de determiner s'il ne serait pas plus
avantageux pour le pays de l'importer. L'.o'u la terre, leau ou tout autre
facteur de production est rare, ces calculs permettraient l'allocation des
regsources d'une maniere qui permettrait d'en retirer les benefices les plus
importants.
4/ Cela signifie que lorsque des fournitures exterieures (machines ou en­
grais importes) sont utilises, il faut deduire leur coat du montant en de­
vises 6trang'res que l'on peut obtenir en exportant chaque produit.

. / 188 donne des renseignements d'taill~s sur la maniere d'appliquer ce

critere. Bien qu'il ne parle que des projets, les techniques decrites
peuvent aussi 8tre utilise'es pour les produits.
y/ Cela veut dire si le taux d'echange est gonfl6 ou affaibli, ou que si
l'on prevoit un changement dans le taux d'6change pendant la p~riode d'exe­
cution d'un plan, il faut tenir compte de ces facteurs dans les calculs.
7/ Et inversement, en ce qui concerne les produits agricoles importes,
ceux qui sont choisis pour la production interieure doivent permettre
d'economiser le plus de devises 6trang~res possibles, par unite de coOt.
 -56­

8/ Voir 188 pour les procedures utilisees pour 1'application de ce crit~re.

Voir aussi 123 pour une m~thode de comparer les projets et les produits sur
la base du cot reel total en ressources par unite de devise 4trangere nette
obtenue.

9/ Par exemple, si le coit interne de devises etrangeres obtenues, expri­

m~es en termes de dollars US, est superieur au coOt du taux d'echange "fic­
tif" de ce produit, il ne devra pas 8tre selectionne pour l'exportation,
mgme si le rapport investissement/b~n6fices est 6leve, ' moins que d'autres
considerations non 6conomiques d'une grande importance n'interviennent (188,
p.177).

10/ Les objectifs comportaic.,t le remplacement des importations, l'augmen­

tation des exportations, la diversification de la production agricole, la
r duction du ch6mage, la redistribution des revenus et l'amelioration de la
nutrition.

-1/Par exemple, l'augmentation des exportations avait requ le coefficient

8, la diversification de ia production, le coefficient 6, et ainsi de suite.
Ce qui importait etait le coefficient relatif plut8t que le coefficient ab­
solu attribu6 5 chaque produit.

12/ Disons par exemple que chaque produit avait requ 10 points. Pour le be­
tail, les services vgt~rinaires peuvent 8tre consid~res comme l'activite la
plus importante, et recevoir 5 points: la recherche vient ensuite et reqoit
3 points, et les services d'extension et la construction d'abreuvoirs pour
le betail reqoivent chacun un point. En ce qui concerne la production du
bl6, les services d'extension peuvent recevoir 5 des 10 points, les systemes
de marketing recevoir 3 points et la recherche 2 points.

1_3/ 186 d~crit en detail la procedure utilis~e.

14/ Etant donng que les procedures soulhvent souvent des questions politiques
ou sociales, on peut 8tre tent6 de retarder le moment o'i il faut s'en preoc­
cuper.

15/ Par exemple, des 6tudes faites dans de nombreux pays ont montr6 que des
augmentations de 2 pour cent par an de la production avaient 6t6 realis6es
au moyen d'un investissement moyen de 900 dollars US par hectare de terre
labourable, ou 3,50 dollars US par an par hectare de terre cultivable (190,
p.100).

l6"Si la totalit6 du facteur le plus rare est utilisee par des entreprises
qui produisent les b~n~fices les plus importants par unit6 de ce facteur, le
ben6fice brut total de cu fn-teur sera maximal, le b~nifice brit moyeT: *.ir
unite'de ce facteur sera maximal, et le b6n6fice brut tota'.'. de !'ensemble
des facteurs combin6s sera maximal" (192, p.44).

17/ On trouvera dans 14, pp. 5 64 -5 6 5 une discussion de la maniere de prepa­

rer des tableaux facilitant le calcul des quilibres.
 -57­

8/ Une exploitation de 0,8 hectares de riz de saison, 0,3 hectares

de jute,
0,1 hectare de legumes pour la consommation int~rieure, et quelquefois 0,4
hectares de riz de deuxi'me saison 6tait typique des fermes du Pakistan
oriental, bien que cette Province ait une population rurale de 55 millions
d'habitants. On a de'couvert de plus que les exploitations poss6dant plus
ou moins de terres et de materiel d'irrigation que la ferme typique se li­
vraient ' des activites essentiellement similaires ' celles de l'exploita­
tion-type.
19/ Ii est implicite ' ce point qu'un budget d'exploitation typique ou un
plan d'exploitation aura 6te prepare pour la r6gion concern~e, incluant
des estimations des cofts (facteurs) et des benefices (produits) possibles
si un certain etat de choses 6tait mis en place. L- budget et/ou le plan
aura 't pr'par6 avec la participation active des exploitants de la region
pour s'assurer qu'il rLpond ' leurs aspirations et S l'impression qu'ils
ont de ce qui marchera pour eux (151, p.194).
20/ En URSS, les fermes d'6tat et les exploitations collectives pr'parent
des plans provisoires comprenant des objectifs, qui sont combines en plans
de districts, de republiques et finalement de la nation. Apres etude et
ajustements, les plans et les objectifs redescendent vers les fermes en
suivant la ligne hi~rarchique. Etant donne que seuls les objectifs por­
tant sur les grandes r~coltes qui seront vendues S l'Etat sont determines
par le centre, les plans regionaux et locaux b~neficient d'une plus grande
latitude dans l' tablissement d'objectifs pour let produits qul ne sont
pas vendus ' l'Etat (120, p.59).
21/ Cet exercice est r~gi par deux principes: le premier "laisser une cer­
taine latitude" implique la n~cessite de laisser le maximum de flexibilitg
dans la dgtermination des objectifs; le second, "combattre l' goisme" de­
mande que chacun prenne en consideration les besoins des autres (82, p.6).
22/ En Tanzanie, le Gouvernement a toujours considere que le developpement
d'un pays d~pend de ses habitants, que pour qu'un plan soit sig *ficatif,
il faut que les habitants participent ' son 6laboration, et que les habi­
tants sont les mieux qualifigs pour connaitre leurs propres problemes. Les
Directives du TANU (le parti gouvernemental) (connues sous le nom de
Mwongozo) r~p~tent aux membres du parti que leur devoir "n'est pas de
pousser les gens ' mettre en place de: plans qui ont 6t6 conqus par quelques
experts et quelques dirigeants. Le devoir du Parti est de s'assurer que les
dirigeants et les experts ex~cutent les plans qui ont et6 prepares en commun
par les gens eux-m~mes".
 -58-

CHAPITRE III: SELECTION DES STRATEGIES POUR UN DEVELOPPEENT DU SECTEUR AGRICOLE

POURQUOI A-T-ON BESOIN D'UNE STRATEGIE?

Pour atteindre un but ou un objectif, ou les deux, des politiques va­

riees sont necessaires. L' ventail des politiques qui peuvent atre utilis~es

est tres grand, et porte sur des domaines aussi differents que la main d'oeuvre,

les ressources, la production, les investissements, les prix, la taxation, le

marketing, le credit, la recherche, la formation professionnelle, les ser­

vices d'extension, la nutrition et le peuplement. Les politiques adoptees

pour atteindre un but ou un objectif specifique peuvent demander que 1'on

se livre ' des activites qu'il faudra quelquefois mener de front, et quel­

quefois separement, d'une mani~re differente dans les differentes r6gions

du pays, et quelquefois mame d'une maniere differente pour les differentes

2
exploitations de la m ;ie region (196, p. ). Certaines politiques peuvent
1/
6tre mises en place individuellement-/; d'autres sont compl~mentaires, se

renforcent mutuellement et doivent Etre utilisees ensemble pour donner les

meilleurs resultats.- / D'autres enfin sont mutuellement exclusives.-/ Les

effets de certaines politiques sont lents, d'autres se font sentir presque

immediatement. Certaines different selon leur demande quant aux ressources

rares et varient dans leur utilisation des ressources plus abondantes. Cer­

tanes politiques ont un impact direct sur la production, d'autres exercent

leur influence indirectement en changeant 1'environnement dans lequel les

paysans font leurs investissements et prennent leurs d6cisions.

En raison de toutes ces complexit~s, la d6termination d'une politique

est une t~che difficile. De plus, parce que la r~alisation des objectifs

depend des politiques adoptees plus que d'aucun autre element du processus
 -59­

de planification, la dftermination des politiques est au cceur de ce pro­

cessus (14, p.5554). Pour que cette determination soit efficace, il faut

d'abord identifier les politiques qui sont souhaitables et qui peuvent

s~appliquer, et ensuite, choisir entre toutes celles-ci, celle.3 aii pro­

duiront les resultats les meilleurs (196, p.2).

QU'EST-CE QU'UNE STRATEGIE?

Pour faciliter 1'identification des alternatives qui conviennen' -t

le choix de celles qui produiront les meilleurs resultats, un cadre de re­

f~rence est necessaire. C'est une strategie de developpement qui fournit

ce cadre. En esquissant une approche generale ou une direction ' suivre

pour atteindre un objectif ou un but specifique, la strategie permet aux

planificateurs de choisir parmi les dverses politiqu-s, projets, programmes,

mesures et autres activites qui peuvent 8tre appliques, ceux qui sont les

plus adaptes ' 1'approche choisie, et de les faire jouer entre eux dans un

r~seau integre.

De plus, une strategie est un outil utile, parce qu'elle est l'inter­

m~diaire entre l'objectif et les mesures necessaires ' sa realisation, qui

permet de verifier si les politiques, programmes, mesures et autres acti­

vit~s necessaires ' la realisation d'un objectif peuvent Atre adoptes ou

sont en train de l'6tre. Par exemple, si l'on adopte une strat~gie d'en­

semencement pour des cultures ' haut rendement (ECHR), celle-ci peut offrir

un point de r~f~rence commode, en fonction duquel on peut v6rifier le genre

de politiques dont on a besoin pour s'assurer que les exploitants agricoles

ont ' leur disposition, au bon moment et ia oil il faut, des engrais en quan­

tit~s ad~quates, des pesticides, de l'eau, du cr6dit, des renseignements

 -60­

techniques et autres moyens de production. Une strategie bien pensee pour­

rait r~v4ler que, ' cause de l'attitude des exploitants ou ' cause d'autres

facteurs, les politiques pour l'emploi de fonds gouvernementaux ou de sources

privies et l'utilisation d'un large eventail d'encouragements (allant de sub­

ventions pour les facteurs de production, ' de hauts prix garantis pour la

production) ne permettrait pas d'atteindre un objectif d'accroissement de la

production en l'absence de reformes institutionnelles. C'est la situation

qui existait 4ans l'agriculture indienne dans la premiere moitie des ann~es

soixante (Economic and Political Weekly, Bombay, India, Vol.8, No.36, 8 sept.

1972, p.16 2 0). Une strategie bien choisie peut aussi aider ' identifier

les contraintes qui p~sent sur un programue (par exemple, manque de personnel

de gestion et technique, manque d'outils pour deblayer le terrain) et qu'il

faut 61::miner avant que les objectifs ne puissent 6tre atteints. C'est la

situation qui existait en Malaisie lors du programme de developpement de la

Federal Land Development Authority.

Une strategie peut aussi 8tre consideree comme un moyen de choisir les

614ments ou facteurs sur lesquels il faut se concentrer dans le d~veloppement

du secteur agricole. Ces elements impliquent des choix entre des technolo­

gies diff~rentes, des arrangements de l'espace, des horizons temporels, des

m~langes de production et des groupements humains, aussi bien que sur l'im­

portance ' donner ' chaque 'lement, et la sequence qu'il faut leur donner

pour atteindre un objectif ou un but donne.

Consideree de cette maniere, une strategie de developpement pour le

secteur agricole est un cadre qui permet d'obtenir un ensemble logique de

politiques, de mesures et d'activit~s $ l'interieur de contraintes definies

 -61­

qui, prises ensemble, constituent une poussee organisee dans une direction

d~terminee en vue d'atteindre un objectif ou un but particulier.Al/Par exem­

ple, si la strategie choLsie pour atteindre un objectif d'augmentation de la

production est d'encourager les exportations agricoles, les politiques des

prix, de la production, des investissements, du credit et toutes les autres

mesures necessaires doivent constituer un ensemble logique, calcule de fa­

gon a produire l'effet maximum sur la strategie d'encouragement des expor­

tations, en vue d'atteindre l'objectif d'augmentation de la production.

THEORIE OU PRATIQUE

Telle est du moins la thgorie. En pratique, cependant, on trouve frg­

quemment des politiques qui sont mises en application en dehors de toute stra­

t~gie de d6veloppement clairement definie, tant dans le domaine de la plani­

fication nationale macro-economique que dans celui de la planification agri­

cole. Le professeur Gadgil, qui devint plus tard Vice President de la Com­

mission de planification indienne, observait en 1966 que "l'absence totale

d'un cadre de politique est la caracteristique la plus distinctive de la

planification gconomique indienne". / L'absence d'un "cadre de politique"

6tait particulierement visible au niveau de la planification agricole de

l'Inde. Si cela etait vrai en Inde o l'on trouve des planificateurs ex­

ceptionnellement competents, on peut se demander alors quelle doit atre la

situation dans des pays moins bien dotes...

De nombreux pays en d~veloppement portent peu d'attention aux strate­

gies de d'veloppement n6cessaires ' la r~alisation de leurs objectifs agri­

coles. En mai 1972, un rapport publie apr's une reunion de la Commission

de la planification agricole du Proche Orient et de la Commission des sta­

 -62­

tistiques agricoles du Proche Orient en est un exemple typique. II faisait

remarquer qu' "il n'existait aucune strategie de developpement agricole sp9­

cifique pour atteindre les buts d'emploi rural fixes dans les plans de de­

veloppement au niveau national" du Proche Orient (197, p.17). Inversement,

certains pays semblent prendre une approche embrouillee, en adoptant des

strategies qui vont dans des directions differentes, quelquefois opposees.

Par exemple, un rapport du groupe de recherches de l'Universitg de Reading

(Angleterre) et de l'Universite du Ghana fait remarquer que les objectifs

du Ghana "pour augmenter la production de produits vivriers et ame'liorer

la balance des paiements doivent 8tre atteints surtout grace ' une poli­

tique agricole vigoureuse 6/formul&c de telle sorte qu'elle aidera aussi

a atteindre en m~me temps les autres objectifs du d~veloppement rural:

meilleur equilibre inter-regional, elevation des standards materiels dans

les domaines de la sante, de l' ducation, des logements, des routes, de

l'9quipement electrique, etc." (198, p.21). Le Senegal, tout en essayant

de maintenir le haut niveau de production de sa culture principale, 1'ara­

chide, a mis en place une strat6gie de diversification des produits agri­

coles visant d'abord ' substituer des produits domestiques aux importations

de produits vivriers et de coton, et ensuite ' une plus grande diversifi­

cation des exportations (199, p.93). D'autres pays encore, tout en se re­

clamant d'une strat~gie, ne rendent pas leurs choix explicites, et en con­

sequence ne prennent pas toutes les mesures necessaires pour rendre ces stra­

tegies efficaces. C'est ainsi par exemple qu'en Tanzanie, qui a pourtant

adopts une strategie agricole visant ' augmenter la productivite des paysans,

le gouvernement a fourni aux paysans des subventions pour promouvoir l'utili­

 -63­

sation d'un engrais, mais n'a pas change les conditions de mani're suffisante

ce que les paysans adoptent les procedures d'intensification des cultures

qui sont n~cessaires pour realiser une augmentation de la production, '

l'aide de5 engrais subventionnes. (200, p.70).

Une partie du probleme reside dans le fait que de nombreux plans agri­

coles ne font pas la diffirence entre les objectifs, les strategies et les

politiques. Nous avons dej' mentionne ce fait dans le Volume I. Ce qu'il

faut faire remarquer c'est que lorsque l'on confond un objectif, qui repr6­

sente une fin, et une strategie, qui est un moyen d'atteindre cette fin, on

a tendance ' negliger de fournir un cadre uniticateur pour les politiques

necessaires ' la r~alisation du but ou de l'objectif; et lorsque l'on prend

une politique pour une strategie, la formulation risque d'§tre trop 6troite

pour fournir un cadre unificateur pour toutes les politiques necessaires.

Une strategie correctement definie permet de cow,> ner les ressources

de maniZre ' atteindre les objectifs ou les buts du developpement agricole

envisages. Il est done. important qu'elle soit clairement definie parce que

des strategies diff~rentes font usage des ressources de manieres differentes.

C'est ainsi que la fagon dont les ressources sont utilisees pour r~aliser un

objectif de developperient sera differente si la strategie porte sur une va­

ri~t6 de semences ' hauts rendements (ECHR), qui demande une progresssion

technologique "discr'te", ou si la strategie s'appuie sur une amelioration

par etapes et une intensification de l'utilisation des moyens de production

agricoles traditionnels. Pour sa realiser, la strategie ECHR demandera la

mise en place d'une serie de politiques menant a l'utilisation concentr~e

de varietes de semences de meilleure qualit6, d'engrais, de pesticides et

 -64­

d'autres fournitures (beaucoup d'entre elles importes) au bon moment,

dans des endroits beneficiant de precipitations assurees ou de services

d'irrigation; tandis que 1'approche "par 6tapes" peut demander une rgforme

agraire, une elevation du niveau d'education, des programmes d'extension

et de credit, et une technologie exigeant mons de capitaux et done moins

de fournitures achetees avec des devises etrang'res que la strategie ECHR.

TYPES DE STRAT3GIES

Distribution des ressources

S'il est possible d'utiliser des strategies diff9rentes pour atteindre

le mame objectif, un objectif donne requiert souvent l'utilisation d'une

strategie specifique. L'experience a montre par exemple que si l'objectif

a atteindre est une plus grande 6galite dans la distribution des revenus,

une strategie necessitant une reforme agraire donnera de meilleurs resultats

qu'une autre se concentrant sur de nouveaux services agricoles, (201, p.10)

la raison 6tant que les paysans r~pondent mieux aux tentatives d'am9liorer

la productivite agricole lorsqu'ils ont des inter~ts dans ln terre qu'ils

cultivent. Par contre, si l'objectif vise est l'augmentation rapide de la

production agricole, sans considerer une amelioration de la distribution

des revenus ou une promotion de l'emploi corresponant, une strategie ECHR

sera plus efficace qu'une strat6gie par etapes. Et ceci pour plusleurs

raisons: d'abord, la strategie ECHR peut ftre mise en place rapidement,

a peu de frais et sans perte de temps, puisqu'une fois que les semences

ECHR ont 4te testees localement, elles peuvent Atre importees pour 8tre

distribu~es aux exploitants;--/ unsuite, cette strat6gie permet d'obtenir

deux ou trois recoltes par an sur la m~mie parcelle de terre si l'appro­

 -65­

visionnement en eau est suffisant (202, pp.10-11; 203, p.11) et enfin, elle

permet de concentrer les ressources et d'en faire beneficier les groupes

d'exploitants qui sont les plus paitisans de l'adoption des innovations.

Ceux-ci se rencontrent general.ement dans quelques regions possedant un

grari potentiel de production..y Au contraire, une strategie par 9tapes

r~partit les ressources sur des surfaces plus grandes pour s'assurer que

1'augmentation de la production s'accompagne d'un benefice adequat pour

la plupart des paysans, sans prendre en consideration leurs penchants

innovateurs.

Les rapports en Inde, au Mexique et dans d'autres pays indiquent que

la concentration des ressources peut 6tre une strategie acceptable dans

la mesure o'u une augmentation de la production est possible aisement,

si l'objectif vise est d'augmenter la production aussi rapidement que pos­

sible. Mais le prix de cette augmentation rapide de la production peut Atre

glevg. La mise en place de la strategie ECHR peut exiger une r~organisation

de la structure des exploitations agricoles, suivie d'une relocation des

m~tayers et des ouvriers agricoles, ce qui m'ne ' un conflit entre les objec­

tifs d'augmentation de la production et de justice sociale: c'est ce qui

s'est passe en Inde. En plus, en Inde, la mise en place de cette strategie,

accompagnee des subventions pour les moyens de production et les prix, a

conduit les exploitants ' negliger la production des plantes legumineuses

qui etaient une source importante de proteines.2 / La m~me chose s'est pas­

s~e en Extr~me Orient. Le d~clin de la production peut avoir 1-n effet s4­

rieux sur les consommateurs pauvres pour qui les plantes legumineuses sont

une source 9conomique de proteines importantes (166, p.25). Au Mexique,

 -66­

la concentration des ressources dans les grandes exploitations commerciales

comprenait l'attribution d'encouragements 6 conomiques

substantiels pour l'aug­

mentation de la production, qui ont augmente le coOt au niveau public de la

strategie ECHR. De surcroit, une etude des resultats obtenus par le secteur

agricole a revele que les grandes exploitations utilisaient les capitaux

d'une maniere moins efficace que les petits exploitants, le rapport capitaux

investis/augmentation de production etant inferieur ' celui obtenu par les

petits paysans dont la contribution relative etait plus importante O/ (204,

pp.34, 38).

Parce que les cofts d'une strategie de concentration des ressources

peuvent Atre 6leves au point de vue social, une strategie de procedures

par 6tapes presente des avantages. L'experience prouve qu'une strategie

par 'tapes est une manifre plus stable et plus fiable de d'velopper l'agri­

culture dans les pays pauvres, bien qu'elle ne soit pas necessairement la

plus rapide. En fait, moins le besoin d'augmenter rapidement la pro­

duction ' court terme est urgent, plus sont grands les benefices d'une

strat~gie qui demande que l'on combine des investissements limites de

capitaux et une plus grande utilisation de la main d'oeuvre en surplus, pour

obtenir une amelioratioi. progressive des methodes de production dans un aussi

grand nombre d'exploitations que possible sur l'ensemble du pays. A Taiwan,

qui a choisi la strategie par etapes, la structure de l'agriculture a com­

mence par 8tre stabilise par un programme de r~formes agraires; les ren­

dements ont fte augment's, bien que moins rapidement qu'en Inde of l'on

a adopte la strat'gie ECHR, et les b6n6fices de l'augmentation de la pro­

duction ont 6te repartis sur l'ensemble de la poMIlation agricole (205,

p.44-45). L'approche par etipos n'a pas seulement montre qu'elle peut
 -67­

augmenter la production: elle peut aussi fournir plus d'emplois et con­

tribuer a
une distribution des revenus plus equitable qu'une approche fon­
12 /
dge sur la concentration des ressources-- (206, p.9). Au contraire, lors­

que les ressources sont concentrees sur quelques grandes exploitations plus

aptes ' adopter les innovations, on aboutit a une m~canisation de l'agri­

culture qui accentue le probl'me du sous-emploi et la mauvaise distribu­

tion des revenus agricoles. C'est ce qui s'est pass6 au Pakistan (207,

p.2 1).

Stratgies a court terme ou strategies a long-terme

Ii faut aussi consid'rer l'horizon temporel avant de decider d'une

strat~gie. Certaines strategies demarident plus de temps que d'autres:

il faut donc 6valuer le temps qui sera ngcessaire avant qu'une strategie

ne commence a produire des resultats (20, pp.25-6). Si l'on veut obtenir

des r~sultats rapidement, il vaut mieux ne pas choisir une strategie qui

demande des r~formes majeures dans la technologie, l'administration ou

l'organisation. L'agriculture demande de longues periodes de prepara­

tion, et il est n~cessaire de se livrer 'aun examen detaill des strategies

qui peuvent 8tre utilisees pour separer celles a long-terme de celles a
court terme.

Comme nous l'avions fait remarquer a propos des objectifs, une stra­

t~gie a long-terme visant ' realiser un objectif peut entrer en conflit

avec une strategie ' court-terme destinge ' atteindre le m~me objectif.

Par exemple, d~velopper l'irrigation par inondation peut 9tre une str.te­

gie raisonnable pour l'augmentation de la production sur une periode de

5 ans, mais, dans l'aspect d'une plus longue 6cheance, le coft de la terre
 -68­

perdue ' cause de la salinisation peut faire abandonner les avantages '

court-terme au profit d'une strategie ' plus long-terme de drainage et de

deslinisation, comme on Va fait au Pakistan.

Comme on l'a vu dans la section precedente, le choix entre la con­

centration des ressources et une strategie par 9tapes pose la question de

savoir si l'attribution de ressources importantes dans une region don­

nee ou a une culture donn~e, comme c'6tait le cas du programme ECHR, pour

obtenir une augmentation rapide d, la production en grains, en vaut !a

peine, au point de vue de la population et de la depense en capita'ux si

l'on consid're que les resultats sociaux en sont inferieurs a ceux que

l'on pourrait obtenir par une strategie par etapes ' long-terme. Ii est

bien evident qu'il faut mettre en route un processus ' long-terme de crois­

sance continue de la capacite productrice 'otale du secteur agricole. Mais

une strategie par etapes peut demander une recherche ' long-terme sur les

cul;:ure traditionn Ales, et l'execution de projets de drainage, d'irriga­

tion, de contr~le des inondations, de developpement et de peuplement de la

terre, de plantation et d'6levage, d'education, d'amelioration des tech­

niques du marketing, d'6tablissement ou d'am6lioration des facilites de

cre'dit et des institutions agraires, qui demandent tous une longue periode

de gestation. Dans ces conditions, on comprend pourquoi certains gouverne­

ments prgf'rent choisir des strategies de concentration des ressources, comme

un programme ECR, qui promettent une augmentation rapide de la production.

En pratique, cepondant, la plupart des pays en d6veloppement font un

compromis et choisissent des strategies qui mettent en route des programmes

' long et ' court-terme, tentant ainsi de r6aliser des objectifs immediats
 -69­

ainsi que des objectifs ' longue echeance. Par exemple, dans son premier

plan quinquennal 1973-78, le Bangladesh a adoptg deux strategies generales

pour atteindre ses objectifs d'auto-suffisance en produits vivriers et de

reduction du ch~mage et du sous-emploi: d'abord une augmentation des sur­

faces cultivges au moyen de cultures multiples grace ' des projets d'irri­

gation peu coQteux demandant une utilisation intensive de la main d'oeuvre,

et ensuite l'introduction de semehces pour des cultures ' haut rendement

pour les surfaces irriguees. La strategie ' long-terme repose sur l'ex­

pansion des surfaces irriguges selon un calendrier fixe, pendant la durge

du plan, tandis que la strategie ' court-terme implique la concentration

des facteurs de production physiques, du credit et des renseignements tech­

niques dans les surfaces dej' irriguees.

Concentration des ressources dans les petites exploitations

La question de la concentration des ressources se pose aussi lorsqu'il

s'agit de resoudre le pr bleme du developpement des petites exploitations.

Deux strategies semblent dominer: la premiere prend comme point focal du

d~veloppement rural une recolte ' haut potentiel de vente. On peut citer

comme exemple le projet des petits producteurs de thg du Kenya. Ce projet

a fourni des services d'extension, des credits, des usines de preparation

du the, et des routes d'acc's aux petits producteurs dans les regions pro­

ductrices de the. L'avantage de cette strategie est qu'elle r.1partit les

benefices du developpement entre les petits exploitants, mais son applica­

tion est limitee lorsque les conditions du marche, du climat ou du sol ne

sont pas propices.

 -70-

La seconde strategie consiste ' se concentrer sur les petits exploi­

tants d'une aire geographique relativement circonscrite, et possedant un

grand potentiel. Cette strategie qui vise ' accroltre la productivite

des petites exploitations d'une region choisie en subventionnant la pro­

duction de surplus de produits de subsistance et de marche, peut aussi

porter sur des activites telles que la conservation des sols, l'amelio­

ration des facilit~s de marketing locales, la fourniture de facteurs de

production ,gricoles, la construction de routes et l' tablissement de ser­

vices sociak:x. Les projets du Lilongwe et du Karonga au Malawi, le projet

du Wolamo en Ethiopie et le projet de la Casamance au Senegal sont des

exemples de cette strat~gie. Une variation de cette strategic demande que

l'on choisisse un village ou tout autre perimetre sous-regional dans chacune

des regions comme "mod'le" pour introduire un ensemble de techniques et de

facteurs pour l'am'lioration de la production. C'est la strategie qui avait

et4 choisie en Inde pendant le Troisieme Plan, pour le Projet de developpe­

ment agricole intensif (4, pp.145-146). Si cette strategie peut produire

de meilleurs r~sultats, en concentrant les ressources rares dans des regions

sp~cifiques, elle peut discriminer les regions qui ne sont pas inclues dans

le programme en divertissant les ressources dont elles auraient pu benefi­

cier (206, p.45).

Substitution des importations

En plus des strategies dont nous venons de parler, on a pu en utiliser

d'autres. Jusqu'a present, le grand objectif de la planification agricole

des pays en voie de developpiment etait l'augmentation de la production, soit

pour rendre le pays auto-suffisant dans certains produits agricoles, soit

pour 6quilibrer la balance des paiements, ou les deux. C'est ainsi que la
 -71­

strat~gie adopt~e dans le Plan de six ans pour le developpement 9conomique

du Liban (1972-1977) en vue de 1'augmentation de la production agricole,

se concentrait sur les produits vivriers pour la consommation intgrieure,

r~duisant ainsi le deficit commercial du pays dans le domaine agricole (179,

p.6). Dans les annees soixante, Sri Lanka (qui s'appelait alors Ceylan) a

donne une grande importance - une strategie de substitution des importations

par l'expansion de sa production de produits vivriers ' usage interne, ' la

fois pour rendre le pays auto-suffisant et pour reduire les importations.

Exportations traditionnelles

Certains pays preferent augmenter leur production agricole en choisis­

s-nt des strategies qui favorisent les exportations traditionnelles comme

les bananes, le cafg, le cacao, le sucre, le the et le caoutchouc. Cette

strat~gie comprend quelqvefois des mesures destinees * augmenter les re­

venus par des arrangements de marketing plus efficaces, ou par des accords

entre les pays importateurs et exportateurs, en vue d'arriver ' un meilleur

6quilibre entre l'offre et la demande (par exemple, par des accords inter­

nationaux sur les prix du cafg, ou par les accords americains sur les im­

portations de sucre) (184, pp.4-5). La promotion des exportations de pro­

duits agricoles implique souvent des activites commerciales demandant des

capitaux importants, et exige une certaine sophistication quant aux normes,

l'emballage et la manutention, etc., en m@me temps que des operations d'une

certaine importance (209, p.2 5 7 -3 73 ). S! ces facteurs ne sont pas dispo­

nibles, une strategie de promotion dec exportations doit tenir compte du

fait qu'on ne peut l'appliquer geniralement qu'aux exploitants agricoles

aises, et que les fermiers et les petits paysans doivent en 6tre probablement
 -72­

exclus, sauf s'ils peuvent se r~unir et travailler en cooperatives ou par

'interme'diaire d'entreprises de marketing (c'est le cas par exemple du

marketing du the au Kenya) 13 (206, p.45; 117, p.13). A moins que cela

ne soit possible, une strategie de promotion des exportations peut ne pas

8tre appropriee, si l'un des grands objectifs du plan ect d'ameliorer la

distribution des revenus.

Diversification agricole

Certains pays, dont les revenus en devises dependent principalement

de l'exportation d'une ou de deux culture:t ont cherch a assurer une plus

grande securitg par une strategie de diversification agricole. Lors de son

Deuxi'me Plan Qjinquennal la Thailande a reussi ' reduire sa dependance sur

l'exportation du riz. Le mals et la canne ' sucre sont devenus des cultures

de premiere importance, et la part que prend la cult..re du mals et du manioc

dans la production agricole s'est accrue aux depens de la culture tradition­

nelle du riz. Si le riz est reste de loin la cultu-e la plus importante,

sa production n'a pas augmente depuis 1966 (211, p.266).

Taiwan et le Mexique, pays o'i la croissance agricole a 4te extraordi­

naire, offrent des exemples de l'efficacite de strategies de diversification.

En 1950, le sucre representait la presque totalite des exportations agricoles

de Taiwan, et 80 pour cent des exportations totales. En 1967, les exporta­

tions de sucre, bien que toujours tr~s importantes en termes absolus, ne re­

presentaient plus que 7 pour cent des exportations totales, les exportations

de bananes, et de conserves de fruits et de legumes d6passant chacune la

proportion de l'exportation du sucre dans les exportations totales. Apres

que le Mexique soit devenu auto-suffisant dans la production de bl', la
 -73­

diversification de l'agriculture s'est rapidement developp~e dans les annes

soixante. La strat~gie de diversification a amene un changement dans l'at­

tribution des ressuurces pour la production de mals, de sorgho et de soja

pour developper 1'industrie de l'levage des poulets et du betail, qui dg­

pend des cereales. Entre 1963 et 1968, la production de mals a presque

doubl, tandis que celle du sorgho et du soja s'est multipliee plusieurs

fois. La production de fruits et de lgumes traites, ' destination sur­

tout des Etats Unis pendant la saison morte de ce pays, s'est aussi ra­

pidement developpee. 1 4 / (212, pp.162-163).

Ii faut faire remarquer qu'une strategie qui marche dans un pays peut

ne pas marcher dans un autre. En general. on peut cependant dire que dans

les petits pays, la meilleure strax~gie est celle qui est orientge vers

1'exportation; eans les grands pays, la strat~gie peut viser ' satisfaire

la demande interieure, surtout si un bon module de developpement suscite

un march6 de msse (74, p.44).

QUI CHOISIT LES STRATEGIES AGRICOLES?

La discussion qui precede fait apparaltre que le choix de strategies,

comme le choix des objectifs de developpement, repose sur des d~cisions cri­

tiques quant aux groupes qui beneficieront des efforts de developpement et

a ceux qui n'en beneficieront pas. En theorie, une strategie, comme'l'ap­

proche ECHR est "neutre" en ce qui concerne la taille ou 1'emplacement de

la ferme, en ce que mame un petit exploitant quel que soit le lieu o'i

se tLouve sa ferme, peut utiliser 1'ensemble de facteurs de production

n,5cessaires ' obtenir des profits appreciables. En pratique cependant,

la neutralite cesse rapidement, parce que les explottants agricoles plus

importants (et plus aises) contr6lent mieux l'irrigation de leurs terres,

 -74­

ont un acces plus facile au credit, aux facteurs de production et aux fonc­

tionn. res officiels, at donc qu'iI leur est plus facile d'appliquer une

strategie comme celle que nous menrionnons que les petits fermiers, et

donc qu'il leur est plus facile d'en retirer les b~nefices (213, p.A-141).

C'est pourquoi, la selection d'une strategie comme la selection d'un objec­

tif n'est pas uniquement un probl'me technique. Presque invariablement

certains groupes d'exploitants, generalement les plus grands ou les plus

aisgs, ont plus beneficiA des efforts de developpement que d'autres. Ii

est donc evident que bien qu'une strategie ait une composante et des im­

plications techniques qul sont du rE!ssort des planificateurs et des tech­

niciens, elle comporte aussi des aspects politiques et sociaux qui sont

mame bien plus importants. En cons~quenc,!, ce sont les dirigeants poli­

tiques, aides des planificateurs et techniciens, qui duivent avoir la res­

ponsabilit6 finale de choisir entre les diverses alternatives la strategie

de developpement ' poursuivre.

CONTRAINTES PORTANT SUR LE CHOIX DINE STRATEGIE

Necessit6 d'une analyse syst~matique

Etant donn6 que l'ideal d'egalite sociale et l'efficacite &conomique

sont souvent a des p~les opposes, au moins pendant une periode donnee, une

stratgle de d'veloppement du secteur agricole ne dolt pas seulement tenter

d'arriver - un compromis entre les objectifs scciaux et conomiques, mais

elle doit auIssi chercher 'autiliser le plus efficacement possible les res­

sources qul sont les plus rares. Piur atteindre ces buts, il faut proce­

der ' une analyse syst~matique des alternatives possibles pour atteindre

un objectif. En Malaisie par exemple, une telle analyse a r6v6l6 (a) les
 -75­

perspectives reelles, mais limitees de la diversification des recoltes

pour la consommation interieure, (b) les plus importants probl'mes des

petits exploitants, et les mesures necessaires ' l'accroissement des re­

venus ruraux, (c) la ngcessite de re-evaluer la politique du gouvernement

quant ' la culture du riz, (d) l'importance de maintenir la force du secteur

importations, (e) la contribution accrue au developpement general que l'uti­

lisation des ressources foresti'res pourrait rendre possible, (f) les pos­

sibilit6s de developpenent des p~cheries de la c8te est de la Malaisie oc­

cidentale et (g) les problemes et les perspectives de developpement de Sabah

et Sarwak.
Une bonne analyse demande que l'on rassemble et que l'on 9tudie des

renseignements aussi complets que possible sur les cofts, les benefices,

les avantages et les inconvenients de chaque alternative et que l'on deter­

mine l'abondance et la rarete relatives des rssources les plus importantes.-5/

Les renseignements qui doivent atre rassembles dependent d'abord de l'ampleur

de l'effort que l'on doit accomplir dans le domaine agricole, et ensuite des

objectifs que 'on veut atteindre, comme l'te due de la portee de l'objec­

tif sur l'amelioration de l'emplo-. et les revenus des petits exploitants

et des ouvriers agricoles, en comparaison avec l'expansion de la production.

Utilisant tous les renseignements disponibles, l'analyse cherche ' faire

1 ae estimation de l'efficacite probable de chaque strategie envisagee pour

la realisation de l'objectif choisi, et ' identifier celle qui donne la plus

grande promesse de r~ussite (214, p.915).

Si les benefices et les avantages d'une strategie possible sont faciles

a determiner, son coQt reel et ses inconvenients sont generalement moins

 -76­

apparents. Ceci s-explique, parce que les contraintes qui pzsent sur une

strategie donnee varient entre les pays. Une autre raison pour laquelle il
faut identifier les contraintes est qu'il faut d'abord ajuster la strategie

de d~veloppement ' la situation specifique du pays avant d'gtre en mesure

d'evaluer son cot et tous ses inconv~nients. Les planificateurs ne re­

connaissent pas toujours que des differences dans les contraintes entre

les divers pays rendent imperative l'identification des contraintes sps­

cifiques dans des environnements specifiques: au lieu de cela ils prg­

farent quelquefois rechercher une strat~gie qui sera adaptee ' une grande

varigte de conditions differentes. L'exemple du Zaire explique pourquoi

il faut formuler des strategies sp~cifiques. Parce que la densitg totale

de population est extr~mement faible au Zaire, une 6tude superficielle aurait

pu faire apparaltre comme souhaitable l'augmentation de la production agri­

cole par l'e;pansion des surfaces cultiv~es. Mais une 4tude plus approfon­
die faite par des envoyes de la Banque mondiale a r~vele que des contraintes

de main d'oeuvre s'opposaient cette approche. La m~canisation n'offrait

pas de solution non plus au probl'me de la main d'oeuvre, ' cause des in­

certitudes qui existaient quant a la qualite des sols et aux dangers que

l'impact de la mecanisation pourraient avoir sur eux. De plus, la struc­

ture du syst'me foncier et l'attitude des habitants empachaient le recours

' de gcandes manoeuvres de re-implantation, au moins - court-terme. La

solution d'augmenter le rendement des cultures deja en place restait l'ap­

proche la plus prometteuse pour une strat~gie initiale d'accroissement de

la production, et surtout parce que les rendements s'9taient montres infe­

rieurs ' ceux des annees pr~cedentes. L'examen des possibilites inh~rentes
 -77-

A cette approche fait par les envoy~s de la Banque mondiale a r~vSl que

la production pouvait atre rapidement accrue de cette mani~re. Una fois

que cette strat~gie est apparue comme la plus souhaitable, les mesures et

leu politiques necessaires ' sa mise en place sont devenues~videntes; l'9­

l~ment-cle de l'augmentation des rendements etait l'am~lioration de la qua­

lit9 des semences: cela demandait !a mise en place de politiques et d'un

programme concerte pour encourager la production, la multiplication et la

distribution de semences de meilleure qualit9. Cette tAche fondamentale

ayant gte determinee, on a pu recommander d'autres politiques et mesures

qui pouvaient avoir des effets rapides.

En r4sumg, la selection d'une strategie approprige demande qu'on se

livre 9 ute analyse systematique des alternatives possibles'pour atteindre

un objectif souhaitable. Cette analyse comprendra, entre autres, un examen

d~taill9 des contraintes materielles, technologiques, d'espace, de produc­

tion, te~iporellfs et humaines. S'il est vrai que les cont~aintes auxquelles

il fact faire face lorsque l'on utilise une strat~gie dependent de la situ­

ation d'un pays ' un moment donne, certaines g~n~ralisations sont valables

pour un certain nombre de contraintes.

LIMITATIONS IMPOSEES PAR LES RESSOURCES

Une des contraintes dont nous parlions s'impose de par les conditions

naturelles du pays. Le climat, les maladies endgmiques, la raretS de l'eau

sont des exemples de conditions naturelles qui imposent des limites aux stra­

tegies agricoles. La strategie agricole indienne doit tenir compte des mous­

sons tout comme la strat~gie agricole de la Tanzanie doit tenir compte de la

maladie du sormieil causge par la mouche tsg-tsg, et les pays oI l'eau est
 -78­

rare doivent formuler des strategies qui utiliseront au mieux les ressources

disponibles, comme l'ont fait par exemple Isra6l et l'Arabie Seoudite, pays

dans lesquels la strategie agricole demande que les ressources en eau soient

concentrees sur les cultures de grande valeur. 1 6 /

Une bonne connaissance des contraintes imposees par les ressources

naturelles avant la selection d'une strategie agricole peut signifier le

succes ou l' chec dans la realisation des buts et des objectifs. Par exemple,

au Kenya, l'identification de l'importance des contraintes imposees par la

main d'oeuvre a conduit ' restreindre la plantation du the -amoins d'un acre

par exploitation, grace ' un contr8le rigoureux de la distribution des plants.

