2022 Syllabus de Finances Publiques (Réparé)

Professeur Georges ZUKA Cours de finances publiques G3 Economie
MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT
SUPERIEUR ET UNIVERSITAIRE
UNIVERSITE PEDAGOGIQUE NATIONALE (UPN)

UNIVERSITE DE KIKWIT (UNIKIK)
UNIVERSITE REVEREND KIM
Cours de
FINANCES PUBLIQUES
Georges ZUKA MON’DO UGONDA-LEMBA
Professeur Ordinaire
Docteur en Management Economique et Droits de l’Homme
Diplômé en Science et Techniques Fiscales
Formateur National au Budget-Programme (Expertise-France)
Mis à jour : Année académique 2021-2022
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Sommaire
Première partie : Les théories générales
Chapitre 1er : L’évolution des finances publiques
Section 1ère : Des finances des pouvoirs politiques aux finances publiques
Section 2 : L’évolution de l’Etat et des finances publiques
Section 3 : Les finances publiques des regroupements supranationaux
Chapitre 2 : Les notions des finances publiques
Section 1ère : Les finances publiques : un corpus pluridisciplinaire

Section 2 : Les finances publiques : le contenu définitionnel
Section 3 : Les finances publiques : un instrument d’intervention
multisectorielle
Chapitre 3 : Les finances publiques et leurs environnements
Section 1ère : L’environnement politique

Section 2 : L’environnement social et culturel
Section 3 : L’environnement économique
Section 4 : Les finances publiques face à la mondialisation
Section 5 : Les finances publiques face à l’impératif de la performance publique
Deuxième partie : La gestion des finances publiques en RDC

Chapitre 4 : Le budget de l’Etat
Section 1ère : Des définitions
Section 2 : Les six principes budgétaires
Section 3 : Les trois caractères essentiels du budget
Section 4 : La typologie budgétaire
Section 5 : Le solde du budget
Chapitre 5 : Le budget des ressources

Section 1ère : Des notions de fiscalité
Section 2 : Les rubriques budgétaires de ressources
Section 3 : Le système fiscal global congolais
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Chapitre 6 : Le budget des dépenses

Section 1ère : La classification des dépenses
Section 2 : Les rubriques budgétaires des dépenses
Section 3 : La signification des autorisations de dépenses
Chapitre 7 : Du projet de textes budgétaires aux textes budgétaires

Section 1ère : Les différents textes de finances
Section 2 : La procédure de la loi budgétaire
Section 3 : Le processus de consolidation des textes budgétaires
Chapitre 8 : Les obligations nées de l’exécution du budget

Section 1ère : L’établissement des rapports
Section 2 : La reddition des comptes et la loi y relative
Section 3 : Les contrôles
Chapitre 9 : La présentation du Budget-Programme

Section 1ère : Le vocabulaire
Section 2 : La chaine de la planification
Section 3 : La gestion du budget-programme
Troisième partie : Les institutions de finances publiques en RDC
Chapitre 10 : Les institutions de ressources publiques

Section 1ère : Les régies financières
Section 2 : Les institutions internationales et étrangères
Section 3 : Les procédures d’exécution de recettes
Chapitre 11 : Les institutions de dépenses publiques

Section 1ère : Les rôles traditionnels des ministères des finances et du budget
Section 2 : Les rôles nouveaux de tous les ministères et autres institutions
Section 3 : Les procédures d’exécution de dépenses
Chapitre 12 : La Banque Centrale du Congo

Section 1ère : La mission de la BCC
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Section 2 : La caissière de l’Etat et l’auxiliaire du Trésor public

Section 3 : Institution de financement ?
Quatrième partie : Les finances publiques infranationales
Chapitre 13 : Les principes de gestion des finances publiques infranationales

Section 1ère : Principes communs de gestion budgétaire
Section2 : Principes de décentralisation des ressources
Chapitre 14 : Les recettes des Provinces et ETD

Section 1ère : La quote-part provinciale sur les ressources à caractère national
Section 2 : Recettes d’intérêt commun
Section 3 : Recettes spécifiques
Bibliographie
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Première partie
Les théories générales
Dans cette partie du cours, nous allons explorer les connaissances de base
qu’un intellectuel, de quelque partie du monde qu’il soit, doit avoir de finances
publiques, avant de pouvoir se concentrer sur les pratiques financières
publiques de son pays.
Chapitre 1er : L’évolution des finances publiques

L’histoire de l’Etat, de l’Antiquité à l’Epoque contemporaine, nous retrace le
cheminement des faits financiers que nous qualifions aujourd’hui de finances
publiques. Et la science de finances publiques, est-elle si millénaire ? Ce
chapitre nous y répondra.
Section 1ère : Des finances des pouvoirs politiques aux finances publiques
L’existence depuis la nuit des temps des organisations sociopolitiques

a toujours engendré des coûts. Que cela soit l’Egypte antique, l’Empire grec ou
romain ; toutes ces organisations ont pu se maintenir grâce au financement de
leurs activités de conquête, d’administration civile et militaire.
C’est ce qui justifie le fait fiscal ou l’impôt en nature ou en

numéraires, dont parlent entre autres les récits bibliques et l’histoire
médiévale avec les différentes obligations des vassaux vis-à-vis des seigneurs.
Les finances, dont question ci-dessus et qui ne servaient qu’aux

intérêts des détenteurs des pouvoirs politiques et militaires et sur lesquelles les
« sujets » n’avaient aucun droit de regard, sont considérées comme les
finances des détenteurs de pouvoirs.
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Pour certains chercheurs, rapporte Mova Sakanyi 1, c’est la rançon

payée par la noblesse anglaise pour libérer Richard Cœur de Lion, fait
prisonnier en 1194 à la suite de la traversée malencontreuse des territoires du
Duc d’Autriche, qui fut le fait historique générateur des finances publiques.
Accédant au trône après la mort de son frère Richard Cœur de Lion,

le roi Jean Sans Terre, battu en 1214 par le roi de France Philippe Auguste et
contraint par les barrons anglais excédés par l’arbitraire royal, dut accepter en
1215 de signer la Magna Carta Libertatum (la Grande Charte) qui garantissait
les droits féodaux et les libertés de villes contre l’absolutisme royal.
La Magna Carta, qui fut en fait un code de certains privilèges arrachés