Cette restriction a empach6 les exploitants d'en planter plus qu'ils n'en

avaient vraiment besoin, et de gaspiller les plants dont ils n'auraient pas

pu s'occuper correctement. Par contre, en Tanzanie, le fait de n'avoir

pas reconnu une contrainte imrortante imposee par la main d'oeuvre a mend

' l'chec de i'intensification de la culture du coton.

I1 faut cependant 8tre prudent, parce que les contraintes des ressources

d'aujourd'hui peuvent 6tre differentes des contraintes de demain. Les plani­

ficateurs doivent envisager le futur et identifier quelles sont les res­

sources qui peuvent augmenter et quelles sont celles qui iuviat diminuer.
De telles pr~visions peuvent aider ' choisir les strategies adequates (102,

p.176).

STADE DU DEVELOPPENT

Une seconde contrainte qu'il faut prend-e en considgration dans la

s~lection de la strategie agricole d'un pays est le stade du developpement

de ce pays. Un pays qui commence son d'veloppement, et dispose donc de

 -79­

grandes reserves de main d'oeivre ne devrait pas choisir une strat6gie de

dfveloppement qui, comme la m9canisation, fait appel ' des connaissances,

des devises 9trangeres et d'autres ressources dont il manque; et un pays

un stade avancg de dgveloppement dsposant de peu de main d'oeuvre ne

devrait pas non plus selectionner de strategie n~cessitant une main d'oeuvre

agricole abondante. 1 7 / Un pays ne devrait pas choisir de strategie qui ne

serait pas adaptee ' sa situation specifique. Par exemple, si la terre

est trop morcellee et pose un probleme grave, l'adoption d'une strat~gie

de m~canisation serait une erreur, ' moins que l'on puisse prendre des me­

sures ad~quates pour rattacher et renforcer les parcelles, ou permettre

d'une autre faqon l'utillisation efficace de l' quipement mecanise.

CONTRAINTES DES INSTITUTIONS, DE L'ORGANISATION ET DES ATTITUDES

Les institutions socialei, politiques et economiques d'une nation et

ses croyances profondes representent la troisi'me contrainte pesant sur

les strategies du d9veloppement agricole. C'est ainsi qu'au niveau inter­

national, les strat~gies de developpement agricole seront 1'image de l'at­

titude du pays vis-a-vis du r8le joue par le commerce exterieur, l'aide et

1'assistance etrangeres, les investissements etrangers de caract-re privg,

de l'importance de la cooperation regionale internationale, et du desir

d'atteindre une independance au point de vue economique; et au niveau na­

tional, les strategies de deveioppement refleteront l'attitude d'un gou­

vernement vis-a-vis du r6le joue par le secteur privY, ou qu'il devrait

jouer pour favoriser le developpement de '&conomic, du besoin d'6galite

et de justice dans le developpement regional, du probl'me du planning

familial, du ch~mage (et donc, entre autres, vis-'-vis du choix de la

 -80­

technologie ' employer dans les projets d'investissements publics), du d~sir

d'arriver ' une meilleure repartition des revenus, des niveaux acceptables

de consommation, de la vitesse du developpement, de la preservation des

modes de vie traditionnels et des coatumes, ou bien des reformes insti­

tutionnelles (chanDements dans le systeme d'occupation de la terre), et

ainsi de suite.

La mani~re dont ces attitudes influencent le choix de strategies de

d~veloppement se fait sentir par exemple en Chine et en Inde. Les diri­

geants chinois avaient la conviction que l'agriculture chinoise etait en

retard ' cause de ce qu'ils consideraient atre son cadre institutionnel

f~odal. L'approche chinoise a donc ete fondee sur l'hypothese que les

"relations de production feodales" existantes devraient Atre remplac~es

par des relations de production fondees sur des fermes collectives avant

que la production agricole ne puisse atre accrue (215, p.91).

Au contraire, l'Inde a pense que les relations de production exis­

tantes pouvaient 8tre progressivement ameliorees. Lorsque cette approche

s'est soldee par un echec, elle a adopte une strategie de developpement

qui evitait ces problemes. lmmediatement apr's son independance, l'Inde

a fait une approche du developpement dans le domaine agricole en se basant

sur une triple hypothese: (a) la technologie necessaire au de'veloppement

agricole existait, (b) les paysans s'accrochaient aux methodes tradition­

nelles arri~rees ' cause de leur ignorance et de Iewraualphabtisme qui les

rendaient soupgonneux face aux innovations et les empachaient d'accepter

les nouvelles techniques plus productives, et (c) les proprietaires ter­

riens (zamindaris), les usuriers et les marchands exacerbaient les insuf­

fisances des paysans en les exploitant. Pour remdier ' ces probl'mes,
 l'Inde a mis sur pied une strategie qui a pris la forme (a) de services

d'extension pour donner aux fermiers des renseignements sur les nouvelles

techniques de production, (b) de programmes d'9ducation et de programmes

d'assistance sociale destines ' gagner la confiance des paysans, et (c) un

programme de r~forme agraire pour se d~barrasser du systeme des "zamindari",

un programme etablissant d'autres sources de credit pour libgrer les pay­

sans des pr~teurs-usuriers, et un programme de r~glements portant sur le

commerce pour offrir aux paysans d'autres-moyens pour Gcouler les produits

agricole7 et les proteger de l'exploitation ' laquelle les marchands les

soumettaient (49, p.34).

Lorsqu'il est apparu qu'il serait trop difficilie de reformer la struc­

ture agraire existante, et qu'une dispersion clairsem~e des ressources dis­

ponibles sur l'ensemble du territoire ne conduirait pas rapidement aux

changements escomptes pour une augmentation de la production agricole,

une nouvelle strategie a et6 adoptee, concentrant les ressources dans les

regions o l'irrigation etait assuree. L'introduction du Programme de

district d'agriculture intensive en 1970-61, dans trois districts, a mar­

qug la premiare phase de la nouvelle strat~gie. Plus tard, le Programme

a 6t9 etendu ' treize districts supplementaires. Une version modifige de

cette strategie, le Programme regional d'agriculture intensive, a ete ap­

pliquge dans d'autres districts en 1964-65. La strategie qui impliquait

l'utilisation de varietes de semences ' haut rendement a permis d'atteindre

un autre stade de developpement avec l'introduction ' partir de 1964 de va­

rits de rizet de ble ' haut rendement.- 8 / (216, p.A 74).

Certaines contraintes, telles que l'attitude du gouvernement vis-a-vis

du secteur privg, ou certaine politique des prix pour les cultures vivrieres
 -82­

destinies aux travailleurs urbains (qui peuvent decourager la production),

sont imposees volcntairement. D'autres ne le sont pas, mais quelquefois

il n'y a que tr's peu de differences entre les deux. Par exemple, les

contraintes des devises etrang'res sur le choix d'une strat6gie sont d'ha­

bitude indgpendantes des attitudes sociales, politiques et economiques d'un

pays. Mais si un pays refuse par principe certaines sortes d'aide 6trangere,

cette contrainte est en partie -nposee volontairement par le pays lui-mame.

Les planificateurs peuvent souhaiter quelquefois pouvoir changer les

contraintes imposges par leurs gouvernements, et ils ne sont pas toujours

a m~me de le faire. Mais pour les besoins de la planification, ils drivent

determiner jusqu'a qucl point ils doivent accepter comme donnees les con­

traintes existantes quant aux institutions et aux attitudes, qui determinent

le choix des rtrategies, et dans quelles mesures ces contraintes peuvent atre

modifiees. Seule une bonne comprehension de la pensee des dirigeants poli­

tiques peut faire qu'il soit possible que les planificateurs apportent leur

aide pour la selection d'u-e strategie qui permettra de realiser les objec­

tifs du d6veloppement agricole.

Dans de nomnbreux pays en voie de developpement, l'6tat de l'adminis­

tration publique est une contrainte serieuse pour le developpement agricole.

Dans ces pays, ne pas avoir reconnu ce fait a conduit ' l'adoption de stra­

tegies qui demandent l'administration plus qu'elle n'est en mesure de

donner. Une situation que l'on rencontre souvent est celle dans laquelle

le gouvernement doit s'occuper de plus de projets ou intervenir plus fr­

quemment qu'il ne le peut, de faqon efficace.

 -83-

CONTRAINTES A DIVERS NIVEAUX

Dans le choix d'une strategie, il est important de faire la difference

entre les contraintes qui existent aux niveaux national, sectoriel ou de l'ex­

ploitaticn agricole. Le manque de ressources d'investissement peut atre une

contrainte ;. niveau du secteur agricole mais peut ne pas en 6tre une au ni­

veau national, lorsque le gouvernement a d~cide de concentrer les ressources

disponibles sur le developpement industriel plut5t que sur le developpement

agricole. Et, tout comme les contraintes peuvent diff~rer au niveau secto­

riel et au niveau national, elles peuvent aussi differer entre ces niveaux

et celui de l'exploitation agricole (196, pp.5-6). C'est ainsi que la dis­

ponibilite des engrais peut ne pas 6tre une contrainte au niveau sectoriel,

mais des livraisons irreguli'res en engrais sont une contrainte au niveau de

l'eicploitation agricole; et si le manque de main d'oeuvre specialisee est

une contrainte au niveau national, les exploitants peuvent avoir toutes les

connaissances requises pour mieux exploiter leurs terres, ' condition que les

livraisons d'engrais puissent 8tre mieux assurees. Etant donne que les con­

traintes au niveau du paysan sont celles qui causent generalement des retards

dans le d~veloppement ' un moment donne, ce sont celles qu'il faut prendre

en consid6ration dans les hypotheses, si l'on veut choisir une strat~gie

efficace: trop souvent, les strategies apportent des reponses ' de mau­

vaises questions parce qu'elles sont fondees sur des hypotheses qui peuvent

s'appliquer ' des contrairtes au niveau national ou sectoriel, au lieu de

s'appliquer au niveau de l'exploitation. Pour qu'une strategie reussisse,

il faut qu'elle soit conque de mani~re a ce que le paysan voie que les

actions qui sont prises contribuent ' la solution de ses problemes, et A

la realisation de ses objectifs (217, p.2-3).

 -84-

Quelquefois une strategie unique n'est pas suffisante pour permettre d'at­

teindre les object-ifs du developpement agricole. C'est vrai par exemple

lorsque les objectifs portent sur l'am6lioration des parties commerciales

et traditionnelles de l'agriculture. Parce que les problemes et les con­

traintes de l'agriculture commerciale sont differents dans leur nature des

problemes et des contraintes de l'agriculture traditionnelle, il faut soit

envisager deux strategies, soit une strategie d'ensemble comportant deux com­

posantes distinctes: l'une s'occupcnt des problemes de l'agriculture commer­

ciale, l'autre s'occupant des probl'mes generalement plus subtils et plus

gpineux de l'agriculture traditionnelle.

Dans certains pays, pour d'autres raisons, une strategie unique peut

Atre une approche "sur-aggr6gee" du developpement agricole. C'est ainsi

par exemple que dans un pays oi existent de grandes variations climatolo­

giques, 6cologiques ou 6conomiques entre les regions, il peut 9tre neces­

saire de concevoir des strategies differentes pour les differentes regions.

Au Bresil par exemple, la grande diversite r~gionale et la tradition d'au­

tonomie regionale en matiore de developpement rendent la formulation et

1'execution d'une strategie unifiee de l'agriculture impraticables. La

Turquie a deux regions tr~s distinctes: un haut plateau et une zone ca­

tihre, et chacune a besoin d'une strategie de developpement qui lui est

particuliore (210, p.27). C'est aussi vrai de la zone soche et des r6­

gions do plantations de noix de coco do Sri Lanka. Le Perou a trois re­

6
gions qui demandent trois strategies s~pares (51, vol.1, pp.5- ; vol.2,

pp.82-105). Souvent, des differences de strategies proviennent de diffe­

rences economiques entre les regions du pays. C'est ainsi que les r~gions

gconomiquement arri~rces du sud du Mexique et do l'Italie et du nord-est

 -85­

du Bresil doivent avolr des strategies de developpement propres, diff~rentes

de celles des autres regions agricoles de ces pays; cela est aussi vrai des

regions qui sont plus avancees au point de vue agricole que les autres re­

gions d'un pays, comme le Punjab en Inde.

CONDUITE A ADOPTER VIS-A-VIS DES CONTRAINTES

La meilleure strategie agricole pour atteindre un objectif donne est

celle qui, entre autres alternatives possibles, est la moins soumise ' des

contraintes. Par exemple, dans un pays o'i les devises !trangeres sont une

contrainte, la strategie qui utilise au maximum les ressources domestiques,

comme la main d'oeuvre, est meilleure que celle qui aurait recours ' la m6­

canisation qui oblige ' des importations. Le processus de selection de stra-.

tegie contient implicitement le principe d'utilisation maximale des res­

sources les plus abondantes du pays. L' o'u la terre est abondante, comme

au Bresil, une lonne strategie utilisera la terre au maximum. Dans les

pays ou'le ch8mage rural et le sous-emploi existent, comme au Bengladesh,

une bonne strategie utilisera au maximum la main d'oeuvre excedentaire, au

moyen de projets, programmes et techniques de production n~cessitant une

main d'oeuvre abonjaate. Dans les pays o'i la terre est relativement rare

par rapport ' la main d'oeuvre, une bonne strategie pr6nera l'utilisation

de cette main d'oeuvre: en Chine, en Cor~e, au Japon et ' Taiwan o'i la

terre est rare et la main d'oeuvre abondante, on a mis en place des stra­
t6gies qui ont reussi, fond~cs sur une agriculture et une industrie ru­

rale artisanale qui utilisent une main d'oeuvre abondante (85, pp.14-51).i-9

Dans les pays o'i les capitaux sont relativement abondants par rapport a la

main d'oeuvre, comme dans les pays ou le p~trole est abondant, il est sou­
 -86­

haitable de mettre en place des strategies fond6es sur l'utilisation intensive

des capitaux, qui permettent de conserver la main d'oeuvre rare. La situation

g6ographique peut aussi 8tre consid6ree comme une ressource: la strat6gie de

d'veloppement de Panama pour les ann6es soixante-dix envisage la position

geographique du pays comme un avantage et l'utilise comme base pour formaler

des politiques et des actions appropri6es (166, p.87).

Si les contraintes imposent des limitations sur le choix d'une strategie,

elles peuvent 8tre contourn6es ou 6vitees par la formulation d'une strategie

dont les 6l6meLH en tiennent compte. C'est ainsi que lorsque l'Inde a formu­

16 sa strat6gie de semences ' haut rendement, elle a tent6 de contourner les

contraintes impos6es par les fermiers traditionalistes. D'un autre c6t6 ,

Sri Lanka fournit un bon exemple de la mani~re selon laquelle une strat6gie

agricole peut &tre adopree a une sitLation sp6cifique: dans ce pays, le bas

niveau de l'6ducation et l'esprit conservateur des paysans limitaient la pro­

duction de riz, et constituaient une contrainte vis-a-vis de l'adoption d'une

strategie d'emploi de varietes de semences ' haut rendement. En raison de ces

circonstances, une strategie interm6diaire a 6t'z formul6e: l'encouragement de

la culture de deux vari6t6s de riz am6lior6es localement. Ces vari6tes don­

naient de bien meilleurs r6sultats que les vari6t 6 s traditionnelles, mais ne

demandaienc pas autant d'eau, de contr8le de l'irrigation, d'investissements

et de soins que les vari6tes ' haut rendement. Ces varietes locales conve­

naient aussi aux besoins des petits paysans, ce qui n'est pas toujours le

cas des vari6tes 'ahaut rendement pour lesquelles il faut plus d'argent,

d'6ducation et de main d'oeuvre.2-1 De plus l'adoption d'une strategie In­

termediairc donnait l'espoir que les paysans pourraient atre suffisamment

 -87­

form~s pour permettre l'adoption ulterieure de technologies plus avanc~es,

telles que celles requises pour la culture des variet~s ' haut rend:ment

(61, p.100).

IMPLICATIONS D'UNE STRA.EGIE

Avant de hoisir une strat-gie, il vaut mieux examiner attentivement

ses r percussions possibles. Dans certains cas, il est facile de voir

qu'une strategie ne realisera pas ses buts avoues: par exemple une stra­

t~gie qui met l'accent sur des techniques de production sophistiquees et

qui necessite une grande utilisation de capitaux n'est pas en mesure de

r~aliser un objectif d'augmentation des revenus des exploitants pauvres.

Mais quelquefois, n.me s'il est evident qu'une strategie de developpement

du secteur agricole realiseca ses objectifs, il peut exister deL effets

secondaires qui doivent 8tre soigneusement etudie.s. L'exp9Lience mexi­

caine est particulierement rgvelatrice ' cet 6gard. La strategie de se­

mences haut rendement, formul'e l'intention des grands fermiers, a of­

fert aux gros exploitants, qui b~neficiaient de subventions, des all'gements

d'imp8ts et d'autres encouragements 4conomiques et des prix avantageux pour

leurs r~coltes; cela leur a permis de faire de tels benefices qu'ils n'ont

pas adopt' rapidement des techniques de production efficaces. Au contraire,

les petits exploitants individuels, et les ejido ont produit du ble et
d'autres recoltes plus &conomiquement que les grands expioitants dans les

regions irriguees en combm'nn de faibles et coOteuses ressources en capital

avec une main d'oeuvre abondante et bon marche. Ils ont cependant ete igno­

res ou 6cartes par la strategie. Etant donn6 que la strategie mexicaine n'a

servi qu'a exacerber les inegalites de revenus qui existalent entre les grands
 -88­

proprietaires terriens d'un c~t6, et les petits exploitants priv~s e les

ejiditarios (paysans travaillant dan: des fermes cooperatives) de l'autre,

son coat social a et' beaucoup plus eleve qu'il n'aurait da l'tre (204,

pp.34, 38). S'il etait important que le Mexique trouve une maniere rapide

d'augmenter sa production, la strategie choisie de varietes ' haut rende­

ment l'intention des gros exploitants se serait trouv~e justifige en depit

de son cc¢c elevg. Mais sl l'on interprete les termes "la meilleure maniere"

d'augmenter la production comme une augmentation au moindre coot, la strat6­

gie adopte aurait dO se concentrer sur les petits exploitants et les ejido.

Le processus par lequel une strategie est choisie parmi les diverses

alternatives doit comprendre une etude attentive des effets negatifs pos­

sibles. Si 'on consid~re les exemples donn~s dans ce chapitre, il apparalt

evident que certains effets negatifs dOs ' l'adoption de st.-ategies auraient

pu 8tre prevus et 8tre 6vit~s par des mesures adequates si on avait fait

une analyse syst~matique de la strategie avant son adoption.

La strat6gie de vari6tes de semences a haut rendement (ECHR) en est un

bon exemple. Une telle strategie a normalement des implications sur la dis­

tribution des revenus dans la localit6 et dans la region, qu'il importe de

prendre en consideration. Etant donn6 qu'une telle strategie doit, de plus,

6tre r~servee aux regions oj l'eau est abondante et bien contr~lee, elle

pout conduire ' des in~galit~s considerables de revenus entre les diff~rentes

regions du pays (207, p.2 1). Elle pout aussi conduire a augmenter les in6­

galits de revenus entre les exploitants agricoles, parce qu'elle profite

plus aux grands fermiers pluc ais~s qu'aux petits paysans pauvres (203, pp.

58-59).
 -89

Les probl'mes souleves par cette strat~gie ont quelquefois etc quali­

fies de problemes "de la seconde generation"; mais cette appellation est

trompeuse parce qu'elle implique que ces problbmes etaient imprevisibles

ou inevitables. En fait, la plupart des probl'mes dits "de la seconde

generation" auraient pu 8tre pr'vus si les implications de la strat'gie

avaient ' etudiees avec toute l'attention qu'elles meritent. Ii est

certain qu'en Inde, les planificateurs n'ignoraient pas certaines des im­

plications negatives de-leur strategie avant son adoption, mais ils ont fait

peu d'efforts pour mesurer leur impact (49, p.60). Quoi qu'il en soft, il

serait prudent, avant d'adopter une strategie, d'6tudier ses implications

et les effets negatifs aussi bien que positifs que son adoption risque de

provoquer.

Une fois qu'une strategie P ete selectionne, il est important que les

responsables du deveioppement agricole ct rural soient au courant de sa na­

ture et de ses implications. De cette maniere, les politiques et les mesures

choisies pour mettre la strat~gie en oeuvre iront dans le mme sens que la

strategie, et en seront veritablement une partie integrante. Dans le cas

contraire, les politiques et les inesures prises pourraient aller l'encontre

de la strat'gie et lui nuire: c'est dej arrive.

NOTES

1/ Par exemple une mesure pour am6liorer ics lois stir le marketing.
2/ Par exemple, les politiques pour l'irrigation, les engrais et les services
d'extension associees a un programme d'ensemencement pour des cultures ';
haut rendement. (E.C.H.R.).
 -90­

31 Par exemple, des politiques sur l'irrigation et la mencanisation pourraient

6tre mutuellement incompatibles si elles exigeaient toutes les deux des res­
sources en devises 6trang'res dont le total excedrait les ressources du pays.

4/ L'adoption d'une strategie pour atteindre un objectif ou un but determine

ne signifie pas que tout ce qui est dehors de la strat6gie sera ignore, mais
simplement que ce qui appartient a la strat'gie recevra plus d'importance.
Par exemple, l'adoption au Bengladesh d'une strategie double pour des cul­
tures multiples et l'augmentation du taux de rendement du riz, ne signifiait
pas que les autres cultures (jute, tabac, canne ' sucre, coton, pommes de
terre, plantes l6gumineuses et olgagineuses, the, etc.) seraient n6gliges,
mais simplement que la production de riz recevrait plus d'attention.

5/ Cite par B.H. Minhas, "Where planning went wrong", The Hindustan Times
(india), 10 mai 1974.

6/ Comme on le dira dans le paragraphe suivant, les plans ne font pas sou­
vent la diff6rence entre les objectifs, !es strategies et les politiques.
Comme le mot annot6 l'indique, m~me les experts confondent quelquefois po­
litique et strategie.
7/ C'est ainsi que l'Inde, le Pakistan et la Turquie ont pu en beneficier
grace a l'importation de semences du Mexique (203, p.9).

8/ En Inde, la strategie ECHR visait ' optimaliser l'utilisation des res­

sources rares dans dcs regions bien d6finies ox les conditions climatolo­
giques, l'6tat du sol et de l'irrigation se prZtaient 'al'utilisation in­
tensive des moyens de production pour maximiser la production en prenant
le moins de risques possibles. (47, p.208). Cette approche se justifiait
dans la mesure o'i la culture de variete's de bl 6 haut rendement demandait
la mise en place d'une nouvelle technologie requ6rant des m6thodes de cul­
ture tout i fait diff6rentes par rapport ' l'utilisation d'autres semences.
Si les exploitants voulaient tirer tout le potentiel gen6tique des nouvelles
semences, il leur fallait peut- tre augmenter le volume d'ensemencement,
ch&nger le moment des semailles et la provondeur d'ensemencement; il leur
fallait aussi irriguer plus souvent et avec plus de pr6cision que pour
d'autres semences; utiliser plus d'engrais et d~sherber avec beaucoup de
soin pour 6viter le gaspillage des engrais sur les mauvaises herbes (203,
p.10). ToIs les fermiers du pays n'6taient pas en mesure d'appliquer cette
stratgie.

9/ Entre 1971 et 1972, la production de bl6 par habitant a augment6 de

25% en Inde, alors que la production en plantes l6gumineuses a baiss6
de 38% (Cooley, John K., Christian Science Monitor, 29 avril 1974, p.
F 6).

10/ Ii est interessant de comparer la strategie mexicaine aux strategies

adoptCes en Isral, au Japon, en Coree du Sud, ' Singapour et ' Taiwan.
Ces derni~res pr~naient toutes une augmentation de la production des pro­
duits agricoles pour l'exportation, en mettni particuli~rement l'accent
stir la main d'oeuvre et les produits ncessitant un tr s haut niveau de
qualifications. La strat6gie de ces pays (le Mexique exclus) coordonnait
de gros investissements pour 6lever le niveau general de l'6ducation de la
population rurale, ayant pour consequence la creation de possibilites d'em­
plois productifs dans les regions rurales (74, p.41).
 -91-

Une ftude de l'approche par etapes en Isratl, au Japon, en Coree du

Sud, ' Singapour et 'aTaiwan a montre qu'apres une p~riode initiale de crois­
sance lente pendant environ dix ans, la croissance s'est acc61ree. L'au­
teur de l'6tude concluait que "une fois qu'on a depass6 la phase de la crois­
sance plus lente, on peut rapidement accomplir la transition vers un stade
de developpement relativement 6levg" (74, p.44).

12/ Une etude des progr's dans le domaine de l'agriculture - Taiwan (et au
Japon) a rev'v16 combien la progression des comp~tences humaines, et des struc­
tures physiques et institutionnelles a pu prerdre du temps. Comme l'6crit un
observateur: "Tout ne s'est pas accompli en un jour. La Chine, depuis
1950, fait preuve de la mme persistance dans le d'veloppement des comp6­
tences humaines, des institutions et du developpement de la terre, et elle
commence C1recueillir les b6n~fices de cette persistance" (208, p.9).
13/ Dans le cadre de la stratgie, un gouvernement peut tablir des normes
de marketing nationales comportant des 6tapes interm~diaires qui permettront
aux fermiers et aux paysans d'am~liorer la qualit6 des produits qu'ils cul­
tivent (210, p.8).
14/ Cependant, la strategic de diversification de Taiwan visa~t les petits
exploitants du pays entier qui Otaient capables d'utiliser des techniques
demandant une main d'oeuvre abondante pour augmenter la production, tandis
que la strat6gie employee au Mexique a complJtement ignore les petits ex­
ploitants pour encourager la production des grandes exploitations. Le r6­
sultat est que l'augmentation de la production est r~pnrtle sur tout le ter­
ritoire de Taiwan, alors qu'au Mexique, les quatre-cinquiemes de 1'augmen­
tation de la production proviennent de moins de cinq pour cent des exploi­
tations des fermes qui emploient uniquement un sixieme de la main d'oeuvre
agricole. (85, p.7).
151 Par exemple, une @tide faite par une 6quipe de la Banque mondiale pour
Sri Lanka a fait ressortir que les devises ftrangres, les investissements
de capitaux et, fl tin degr moindre, Ins cadres 6taient des ressources rela­
tivement rares; que la main d'oeuvre non spcialis~e mais eduquee 6tait
relativement abondante et qu'il existait un potentiel considerable de
ressources naturelles qui n 'ftait pas utilise'.
6/ Lai o 1'eau est rare,une strat~gie hien Clabor~e tiendra compte du
fait que cette raret impose des contraintes diff6rentes sur les cultures
diff~rentes. I faut par exemple plus d'eau au riz qu'il n'en faut au ble,
au sorgho, ol aux lhgumas. Etant donn que ]a plupart des pays tropicaux
n'ont pas assez d'eau pour obtenir deux rCcoltcs de riz par an, mais en ont
en quantit6 suffisante pour faire pousser une r6colte de riz et una autre
de b1.6, de sorgho ou de I gumes, une bonne strat6gie consisterait I recom­
mander une combinaison de cultures qUi fournirait les quantitcs ou les re­
venus les plus 6lev~s (203, p.11).
 -92­

17/ Par exemple, aux Etats Unis, l'approche utilisee dans l'agriculture
fait une utilisation maximum des capitaux, et minimum de la main d'oeuvre
pour une terre abondante. Au cours des dernieres ann~es, les pays moins
d~veloppes qul ont atteint une grande productivite par acre, ont g~nerale­
ment maximisg l'utilisation d'une main d'oeuvre relativement abondante pour
une terre "rare". La strategie americaine, (comme la strategie sovigtique)
a pour resultat une forte production par personne, mais dans de nombreux
pays en voie de developpement, cela resulterait en une sous-utilisation de
la terre rare et d'une main d'oeuvre abondante.
18/ Les trois-quarts des terres cultiv'es en Inde ne sont pas irriguges
et la culture "seche" domine. De grandes sections du pays n'ont pas 6t6
touchees par la strategie de semences ' haut rendement, et dans d'autres
parties de superficie equivalente, seuls des "petits Ilots" ont gtg af­
fectes (213, p. A 135).
19/ Au fur et - mesure que la main d'oeuvre devient plus rare, le degrg
d'utilisation de cette main d'-2uvre est reduit dans la plupart de ces pays.

20/ Les petits paysans ont besoin de plus d'aide que les gros exploitants
s'ils veulent tirer tous les profits possibles de la technologie des varig­
t6s des semences ' haut rendement. Par dessus tout, ils ont besoin de crg­
dit et d'installations d'irrigation adaptees ' la petite taille de leurs ex­
ploitations (205, p.25).
 -93-

CHAPITRE IV: POLITIQUE AGRICOLE

Lorsque l'on veut definir et 4tablir une politique, il y a lieu d'en

considerer deux grands types. Le premier type de politiques fixera des pri­

orites entre les regions, les sous-secteurs et les objectifs. La strat6gie

apporte une aide dans ce domaine, en definissant les lignes ou le cadre ge­

n~ral selon lesquels le secteur doit s'orienter. Mais elle ne peut cepen­

dant 8tre qu'un guide, lorsqu'il s'agit de considerer certains aspects et

problemes de politique, comme la main d'oeuvre , l'emploi, les ressources

naturelles, les criteres d'investissement et la technologie. Les priorites

doivent 9tre considerees dans le detail pour etablir les criteres selon

lesquels les decisions determinant la marche quotidienne du plan seront

prises. Une politique portant sur les investissements, pour prendre un

exemple, devra etablir les taux d'escompte auxquels les fonds seront mis '

la disposition des entreprises pour les activites privges et semi-publiques.

Une politique portant sur les ressources naturelles peut, par exemple, avoir

' d6terminer les allocations d'eau pour son utilisation dans le domaine ruro­

agricole d'une part, et urbain ou industriel d'autre part.

Le second type de politique s'occupe des instruments destines ' reali­

ser les objectifs. Des mesures de soutien pour les prix, de taxation, de

credit, la creation d'entreprises de marketing, des sytemes fonciers, des

services d'extension, des dispositions particulieres envers les facteurs

de production: tous ces aspects de la planification sont des instruments

permettant l'execution d'une politique. Les instruments d'une politique

recouvrent ' la fois les activites entreprises directement par le gouver­

nement, et les actions destinies ' influencer les activites des secteurs

privg et semi-public.
 -94­

L'Stablissement de priorites et le choix d'instruments destings a

atteindre les objectifs sont des aspects connexes du processus de deter­

mination des politiques. D'autres instruments de politique peuvent aussi

8tre connexes. Par exemple, une politique des prix peut ne pas toucher les

exploitants agricoles de subsistance. II sera donc necessaire d'etablir un

regime foncier et de crier des politiques de commercialisation et de ser­

vices d'extension qui permettront l'introduction des exploitations de sub­

sistance dans l' conomie de marche si l'on veut qu'elles soient atteintes

par la politique des prix. Mais supposons que les exploitants sotent ­

mgme de r~pondre aux changements de prix, mais ne peuvent obtenir les mo­

yens de production necessaires l'augmentation de leur production. II fau­

dra ' ce moment que la politique soit complementee par une politique qui

garantira que les facteurs de production necessaires seront effectivement

mis ' la disposition des exploitants. Si ces facteurs de production sont

a leur disposition, il pourra Ggalement 6tre necessaire de mettre en place

des services d'extension pour montrer aux exploitants comment les utiliser.

Le probleme que doit resoudre celui qui cree une politique est donc

triple: il doit d'abord d6terminer quelles sont les contraintes specifi­

ques qui ralentissent le mouvement vers l'objectif; par exemple, des inves­

tissements n'ayant qu'une faible rentabilite dans des technologies nouvelles

de la part des exploitants agricoles peuvent ralentii la croissance de la

production.

Ensuite, celui qui cree une politique doit d6terminer si les instruments

de politique dont il dispose peuvent 6liminer ou r~duire la contrainte. Si

ces instruments peuvent eliminer la contrainte, (par exemple, si une augmentati

 -95­

de prix peut accroltre les benefices realis's par les exploitants agricoles

suffisamment pour qu'ils adoptent la nouvelle technologie, ou si les condi­

tions du marchg sont ameliorees de fagon ' ce que les exploitants puissent

obtenir les facteurs necessaires l'adoption de la nouvelle technologie) il

peut alors les adopter et, avec l'aide des divers organismes concernes, de­

cider de la meilleure mani~re de mettre la politique en place.

Mais si les instruments disponibles ne sont pas approprigs, c'est '

dire si l'environnement institutionnel est tel que le changement de poli­

tique n'atteint pas les personnes affectees par les contraintes -- dans le

cas present des exploitants agricoles --, alors il faut, dans un troisi'me

temps, mettre en place une reforme de l'environnement au niveau des insti­

tutions pour que les instruments de la politique puissent fonctionner. Les

deux r~formes institutionnelles les plus importantes sont la reforme du re-.

gime foncier et la reforme du syst'me de commercialisation.

En pratique, il est impossible de determiner facilement et a priori

si une politique marchera dans un pays en voie de developpement: il faut

l'essayer. 1Wme si elle marche, elle peut n'atteindre qu'un petit pourcen­

tage des ezploitants, g~ngralement les plus importants et les plus commer­

gants. Dans la plupart des pays en voie de developpement, les effets des

contraintes institutionnelles -- syst~me de commercialisation ou regime

foncier inadequat -- ne sont connus que d'une mani're vague. L'expe­

rience dans le domaine des variations de politiques agricoles est tres

limitee. Par consequent, l'adoption de nouveaux instruments de politique

devra souvent 8tre faite ' titre exp6rimental.i/

 -96-

FACTEURS DE PRODUCTION

Arthur Mosher a divise les mesures n~cessaires ' 1'augmentation de

la productivite agricole en cinq facteurs primordiaux, et cinq facteurs

d'acc&leration non primordlaux mais tr-s utiles. Les cinq facteurs pri­

mordlaux sont les marches pour les produits fermiers, une technologie sans

cesse en progres, 1'existence sur place des fournitures et de l'9quipement

necessaires, les encouragements - la production pour les exploitants, et

les moyens et voies de transport../ Ii pretend qu'ils sont primordiaux

parce que 1'accroissement de la production ne peut s'accomplir sans eux.

Par exemple, les transports sont indispensables parce que les exploitants

zie cultiveront pas plus s'ils ne peuvent transporter leurs excedents ' un

marche. Les frais de transport augmentent le coOt des facteurs de pro­

duction et diminuent le prix que les exploitants tirent de leurs pcoduits.

Donc lorsque les frais de transport sont eleves, les exploitants trouvent

moins interessant d'utiliser des fournitures achetees pour leur production

(102).

Tous les experts ne sont pas d'accord sur cette division entre facteurs

primordiaux et "accelerateurs". Certains disent que l'6ducation est un fac­

22 D'autres, que la planification est indispen­

teur essentiel (218, p. 3).

sable si les autres facteurs primordiaux doivent 8tre produits et coordonnes.

Les politiques chinoises d'auto-suffisance et d'industrialisation rurale,

destinges B produire les facteurs de production agricole n~cessaires luca­

lement ont beaucoup r'duit la dependance sur les transports dans ce pays.

Le coft eleve des transports est l'une des raisons essentielles de 1'exis­

tence de cette politique d'auto-suffisance au niveau local (219, pp.78-79;

 -97­

220). Des groupements d'exploitants agricoles en cooperatives seraient un

facteur primordial, si leur existence etait necessaire ' rendre disponibles

les autres facteurs primordiaux. Par exemple, des coop6ratives agricoles

fournissent ' la fois les apports necessaires et les services d'extension

pour de nombreuses cultures de rapport en Amerique latine, et les Associa­

tions de fermiers font la m~me chose ' Taiwan et en Chine. Le credit a 6te

juge un facteur primordial dans le Programme global minimum ethiopien (221,

p.42), et la participation des fermiers a aussi ete jug~e primordiale pour

la croissance ' long terme dans le cadre de ce programme.

Selon les circonstances, il existe donc des divergences sur les fac­

teurs qu'il faut considerer comme primordiaux. Cela ne veut pas dire que

Mosher ait necessairement tort. Cela signifie que ce qui est primordial

pour l'agriculture en general n'est pas necessairement un probl'me de poli­

tique primordial dans telle situation particuliere. Ce que doit faire celui

qui cree une politique est identifier les problemes qui se posent d'une fa­

gon critique dans une situation specifique, et y concentrer son attention.

Par Pxemple, les transports peuvent 8tre primordiaux en mati're de develop­

pement de l'agriculture, mais se reveler 6tre appropries dans une situation

determinee. Il ne sera donc pas n6cessaire de prendre des mesures en ma­

tiere de transports. Celui qui cree une politique doit donc diriger ses

ressources dans les domaines oii les mesures prises ne sont pas appropriees

ou bien la ohi le manque d'action a cree un goulot d'etranglement. Ceci peut

faire partie des facteurs primordiaux de la liste donnee par Mosher, ou bien

ne pas y figurer.
 -98-

Programmes d'ensemble ou globaux

Si les cinq facteurs mentionnes par Mosher, ou toute autre combinaison

de facteurs est vraiment primordiale dans une situation donnee, il s'ensuit

donc logiquement que l'apport de ces cinq elements primordiaux ensemble re­

sultera en une augmentation plus importante de la production que de les four­

nir s~par6ment dans des domaines differents (22, p.140). Si on veut accom­

plir des progr's, tous les 6lments primordiaux doivent 8tre presents.

Cependant, il arrive souvent que les politiques Gchouent parce que 1'on

n'a pas fourni en quantite suffisante les facteurs de produntion specifiques

necessaires, comme cela s'est passe en Indonesie et ailleurs (223, p.38; 224,

p.7). Les quantites d'engrais, de semences de bonne qualitg, et de pestici­

des sont souvent trop limit~es. Au Zaire, la production est tomb6e ' cause

d'une det'rioration de la qualite des semences. M~me lorsqu'ils sont dis­

ponibles, les facteurs de production sont souvent distribues trop tard pour

6tre bien utilises, ou bien il y en a trop dans certaines regions et pas

assez dans d'autres (56, p.l;182, p. 6 2; 225, p.120; 226, p.60). Le resul­

tat est que tous les facteurs primordiaux ne sont disponibles nulle part.

Pour eviter ce probl'me, un certain nombre de pays ont commence '

introduire des mesures de politiques en "ensembles globaux", de maniere

ce que tous les 6lments primordiaux soient disponibles ensemble (206,

p.7; 218, pp.222-223). Etant donne qu'il n'existe generalement pas assez

de main d'oeuvre ou de fournitures pour couvrir tout le pays, cela resulte

en une concentration des "ensembles globaux" dans certaines regions du pays,

ou sur un nombre limite d'exploitants -- g~neralement les plus ais's. C'est

ainsi que le Programme de district d'agriculture intensive indien s'est

 -99­

concentre sur les regions o' 1'eau etait en abondance suffisante, et oti

les exploitants faisaient preuve d'initiative (227, pp.284-5). Au Zalre,

la Banque mondiale a recommande que la concentration soit effectuge dans

des regions situCcs pres des grands centres et des villes, pres des voies

de communication existantes, o'i les habitants avaient prouve qu'ils etaient

capables d'utiliser de bonnes pratiques agricoles, et ou le climat et les

sols 6taient favorables. Le Programme global minimum en Ethiopie a 4te

organise de maniere ' couvrir des surfaces s'etendant sur cinq kilom'tres

de chaque c6te d'un tronqon de route de 75 kilometres. Ce programme com­

portait la construction de routes d'acces, et l'apport de credit, de fac­

teurs de production et de services d'extension; il a ete generalement cou­

ronn6 de succes dans ses d~buts (221, pp.40-42).

Mais, dans la pratique, les programmes d'ensemble se sont souvent r6­

v~les n'atre pas 'ala hauteur des espoirs de leurs promoteurs. L'accroisse­

ment de la production a et6 inferieur ' celui que l'on attendait, et l'adop­

tion de pratiques nouvelles a traine en longueur (228, pp.81, 83). Le re­

proche que l'on a fait le plus souvent aux programmes globaux est que la

technologie autour de laquelle ils sont elabores n'est pas appropriee. On

a pu declarer par exemple qu'en Inde, le programme technique global n'etait

pas suffisamment rentable (49, p.85).

Mais il existe des raisons de croire quo ce n'est pas 1' le seul pro­

blme. Les programmes globaux sont composes de divers elements, et il

est quelquefois difficile de determiner la cause des difficultes. Des

6tudes faites en Afrique n'ont pu determiner si les exploitants n'ont pas

utilise un programme technique global a cause de sa faible rentabilite ou

 -100­

bien ' cause des grands risques A courir (229, p.66). Ii est possible de

trouver d'autres raisons pour l'9chec des programmes d'ensemble. Lors d'une

enquate faite en Inde, il est apparu que seulement 36 pour ceit des exploi­

tants agricoles avaient suggerg comme une necessite des approvisionnements

de meilleure qualit6 et en plus grande qua,1tit6 . Soixante neuf pour cent

des fonctionnaires officiels avaient jugs qu'ils etaient necessaires. De

nombreux exploitants ne voulaient tout simplement pas d'engrais en plus grande

quantitY, de semences de meilleure qualite ou d'autres innovations (230, p.36).

Mais il arrive que des programmes techniques globaux posent des probl'mes.

Au Ghana, un programme d'ensemble pour la culture du mals demandait que 1'on

change l'epoque des semailles, et les habitants pensaient que le nouveau

mals n'6tait pas propre ' la consommation. Les nouvelles pratiques "ama­

liorees" demandaient aussi que le mais soit cultive seul, au lieu d'atre

plante au milieu d'autres cultures. Cela aurait pu reduire les revenus glo­

baux de l'exploitant. Le projet n'a pas suscite beaucoup d'interat dans

cet ensemble global (63, pp. C 26, C 29). Dans de nombreux endroits, les

nouveaux programmes techniques d'ensemble n'etaient pas approprigs car ils

ne prenaient pas en consideration le surcroSt de main d'oeuvre qui aurait

et6 necessaire (231, pp. 23-24). Les problemes des programmes techniques

globaux sont encore plus graves lorsqu'on essaie de les appliquer de faqon

rigide, comme cela s'est passe en Indongsie. Les gouvernements locaux n'a­

vaient pas autoritg pour adapter les programmes globaux aux conditions lo­

cales. Le resultat a et6 que les rendements ne se sont pas montres ' la

hauteur des esp'rances des exploitants, que ceux-ci se sont irrit~s et que

beaucoup d'entre eux n'ont pas pays leurs dettes. Le programme de Revolution

Verte du gouvernement a ete arrate (223, p.42-43).

 -101-

Les programmes techniques d'ensemble demandent souvent que les exploi­

tants proc'dent ' de nombreux changements dans leur mode de travail d'autre­

fois. Du point de vue de i'exploitant, cela constitue un grand risque (182,

p.67). La seule mani're d'61iminer ce risque est d'offrir des garanties aux

exploitants s'ils adoptent le programme global. C'est ce qui est fait grace

' des contrats d'exploitation et de production pour certaines associations

d'exploitants (voir le volume sur la Vulgarisation.) Mais dans la plupart des r'

V
cas, aucune garantie n'est donnee, et l'exploitant doit donc apprendre beau­

coup de choses en m~me temps s'il veut comprendre la nouvelle technologie

et avoir une meilleure idee des risques qu'il court. Il n'est pas surpre­

nant que ce soit une tAche qui est souvent consid~ree trop lourde, et que

l'expioitant soit rejette le programme, solt l'adopte en partie, ou bien

encore l'adopte uniquement pour une partie de ses terres. Par exemple,

les exploitants utilisent presque toujours moins d'engrais qu'il n'est

recommand6. Et m~me de nombreux grands exploitants de Java ont diversifie

leurs recoltes de riz entre les varietes ' haut rendement, nationales et

locales (223, p.53). Les exploitants de Puebla au Mexique ont experimen­

t6 les nouvelles techniques agricoles et les ont souvent adoptees petit a

petit (232, p. A 101). Si les axploitants adoptent systematiquement les Tiou­

velles technologies petit ' petit, cela peut sugg6rer que le programme d'en­

semble a pu prendre une mauvaise approche. Une approche par etapes, fond~e

sur l'adoption progressive des nouvelles methodes, pourrait atre meilleure.

Nous discuterons de ce point plus en detail dans le volume sur la Vulgarisation

et la Recherche.
 -102-

Cela ne veut cependant pas dire que tous les programmes globaux soient

vougs l'achec. Les programmes de variete's haines de bl et de riz ont

eu de grands succes dans certaines parties du monde et la production s'est

accrue (223, p.12 ). Mais mgme la, il y a un revers ' la m~daille: ces

programmes demandent l'utilisation de grandes quantites d'engrais, ' un

moment o'u le prix des engrais a considerablement augmentS. Le cott de

l'importation des engrais est un lourd fardeau pour certains pays (234, p.31).

Donc, bien que les exploitants aient besoin de tous les facteurs primor­

diaux, il est quelquefois tres difficile de les determiner. En consequence,

certains programmes globaux ont echoue - cause de defauts inherents au pro­

gramme lui-mgme: technologie inadequate, carence d'glements primordiaux,

ou manque d'interat de la part des exploitants. Parce que cela se produit

souvent, et parce que les mames probl'mes ont conduit ' 1'echec de nombreux

programmes d'extension, 1'introduction d'un programme d'ensemble peut ne pas

8tre une bonne idle, ' moins qu'il n'ait ete tests ' fond "sur le tdrrain"

et qu'il n'ait ete adopts d'une maniere complete et significative par les

exploitants participant aux tests.

Programmes sp~cifiques

Si 1'introduction de mesures de fa~on globale ne marche pas, 1'autre

maniere de les presenter est de le faire de faqon progressive, une par une:

c'est !'approchb ilisee par la plupart des pays en voie de developpement.

Dans la plupa~t de ces pays, la premiere etape a ete la mise en placc de

travaux publics pour les voies de transports et l'adduction d'eau. Ensuite

sont venues des dispositions pour les facteurs de production et des mesures

pour ameliorer la technologie, et surtout les services d'extension (235, p.

174). Ce n'est qu'en dernier lieu que des reformes en ce qul concerne la
 -103­

commercialisation et des politiques visant ' offrir des encouragements ont 9te

essayees, par exemple une politiqie des prix et une reforme agraire.

Ce n'est pas sans raison que ces diverses etapes sont ainsi ordonnees.

Etant donne que les gouvernements ne savent pas souvent quelle est la gra­

vita des probl'mes, il est logique qu'ils commencent par prendre les mesures

les plus g6nirales, les plus faciles, et les moins discutables, et n'arrivent

que progressivement aux mesures d'une application plus limitee, plus diffi­

ciles et offrant plus de risques. Les transports sont une premiere mesure

facile ' prendre, puisqu'ils beneficient ' toutes les industries, au gou­

vernement et aux forces armies, et s'inscrivent dans les idges du nationa­

lisme. Les dispositions pour fournir des facteurs de production et des

services d'extension se rattachent plus sp~cifiquement l'agriculture,

mais, gen'ralement, n'offrent pas de prise aux controverses.

Mais lorsqu'un gouvernement envisage des changements dans la taxation,

les prix, les tarifs, les importations et les autres politiques qui ont de

vastes implications sur la distribution des revenus, les problemes se com­

pliquent. Ce que l'on donne ' un groupe, par exemple des revenus plus 6­

lev's aux exploitants en raison d'une augmentation des prix, on le retire

un autre groupe, c'est a dire que les consommateurs urbains doivent payer

leurs produits alimentaires plus cher. Enfin, il y a la question des re­

formes institutionnelles, qui impliquent de relativement grands changements

pour tine partie importante de la societ6. Les r6form-s agraires, les re­

formes de la comnercialisation, la creation d'associations d'exploitants

agricoles et de coop6ratives peuvent soulever des question politiques et

sociales importantes dans le pays. Ii n'est donc pas surprenant que les
 -104­

changements institutionnels soient les derniers A Otre considgrgs, sauf

lorsque des circonstances extraordinaires comme des revolution, comme

Cuba, en Chine, en Bolivie ou au Perou, ou des menaces de revolution ou

d'invasion, comme - Taiwan, ou au Japon, ont 9 t l'origine de la n~ces­

site' de prendre de telles mesures.

En pratique, on espere toujours que les mesures les plus simples r~us-

siront. A chaque stade, certains exploitants ont r~pondu favorablement aux

ameliorations sugg'r'es, ont augment' leur production, adopt9 de nouvelles

techniques et sontdevenus plus commercialises dans leurs productions. Au

fur et 'amesure que la politique s'est am~liorge et que les 6l6ments es­

sentiels sont devenus de plus en plus disponibles, un plus grand nombre de

paysans en a profitS. Il s'est agi cependant en general de grands et mo­

yens exploitants. En r'gle g~nerale, plus l'exploitation est petite, moins

il est probable que l'exploitant soit tents par une production commerciale

et que sa production s'accroisse au dela de ce qu'une utilisation accrue

de la terre et de la main d'oeuvre pourrait fournir (236, p.1).

L'une des raisons pour lesquelles les grands exploitants peuvent mieux

adopter les nouvelles technologies et augmenter leur production est qu'ils

peuvent aider ' obtenir pour eux-m~mes les facteurs qui leur sont primordiaux.

Ils peuvent s'offrir les services d'un fonctionnaire des services d'extension,

ou aller eux-mames chercher leurs fournitures en ville ou y livrer leurs

produits. Ceci peut 8tre completement hors de la porte du petit exploitant

qui est ignore par les fonctionnaires des services d'extension, et qui doit

faire face ' des frais de transport beaucoup plus eleves. En plus, lorsque

les mecanismes de livraison des services, surtout ceux qui livrevt les fac­

teurs de production, viennent ' manquer, le gros exploitant a une plus grande
 -105­

marge pour surmonter ce manque: il est le premier ' choisir dans le peu

qul est disponible ou aller chercher plus loin les services dont il a beson,

en cas de carence.

Choix des facteurs de production

Des facteurs de production au niveau physique et de la politique sont

indispensables a tous les exploitants. Il s'agit alors de savoir si ces

facteurs atteindront des groupes d'exploitants specifiques, et comlment.

L'approche du programme d'ensemble est bonne: il s'agit de fournir tout

ce qui est necessaire. Mais dans la pratique, le programme d'ensemble

correct n'a pas ete decouvert par les crgateurs de politiques. Des mesures

essentielles ont ete oublices. Mais cela est aussi vrai de la formule qui

consiste ' ajouter une politique l'autre. Les gouvernements ont tendance

a luder les decisions les plus difficiles, et les mesures essentielles sont

souvent aussi oubliees.

Par consequent, la clef du succes n'est pas le choix do telle ou telle

approche, programme global ou approche par etapes. Le succ'es vient do lin­

corporation de toutes les mesures qui sont n~cessaires dans des circonstances

specifiques. Dans presque tous les cas, ces mesures comportent l'apport

de facteurs physiques par l'intermediaire de cooperatives, d'associations

d'exploitants, de fournisseurs, ou du secteur priv6. Au deli, on n'a pas

pu trouver de substitut ce dont les exploitants disent avoir besoin. Dans

de nombreux pays, ce dont ils ont besoin, c'est de la terre.

Enfiu, lun des 9l6ments do tout groupe de facteurs do production doit

ftre une certaine flexibilite quant 5 leur application. L'une des raisons

pour lesquelles les programmes globaux ont echou6 a ete leur trop grande
 -106­

rigiditg. Ceci n'est pas seulement contraire ' la maniere dont les paysans

apprennent a adopter de nouvelles techniques, mais peut souvent mener A une

mauvaise adaptation du programme aux conditions locales. Les "ensembles

globaux" et les programmes ne doivent pas seulement 8tre test~s et adap­

t~s "sur le terrain", ils doivent aussi atre testes sur les terres de l'ex­

ploitant agricole, et y 8tre adaptes.

ENCOURAGEMENTS

Les politiques des prix, de la taxation et autres sont liges de pres

' la fourniture des facteurs de production puisque c'est leur prix qui,

presque autant que leur disponibilite, en determine l'utilisation. Les

imp8ts sur les produits, la terre et les revenus, et les prix pratiques

affectent aussi les encouragements. La combinaison des prix des facteurs

de production et des produits, des taxes, etc., doit 8tre telle que le pay­

san doit trouver qu'il a inter~t ' adopter les nouvelles technologies et

A augmenter sa production. On n'a jamais vu une augmentation du develop­

pement ou de la production la o'u les exploitants n'ont pas trouve que

les efforts et les investissements supplementaires en valaient la peine

(30, p.9).

En ce qui concerne les encouragements, au point de vue de la consom­

mation, les exploitants sont influences par ce qu'ils desirent eux-mgmes,

ou par ce dont ils ont besoin, par la disponibilite des biens de consom­

mation et des service-s pour eux et leurs familles et par les impats di­

rects qu'ils doivent payer (237, p.78 ; 102, p.100; 238, p.249).

L'exploitant agricole n'est pas incit6 'aproduire plus par la somme

d'argent qu'il regoit, mais par les biens et les services qu'il peut ob­
 -107­

tenir avec cet argent. L'argent ne represente qu'un objectif interm'diaire.

Cela peut faire que la reluctance d'un exploitant a augmenter sa production

vient du peu de valeur qu'il attache aux choses qu'il pourrait acheter. Et

cela ' son tour, peut venir du fait que la selection des choses qu'il peut

acheter est limitee.

De nombreux observateurs ont remarque qu on trouvait un plus grand

choix de biens de consommation dans les r6gions rurales de la Chine que

dans des pays ayant un secteur moins dynamique, comie l'Inde. Cela peut

provenir du fait que la distribution des revenus est plus Ggale en Chine,

ce qui fournit un marche pour la consommation plus vaste. Mais l'hypo­

these que ces biens peuvent aussi agir comme encouragements ne doit pas

ftre 6cartge.

Au Japon, un impat foncier, paye en liquide, a aid ' la commercia­

lisation de l'agriculture, et a force les paysans ' augmenter leur produc­

tion (239, p.26). Les soins medicaux et l'gducation des enfants ont eu le

m~me effet. On a dit que clest le ,nanque de biens de consommation qui a

d6courage les producteurs agricoles du Zaire. Dans la plupart des pays,

les encouragements au point de vue de !a consommation ont 6te beaucoup

negliges.

Subventions pour les rendements et les facteurs de production

Les rendements jouent un grand r~le dans tout syst~me d'encouragements

parce quo plus les b~n~fices do la production sont importants, plus bas

peuvent 8tre les prix sans que les revenus des exploitants agricoles va­

rient (240, p.59). L'incitation a produire est la plus grande, lorsqu'

la fois les rendements et les prix sont favorables. La combinaison de

 -108­

rendements plus 6lev~s, de subventions pour les facteurs de prcluction et une

politque de soutien des prix a mene ' 1'adoption de technologies nouvelles

(puits abyssiniens, irrigation par pompage, introduction de variftes 2 haut

rendement) en Inde, au Pakistan, au Bengladesh, et ailleurs et a eu pour re­

sultat des augmentations de production frappantes dans les grandes exploita­

tions (203, pp.10, 57). Cette combinaison a aussi et6 responsable de 1'ac­

croissement de la production du coton en Tanzanie.

Cependant, il serait evidemment souhaitable que l'augmentation des

rendements soit suffisante pour que les exploitants continuent ' accroltre

leur production sans augmenter leurs prix. Cela permettrait une augmenta­

tion des revenus fermiers sans que les consommateurs alent ' en souffrir.

C'est ce qui s'est passe par exemple au Mexique, ou entre 1940 et 1962, on

a assiste ' une baisse des prix des recoltes de 1 pour cent par an en mame

temps qu'une augmentation de la quantite et de la variete des produits vi­

vriers (203, p.21). Les pays developpes ont en g6neral atteint le stade

oi les am'liorations technologiques sont g6neralement adopt6es et oi la

production est generalement en hausse malgre des rLductions relativement

r6duites dans les prix ou les surfaces cultivees. Le Japon et Taiwan ont

aussi atteint ce stade (146, p.51; 47, pp.169, 211-213). Ii vaut donc mieux

choisir la methode des am6liorations technologiques pour am6liorer et aug­

menter les revenus de la ferme si l'on peut creer les conditions prealables

au developpement syst~matique et a l'adoption de tels changements (143, pp.

10-11). Des facteurs qui permettront d'obtenir une production plus elev6e

peuvent beaucoup aider, lorsque les exploitants commencent tout juste a

adopter de nouvelles technologies (241, pp.25-26; 143, p.293; 242, p.7).

 -109-

La rentabilitg de toute nouvelle technolkgie depend aussi des prix des

facteurs do production necessaires. Par exemple, si les facteurs ne sont

pas beaucoup plus "productifs" que ]es methodes traditionnelles mais coe­

tent cher, et dans la mesure o'i tout facteur semble coateux et risqug pour

l'exploitant qui n'a pas eu l'habitude d'en acheter avant, il est peu pro­

bable que les exploitants verront des raisons valables d'acheter ces ap­

ports (20, p.25; 241, pp.25-26). Ce problnme peut 8tre resolu soit en aug­

mentant la productivit6 des facteurs de production, soit en baissant leur

prix (en plus de l'augmentation des prix des produits comme nous 1'avons

mentionn6 plus haut).

Parce que la productivite des facteurs de production est generalement

fixee, au moins ' courte echeance, de nombreux pays ont adopts des mesures

do subvention de ces facteurs pour encourager les exploitants ' les utili­

ser: c'est ce qui s'est passe au Pakistan (243, p.20; 244, p.66; 226, pp.

53-54; 95, p.11). Ce sont surtout les engrais qui ont reu le plus souvent

de telles subventions (237, p.112). Dans certains cas, de telles subventions

ont fte n6cessaires pour compenser les augmentations de prix causees par les

droits d'importation, la protection des producteurs locaux et les coots de

commercialisation 'lev~s (243, p.20; 245, pp.105-106; 150, p.10).

L'un des avantages des subventions pour les facteurs est qu'elles ne

sont offortes qu'a ceux qul utilisent ces facteurs. Les politiques do sou­

tien pour les prix b6n~ficicnt ; tous les producteurs qui vendent sur le

marcha (246, p.589). Un inconvenient des subvcntions est que le prix peu

'1evg des facteurs do production pout d6courager des producteurs priv~s

d'entrer dans le marci de la fouriiture de facteurs do production, comme

 -110­

cela s'est passe au Nigeria, en Inde et en Indongsie (144, p.40;225, p.120;

247, p.111). La maniere dont les subventions sont donnees aurait pu apporter

une solution ' ce probleme.

Politique des prix des produits

Parmi les instruments de toutes les politiques d'encouragement, les

ajustements des prix de la production ont ete les plus fr~quemment utilisgs.

Ii est souvent arrive que les gouvernements maintiennent les prix des den­

r6es alimentaires tres bas pour favoriser les consommateurs urbains, plus

actifs politiquement (102, pp.104-105; 66, p.149;18 2 , p.81). Dans d'autres

cas, des taxes sur les exportations, des politiques de surplus par les cir­

cuits de distribution et d'echange ont baisse les prix fermiers (144, p.44).

Des acquisitions obligatoires ' des prix fixes ont aussi diminue les encou­

ragements aux exploitants agricoles. Dans ce cas, la production agricole

a diminue (225, p.33; 102, pp. 104-105; 248, p.61; 249, p.202). Les effets

"decourageants" de ces politiques se sont surtout fait sentir lorsqu'elles

ont change pour 8tre remplacees par des politiques encourageant une plus

grande production: de tels changements ont souvent resultg en des aug­

mentations importantes de la production (250, p.9; 251, p.52).

Mais la situation d'une politique des prix n'est pas aussi simple.

Les observateurs ont presque tous fait remarquer que dans les pays en voie

de d~veloppement, les exploitants r~agissaient ' des changements dans les

prix relatifs, surtout lorsque le produit affect6 ne repr6sentait qu'une

petite partie de la culture totale (252, p.741; 253, p. 160-161; 254, p.

134; 255, p.39; 143, p. 211; 20, p.26; 256, p.197). Dans certains cas

cette r6action au changement relatif des prix a et6 tr~s semblable ' celle
que 'on peut observer de la part des exploitants agricoles dans les pays

developp~s, ou m~me plus marquee (257, p. 309-310; 258, p.4; 66, pp. 149­

150).

Les tentatives d'augmenter la production de toutes les cultures en

glevant tous les prix agricoles n'ont pas aussi bien rgussi. En Inde,

par exemple, les prix ont augmente plus rapidement que la productAon bien

que l'utilisation de facteurs de production tels que des varietes de semences

' haut rendement, d'engrais et d'eau ait aussi augmente (47, p.20 6 ; 253, p.161).

Mme dans les pays developpes, 1'accroissement de la production totale des

cultures en reponse ' des prix plus elev~s est faible (143, p.2).

De plus, les reactions ' des changements de prix peuvent varier consi­

d~rablement selon les regions, les cultures, la taille des exploitations, et

les exploitants eux-m~mes. L'existence de grands centres de marche et la

disponibilite des facteurs rendent la r~action plus forte (253, p.156); les

exploitations commerciales repondent mieux que les exploitations de subsis­

tance (259, p. A 70; 143, p.200; 235, p.176; 260, p.3). Les changements

peuvent ainsi ne pas affecter de maniere notable les petits exploitants

qui ont pourtant le plus besoin d'une aide (271, p.7). C'est surtout vrai

des exploitations de subsistance, puisque les b~nefices que l'on peut retirer

de prix plus eleves dependent de la production mise en vente, et non de la

production totale (206, p.21; 143, p.3).

On a propose trois autres utilisations des politiques des prix. D'abord,

des prix plus eleves peuvent augmenter la rentabilite des prix marchants, et

donc, au bout d'un certain temps, attirer les proprietaires des exploitations

de subsistance sur le marche (235, p.176). Malheureusement, la production des

 -112­

grandes exploitations tend ' augmenter rapidement, et cette maniere de

"commercialiser" les petits exploitants devient rapidement coiteuse. En­

suite, la stabilisation des prix peut r6duire las risques que les exploi­

tants prennent, encourageant ainsi l'utilisation de nouvelles technologies

et de facteurs achet6s et elle peut aussi stabiliser les prix pour les con­

sommateurs (20, p.25; 262, p.365; 245, p.100; 94, pp."l, 68-69; 237, p.100;

4, p.134). Au Pakistan occidental par exemple, l'importation de grains PL

480 3 / a permis ' de nombreux paysans de passer plus facilement ' la produc­

tion de cultures de rapport, en stabilisant le prix des cultures vivrieres

(244, pp.61-62). Au Bresil, les exploitants avaient commence ' p.atiquer

la culture de la canne ' sucre, mais sont revenus aux cereales ' cause

de l'instabilite des prix (102, p.10 2 ). Enfin, des politiques de prix

peuvent Etre utilisees pour redistribuer les revenus entre les regions

urbaines et les regions rurales, mais cela ne permet pas de resoudre le

probleme de la redistribution des revenus l'interieur du secteur agricole.

Les deux pays qui se sont le plus interesses au probl'me de la distribution

des revenus dans les r6gions rurales, IsraKl et la Chine, ont utilisg des

politiques de prix ou d'echanges commerciaux pour detourner les revenus au

profit des regions rurales, mais ont dQ faire appel ' d'autres moyens pour

6galiser la distribution des revenus ' l'interieur des regions rurales (101,

p.349; 68, p.5 0).

En resume, les prix payes pour la production doivent 8tre assez eleves

pour permettre au fermier de payer ses fournitures et lui apporter certains

benefices, en retribution eu travail suppl'mentaire et des risques pris en

2 2 8
adoptant de nouvelles technologies (263, pp. 3- 4; 242, p.7; 9, p.5 ). L'aug­

mentation de prix adequate d6pendra des cofts et de la productivit6 des facteurs

 -113­

de production et des technologies. Et aussi, une politique de prix

utilisee seule peut se montrer extramement efficace pour encourager le

passage de la production d'une culture a une autre. Mais une fois que

les prix auront atteint un niveau qui pprmettra l'exploitant de payer

ses frais, l'augmentation des prix n'aidera pas autant a un accroissement

de la production agricole totale brute.

Mgthodes d'ajustement des prix

L'un des probl'mes les plus importants de toute politique de prix, qu'il

s'agisse d'une politique portant sur les facteurs de production ou la produc­

tion, ou qu'il s'agisse d'augmenter ou de reduire les prix, est que quelqu'un

doit en assumer le coat. Par exemple, on a souvent maintenu a un niveau

bas les prix alimentaires, parce qu'on considerait qu'il serait trop dan­

gereux politiquement de faire payer aux consommateurs urbains les coats to­

taux d'une production adequate. Les deficits qui en ont r~sulte ont du 8tre

combles par une augmentation des importations. Dans le passe, lorsque le

grain PL 480 6tait abondant, et qu'il 6tait possible de le payer en monnaie

locale, il apportait une solution peu coOteuse pour combler les deficits

de produits alimentaires dans de nombreux pays. Mais lorsque les surplus

cerealiers ont 4t6 epuises dans les pays occidentaux et que les carences ont

augmente ailleurs, le coot de ce genre de politique s'est considerablement

accru. Le resultat est que des prix alimentaires beaucoup plus elev~s sont

en pratique dans la plus grande partie du monde (203, p.20).

Lorsque des methodes peu coOteuses de supporter les coats n'etaient pas

possibles, on a souvent essay6 la contrainte. De nombreux pays ont tente de

mettre en place des mesures d'acquisition obligatoire et de rationnement pour

apporter une solution au probl'me du coat des cereales. Elles ont souvent

eu pour r~sultat une chute de la production de c'rgales, et elles ont aussi

 -114­

mis ' dure 4preuve les capacites administratives des pays qui les ont

tentges. On a assists ' la naissance de marchgs-noirs, les gouvernements

n'ont pu atteindre leurs buts en matilre d'acquisition et les importations

ont augmentS. La plupart des gouvernements n'ont pas pu controler ou com­

prendre suffisamment les probl'mes commerciaux, de faqon a renforcer l'ap­

plication des programmes d'acquisition obligatoire (234, p.20). Les tenta­

tives de remplacer par des acquisitions gouvernementalen le commerce priv9

ont 9te abandonnees au mons pour certains produits au Pakistan, en Inde,

' Burma, dans certains pays de l'Europe de l'Est, et ailleurs.

Ii existe plusieurs mani res de r~duire les cofts administratifs et

autres en matiere de politique des prix. D'abord, plus le prix que le

gouvernement essaie de fixer s'eloigne des prix qul equilibreraient l'offre

et la demande, plus les cofts sont eleves. Ii peut donc 6tre souhaitable

de laisser le marche 9tablir un niveau de prix, et ensuite de stabiliser

les prix dans cet ordre de grandeur, plut6t que d'essayer de faire monter

ou baisser les prix. La stabilisation des prix est devenue une des mesures

de politique des prix les plus frequentes dans les pays en voie de d9velop­
2
pement (3, p.6 6 ; 180, p.150; 249, p. 03).

De la m~me mani're, si l'on emplote des subventions pour encourager

les exploitants ' utiliser des facteurs de production, il vaut mieux que

les subventions soient aussi faibles que possible. Au fur et ' mesure que

les exploitants s'habituent a les utiliser, les subventions peuvent atre r6­

duites, ' mons qu'elles ne soient destinees ' compenser des imp8ts ou des

taxations ou des augmentations de prix se produisant dans d'autres secteurs

de l'gconomie. Lorsque le prix des facteurs de production est maintenu arti­

 -115­

ficiellement ' un niveau peu Slev6 pendant de longues periodes de temps, ils

peuvent amener a utiliser l'exc's ces facteurs, et ' abandonner les mg­

thodes alternatives. Par exemple, la fourniture gratuite de l'eau par le

gouvernement de Sri Lanka pour 1'irrigation a conduit ' un gaspillage et

une mauvaise utilisation de cette ressource. Au Pakistan, les exploitants

pouvaient obtenir gratuitement des m6thodes de protection pour leurs plantes:

cela a contribu6 ' la diffusion des pesticides dans tout le Pakistan, mais

en m~me temps, c'etait une manire cocteuse d'utiliser le peu de personnel

technique disponible (244, p.66).

Une autre maniere de reduire les frais administratifs est de ne donner

de 1'aide qu'a quelques cultures. Cette politique a 6te fr~quemment suivie

dans les pays en voie de developpement (4, p.145). Un de ses probl'mes, ce­

pendant, est qu'elle tend ' reduire la production des autres cultures en

mgme temps qu'elle augmente la production des cultures dont les prix sont

soutenus. Cette politique n'est donc valable que lorsque les cultures dont

les prix sont soutenus utilisent une technologie plus productive qui assure

que les gains des produits supportes sont superieurs aux pertes des pro­

duits non supportes. Mais m~me dans ce cas, cette strategie a ses limites.

Aux Philippines, par exemple, le soutien apport6 au prix du riz a conduit

une surproduction et ' une chute des prix. Ii s'est produit le mame

phenom'ne ailleurs (212, p.97-98). D'une mani~re generale, il faudra en­

visager une diversification des cultures de rapport lorsque le soutien des

prix et les autres mesures ont suscit6 une augmentation suffisante des cul­

tures creali~res de base.

Le meilleur moyen de proceder ' la stabilisation des prix est lorsque

le gouvernement achete, vend et stocke les cultures domestiques et 6tablit

 -116­

une moyenne des prix, pour 1'exportation (cet 4tablissement de prix moyens

s'effectue par la creation d'une reserve de fonds lorsque les prix des expor­

tations sont forts, qui permet de supporter les prix domestiques lorsque las

prix internationaux sont bas). (260, pp.2-3; 66, p.154; 4, p.134; 249, p.

205). De telles operations ne sont pas cofteuses si elles permettent d's­

quilibrer les profits et les pertes sur une longue p~riode (264, p.11). II

faut cependant prevoir des depenses en capital initiales pour la construc­

tion des magasins necessaires pour les stocks de reserve (260, pp.2-3).

Pour l'exploitant, un des elements majeurs de l'instabilite des prix

reside dans la difference entre les prix ' la ferme, au moment de la mois­

son et les prix quelques mois plus tard, ou les prix qu'il tirerait de la

r~colte s'il vendait dans un marche "compgtitif" (4, p.13 4 ). Donc, l'une

des mani~res les moins coOteuses d'augmenter les benefices des exploitants

est de les aider ' augmenter leurs capacites de stocker les cereales ' peu

de frais, ou de les aider ' vendre sur des marches competitifs. Lorsque

le Bresil a mis en place un systeme permettant aux producteurs de conserver

plus facilement une partie de leurs recoltes apres la moisson, on a pu es­

timer qu'entre 20 et 30 pour cent des reserves de riz des grandes regions

productrices &taient toujours aux mains des producteurs cinq mois apres

la moisson (265, p.33).

Si l'on veut que les programmes d'encouragement aient du succes, il

faut que la combinaison des divers elements, coOt des facteurs de produc­

tion, augmentation des rendements, et prix de vente des recoltes lui soit

assez profitable, pour que l'exploitant augmente sa production. Les im­

p~ts, taxes, tarifs, taux de change, excedents des circuits de commerciali­

sation, et subventions sont des elements qui ont une influence sur le prix
 -117­

des facteurs de production ou des produits, et devraient Etre consider~s

comme tels uniquement dans les cas oi l'on tient compte de leurs incidences

sur le developpement du secteur agricole.

Ii est clair que la weillcure fagon de promouvoir le d~veloppement

agricole est par l'interm'diaire d'ameliorations technologiques. Mais

lorsque cette solution s'avire impossible, ou si des cultures specifiques

doivent 8tre encourag'es, des subventions pour les facteurs de production

ou des augmentations de prix peuveut 8tre benefiques. Le programme coftant

le moins sera cependant celui qui stabilisera les prix autour de ceux qui sont

influences par un 6quilibre de l'offre et de la demande. Les augmentations de

prix n'avantageront pas les petits exploitants, les metayers et les fermiers

autant que les grands exploitants (242, p.7). Dans ce cas, ce sont les bar­

ri'res institutionnelles qui offriroait des obstacles, et il se pourra que les

augmentations de prix ne b~n~ficient qu'aux grands exploitants et aux pro­

prietaires de la terre. Une subvention des facteurs de production ne peut

6tre d'aucune utilite si les systemes de distribution ne peuvent assurer la

livraison des biens (1, p.114). Ii sera necessaire d'envisager des reformes

institutionnelles, telles qu'une amelioration de la commercialisacion, la

creation de cooperatives, et une modification du regime foncier (266, p.13­

14; 17, p.25). Les pays qui dans les annees cinquante sont arrives ' des

taux dc croissance agricole de 5 pour cent ou plus par exemple, sont ceux

dans lesouels on trouvait 'ala fois un certain niveau de mesures d'encoura­

gemonts, et des institutions fonctionnant efficacement (191, p.7).

NOTES
.1/ Les tentatives des pays en voie de developpement de s'occuper en meme
temps du ch~mage et de l'inflation en sont tout autant au stade experimental.
 -118­

2/ Les cinq "accglrateurs" sont: 1'9ducation pour le developpement, le

credit ' la production, les actions de groupe par les exploitants, 1'amg­
lioration et l'augmentation des surfaces cultivables, et la planification
nationale pour le developpement agricole (102).

3/ Public Law 480 (P.L. 480): il s'agit d'une loi votge par le Congras
des Etats Unis qui determine les modalites de vente de produits alimen­
taires et agricoles aux pays en voie de developpement. Ces pays paient
avec leur propre monnaie, ce qui leur 4vite d'utiliser leurs reserves de
devises etrangeres. Une autre stipulation de cette loi est que les groupes
sociaux ' faibles revenus dans ces pays sont payes en nature pour le tra­
vail execute dans le cadre des projets de developpement de 1'agriculture.
 -119-

CHAPITRE V: FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT AGRICOLE

NECESSITE DU FINANCEMENT

On s'accorde generalement ' dire que le besoin d'un financement agri­

cole accru se fait sentir dans les pays en vole de d'veloppement (48, pp.

4-5; 267, p.15; 97, pp.256- 2 87). De nombreux experts recommandent 1'ex­

tension du financement (2, p.10; 268, p.llY). De nombreux pays ont insti­

6
tue des programmes de financement (212, p.9 ). Les exploitants ont sur­

tout besoin de fonds pour financer l'utilisation accrue de nouveaux fac­

teurs de production et ainsi augmenter leur production et leurs revenus

(269, p.286; 35, pp.9-10). Par exemple l'Institut international de re­

cherches sur le riz a estime' que le fait de passer des methodes de cul­

ture traditionnelles aux m'thodes recommand6es pour la culture du riz '

haut rendement, augmentait les frais du paysan moyen philippino pour les

facteurs de production de 20 ' 220 dollars par hectare (270, p.80). Dans

le projet Puebla, au Mexique, oi les exploitants utilisaient pourtant plus

des facteurs de production importes, les recommandations du personnel ont

8
augmentg le cofit de ces facteurs de 9 a 82 pour cent (271, p. 7).

Dans de nombreux pays, les exploitants regoivcnt leur credit de

nombreuses sources non officielles: amis, parents, pr~teurs (2, p.10).

En fait, mame dans les pays comme l'Inde o' les pr~teurs ont la reputation

d'&tre des usuriers, les pr~teurs "prives" peuvent rivaliser avec les sour­

ces publiques 'acause de proc6dures de prat plus flexibles et normalis~es,

et parce qu'ils peuvent offrlr des termes aussi avantageux que les sources

officielles (49, p.65- 6 9; 381, p.4 7). Souvent, les gouvernrenots font em­

pirer cette situation en associant les conditions de prrt ' l'utilisation des
 -120­

facteurs de production ou en cr~ant des complications supplgmentaires qui

d~couragent les exploitants: ceci est particulierement grave lorsque les

pr~ts sont lies ' l'utilisation de facteurs de production qui arrivent en

retard.

Bien que les exploitants agricoles fassent souvent mention de leur

besoin de financement, il ne s'agit pas la d'un besoin semblable ' celui

de facteurs de production physiques, tels que des engrais ou des semences.

II est facile de se meprendre, et le manque de credits peut cacher les

vrais problemes (272, p.1). En Inde, par exemple, les exploitants ont

achete des pompes, souvent avec des fonds provenant de pr~ts non gouver­

nementaux, mais la vraie contrainte etait le manque d'electrificatior. -­

promise -- qui aurait permis aux pompes, grace - leur utilisation, de rem­

bourser leur prix d'achat (230, p.26; 225, p.129). M~me lorsque les fonds

sont disponibles, les restrictions sont telles que souvent ceux qui en ont

le plus besoin sont ceux qui ne peuvent les obtenir, et que ceux qui les

obtieunent n'en ont souvent pas besoin. C'est ce qui s'est pass6 par exem­

ple ' Vihiga, au Kenya (231, p.96).

Des etudes empiriques ont souvent montre que le financement n'a pas

et6 une contrainte envers l'utilisation de nouveaux facteurs de production,

surtout en Afrique (229, pp.67-70). Au Nigeria et au Ghana, par exemple,

on a d~couvert que les sources de credit traditionnelles pouvaient finan­

cer des taux de croissance plus 6lev~s que ceux auxquels on pa-venait, mame

s'il ne s'agissait pas de la croissance maximale possible (144, p.7; 63,

pp. C 40-C 42). Au Malawi, beaucoup plus de paysans achetaient leurs four­

nitures au comptant lorsque les sources de credit ne Leur etaient pas dis­
 -121­

ponibles, qu'inversement (231, p.91). Les prats ne sont pas toujours n'ces­

saires pour les facteurs de production modernes car ceux-ci s'auto-financent.

Lorsque les facteurs de production en valent la peine, ils sont rentables au

bout d'une seule saison, et peuvent 6galement rembourser le coOt.de leur fi­

nancement; ou bien encore, ils peuvciit~tre adoptes par 1'exploitant agri­

cole petit ' petit, de faqon ' ce quo celui-ci puisse rassembler les capi­

taux qui lui sont n6cessaires au bout de quelques saisons (234, p.23; 241,

p.26 ). Ces dernires ann~es les prix des produits agricoles ont ete assez

6leves pour financer les facteurs de production dans quelques pays.

La plupart des investissements agricoles peuvent 8tre entrepris avec

de la main d'oeuvre, si le regime foncier et les prix rendent cette proce­

dure rentable (229, p.68; 235, pp.173-174). Si le r~gime foncier et les

prix ne sont pas adequats, il est douteux que le financement suffise '

crger des changements dans la production. Les exploitants les plus pau­

vres ont besoin do plus do revenus, plut6t que de financement.

Cela ne veut pas dire quo le financement n'a aucun r~le ' jouer

dans le d6veloppement agricole. Des pr~ts Z court terme peuvent acc'1­

rer des processus de d6veloppement qui se sont d6j' manifestos pour d'autres

raisons. Les pr ts peuvent surtout b6n6ficier aux exploitants plus pauvres

qui b~n~ficient d'une capacitL d'auto-financement inf~rieure. Les pr~ts

peuvent jouer un r~le important apres une r6forme agrairo ou toute grande

r~forme institutionnelle parce quo do telles rdformos bouleversent les sys­

t~mes do credit traditionrnls et accroissent le besoin de financement (273, p.

15).

Les petits exploitants ont autant do besoin de prfts :Ila consommation

que do pr~ts ' la production. En Gambie, les petits exploitants avalent

 -122­

surtout besoin de pr~ts ' la consommation (63, p.B 42). Dans certains cas,

les exploitants ne fort mume pas la diff6rence entre les pr~ts a la consom­

*mation et les prdts ' la production (274, p.293). En Asie, plus de la moi­

tig des emprunts des exploitants est destinge ' la consommation. A cause

de ses besoins en liquidit~s, le petit exploitant est souvent forcg de

vendre aux plus gros exploitants une partie des facteurs de production

qu'il regoit sous la forme de pr~ts en nature. En Tanzanie, cette situa­

tion a 6te aggravee dans le cadre d'un programme de culture du tabac, par­

ce que les exploitants ne pouvaient faire pousser le mals necessaire ' leurs

propres besoins de consommation.

Malheureusement, les pr~ts A la consommation dont les petits exploi­

tants ont besoin ne sont pas souvent reconnus par les programmes de finan­

cement officiels. De tels programmes excluent, quelquefois explicitement,

les prdts ' la consommation en offrant des pr~ts sous la forme de facteurs

de production plut8t qu'en liquide, comme en Tanzanie, dans un projet 9thio­

pien, dans certaines r~gions du Mexique, au Pakistan et ailleurs (204, p.36;

275, p.687). Ces programmes officiels demandent souvent aussi que les rem­

boursements soient faits au moment de la moisson, privant donc les exploi­

tants de ben~fices r~alisables s'ils avaient pu conserver leurs r~eoltes

et les vendre plus tard (97, p.2 87). Pour 6viter que les pr~ts ' la pro­

duction ne soient utilises pour la consomation, de nombreux programmes de

cr6dit demandent ' l'exploitant de preparer un plan de culture avec l'aide

d'un agent de l'extension. La procedure doit se poursuivre ensuite par des

inspections des services d'extension et un contr8le de la production, pour

v~rifier l'application du plan agricole (97, pp.287-288). Les inspections

 -123­

peuvent aussi accompagner les prdts en nature. Dans certains cas, les pr~ts

produits, et '
servent a forcer les exploitants ' la culture de certains
reconnus (105,
leur vente par l'intermediaire de circuits de distribution
exploitants
p.31 8 ). Au Mexique, la meconnaissance des besoins rls des
lorsqu'on s'est
et le manque de communications ont et6 pousses - l'extr~me

borne' leur fournir des facteurs de production. Ces facteurs ont ete crg­

mettre au courant
dit~s au compte des societes de financement ejido, sans mme
soudain accorde ces
les exploitants de la raison pour laquelle on leur avait
leur
fonds. Le resultat a ete un marche noir de fournitures florissant,
spectaculaire de
vente ' des exploitants individuels, et une augmentation
3 6 ).
la dette des sociftes ejido envers la banque (204, p.33­
sont n~ces-
Dans de nombreux cas, des prats ' long ou ' moyen terme
des cons­
saires pour l'achat de betail. ou d'ecquipement, ou l'am~lioration

tructions et de la terre. Las petits exploitants ont besoin de prats ' long
se liberer
terme pour rembourser leurs dettes envers les pr~teurs, et donc
comme au Bengla­
pour ensuite investir dans leurs fermes et les ameli6rer,

desh. Des pr~ts ' plus long terme peuvent 9tre necessai es pour financer
pp.15, 37).
le developpement de marches et la construction d'entrep~ts (276,
que la pro­
Etant donne que la commercialisation se developpe plus rapidement
des besoins
duction (voir section sur la Commercialisation) il peut exister

sp6cifiques de financement pour cette activite: les cooperatives, les as­

peu­
sociations de producteurs, les petites entreprises de transformation
Au
vent en avoir besoin, comme cela s'est vu a Costa-Rica (277, p.31).
des fonds
Mexique, pour aider au developpement de la culture des pommes,

ont et6 accordes pour toutes les phases de la production, de la transfor­

4 55 les petits
mation et de la commercialisation (278, pp.5 - ). Les artisans,
 -124­

marchands, les bateliers, les pousse-pousse qui vivent dans les r~gions

rurales peuvent aussi avoir besoin de crgdit ' long et ' moyen terme (297,

pp.15, 43). Les pr~ts ' long terme sont specialement importants lorsque

les objectifs vises par le gouvernement sont la justice et le develop­

pement rural, parce que ce sont precisement les petits exploitants, la

production rurale et les activites de service qui forment la base d'une

croissance et d'un developpement rural plus equitables. Mais il n'en

reste pas moins que la plupart des programmes de financement rural

promus par les divers gouvernements excluent pratiquement toutes les

formes de prats l'exception des pr~ts ' court-terme a la production.