par les barrons (bailleurs de fonds du Roi), prévoyait entre autres qu’aucune
contribution ne pouvait être due sans que cela ne soit au préalable approuvé.
Ce fut en fait la naissance du principe du « consentement à l’impôt ».
Le 17ème siècle aura été en Angleterre le siècle du combat victorieux

du parlement sur la royauté. En 1621, les députés proclament leur droit à la
liberté d’expression. En 1628, le parlement (Chambre des Lords et des
Communes) impose au roi Charles 1er la Pétition de droits (Habeas Corpus Act,
la traduction française ferait « Que tu aies ton corps. »). Dans ladite pétition, il
est dit que tout individu arrêté doit être présenté à un juge afin d’éviter les
emprisonnements du seul fait du prince. C’est 1689 qui aura véritablement été
l’année la plus marquante, avec l’imposition au roi Guillaume III le Bill of Rights
ou la Déclaration de droits qui affirme la suprématie de la loi sur le parlement.
Ces conquêtes, le plus souvent réalisées au prix du sang, font

également apparaître la richesse dont dispose l’Angleterre ainsi que le
consentement des Anglais à se soumettre aux impôts levés par le parlement.
Comme une trainée de poudre, le pouvoir politique des parlements

traversa la Manche pour gagner la France, puis l’Atlantique pour atteindre les
Etats-Unis.
Ainsi, pour une large opinion scientifique, c’est l’avènement au 17 ème

siècle des parlements que les finances des collectivités publiques deviennent
1
H. Mova Sakanyi, La Science des Finances Publiques, Kinshasa, Ed. Safari, 2000, p.14.
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les finances publiques, grâce au vote de la loi fiscale au départ et de la loi

budgétaire par la suite.
Section 2 : L’évolution de l’Etat et des finances publiques
2.1. L’Etat-gendarme et ses finances publiques
La conception traditionnelle du rôle de l’Etat est celle de l’Etat-

arbitre, chargé de maintenir l’ordre et de séparer les combattants 2. Cet
arbitrage s’inspire de trois types de préoccupations, souvent mêlées, à savoir la
préoccupation d’ordre public (l’Etat-gendarme), la préoccupation par rapport à
l’hygiène publique (l’Etat-prophylactique) et la préoccupation liée à l’idée de
compassion (l’Etat-philanthropique).
Cette conception, soutenue par les économistes libéraux depuis la fin

du 17ème siècle, est celle d’un Etat minimal, se limitant à sa mission régalienne
et dont les coûts financiers doivent être très limités. On est là à l’époque des
« finances publiques dites classiques ».
2.2. L’Etat-providence et ses finances publiques
Bien que sorti en 1870 de la bouche du député libéral français Emile

Olivier, dans un style péjoratif dénonçant la prétention de l’Etat à se substituer
à la providence divine, le concept d’Etat-providence occupe réellement le
terrain doctrinal autour des années 1940, à la suite du développement des
assurances sociales, influencé par la théorie keynésienne.
De la thèse du libéralisme économique ou capitalisme, marquée par

le fait que l’Etat-gendarme doit laisser faire l’économie aux particuliers et de
son antithèse qui est le socialisme ou le collectivisme de la fin du 19 ème siècle
qui accordait à l’Etat l’exclusivité de la production économique va alors naître,
après la Première Guerre Mondiale, une doctrine synthèse, appelée
l’interventionnisme libéral (néo-libéralisme ou dirigisme).
Cette doctrine, qui a commencé véritablement à s’imposer vers les

années 1930 et qui a réussi à concilier l’individualisme et l’étatisme
économique eut pour effet une dilatation du rôle de l’Etat par des
2
Jacques Chevallier, Science administrative, Paris, Ed. PUF, 1986, p.154.
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interventions économiques régulatrices et par des interventions sociales

stabilisatrices.
Par ses interventions de plus en plus croissantes sur les secteurs

économique et social, l’Etat voyait ipso facto ses charges financières
augmentées.
Ainsi donc, ces finances qui permettent aux Etats contemporains de

réaliser des objectifs économiques, sociaux et même politiques sont qualifiées
de « finances publiques modernes ».
Section 3: Les finances publiques des regroupements

supranationaux
3.1. Des Etats-nations à des Etats-espaces
Plus on est nombreux, plus on est grand, plus on est fort semble être
la thèse des regroupements auxquels on assiste depuis la seconde moitié du
20ème siècle.
On observe qu’on est parti des regroupements économiques pour

cheminer peu à peu vers des regroupements politiques (cas de l’Europe avec
l’Organisation européenne de coopération économique, OECE, chargée de
répartir l’aide des USA dans le cadre du Plan Marshall, ensuite en 1951 avec la
Communauté économique du charbon et de l’acier, CECA en sigle, avant la
naissance en 1957 de la Communauté économique européenne, CEE en sigle
avec six Etats, qui cinquante ans plus tard comptera 27 Etats dans un
regroupement devenu à la fois économique et politique, l’Union européenne).
La quête des équilibres de puissance politique et économique

emmène les Etats-nations à se souder pour devenir des Etats-espaces.
3.2. Des finances publiques adaptées
Les institutions internationales ont généralement des finances se

limitant au seul instrument budgétaire (c’est le cas du budget de l’ONU,
financé à l’aide des contributions obligatoires et volontaires de 187 Etats
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membres. Les quotes-parts desdites contributions sont fixées en fonction de

la capacité de paiement, établie sur base de la quote-part du revenu national
par rapport au revenu mondial pondérée par le revenu national par habitant.
Ainsi, en 2000, la quote-part de la RDC au budget de l’ONU était de 0,007%
sur 2.535.689.200 USD). Les règles du jeu ne sont pas très différentes de celles
des budgets des regroupements économiques et autres.
Tandis que pour les regroupements, ayant pour finalité l’union

politique, la construction des Etats-espaces, tels l’Union européenne ou l’Union
africaine (avec des commissions, des parlements, des conseils des ministres,
une constitution unique), leurs finances publiques doivent reposer sur des
finances publiques des Etats membres, qui auront procédé à certains
ajustements, tels :
 l’harmonisation des politiques et des systèmes fiscaux ;

 la levée de certaines barrières tarifaires et non tarifaires ;
 l’harmonisation des méthodes et techniques de gestion, etc.
Il y a lieu de noter, au niveau des budgets de ressources, que les

entités locales et nationales ont comme contribuables, les personnes physiques
et morales. Alors que les contribuables des entités supra nationales sont des
macros contribuables que sont les Etats membres. Soulignons cependant, en ce
qui concerne l’Union européenne, qu’aux contributions des Etats membres
s’ajoutent trois autres ressources, à savoir les prélèvements agricoles (ou liés à
l’industrie agro-alimentaire), les droits de douanes et une ressource basée sur
la TVA des Etats membres.
Chapitre 2 : Les notions des finances publiques