Lorsque des pr~ts ' plus long terme sont approuv~s, il arrive souvent que

les fonds ne soient pas rassembl's (279, p.43).

Le premier stade de developpement de tout programme de financement

est donc de determiner si les exploitants ont rellement besoin de credit.

Et s'ils en ont besoin, quels sont ces exploitants, quel usage feront-ils

des fonds et pour combien de temps? Ce n'est que lorsque ces renseigne­

ments sont rassembles qu'il est possible de mettre sur pied des programmes

de financement qui apporteront veritablement une solution aux probl-mes des

exploitants.

NANTISSEMENT, SUBVENTIONS, POURCENTAGE ET VITESSE DES REMBOURSEMENTS

Dans de nombreux pays, les petits exploitants ne peuvent beneficier

des programmes de financement parce qu'ils ne peuvent fournir les garan­

0
ties necessaires ou que les acomptes sont trop gleves (231, p.96; 267, p.3 ;

280, p.X 9; 274, pp. 2 92 - 2 94 ; 281, p.18). Mais mame si ces barrieres n'exis­

tent: pas, les petits exploitants souffrent parfois du preJuge defavorable

d'un manque de confiance, et ils sont donc exclus parce que les personnes
 -125­

chargges de la selection ne les aiment pas ou ne leur font pas confiance.

Mais m~me lorsque ces facteurs ne semblent pas agir, il n'en reste pas

moins que les petits exploitants ne constituent qu'une tres faible pro­

portion des personnes recevant des pr~ts (282, p. A107).

Le probleme des garanties ' fournir est encore aggrave par une autre

caracteristique commune ' de nombreux programmes de prats, surtout ceux

qul sont census beneficier aux petits exploitants: ils sont souvent con­

gus comme des subventions destinies ' aider les petits exploitants, ou

comme des incitements ' adopter un programme technologique global dont

les pr~ts font partie. Ce systeme a deux inconvenients. D'abord, il

r~duit la quantite de fonds qui pourraient atre prates, et il augmente les

demandes de prfts, souvent pour des buts moins productifs, comme cela s'est

passe en Core, au K~nya et au Bresil (273, p.37). L'epuisement des fonds

disponibles est encore aggrave par les depenses entrainges par les coits

administratifs eleves resultant du grand nombre de petits prats, ou par

les procedures complexes d'accord des pr~ts et de preparation de plans qui

rendent la surveillance cofteuse, comme au Kenya. Ii en resulte que les

pr~ts doivent atre limites par des moyens autres que ceux des taux d'inte­

r~t repartis entre les consommateurs disponibles. Le moyen le plus gene­

ralement choisi pour proceder ' ce rationnement est de demander un nantis­

sement plus eleve, c'est 'adire des garanties plus importantes. C'est ainsi

que les faibles taux d'int~rft demandes tendent indirectement ' exclure les

petits exploitants en augmentant les garanties n6cessaires et en reduisant

les fcnds disponibles.

Les grands exploitants ne beneficient pas seulement de pr~ts ' faible

taux d'interft, mais, comme cela s'est passe au Bengladesh, ils empruntent
 -126­

quelquefois ' des taux d'interft peu 6lev~s et pr~tent les sommes ainsi

acquises aux petits exploitants ' des taux plus 4lev~s. Les subventions,

au lieu d'aller aux petits exploitants sont ainsi allees aux pr~teurs

traditionnels.

Non seulement ces pr~ts-subventions nuisent quelque fois aux petits

exploitants, mais ils ne sont pas toujours n~cessaires. En Gambie, par

exemple, dans un programme de prats qui a connu un grand succ~s, les

grandes societes coopgratives payaient 9 pour cent d'interat et les

exploitants 15 pour cent (63, p.B 42). Au Japon, en Corge, et ' Taiwan,

les exploitants voulaient des pr tsadequats, et accordes ' un moment pro­

pice, plut~t qu'a faible taux d'inter~t (242, pp.6-7).- Les programmes

qui ont le plus de succ's pour les petits exploitants sont donc souvent

ceux qui leur demandent de payer tous les frais administratifs et un taux

d'inter~t dans son integralite, surtout pour les pr~ts ' court terme (234,

pp.2 2-2 3). Mais il est bien evident que les frais administratifs doivent

6tre maintenus ' un niveau peu eleve.

D'une fagon strange, la discrimination contre les petits exploitants

persiste, bien que des etudes empiriques portant sur le remboursement des

prats aient montre que les petits exploitants remboursent plus vite que

les grands exploitants (92, p.89; 59, pp.14, 54-55; 283, p.24; 63, p.C 42;

231, pp.93-9 4 ). Les seules exceptions que l'on peut noter se produisent

lorsque certains petits paysans commencent ' considerer les prats comme

des revenus additionnels qu'ils n'ont pas besoin de rembourser, ou lorsque

des mauvaises recoltes les emp&chent de rembourser (279, p.14). Au Mexique,

par exemple, les pr~ts d'une entreprise de production d'engrais, de toute

 -127­

6vidence des pr~ts non gouvernementaux, sont rembours~s en moyenne '

97,5 pour cent. Au contraire, la moyenne de la Banque Ejidal est de

80 pour cent (59, p.ll).

ADMINISTRATION DES PRETS

On peut beaucoup faire pour augmenter l'utilisation du financement

pour les petits exploitants tout en conservant un pourcentage et une vi-

tesse de remboursement eleves. Par exemple, il faut bien faire comprendre

que les pr~ts sont des pr~ts, non pas des dons, et que les exploitants dol­

vent les rembourser. Cela ne veut pas dire qu'il faut 1'exprimer en ces

termes: les exploitants savent deja ce qu'est un pr~t. Ii faut plut8t

prendre rapidement les mesures necessaires contre ceux qui ne remboursent

pas (221, p.4 2 ). Certains defauts de paiement peuvent 6tre d6liberes. Les

grands exploitants et les prateurs peuvent essayer de saboter le programme

de credit pour recuperer la main-mise sur les pr~ts ruraux (279, p.15). Un

second type de d6faut de paiement volontaire provient d'exploitants qui es­

saient de voir si le pr~teur veut vraiment tre rembourse. Ils mettent '

1'essai la volonte politique du gouvernement. Ces deux types de defail­

lants doivent ftre d~couverts et 'on doit s'en occuper tres vite si 'on

veut que leur exemple ne se propage pas (279, p.14).

Une autre necessit6 d'un programme de pr~t que 'on veut sain, est

d'accorder des pr~ts pour ce dont 1'exploitant a v6ritablement besoin.

C'est ' dire quo 'on doit accorder des pr8ts ' la consommation en m~me

temps que des pr~ts de production, sinon avant. Lorsque les prats sont

lies - des programmes techniques globaux, ces programmes doivent recouvrir

les besoins r6els des exploitants. Un programme de credit ' Vihiga, au

 -128-

Kgnya, a 9choug, en partie parce qu'il etait limite au financement d'engrais,

•alors que les exploitants voulaient des pr~ts pour engager de la main d'oeuvre

(231, p.96).

Les conditions de pr~t, telles que les garanties ou les acomptes, dol­

vent 9tre gliminges ou modifiees au moins jusqu'a ce que les exploitants

disposent des ressources necessaires. L'evidence tend ' prouver que le

manque de garanties ne mane pas necessairement ' des defauts de paiement.

Au Mexique par exemple, une compagnie d'engrais a accord9 des pr~ts sans

garantie autre que la reputation de l'emprunteur, et a recouvre toutes

ses crgances, ' 1'exception de 1,5 pour cent (59, p.14). Aux Philippines,

l'Agence am~ricaine pour le developpement international a fourni des garan­

ties de mani~re ' ce que les paysans n'aient pas ' le faire, et tous les rem­

boursements ont et6 effectues en temps utile (92, p.89). Des prats ' la

consommation ont ete accord~s au Mexique, et il n'y eut pas de defauts de

paiement pendant un certain temps. Cette situation est semblable aux cas

du Br~sil et du Pakistan oriental, oi 'on a pu observer des remboursements

a 99 pour cent de pr~ts ' la consommation. D'une mani're assez paradoxale,

il semble que l'octroi de pr~ts ' la consommation ameliore le pourcentage

des remboursements des pr~ts ' la production. Au Mexique, le pourcentage

de remboursements des pr~ts ' la production est superieur de 10 ' 20 pour

cent, dans le cas d'exploitants qui ont aussi requ des prfts ' la consom­

mation. La Wolamo Agricultural Development Unit ethiopienne a pu recou­

vrer un pourcentage plus important de ses creances, en accordant des prats

a la consommation pendant la periode delicate qui precede la moisson.

On a aussi decouvert que si les paiements s'talaient sur des periodes

plus longues, le pourcentage et la vitesse des remboursements ftaient plus

 -129­

Clev~s. Lorsque la date du remboursement est fixee l'apoque habituelle

de la recolte, et si celle-ci est tardlive, le d~faut de paiement est auto­

matique: c'est ce qui s'est pass6 au Kenya. De plus, comme les exploitants

peuvent retirer un meilleur prix de leurs recoltes si ils peuvent les garder

pendant un certain temps, il existe de bonnes raisons pour differer le rem­

boursement. En Ethiopie, la Wolamo Agricultural Development Unit a pu ame­

liorer le pourcentage et la vitesse des remboursements en accordant des

prats jusqu'a un an. Au Mexique, ' Puebla, un programme de credit accor­

dant des prats sur neuf mois, et offrant un taux d'escompte pour les rem­

boursements anticip~s a eu beaucoup de succes.

Une autre magiore de reduire le pourcentage des defauts de paiement

est d'gviter d'assujettir les prats ' des programmes d'eusemble pour la

production inadequats. L'une des raisons du non-remboursement des prats

au Kenya a 6te que les paysans n'ont pas requ les facteurs de production

prevus dans les plans officiels, sur lesquels les pr~ts taient basgs.

On peut attribuer cet &chec ' deux causes. D'abord, ' une surestimation

des possibilites, et ensuite au fait que les paysans n'ont pas r9agi comme

les technicieLs l'avaient pr'vu. Le succas de la Wolamo Agricultural

Development Unit ethiopienne 9tait fondg sur une culture de rapport

fructueuse. La Chilalo Agricultural Development Unit subissait des taux

de remboursement inferieurs, mais 6tait fondue sur les cereales, dont les

prix gtaienL en baisse pendant la periode envisagee. Au Japon, la poli­

tique gouvernementale de stabilisation des prix a aide les producteurs de

cergales ' rembourser leurs emprunts (238, pp.442-443).

II semble que l' l~ment-cle de ce programme reside moins dans l'utili­

sation par le paysan d'une technologie particuliere, que dans la possibilite

 -130­

qu'il a de rembourser ses obligations grace aux revenus qu'il obtient en

employant ses techniques propres. Si les technologies traditionnelles sont

inadequates, il faudra implanter de nouvelles technologies; mais si l'on

dispose d'une bonne technologie, mdme traditionnelle, on a devant soi une

base suffisante ' l'obtention et la garantie d'un prAt (97, pp.287-288).

On a constate, ' Wolamo en Ethiopie, ' Puebla au Mexique, en Gambie,

au Guatemala et ' Comilla dans l'ancien Pakistan oriental (Bengladesh),

qu'une responsabilite solidaire envers le pr8t am~liorait le pourcentage

et la vitesse des rDir'oursements (271, pp.56-58, 63-64; 63, p.B 1%3; 284,

p.21; 279, p.79). En Bolivie, le pourcentage des d~fauts de paiement a

d~cline lorsqu'on a transferg et config ' une f~d~ration d'organisations

paysannes la responsabilite des recouvrements d'une agence gouvernementale

(63, p. G 22). Le genre de groupements de cr~dit le plus populaire, et

celui qui a eu de loin le plus de succes ' Puebla au Mexique, a 6t9 la

formation de groupes limites ' 3 ' 9 personnes conjointes et solidaires

(271, p. 56-57). On voit par cet exemple qu'il est possible d'avoir des

organisations tres simples. En Thallande, l'administration du financement

a 6t9 deleguge de fagon si compl'te aux autorit~s locales que, dans une

region, la responsabilite de groupe pour les remboursements n'&tait pas

appliquee. Pour obtenir le remboursement des pr~ts, les autorit~s pou­

vaient utiliser ' la place toutes les methodes acceptees localement: elles

se sont montr6es efficaces (285, p.77). A Puebla, il n'existe pas d'exemple

qu'un groupe de solidarite n'ait pas pu obtenir un pr~t parce que l'un de

ses membres n'avait pas rembours6 ses dettes. Les pr~ts sur reputation de

solvabilite, consentis ' des groupes de 5 ' 15 petits exploitantc, par une
 -131­

entreprise privee d'engrais, situee pros de Mexico au Mexique, ont ete

rembourses ' 98,5 pour cent. Une fois que le paysan a rembours4 son pre­

mier emprunt, son premier remboursement.garantit qu-'il est so-lvable pour

des pr~ts ulterieurs (59, p.14).

Pour que cette responsabilite jointe et solidaire fonctionne, il

faut qu'une organisation d'exploitants assume veritablement cette respon­

sabilite: pour ce faire, il faut qu'un comit' representant cette organi­

sation evalue les necessit6s de credit de ses membres; il faut aussi que

Lette organisation puisse prendre des mesures contre les defaillants (275,

p.687). A Comilla, les exploitations n'6taient pas egales, et les defail­

lants intentionnels ont pose des problhmes qui ont pousse les exploitants

' demander au gouvernement d'eliminer cette responsabilit conjointe et

soldlaire (279, p.79). Au lieu de recourir ' cette solution, il vaut mieux

considerer les premieres pertes coine le prix ' payer pour apprendre le sys­

teme (274, p.295). Les groupements apprendrai-'. ainsi ' expulser les de­

faillants intentionnels et ' 6tablir des pourcentages et des vitesses de rem­

boursement acceptables. Une administration des programmes de pr@ts qui se­

rait confide plus completement aux exploltants permettrait aussi de reduire

consid'rablement les frais administratifs et les procedures ennuyeuses qui

decouragent non seulement les pr~teurs mais aussi les petits emprunteurs

(271, p.87).

Pour les syst~mes de financement qui demandent des garanties, il est

toujours possible de nantir la recolte. Cela se faisait au Kenya et en

Inde (174, p.64). Mais si on veut que ce syst'me soit mis en vigueur, il

faut trouver une fagon de contr~ler la vente des r'coltes des exploitants,
 -132-

Au Kenya, seuls les fermiers ayant vendu leurs r6coltes par l'interm~diaire

de cooperatives pendant au moins trois ans pouvaient obtenir des prets: ce

systeme s'est avere satisfaisant. Au Japon, en Ethiophie et en Tanzanie, les

coop6ratives et les r9seaux de commercialisation ont 6te dclargs etre les

seules organisations de vente legales (286, p.64; 238, pp. 442-443). Pour

contr~ler les defauts de paiement dus ' des circonstances ind~pendantes des

producteurs, il faut mettre en place un syst'me d'assurance des r&coltes,

semblable ' celui utilise par les creanciers du Kenya mentionnes ci-dessus.

Mais au Mexique, un syst'me d'assurance obligatoire n'a pas eu beaucoup de

succes aupres des emprunteurs de Puebla qui ont estimg qu'un tel syst'me

protegeait plus le crgancier que l'exploitant (271, p.87).

Ii est clair que l'on peut accorder le credit en toute securite mame

aux petits exploitants. Cependant, la meilleure maniere de le faire est de

laisser l'exploitant definir ses besoins en financement et de rendre les ex­

ploitants respcnsables des operations de pr~t et de remboursement. Lorsque

les prfts sont consentis dans ces conditions, et que la technologie de Vex­

ploitant lui permet d'augmenter ses revenus, les acomptes sur les facteurs de

production et les garanties n'amenliorent pas le pourcentage des rembourse­

ments. Par contre, ils tendent ' exclure les exploitants qui ont le plus

besoin de financement dans le cadre de ces programmes. Les petits exploitants

ne pourront beneficier du credit agricole a moins qu'une decision visant sp6­

cifiquement ' les inclure dans ces programmes soit prise, et que l'on prenne

les autres mesures de changement de politique necessaires ' la mise en place

de cette decision.
 -133-

CHAPITRE VI: POLITIQUE DE LA COMMERCIALISATION

La commercialisation est l' change mongtaire de biens ou de services.

Dans tous les pays, il existe un secteur de marche oa les biens et les ser­

vices sont &changes contre de l'argent. Dans certains pays, ces marches sont

contr81es par le gouvernement, dans d'autres, ils le sont par des entreprises

privies. Dans d'autres encore, on voit un m;lange: cela veut dire que cer­

tains marchs sont soit publics soit prives, ou bien qu'ils sont contral6s

par des institutions quasi-privies, comme les cooperatives, qui sont asso­

ciges ' des entreprises de commercialisation ou ' des corporations commer­

ciales publiques.

Quelle que soit la forme et la propriete des marches, ils ont tous cer­

taines caract~ristiques en commun: ils doivent assurer le mouvement, 1'en­

treposage, la collecte et la distribution des denrees. Lorsque ces denr'es

sont perissables, ils doivent fournir les moyens de les conserver ou d'en

assurer la preparation et la distribution rapide. Lorsque ces denrges ne

sont pas vendues aux consommateurs sous la m~me forme qu'elles sont produites,

c'est a la comercialisation qu'incombe la responsabilitg de les faire par­

venir aux usines de transformation interm6diaires, et ensuite aux marches.

Quelquefois cette commercialisation est une activite independante, dans

le cas par exemple des petits commerqants qui ach~tent directement aux pro­

ducteurs et vendcent directement aux consommateurs. Le plus souvent, la com­

mercialisation est int~gre dans un ensemble: producteurs ou consommateurs

contr8lent une partie ou la totalite des circuits de commercialisation. Les

cooperatives de commercialisation offrent l'exemple d'un tel syst~me. Le

circuit de commercialisation peut aussi 8tre integr6 ind'pendemment des

 -134­

producteurs ou des consommateurs. Et il existe enfin des cas ou la commer­

cialisation est independante, mais liee ' certains groupes, dans le cas par

exemple de tarifs preferentiels ou de monopoles existant entre les circuits

de commercialisation et les producteurs, ou les consommateurs, ou d'autres

membres du circuit de commercialisation.

Mais quels que soient les responsables des fonctions de commercialisation

et de leur organisation, chaque operation -- transport, entreposage, transfor­

mation, collecte de renseignements et risques encourus -- occasionne des frais

que quelqu'un doit payer (245, p.68). Ii s'ensuit donc que le syst'me de com­

mercialisation doit 8tre organise de mani~re ' couvrir ces frais ou que des

subventions doivent 8tre crges pour les payer. Les exploitants agricoles

et les dirigeants gouvernementaux doivent reconnaitre l'existence et le bien­

fond6 de ces frais.

ROLE DE LA COMMERCIALISATION DANS LE DEVELOPPEMENT AGRICOLE

Sans marches, le developpement agricole n'est pas possible, car le troc

v'a jamais fourni une base d'echange suffisante pour supporter une agricul­

ture de caractere moderne. Mais les marchcs ne doivent pas seulemeot se

maintenir au rythme de l'expansion agricole. Dans la plupart des pays en

voie de developpement, les circuits commerciaux se developpent plus rapide.­

ment que la production agricole, ou que la production nationale brute (287,

pp.9-10; 203, p.32).

Ii est facile de comprendre pourquoi: dans une gconomie de type agricole,

une partie de la production agricole est utilisee par les producteurs pour

leur propre consommation, mais lorsque leurs revenus s'accroissent, cette

proportion diminue et la proportion mise sur le marche augmente plus rapidement

 -135­

que la production totale (270, p.80). Par exempie si un paysan recolte

100 boisseaux de bl6, et qu'il en consomme 80, il pourra en vendre 20. S'il

en recolte 120, il peut en consommer 90, et en vendre 30. Par consequent,

un accroissement de la production de 20 pour cent produit une augmentation

de 50 pour cent des ventes (287, pp. 9-10). Cette diminution de la proportion

de la production de subsistance lorsqu'un developpement s'accomplit est mon­

naie courante dans le secteur agricole de tous les pays.

Cette tendance de la commercialisation ' se developper plus rapidement

que la production agricole est renforcee par d'autres facteurs. Lorsque

la production augmente, les exploitants achetent plus de facteurs de pro­

duction; on assiste donc a une augmentation du total des biens commercialisgs.

Au fur et a mesure que les exploitants prennent confiance dans le march6, ils

peuvent opter pour une specialisation dans les cultures de rapport: une quan­

tite plus grande de leurs produits passe par l'interm'diaire des march~s. En­

fin, une politique gouvernementale peut favoriser le d6veloppement des marches

en creant un imp6t sur les terres ou la production agricole, forgant ainsi

les exploitants ' augmenter leurs ventes pour payer cet imp6t.

C'est par 1 intermediaire des march6s que les prix, facteur d'incitation

majeur, atteignent les exploitants. Sans une expansion des marches -- int6­

rieurs ou internationaux -- offrant des prix raisonnables, les exploitants

n'ont aucune raison d'augmenter leur production (263, p.45). Les exploitants

augmentent leur production de mani~re ' obtenir des revenus qui leur permet­

tront d'acheter des biens de consommation. Un manque de biens de consommation

peut d6courager la production, comme on 1'a vu au Zaire par exemple. L'achat

de biens de consommation stimule S son tour la demande, et par consequent,

 -136­

favorise la croissance des industries de biens de consommation (102, p.1.08;

246, pp.596-597; 105, p.270).

Trop souvent, ceux qui elaborent une politique ne voient pas les nom­

breuses repercussions de la commercialisation sur V'agriculture. II en

r~sulte que les encouragements sont faibles, et que les facteurs de pro­

duction pour l'agriculture sont rares, chers, non disponibles ou livres en

retard. Souvent, la meilleure maniere d'investir dans l'agriculture ne con­

siste pas ' encourager directement l'augmentation de la production, mais la

commercialisation agricole (288, p.111; 289, p.133; 246, pp.596-597).

Mais la commercialisation est une discipline difficile ' comprendre,

a planifier et ' ameliorer. Lorsqu'un responsable de la politique porte son

attention vers les circuits commerciaux de son pays, il voit trop souvent des

facilites d'entreposage et de transport inadequates et un manque d'uniformit6

dans les poids et ics mesures utilisgs; il remarque aussi qu'il n'existe au­

cune norme pour classer les produits, que le syst'me de credit n'est pas ap­

proprie aux besoins, que les installations de transformation sont pratique­

ment inexistantes et qu'il n'existe aucun renseignement sur les syst~mes de

march (276, pp.28, 33; 51, chap.3, p.64; 263, p.25).

Ii est evident qu'aucun gouvernement ne peut r6soudre tous ces pro­

bl'mes en m~me temps: ii faut etablir des priorites. Pour avoir des ren­

seignements sur les divers syst'mes de marches, il est necessaire d' tablir

un syst~me de poids et mesures ainsi qu'un syst~me de classes de qualites pour

tous les produits qui sont vendus en gros, ' l'exception peut-atre des plus

homog'nes. La mise en place d'un reseau de transports prec&ujra la construction

d'usines de transformation des produits agricoles. Les strategies de d6veloppe­

ment reposant sur des varietes ' haut rendement requi~rent que des facteurs de
 -137­

production soient fournis. Mais une fois que les exploitants auront com­

mence a utiliser ces varietes sur une grande &chelle, il deviendra urgent

de prevoir la construction d'entrepats et de routes pour que l'excedent

des recoltes puisse 8tre stock6 et achemin6 aux marches. Dans ce cas,

un syst~me de poids, de mesures et de classes de qualites normalise est

moins n6cessaire parce que les grains sont relativement homogenes, et que

les systemes de march' traditionnels peuvent s'accomoder des variations

existantes quant ' la qualite.

Si la strategie de d'veloppement envisagee repose sur la diversifi­

cation ou le d~veloppement des exportations, les priorites seront diffe­

rentes. Pour les denr'es p6rissables et l'exportation, les poids et les

classes de qualit~s sont de la plus haute importance, et il sera peut-atre

necessaire de passer des lois pour la normalisation de ces produits avant

d'envisager toute autre mesure. Le moment propice est un facteur plus im­

portant pour les produits destin~s a l'exportation et pour les denrees pe­

rissables que pour les autres produits. Il faudra donc etablir des contrales

plus stricts dans les circuits de distribution que pour les autres produits

vendus en gros (262, p.36 6 ). Ce besoin de contr~le strict pour les produits

destines l'exportation et les denrees perissables, comme les lgumes frais

et les fleurs couples, a r'sulte en la mise en place d'une approche pour la

commercialisation systematique de ces produits, en particulier en Amerique

Centrale. Mais une telle approche peut impliquer la refonte compl'te des

circuits de commercialisation. Bien que les gouvernements agissent souvent

comme s'ils voulaient proc~der a une telle refonte, comme par exemple lors­

qu'ils prennent en charge la vente de certains produits, l'experience a montre

 -138­

que cela est rarement possible si lon veut que les mecanismes du march'

fonctionnent bien. Comme on l'a vu au Pakistan pour la vente en detail

des engrais, le systeme marche souvent mieux lorsqu'il est config ' nouveau

au seceur k.ive (244, p.68).

II vaut mieux que les gouvernements misent sur les syst'mes de commer­

cialisation existants, en decidant - quels objectifs la commercialisation

doit apporter une aide. Ils peuvent ensuite se concentrer sur 1'obtention

des marches necessaires ' cette contribution (234, p.19). Cela peut se

traduire par des ameliorations specifiques des marches traditionnels, ou

par la creation de nouveaux marches mais uniquement pour les cultures qui

rendent ces mesures necessaires.

Avant d'apporter des ameliorations aux circuits de commercialisation,

il faut avoir une idle du systeme de marketing qui existe et de la mani~re

dont il fonctionne (263, p.2 6; 9, p.58). Ces renseignements manquIent sou­

vent dans les pays en voie de developpement; la premiere t~che ' accomplir
28 29
est donc de faire une etude des marches (276, p. - ). A Costa-Rica, par

exemple, une equipe speciale a ete cr6ee avec pour misc'on d'6tudier les

circuits de commercialisation agricoles (290, p.7). Dans cette 9tude, il

faut attacher une grande importance ' la maniere dont les syst~mes de com­

mercialisation affectent les encouragements offerts aux exploitants: leur

impact est capital lorsqu'on envisage des ameliorations dans les marches.

Dans certains cas, comme on l'a vu au Zalre, 11 faut aussi prendre en consi-

deration les marches de vente au detail. Des 6tudes portant sur la demande

sont aussi necessaires lorsqu'il s'agit de r6coltes destin6es l'exporta­

tion (276, p.57; 291, p.7).

 -139-

LA COMMERCIALISATION TRADITIONNELLE

Dans tous les pays en vole do developpement, il existe des formes de

march6 traditionnelles, generalement aux mains de particuliers, bien implan­

tes dans les campagnes (224, p.7). Dans de nombreux pays, ces marches vendent

surtout les excedents des produits de subsistance cultiv6s par les paysans.

Cela )ut dire d'une part que les exploitants ne sont pas beaucoup affectes

par les prix ou par les autres encouragements ' la vente, puisqu'ils ne pro­

duisent pas pour la vente: ils se contentent de vendre leurs exc~dents (292,

p.363; 259, p. A 70); d'autre part, cela signifie aussi que les exploitants

vendent leurs preduits immediatement apres la recolte, des prix moins

eleves que ceux qu'ils pourraient obtenir s'ils pouvaient attendre (277,

p.21; 262, p.367). Les acheteurs de leur c8t6, ont des facilit~s de stockage

limitees puisque les excedents sont souvent en quantit6 limit~e. La conse­

quence de cette petite capacite de stockage et des ventes saisonni~res est

que la fourchette des prix est 6norme (276, p.33; 51, chap.5, p.64), Cette

instabilitg des prix fait que les exploitants sont encore moins int6ress~s

a produire pour le march', et encore moins influences par les encouragements

des prix puisque les fluctuations rendent les risques d'investissement dans

une augmentation de la production trop grands (292, p.365).

Les conditions qui forcent les exploitants ' se contenter d'une agri­

culture de subsistance ne sont pas du ressort des marchands. Dans La mesure

oi il limite les b'n'fices des paysans, le r~gime foncier joue un grand rale

dans cette determination; mais les prix peu eleves qu'ils peuvent obtenir

pour leurs produits et la faible demande du march n'encouragent pas les

exploitants ' chercher ' augmenter leurs revenus au moyen d'une augmenta­

tion de leur production (293, p.2). Et: parce que les biens de consommation

et les services qu'ils pourraient acheter avec des revenus plus importants
 -140­

font d~faut, ils ne ressentent pas tellement ce besoin. L'absence de fac­

teurs de production et de technologies qui leur permettraient d'obtenir

des b~nfices plus importants tendent encore ' les decourager de participer

' i' conomie de marche. Le systeme de commercialisation ne peut contr~ler

aucun de ces facteurs. Aucune reforme du march6, aucun achat par le gouver­

nement n'encouragera le paysan ' augmenter sa production si l'on n'ameliore

pas ces conditions.

Cependant, certains manques d'encouragements sont definitivement at­

tribuables aux syst'mes de commercialisation. Nous avons mentionne ci-dessus

une fluctuation des prix ' cause du manque d'entrep~ts, d'une saison de vente

trop courte, et de la nature incertaine des excedents. Au Bresil, l'insta­

bilitg des prix etait causee par des oscillations de la politique gouverne­

mentale. Une mauvaise integration entre marches peut aussi poser des pro­

blames: mgme lorsque les marches locaux sont bien integres dans le circuit

de marches nationaux plus centraux, ils peuvent manquer de coordination entre

eux, ce qui conduit ' de grands ecarts de prix entre les marches r~gionaux

ou locaux.

Cette carence de coordination laterale est d~e ' la structure en pyra­

mide du march. Apr's avoir achete ou recueilli un produit ' un niveau, celui

de l'exploitant, par exemple, le marchand le revend ' un autre intermediaire

plus haut et ainsi de suite jusqu'a ce que les produits arrivent l'usine

de transformation, au marche central ou aux entrep~ts pour l'exportation.

Cette structure permet ' chaque intermediaire d'inspecter personnellement

la marchandise qu'il ach'te. Au Ghana, par exemple, il y avait trois in­

termediaires entre les producteurs de sorgho et la brasserie situee ' 60

 -141­

milles (294, p.111). En Ethiopie, il y avait une moyenne de quatre ou cinq

intermediaires entre les exploitants et les magasins de detail ou le point

de collecte des denrees pour l'exportation ' Addis Abeba. Une telle struc­

ture de 1'economie tend ' orienter le march6 tout entier vers les grands

points de collecte, et ' ignorer les diff6rences entre les divers marches.

La combinaison de la fragmentation des marches et de l'instabilite des

prix a nui ' de nombreux projets de developpement agricole. Si le projet

s'oriente vers une augmentation de la production, on observe une chute ver­

tigineuse des prix: la raison en 6tant que le march' local est mal equipe

pour disposer de grandes quantit6s de produits et qu'il est isole des

autres march~s locaux. Partout dans le monde, ce probleme a decourage le

developpement agricole; ou bien on a ete ameng ' inclure des schemas de com­

mercialisation dans les projets agricoles (295, pp.102, 110; 296, pp.326,

391-392).

REFORME DE LA COMIERCIALISATION

Le r8le de la demande et des marches dans le cadre d'une production

accrue n'est nulle part plus 6vident peut-.ttre que dans la difference qui

existe entre la part prise dans l'expansion Cconomique par les marches de

recoltes de subsistance, et ceux des cultures de rapport. A l'exception des

succes r~cents rencontres par les c~r~ales ' haut rendement, les grandes

reussites de l'agriculture ont 6t6 les reformes des circuits de commerciali­

sation de diverses cultures de rapport, telles que le coton, le the, le cafe,

le cacao, le sucre, lc tabac, les arachides, le caoutchouc et l'huile de palme.

Bien que diffe'rents types d'organismes de production soient responsables dc

ces succes, des grandes plantations aux contr6les stricts aux petits exploi­
 -142­

tents pratiquement sans contr~le, on retrouve chez tous un facteur commun:

des syt'mes de commercialisation hautement organises qui dans chaque cas, ont

su r~pondre a une demande croissante (234, p.30).

Dans de nombreux cas, ces organisations de commercialisation ont fait

appel aux volontaires, les ont formes et leur ont fourni les capitaux neces­

saires (277, p.40; 278, pp.54-55). A Bogota, en Colombie, par exemple, la

Carculla Company a aide les producteurs de fruits et de legumes en mettant

ses entrep~ts ' leur disposition. D'autres magasins se sont mis ' la recherche

de fournisseurs. A Porto-Rico, une chalne de super-marches a mis en place un

syst'me similaire pour les oeufs (297, p.7). Dans de nombreux cas, le develop­

pement d'usines de transformation a resulte en un accroissement de la produc­

tion: par exemple, la construction de raffineries de sucre en Grace, en Iran,

au Soudan, en Ouganda, au Kenya, en Tanzanie, au Pakistan et au Chili, a con­

duit ' la mise en place d'un syst'me de commercialisation et ' une expansion

de la production sucri~re (288, p.109).

Ces circuits de distribution et ces usines de transformation ont ete mis

en place avant l'augmentation de la production agricole. Ii 9tait impossible

de produire des excedents appreciables avant que des march~s n'existent (288,

p.109). Mais les marches ont dQ absorber des pertes pendant les premieres an­

n6es de leur existence. Ii n'est donc pas surprenant que les d'veloppements

agricoles stimulus par les marches et les usines de transformation aient por­

te sur des cultures de rapport ayant une grande valeur marchande: ce sont

ces cultures qui ont justifie les importants investissements initiaux. Cela

explique aussi la participation active des gouvernements, des capitaux etran­

gers et des grandes compagnies au developpecnt de ces circuits de commercia­

lisation et des facilites de transformation. Ces organisations peuvent se

 -143­

permettre de tels investissements. Ii est n'anmoins possible de reduire

ces investissements si les projets de commercialisation prevoient une aug­

mentation de la production agricole en plus de la construction de facilites

de transformation et la mise en place de circuits de commorcialisation. En

Inde, une raffinerie de sucre a pu realiser ceci eo faisant pousser la canne

A sucre en plantations, jusqu'a ce quQ les exploitants locaux aient montre

assez d'interft et qu'il soit possible de leur en confier la culture.

II se pout qu'un d~part modeste, suivi d'une expansion, soit rentable

la oi les economies d''chelle ne sont pas assez significatives pour que de

petites operations soient inefficaces. Un tel processus a bien marche en

ce qui concerne l'exportation en provenance de pays d'Am~rique Centrale vers

les Etats Unis de primeurs et de flours. Des opportunites semblables ont

ete exploit'es dans la region menditerraneenne, et l'on a pu envoyer des

fruits et des legumes aux pays europeens.

NORMES, CLASSES DE QUALITES ET RENSEIGNEMENTS COIERCIAUX

Une etape importante pour amnliorer la vente de la plupart des produits

agricoles rside dans le'tablissement de poids et mesures nornmaliscs. En

Ethiopie, c'est au march' que les paysans etaient le plus exploite's, cause

de la falsification des poids et des mesures (286, p.53). Apr~s que los ex­

ploitants aient appris a reconnaitre los poids et les mesures exacts et nor­

malis's, ils ont commn.nc' ' exiger qu'ils soient utilises. En Inde, la pre­

ference marquee des exploitants pour los march6s o des poids et des mesures

justes 6taient utilises a forc6 les autres march6s ' former (276, p.15).

L'introduction de normes de poids et do mesures s'est faito naturefolment, et

leur utilisation s'est ftendue par elle-mine. Mais pour arriver -acc resultat,
 -144­

il faut d'abord que des lois commerciales existent, etablissent des normes,

et qu'il existe des programmes pour informer les exploitants de leurs droits.

En Ethiopie, par exemple, la Chilalo Agricultural Development Unit a mis des

poids et des mesures ' la disposition des paysans pour qu'ils puissent les

utiliser dans leurs transactions avec les marchands du secteur priv9.

Les normes de qualit~s sont presque aussi importantes que les normes

de poids et de mesures (298, p.3). Lorsque les marches se d'ieloppent, il

est de plus en plus important que les acheteurs puissent passer des contrats

a longue distance, sans donner de longs pr~avis. Dans ces conditions, etant

donna qu'ils ne peuvent pas examiner personnellement les produits, il est

de la plus haute importance qu'ils puissent faire confiance - des normes

de qualites fiables s'ils veulent effectuer de telles transactions. La seule

alternative possible est de continuer ' utiliser la chalne d'intermediaires

oi chacun examine personnellement la qualite des produits achetes et vendus.

L'introduction de classes de qualites facilite le developpement de la

production et reduit le gaspillag.. En Colombie, les acheteurs ont mis en

place un syst'me de triage et d'emballage uniforme pour les associations de

producteurs fournissant des der.rees p'rissables aux marches de detail. A

Porto-Rico, le Ministere de l'Agriculture a impose un syst'me de normes de

qualites et de calibration pcur les oeufs qui a permis un grand developpe­

ment de la production (297, 1.7). La classification par qualites peut re­

duire le gaspillage, car ce qui ne serait pas acceptable sur le marche ur­

bain peut l'8tre dans le march6 rural, s'il est elimin6 de la chaine de com­

mercialisation assez t6t. M~me le,3 produits qui ne peuvent 6tre 4coules

peuvent atre utilises pour la nourriture des animaux s'ils sont s6pares des

autres assez t6t (278, pp.34-35).

 -145-

On reconnait de plus en plus la necessite d'avoir des normes de mesures

et de qualites, et des lois ont ete votges ' cet effet (299, p.85; 277, p.30;

262, p.36 6 ). Au Pakistan, une certification obligatoire de la laine a permis

un accroissement des exportations et une amelioration des prix: en effet, une

inspection directe par 1'acheteur avant expedition ne pouvait se faire aisement

(292, p.390). Au Kenya, par exemple, les cultivateurs de the ont obtenu des

ben~fices financiers appreciables pour des produits classes "de haute qualite",

alors qu'au Bengladesh, les producteurs de th6 ont demand6 des subventions au

gouvernement, parce que les coOts ' la prcuction d~passaient les prix de re­

vient de 10 pour cent: ils avaient 'te pousses a produire en quantite plut~t

qu'en qualit6 .

Les avantages de cette classification par qualites n'ont pas etg univer­

sels. En Amnrique Latine par exemple, certains achats de grains etaient

faits selon la qualit6 , mais la vente ne l' tait pas. Ii .6tait donc dif­

ficile de justifier aux exploitants 1'achat de grains selon la qualitY.

L'existence de normes et de qualites se comprend, en raison de leur utilite

dans le commerce et de leurs effets, c'est ' dire dans la mesure o'i elles

peuvent apporter des revenus plus elevis aux exploitants qui produisent

des biens ou denr~es de meilleure qualite (278, p.27). Ii est- difficile

de justifier des normes pour les grains vendus en gros, tant qu'un marche

en quantit6s suffisamment importantes et ' longue distance ne peut se d6­

velopper.

La fonction principale des classes de qualites est de permettre la

transmission de renseignements precis lorsqu'il n'est pas possible 5 l'a­

cheteur de faire une inspection des produits sur place. Mais cette clas­

sification ne sert ' rien si les renseignements concernant les prix et les
 -146­

qualites ne sont pas mis ' la disposition des vendeurs et des acheteurs. Les

classes de qualites ne sont utiles que dans la mesure ou les acheteurs savent

ce qui est offert, et les vendeurs savent ce qui est en demande: c'est '

dire, qu'ils savent o'i et quand les prix pour telle qualite de produit sont

gleves ou non. La classification rend la transmission de ces renseignements

plus faciles: au lieu de decrire individuellement chaque lot de marchandises

offertes ' l'acheteur, le vendeur peut le decrire en termes de normes de

qualites.