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Le sociologue français Emile Durkheim ne nous a-t-il pas conseillé de définir ce

dont on va parler, pour que l’on sache de quoi l’on parle. Ce chapitre se donne
comme ambition de clarifier les concepts finances publiques. Il s’agit d’une
perception issue de la somme d’analyses faites par plus d’un auteur.
Trois petites sections nous serviront, sans doute, à avoir un peu plus de lumière
sur le contenu de cette science.
Section 1ère : Les finances publiques : un corpus pluridisciplinaire
Les professeurs français Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan et

Jean-Pierre Lassale soulignent que « c’est à la lumière du droit, de l’économie,
de la science politique, des sciences de gestion, de l’histoire, de la sociologie,
voire même de la psychologie que peuvent être comprises les finances
publiques3 ». A ces disciplines le professeur Grég. Bakandeja ajoute la
statistique et les relations internationales4.
Comme toute discipline des sciences sociales et qualifiée à juste titre

par le professeur émérite français, Paul-Marie Gaudemet, de « science-
carrefour », les finances publiques sont un construit éclectique de type
horizontal. Ce qui fait d’elles naturellement une science hétérogène et
complexe dont il faut saisir la réalité de préférence par l’approche systémique
et globalisante.
Section 2 : Les finances publiques : le contenu définitionnel
Faisons observer dès le départ que l’usage, admis par l’Académie

française, désigne la finance au singulier comme l’ensemble des grandes
affaires et les finances au pluriel comme l’argent de l’Etat, d’abord et comme
ressources pécuniaires d’une société, ensuite.
2.1. Les finances publiques : est-ce une science ?
3
M. Bouvier, M-Ch. Esclassan, J.P. Lassale, Finances Publiques 7ème éd., Paris, L.G.D.J., 2004, P.p.13-14.
4
G. Bakandeja wa Mpungu, Droit des Finances Publiques, Kinshasa, Ed. Noraf, 1997, p.25.
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Les finances publiques peuvent être abordées soit comme un

ensemble d’activités pécuniaires de l’Etat, soit comme une science. Par
conséquent comme science, les finances publiques doivent avoir un objet
précis et des méthodes précises afin de pouvoir valider la scientificité du
domaine.
Pour Grég. Bakandeja, la science des finances publiques a pour objet

l’étude des moyens et techniques dont disposent les personnes morales
publiques pour se donner des ressources et couvrir des dépenses nécessaires à
leur vie.
Pour le professeur Georges Zuka, les finances publiques sont une

science dont l’objet est la production et l’utilisation rationnelles des deniers
publics par l’Etat, en sa qualité d’acteur de développement global, en ayant
recours à certaines méthodes et techniques propres aux disciplines
scientifiques qui la composent.
2.2. Les finances publiques : les définitions
Le professeur français Maurice Duverger propose deux définitions. La

première se situant dans la conception des finances publiques classiques et la
seconde liée à la conception des finances publiques modernes.
La première définition considère les finances publiques comme la

« Science des moyens par lesquels l’Etat et les autres collectivités publiques se
procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses
publiques, par la répartition entre individus des charges qui en résultent5. »
La seconde définition aborde les finances publiques en termes de

«.. science qui étudie l’activité de l’Etat en tant qu’il emploie des techniques
particulières, dites techniques financières : dépenses, taxes, impôts, emprunts,
procédés monétaires, budget, etc. C’est uniquement une définition par les
moyens, les buts n’étant pas différents de ceux qu’on reconnaît à l’activité de
l’Etat en général6 »
5
M. Duverger, Finances Publiques, Paris, PUF, Coll. Thémis, 1988, p.15.
6
Ibidem, p. 18.
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Section 3 : Les finances publiques : un instrument d’intervention

multisectorielle
Par une fiscalité devenue extrafiscale et par des dépenses publiques

rationnellement affectées, les finances publiques sont utilisées de nos jours
comme un instrument par excellence de réalisation des objectifs économiques,
sociaux et politiques préalablement fixés. C’est ce qui est appelé
l’interventionnisme des finances publiques dans le cadre des Etats-providence.
Il est intéressant de savoir que cet instrument d’intervention

accompagne ces Etats-providence, quelle qu’en soit la forme particulière.
Rappelons qu’il existe trois formes d’Etats-providence, à savoir :
1. l’Etat-providence libéral (USA, Canada, Australie, etc.), qui

encourage le marché en garantissant un minimum de bien-être
social pour les plus défavorisés en subventionnant les projets
privés d’assurance sociale ;
2. l’Etat-providence corporatiste (France, Autriche, Allemagne,
Italie, etc.), qui prévoit une intervention de l’Etat pour se
substituer au marché, si celui-ci ne peut assurer le bien-être à la
population ;
3. l’Etat-providence social-démocrate (les pays scandinaves, etc.),
qui vise à instaurer l’égalité des conditions entre les différents
membres de la société. Notons que ce sont ces derniers pays qui
occupent souvent les premières places dans le classement
mondial du développement humain (Norvège et Suède,
respectivement premier et deuxième pour 2002 ; Norvège,
Islande et Suède, respectivement premier, deuxième et sixième
pour 2003).
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Chapitre 3 : Les finances publiques et leurs environnements
Les activités financières de l’Etat se déroulent dans un macro

environnement qui diffère d’un pays à un autre. En effet, chaque pays est une
identité par rapport aux autres, car l’environnement politique, l’environnement
social et culturel, l’environnement économique ne sont jamais identiques.
Dans l’optique managériale des finances publiques, il est donc

nécessaire de connaître toute la sphère environnementale dans laquelle sont
appelées à s’insérer ces activités de l’Etat.
Section 1ère : L’environnement politique
Les finances publiques sont une activité de l’Etat, c’est-à-dire une

activité sous le contrôle du pouvoir d’Etat qui peut s’exercer dans le cadre soit
d’un régime démocratique, soit d’un régime autocratique.
1.1. Les finances publiques dans les régimes démocratiques
Ce sont des ressources au service du peuple et auxquelles celui-ci

consent. Le peuple en assure le financement et le contrôle par ses élus qui
peuvent sanctionner les abus éventuels.
Ce sont ces finances publiques qu’enseigne la science des finances et

qui respectent les principes éprouvés. C’est à ces finances que notre pays est
en train d’aspirer.
1.2. Les finances publiques dans les régimes autocratiques
Ce sont des ressources essentiellement au service du détenteur réel

du pouvoir. Si le détenteur du pouvoir est de bonne foi, si sa dictature est
positive et humaine, il peut faire don du développement à son peuple
(Quelques exemples existent, dont celui de la Tunisie du général Ben Ali). Si par
malheur le détenteur du pouvoir est un homme sans cœur, obscurantiste, les
finances publiques deviennent un instrument d’enrichissement de l’oligarchie
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et d’exploitation du peuple dont le développement n’est qu’une chimère. C’est

le cas de plusieurs pays africains, dont le nôtre sous la dictature.
Section 2 : L’environnement social et culturel
2.1. L’environnement social
La société, qui est le « producteur » et le « consommateur » des

finances publiques, vit-elle un certain standing ou croupit-elle dans la pauvreté
et la misère prédominante ?
Il convient de souligner que la psychologie financière est largement

dépendante de conditions sociales des usagers. Les finances publiques des
riches et celles des pauvres ne seront jamais sur le même diapason.
2.2. L’environnement culturel
Le niveau d’éducation civique et son appropriation par le citoyen, la

perception par rapport à la culture universelle de développement (culture de la
prédation, de l’individualisme, de l’irresponsabilité, du statu quo, etc. ou le
contraire de cela ?) sont quelques facteurs de l’environnement culturel
auxquels se greffent les finances publiques.
Plus on aime sa nation, son pays, plus grande est en effet la

propension à fournir des efforts pour l’intérêt général.
En réalité, le facteur culturel a une énorme influence sur le rendement

des finances publiques.
Section 3 : L’environnement économique
Les finances publiques puisent l’essentiel de leurs ressources dans le

secteur économique, étant donné que les taxes et impôts frappant les faits
générateurs non économiques n’entrent que très faiblement dans la structure
des budgets de recettes des pays contemporains.
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C’est encore dans cet environnement qu’il faut rechercher les

paramètres qui forment le cadre macroéconomique où s’élaborent les
hypothèses budgétaires. Ci-dessous les principaux paramètres du cadre
macroéconomique :
1. P.I.B. (Produit Intérieur Brut), qui mesure l’activité économique

d’un pays au cours d’une année et qui est constitué de
l’ensemble des valeurs ajoutées ;
2. Taux de croissance du P.I.B., qui mesure l’évolution haussière ou
baissière du P.I.B. ;
3. Taux d’inflation (inflation monétaire étant une hausse générale
et durable des prix des biens et services), qui mesure donc cette
hausse ;
4. Taux de change moyen (le change étant une opération qui
permet de convertir une certaine quantité de monnaie
nationale en une autre quantité de devises, c-à-d. des moyens
de paiement acceptés à l’étranger), qui est la moyenne annuelle
du taux de change qui indique le nombre variable d’unités de
devises qu’on peut obtenir pour une unité de monnaie
nationale, à un moment donné et dans des conditions données ;
5. Taux de la pression fiscale (la pression fiscale étant la mesure du
rapport entre l’ensemble des prélèvements obligatoires et le
P.I.B.), qui mesure ce rapport.
Section 4 : Les finances publiques face à la mondialisation
La mondialisation se caractérise notamment par la libre circulation des

personnes, des capitaux et d’autres biens.
Les finances publiques, principalement à travers des codes des

investissements accordant d’importants avantages fiscaux, peuvent capter ces
personnes et ces capitaux souvent à la recherche des paradis fiscaux.
L’harmonisation des systèmes et parfois de l’organisation

administrative offre aussi une certaine lisibilité tant recherchée par les
investisseurs étrangers.
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Des finances publiques rationnellement pensées peuvent en fait servir

d’instrument de marketing international pour le pays.
Section 5 : Les finances publiques face à l’impératif de la

performance publique
On observe actuellement dans le monde un souci d’amélioration de la

performance de l’Etat. Même les pays qui sont classés parmi les plus puissants
économiquement sont déterminés à rendre de plus en plus performante leur
gestion publique. C’est ainsi, par exemple, que la France a dû instituer en 2001
la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) qui a carrément tourné le
dos à la logique classique de moyens (qui s’attache à ne considérer que les
montants des crédits alloués) au profit de la logique de résultats (marquée par
une philosophie d’entreprise qui prend d’abord en considération les objectifs à
atteindre). Pour ne pas être en reste, la RDC a elle aussi institué, depuis juillet
2011, sa nouvelle loi relative aux finances publiques qui intègre la dimension de
la performance publique.
Cette préoccupation majeure relative à la performance publique a dû

entraîner des bouleversements profonds de la gestion publique après trois
décennies d’efforts marquées par les expériences de la R.C.B. (Rationalisation
des Choix Budgétaires) et du N.P.M. (New Public Management).
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Deuxième partie
La gestion des finances publiques en RDC
La gestion des finances publiques s’opère autour d’un instrument

central appelé « Budget de l’Etat ». L’essentiel de ce titre traitera justement de
cet instrument, constitué de deux parties, à savoir le budget de recettes et celui
de dépenses.
Chapitre 4 : Le budget de l’Etat