Ce syst-me ne rend pas seulement la communication de ces renseignements

plus facile; l'amelioration de l'information force les exploitants ' adopter

les normes de qualites pour vendre leurs produits ou en retirer de meilleurs

prix (276, p.15). Ii est donc tr's important que les services d'extension

puissent 6tre en mesure de fournir aux exploitants les renseignements neces­

saires sur les normes de qualites.

Pour que ces renseignements commerciaux soient utiles, il faut qu'ils

arrivent au bon moment. Les prix changent rapidement, et les produits ne se

conservent pas longtemps: les acheteurs et les vendeurs doivent avoir les

cours du jour, quelquefois plusieurs fois par jour. Ii est donc important

de mettre en place des programmes d'information commerciale qui permettront

aux exploitants de connaltre les prix offerts, ou les prix officiels ( si les

exploitants connaissent ces prix, vous pouvez 6tre sir que les acheteurs les

sauront aussi). Lorsque le co~t des transports est 61eve et entre pour une

grande part dans les prix, il est aussi necessaire de les faire connaltre

publiquement afin que les eiploitants puissent escompter les prix officiels

des marchts centraux ' la cote officielle. Ii s'agit la d'un besoin crucial,
 -147­

puisqu'au Malawi, par exemple, une enqu~te a decouvert que trois quarts des

exploitants interrog~s ne connaissaient mgme pas le cours officiel des ce­

reales. Dans de nombreux pays, le cot 6lev' des transports et le manque

de renseignements quant ' la valeur de leurs produits force les exploitants

a vendre ' n'importe quel prix chaque fois qu'un moyen de transport est dis­

ponible. Le manque de renseignements est aussi une cause principale des

ecarts de prix entre les marches ruraux.

Ii est aussi important que les exploitants aient ' leur disposition

d'autres renseignements, par exemple sur les prix ' long terme et les ten­

dances des prix, de mani're a ce qu'ils puissent planifier leurs r6coltes

futures (262, p.365; 277, p.30). Les responsables des operations de stabi­

lisation des prix ont aussi besoin de renseignements sur la demande eventuelle

et les prix (262, p.389; 243, p.126). De tels renseignements doivent ftre

pr~sentes d'une mant're aussi claire et pr6cise que possible, et assez long­

temps l'avance de mani~r. a ce que les exploitants puissent les utiliser

dans leur planification (262, p.366; 292, p.366; 144, p.54).

RESUME

En pratique, la r~forme de la commercialisation a reussi le mieux

lorsqu'elle a ete entreprise progressivement, culture par culture. Lorsque

les industries de transformation ou les march6s internationaux se d6veloppent,

les facilites de commercialisation et les organisati.ns suivent; des normes

de poids, de mesures et de qualit's sont adoptees; les renSeignements com­

merciaux s'am~liorent. L'6tablissement de normes de poids et de mesures

est la premiere mesure a prendre pour am'liorer le syst~me de commerciali­

sation des cultures ne pouvant pas se supporter elles-mmes. C'est un point

 -148­

essentiel pour gagner la confiance des exploitants et gventuellement accroltre

leur production; cette mesure est aussi le fondement de toutes les ameliora­

tions de la classification par classes des produits et des renseignements

commerciaux. La seconde mesure ' prendre est de classer les produits par

qualites, individuellement: des differences dans les conditions de vente

des cultures commerciales font que les acheteurs ort tendance ' payer volon­

tiers des prix plus elev6s pour des produits de meilleure qualitY. Ii est

bon aussi de mettre en place un systeme de renseignements commerciaux '

chaque fois que les differences de prix entre les marches ne correspondent

pas des diff'rences des co~ts de transport. Mais etant donne que la va­

lidite de ces renseignements depend de l'exactitude de la description des

marchandises, il vaut mieux attendre, avant de les distribuer, la mise en

place d'un systeme de classes de qualites.

 -149-

CHAPITRE VII: POLITIQUES DE L'EMPLOI, DE LA MECANISATION ET MESURES TECHNOLOGIQUES

LE PROBLEME DU CHOMAGE

Les problomes du ch6mage et du sous-emploi ne cessent de grandir dans

les pays en voie de d'veloppement. M~me dans les regions ou la nature saison­

niere de l'agriculture emp~che le ch6mage 6,e se prolonger toute l'annee, le

sous-emploi reste un probl'me. Au Mexique, par exemple, le nombre de jour­

nees travaillees annuellement pour les ouvriers agricoles est passe de 190

a 100 entre 1950 et 1960 (204, p.42). Des situations semblables se retrouvent

dans beaucoup d'autres pays. Dans de nombreux cas, le sous-emploi se double

d'un manque de main d'oeuvre ' certaines periodes critiques de l'ann'e. La

migration rurale vers les villes pose aussi des problemes. Les regions ur­

baines attirent de nombreux ouvriers agricoles, mais les activites 6conomi­

ques modernes domandent une utilisation relativement intensive de capitaux,

et l'emploi urbain ne croit que lentoment. Les migrations ne font que de­

placer le problhme, elles 1'aggravent peut-ftre, mais n'y apportent aucune

solution.

Le sous-emploi et le ch6mage sont quelquefois causes par l'augmentation

de la population. M~me dans les pays o' la surpopulation n'est pas encore

un problhme, une croissance rapide do la population contribue au probleme

du ch~mage, en mettant sur le march6 du travail plus de personnel que d'em­

plois ne peuvent 8tre cre's. La population du Nig6ria, pour donner un

exemple, croit au rythme de 1,5 millions de personnes par an, alors que

l'industrie no prevoit la creation que do 220.000 emplois au plus, etal's

sur une p6riode de 12 ans (137, p.54). Au Mexique, on pr~voit que le chiffre

des ouvriers agricoles doublera entre 1960 et 1980, alors que les offres d'em­

ploi sont en d6clin (204, p.42).

 -150-

Les excedents de main d'oeuvre sont aussi dus aux politiques gouver­

nementales qui encouragent la mecanisation (le Pakistan donne des subven­

tions pour la m'canisation; mise en place de plan de production demandant

des capitaux importants); ils sont aussi dus ' une diminution de la demande

de certains produits agricoles, causee par uae chute des prix alimentaires,

ou par des politiques decourageant les exprtations (301, p.134; 206, p.14;

137, p.35; 302, pp. 2 0,3 0).

Si l'on veut resoudre le problime du ch6mage, il faut envisager la

creation de nombreux emplois nouveaux dans le secteur agricole. Certains

pays en developpement comme la Coree ont reussi ' crier assez d'emplois

non-agricoles ce qui fait qt'en chiffres absolus, le nombre des ouvriers

agricoles est en baisse. Mais ce n'est pas une situation typique. Le gou­

vernement ethiopien a souligne dans sa planification le fait que l'agricul­

ture se verra obligge d'absorber dans les annees ' venir la plus grande par­

tie de l'accroissement rapide de la population active. L'Inde doit faire

face au probl'me d'un ch6mage rural croissant, sans aucune perspective de

transferer cette main d'oeuvre dans des emplois non-agricoles (Economic

and Political Weekly, vol. 8, 303, p.2208; 304, p.2235). Dans les decades

a venir, l'agriculture devra fournir plus d'emplois dans la plupart des pays

d'Asie (206, p.14). Dans sa conclusion, le Rapport de la commission sur le

d~veloppement international (Commission Pearson) indiquait qu'il incomberait

' l'agriculture d'absorber la plus grande partie des augmentations de la main

6
d'oeuvre des pays en voic de developpement (305, pp.59- 0).

MECANISATION ET EMPLOI

Si un pays veut r'duire d'une mani're significative le ch~mage et le sous­

emploi agricole, il lui faudra probablement reviser sa politique de mecanisation.

Bien que les dirigeants soient de plus en plus conscients du probl'me du

ch8mage, si l'on peut en juger par la maniere dont les chiffres concernant

les taux d'emploi sont inscrits dans les plans de developpement, les chan­

gements portant sur la politique de mecanisation sont plus lents ' venir

(166, pp.153, 165). Si certains pays d'Amerique Latine se sont detournes

de la m~canisation, ce changement d'orientation a plut~t et6 dO a des con­

traintes imposees par les taux de change des devises etrangeres que par une

preference raisonnee pour des technologies ' forte intensit6 de main d'oeuvre

(306, p. II- 20).

C'est ' cause d'un manque de devises que Sri Lanka a cess9 la plupart

de ses importations de tracteurs. En Afrique, si certains plans de mecani­

sation ont 6choug, cet 6chec a surtout ete dl a l'usure rapide des tracteurs

et 'ala rouille, au mauvais entretien, a une opgration inefficace et a une

mauvaise gestion. On peut ajouter a cela qu'ils n'etaient pas appropries

A la nature des sols africains, aux conditions ecologiques et a la taille

des champs (302, p.21). En Espagne, et dans d'autres pays, c'est la taille

des exploitations et l'augmentation des frais g~neraux qui ont entrave les

progres de la mecanisation (243, p.12). Si on veut faire des progr's se­

rieux dans la lutte contre le ch8mage, il faudra envisager serieusement

quels types de mecanisatio- sont souhaitables, et non plus compter sur des

circonstances locales fortuites pour resoudre le probl'me.

Aujourd'hui, les pays en voie de developpement sont en faveur de la

m~canisation. Des taux de change sur-evalues, l'inflation, des subventions,

des exemptions de droits et d'impbts permettent aux m6canisatears en puissance

d'obtenir un 6quipement mecanis6 a des prix artificiellement avantageux (307,

p.16; 203, p.58; 205, p.38). Ces politiques encouragent l'achat d'9quipement
 -152­

imports plut8t que d' quipement construit sur place (166, p.154). On offre

aussi des subventions pour les frais generaux, tels qu'essence, centres de

reparations, centres d'apprentissage de conduite (302, p.21). Les cultures

qui se pr~tent de par leur nature ' la mecanisation regoivent des prix spe­

ciaux ou des subventions (137, pp.38-39; 205, p.38).1/

La mecanisation profite donc souvent a ceux qui utilisent des machines­

outils, mais c'est au prix de subventions.-/ Sans celles-ci, c'est A dire

d'un point de vue social, il est difficile de justifier une m~canisation

pouss~e (137, p.39; 307, pp.16-17; 166, p.155; 203, p.58; 302, pp.22-23).

Quelquefois, de telles mesures de m~canisation font partie d'un plan

de d~veloppement d'ensemble consistant, comme par exemple en Corge. Trop

souvent cependant, 1'orientation de mesures vers la mecanisation semble

Atre accidentelle, ou bien r6sulter de la notion fausse que la seule maniere

de moderniser est de mecaniser (206, p.15; 61, p.61). Par exemple, en Am6­

rique Latine, bien que les machines agricoles soient exemptes de tarifs doua­

niers et que la production intgrieure benefice d'exemptions d'impats, les

piaces detachees necessaires sont lourdement taxies (166, p.155). A Sri

Lanka, le manque de pi'ces dgtachges a immobilisg un grand nombre de trac­

teurs importes a grands frais. De nombreux plans de mecanisation africains

pr~conisgs par des gouvernements tentant de moderniser rapidement leur agri­

culture ont et6 tr's cofteux ou ont &choue, et quelquefois les deux en mame

temps (cela s'est passe au Zaire, en Ouganda, en Tanzanie, en Sierra Leone,

au Ghana et au Nigeria) (302, p.30).

L'un des r~sultats-de cette orientation est que generalement, la main

d'oeuvre a 6tg remplacee par des machines. C'est sp'cialement vrai en

 -153-

Amerique Latine, mais on retrouve la mgme tendance dans d'autres pays. Au

Pakistan occidental, la mecanisation a reduit de 50 pour cent l'utilisation

de la main d'oeuvre ' l'acre. Dans le Punjab indien, l'introduction de varie­

3 / par
tes de bl' ' haut rendement avait fait passer le nombre de jours/hommes

acre de 33,4 ' 42,5 pour une ferme de 10 acres bien irrigu6e, mais lorsque

les tracteurs ont 6t6 introduits, ce nombre est tombe a 18,1 par acre, et il

est tomb6 ' 12,1 jours/hommes par acre lorsqu'on utilisait un tracteur et une

moissoneuse (205, p.38).

La ou la mecanisation a atteint un niveau de developpement important et

otole ch6mage a augment6, on a vu apparaitre des troubles sociaux. Les fer­

miers sont chassis de leurs terres, et les ouvriers remplaces par des machines

(308, p.5). Les benefices provenant de productions subventionnees permettent

aux grands exploitants ou ' des capitaux etrangers d'acheter les petites pro­

prietes, comme on l'a vu en Inde, au Pakistan et aux Philippines (61, p.91;

205, pp.24- 2 5; 259, p.A 47). Si les salaires augmentent, les proprietaires

peuvent augmenter le degr6 de m~canisation, ce qui fait monter les tensions

avec les ouvriers, ou cesser leur paiements en nature ou l'offre d'autres avan­

tages traditionnels (205, p.43).

Mecanisation utilisant la main d'oeuvre

Toute m6canisation ne resulte pas n~cessairement en une reduction de la

main d'oeuvre. L'emploi de pompes m6caniques peut avoir un impact capital

sur l'emploi en permettant une utilisation plus intensive de la terre. En

Afghanistan, par exemple, 750 hectares ont pu ftre irrigues par des pompes

activees par Line petite station generatrice hydro-6lectrique, permettant

' deux villages de tirer deux recoltes de terres qui jusque la avaient ete
 -154­

utilis~es comme paturages (309, p.3). Pour profiter du potentiel du d6­

veloppement des ressources en eau, l'Inde a r~organise son programme d'glec­

trification rurale, pour en faire profiter les regions o'1 des nappes d'eau

souterraines pouvaient 8tre utilisees pour l'irrigation (203, p.28).

En ce qui concerne les cultures commerciales, il est necessaire

qu'elles soient classees par qualites rapidement, que les commandes soient

remplies rapidement et que les expeditions soient faites pendant que les pro­

duits sont encore frats: les producteurs devront donc peut-atre acheter

des trieuses mecaniques s'ils veulent conserver leur marche. C'est la rai­

son pour laquelle une cooperative Indienne a propose l'acquisition d'un

crible-calibreur pour les oignons (309, p.5).

Les cultures multiples requierent souvent que la recolte et le bat­

tage d'une r6colte soient faits rapidement en m~me temps que l'on proc'de

la pr6paration des sols en vue de l'ensemencement ee la r~colte suivante

(310, p.18 ). En Inde, les boeufs et les hommes ne pouvaient pas travailler
2
assez rapidement, surtout sur les grandes exploitations (311, pp.991-99 ).

On a mecanise ces grandes exploitations en m~me temps qu'on y introduisait

des variftes de cultures ' haut rendement. L'offre d'emploi totale a aug-­

mente de 14 pour cent malgre une reduction de 50 pour cent dans les cultures

traditionnelles, causee par l'utilisation de tracteurs et de pompes electriques

(213, p.A 135). C'etait surtout le manque de boeufs qui se faisait sentir

j ce qu'ils etaient necessaires pour le battage et le labour. Etant donne

que les cultures ' haut rendement augmantent la production et permettent des

recoltes multiples, il faut que le battage et le labour s'acc'l'rent beaucoup

et aient lieu en mame temps (205, p.37). Le facteur temps devient encore plus
 -155-.

critique lorsque l'on fait pousser trois ou quatre r~coltes ' la suite

(309, p.2).

La pluie et les autres conditions meteorologiques rendent un labour

rapide encore plus productif. En Turquie, des essais portant sur une pe­

riode de 12 ans ont montrg que si l'on plantait les cereales en octobre

plut~t qu'en novembre, la production augmentait de 38 pour cent. En Zam­

bie, un retard d'une semaine de la plantation apr's le debut des pluies a

eu pour effet une reduction du rendement des arachides et du mals de 500

' 700 kilos ' l'hectare. Au K~nya, le mals qui avait etg plante pour qu'il

puisse b~n~ficier des averses precoces a eu des rendements 54 pour cent su­

perieurs au mals plante 28 jours plus tard. L'utilisation de tracteurs a

resulte en une augmentation de la main d'oeuvre necessaire dans le projet

d'irrigation Mvea au Kgnya (309, p. 2 ). En Thallande, les tracteurs peuvent

labourer avant la mousson, tache qui etait trop lourde pour les buffles:

on obtient un gain net de 20 a 30 jours/hommes par hectare, parce qu'on

peut transplanter le riz, activitg qui demande une grande main d'oeuvre,

au lieu de l'6parpiller (309, p.2; 205, p.36).

Ce genre de m~canisation cree des emplois parce qu'en permettant de

surmonter les contraintes de main d'oeuvre pendant certaines periodes de

l'annee, il permet de produire des r~coltes qui accroissent les offres d'em­

ploipendant les periodes creuses. L'augmentation de l'emploi est aussi sen­

sible lorsque la m6canisation per'<t des r~coltes maltiples, comme c'est le

cas lorsqu'on utilise des batteuses, des charrues ou des syst~mes d'irriga­

tion mecaniques (206, p.15; 212, p.105).

 -156-

Cependant la mecanisation ne permet les recoltes multiples que dans

les regions o'i les surfaces culLivables sont limitees, ou celles oi 1'ir­

rigation, bien que ngcessaire, est limitee. Dans les regions ou l'on trouve

de grandes surfaces de terres riches, la mecanisation risque plutat de reduire

l'emploi (312, p.22). M~me pour les surfaces irriguees, l'utilisation de

tracteurs ne se justifie pas si les r~coltes multiples n'exigent pas une

moisson et des semailles rapides (197, p.17). C'etait le cas, par exemple,

dans certaines regions de Sri Lanka.

De plus, dans la mesure oi l'on veut qu'une mecanisation visant ' aug­

menter la production soit benefique aux exploitants, il faut pr'voir des

mesures speciales pour la mettre a la disposition des petits exploitants.

On peut utiliser la mecanisation ' des degres intermediaires, des plans de

location de tracteurs, par exemple, bien que ce genre de plans se soit

revel cofteux et inefficace au Nigeria et en Tanzanie (212, p.117). Dans

certaines regions de Thalande, le gouvernement a aide des groupes de fer­

miers ' acheter des tracteurs, aui sont devenus propriete commune (313, p.

18). Si les gouvernements ne veulent pas que la mecanisation conduise -

l'accroissement des inegalites qui existent dans les regions rurales, ils

doivent rendre cette m'canisation accessible ' tous.

M~me si le facteur temps est important pour les semailles et les

moissons, il peut 8tre pref6rable d'utiliser de petites moissoneuses-bat­

teuses construites localement plut6t que des semoirs-tracteurs mecaniques

(61, p.62). Des ameliorations de charrues et l'introduction de herses ti­

rees par des boeufs peuvent permettre de gagner du temps au moment des se­

mailles. En Inde, l'utilisation de charrues ' oreilles et de herses modernes

a permis de reduire le temps de preparation de la terre en sillons fl18 heures,

 -157­

alors qu'il en fallait: 94 avec les charrues et les planches traditionnelles

(61, p.62). Des semoirs - main peuvent accelrer les semailles, r~duire le

gaspillage et rendre le desherbage beaucoup plus facile, comme on a pu le

voir au Portugal (314, p.21). La o'u les tracteurs sont indispensables, il

est possible d'utiliser ceux ' deux roues plut5t que les plus gros, ' quatre

roues. A Taiwan leur utilisation a permis de r~duire la main d'oeuvre pour

le sillonage de la terre, mais d'accrottre le nombre total des emplois et les

revenus, en permettant une augmentation du nombre des r~coltes (212, p.106;

309, p.3).

Dans les plantations de cafe du Kenya, 1'emploi de desherbants et une

utilisation mecanique des facteurs de production ont reduit les necessites

de main d'oeuvre aux periodes autres que la recolte; par contre, les offres

d'emploi ont augmente au moment de la recolte, en raison de l'accroissement

des rendements. Cette main d'oeuvre, auparavant permanente, a donc pris un

caractere saisonnier (315, p.68). Le desherbage peut 8tre une activit6 de­

mandant une main d'oeuvre intensive, car on peut le faire - des priodes

oti il n'y a que peu d'offres d'emploi. Si 1'on envisage la mcanisation

de cette activitg, il est possible de se procurer des sarcloirs - main, d'un

mecanisme peu compliqug (61, p.60).

Jon mecanisation peut soit reduire les offres d'emploi, soit les aug­

menter, ou bien les deux. Son effet sur l'emploi depend de facteurs divers,

tels que la raret9 des terres et de l'eau, la possibilitg d'utiliser des va­

riet6s ' hauts rendements, ou de cultiver des produits de rapport, etc.

Que l'augmentation du taux d'emploi soit un objectif principal ou secondaire,

les dlirigeants doivent prendre en consideration les conditions locales et

s'y adapter dans leur programme de mc'canisation.

 -158-

SOLUTIONS AUTRES QUE LA MECANISATION

A de rares exceptions pres, l'agriculture traditionnelle des pays en

voie de developpement utilise des techniques necessitant une main d'oeuvre

intensive. Le rendement par ouvrier est aussi g9neralement faible. La mg­

canisation a permis d'augmenter ce rendement, mais souvent en faisant dimi­

nuer le nombre des emplois. Ii faut donc que les gouvern;ments se montrent

plus s~lectifs dans leurs politiques de mecanisatlon s'ils veulent augmen­

ter les taux de produL~ion et d'emploi.k /

Une maniere d'augmenter ' la fois le rendement et l'emploi est d'en­

courager les exploitants ' substituer - leurs cultures vivri'res tradition­

nelles des recoltes ou un elevage rapportant plus et utilisant une main

d'oeuvre superieure.l / Au Kenya, par exemple, l'un des grands ben~fices

du projet de creation de petites plantations de the a ete d'augmenter le

taux d'emploi: la culture du the est difficile ' mecaniser et n~cessite

une main d'oeuvre tres intensive. Ce projet a donc fourni du travail aux

exploitants de la region ainsi qu'aux travailleurs ' mi-temps des regions

voisines. La culture du the a aussi cre des emplois nombreux dans les

usines de transformation, dans le domaine de la commercialisation et dans

les industries liees ' sa production (transports, production de carburants,

et petites industries comme la confection de sacs et de paniers). La pro­

duction du coton au Mali a attire un grand nombre de travailleurs saison­

niers et a permis de beaucoup reduire le nombre des jeunes gens qui quit­

taient leurs villages pour se rendre dans la capitale. En Guinee et au

Liberia, l'effet de V'accroissement des exportations de minerai de fer et

de bauxite sur l'emploi a ete negligeable compare ' celui cause par l'aug­

mentation des exportations dies l'accroissement de la production de denrees

 -159­

d'exporration par les petits exploitants (137, p.41).

Une autre maniere d'augmenter - la fois la production et 1'emploi est

d'adopter des methodes de culture demandant une main d'oeuvre en plus grand

nombre, par exemple en apportant des ameliorations biologiques au.c cultures

vivrieres (242, p.7). La diversification des cultures permet de r4partir

la demande en main d'oeuvre sur toute l'annee et augmenter l'emploi (238,

pp.476-477). L'utilisation de nouvelles varietes ' haut rendement offre

les plus grandes possibilites dans ce domaine (205, pp.12-13). Parce que

ces vari't&s necessitent des temps de croissance plus courts et plus flexibles,

elles permettent d'obtenir sur la m~me surface cultivee plus d'uue r~colte par

an: cela signifie que les offres d'emploi peuvent augmenter en mame temps

que l'intensite de la culture (310, pp.16-17). Dans le Punjab pakistanais,

on a assiste ' une expansion de l'emploi pratiquement proportionnelle a l'aug­

mentation des recoltes (205, p.20). D'autres etudes ont montre qu'il y avait

un accroissement de 10 ' 40 pour cent dans les chiffres d'offre d'emplois,

et que cette augmentation etait due ' l'utilisation de varietes ' haut ren­

deme!Lts (212, pp.103-104). En Inde, ' Ludhiana, lorsqu'on a commence a

utiliser des varietes A haut rendement, on a pu constater que les salaires

agricoles avaient beaucoup augmentA et qu'il existait des possibilites d'em­

ploi pendant toute l'ann~e (205, p.29; 212, p.104).

L'utilisation de varietes ' haut rendement permet d'accroltre le taux

de l'emploi d'autres mani'res (205, p.17). Aux PIilippines, l'utilisation

de varites de riz ' haut rendement a permis d'augmenter l'offre d'emplois

de 30 ' 50 pour cent, sans m~me que l'on fasse de r~coltes multiples (205,

p.17; 310, p.16-17). A Taiwan, le temps de travail a double bien que la

 -160­

proportion des surfaces cultivges ne soit passge de 1,32 qu' 1,98 (205,

p.21). C'est parce que la culture de variet~s ' haut rendement exige plus

de main d'oeuvre que les cultures traditionnelles pour le labourage, l'ap­

plication d'engrais et de pesticides, le d6sherbage, l'irrlgation et la

rfcolte, ' moins que la m~canisation ne r~duise cette demande en main

d'oeuvre.

Ii existe une possibilite d'accroltre encore plus les taux d'emploi.

Au Japon et ' Taiwan, les exploitants utilisent 170 jours/hommes pour faire

pousser et recolter des varietes de riz ' haut rendement, alors qu'en Inde

on utilise environ 125 jours/hommes et 100 jours/hommes aux Philippines.

Malgrg cette difference, la production par ouvrier, et donc le revenu

agricole, est supgrieure au Japon et ' Taiwan ' celle des autres pays en

voie de developpement, et elle est plus elevee pour les cultures A hauts

rendcments que pour les cultures traditionnelles dans tous ces pays, ainsi

qu'en Turquie et au Pakistan (212, p.104).

Au Japon, de nouvelles techniques agricoles, l'utilisation de nouvelles

variftes de semences, des engrais en quantit~s superieures (ce pays pr~sente

la seconde co,-centration d'engrais au monde), combinees avec des pompes, des

charrues et des herses tirees par des animaux, des sarcloirs et moissoneuses­

batteuses a pedale ont 9te responsables de l'augmentation spectaculaire des

rendements (47, p.106; 205, pp.34-35). En 1961, les exploitants consacraient

523 jours/hommes par hectare pour toutes les operations agricoles, bien que

ce pays ait atteint un degre de m6canisation plus pousse que celui rencon­

trg habituellement dans les pays en voie de developpement.

 -161­

L'utilisation plus grande des animaux de trait offre une autre alter­

native ' la mecanisation. Dans une grande partie de l'Afrique, l'utilisa­

tion des animaux est une des mani'res les plus prometteuses pour augmenter

la quantite d'6nergie necessaire aux activites agricoles. Elle peut aussi

permettre d'elever le taux d'emploi en augmentant les surfaces cultivees

(231, p.38; 302, p.25). Bien que cela n'ait pas toujours ete le cas, les

animaux de trait peuvent s'averer plus Gconomiques qu'une utilisation plus

importante de la terre, d'une main d'oeuvre en plus grand nombre, ou l'em

ploi de tracteurs. C'est pourquoi en Zambie, le ncmbre des animaux de trait

crolt, bien que lentement (43, p.133). M~me dans les regions d forte den­

site de population comme le Bengladesh, on arrive aux m~mes conclusions:

par exemple, le gerant des fermes de l'Universite de Mymensingh a decou­

vert que, malgre les instructions qu'il avait reques de se mecaniser, il

ne pouvait exploiter ses fermes d'une maniere efficace sans l'aide de vingt­

deux boeufs (43, p.117). En plus de la possibilitg d'economiser des carbu­

rants coOteux, les animaux de trait four iissent aussi des produits utiles,

comme le lait et le fumier, et eventuellement de la viande et des peaux.

Une partie du potentiel d'utilisation de l'Energie animale depend de

l'amelioration de l'equipement de trait: (312, pp.29-30). En Ethiopie, les

tracteurs n'ont pas et6 bien accept~s, au point de vue social, parce

que leur utilisation conduisait ' l'viction des m~tayers. Et aussi, les

rendements qu'ils permettaient d'obtenir n'6taient pas tellement superieurs

a ceux obtenus par les m~thodes traditionnelles, et ils ne conduisaient pas

a une reduction significative des frais. La Chilalo Agricultural Development

Unit a donc decide de concentrer ses efforts sur l'am~lioration des outils
 -162­

tirgs par animaux, qui pouvalent 9tre construits et repares pa'" les artisans

!ocaux. Ceux-ci ont mis au point un module plus perfectionne de joug, une

batteuse et ont introduit l'utilisation de brouettes et de chars ' boeufs.

Ces outils ont permis de reduire les cofts et d'augmenter les rendements.

Une tentative d'introduire un module amgliore de la charrue utilisde locale­

ment n'a connu qu'un succes limite.

EMPLOIS NON AGRICOLES

Clest une attitude peu realiste que de vouloir que l'agriculture apporte

une solution ' tous les probl'mes de ch6mage. Mgme la oi l'on a mis en place

de grands programmes de reformes agraires, il est rare que chaque habitant

reqoive assez de terre pour devenir un fermier ' plein temps. Si on veut

vraiment resoudre le probl'me du ch~mage, il faut chercher des solutions

ailleurs.

Programmes de travaux publics ruraux

Une des manieres de resoudre le probleme du ch6mage ou du sous-emploi

rural est de mettre en place des programmes de travaux publics utilisant

une grande quantite de main d'oeuvre, pour construire des infrast-,uctures

rurales. Des projets simples peuvent Etre programmes de mani're ' ce qu'ils

s'ins'rent dans les periodes creuses de l'agriculture, pour 6viter des chutes

dans la production. Cela permet d'employer une main d'oeuvre qui autrement

serait sans travail et d'en faire un atout. De tels programmes ont ete mis

en place avec succ~s en Chine et au Pakistan (76, pp.246, 247) et 6galement

en Inde, en Tunisie, en Coree, en Indonesie et dans d'autres pays (85, pp.19­

20; 247, p.106). Dans certains cas, c'est la vente de grains PL 480 qui a

permis de subventionner ces projets, comme en Tunisie et au Pakistan (244,

pp.62-63). Mais dans la plupart des cas, c'est au gouvernement central qu'il
 -163­

appartiendra de subventionner les programmes, et pour eviter qu'il ne

s'agisse que de bienfaisance, il est particulierement important qu'ils

/
contribuent d'une mani're significative ' l'augmentation de la production.-

Les programmes de travaux publics qui crent des infrastructures telles

que routes, canaux et batiments publics, peuvent servir de base ' des emplois

supplementaires dans l'ggriculture, les services et l'industrie. II s'agit

en fait d'un aspect essentiel de ces programmes si l'on veut qu'ils apportent
2
une eolution permanente au probleme du ch6mage (259, p.A 74; 85, pp.19- 0).

L'Ethiopie a cre de nouvelles zones de peuplement agricole en utilisant

une main d'oeuvre nombreuse et bon marche au lieu de bulldozers pour defri-

Cher la terre.7/ Au Bengladesh, les travaux publics de ce type ont permis

de donner une formation sur le terrain au personnel employe. Un bon exemple

de travail demandant une main d'oeuvre nombreuse, et peu sp'cialis~e, mais

qui peut recevoir sa formation sur place est fourni par la construction

(316, p.IV-16). Le personnel peut aussi apprendre les techniques de traite­

ment, de tenue des livres, et de planification; il peut acquerir une forma­

tion de surveillant ou de reparateur (317, p.6).

Si l'on veut que les programmes de travaux publics soient auto-finances,

il faut les envisager dans le contexte d'une productivite agricole croissante.

Le rendement des investissements dans lps travaux publics sera plus grand si

ces travaux sont suivis par des changements rapides dans la technologie, par

un accroissement de la production et de la commercialisation (85, p.19- 2 0).

Pour retirer les benefices maxima des travaux publics, il faut donc les co­

ordonner avec un developpement des approvisionnements en facteurs de produc­

tion et des autres services ruraux.

 -164-

Pour r~ussir, les programmes de travaux publics doivent atre congus

pour s'adapter l'environnement. Apres l'ach'vement d'un programme de

travaux publics en Inde, les arbres nouvellement plantes sont morts et

lea routes recemment construites ont rapidement ete recouvertes par le

sable, parce que les projets necessaires l'adduction d'eau avaient ete

omis. Dans d'autres endroits, les arbres ont ete utilises comme fourrage,

ou bien pour 6viter cela, les endroits plantes ont da 6tre enclos, ou les

routes ont ete emportees par les pluies. Ii faut donc non seulement que
la mise en oeuvre de ces projets ait ete bien preparee et que son execution

ait ete bien surveillee, mais aussi que tout soit fait en coordination avec

les autorit's r~gionales et locales: de cette mani're, on peut 6tre plus

sir que les travaux repondent aux besoins des habitants et s'adaptent aux

conditions locales (Ahuja, Kanta. "Agricultural Underemployment in Rajas­

than". 318, p.A 106). L'approche choisie par le Programme de travaux

publics du Pakistan oriental, des comites de developpement locaux, repon­

dait bien ' ces besoins (voirle volume sur la Vulgarisation).

Etant donne que U'est la main d'oeuvre qui coOte le plus cher dans les

regions rurales, il e.st important qu'elle soit bien surveillee et encadree.

Baser les salaires sur les performances a reussi dans certains cas. Mais
l'utilisation generalisee de cette technique serait injuste, ou excluerait

certaines des personnes qui ont le plus besoin d'aide -- dans les regions

oti la malnutrition est un probl'me ou dans celles o' la plupart des ch~meurs

sont les femmes, les malades, les enfants ou 1;s vieillards. Au cours de
certains projets, on a pu observer que lorsqu'on fournissait un .epas aux

ouvriers pendant la journee de travail, la ,roductivite en etait grandement

accrue.8/
 -165-

Autres sources d'emploi

Bien que les travaux publics ruraux aient quelquefois tendance '

devenir permanents par suite du taux croissant de ch~mage ou de pressions

politiques, ils n'offrent pas une solution permanente aux probl'mes de

1'emploi. M8me lorsqu'on envisage des programmes ' long terme, ils pas­

sent de region en r6gion, au fur et ' mesure de l'ach'vement des projets

les plus utiles, et les allocations aux diverses regions varient d'ann~e

en annee. Lorsque l'on entreprend des projets plus marginaux, les pro­

grammes deviennent moins auto-suffisants, et p'esent plus sur le reste de

l'6conomie. Seule la Chine semble avoir echappe suffisamment ' ces pro­

bl~mes pour pouvoir maintenir de fagon continue des programmes de travaux

publics dans les regions rurales. En general, lorsque l'emploi est insuf­

fisant dans le secteur agricole, il doit exister, en plus des travaux pu­

blics, d'autres sources d'emploi dans des secteurs differents.

Si ces travaux publics ont et6 bien conqus, ils doivent avoir elabor6

le fondement d'un accroissement de l'emploi dans tous les secteurs, agri­

cole compris. La construction de routes va stimuler la demande de trans­

ports. Des revenus plus 6leves favoriseront le commerce et la construc­

tion. Une part importante de cette augmentation des revenus sera utilis~e

pour l'achat de nourriture: une plus grande aisance s'ensuivra pour les

exploitants, qui pourront utiliser plus de main d'oeuvre. Toutes ces

activites encourageront les offres d'emploi dans d'autres secteurs et

creeront de nouvelles opportunit~s pour les gens de la r~gion; qui pour­

2
ront ainsi developper lours affaires ou s'en crier de nouvelles (85, pp.19- 0).

Dans de nombreux pays, les exploitants passent d~j, une grande partie

de leur temps ' des activites non agricoles (artisanat et vente) (307, p.11;
 -166­

231, p.26). Si leurs revenus augmentent, ils pourront aussi augmenter

ces activites.

Les industries de traitement des produits agricoles, la commerciali­

satiun, 1'approvisionnement en facteurs de production sont d'autres ma­

nieres d'accroltre le taux d'emploi.9 / (97, p.60). Ce sont surtout les

cultures de rapport qui auront besoin de traitement: pour faire scher

le tabac sur place, le sechage ne suffit pas -- il faut aussi entretenir

les b~timents de s6chage et avoir du bois ' brCl.er (166, p.159). La pre­

paration du pain est une industrie en pleine expansion en Inde qui emploie

pres de 165.000 personnes. Cette croissance a 6t6 causee par l'accroisse­

ment de la production de b1. Malheureusement, cette croissance risque

bient6t d'&tre renverse par suite d'un prft du Canada destine ' 1'achat

de cinq machines automatiques faire le pain. (205, pD,52-53). Les va­

rietes ' haut rendement ont contribue ' une hausse considerable de l'em­

ploi dans les domaines de l'approvisionnement en facteurs de production, de

la commercialisation, de la distribution, et grace a des demandes accrues

dans les industries qui en dependent (205, p.52).

Si 'on envisage de m~caniser 1'agriculture, il est possible de creer

des emplois suppl'mentaires en construisant et reparant les machines agri­

coles dans la region (319, p.5). Les tracteurs sont souvent Import's ou

construits dans de grandes usines disposant de capitaux importants. Les

outils et les instruments simples tires par les animaux peuvent 6tre cons­

truits par des artisans locaux (309, pp.3-4). Ceux-ci peuvent aussi cons­

truire des batteuses (205, p.37). Les usines locales, utilisant une main

d'ouvre importante, peuvent aussi fabriquer des pompes simples et des

moteurs Diesel. Par exemple dans le Punjab pakistanais, ' Dacca, plus

de cent petites usines produisent des moteurs Diesel pour les pompes et
 -167­

les moulins (205, p.52). II semble que ce soit ' partir de travaux de re­

paration que cette industrie ait grandi, jusqu'a englober la fabrication

du moteur lui-m~me. Dans les grands pays, ce genre d'activites locales

peut constituer un marche important pour les matriaux, les machines­

outils et les autres industries (309, p.4)

C'est en Chine que les politiques d'industrialisation rurale ont ete

pouss~es le plus avant: les dirigeants y encouragent la construction

d'usines d'engrais, de cimeteries et de fabriques de machines agricoles

dans les regions rurales. Bien que les produits manufactures de la sorte

solent souvent d'une qualite inferieure, ils sont adequats pour les tra­

vaux ruraux, et ils valent certainement mieux que rien. Ces usines creent

un grand nombre d'emplois, bien que ce ne soit pas leur but principal, et

permettent d'&conomiser les frais de transport (79, pp.92-157).

Ii est Ggalement possible de crier des emplois industriels dans les

regions rurales en sous-traitant certains types de production ' des petites

industries rurales, ou en installanr les industries dans les regions rurales

lorsqu'il n'est pas n~cessaire d'avoir une 6conomie d'&chelle. Ce genre

d'industries a 6te mis en place au Japon, suffisamment pour que plus de !a

moiti6 des adultes des familles rurales aient des emplois non-agricoles.

On arrive ' cette proportion ' Taiwan (85, pp.18-19). En Coree, on encou­

rage la croissance d'industries rurales de ce type. Dans les pays o la

densite de population est moindre et les distances plus grandes, ce genre

de solution n'est peut-6tre pas aussi pratique, mais cela 'cumble appropri6

au moins au voisinage des grands centres urbains.10/

 -168-

Mais ce genre d'activit~s de petite importance ne se d~veloppera pas

sans des mesures d'encouragement de la part des gouvernements. Ces indus­

tries ne se d~velopperont pas non plus si les revenus accrus sont absorb6s

par les propri~taires terriens, ou si les prix agricoles demeurent peu 6lev6s.

Ii faut donc commencer par effectuer les changements politiques et institu­

tionnels n6cessaires. Par exemple, toute croissance importante d'une acti­

vit6 6conomique dans une region rurale peut n~cessiter la cr~ation d'insti­

tutions qui mobiliseront l'6pargne rurale, mais la maintiendront localement.

Ce sera aux gouvernements d'encourager la creation de telles institutions

(316, p.IV-16). Les projets initiaux devraient avoir une port~e limit~e,

offrir des b~n6fices rapides, crier des emplois, permettre aux habitants

d'acqu6rir des connaissances techniques et de faire des 6conomies qui pour­

raient ensuite atre utilis~s pour les projets suivants. Ensuite, il faut

insister pour que le d6veloppement continue sur sa lanc~e par l'expansion

simultan~e de la production agricole et des revenus, du traitement des pro­

duits, ot de l'approvisionnement en facteurs de production (c'est A dire la

production d'outils agricoles et la mise en place de tout le complexe de biens

et de services qui accompagnent l'augmentatiun des revenus et la croissance

des villes rurales).

SELECTION DE LA TECHNOLOCIE

Bien que sans examen pr6alable des conditions sp6cifiques existant dans

chaque pays il soit impossible de d6terminer si la m6canisation est souhai­

table, ou quelle est la meilleure fagon d'augmenter l'emploi dans l'agricul­

ture, en rapport avec un accroissement de la production, certains grands prin­

cipes g6n6raux peuvent aider les gouvernements prendre de telles d6cisions.

 -169­

C'est un fait que dans tous les pays en voie de d~veloppement, l'agricul­

ture ira en se modernisant. Cependant, le degr6 et la rapidit6 de cette mg­

20 S'il existe
canisation d~pendent des mesures gouvernementales (306, p.1l- ).

des problmes d'emploi, il faut qu'elle soit mise en place d'une maniire sg­

lective: il faudra sans doute commencer par am~liorer les activitges tradi­

tionnelles de la main d'oeuvre et les travaux accomplis par les animaux de

trait. Dans certains cas, il sera possible de m~caniser certains secteurs

ou certaines cultures. Des formes interm~diaires de technologie, comme par

exemple des moissoneuses-batteuses a pedale, peuvent itre b~ngfiques dans

de nombreux cas. Ce n'est qu'apr~s des 6tudes sp~cifiques des besoins de la

region, des fermes et des cultures que l'on pourra d~terminer le type et le

degr6 sp~cifiques de m~canisation qui sont souhaitables pour tel ensemble

de conditions.