Fait relevant totalement du droit public, spécialement du droit
budgétaire, le budget de l’Etat est une matière très réglementée. Dans ce
chapitre, nous allons découvrir des principes et des règles qui accompagnent
cette activité essentielle des Etats modernes.
Cinq sections forment feront l’objet de notre attention.
Section 1ère : Des définitions
Tout budget, qu’il soit privé ou public, est une prévision d’activités. Les
particuliers, les entreprises, les collectivités publiques et l’Etat, en premier,
sont tous amenés à établir des programmes financiers, sous forme d’états
prévisionnels de leurs recettes et de leurs dépenses.
Bien que tous soient des budgets, il existe bien une différence
fondamentale entre les budgets des entreprises et ceux de l’Etat. Les premiers
visent à prévoir le plus exactement possible le résultat d’exploitation. Tandis
que les seconds, quoique prenant de plus en plus en compte l’impératif de
performance publique, ne visent pas le profit au sens monétaire du terme. Les
budgets de l’Etat ont comme objectif premier, la réalisation de l’intérêt général
ou le profit social. La prévision budgétaire étatique répond au fond à trois
questions principales : (i) quels services et quels biens l’Etat va-t-il gratuitement
mettre à la disposition de la collectivité ou des usagers ? (ii) qui supportera, et
par quels moyens, le coût du financement ? (iii) quelles seront les
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conséquences pour l’économie globale et les relations financières extérieures

de la nation ?
La différence entre les budgets des entreprises et ceux de l’Etat se

situe aussi au niveau juridique. En effet, se présentant sous la forme d’un
ensemble d’actes-conditions, les budgets de l’Etat sont caractéristiques du
droit public, avec partage de compétences entre le pouvoir exécutif et le
pouvoir législatif.
Quant aux définitions, plusieurs ont été proposées. Pour ma part, je

retiens deux contenues dans le Précis des Finances Publiques du professeur
français Paul-Marie Gaudemet :
1. Le budget est constitué par l’ensemble de comptes qui
décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes
les charges permanentes de l’Etat ;
2. Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les
dépenses et les recettes annuelles de l’Etat ou encore l’acte par
lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des
organismes publics.
Section 2 : Les six principes budgétaires
Les règles ci-dessous sont relatives à la fois à l’affectation comptable

(unité), à la bonne gestion (universalité, spécialité et sincérité), à la périodicité
(annualité) et à la légalité (légalité).
2.1. Le principe de l’annualité budgétaire
Ce principe signifie que la vie financière de l’Etat doit se développer,

en principe, par tranches annuelles. Il revêt cependant trois aspects
complémentaires :
 Le gouvernement a l’obligation de présenter et le parlement

doit adopter, chaque année, un état prévisionnel des finances
de l’Etat ;
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 L’état prévisionnel visé doit concerner toutes les dépenses et

toutes les recettes de l’Etat pour l’année à venir et
exclusivement pour ladite année ;
 Le gouvernement est obligé d’exécuter intégralement le budget
dans l’année même pour laquelle il est prévu.
Ce principe, comme tous les trois autres, connaît des
assouplissements. Des retards éventuels dans la promulgation des budgets, la
prise en compte budgétaire des crédits additionnels en cours d’année, la
gestion des plans pluriannuels en sont de principaux facteurs explicatifs.
Comme on pourra le voir dans la suite, la nouvelle philosophie apportée par les
budgets-programmes consacre une évolution notable par rapport à ce principe.
2.2. Principe de l’unité budgétaire
Ce principe énonce que toutes les dépenses et toutes les recettes de

l’Etat doivent figurer dans un document unique soumis à l’appréciation du
parlement. Pour que la règle soit respectée, il faut que deux conditions soient
remplies :
 Le budget doit recenser l’ensemble de recettes et de dépenses

de l’Etat, sans exclusion d’aucune sorte ;
 Les recettes et les dépenses doivent être rassemblées dans un
projet de loi unique, sur lequel le parlement devra se prononcer.
A cette justification politique se joint la justification technique selon

laquelle le respect de la règle de l’unité permet seul de savoir si le budget est
en équilibre, et s’il ne l’est pas, de mesurer l’ampleur exacte du déficit.
Cependant, comme tout principe, il ne manque pas d’exceptions.

Celles-ci s’expriment soit sous forme de démembrement apparent (budget
général, budget annexe, budget ordinaire) soit sous forme de démembrement
réel (débudgétisation de certaines dépenses publiques orientées vers certains
organismes ou entreprises publics).
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2.3. Principe de l’universalité budgétaire
Ce principe voudrait que soient inscrites dans le budget toutes les

dépenses et toutes les recettes de l’Etat sans qu’il puisse y avoir de contraction
entre les recettes et les dépenses. C’est le principe de non-compensation, et il a
pour fonction de permettre au parlement de prendre une connaissance
détaillée de toutes les opérations financières prévues par le budget.
Ce principe voudrait également qu’à l’intérieur du budget les recettes

et les dépenses forment deux masses autonomes, isolées l’une de l’autre, sans
que soit établie à l’avance une corrélation entre certaines dépenses et
certaines recettes. C’est le principe de non-affectation.
Au titre des dérogations au principe, on observe des exceptions à la

règle de non-contraction particulièrement en ce qui concerne les comptes
spéciaux du Trésor, c’est-à-dire dans le budget pour ordre. Tandis que des
exceptions à la règle de non-affectation sont régulièrement constatées dans la
gestion des budgets annexes.
2.4. Le principe de la spécialité budgétaire
Ce principe souligne le fait que les dépenses autorisées par la loi

budgétaire ne doivent pas être utilisées, par les gestionnaires des crédits, pour
n’importe quel objet. Ainsi, les crédits ouverts par la loi budgétaire de l’année
doivent toujours être employés pour un objet précis comme préalablement
déterminé par le dispositif légal : une dérogation expresse permet, toutefois,
de se dispenser de cette obligation.
Dans la pratique pourtant, ce principe est régulièrement bousculé en