Le plus grand obstacle 5 ce genre d'6tude minutieuse est peut--tre une

id6e pr~conque, qui fait penser que m~canisation signifie: tr~s grandes ex­

ploitations et beaucoup d'6quipements. Et aussi: seule la m6canisation est

moderne, et par cons6quent, d6sirable. C'est l'attitude que l'on rencontre

par exemple A Sri Lanka. Les 6v~nements au Japon, A Taiwan et, 5 un degi

moindre, ailleurs, ont d~montr6 que ce pr~jug6 6tait faux (7, p.105). La

v~ritable essence de la technologie moderne r~side plut3t dais la chimie et

la biologie que dans la m6canique. La nouvelle technolcgie i.Tqpliqp! l'utili­

sation d'engrais chimiques, de pesticides, et de nouvelles vari~tgs A haut

rendement pouvant r6sister aux maladies (320, p.6 8 ).

Si l'on veut que la m6canisation soit un compl6ment plut~t qu'un rem­

placement de la main d'oeuvre, il faut 61iminer les politiques en place qui

subventionnent l'utilisation des capitaux, de manire A ce que les prix re­

 -170­

flhtent mieux le vrai prix de revient (312, pp.29-30). Ii ne faut pas seu­

lement r6duire ou 61iminer les contributions directes aux d~penses en capi­

taux ( qui prennent la forme de subventions, de taux d'int~r~t artificiel­

lement bas, ou de prix de carburant peu 6lev6) mais il faut aussi supprimer

ou ajuster les contributions indirectes, telles que les taux de c'ange gon­

fl~s. Si pour quelque raison que ce soit, une mesure de subvention ne peut

atre corrig~e (il peut par exemple Ztre politiquement impossible de changer

un taux de change sur-6valu6), il faudra prendre des contre mesures d'6qui­

libre (dans ce cas, imposer par exemple des droits de douane importants sur

tel type d'6quipement). Ce type de changement des meures gouvernementales

permettra de conserver des capitaux rares, des devises 6trang~res, et de

l'6nergie, tout en pr~scrvant ou fournissant de 1'emploi a la main d'oeuvre

(205, p.58).

Dans la mesure oO un gouvernement veut permettre la m6canisat.lon ou

1'encourager, il devra prendre toutes les precautions n~cessaires pour bien

choisir le genre de m~canisation qu'il permettra. L'utilisation de pompes

pour 1'irrigation a presque toujours pour r6sultat un accroissement du taux

de l'emploi en mnme temps qu'une augmentation de la production (212, p.105).

Les cultures commerciales, les vari6ts 2 haut rendement et les r6coltes mul­

tiples d6pendent toutes, dans beaucoup de cas, d'un accroisscment et d'un

contr-le de grandes quantit6s d'eau. Da... la plupart des autres cas, ce

n'est qu'aprs une analyse pr6cise des conditions locales qu'il sera pos­

sible de dire si la m6canisation peut apporter un accroissement du taux

d'emploi.

Et il faut aussi dire que dans certains pays aucune des mesures men­

tionn6es ci-dessus ne pourra apporter do solution au problLnme du ch-mage

 -171­

ou a celui de l'6galisation des revenus. En Am~rique Latine tout sp~cia­

peut -tre de pro­

lement, la seule mani~re d'arriver au plein emploi serait

ceder a une redistribution des terres: c'est peut etre la seule faqon d'ar­

pour les
river A un degr6 d'utilisation de la main d'oeuvre satisfaisant
p.IV-16).
technologies de l'agriculture et de la petite industrie (316,
d'organisa­
L'exploitation agricole de petite dimension reste la m~thode
4
).
tion de l'agriculture qui offre le plus d'.mplois (321, p.10

DISSEMINATION, IMITATION ET EXPANSION

les moyennes
Les programmes d'ensemble se concentrent g~n6ralement sur

et grandes exploitation3: pour justifier cette d~cision et expliquer comment

on fait appel a
les b~n~fices peuvent s',tendre aux petites exploitations,

l'id~e de dissemination.

projets qui
Les programmes sont souvent formuls dans l'espoir que les

les composent auront des effets de diss6mination. C'est A dire qu'on es­

pourront observer
pare que les habitants des regions avoisinant les projets

les activit~s entreprises et les imiter. Cet espoir ne s'est pas mat~ria­

lis6 au cours du p-ogramme d'ensemble qui n 6t6 mis en pla'? en Inde (228,

p.85), et ce n'est pas surprenant: le programme d'ensemble a 6t6 mis en

excep­
place dans des r6gions choisies pour leur potentiel de d6veloppement
8 4 28 5 ).
tionnel (227, pp.2 - De plus, dans ces r~gions, les facteurs de pro­

taux d'in­
duction ont 6t6 16g~rement subventionn~s par des pr~ts A faible
86
t~rat (49, pp.85- ), et 'on a fait des efforts sp6ciaux pour que ces fac­

!n quantit~s suffisantt s: mais

teurs de production soient livr6s A temps et

d'engrais)
parce que la quantit6 de facteurs de production (en particulier
r6gions
n'6tait pas suffisante pour qu'on puisse en fournir 5 tous, certaines

n'en ont pas obtenu.

 -172-

En Inde, les paysans et les regions qul avaient le plus besoin d'aide

sont ceux qu4 en ont obtenu la moins, et n~anmoins on s'attendait A ce qu'iis

im5tent les eiploitants qui en avaient re u. Ce genre de mesure revient A

poser une planche sur un foss6 d'un m~tre de large pour permettre A une per­

sonne de le traverser, et de se retourner ensuite vers une autre personne

se trouvant devant un foss6 de trois m~tres et de lui dire: "Allez-y, sau­

tez! Si cet homme a r~ussi, vous pouvez en faire autant!"

On voit encore combien ce raisonnement sur les effets de dissemination

est faux dans le cas des programmes de ferne9 mosles: les meilleurs agri­

culteurs, souvent les gros exploitants, sont s6lectionnes pour recevoir une

formation sp6ciale et la visite des agents d'extension. On esp~re 1A encore

que ce qu'ils apprendront sera transmis aux autres, ou que les autres les

imiteront. Mais encore une fois, ce sont ceux qui en ont le moins besoin

qui reqoivent de l'aide, et il n'est absolument pas certain que les paysans

moins avantag~s seront en mesure de les imiter, mame s'ils voulaient le

faire.-l/

En Chine, les campagnes d'6mulation partent du principe contraire:

ce sont les projets ou les communaut~s les moins avantages, comme Da Chai

ou Da Ching, qui sont 6rig~s en modules lorsqu'ils r6ussissent. Da Ching,

par exemple, 6tait une communaut6 pauvre oi- il a fallu faire d'6normes

sacrifices et oi un travail acharn8 a 6t6 n6cessaire pour atteindre la

r6ussite: aujourd'hui entre 3000 et 30.000Chinois par jour, venus de

tous les coins de Chine, visitent cette communaut6 (220).

Les Chinois semblent avoir appris une leqon qui ne paralt pas avoir

6t6 comprise ailleurs, en ce qui concerne les effets de dissemination et

 -173­

d'imitetion: les gens dont la tache est plus facile peuvent imiter ceux

qui ont r~ussi dans une tache plus dure. Ceux dont la t5che est plus ar­

due ne reconnaissent pas les succ~s des gens qui ont eu des taches plus

faciles. Ils ne seront pas convaincus, pensant que cela leur est impos­

sible, et pourront m-me -tre jaloux de l'aide que ces derniers ont recue

et conclure qu'ils ne peuvent r~ussir sans aide ext~rieure (228, p.85).

Cette limite des effets de dissemination a des consequences impor­

tantes sur les mesures concernant le d6velcppement agricole. Elle ex-

plique pourquoi l"'expansion " de la technologie ne marche pas. Les

petits exploitants peuvent ne jamais imiter les changements essay~s avec

succ~s par les gros exploitants commerciaux. Ils ont besoin de services

A leur mesure (358, p.15). Les innovations introduites dans les petites

exploitations agricoles peuvent "s'6tendre " aux grandes (359). C'est

pourquoi, dans le volume sur la Vulgarisation, nous moi:trerons que les ma­

nitres de r~soudre les probl~mes qui sont utilis~es pour les petites ex­

ploitations peuvent tre essay6es avec les grandes: les grands exploi­

tants consid~reront comme pr:,Li±mes des problhmes techniques. Le con­

traire n'est pas vrai. L'introduction dons les Dotites exploitations de

subsistance de services d'extension technique quiavaient r6ussi dans les

grandes exploitations commerciales s'est souvent sold6e par un 6chec.

NOTES
1 5 4 -1 5 7 .
/ Pour une discussion plus d6taill6e, voir 166, pp.
./ Au Pakistan, la combinaison du manque de droits de douane, d'un taux
de change sur-6valuG et des mesures de protection des prix du blE (doubles
de ceux du prix mondial) permettait aux exploitants d'acheter des tracteurs
pp.
pour l'6quivalent de b16 moiti6 moindre que n'importe o6 ailleurs (205,
38-39).
 -174­

3/ Un jour/homme 6quivaut A une journge de travail ex6cut6e par un ouvrier.

Al Certains experts ne sont pas d'accord sur ce point. Selon eux, le ren­
dement par ouvrier est plus important que l'accroissement de l'emploi (36,
p.150). Cependant dans la mesure o6 la production s'accroit plus rapide­
ment que l'emploi, il est possible d'atteindre ces deux buts. II faut pour
cela que les programmes de crgation d'emploi mettent aL.Si i'accent sur une
augmentation de la production agricole (49, p.16).

- / L'expansion de l'61evage peut ne pas avoir une grande influence sur

l'emploi. Par exemple des plans de gestion des prairies au Kgnya ont eu
des r6sultats directs presque n6gligeables stir l'emploi.

6/ Cela ne veut pas dire que les programmes support6s par la vente des grains
PL 480 n'ont pas 6t6 productifs, bien au contraire: au Pakistan Oriental,
ils ont eu pour effet la construction d'un vaste r~seau de routes, de canaux
et de digues.
/
.Z En plus, pour ce type de d6frichement de la terre, l'utilisation de
main d'oeuvre humaine s'est montr6e plus 6conomique que l'emploi dl6quipe­
ments lourds.

8/ En Ethiopie, un programme "Nourriture en 6change de travail" a permis

de construire des centaines de kilomtres de terrasses pour le repeuplement
des forets.

Dans une Gconomie partiellement ou totalement de subsistance, oi une

augmentation de la production r6sulte en une r6duction de la part de la
subsistance, l'accroissement du total des produits commercialis6s -. r6­
cessitant des services commerciaux et autres qui requi~rent une main d'oeu­
vre intensive -- sera plus rapide que celui de la production, m~me s'il
nly a pas d'augmentation dans l'achat des facteurs de production ou dans
les techniques de preparation. II n'est donc pas d6raisonnable de penser,
comme certains experts l'ont sugg6r6, que les vari6t6s a haut rendement
cr6ent plus d'emploi de faqon indirecte dns les services, qu'il ne le
font directement, dans le secteur agricole (205, p.52). Voir la section
Commercialisation.

10/ Certains sp6cialistes disent que les petites industries ne constituent

pas une solution valable parce qu'il leur manque l'6conomie d'6chelle n6­
cessaire ce qu'elles deviennent comp6titivcs, et que pour cette raison,
elles fournissent des possibilit6s d'emploi limit6es (259, p.A 74); cela
n'a pas 6t6 le cas dans les pays qui ont essay6 de d6velopper de petites
industries dans les r6gions rurales. Mame dans les pays aussi d6velopp6s
que le Japon, dp tellcs industries continuent A jouer un r~le important.

ii/ Cela ne veut pas dire que les petits fermiers n'essaieront pas quelque
chose parce que :vs gros exploitants l'ont d'abord essay6. Au contraire,
 -175­

les grandes et moyennes exploitations sont g~n~ralement les premieres a

adopter les nouvelles techniques: les pet:tes suivent. Mais le foss6
entre les petites et les grandes exploitations ne se comble pas. Au con­
traire, il est 6largi A cause de l'aide que les gros agriculteurs reqoivent.
Cette aide a souvent d~courag6 les petits cultivateurs et ils ont renonc6
A imiter les grands exploitants.
 -176-

CHAPITRE VIII: REFORMES AGRAIRES

On a beaucoup discutg pour savoir si les r6formes agraires contribuent

A accrottre ou A diminuer la production. Les deux partis trouvent des jus­

tifications. En Iraq, par exemple, une r~forme agraire mal pr~par~e, que

certains qualifient de d~sastreuse, a caus6 une baisse de la production de

grains de presque soixante pour cent (322, pp.291-292). Mais en Egypte,

la r~forme agraire a provoqu6 une augmentation de la production a la fois

des cultures vivri~res et des cultures de rapport. Bien que l'utilisation

des engrais et l'irrigation aient peu augmentS, les rendements des cultures

sucri~res ont augment6 de 20 A 30 pour cent dans les 10 ann6es suivant la

r~forme (322, pp.285-286). La r~forme agraire au Japon a eu un succas en­

core plus grand: la production a continu6 a croTtre apr~s 1946, malgrg une

reduction des surfaces cultiv~es et du nombre des exploitants. Entre 1950

et 1963, le revenu des exploitants a doubl (322, pp.287-288).

Par consequent, plut~t que d'essayer de tirer une conclusion g~nfrale

sur le r8le des r6formes agraires dans un accrcissement ou une diminution

de la production, il est n~cessaire de d~terminer les cas ou ces ph~nom~nes

se produisent: on peut alors identifier les mesures a prendre pour agsurer

un accroissement.

Les augmentations de la production ne sont pas les seuls r~sultats

qu'ungouvernement peut vouloir tirer des r6formes agraires; il 1eut aussi

esp6rer en obtenir un soutien politique, ou r6duire une agitation rurale,

ou bien encore r6organiser les mfthodes de productiun (en 6tablissant par

exemple des coop6ratives, des fermes corporatives ou collectives). For­

mul6 de faqon implicite, et sous-jacent a toutes ces raisons, on retrouve

le besoin d'am6liorer le sort des pauvres ruraux. Lorsqu'il s'agira de

 -177­

trouver des moyens de maintenir un certain niveau de production ou de 1'aug­

menter, il faudra donc avoir ces objectifs bien en tate: dans bien des cas,

ils constitueront les objectifs principaux.

RFORMES AGRAIRES CONVENTIONNELLES

Bien qu'une r~forme agraire risque d'apporter des bouleversements dans

la production, le manque de r~forme peut aussi avoir le m-me effet. Au Pgrou,

apr~s les "invasions" de leurs terres, les grands propriftaires terriens s'at­

tendaient A des r~formes agraires; ils ont donc transf6r6 leurs capitaux

hors de 1'agriculture et de leurs proprigt~s; la production a diminug (323,

pp. vii-viii).- / La menace, ou 1'attente, de r~formes agraires a r~duit

la production et les investissements agricoles au Mexique dans les ann~es

trente (321, p.111). Si une r6forme du r6gime foncier est une d6cision

politique importante qui menace les grands propriftaires, on risque d'assis­

ter A un dclin de la production et a un d~sinvestissement, que la r~forme

ait lieu ou non.

Si l'on rompt la chatne de la commercialisation, l'effet imm~diat d'une

r~forme risque d'etre une chute de la production. Ii semble que cela se soit

pass6 ainsi en Bolivie, o le d~clin de la production a 6t6 en partie dO A

une redistribution spontan6e de la terre causee par des mouvements populaires

quelquefois violents. Le syst~me de commercialisation qui 6tait aux mains

des grands propri~taires s'est effondr6, et comme rien n'avait 6t6 prgvu

pour le remplacer, il a fallu des ann~es avant que de nouveaux circuits de

commercialisation puissent fonctionner (324, p.166). Pendant le Grand Bond

en Avant en Chine, on a assist6 A une chute vertigineuse de la production

lorsque les syst~mes de march6 traditionnels ont 6t6 remplac6s par les com­

mun-'s.2/
 -178-

Ce qui semble -tre une chute dans la production est souvent une chute

dans la production offerte sur le marchg. Les nouveaux proprigtaires con­

servent pour leur propre usage une plus grande partie de la r6colte, et cela

r~duit la quantitg de produits arrivant sur les march~s. C'est ce qui ex­

plique la reduction apparente de la production en Bolivie apr~s la r6forme:

malgrg cet accroissement de la consommation, un accroissement de la produc­

tion a permis de r~tablir l'approvisionnement des march~s (325, pp.317, 319;

321, p. 111). Une augmentation de la consommation en grains dans les cam­

pagnes a 6t6 cause de famines dans les villes chinoises apr~s la r~forme de

1952: cela a amen6 les Chinois A mettre en place un syst~me d'approvision­

nement et de rationnement de vivres obligatoires (327, p.24; 328, pp.21-22).

Dans les pays o i les agriculteurs ont eu 2 souffrir de la raretg des pro­

duits alimentaires, et lorsque ceux-ci 6taient principalement vendus par

les grands propriftaires terriens -- comme c'6tait le cas en Bolivie et en

Chine avant la r~forme --, il est probable que les agriculteurs consommeront

une partie de ce qui revenait auparavant aux proprigtaires fonciers. Le vo­

lume des produits mis A !a disposition du march6 diminuera, jusqu'a ce que

la production s'accroisse.

Les bouleversements du march6 ne sont pas cependant le probl~me majeur.

Au P~rou, les r6formes agraires se sont pass~es sans heurts, et ont 6t6 sui­

vies d'une faible diminution de la production, puis d'une augmentation de la

production et de l'emploi 1A oi les exploitations agricoles n'avaient pas 6t6

r6organis~es (grandes exploitations sucri~res et domaines se consacrent A

1'glevage). Elles ont simplement 6t6 confi6es A des salari6s qui ont con­

tinu6 a les exploiter comme de grands ensembles. Mais dans les domaines
 -179­

oO les agriculteurs exploitaient la terre comme m~tayers, le gouvernement

a essay6 d'organiser de grandes fermes coop6ratives: la production et l'em­

ploi ont diminu6. Soixante pour cent des agriculteurs se sont montr~s m6­

contents des r~formes et auraient pr6f~r6 recevoir des lopins individuels,

alors que dans les grands domaines d'6levage ou de culture de sucre (oi les

travailleurs 6taient salaries) personne n'a demand6 la division des terres

(323, pp.113-114). La production n'a d6clin6 que dans les exploitations

ou un changement du type de propri~t6 et un changement dans l'organisation

de la production ont eu lieu. La oti il n'y a eu qu'un changement dans le

/
type de proprigtg, la production est rest6e stable ou a augment6.3

On a pu observer des r~sultats similaires a Costa-Rica et au Honduras.

A Costa-Rica, le projet Bataan a tent6 de conserver les infrastructures d'une

ancienne plantation de la United Fru$ Company, en installant une coop~ra#ive

de production; les b~n~ficiaires de la r6forme devaient travailler pour cette

coopirative en tant qu'ouvriers salaries. Auparavant, ils 6taient des "cam­

pesinos" propriftaires de petites fermes. Le projet s'est sold6 par un 6chec.

Pour essayer de sauver le projet, on a alors essay6 d'initier les chefs cam­

pesinos aux principes et aux techniques ndcessaires 5 la gestion des coop6­

ratives et au d~veloppement communautaire. Cela a aussi 6t6 un 6chec. On

a alors permis 5 chaque membre de la cooperative de cultiver une petite par­

celle de terre pour ses propres besoins: ces entreprises familiales ont

prosper6 alors que la production de la cooperative diminuait encore plus.

Donc,malgr6 la presence des infrastructures n~cessaires A l'exploitation

d'une grande fernme (irrigation, routes, habitations, approvisionnement en

eau, etc.) les agriculteurs n'ont pu s'adapter aux changements d'organisation

de la production.
 -180-

A la mgme 6poque (1965) au Honduras, 84 anciens ouvriers de la United

Fruit Company se sont organis6s volontairement en coop6rative de production,

en vue d'exploiter 500 ha. de terre que l'entreprise avait remis A la dis­

position du gouvernament. Ils 6taient aussi employ~s comme salarigs par

leur propre coop6rative. En deux ans, celle-ci avait pu acheter deux trac­

teurs et une machine A 6grenner le mals. En attendant de recevoir un pret

ext~rieur de 400.000 dollars, la coop6rative a mis sur pied une usine de

pr6paration et deux usines d'empaquetage pour le plantain et les bananes.

En 1969, elle poss6dait 9 tracteurs et 64 remorques. La cooperative four­

nissait du travail A toute la famille, et les revenus familiaux par tate

6taient pass6s a 365 dollars, sans compter les dividendes. Cette coope­

rative, la Cooperative G,,anchias, a eu un tel succes que quatre autres

coop6ratives se sont orm6es pour exploiter des grandes surfaces. En

1973, on pouvait compter 60 exploitations suivant le module de Guanchias.

Tout pros, la Coop6rative Subirana avait 6t6 form6e en 1958 par le

partage de 4000 ha. entre les anciens ouvriers de la United Fruit Company,

qui avaient 6t6 charges de les mettre en valeur individuellement. Les

anciens ouvriers ont lou6 leurs terres et se sont engages dans des entre­

prises proches, quelquefois mame dans les cooperatives mentionn~es ci-des­

sus: ils ne voulaient pas devenir exploitants agricoles ind6pendants (329,

pp.18-21). Le plus important facteur de succis ou d'6chec de ces r6formes

a 6tg l'"adaptation" des b~n6ficiaires a la nouvelle organisation: lors­

qu'ils avaient les connaissances nicessaires pour g6rer une grande exploi­

tation oti s'ils y 6taient pr6par~s, les anciens ouvriers ont pu surmonter

les probl~mos de gestion et diriger de grandes entreprises: il ont donc

 -181­

continu6 A travailler comme ouvriers et ont rejet6 l'exploitation indivi­

duelle de type familial. Si leurs connaissances 6taient adaptges a de

petites exploitations, et dans la mesure oi ils ne voulaient pas g6rer

une grande exploitation, :,; ont insistg pour que la terre soit partag~e

entre eux.

On trouve des exemples semblables au Mexique, oi des ouvriers se sont

associ~s pour exploiter coop6rativement de grands domaines commerciaux qui

leur avaient 6t6 confi6s, tandis que les agriculteurs de domaines moins com­

mercialis~s ont prefer6 avoir des propri~t~s individuelles, dans le cadre

des ejidos (330, p.45; 204, p.25). A Porto Rico le syst~me de plantations

a 6t6 conserve, et les ouvriers ont pu en profiter en obtenant de ltemploi

et un syst~me de partage des b~n~fices (5, p.42).

De nombreuxc pays, comme le F~rou, ont profitg des r~formes agraires

pour r~organiser les syst~mes de production. Souvent, cela se traduit

par la mise en place de fermes collectives, communales ou d'6tat, ou bien

par la transformation en proprietes individuelles d'e.xploitations exploit~es

autrefois en commun. Quelquefois, ces changements remplacent une r~forme

agraire plutSt que d'en faire partie. Mais peu de ces tentatives ont r6ussi.

hans les ann~es trente, une tentative de culture du caf6 en groupements a

6t6 faite, mais elle a 6chou6. Au Chili, l'Eglise catholique a tent6, dans

le cadre de sa propre r6forme agraire, de mettre en place des organisations

communales, mais elle a du c6der au d6sir de proprift6 individuelle. La

r6forme agraire qui, en Iraq, a conduit a des chutes de la production tr~s

importantes, m~langeait la r6installation des exploitants et un essai de

collectivisation de l'agriculture (322, p.291). Les fermes cooperatives

 -182­

6tablies en Alg6rie ont 6choug par suite d'un manque de connaissances en

gestion et de l'absence d'eucouragements (331, p.81). Les fermes d'6tat

du Ghana se sont trouv6es aux prises A de grandes difficult6s, et il a

beaucoup fallu faire marche arri6re (198, p.25).

Certaines des r~formes agraires qui ont .aus6 le plus de bouleverse­

ments parce qu'elles pr6tendaient changer de force 1'organisation de la

production en mgme temps que le syst~me de Ia propri~tg, sont aussi parmi

celles qui ont le moins r6ussi a changer le syst~me de production. C'est

le cas de 1'Europe de l'Est. La r6forme agraire soviftique n'a pas seu­

lement 6tg accompagr6e de bouleversements sociaux et de pertes humaines,

mais elle a aussi 6t6 marquge par des chutes vertigineuses de la produc­

tion. Les pays de l'Europe de l'Est sont revenus tr~s largement au sys­

time des parcelles individuelles qui devait atre aboli, et les petites

exploitations priv6es sont une des grandes, sinon la plus grande, forme

d'organisation de la production dans de nombreuses r6gions, en d6pit des

efforts pour collectiviser l'agriculture dans le pass6 (332, pp.21-23).

Ce sont les Chinois qui sont all6s le plus loin dans l'autre direction,

en l6galisant d'abord une r6forme agraire et la faisant suivre par des s6­

ries de r6organisations. Apr~s leur r6forme agraire, ils ont organis6

des 6quipes de travail qui ont pass6 des ann6es mettre en place l'orga­

nisation communale qui existe aujourd'hui. Ces changements dans les

m6thodes de production ont 6t6 pour la plupart introduits petit a petit,

et sur une base volontaire, au moins en partie. Le plus grand pas, qui

devait mener a la creation des communes, est celui qui a conduit A 1'Cchec

le plus retentissant: il a fallu faire marche arri~re et entreprendre une

 -1,33­

progression par petites 6tapes. Pendant tout ce temps, les dirigeants

chinois ont bien mis 1'accent sur la n~cessit6 de proc~der lentement et

progressivement (328, pp.11-72; 68, p.54). Malgr6 l'ampleur de la r~forme

agraire qui a 6t6 impos~e au Japon, peu de bouleversements ont suivi: la

production n'a pas 6t6 d6sorganisee parce que la r6organisation des unit~s

d'exploitation ou des march6s a 6t6 minime. L'effet principal de la r6forme

a 6tg de transformer les mntayers en propriftaires des unit~s d'exploitation

agricole existantes (322, p.287).

REFORME DES REGIMES FONCIERS ET DE LEURS CONDITIONS

Dans une grande partie de l'Afrique Sub-Saharienne, une r6forme du

r~gime foncier reviendrait plus a 6tablir un nouveau syst~me foncier qu'a

transfrer des drolts dans le cadre d'un syst~me existant.4/ C'est ainsi

par exemple que de nombreux pays encouragent la clSture des propri~t~s et

la division des domaines appartenant des groupements en propri~t6s indi­

viduelles, ou la transformation fet la consolidation de terres en groupe­

ments en fermes d'6tat. En Afrique de l'Est, par exempla, les Anglais

avaient commenc6 5 encourager la propri6t6 individuelle de la terre d~s

1900. En Ouganda, de grandt. domaines, pouvant couvrir jusqu'a soixante

milles carr~s, avaient 6t6 donn6s aux personnages politiques imporLants,

en partie pour les lib~rer d'une d6pendance envers leur roi (kabaka).

Depuis, de nombreux cultivateurs paysans ont acquis de petites fermes.

Les squatters qui se sont install~s sur les grands domaines ont obtenu

des droits traditionnels, r~duisant ainsi la dichotomie entre les grands

propriftaires terriens et les m6tayers (333, pp.66-69; 268, p.109). Plus

r6cemment, le Couvernement de l'Ouganda a conc6d6 des titres de propri6t6

individuels dans la mesure o6 le besoin s'en faisait sentir, c'est A dire

lorsque la terre devenait rare, lorsqu'on y faisait pousser des r6coltes

 -184­

de grande valeur, lorsque des ventes importantes de terres montraient que

l'individualisation du r~gime foncier 6tait un fait accompli, ou lorsque

des litiges de plus en plus nombreux indiquaient que les systames tradi­

tionnels tombaient en d~su~tude (333, p.70). Cependant, si la croissance

6conomique continue A se r~v~ler plus rapide dans les exploitations indi­

viduelles, et si la tendance vers la propri~t6 individuelle de la terre

se poursuit, les sytimes traditionnels disparattront bientat en Ouganda

(268, p.109).

Au Kgnya, l'6t-blissement d'exploitations individuelles est le r6­

sultat d'une politique nationale et a 6t6 pouss6 plus avant que dans beau­

coup d'autres pays africains (268, pp.10 8-109). Contrairement A ce qui

s'est pass6 en Ouganda, les efforts coloniaux ont port6 sur la consolida­

tion des parcelles de terre soumises au ri'gime foncier traditionnel, et

sur la redistribution de la terre aux paysans qui en sont alors devenus

propri6taires. Ce processus 6tait supervis6 par de.; comit~s ou des con­

seils de responsables locaux qui connaissaient la nature et les int~r-ts

des paysans de la r~gion et qui 6taient en mesure de juger de 1'6quivalence

des propri~t~s avant et apr~s la redistribution. Les propri~t~s terriennes

ont donc 6t6 consolid~es et enregistr6es plutSt que redistributes -- si 1'on

donne A ce mot son sens traditionnel. Les paysans ont accept6 cette conso­

lidation parce qu'ils ont pu recevoir des titres de proprift6 garantis pour

leurs terres. Ce programme a permis d'augmenter la production et les re­

pp.70-72).2/
venus, et il a 6t6 6tendu a d'autres regions (333,
Le Malawi a aussi encour~g6 la conversion des droits fonciers tradi­

tionnels en titres personnels enregistr6s. On a vu cela comme un prelude

 -185­

Sl'introduction de nouvelles m6thodes dr culture (333, pp.72-73). Cepen­

dant, A cause de l'opposition de certains comit~s ruraux de planification,

dans certaines r~gions, les terres ont 6t6 enregistr cs sous le nom de toute

une famille plutot que sous le nom d'un proprigtaire individuel. Cette pos­

session de la terre 5 caractare familial est relativement proche du systame

traditionnel et refl~te plus exactement les d~sirs des habitants de ces r6­

gions. On a d~couvert que les agriculteurs occupant des terres leur appar­

tenant commengaient a investir dans des arbres, et que les membres de leurs

familles y revenaient.

En plus des r~gions oil les gouvernements ont imposg une r~forme du

regime foncier, les syst~mes traditionnels disparalissent d'eux-mames dails

de nombreuses regions d'Afrique. L'enregistrement de la terre ne fait

que sanctionner l6galemert un 6tat de fait (333, pp.74-75). Lorsque le

gouvernement n'a pas mis en place des programmes d'enregistrement des sols,

les agriculteurs entament des procedures l~gales coateuses pour 6tablir

leurs droits propres contre d'autres requ~rants. Des proc~s de ce genre

sont encourag6s par des procedures ill~gales et arbitraires, souvent uti­

lisges pour l'achat et la location de la terre, lorsque les titres de pro­

pri~t6 ne sont pas clairenent 6tablis, comme on l'a vu au Niggria (333, p.

53). L'introduction de cultures de rapport et la raret6 croissante des

terres ont causg de nonbreux litiges au Ghana et dans le sud du Niggria

(268, p.109).

En opposition avec les programmes qui encourageaient ou permettaient

l'6croulement des syst~mes fonciers traditionnels, la Tanzanie a tentg de

les moderniser. L'Etat a remplac6 les chefs et les anciens comme propri­
 -186­

itaire au nom du groupe; le President a agi en tant que propriftaire de

toutes les terres. Mais le gouvernement a aussi essay6 de transformer la

production rurale et l'organisation sociale: il a r~install6 les pay-ans

dans des villages et a consolidg leurs terres; il a encourag6 les paysans

A pratiquer une culture en parcelles et l'adoption de cultures de rapport

(333, pp.77-7 8 ). Les agents charges d'encourager les villages ujamaa

sont all~s plus loin et on- conseill6 des m~thodes de production collectives.

Mais ils ont rencontr6 des difficult6s: la production a souffert, souvent

parce que les officiels ont impos6 la transplantation au moment du cycle

agricole oa la main d'oeuvre 6tait peu abondante; le gouvernement a du

abandonner l'id~e de collectiviser les ujamaa parce que les progr~s 6taient

trop lents. Dans la r~gion de Tabora, un projet de culture du tabac a per­

du 25 pour cent des cultivateurs lorsque les fonctionnaires locaux ont com­

menc6 A pousser la collectivisation; 160 acres de tabac ont 6t6 plant~s,

alors qu'on en pr~voyait 1800. Lorsque le President et le Premier Ministre

ont visit6 le projet et ont d6clar6 aux agriculteurs que la collectivisation

n'6tait qu'un but A long terme et qu'ils pourraient garder leurs r~coltes,

844 nouveaux exploitants se sont associes au projet dans les trois mois sui­

vants.

Le gouvernement de l'Ouganda a essay6 d'organiser des groupements de

fermes dans quelques regions de mauihre A m~caniser l'agriculture. A la

difference de la Tanzanie, cela ne devait pas transformer les arrangements

fonciers traditionnels. L5 oii la terre 6tait plus ou moins proprift6 d'un

groupement, la creation d'exploitations de ce genre a 6t6 relativement aisle,

mais 1A oi la terre 6tait poss~d6e A titre individuel, des problhmes ont surgi.
 -187-

Au Nigeria, un programme de colonisation de peuplement agricole a 6ta mis

en place, utilisant de nouvelles techniques, un syst me de gestion des fermes

entiarement nouveau, et un nouveau type de r~gime foncier. Les colons 6taient

recrut6s parmi les jeunes qui avaient termin6 leurs 6tudes primaires; ils pas­

saient ensuite jusqu'a deux ans dans une 6cole d'agriculture o ils appre­

naient les m6thodes modernes de culture. Dans ce programme, bien que la terre

reste proprigtg individuelle, la culture devait etre au moins partiellement

dirig6e par les autorit6s centrales (333, pp.78- 8 1). De nombreux problames

se sont posgs: en particulier, de nombreux colons quittaient les regions

colonis~es pour retourner chez eux. Des 6tudes au Nigeria et au Kenya ont

montr6 depuis que le taux 6lev6 des abandons que l'on avait pu observer dans

des programmes de ce genre 6tait dG A la trop grande difference entre les

m~thodes traditionnelles et celles qui avaient 6t6 6laborees pour les colo­

nies agricoles (229, pp.72-73). En Tanzanie, l'approche de "transformation"

telle qu'elle apparaissait dans les plans de cclonisation rurale de peuple­

ment prg-uJamaa avait aussi choisi la voie de la selection et de la forma­

tion d'agriculteurs individuels qui devaient former de nouveaux villages.

Cette approche a aussi 6chou6. Au Zaire, le syst~me de paysannat est Lomb6

en d~su~tude lorsque le soutien de la police et de l'arm~e qui l'avait main­

tenu en place lui a 6t6 progressivement retir6 pendant les r~voltes de 1960

et apr~s l'ind6pendance.

Certains experts disent que l'intervention de l'6tat est n~cessaire

pour modifier les r~gimes fonciers traditionnels et les adapter aux exigences

d'une production agricole accrue et d'une modernisation (333, pp.59-63). Mais

la croissance 6conomique a transform6 les systames traditLionnels, et il semble

 -188­

certain que ce processus continuera (333, p.56). L'accroissement de la

poptlation fait que la terre devient de plus en plus rare, et menace les

systames traditionnels qui consid6raient la terre presque comme si elle

6tait un bien gratuit, en donnant A chacun des membres de la communautg

6
une parcelle de terre pour sa subsistance (268, p.10 ). L'apparition

des cultures de rapport a aussi eu une influence sur les r~gimes fonciers
9
traditionnels (334, pp.10 8 -10 ; 333, pp.11, 35-36). En g6n~ral, les trans­

formations techniques ont conduit A une simplification de ces syst~mes

en r6duisant le nombre des personnes qui pouvaient pr~tendre A une par­

celle de terre. Les p~pini~res en particulier, et tous les autres change­

ments qui exigent de forts investissements, ont contribu6 A cette simplifi­

4 8 5 ). La croissance de l'agriculture commerciale
cation rapide (336, pp.482-

mnne a des ventes de terres plus importantes que dans les r6gions ol les
2 3
m~thodes de culture traditionnelles se maintiennent (334, pp.10 -10 ).

Les changements qui se produisent dans les r~gimes fonciers traditionnels

sont souvent difficiles A distinguer de leur flexibilit6. C'est ainsi que

chez les Ibos au Nigt'ria, l'exploitant individuel a des dioits tr~s 6tendus

en ce qui concerne les investissements qu'il peut faire sur la terre qui lui

est assignee: il peut par exemple y construire et y 6tablir des p~pinihres.

Ii est difficile de d~terminer s'il s'agit 15 d'un changement du r~gime fon­

cier, ou d'un exemple de la flexibilit6 du syst~me traditionnel (334, p.100).

Quoi qu'il en soit, des experts disent que les r6gimes fonciers tra­

ditionnels en Afrique n'ont pas pos6 d'obstacles A l'initiative priv8e ou

A la croissance efficace de l'agriculture (337, p.38; 338, p.20; 144, pp.

27-28). C'est peut atre une exag~ration, 6tant donn6 que ces syst~mes
 -189­

varient normcnment.-6/ Mais

Mi il n'en reste
ine et pas om qu'ils
a mons uissn sont A laafi
fois

flexibles et qu'ils peuvent changer. Par exemple, dans certaines r6gions

du Nigeria, il est devenu courant de fournir des cacaotiers comme caution

pour des prits, bien que, A l'exception d'une seule communaut6, on ne s'at­

tende pas.4 ce que les cours saisissent les arbres en cas de d6faut de pale­

ment. C'est la pression communautaire qui s'exerce A la place,le cas 6ch6­

ant,sur le d6linquant pour lo forcer A payer (333, p.55).

Les r6gimes fonciers traditionnels offrent une grande forme de s~curi­

t6 aux habitants; des changements importants et impos~s de l'ext~rieur ris­

quent de causer des confusions et un certain ressentiment (274, pp.268-270;

333, pp.30-3 1 ). Si le nouveau syst~me des propri~t6s fonci6res privies a

eu un grand succ~s en Afrique de l'Est, c'est peut atre A cause de la longue

association du pays avec les Anglais, du climat temp6rg des hauts plateaux

o6 ce changement a pris place, et de la nature f~odale des syst~mes pr6c6­

dents; il ne faut donc pas compter retrouver ailleurs les 616ments qui ont

gt6 cause du succ~s (333, pp.73-7 4 ). Ii vaut mieux noter les changements

progressifs et spontan6s qui se produisent et les encourager. Lorsque des

litiges ou d'autres 6l6ments de scission apparalssent, il est possible d'in­

troduire ou d'6tendre les enregistrements. Lorsqu'on introduit de grands

changements, il est essentiel de les fonder sur une 6tude des syst mes tra­

ditionnels et des changements qui ont d6jA pris place (333, p.18).

On voit donc que les experiences africaines sont similaires 5 celles

que l'on trouve ailleurs. En d~pit de grandes difffrences entre les r6­

gimes fonciers en Afrique Sub-Saharienne, on peut voir que les r6formes

6formes des
qui ont eu le plus de succ~s sont celles qui ont s6par6 les --
 -190­

conditions des regimes fonciers des changements dans l'organisation de la

production. Certaines des r~formes les plus profondes et les plus rapides

sont le r~sultat de changements progressifs et spontangs. Les r~formes

syst6matiques qui ont le mieux r~ussi sont celles qui n'ont fait qu'entg­

riner les r~sultats de ces changements, ou celles qui ont change les r6­

gimes fonciers sans changer radicalement l'organisation de la production.

La oa de tels changements ont 6t6 incorpor~s dans les r~formes, comme en

Tanzanie avec les villages ujamaa ou au Niggria avec les tentatives de

colonisation de peuplement, de telles difficult~s se sont pr~sentges, que

la production des nouvelles organisations s'en est trouv~e tr~s r~duite,

ou bien ces urganisations n'ont pu leur faire face et quelquefois ont meme
6t6 d~truites.

UTILISATION DE METHODES COERCIVES DANS LES REFORMES AGRAIRES ET DANS LA

REORGANISATION DES METHODES DE CULTURE

Ce qui peut le plus surprendre au premier abord, est la consistance

de ces r~sultats. Les pays ou les projets qui ont le mieux r~ussi a ac­

crotre la production, sont aussi ceux qui ont le mieux r~ussi a r6former

les moyens de production. Ceux qui ont 6t6 support~s avec le plus d'en­

thousiasme, parce qu'ils donnaient ce qu'ils voulaient aux exploitants

agricoles, ont 6t6 aussi ceux ol l'on a observg les plus grandes aug­

mentations de production. En inversement, lorsque les agriculteurs n'ont

pas 6t6 satisfaits, la production a souffert, et les exploitants ont r6­

sist6, en g~n~ral avec succas, A la r~organisation de la production. Enfin,

ce sont les r6formes qui s6paraient les changements des r~gimes fonciers

de ceux des moyens de production qui aussi ont suscit6 le plus de soutien
 -191­

politique pour le gouvernement. Au Japon, en Cor~e, au Mexique, en Bolivie

et A Taiwan, la p6riode suivant la r~forme a 6t6 caract~ris~e par un soutien

rural des gouvernements conservateurs (339, pp. 3 76 -377; 340, pp.33, 35). En

Chine, c'est une direction politique radicalement diff~rente qui a 6t6 sup­

porte par la r~forme; la mame chose semble -tre vraie au Nord Viet-Nam.Z /

Cela ne veut pas dire que des changements dans l'organisation de la

production ne soient pas n~cessaires. Au contraire: les r~formes qui ont

eu le plus de succ~s sont celles qui ont 6t6 pr~c~d~es et suivies de chan­

gements tr6s importants dans l'organisation et la technologie. De nombreux

experts s'accordent pour dire que la production a besoin d'etre r~organis~e

en Am~rique Latine (306, pp.11-25; 341, pp.1-2). Mais la difficult6 nalt

du fait que, trop souvent, on a interprgt6 le besoin d'une reorganisation

comme la n~cessit6 d'accomplir en mime temps une r~forme agraire et un r6­

arrangement de la production. Jusqu'a present, ces tentatives n'ont pas

r~ussi.

ii n'est pas difficile de trouver la ralson de ces r~sultats n~gatifs.

Les sp6cialistes dont on aurait besoin pour la mise en place de r6formes ne

sont jamais en nombre suffisant. Donc, plus complexe sera la r6forme, moins

sa mise en place sera efficace, ou plus lente elle sera; et l'exp~rience a

prouv6 que plus l'V6laboration est lente, plus les r~sistances et les refus

sont importants. Si 1'administration est peu rapide et mauvaise, l'appli­

cation de la loi sera aussi mauvaise. On a surtout vu cela en Am~rlque

Latine (343, p.17). Les r6formes en Inde et aux Philippines ont 6t6 lentes

et n'ont pas souvent 6t6 appliqu~es. Des litiges a propos de rendements

et autres, en raison de formules complexes incorpor~es dans les textes

 -192­

lgaux, ont aussi entrav6 la r~forme aux Philippines. Les r~formes les plus

qui
rapides, comme celles de la Chine, de Taiwan et du Japon, ont 6t6 celles
p.33;
6taient les plus simples, les plus compl~tes et les plus r~ussies (344,

345, pp.17-1 9 ).

Ii est plus difficile d'expliquer pourquoi la s~paration des r~formes

agraires et de l'organisation de la production peut amener des change­

L'ex­
ments tr~s importants dans l'organisation et dans les techniques.
un
plication peut etre qu'une r~forme agraire n'implique pas seulement
de
transfert de la propriet6, mais aussi un changement dans les rapports

force. Redistribuer la terre signifie redistribuer le pouvoir de faire faire

22
aux autres ce que l'on veut (346, p. ). Pour changer les rapports de force,

il faut tre puissant. Les r~formes les plus compl~tes et les plus r6ussies
r~forme.
ont eu lieu dans les pays oi la force 6tait concentr6e du cSt& de la

Au Japon, ce sont les forces d'occupation qui ont fait cela. A Taiwan, la

r~forme a 6t6 mise en place par les Armies de Chine. En Cor~e du Sud, le

qui
gauvernement militaire am~ricain a commenc6 par redistribuer les terres
chose
appartenaient aux Japonais, et le gouvernement cor~en a fait la m-eme
89
avec les ti-res appartenant aux Cor6ens (339, pp.385-3 ). Les r~formes
r6ussies.
agraires chinoises et nord vietnamiennes ont suivi des revolutions

En Amrique Latine, les r~formes qui ont eu le plus de succ~s ont 6t6 le

comme on
r6sultat de r~voltes paysannes et de pressions gouvernementales,

l'a vu au Mexique et en Bolivie. Les paysans militants avaient saisi beau­

mises
coup de grands domaines avant que les r6formes officielles ne soient
(347,
en place, dans les quaL e r6formes qui ont r~ussi en Am~rique Latine

pp.10-1 2 ; 325, p.30 ). L5 oci ce genre de puissance n'6tait pas disponible,

4
 -193­

6 1 L'usage
les r~formes ont 6tg limitges ou inexistantes (347, pp.1 - 7).

de la force a donc souvent 6t6 n~cessaire pour une redistribution 5 grande

/
6chelle des terres.S

Les conditions requises pour transformer l'organisation de la produc­

tion sont tout A fait diff~rentes. On ne peut pas forcer les gens 5 avoir

des connaissances qu'ils n'ont pas apprises, ou a avoir confiance dans les

autres et dans la technologie. Ce sont des choses qu'il faut apprendre.

On ne peut pas non plus forcer les gens a abandonner des habitudes ou des

attitudes qu'ils ont apprises au berceau et qu'ils ont eu toute leur vie.

Utiliser la force dans ces cas risque de provoquer la r6sistance plutSt

que la soumission. Les techniques que l'on peut utiliser pour imposer une

r~forme agraire risquent d'avoir des effets n6gatifs si on les emploie pour

r6organiser la production. Essayer de m~langer r~formes et r~organisation

ne mane g~ngralement qu'A des situations confuses, et A des tentatives

vaines de forcer les paysans a savoir et a croire en des choses qu'ils

ne savent pas et auxquelles ils ne croient pas: cela n'a pas march6.-

ETENDUE DES REFORMES AGRAIRES

Le type de riforme agraire le plus simple et celui qui rencontre le

plus de succls est celui qui transf~re la proprift6 de la terre de pro­

prigtaires absents aux m6tayers: c'est celui qui a surtout 6t6 utilisg

au Nord Viet-Nam, en Iran, en Equateur, au Japon, er Cor~e du Sud et A

Taiwan (348, p.5). Malheureusement il ne reste que peu de nations oii les

r6formes agraires pourraient tre aussi simples. Dans la plupart des pays

d'Am6rique Latine ou d'Asie, un transfert direct de la terre des propri­

6taires aux m~tayers avantagerait les m6tayers ais6s et les travailleurs

salaries des grands domaines. Les journaliers et les agriculteurs margi­

naux qul vivent autour des grands domaines, et qui ont peut-etre autrefois
 -194­

perdu leurs terres et leurs droits en faveur de ce domaine, seraient ignores.

C'est ainsi qu'en Inde les ouvriers agricoles sans terre se sont retrou­

v~s au mieux aussi mal lotis, et au pire plus mal lotis apr~s la r~forme

qu'avant. En Equateur, une r6forme partielle a priv6 les plus petits ex­

ploitants de leurs droits de commune pature et de l'aide que l'hacienda

pouvait leur fournir avant. Au V6n6zuela, une r6forme partielle a fait

4 8
autant d'heureux que de malheureux (348, p.2 ; 349, p. ).

Malheureusement, le problLme des agriculteurs marginaux et des

ouvriers agricoles sans terres ne fait qu'empirer. Les menaces de r6formes

agraires, les nouvelles technologies et les subventions pour l'achat d'Gqui­

pements permettant d'6conomiser la main d'oeuvre encouragent les propri~taires

fonciers a chasser leurs locataires. En Inde, dans l'6tat de Bihar, on a pu

compter 40.000 procis d'6viction contre des m6tayers, et en 196! on en a compt6

plus de 80.000 dans l'6tat de Mysore. Cela a provoqu6 un 6tat d'agitation

4
rurale continu, des violences et saisies dc terres par les paysans (203, p.4 ;

350). En Thalande, le nombre de locataires est en augmentation: les gros

exploitants rach~tent les propri6t6s des petits agriculteurs qui souffrent

de mauvaises conditions 6conomiques (344, p.35). Dans d'autres r6gions, les

plans gouvernementaux pour l'agriculture ne sont qu'i la port6e des riches:

c'est le cas du plan d'61evage d'Ankolo en Ouganda; ou bien la terre est

achet~e, ou bien eile ne profite qu'a des fonctionnaires bien pay6s ou

5 des entrepreneurs aid6s par le gouvernement comme on le voit au K6nya

ou au Ghana (43, p.153).

La resolution de ces prob]6mes tend A rendre les r6formes plus com-

plexes. Si l'on ignore les besoins des ouvriers agricoles et des agri­
 -195­

culteurs marginaux, l'agitation rurale et l'ali~nation politique s'en trou­

vent aggrav~es plus qu'amrliorges: c'est ce qui s'est pass6 au Chili o la

r~forme agraire a cr 6 de nombreux nouveaux exploitants propri~taires, mais

o3i elle a cr6 en m-eme temps une classe de pauvres ruraux encore plus m6­

contents qui sont devenus plus agressifs dans leurs exigences de r6formes

plus 6tendues. C'est aussi ce qui s'est pass6 dans l'ancien Viet Nam du

Sud, oi des r~formes partielles ont donn6 des Lerres a quelques locataires,

mais ont aussi caus6 un profond ressentiment parmi les ouvriers sans terres

et les locataires qui n'avaient pas requ de terres (351, p.37).

Ce problme a 6t6 partiellement rgsoli pendant la r~forme mexicaine.

Les paysans ont repris les terres qui, a leur avis, leur avaient 6t6 enlev6es

par 1'expansion des haciendas. Cette situation a 6t6 entgrin~e plus tard. Les

paysans se sont montr~s moderns en ce qu'ils n'ont pas d~truit les haciendas.

Ce n'est que plus tard, sous l'administration Cardenas, que les expropria­

tions des grands domaines se sont multipli~es (347, pp.4,9). Lorsqu'il

existe des organisations de paysans, une r~forme agraire peut souvent r~tablir

les droits des anciens propriftaires et des locataIres en se fondant sur le

t~moignage des membres de la communaut .

Au P6rou, le gouvernement a essay6 de maintenir, et IA o5 c'6tait n~ces­

saire, d'organiser, les grands domaines en unit6s de production a grande 6chelle.

Les communaut~s avoisinantes ont souvent 6t6 comprises dans ces plans, sou­

vent malgr6 les protestations des anciens ouvriers des domaines (323, p.152).

Les r~sultats ont 6t6 mitig~s. Ii y avait habituellement un certain anta­

gonisme, et un grand 6cart dans les revenus, entre les ouvriers des domaines

eL les membres des communaut~s avoisinantes. Dans certains cas, les com­
 -196­

munaut~s paysannes contr-laient les comit~s de direction des entreprises

en groupement, ce qui a provoqu6 des m6contentements des deux cot6s. Les

ouvriers voyaient les profits des domaines saisis par des 6trangers, et

leurs salaires maintenus A des niveaux peu 6lev6s; de l'autre cotg, les

membres de la communaut6 trouvaient que les b~n6fices 6taient faibles sur

une base individuelle, et qu'ils 6taient obliges par la l6gislation de

les r~investir dans des projets communautaires, alors qu'ils 6taient tou­
42
jours d~poss~d~s de terres qu'ils voulaient (323, pp.140-1 ).

La solution habituelle a ce prob] me a 6t6 d'acceptcr les problames

qui se posaient et d'inclure les paysans des communaut~s avoisinantes en

divisant les terres. Souvent, comme on l'a vu en Bolivie, dans certaines

parties de la Colombie et dans d'autres pays, ce sont des invasions de la

terre par les paysans qui ont imposg cette solution. Les gouvernements

n'ont cependant adopt6 cette strat6gie qu'a contre-coeur, bien qu'elle

offre le maximum de b6n6fices politiques en augmentant le nombre des b6n6­

ficiaires des r6formes. Cette attitude peut tre due en partie a une op­

position g6n6rale aux r6formes agraires, comme en Inde, mais elle peut aussi

etre due a une opposition g6n6rale sp~cifique i .La crgation de petites

proprit6s paysannes.

De nombreux personnages officiels associent la petite propri~t6 a la

pauvret6 et l'arri6ration. Ils craignent que les petits propri6taires n'aient

pas les connaissances n~cessaires pour g6rer leurs fermes si on leur donne

des terres, comme cela s'est vu aux Philippines (352, p.7; 344, p.33). lls

craignent que les petits exploitants ne s'opposent aux changements et l2e

fassent obstacle 5 la modernisation de l'agriculture. Ils craignent aussi

 -197­

que les petites exploitations ne solent pas viables, c'est 5 dire ne

soient pas en mesure de survivre ou comp6titives .conomiruement parlant,

et qu'elles soient incapables de s'adapter aux techniques modernes. lls

craignent enfin que tous ces problhmes ne m~nent a la creation d'une

classe paysanne d~pendant de subventions et d'aides (203, p.37).

En pratique, aucune de ces craintes ne s'est r~alisge. Au contraire,

les r~formes les plus extensives ont rendu l'agriculture plus moderne et

plus productive. Les petits exploitants ont rapidement appris les tech­

•niques n~cessaires pour g~rer leurs fermes a des niveaux traditionnels.

Au Mexique, en Bolivie, au Chili, au Japon, a Taiwan et en Egypte, la

productivit6 moyenne s'est 6lev~e apras que les r~formes agraires aient

r~duit 'a taille moyenne des exploitations (341, p.31). En Amnrique

Latine, on n'a vu aucune r~forme importante o le morcellement ait r~duit

la production (342, p.11). En fait, la production agricole s'est glevge

relativement plus vite en Bolivie, au Mexique et au V6n6zuela que dans la

moyenne des autres pays d'Am~rique Latine (342, p.7). En Egypte, la pay­

sannerie d'apr~s la r~forme a fait preuve de plus d'initiative et de qua­

lit~s de gestion qu'on ne s'y attendait (353, p.66). La gestion coopera­

tive est de moins en moins centralis~e, et le contr8le des paysans devient

de plus en plus grand (353, p.70). En pratique, ce sont souvent les grandes

exploitations cr66es pour 6viter un morcellement trop important qui sont le

plus souvent mal g~r~es; c'est la qu'on observe les plus grosses chutes des

chiffres de production, comme on l'a constat6 en Alg6rie, en Tunisie et A

4
Cuba (348, pp.21- 2 2 ; 354, pp.13-1 ). M~me si leurs fermes sont petites,

les ouvriers sans terre en seront plus satisfaits que s'ils n'ont pas de
 -198­

terre; c'est une v6rit6 de La Palisse qui restera vraie tant qu'ils n'auront

pas d'emplois su'rs. Les nouveaux petits exploitants sont conscients des pro­

blames pos6s par la netite taille de leurs exploitations. El Iran, c'est

cela qui les a rendu plus r~ceptifs A l'id6e de coop6ratives qui allhgeaient

ce problhme (355, p.12).

De nombreux pays d'Am~rique Latine ont adopt6 des formes d'asentamiento

pour r~soudre ce problhme. Cela consiste en une combinaison de parcelles

personnelles et de terres communales qu'il faut cultiver collectivement

pendant des p6riodes de trois a cinq ans. Apr~s cette p~riode de formation,

les nouveaux proprihtaires peuvent d~cider quelles sont les surfaces de terre

qu'ils veulent continuer a cultiver collectivement, ou mettre en valeur indi­

viduellement. Malheureusement, les fonctionnaires en faveur de la collecti­

visation et les politiques officielles forcent souvent les paysans a conser­

ver des syst~mes de production collective. Le P6rou, la Colombie et Panama

sont all~s encore plus loin et ont donn6 des terres A des entreprises agri­

coles plutSt qu'aux fermiers. D'autres pays d'Am~rique Latine suivent dans

la me-me voie (356). Bien qu'il soit encore trop t~t pour dire que ces plans

ne marcheront pas, l'exp6rience du Chili, du P~rou, d'autres pays d'Am6rique

Latine et d'Afrique n'est gu~re encourageante (321, p.60).

Cela ne veut pas dire que les petites exploitations agricoles soient

une solution permanente. Au contraire, au Japon, la l6gislation fonci~re

est en train d' tre modifi~e pour permettre la consolidation des exploita­

tions. La culture en groupement est en train de se d6velopper a Taiwan,

en Egypte et ailleurs. Mais ces r~sultats sont le fruit de d6couvertes

et de d~cisions populaires et non de pressions gouvernementales (344, p.31).

Lorsque la force est utilis6e, comme en Europe de l'Est, le lopin individuel

reste la forme pr6f6r6e, et la solution dont la productivit6 est la meilleure

 -199­

(348, p.4).

RESUME

Lorsque 1'on cree une politique, il ne faut pas penser qu'une r~forme

agraire est une mesure qui entrave un pays de fagon permanente. Au contraire,

on peut -tre sflr que les conditions fonci~res changeront, tout comme les be­

soins du pays 6volueront (345, p.11). Si la terre est distribuge aux petits

exploitants, des mesures devront etre prises pour empacher qu'une reconcen­

tration ne se produise, comme cela est arriv6 en Thallande, au Mexique et

en Inde (75, p.111; 357, p.28). L'Italie et le Japon ont impos6 des restric­

tions sur la revente des terrains pour empacher cela (348, p.6). En Italie,

ces restrictions ne s'appliquent que pour une p6riode de dix ans, au Japon,

pour une p~riode de vin-,t ans. Dans d'autres pays, oi les autres emplois

sont rares, il faudra plus longtemps, peut-etre des g~n6rations, avant que

les petites exploitations ne cessent de jouer un r~le predominant dans l'em­

ploi et la subsistance (348, p.8). En Chine, c'est en partie pour 6viter

43 44
la reconcentration que les cooperatives ont 6t6 institutes (219, rp. ­ ;

328, p.18). Depuis lors, il y a eu de fr~quentes modifications dans 1'or­

ganisation de l'agriculture: il est d'ailleurs rare qu'une annie s'6coule

sans changements (328, p.11). Meme les coopgratives n~cessitent une poli­

tique de soutien: la d~t6rioration qui a pris place au sein des ejeido au

Mexique d~s que lec appuis gouvernementaux ont 6t6 retir~s en est la

preuve (97, pp.30 2 -304 ). En d'autres termes, les r6formcs agraires ne

doivent pas itre envisagees comme une d6cision prise une fois pour toutes:

il doit s'agir d'un processus flexible et continu.

Pour que ce processus r6ussisse aux points de vue politique, gconomique

et du d6veloppement, il faut accepter les pr6f6rences des agriculteurs comme

un point de d6part valide et logique. Il faut cnstiite donner A ceux-ci le

 -200­

temps et 1'occasion d'apprendre les nouvelles m6thodes et d'en r~aliser la

n~cessitg. En pratique, cela signifie: premi~rement, doter les exploitants

d'un regime foncier dont ils seront satisfaits; deuxi~mement, construire a

partir de ce r6gime, pendant que les exploitants se familiarisent avec les

nouvelles techniques et acquiarent de nouveaux besoins. Le r~gime foncier

et le type d'organisation peuvent alors tre progressivement modifi~s.

Dans un troisi~me temps, on peut adopter une strat~gie consistant A s6parer

les r~formes de la propri~tg fonci~re des changements de l'organisation de

la production. Ces r~gles ne garantissent pas le succ~s. Mais le fait de

les avoir viol6es dans le pass6 n'a conduit qu'a la confusion, la resistance,

l'instabilit6 politique et aux d~clins de la production.

NOTES

V' Les incertitudes quant au futur ont aussi fait que les propriftaires
de petites et moyennes exploitations se sont abstenus d'investir pendant
la R~forme p~ruvienne. Pour r~tablir leur confiance et donc leurs inves­
tissements, le gouvernement a 6mis des certificats 6tablissant leurs droits
de proprift6.

12/ Plus tard, la taille des communes a 6t6 r~duite pcur qu'elles soient plus
proches des circuits de march6 traditionnels.

3/ La difffrence de r~sultats dans les deux cas est telle qu'il est int6­
ressant de citer l'6valuation en entier (323, p.113). "En termes 6conomiques,
les entreprises employant des salaries et celles consacr~es A l'6levage ont
obtenu des r6sultats sup~rieurs a ceux des entreprises de culture. L'ann~e
pr6cdant ma visite, les neuf entreprises employant des salaries et les sept
entreprises d'6levage ont rapport6 des bdn~fices; quatre des sept entreprises
de culture ont rapport6 des pertes. Pros de la moiti6 des entreprises des
deux premier: nes ont intensifi6 leur production depuis la r~forme, et on
a r~duit le- Caces ensemenc6es dans aucune d'entre elles; une seule des
sept entrerises de culture a intensifi6 sa production, et trois oit r~duit
les surfaces cultiv6es. Dans trois-quart des entreprises du premier type,
la production s'est accrue, et elle n'a d6clin6 dans aucune; au contraire,
elle a d~clin6 dans six des sept entreprises de culture. Le taux d'emploi
a augment6 16grement dans 55 pour cent des entreprises employant des salari6s,
il s'est fortement accru dans 80 pour cent des entreprises d'6levage pour
 -201­

lesquelles nous avons des dnnnees. II a diminu6 dans 80 pour cert

des ftablissements consacr-s A la culture, depuis la r6forme".

A/ Ce n'est pas toujours vrai. Dans quelques pays, comme l'Ouganda,

l'Ethiopie, le Sgn6gal et le Dahomey, on a 6tabli de grands domaines
de type f~odal. Dans d'autres pays, comme le Liberia, la C-te d'Ivoire,
le K~nya et la Tanzanie, il existe des plantations modernes (334, p.108).
Dans ces cas, il faut se reporter aux considerations discutges plus haut.

A/ Mais il a cependant aussi cr66 une classe d'6vinc6s (parents, amis,

ou locataires occupant le sol) qui avaient eu des droits A faire valoir
sur la terre selon le r6gime foncier traditionnel. Les communes p3tures
furent perdues pour les gens qui ne poss6daient pas de terre. Pendant
les famines, de petits agriculteurs ont dG hypoth~quer leurs fermes qui
ont 6t6 rachet~es par les grands exploitants (315, pp.38-39). Certains
K~nyens disent que leur pays va de plus en plus vers un syst~me de grands
domaines, puisque de plus en plus de petits exploitants perdent leurs
titres et doivent travailler comme salaries (335, p.80).

-Y Voir 338. Il s'agit d'une description de quatre syst~mes tra­

ditionnels tr~s diff~rents au Zaire, et d'une discussion des changements
qui s'y sont produits.

21/ Par opposition, le mouvement Huk aux Philippines, a eu "un grand suc­
c~s aupras des mftayers, des ouvriers agricoles et des travailleurs tem­
poraires". Cf. Edward J. Mitchell, The Huk Rebellion in the Philippines,
an econometric study, ARPA Order No. 189-1. Santa Monica, California,
The Rand Corporation, 1969, citg dans 342, p.5.

8_/ I y a cependant des exceptions. Lorsque l'agriculture ne joue pas

un grand r8le dans 1'6conomie, comme au Chili, il est possible de mettre
en place des r~formes agraires parce que les exploitants ne sont pas assez
puissants pour r~sister efficacement (247, p.15).
1/ On trouvera au volume IV une discussion de la mani~re dont les paysans
peuvent acqu6rir les connaissances et la confiance dont ils ont besoin pour
mettre en place et soutenir les nouvelles organisations et pour utiliser les
nouvelles techniques.
 -202-

CHAPITRE iX: SIMPLICITE ET SUCCES

"La politique de planification doit prendre en consideration toute

la gamme des probl~mes simultan~ment, depuis ceux qui concernent une ex­

ploitation individuelle ou un village, jusqu'5 ceux qui concernent la

nation enti~re. Le succ~s du d~veloppement d~pend d'abord et avant tout

de l'6tendue du champ d'action de la politique choisie. Celle-ci ne doit

pas etre 6labor~e de fagon A ne r~soudre qu'un seul problame, aussi impor­

tant soit-il -- comme par exemple une r6forme agraire -- mais plutot de

mani~re A envisager A fond la totalitg de la gamme des problhmes rencon­

tres et essayer d'y apporter une solution efficace." (97, p.15). La

Banque Mondiale, les autres donateurs et les comit~s consultatifs recom­

mandent souvent une planification aussi compl~te que possible et une co­

orcination entre tous les 6lments (197, pp.9-10). De nombreux autres

experts conseillent la mame approche, et soutiennent que tous les facteurs

doivent tre pris en consid6ration en m-me temps, et qu'un grand nombre d'entre

eux -- facteurs de production, credit, commercialisation, syst~mes de stockage

et de prix -- sont tous d'une 6gale importance. Ils disent qu'il faut les

consid6rer ensemble parce que les changements portant sur l'un d'entre eux

ne peuvent 6tre compris que dans la mesure o i on comprend leurs effets sur

l'ensemble du syst~me (360, p.36; 218, pp.209-210; 56, p.2; 361, pp.55-56;

363, p.3; 363, pp.209, 213-214; 364, pp.266-267; 14, pp.551-552).

Entre toutes les mesures de politique possibles, certaines sont recom­

mand6es et quelques unes sont inutiles. Comment le planificateur d~cidera­

t-il de ce qui est important? Ii semble que la ragle A suivre soit de tout

faire afin de ne rien oublier d'important. Malheureusement le planificateur

 -203­

et celui qui crie la politique n'ont pas'le temps ou les moyens de tout

faire. Celui qui ilabore la politique doit donc decider de ce qui sera

ou ne sera pas fait. Cela implique qu'il doit faire un choix et 6tablir

des priorit~s.
Un ensemble de mesures, parmi lesquelles on trouve une reforme agraire,

une organisation des exploitants agricoles, un monopole de l'achat et de

la vente des facteurs de production et de la production, une politique de

stabilisation des prix et d'autres mesures, a permis au gouvernement de

Taiwan d'iquilibrer les encouragements qu'il donne A la production agricole

at la collecte des 6conomies rurales qu'il r~investit dans d'autres secteurs

(365, p.29; 248, p.63). Avec un ensemble de mesures different, Isra~l a

r~ussiA mettre sur pied un programme de conservation des ressources en eau

et A avoir une balance des paiements exc~dentaire, en encourageant la cul­

ture de produits ayant une grande valeur, pour la consommation intgrieure

et pour l'exportation.

A la base du d~veloppement agricole japonais, se retrouvent un effort

du gouvernement pour prendre les mesures n~cessaires, et uniquement celles-

Il -- comme par exemple l'6tablissement d'un r6seau d'6coles d'agriculture

et de stations de recherche -- et la preuve de sa grande souplesse, par

la r~vision et l'adaptation des mesures prises lorsque les r6sultats mon­

traient qu'elles n'6taient pas ad6quates (366, p.62). Par exemple, la 16­

gislation primitive de 1900 sur les cooperatives agricoles a 6tg r~visie

pai des amendements successifs destin6s ' augmenter les responsabilit~s

des cooperatives et A 6tendre leurs b~n~fices A tous les agriculteurs.

La loi de 1920 sur la stabilisation des prix a 6t6 constamment modifige

et meme remplac6e par de nouvelles lois.

 -204-

Au Bengale et au Bihar indiens, les fonctionnaires locaux ont

concentr6 leurs efforts sur l'accroissement de la production sans se

pr~occuper des probl~mes qui allaient se poser apres cet accroissement.

Dans ce cas sp~cifique. c'6tait la seule chose a faire puisque ces rg­

gions souffraient d'une p~nurie de c6r6ales importantes. Cette concen­

tration des efforts se retrouvait dans les priorit6s du gouvernement.

Dans d'autres 6tats, comme le Punjab, la production s'6tait accrue, et

les priorit6s portaient sur le transport, le stockage et la commerciali­

sation (319, p.4).

Dans aucun de ces pays, les responsables n'avaient pr6vu l'ensemble

des mesures qu'ils allaient prendre. Et dans tous ces pays ces mesures

continuent A 9tre modifi~es. La planification ne consiste pas en une ac­

tivit6 fix~e une fois pour toutes, ni m me fix~e d'un seul coup pour chaque

plan quinquennal. Lorsque les politiques sont formulges pour couvrir un

grand nombre de cas, il est presque automatique qu'elles soulzveront un

grand nombre de conflits lorsqu'il s'agira d'essayer de les appliquer dans

la rgalit6 a un cas sp~cifique (23 p.26). L'6laboration d'une politique

est essentiellement un processus de modification et d'ajustement aux cir­

constances particuli;res de fagon a atteindre les objectifs nationaux

(102, p.180; 40, pp.509-511; 97, p.98).

Une fois que 'on a reconnu que la planification des mesures est un

processus continu, il devient plus facile d'6viter la tendance que l'on

a d'essayer de faire trop A la fois; on peut 5 la place se concentrer

stir quelques mesures importantes pour obtenir des r6sultats sp6cifiques

(14, p.558). Par exemple, dans la discussion des r6formes agraires, nous
 -205­

avons mentionn6 que les r~formes qui ont r~ussi ont 6t6 celles qui ont

proc~d6 par 6tapes, o i les changements de proprigtg de la terre et les

tentatives de r6organisation des exploitations et des mthodes de culture

ont 6t6 s~par~s LA o" "'on n'a pas proc~dg de cette niani re, les r6formes

se sont souvent sold~es par un d~clin de la production, une agitation pay­

sanne et un 6chec de la Y organisation.

Lorsque nous avons parl des divers aspects du d~veloppement rural,

nous avons souvent insist6 sur l'importance de la simplicit6; nous avons

aussi dit plusieurs fois qu'il fallait prendre des mesures sp~cifiques,

et relativement peu importantes.

Eu ce qui concerne la :ommercialisation, les gouvernements ont sou­

vent tendance A y voir un probl~me, et ils essaient de crger de nouveaux

syst~mes officiels de commercialisation, qul prendraient la place des

systames existants. L'exp~rience a montr6 que meme dans des pays comme

la Chine, cette solution est rarement la bonne. Les pays qui l'ont tent~e

1'ont abandonn~e, et ont du remettie en partie ou totalement les circuits

commerciaux concern~s aux mains d'organismes priv~s ou semi-priv~s.

En ce qui concerne l'organisation et l'extension de la production,

les gouvernements ont souvent essay6 de mettre en place des cooperatives

de type occidental ou d'introduire des techniques complexes. Souvent des

formes plus simples d'organisation et de technologie se sont av&r~es plus

efficaces, surtout lorsqu'il s'est agi de pr6senter aux exploitants de

nouvelles formes d'exploitation ou de technologie. Dans le domaine du

credit, les types les plus complexes de nantissement, de surveillance et

de coop6ratives ont eu moins de succ~s.que des procedures plus simples.

 -206-

A Taiwan le JCRR a souvent 6t6 critiqu6 pour la mani~re dont il

subventionnait par fragments une multitude de pptits projets dans des

domaines diff~rents. En fait, beaucoup de ces petits projets se sont

rgv~l~s plus tard 9tre plus importants, lorsqu'ils ont pu s'6tendre

(367, pp.43-44). En Israal, on permettait aux kibbutzim de se lancer

dans de nouvelles entreprises; beaucoup ont profit6 de cette libert6

d'action et leurs affaires prosperent. Ii est probable qu'un minist~re

de la planification n'aurait jamais approuv6 leur creation A cause de

leur petite taille et du manque d'exprience commerciale de leurs propri­

6taires (322, p.295).

Le Projet Daudzai au Pakistan fournit un autre exemple de la diff~rance

entre une complexit6 excessive et la r~ussite. Le Gouvernement provincial

avait d'abord d6cid6 que le directeur du projet, employ6 d'une des agences

du gouvernement local, assumerait les fonctions de toutes les agences a ce

niveau. Pour assurer cette coordination il aurait requ certains pouvoirs,

y compris ceux de surveillant et de tr6sorier, mais il aurait aussi 6tg

charg6 d'6valuer le personnel et d'accorder les cong6s. Les autres agences

ont refus6 cette proposition, mettant d'ailleurs en danger la poursuite du

projet, et l'on s'est aperqu que les autres agence n'avaient besoin que de

deux choses pour forctionner plus efficacement: 6tendre leurs activit6s

un niveau inf~rieur, et recevoir de l'aide pour la formation profession­

nelle. Dans la mesure o elles ne perdaient pas leur contr~le, les autres

agences ont accept6 cette expansion de leurs activit~s, et on leur a fourni

des fonds supplmentaires pour leur permettre de participer au programme

de formation (37, pp.16-18).

 -207-

Certaines choses reviennent donc constamment dans les mesures de divelop­

pement. Les experts insistent pour que la planification soit aussi complite

que possible. Une planification complate implique de nouvelles activit~s,

qui A leur tour poussent . la crgation d'organisations qui essayent d'in­

troduire de nombreuses nouvelles activit6s en meme temps. Cette introduc­

tion de nouvelles activit~s est une tache complexe qui exige la surveillance

et la formation d'un nouveau personnel, en d~pit du fait que les agences

chargies de ce travail soient elles-memes nouvelles, et manquent de person­

nel formg. Le r sultat se solde par un 6chec, qui ne peut etre camoufle

que par l'intervention financiare du gouvernement ou d'une agence d'aide

internationale.

Les exemples de r~ussite procadent d'une maniare diff~rente, utilisant

une approche positive, visant A r~soudre les problames. Les mesures nices­

saires sont prises une par une, lorsque le problame se pr~sente. C'est

l'ipproche qui a 6t6 choisie par le Japon, Taiwan, la Chine et Israul.

Lorsque ces programmes ont 6t6 mis en place, les plus simples sont souvent

ceux qui ont le mieux r~ussi, comme pour le cr6dit et les riformes agraires.

La simplicitg n'est pas toujours absolument requise: certains plans de com­

mercialisation pour des cultures de grande valeur 6taient complexes et ont

cependant it6 couronngs de succas. Mais ils 6taient cependant simples, dans

le fait qu'ils ne formaient qu'une seule organisation, destin~e A soutenir

une culture unique. On a pu r6duire les problmes de coordination dont

souffraient d'autres programmes d'ensemble en r6unissant tous les 6lments

de l'ensemble en une seule organisation.

Cela ne signifie pas n~cessairement que la r~ponse ' tous les problames
 -208­

est de crger des associations de producteurs ou des conseils de marketing.

Cela indique simplement que la r~ussite d'un plan depend de l'identification

du probl.me et de sa solution. Dans certains cas, le problhme portait sur

une culture et la solution comprenait plusieurs composantes, les associations

de producteurs. Dans d'autres cas, les problhmes impliquaient tous les

exple.tants et de nombreuses cultures. La solution 6tait relativement simple:

une redistribution des terres, qui ne devait pas 6tre compliqu6e par une r6­

organisation de la production, ou des programmes de cr6dit n'offrant que des

fonds au lieu de subordonner le credit A des plans de production, A l'utili­

sation de facteurs de production sp6cifiques ou A la culture de certains

produits.

Une solution comIlexe (un ensemble de mesures) peut 9tre apportge

a un problhme tr~s limit6, comme une culture unique. Dans d'autres cas,

une solution simple peut 6tre apportge A un problhme complexe, comme par

exemple des besoins de credit diff6rents selon les agriculteurs, leurs

r~coltes et leurs besoins de consommation. Ce qu'il ne faut pas faire,

est de proposer une solution complexe A un problhme complexe: l'expgrience

a montr6 que les difficult6s rencontr6es 6taient alors impossibles A sur­

monter.

II s'agit alors de simplifier le problhme ou la solution, et de d~cider

ce qu'il importe de simplifier. Dans la discussion des sujets sp~cifiques,

nous avons essay6 de montrer quelles 6taient les raisons des succ~s obtenus,

et nous avons montr6 que la simplification 6tait une des raisons de la r~us­

site. Une des conclusions du chapitre "Objectifs" 6tait qu'il 6tait souhai­

table d'avoir des objectifs aussi peu nombreux et pr6sent~s aussi clairement

que possible.
 -209-

Mais la simplification n'est pas facile. Les planificateurs et les

experts disent qu'il faut considgrer tous les aspects du problame A la

fois. Ii y aura souvent des objectifs multiples qui exigent tous une grande

attention. II y a aussi les exigences politiques, qui doivent satisfaire

en meme temps des groupes tras diff~rents. Celui qui glabore une politique

se trouve dinc en face d'un travail herculgen lorsqu'il ecsaie de ne s'at­

taquer qu'a un seul problame A la fois.

Dans ces conditions, pour r~ussir, il faut comprendre et faire com­

prendre aux autres que se concentrer sur un problame ne signifie pas que

l'on n~glige les autres. Au contraire me-me, le simple fait de chercher

des solutions faciles peut libgrer des ressources pour d'autres activit~s.

Par exemple, si un gouvernement essaie de se saisir du marchg des c~r~ales,

cela cr~e un fardeau administratif qui risque d'empecher le personnel d6ja

peu nombreux de s'occuper d'autres taches. Si au contraire ce gouvernement

essaie simplement de corriger les d6fauts du syst~me de commercialisation

d6jA en place, en faisant passer par exemple des lois sur la commercialisation,

en cr6ant des cooperatives ou d'autres grot-pes utilisant des poids et des

mesures normalis~s, les couts en main d'oeuvre peuvent etre minimes. En tait,

on peut incorporer les 6l6ments ext6rieurs -- les coop6ratives dans ce cas

pr6cis -- en effectuant les am6liorations n~cessaires avec leur assistance.

COMMENT SIMPLIFIER LA PRISE DE DECISION

Puisque les grands programmes 6chouent souvent, et que les ptatits

programmes qui prennent de l'importance ont 6t6 le point de depart du suc­

c~s de certains des pays et des projets qui ont r6ussi le mieux, il est in­

t6ressant de voir comment on peut fragmenter et r~duire 5 des composantes

importantes les programmes d'une grande complexit6 et A interactions mul­

tiples auxquels les planificateurs doivent faire face. On a trouv6 un cer­

 -210­

tain nombre de mani~res efficaces de r6duire ou de simplifier les grandes

d~cisions ou les grands progra.'mes. Cela a marchg dans certaines situations.

Projets pilotes

La meilleure manire d'utiliser les projets-pilotes pour simplifier la

prise de d~cision a peut-etre 6t6 illustr~e par le JCRR A Taiwan: avant

d'attribuer des fonds a l'expansion d'un projet, le JCRR devait avoir la

preuve que ce projet 6tait r~alisable (368, p.3). C'est ainsi qu'une cam­

pagne de d~ratisation a commenc6 par des experiences limit~es; un essai

dans une plantation de sucre de 1000 ha. a eu lieu en 1953-54. En 1957-58,

cet essai s'est 6tendu a 55.000 ha. de sucre. Etant donn6 que les paysans

se plaignaient de l'interf~rence des rats pour beaucoup d'autres cultures,

une d~monstration a eu lieu dans 14 villes en 1956. Lorsque celle-ci s'est

averge r~ussie, la campagne a 6t6 6tendue A l'Tile enti~re durant l'hiver

de 1956-57. En 1958, un programme de contr8le a 6t6 mis en place de maniare

permanente (368, pp.11-12).

Cela n'illustre pas seulement la r~ussite de l'extension d'un projet

pilote a un programme national par l'intermdiaire d'essais pr6alables, cela

montre aussi que dans la mesure o i une technologie rencontre un vfritable

succ~s, une telle progression ne pr~sente pas une perte de temps. Ii y a

perte de temps surtout lorsque des problS as technologiques ou d'adaptation

apparaissent lors de la transformation des essais limit~s en essais sur le

terrain. Et dans ces cas-lA, des retards peuvent 6tre b~n~fiques.

Un autre avantage des projets-pilotes r~side dans le fait qu'ils per­

mettent d'essayer des solutions diverses en meme temps: de cette maniare

on peut d~couvrir plus rapidement la bonne mani~re de proc6der. Mais cela

 -211­

n'est vrai que dans la mesure ou'le coft des projets n'est pas trop ileve,

et oa l'on peut mettre plusieurs projets A execution. Ii faut de plus

que les administrateurs acceptent l'6ventualitg que certains projets

6chouent. Ii ne sera g6n~ralement possible d'essayer diverses alterna­

tives ' un coGt relativement bas que si la pr6paration du projet et sa

mise en place sont d~centralis~s (322, p.296). C'est pour cette raison

que les regions de Special Rural Development Program avaient 6t6 crges

au Kgnya. Malheureusement, les divers responsables des projets n'accep­

taient pas cette idle et ils ont demand6 des projets plus complexes (231,

pp.212-213).

L'un des problames majeurs que 'on risque de rencontrer avec des
projets-pilotes est que leurs responsables veulent tellement r6ussir qu'ils

vont trop loin, et que meme si le projet r~ussit, il serait impossible de

le reproduire A une grande 6chelle a cause de son coft trop 6lev6 (231,
pp.212-213). Les Projets de la Banque Mondiale par exemple sont g6n~ra­

lement tellement complexes que la Banque insiste pour que de nouvelles au­

torites encadr~es par des experts 6trangers en soient responsables. Elle

justifie cela par la faiblesse du personnel de gestion dans les pays ou

elle intervient. G6n~ralement, elle forme du personnel qLi pourra continuer

le projet apras son d~part. Mais il est rare que ces projets soient 6tendus

ou reproduits par le pays b6n~ficiaire: le fait qu'ils soient si on~reux

est d'autant plus A regretter que les sommes d6pens6es pourraient servir A

financer d'autres projets plus petits que les cadres locaux pourraient d6­

velopper et mettre en place.

 -212-

Un autre problhme des projets-pilotes est que, pour assurer leur suc­

cZs, leurs promoteurs les situent g~n~ralement dans des sites qui facilitent

leur r~ussite. Ceci va A l'encontre de la fonction d'un projet-pilote. Etant

donng que les conditions ne sont pas aussi favorables ailleurs, les projets

r~ussissent mons bien. Cela peut aussi se produire par hasard, lorsque,

pour des raisons qui n'ont pas tout de suite sautg aux yeux des planifica­

teurs, les conditions existantes dans le site choisi ne sont pas typiques.

Bien que les planificateurs essaient d'6viter de commettre de telles

erreurs, il leur est impossible de garantir qu'un projet-pilote sera impar­

tial. C'est pourquoi il est important non seulement de planifier un projet­

pilote unique, mais aussi d'6tablir un suivi consirtant en des essais sur

le terrain aussi vastes que possible, avant que le programme ne soit appliqug

Sl'ensemble de la nation. Si tous les projets-pilotes devaient commencer

par ces essais varies sur le terrain, cela emp~cherait les responsables des

projets-pilotes de vouloir trop bien faire.