RDC ; souvent à l’initiative des dirigeants politiques, censés veiller à la gestion
orthodoxe des finances publiques.
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2.5. Le principe de la légalité des recettes et des dépenses
Ce principe établit qu’aucun impôt, aucune taxe, aucun droit ni

redevance, à quelque échelon de l’Etat que ce soit, ne peut être levé sans que
la loi ne l’ait institué. Ni le pouvoir central, la province, ni encore l’entité
territoriale décentralisée ne peut lever un prélèvement sans que cela ne soit le
fait d’une loi votée par le parlement.
La province et l’ETD n’ont de pouvoir que de fixer, par édit budgétaire
et par décision budgétaire, les taux et/ou les modalités de recouvrement de
leurs impôts provinciaux et locaux.
De même, aucune dépense publique ne peut être exécutée :
 si elle ne rentre pas dans les compétences du pouvoir central, des provinces
ou des entités territoriales décentralisées ;
 si elle n’a pas été définie par un texte régulièrement adopté et publié par
l’autorité compétente ; les obligations financières créées par toute loi, édit,
décision, ordonnance, règlement ou contrat ne deviennent certaines et
définitives qu’avec l’ouverture des crédits correspondant au budget du
pouvoir central, de la province ou de l’entité territoriale décentralisée ;
 si les crédits nécessaires ne sont pas disponibles au budget ;
 si elle correspond à des opérations financées en tout ou partie sur
ressources extérieures pour lesquelles la mobilisation des fonds y relatifs
n’est pas effective.
2.6. Le principe de la sincérité budgétaire
Ce principe est la règle budgétaire qui interdit à l’Etat de sous-estimer

ou de surestimer les charges et les ressources qu’il présente dans la loi de
finances, l’édit budgétaire et la décision budgétaire.
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Section 3 : Les trois caractères essentiels du budget
Depuis l’apparition du droit budgétaire à la suite de la victoire

politique de la démocratie parlementaire du 17 ème siècle, le budget continue de
conserver les principaux traits caractéristiques ci-après :
3.1. Le budget, un acte de prévision
L’Etat se fixe des buts à atteindre, et cela conformément à la politique

économique et sociale choisie par le pays. De même, il prévoit des dépenses
que l’Etat doit engager pour réaliser ces buts et les recettes publiques qui
permettent de couvrir ces dépenses. Ainsi, le budget de l’Etat ressemble en
quelque sorte à un mini-plan de courte durée.
3.2. Le budget, un acte d’autorisation
L’autorisation, en matière budgétaire, revêt un caractère politique et

démocratique. En effet, les représentants du peuple, les parlementaires,
autorisent l’exécutif à lever sur le peuple les ressources nécessaires à la
couverture des dépenses de la collectivité nationale. Cette autorisation est une
forme de consentement du peuple à l’action financière dont il est in fine
bénéficiaire.
3.3. Le budget, un acte annuel
La prévision et l’autorisation, pour être rationnelles, ne peuvent porter

sur une période trop longue ou sur une période trop courte. L’impératif de
l’efficacité de l’action de l’exécutif et du contrôle du législatif a
raisonnablement imposé le principe de l’acte annuel. L’année budgétaire, pour
plusieurs pays dont la RDC, débute le 1 er janvier pour se clôturer le 31
décembre.
Section 4 : La typologie budgétaire
La loi n°11/011 du 13 juillet 2011 prévoit que « Le budget de l’Etat

comprend : le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux ».
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.4.1. Le budget général
Le budget général enregistre l’ensemble des recettes et des dépenses

des institutions politiques, des services centraux tant au niveau de Kinshasa
qu’au niveau provincial. Les recettes prévues sont enregistrées intégralement
sans aucune contraction de leur montant. L’ensemble des recettes couvre
l’ensemble des dépenses, sans aucune affectation de leur produit à des
dépenses particulières.
Le budget général se subdivise :
 En ce qui concerne les dépenses, en dépenses courantes, en

dépenses en capital ainsi qu’en prêts et avances ;
 En ce qui concerne les ressources, en ressources internes et en
ressources extérieures.
4.2. Le budget annexe
Aux termes de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances

publiques (Lofip), le budget annexe est un document reprenant des recettes et
des dépenses d’un service auxiliaire de l’Etat dont l’activité tend
essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à un
paiement sous forme de redevances.
Par conséquent sont exclus de ce champ d’application, les organismes

publics transformés en services publics.
Les budgets annexes comprennent, d’une part, les recettes et les

dépenses d’exploitation et, d’autre part, les dépenses d’investissement et les
ressources affectées à ces dépenses.
4.3. Les comptes spéciaux (anciennement budget pour ordre )
Appelés en droit budgétaire français comptes spéciaux du Trésor, les

comptes spéciaux sont essentiellement de nature comptable. Ils retracent les
opérations budgétaires financées au moyen des recettes particulières en
relation directe avec les dépenses concernées ou des prêts et avances
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consentis par l’Etat à une personne physique ou morale tels que les comptes de
concours financiers.
Les comptes spéciaux sont de deux natures : les comptes d’affectation

spéciale et les comptes de concours financiers.
Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations

budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature,
en relation directe avec les dépenses concernées. En cas d’excédent desdites
recettes en cours d’année, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts et
devront faire l’objet d’une inscription dans la prochaine loi de finances
rectificative.
Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances

consentis par le pouvoir central à une personne physique ou morale.
Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie

de débiteurs. Les comptes de concours financiers sont dotés de crédits
limitatifs. Le montant du remboursement des prêts et avances est pris en
recette au compte concerné.
Les comptes spéciaux comprennent notamment les opérations ci-

après :
 Les fonds constitués par les dépôts des tiers dans les caisses du
Trésor et devant être restitués : consignations, cautions
judiciaires, douanières, fiscales et autres ;
 Les fonds spéciaux des comptes alimentés par des ressources
devant être affectées à des dépenses déterminées.
Section 5 : Le solde du budget
La balance entre les recettes et les dépenses budgétaires peut donner

lieu à trois situations ci-après :
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5.1. Le budget en équilibre
Ce fut un dogme pour les finances publiques classiques. Les dépenses

doivent absolument égaler les recettes de l’Etat dont le rôle, jadis, n’était ni
économique ni social.
L’équilibre budgétaire est de nos jours fort présent, bien que les
budgets des Etats contemporains soient devenus interventionnistes, comme le
veut la logique des Etats-providence.
La RDC a opté, aux termes de la Lofip, pour le budget en équilibre.
5.2. Le budget en déficit ou impasse budgétaire
Cette situation où les dépenses sont supérieures aux recettes devient

de plus en plus fréquente au 20 ème siècle, favorisée notamment par le fait
d’avoir mis en place et maîtrisé deux modes de financement de ce gap :
 Le financement monétaire, couramment appelé la planche à

billets et générateur d’inflation ;
 L’emprunt, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur. Plus connu sous le
vocable de dette publique, à rembourser avec des intérêts,
autrement appelés services de la dette.
5.3. Le budget en excédent
L’excédent budgétaire est la situation où les recettes sont supérieures

aux dépenses. Il faudrait signaler que c’est généralement après l’exécution du
budget que l’on constate l’excédent.
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Chapitre 5 : Le budget des ressources
Il sera abordé dans ce chapitre la nomenclature budgétaire des

ressources, telle que voulue par le législateur en 2011 à travers la Loi relative
aux finances publiques (la Lofip).
Mais avant cela, il nous a paru utile de clarifier quelques notions

basiques de fiscalité, qui est la source principale des budgets des ressources.
Section 1ère : Des notions de fiscalité
1.1. La légitimité du prélèvement fiscal
De nos jours, la légitimité de l’impôt s’est doucement installée dans

nos sociétés, à des degrés différents toutefois. Trois théories ont donc
contribué à légitimer le prélèvement fiscal.
1.1.a. La théorie de l’impôt-échange
Au cours de la seconde moitié du 18ème siècle et tout au long du 19ème

siècle, le courant économique libéral, défenseur de la conception échangiste de
l’impôt (impôt-assurance, impôt-contrepartie), soutient « l’impôt comme le
prix payé par le contribuable pour la sécurité et les services que lui apporte
l’Etat ». La conséquence de cette théorie est simple : il faudrait qu’il y ait une
parité entre le prix de l’impôt et la qualité et la quantité de services reçus par le
contribuable. La question est donc de savoir si, dans tous les cas, l’impôt que
l’on paie doit procurer inévitablement en retour un service conséquent. La
difficulté de vérifier cette problématique va donner lieu à la naissance d’une
autre théorie.
1.1.b. La théorie de l’impôt-solidarité
Pallier les difficultés de conceptualisation des rapports entre l’Etat-

fournisseur des services et les contribuables-clients payeurs desdits services,
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d’une part, et pour renforcer l’idée d’appartenance à une communauté

politique, les communautaristes opposaient à l’impôt-échange, à la fin du 19 ème
siècle, l’impôt-solidarité.
1.1.c. La théorie du devoir civique absolu
Cette théorie énonce que tout membre d’une communauté nationale

a des droits mais aussi des devoirs, dont celui de participer financièrement aux
charges collectives. Le prélèvement fiscal est donc un devoir absolu de tout
citoyen.
1.2. Des concepts
1.2.a. La fiscalité
Pour le chercheur Georges Zuka, « La fiscalité est la discipline des

sciences sociales qui a pour seul et unique objet, l’étude des problèmes relatifs
à l’impôt, tant dans sa phase de conception et d’élaboration que dans celle de
sa mise en application »7.
1.2.b. L’impôt
Après avoir parcouru des définitions proposées tout au long du 20 ème

siècle, en partant de celle du professeur Jèze jusqu’à celle de Trotabas en
passant par celles de Van Houtte, Chrétien et de Baudhuin, nous avons proposé
la définition suivante qui a l’avantage de prendre en compte les apports des
uns et des autres. Ainsi, dans notre entendement, l’impôt est un « prélèvement
obligatoire, généralement en numéraires et sans contrepartie apparente,
7
G. ZUKA MON’DO UGONDA-LEMBA, Fiscalité des entités administratives décentralisées au Congo-Zaïre. Appel
à la relecture, Kinshasa, Ed. FIMAD, 1998, p. 13.
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effectué par les pouvoirs publics en vue de subvenir aux dépenses publiques et
de réaliser en même temps leur politique économique et sociale »8.
1.2.c. La taxe
La taxe est comprise comme le prix du service rendu par les pouvoirs
publics.
1.2.d. La taxe parafiscale
La taxe parafiscale est un impôt levé en vue d’une intervention

économique ou sociale au profit d’une personne morale publique ou même
privée autre que l’Etat et ses établissements administratifs.
1.2.e. La redevance
La redevance est une véritable rémunération des services rendus. Elle

est en fait une taxe. Elle en diffère tout simplement par :
1. l’équivalence entre le montant (de la redevance) et la valeur du

service rendu ;
2. l’obligation de l’affectation de son produit à celui qui a fourni la
prestation ;
3. le fait que la redevance n’est perçue que sur les usagers effectifs
et absolument pas sur les usagers potentiels, souvent frappés
par la taxe.
Section 2 : Les rubriques budgétaires des ressources
Le droit budgétaire congolais prévoit ce qui suit :

Les ressources budgétaires sont regroupées sous un même titre.
8
Ibidem, p.12.
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Elles comprennent des ressources internes et des ressources

extérieures.
Les ressources internes sont constituées de recettes courantes, de
recettes en capital et de recettes exceptionnelles.
 Les recettes courantes sont :
 le produit des impôts et taxes relevant de la fiscalité directe et
indirecte ;
 le revenu du domaine et des participations financières et de ses autres
actifs et droits, notamment la part du pouvoir central dans le bénéfice
des entreprises publiques ;
 le produit des recettes administratives et judiciaires, des redevances et
des taxes rémunératoires des services rendus ;
 le produit des amendes ;
 les produits divers.
 Les recettes en capital sont :

 le produit de cession du domaine ;
 le produit des cessions de ses participations financières ainsi que de ses
autres actifs et droits.
 Les recettes exceptionnelles sont :

 les dons et legs intérieurs courants pour les dépenses courantes ;
 les dons et legs intérieurs projets pour les dépenses
d’investissement ;
 le remboursement des prêts et avances ;
 le produit des emprunts intérieurs.
Les ressources extérieures sont composées de recettes

exceptionnelles qui sont :
 les dons et legs extérieurs courants pour les dépenses
courantes ;
 les dons et legs extérieurs projets pour les dépenses
d’investissement ;
 les tirages sur emprunts extérieurs.
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Section 3 : Système global de prélèvements publics (SGPP) en RDC
Type de Service Nature de la recette Observation