Enfin, une derni~re difficult6 des projets-pilotes est que ce qui marche

a i'6chelle du projet-pilote peut ne pas marcher au niveau de la nation. Par

exemple, un projet de culture de bl peut bien marcher dans un district, et

il peut aussi bien marcher au debut a une plus grande 6chelle. Mais plus

le programme a de succ~s, plus la production de bl s'accroit, et plus les

prix risquent de chuter. Si les prix tombent, , les conditions responsables

de la r6ussite de ce projet risquent de disparaltre, Les exploitants qui

avaient adopt6 les nouvelles m6thodes risquent de revenir aux anciennes.

C'est exactement ce qui s'est pass6 au Pakistan. lorsqu'on reproduit le

projet-pilote a l'6chelle de la nation, cela peut aussi crger des problhmes

 -213­

en exigeant trop des autres parties du systame. Par exemple, laugmenta­

tion de la production de bl dans le Punjab a cr66 une surcharge des trans­

ports et a engorg6 les circuits de distribution du Nord de l'Inde.

Ces difficult~s signifient que tous les problames ne pourront etre

r~solus par l'application d'un projet-pilote, suivi d'essais tras complets,

puis d'une extension du programme au niveau national. Mais ce proced6 est

infiniment preferable a l'adoption pr6cipit~e d'un programme national qui

6chouera parce que l'approche ou la technologie de base sont erron6es. C'est

par consequent une faqon de r~ussir A simplifier la prise des decisions dans

le cas d'une politique complexe.

Programme de culture unique

Une deuxiame mani~re de rendre les problames complexes plus simples est

de porter son attention sur une partie seulement du problame, par exemple

sur une seule culture. Cette m~thode a g~n~ralement eu beaucoup de succes

pour les cultures commerciales de grande valeur et elle a 6t6 mise en ap­

plication par l'interm~diaire d'une association de producteurs, d'un con­

seil de marketing ou d'une autre agence sp6cialis~e dans une culture unique.

Le succ~s de cette approche est analys6 et illustrg dans le volume sur la vul­

garisation. Elle ne fournit qu'un exemple de simplification du problhme

plutot que sa solution. parce qu'en pratique cette approche n6cessite sou­

vent la mise en place d'une organisation et d'un ensemble de services tr~s

complexes, en plus d'une technologie relativeinent compliqu6e.

Le probl~mc de cette approche est qu'elle n'a -.

,as tr~s blen marchg

dans le domaine des cultures vivri~res 6lrwentaires, comme les c6r6ales.

Ii n'est donc pas du tout certain que son adoption dans un programme de
 -214­

d~veloppement agricole fera passer l'agriculture a un niveau de d6veloppement

sup~rieur: certaines cultures et un grand nombre d'agriculteurs risquent de

ne jamais en b~n~ficier; c'est surtout vrai pour les cultures vivriares. L'a­

vantage de cette approche est qu'elle est efficace pour les cultures commer­

ciales de haute valeur, et 6tant donn6 que celles-ci sont souvent destinies

A l'exportation, cette approche peut fournir une source appreciable de de­

vises 6trang~res.

D~centralisation

On a remarqu6 que l'une des causes les plus fr~quentes de l'6chec des

pays en voie de d~veloppement r6side dans l'incapacit6 des gouvernements

d'ex~cuter des plans qui paraissent efficaces (70, p.271; 369, p.154). Les

diverses agences du gourernement ne peuvent pas ou ne veulent pas mettre

ces programmes en oeuvre. Cependant la fr~quence m~me de ces 6checs sug­

gare que la faute n'en incombe pas seulement aux agences gouvernementales,

mais aux planificateurs et a ceux qui 6laborent les politiques: ils ne

reconnaissent pas les limitations de ces agences. C'est ainsi que malgr6

la faiblesse avou~e de l'administration qui existe en Inde, et qui avait

6t6 meme reconnue par un ancien premier ministre et un president, le gou­

vernement a tent6 de remplacer les circuits priv~s de commerce du bl par

des circuits de distribution gouvernementaux (65, p.105; 56, p.1). Une

telle entreprise 6tait tout 5 fait au dessus des capacit~s des agences res­

ponsables, et les circuits de distribution ont d &tre rendus aux entre­

prises priv6es (370, p.A-12).

A Puebla, au Mexique, l'organisme de credit le plus populaire et

celui ayant le plus de succ~s 6tait une entreprise de vente au d6tail

 -215­

d'engrais, qui acceptait de faire des prkts aux petits exploitants: la

procedure 6tait assez simple, et aucune garantie n' tait exigge. Au lieu
de demander un nantissement, cette entreprise avait cr66 un fond, appro­

visionng par une taxe sur les engrais vendus, qui couvrait les dettes non

rebours~es, et garantissait ainsi toutes les operations de credit. Aacune

des banques de la region n'offrait des termes aussi avantageux, et aucune

non plus n'avait de pourcentage de remboursement aussi 6levg (271, pp. 63­

70). Au Knya, certains d6taillants d'engrais qui recevaient des credits

faisaient profiter leurs acheteurs d'une part de ces credits. Les coopera­
tives qui fournissaient des facteurs de production offraient aussi certaines

formes de credit.

Les planificateurs et ceux qui choisissent une politique doivent Svaluer

d'une maniare r~aliste les points forts et les points faibles de toutes les

organisations pour mettre en place gventuellement des programmes, et ensuite

s6lectionner les politiques qui permettront d'utiliser au mieux les organi­

sations existantes. Les meilleures se recrutent souvent dans le secteur

priv .*/
En plus de dUl~guer certaines de leurs responsabilit~s au secteur

priv6, les responsables du choix de la politique peuvent allhger leur tache

en partageant certaines decisions avec des organisations et un personnel

moins 6lev6 dans la hi6rarchie. Par exemple, les decisions concernant le

budget ont pu gtre considgrablement simplifi6es lorsqu'on a adoptg le sys­

tame du Livre Rouge en Malaisie. Au lieu de discuter leur budget avec les

divcrses administrations, les unit6s locales leur remettaient une liste,

class6e par ordre prioritaire, des divers projets envisages, avec leur cou-t.
 -216-

Lorsque les autorit~s aux niveaux de l'6tat et f~d~ral avaient d~cidg

du budget de l'annge, elles tiraient un trait sous le dernier projet

pour lequel des fonds 6taient disponibles. Le reste des projets atait

reportg de la m~me mani~re aux ann~es suivantes (46, p.133). Les autres

projets de la liste pouvaient 6tre remani6s pour r6pondre aux besoins.

Il existe de nombreuses occasions de d~centraliser le processus de

prise de d~cision dans les pays en voie de d~veloppement. Au lieu d'es­

sayer d'imposer un type d'habitation, d'entrepots, de clinique ou d'6cole

pour tout le pays, les dirigeants peuvent laisser les communaut~s locales

d~cider de tout ceci par elles-memes. Cela permettra de construire a des

co~ts r~duits, puisque des mat~riaux de construction disponibles sur place

pourront etre utilis~s, et que l'architecture sera d'un style adaptg l'en­

vironnement. Ce sont les Chinois qui sont all~s le plus loin dans cette

voie eit d6l~gant aux comt~s de grandes responsabilit~s pour la planifica­

tion ec la mise en place de d~veloppements industriels. Ils ont donng

aux communes la responsabilit6 de planifier et de mettre en route un cer­

tain nombre de travaux publics et industriels et ce sont les communes qui

assument la responsabilitg des services sociaux, de sant6 et d'6ducation.

Simplification des programmes

Dans notre discussion des r~formes agraires et du credit, nous avons

donng des exemples de la mani~re de simplifier les programmes. Un pro­

gramme de cr6dit qui demande un minimum de surveillance et qui comporte

peu de restrictions est plus simple qu'un programme qui essaie de s'as­

surer que les fonds allou6s sont utilis~s pour la production, ou qui es­

saie de forcer le paysan A faire certaines choses. L'exp6rience prouve que

 -217­

plus le programme est simple, plus il a des chances de r~ussir aupras des

petits exploitants. On peut simplifier les r~formes agraires en les limi­

tant a une redistribution des terres, et en s'occupant individuellement

des exceptions qui peuvent se presenter. Lorsque les zrformes agraires

ont comportg trop de stipulations complexes, elles se sont souvent en­

lishes et ont sombr6 dans d'innombrables proc6dures juridiques et faux­

fuyants vari6s.

En thgorie, on peut concevoir qu'un programme soit trop simple. Ii

peut 6tre n~cessaire de demander des garanties pour les pr6ts pour etre

sur que les grands exploitants, et meme certains petits ap-iculteurs, rem­

boursent leurs dettes. Mais l'expgrience ou un projet-pilote peut mettre

en lumiare certaines de ces complications n~cessaires. En pratique cepen­

dant, aucun programme n'a 6choug parce qu'il 6tait trop simple: c'est peut­

etre que les erreurs qui proviennent d'une trop grande simplicitg peuvent

etre corrig~es rapidement.

Malheureusement, ce sont souvent les corrections qui, ajout6es l'une

Sl'autre, s'av~rent fatales au programme, en raison de bourbier inextri­

cable de paperasserie administrative qu'elles crgent.

Priorit6s

Les recommandations ci-dessus ne doivent en aucune maniere sugggrer

que la complexitg est n6cessairement mauvaise. Au contraire, tout proces­

sus de d~veloppement tend i deirenir de plus en plus complexe. Mais plus

il est complexe, et plus il est difficile a administrer, et les bons ad­

ministrateurs sont rares, surtout dans les pays en voie de d~veloppement.

Donc, dans la mesure o6 la simplicit6 marche, il vaut mieux 6viter la com­

plexitg. Lorsqu'il est impossible de l'6viter, il vaut mieux proc6der len­

 -218­

tement afin que les administrateurs puissent acqu~rir les connaissances et les

comp~tences n6cessaires.

Apr~s avoir r~duit les activit~s A leurs plus simples et plus petits

6l6ments possibles, il faut toujours d~cider, lorsque l'on 6tablit une no­

litique, lesquels de ces 6lments inclure dans un programme: en g~n~ral

on envisage ce genre de d~cision comme un choix entre diverses alternatives.

Cela complique la t~che, car les choses qui sont omises sont g6n~ralement

importantes: les exclure risque de causer des probl~mes politiques ou

l'6chec. Pour 6viter cela de nombreux planificateurs en arrivent a adopter

un peu de tout.

Ii existe cependant une autre mani6re de consid~rer ce processus, et

cela peut rendre la solution plus facile: c'est de considgrer que dans le

temps, un pays peut se permettre de faire de nombreuses choses qu'il ne peut

pas se permettre de faire en une seule annge. Le budget peut ne permettre

de mettre en place que trois programmes nouveaux pendant une annee, mais

au cours des 5 annges du plan, il pourra en mettre 7 en place, et meme

encore plus si l'on se reporte sur vingt ans.

La d6cision A prendre ne revient donc pas a decider de ce qui est inclus

et de ce qui est exclus, mais de ce qu'on peut faire imm~diatement et de ce

qui peut attendre. Ce genre de decision est plus facile A prendre car il

r~duit les oppositions politiques, et parce qu'il existe des raisons objec­

tives pour lesquelles certaines d~marches doivent naturellement itre faites

avant les autres. Par exemple la strat6gie du d6veloppement rural chinois

d6pendait principalement des travaux publics ruraux et agricoles. Etant

donn6 que le ciment joue un role primordial dans la construction, et qu'une

 -219­

qualit6 relativement mediocre 6tait tout A fait suffisante pour les travaux

envisag6s, le ciment fut tout naturellement la premiare industrie rurale A

b~n~ficier du d~veloppement. Mais les travaux publics ont ameliorg le con­

tr6le des ressources d'eau -- irrigation, drainage et pr6vention des inon­

dations. Ce controle et une meilleure utilisation de l'eau permettaient

d'obtenir un meilleur rendement des engrais. Ceux-ci ont donc 6t6 la seconde

industrie de petite taille mise en place dans le cadre du d6veloppement rural

chinois. Le meilleur controle des eaux et de l'utilisation des engrais a per­

mis d'augmenter les rendements d'une mani~re appr6ciable, et de mettre en

place des r~coltes multiples. Cela signifiait une augmentation des offres

d'emploi au moment de la moisson: les r~coltes plus abondantes devaient

etre moissonn~es rapidement et il fallait preparer la terre pour la r~colte

suivante. Cela a men6 A la crgation d'une troisiame petite industrie: celle

de machines permettant d'6conomiser la main d'oeuvre. La sequence normale

6tait donc de d6velopper l'industrie du ciment, puis celle des engrais et

enfin celle des machines agricoles (220). D'autres pays peuvent trouver

des se'quences diff~rentes qui leur sont plus appropri~es. La chose impor­

tante est qu'il s'agit d'un choix entre ce a quoi il faut donner la prio­

rit6, et non de choisir ce que l'on doit laisser de cot6.

La question qui se pose ensuite est de decider jusqu'A quel point d6­

velopper tel projet avant de mettre le suivant en route. Dans l'exemple

chinois citg ci-dessus, les trois industries ont 6t6 d~velopp6es ensemble

bien qu'elles aient 6t6 introduites dans un certain ordre. Ce qui a permis

cela a t6 l'autonomie relative dont chaque communaut6 disposait quant A

l'adoption de petites industries. Chaque commune pouvait commencer par ce
 -220­

dont elle avait le plus besoin. Le fait de travailler sur un projet ne les

empechait pas de zevenir A un autre commencg plus t6t. La r6ponse A la ques­

tion "Quand entreprendre le projet suivant?" est simple: lorsqu'il est

n~cessaire de l'entreprendre et que les ressources pour ce faire sont dis­

ponibles. La question devient purement 6conomique, et la meilleure solution

reside en une analyse des diff~rents coits et b~n~fices possibles.

Mais toutes les d~cisions rne sont pas de ce type. Les r~formes agraires

s 'arr-tent lorsque la pression cesse. C'est pourquoi, et parce que le m6­

lange des r~formes agraires et d'autres changements a conduit A des 6checs,

il vaut mieux que les r~formes agraires soient terminges avant d'essayer

d'entreprendre d'autres modifications. Si l'on proc~de diff6remment, il

est probable que le progr~s s'arr~tera.

Ii en est de m-me pour la commercialisation: des am6liorations dans

ce domaine peuvent rendre les march~s plus accessibles A un nombre d'ex­

ploitants accru, mais pas A tous (61, p.72). Si les r6formes visant A

am~liorer les march~s sont arret6es, il est probable que toutes les mesures

suivantes destinies A aider les exploitants qui n'en ont pas profitE n'au­

ront pas de succls. Donc, bien qu'il soit possible de mettre en place d'autres

mesures avant que la r6forme des march6s ne soit termin6e, si l'on veut que

tous les agriculteurs puissent profiter des mesures suivantes, il faut faire

en sorte que la r~forme des march6s soit men6e A bien.

CAS OU IL EST PLUS DIFFICILE DE SIMPLIFIER

Ii existe des cas o i des simplifications du genre mentionn6 ci-dessus

sont impossibles. Certaines mesures ne peuvent pas &tre "divis6es". Ii

n'est g~n6ralement pas pratique de souterir les prix pour une culture dAns
 -221­

certaines r~gions et pas dans les autres: cela conduira A des opgrations

de fraude et de contrebande s'il existe des moyens de transport relativement

bien d~velopp~s entre ces r~gions. Pour les memes raisons, la politique

des tarifs douaniers doit etre uniforme. Pour des raisons semblables, les

r~formes de la commercialisation doivent etre faites au niveau national.

Les 6changes seraient compliqu~s par des systames de poids et de classifi­

cations de qualit~s diff6rents. Pour des raisons identiques, l'imposition

devrait etre uniforme, mais en pratique, elle ne l'est pas: cela est sur­

tout vrai 1A oii les 6tats et les villes ont des pouvoirs de taxation ind6­

pendants. Des mesures r~gulatrices doivent 6galement tre appliqu6es uni­

form~ment. Enfin, les rdformes agraires doivent aussi etre appliqu~es

uniform~ment pour des raisons politiques: il est difficile de justifier

l'expropriation d'un fermier et non pas d'un autre dont l'exploitation est

de la m~me taille et ca la terre est de la m~me qualite. Mais lorsque les

r~gimes fonciers ne sont pas identiques, il est possible de proc~der A des

ajustements locaux, comme en Ethiopie. La politique fonci~re indienne a

vari6 d'6tat A 6tat, parce que cette question 6tait- du ressort des 6tats

et non pas du gouvernement f6d~ral de l'Inde. Dans certains pays, bien que

les lois fonci;ces aient 6t6 uniformes, leur application ne l'a pas gt6,

comme on a pu le voir en Colombie et en Bolivie: ces variations ont 6t6

caus6es par des diff6rences de mise en oeuvre, provenant par exemple du

degr6 d'agitation et d'organisation des paysans, d'appropriations violentes,

du degr6 de r6sistance et d'organisation des proprietaires fonciers, de l'6­

ducation des b~n~ficiaires de la r~forme, et du moment o celle-ci a touch6 les

diverses r~gions.
 -222-

Ii est aussi quelquefois impossible de r~ussir A faire un essai

limitg dans le temps de certaines de ces mesures. C'est 6vident dans le

cas des r~formes agraires. En ce qui concerne une politique des prix, des

r~formes de la commercialisation, des mesures fiscales, par exemple, il

peut falloir des ann6es avant que les exploitants ne fassent pleinement

confiance aux nouvelles mesures, et ne s'adaptent aux nouvelles condi­

tions crges par la nouvelle politique. Celui qui choisit une politique

n'a d'autre ressource que de prendre une grosse d6cision.

Deux facteurs peuvent l'aider quand il se trouve dans cette situation:

d'abord, dans la mesure oOi il a simplifi6 tout ce qu'il pouvait, il dolt

lui rester mons de grandes d~cisions de ce genre A prendre. Ensuite, dans

la mesure oa la situation a 6t6 simplifi~e, l'analyse des effets probables

de nouvelles mesures comporte moins de complications.

Mais il n'en reste pas moins qu'en derni~re analyse, celui qui deter­

mine une nouvelle politique n'a d'autre option que d'essayer d'en pr~voir

les consequences avant de la mettre A l'6preuve. Etant donng qu'il de peut

le faire avec certitude, il doit essayer d'obtenir le maximum de renseigne­

ments, en provenance de sources aussi nombreuses que possible. Celles-ci

sont habituellement dans ce cas:

(a) Les techniciens et professionnels: ils peuvent aider en indiquan:

ce qui devrait se passer, par exemple, des 6conomistes peuvent in­

diquer ce qui devrait se passer apr~s tel changement dans la po­

litique des prix.

(b) Les fonctionnaires et directeurs des organismes charges de la mise

en place des nouvelles mesures. Dans les pays qui ont le mleux
 -223­

reussi leurs r6formes, les organismes qul sont responsables de la

mise en oeuvre du plan, y compris les organismes priv6s, ont requ

ou partagent un tr~s grand pouvoir de prise de decision.

En Israal par exemple, la politique 6conomique est d~terminee par le

gouvernement tout entier, y compris les Conseils de Production et de Com-

mercialisation (40, p.510). A Taiwan, pour preparer les plans de develop­

pement agricole, huit groupes de travail ont travaillg en collaboration itroite

avec divers comit~s de planification A tous les 6chelons administratifs, jusqu'au

niveau du village: les chiffres de production ont 6t6 discut~s et revisgs tout

au long de cette chatne afin que la production envisagge s'accorde au poten-

tiel de production (367, p.36). En Chine aussi, les plans prepares au ni­

veau le plus 6levg ont 6t6 discut~s avec les organisations aux niveaux in­
8
f~rieurs et ont 6t6 ajust~s de mani~re appropri~e (219, p.7 ). C'est

ainsi qu'il faut proc6der si on ne veut pas qu'un organisme, une r~gion ou

une communaut6 reroive la responsabilit6 d'un travail impossible 1 mener

A bien (56, p.6). Lorsque l'on planifie une politique sans rester continuel­

lement en rapport avec les agences charg6es de l'appliquer, on risque en fin

de compte de ne produire que des conseils ou des directives qui ne seront

pas accept~s par les organisations concern~es, parce que les mesures ne sont

pas r~alistes (144, p.105). Les politiques de ce genre ne sont jamais mises

en application (371, Appendice A, p.4).

Ainsi, bien qu'en th6orie on puisse dire ce qui devrait arriver, ce sont

les gens qui en ont eu l'expgrience dans le pass6 qui savent le mieux ce

qui se passe r~ellement dans des circonstances semblables ou approchantes

dans un pays donn6. Pour comprendre ce qui risque de se passer, et pourquoi,

et savoir ce qu'on peut faire dans ce cas, il est n6cessaire de prendre l'avis

de ceux qui ont 6t6 plac6s dans la meme situation auparavant.

 -224­

(c) Etant donn6 qu'aucun pays ne peut tout essayer, il se pr~sentera

des situations sans precedent, meme approximatif. Dans ces cas-la, l'ex­

p~rience d'autres pays en voie de d6veloppement peut etre le seul modile

disponible. Lorsqu'il se trouve dans une situation nouvelle, celui qui

choisit une politique trouvera utile d'examiner ce que d'autres pays ont

fait dans des cas semblables, et quels en ont 6t6 les r~sultats. Bien que

la pertinence des expgriences d'un autre pays puisse ne pas etre toujours

6vidente, -- c'est la justification de 1'e)Lstence du present manuel de

r~f~rence --il vaut mieux avoir A sa disposition certains points de r~f6­

rence, mgme inad~quats, qu'aucune experience, lorsque Von prend des d6­

cisions dans le choix et l'6laboration d'une politique qui peuvent engager

l'avenir d'un pays pour de nombreuses ann~es.

NOTES

1/ Ii existe dans les pays en voie de d~veloppement un pr~jug6 selon

lequel les projets agricoles gouvernementaux sont meilleurs que les projets
des entreprises privies. Cependant en Afrique, les colonies de peuplement
gouvernementales 6tablies en Ouganda, au Nigeria, en Tanzanie et en Sierra
Leone, et les fermes d'6tat 6tablies au Ghana, ont 6t6 mises en place sans
6tudes pr~liminaires de faisabilit6 technique ou 6conomique appropri~es;
elles sont suuvent mal g~r6es, soumises a des pressions politiques, ont
besoin de subventions pour leur m6canisation et elles contribuent a ac­
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 -275-

INDEX

Administration publique; voir aussi Bangladesh Voir aussi Comilla; Pakistan

Gestion Oriental; Khan, akhter Hameed; My­
vue comme une contrainte 82 mensingh;
Afghanistan financement au 125
buts en 10 animaux de trait au 161
emploi en 153 politiques au 109
Afrique. voir aussi Afrique Orientale; politique de commercialisation au 145
Afrique Sub-Saharienne; Afrique strat~gie au 90, n.4; 68; 85
Occidentale; et les noms des pays Banque Mondiale
sp~cifiques Projets de 211
animaux de trait en 161 B~tail
buts en 49 animaux de trait 161
programmes globaux 99-100 Bolivie. Voir aussi Service National
m6canisation en 151 de D~veloppement communautaire
financement en 120 buts en 10;27 n.4
r6formes agraires en 183-190 commercialisation en 177
Afrique Orientale financement en 130
r~formes agraires en 183; 188-189 politiques en 104
Afrique Sub-Saharienne r6formes agraires en 177; 191; 192;
r6formes agraire6 en 183 197; 220
Agence pour le D~ve]oppement International Br~sil. Voir aussi Opgration Armadillo;
(AID) SUDENE.
fonds fournis par 128 financement 125,128
Agitation sociale politique de commercialisation au 140
et les r~formes agraires 176;176; 190; politique des prix au 112,116
193-197 strat~gie au 85-86
m~canisation et 153 Burma
Agriculture. Voir aussi sujets sp~cifiques buts 27 n.4
diversification de 72-73 passation de march6s obligatoire 114
Alg~rie Casamance (S~n~gal)
r~forme agraire en 182, 197 r6gion de mise en place intensive
Am~rique Centrale. Voir aussi les noms de projets 70
des pays sp6cifiques Ceylan. Voir aussi Sri Lanka
politique de commercialisation en 137; buts 5 25-26
143 Chefs, communaut6s. voir aussi
Am~rique du Sud; voir aussi Am6rigue organisations de fermiers
Centrale; Am~rique Latine et pays et les r~formes agraires 184
sp~cifiques Chili
emploi et m~canisation en 151 commercialisation au 142
Am~rique Latine r~formes agraires au 181; 195;
Emploi et m~canisation150-157;171 197; 201 n.8
facteurs de production 97 Chine, R~publique Populaire de
r~forines agraires 191-194;197-198 buts en 10;53
r~formes de la commercialisation campagnes d'6mulation en 172
143-147 d6central.isation en 216; 223
Asie. Voir aussi les noms des pays encouragements en 107
sp~cifigues industries rurales en 167
Ch~mage en 150 obtention de la nourriture en 178
financement en 121 planification r6gionale en 53
r~formes agraires en 193 politique des facteurs de production
Avantages comparatifs 97
dans le commerce 37 priorit6s en 217-218
 -276­

r~formes agraires en 182; r~formes des institutions 103-104

191;192;199 Cultures
r~formes institutionnelles en 104 commerciales 142-143; 158;213-214
revenus ruraux en 112 pour l'exportation 136-138
strategies en 80;85;91 n.12 transformation 166
travaux ruraux en 162;165 Cultures commerciales
Ch~mage 149-150 aide A la commercialisation 141-142
Colombie; voir aussi Instituto organisation des cultures pour 213
Colombiano de la Reforma utilisation d'une main d'oeuvre
Agraria (INCORA) nombreuse 159
n~cessit6 d'une politique simple Cultures multiples 154-161
221 Da Chai (Chine) 172
politique de commercialisation 142 Dahomey
r6formes agraires 196;198;221 syst~mes fonciers au 201, n.4
Comilla; voir aussi Bangjadesh; Dandekar, V.M. 28, n.11
Pakistan Oriental; Khan, akhter Hameed Dasca (Pakistan)
financoment 130-131 industrie rurale 166-167
Comit~s Daudzai
dans les riformes agraires 184 collaboration des ministares 206
Commercialisation Determination des politiques; voir
d6finition 133-134 aussi Politiques; instruments de
informations 143-147 politiques; strategies.
normes de 143-147 problhmes importants 97
passation obligatoire de marches simplification de 209-224
comme forme de 113-114 D~veloppement agricole; voir aussi
politiques de 133-148 D6veloppement rural
et les r6formes agraircs 177-178 commercialisation dans le .134-139
traditionnelle 139-141 travaux publics ruraux dans le
transformateurs et 133;142 162-165
Commission mixte pour la reconstruction D~veloppement graduel
rurale (Taiwan) strat6gie de 63-64
m:se en place de projets 206 D6veloppement r6gional; voir aussi
projets pilotes 210 Planification r~gionale; R~gions
Communes et collectivit6s strategies 84
d~centra1isation et 214-215 D~veloppement rural; voir aussi
Complexit6 travaux ruraux; d~veloppement
et 6checs 204-207 regional
et politiclles 217-224 industrie dans le 218-219
Contraintes Devises 6trang~res 36-37
dans les politiques 154-155 Distribution des revenus
dans les strategies 74-86 par l'interm~diaire d'une politique
Coop6rative Guanchias (Honduras) 180 des prix 111-112
Core, R6pubhlique de strat~gie de 65-66
buts 15-18 Diversification 135-139; 159
emploi 150-152;162;167 strategies de 72-73
financement 125 Egypte
r~formes agraires 190-193 buts en 15
strat~gie 66 note;85 r~formes agraires en 176;197
Costai Rica; voir aussi Projet Bataan Eicher, Carl 29, n.16
ccmmercialisation 138 Emploi 149-176
fiiancement 123 non agricole 162-176
r6formUs agraires 179 et les migrations urbaines 149
C~te d'Ivoirc et les travauy publiques 162-164
syF;t-mes; fonciers 183, note Encouragements 106-112
Cuba et commercialisation 139-141
r~formes agraires 197
 -277-

Equateur -programmes d'ensemble 100

r6formes agraires en 194 r~formes agraires 182;185;194
Espagne Goulots d'6tranglement
buts en 15-16 dans la planification 23;98
emploi et m6canisation en 151 Grace
Etats Unis politique de commercialisation en
strat6gie des 79 note 142
Ethiopie voir aussi Unit6 de d6velop- Guat6mala
pement agricole Chilalo; Programme finarcement 130
d'enveloppe minimum; Unit6 de D6- Harmonisation des objectifs
veloppement Agricole Wolama (WARU) et des buts 51
commercialisation 141;143 Honduras; voir aussi Coopgrative
emploi et m6canisation 161, 163; 174 Guanchias
n.8 r6forme agraire 197-180
financement 122; 128-130 Horizon temporel
programmes d'ensemble 70;99 pour la planification 67-69
r6formes agraires 201, n.4; 221 pour les politiques 218-220
Europe Orientale. Voir aussi pays Ibo (Nig6ria)
sp6cifiques; Europe Occidentale syst~mes de propri6tg fonciare 188
passations de march6s obligatoires 114 Inde. Voir aussi Programme de District
r6formes agraires 182 d'agriculture intensive; Programmes
Exploitants. voir aussi organisations de regionaux d'agriculture intensive;
fermiers paraprofessionnels, Fermes District Kaira; Ludhiana; Punjab;
mod~les Universit6 Agricole de Punjab.
obstacles se pr6sentant aux 83-85 buts 10;12;14, note; 18-22; 45;48
problmes et n6cessit6s des pr( s 52
119-124 contraintes 70;80-81;84-86
risques pour 100-102 d6centralisation 214
Exportations emploi et m6canisation 150-166;
promotion des 70-72; 134-139 194
Facteurs de production 45 financement 131-132
Fermes modules voir aussi Chefs, politiques 98-100;106-113;204
communaut6 politique de commercialisation 141-145
d6fauts des 172-173 priorit6s 204
Financement programmes d'ensemble 171-172;
besoins en 119-124 212-213
pour la commercialisation 123-124 r6formes agraires 191-194;199;221
aux consommateurs 122-124 strat6gies 59-61;65-67;78;89
r6formes agraires et 120-122 Indon6sie
remboursement des 125-132 programmes d'ensemble 98-101
taux d'int6r~t des 125-132 subventions 109
Formation travaux publics ruraux 162-163
dans les programmes de travaux Industrie
publiques 162-164 petite industrie rurale 166-168
France Institut de Recherches Internationales
buts en 20-21;24, note sur le Riz
Gadgil, Prof. 61 cocit des nouvelles techniques 119
Gambie Instruments de politiques; voir aussi
financement 120;122; 126;130 programmes d'ensemble; politiques;
Gestion; voir aussi Administration d6termination des politiques; et
publique et problhmes sp6cifiques sujets sp~cifiques
exp6rience 179-182 d6finition 93-94
Ghana r6fnrmes des institutions et 95
buts Iran
commercialisation 140 allocation des ressources 55, n.2
financement 120-121 buts 11; 30, n.19
m6canisation 152;224, note commercialisation 142
 -278­

(Iran) r~formes agraires 193;197 reformes agraires 184-185

Iraq Mali
buts 10-11 alternatives A la m~canisation 158
r~formes agraires 176;181 cultures A haute valeur 158
Israel M~canisation 149-153
allocation des ressources 39;43 et emploi 153-157;168-171
bureaux de commercialisation 223 Mexique; voir aussi Puebla
buts 11;15-16;25;46-47;51-52 augmentation de la production 108
d~centralisation 206;223 emploi 149
politiques 202-208;223 financement 123-124;128
strat6gies 66, 67, notes r6formes agralres 177;181;191-192;
Italic 195-199
d~veloppement r~gional 84-85 strategies 65;73;84;87-88
r~formes agraires 199 Mosher Arthur 96-97
Japon Mymensingh (Bangladesh)
buts 15-16 utilisation des animaux de trait 161
emploi 160;167 Nicaragua (voir aussi PROLACSA)
encouragements et technologie 108 buts 14-15
facteurs de production 97 Nig6ria, voir aussi Ibo
financement 126;129;132 buts 22
politiques 202;207 emploi et m6canisation 149;152;156
r~formes agraires 162,176;183; financement 120-121
190-193; 197;199 projets de repeuplement 215 note
strat6gie 66 -,te;67 note;85 r~formes agraires 187-189
taxation 107 subventions pour les facteurs de
technologie 160;169 production 109-110
Knya. voir aussi Commission Kgnyenne Objectifs Chapitre I
de D~veloppement du The; Projet des determination des 6-7;22-25
petits exploitants de th; Projets facteurs de production 21-22
sp~ciaux de d6veloppement rural; flexibilit6 et r6visions 20-21
Universit6 de Nairobi. mesures A prendre pour atteindre
buts 15-16;20-21 les 21-24
d~centralisation 184 nombre de 15-22
emploi et m~canisation 155-159 projections et 9-15
financement 120;127-132;215 regionaux et locaux 45-54
r~formes agraires 181;184;194 responsabilit6 pour 6-7
strategies 69;72;78 r8le des planificateurs 8-9
Lewis Arthur types de 15-22
taux de croissance agricole 27,n.3 utilisation des 6
buts 15 Objectifs
Livre Rouge buts et 6-7;51-52
et le processus de prise de d6cision politiques et 63
215-216 priorit6s et 6-7
Ludhiana (Inde) ressources et 6-7;32-33
emploi 159 strategies et 58-64;83-85
Madagascar Offre
buts 9-10;15;25 demandes et ressources 23
Malaisie; voir aussi Livre Rouge Organisations; voir aussi organisations
buts 16 des fermiers; gouvernement local;
d6centralisation 215 organisations de petits exploitants
strat~gie 60;74 contraintes posees par les 79-82
Malawi, voir aussi Projet Karonga; d6centralisation de 214-216
Programme de D6veloppement agraire Organisations do Fermiers
de Lilongwe fournissant des facteurs de productio
commercialisation 147 97
financement 121-122
 -279-

Panama Politique des prix; voir aussi Encou­

riformes agraires 198 ragements; Prix
strategies 86 stabilisation 113-117;139-141
Pakistan; voir aussi Bangladesh; utilisation de 106-113
Daudzai; Pakistan Or'ental; Politiques portant sur les petits
Pakistan Occidental; injab exploitants
abandon des nouvelles vari~tgs 213 commercialisation 134-141
buts 15-16 m~canisation 156-157
emploi et m~canisation 149-153; prix 110-113
161;162 r~formes agraires 193-198
financement 123 Portugal
politiques de commercialisation m6canisation A petite 6chelle au 157
114;138;142-145 Prets aux petits exploitants 124-132
strategies 67;69 besoins 120
subventions pour les facteurs de Priorit~s
production 109;115 dans la d~termination des politiques
travaux ruraux 162 202-204;217-220
Pakistan Occidental;voir aussi Daudzai; Prix; voir aussi Politique des prix;
Pakistan; Punjab Encouragements
emploi et m~canisation 152-153 manque de stabilitg dans 139-141
Pakistan Oriental; voir aussi Bangladesh; Proche Orient
Comilla strat~gies 61-62
buts au 46 Programme de d~veloppement agraire de
travaux publics au 162-164 Lilongwe (Malawi)
Pgrou strat~gie 70
buts 3b Programmes de district d'agriculture
r~formes agraires 178-179;195;198 intensive (Inde)
r6formes des institutions 103-104 contraintes 80-82
stratA-gies 84 programmes d'ensemble 98-102
Philippines Programmes d'ensemble; voir aussi
aide aux prix 115-116 Politiques
buts 10-11 effets de diffusion 171-173
emploi et m6canisation 153;160 .1inancement 129-131
financement 128 de facteurs de production et
r~formes agraires 191-192;196 de services 80-82
Planification organisation des 98-102
d'ensemble 207 politiques et 202-206
goulots detranglement dans la 23 Programme d'ense.nible minimum (Ethiopie)
Planification r~gionale; voir aussi 99-100
D~veloppement r~gional; R~gions Programmes r~gionaux d'agriculture
buts dans 45-54 intensive (Inde)
Politiques voir aussi Programmes contraintes 80-82
d'ensemble; d~termination des Projections
politiques; instruments de et buts 9-14
politiques; et sujets sp~cifiques Projets. voir aussi ContrSle et
d~finition 93-94 suivi; PERT/CPM; PIM; Rapports
objectifs et 63-64 et les noms des projets sp~ci­
priorit6s entre les 202-204 fiques
strat~gies et 58-64 costs des 210-211
testing et 102-104 Projet Bataan (Costa Rica) 179
types de 58-59 Projet Karonga (izalawi)
visant A l'essentiel 105-107 strat~gie 70
vue comme contraintes 83 Projets pilotes
politiques et 210-213
 -280-

Projets sp6ciaux de d6veloppement Singapour

rural (SRDP) K~nya strategies a 66, notes
d6centralisation des 21-1 Solution aux problhmes
Puebla dans les politiques 207
adoption progres.ive de nouvelles Soudan; voir aussi UGzira
techniques 101 commercialisation 142
coGt des nouvelles techniques 119 Souplesse dans l'application des
financement 119;130-132;214-215 politiques 105-106
Puerto Rico Sri Lanka; voir aussi Ceylan
commercialisation 142-144 buts a 11-13; 52
r6formes agraires 181 emploi et m6canisation 151-152;
Pundjab (Inde) 156;169
emploi et m6canisation 153 strat6gies 71;75 note; 84;86
strat~gie r~gionale pour 85 subventions 115
transports et amelioration de Strat6gies Chapitre III
la production 212-213 analyse 74-77
Pundjab (Pakistan) contraintes portant sur 74-87
utilisation de la main d'oeuvre d6finitions de 58-61
et de varidt~s a haut rendement implications de 87-89
159 plus d'une 84
R6formes agraires et objectifs 61-63
financement et 121 et politiques 61-63
en tant que strat~gie 64 ressources disponibles pour 85-86
R~formes agraires 176-199 responsabilit6 pour 73
buts 176 types de 64-73
consolidation et 184-187; 197-198 Subventions; voir aussi Prix
commercialisation et 177-178 facteurs de production 109; 114-115
6tendue des 193-198 financement 124-132
exploitants pauvres et 193-199 m~canisation 150-15.3
exploitations collectives et 186 Substitution des importations 70-71
xinthodcs coercitives et 190-193 Succ~s
propri~t6s collectives et 183-190 comme base de polit:iques 202-224
reconcentration apr~s 197-199 Syrie
r6organisation de la production et buts en 11, et note
186-1.87;190-193 Taiwan; voir aussi Associations de
Rendements Fermiers; Commission Mixte pour
et facteurs de production 107-109 la reconstruction ruralp
Ressources adoption de technologies a 108
allocation des 32-44 buts 15-16
buts et 23;51 emploi et m~canisation 157; 1601
concentration des ressources comme 167; 169
strnt6gie 64-70;98-102 financement 126
devises 6trang6res 36-37 politiques 203;207;223
et l'offre et la demande 23 r6formes 104
strat~gie fonj1e sur les 83-86 r6formes agraires 190-193;197
vues conume des contraintes 77-78 strat6gies 66, note; 73, note;85
Ro uniarie Tanzanie
bu:s 10-11 buts 15-16
S~n6gal emploi et m~canisation 152;156
buts au 10-li politiques 108;142
r~fornes agraires au 183, note r~formes agraires 185-186
strat6gies au 62;70 repeuplement 215 notes
Sierra Leone strat6gies 62;78
fermes d'6tat en 152;215 note
 -281-

Technologie Viet Nam Nord

choix de 168-171 rformes agraires 190-193
imitation de 171-173 Viet Nam Sud-
Thallande riformes agraires 193
emploi et rncanisation 155-157 Villages; voir aussi Organisations
financement 130 des fermiers; R~formes agraires;
r6formes agraires en 194, 199 Chefs, comnunaut6s
strategies en 72 comit~s 184
Travaux publics ruraux; voir aussi Vulgarisation dans les petites
D~veloppement rural; Dgveloppement exploitations
regional gestion des exploitations et 195-198
emploi et 162-164 imitation et 171-173
d6veloppement rural et 218-219 WADU: voir Unit6 de d~veloppement
industrie rurale et 218-219 agricole Wolamo
Tunisie Zaire
buts 15-16 emploi et m~canisation
emploi 162 politiques au 98;1'0?;'35;138
r~formes rurales 197 r~formes agraires 187
travaux publics 162 strategies 76
Turquie Zambie
emploi et m6canisation 155;160' emploi et m6canisation 155;161
strategies 64;84
Types d'exploitations agricoles
fermes collectives 180-182; 198
fermes communautaires 180-182
r~organisation des...et r~formes
agraires 197-193
Uganda
buts 7-8
commercia.isation 142-143
emploi et mtcanisation 152
r6formes agraires 183;186-187;
194
repeuplement 215, note
Unit6 de D6veloppement Agricole Chilalo
(CADU) (Ethiopie)
commercial iation 144
remboursement des pr-ts 129
Unit6 de Dgveloppement Agricole Wolamo
(WADU)
remboursement des prits 128-129
strat6gie 70
URSS
buts 11;13-14;53
r~formes agraires 182
strategies 79 note
Vari6t~s A haut Lendement
avantages 64-65
coot 68;88;101-102
emploi et m6canisation 154-155;
159-160
strategies 63-66;68-69;87-89
V~n6zuela
buts 24, note
r6formes agraires 194;197-198