prélèvements collecteur
1. Droits de douane (Droits d’entrée
Fiscalité de porte DGDA et droits de sortie)
ou de frontière 2. Droits d’accise TVA pour compte
3. TVA à l’importation de la DGI
1. Impôt foncier (RP)
2. Impôt sur les véhicules (RP)
3. Impôt sur les revenus locatifs (RP)
Fiscalité DGI, Régies 4. Impôt sur les revenus mobiliers
intérieure provinciales (RP) (DGI)
et ETD 5. Impôts sur les revenus
professionnels (DGI)
6. Impôt personnel minimum (ETD)
7. TVA (DGI)
1. Recettes administratives (DGRAD)
2. Recettes judiciaires (DGRAD)
Parafiscalité DGRAD, Régies 3. Recettes domaniales (DGRAD)
financières 4. Recettes de participation (DGRAD)
provinciales et 5. Taxes d’intérêt commun (RP)
ETD 6. Taxes spécifiques (RP et ETD)
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Système fiscal intérieur
1. IMPOT FONCIER
REGIES
IMPOTS 2. IMPOT SUR LES
PROVIN-
REELS VEHICULES
CIALES
I. NON PROFESSIONNELS
1. IMPOT SUR LES REVENUS
LOCATIFS
2. IMPOT SUR LES REVENUS
MOBILIERS
IMPOTS
SUR LES II. PROFESSIONNELS DGI
REVENUS 1. IMPOT SUR LES BENEFICES
ET PROFITS
2. IMPOT PROFESSIONNEL SUR
LES REMUNERATIONS
3. IMPOT EXCEPTIONNEL SUR
LES REMUNERATIONS DES
IMPOT EXPATRIES
EXTRAOR
IMPOT PERSONNEL ETD
DINAIRE
MINIMUM
TAXE SUR LA
IMPOT SUR LA
VALEUR DGI
CONSOMMATION/
AJOUTEE
DEPENSE
Le concept « Impôts réels » signifie « Impôts sur les

choses, Res Rei venant du latin et voulant dire chose »
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Chapitre 6 : Le budget des dépenses
Comme les ressources, les dépenses budgétaires font elles-aussi

l’objet d’une nomenclature qui en facilite la gestion technique.
Le budget de l’Etat est en effet un assemblage d’une multitude de

chiffres qui ne peuvent être facilement lisibles que quand ils sont « codés ».
Section 1ère : La classification des dépenses
En RDC, les dépenses sont classifiées en dépenses obligatoires et en

dépenses facultatives. Les premières sont subdivisées en dépenses proprement
dites obligatoires et en dépenses assimilées aux dépenses obligatoires.
Sont qualifiées de dépenses proprement dites obligatoires, celles qui

concernent :
 les marchés conclus ;

 les conventions en vigueur signées par l’Etat ;
 les baux et loyers à payer ;
 les abonnements, fournitures d’eau et d’électricité ;
 les rémunérations, bourses d’études ;
 les fonds secrets.
Quant aux dépenses assimilées aux dépenses obligatoires, on compte

notamment les crédits de paiement de la tranche annuelle d’une autorisation
d’engagement sur le budget d’investissement, les restitutions des
consignations diverses.
Les dépenses facultatives sont celles non énumérées dans les deux
paragraphes précédents.
Notons que la procédure d’exécution des dépenses varie suivant les
catégories des dépenses.
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Section 2 : Les rubriques budgétaires des dépenses
Les charges budgétaires sont classées par programme, administration,

nature économique telles que définies par la nomenclature en vigueur ou
suivant toute autre classification présentant un intérêt pour leur analyse, suivi
et évaluation.
Elles comprennent les dépenses courantes, les dépenses en capital
ainsi que les prêts et avances.
 Les dépenses courantes sont groupées sous six titres ou grandes
natures, à savoir :
 Titre Ier : Dette publique en capital ;
 Titre II : Frais financiers ;
 Titre III : Dépenses de personnel ;
 Titre IV : Biens et matériels ;
 Titre V : Dépenses de prestations ;
 Titre VI : Transferts et interventions.
 Les dépenses en capital sont groupées sous deux titres ou

grandes natures, à savoir :
 Titre VII : Equipements ;
 Titre VIII : Construction, réfection, réhabilitation, addition
d’ouvrage et édifice, acquisition immobilière.
 Les dépenses de prêts et avances forment un titre ou grande
nature, à savoir :
 Titre IX : Prêts et avances.
Section 3 : La signification des autorisations de dépenses
Toute autorisation de dépenses s’exprime dans le budget par ce qu’on

appelle une « ouverture de crédits ». Le crédit constitue donc une
autorisation juridique de dépenser qui porte sur deux éléments : l’objet de la
dépense et son montant. Soulignons qu’il y a une différence de nature entre
les crédits, qui sont des autorisations juridiques, et les fonds disponibles.
Retenons qu’il y a deux types de crédits :
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3.1. La classification des crédits
En liminaire, disons que l’opération de dépenses publiques est une

procédure complexe comprenant quatre phases : l’engagement (l’acte par
lequel l’Etat se rend débiteur), la liquidation (qui a pour objet de déterminer
le montant chiffré de la dette de l’Etat), l’ordonnancement (la décision prise
par l’Administration de payer la dépense) et le paiement (qui consiste en la
remise des fonds au créancier).
L’existence de ces différentes phases permet de comprendre

l’intention manifeste du législateur de créer une véritable dissociation des
phases de l’autorisation de dépense.
3.1.a. Les crédits de paiement
Ils portent sur toutes les phases de l’autorisation de dépenses, c’est-à-

dire de l’engagement au paiement. Ils constituent le droit commun de
l’autorisation budgétaire, et ceci, d’ailleurs, n’est que le corollaire logique de
la règle de l’annualité.
A ce niveau, signalons que le droit budgétaire de plusieurs pays prévoit

trois catégories de crédits de paiement :
1) les crédits évaluatifs sont des sommes inscrites dans le

programme des lois de finances n’ayant pas le caractère de
plafond mais de simple évaluation pouvant être dépassées sans
autorisation préalable du législateur;
2) les crédits provisionnels sont des sommes destinées à couvrir les
dépenses liées aux événements dont la survenance ne dépend
pas de la volonté de l’administration, et pouvant à ce titre
bénéficier abondamment des crédits en cours d’année, tels que
les dépenses relatives aux catastrophes naturelles, à la
réception des personnalités étrangères, aux élections ou à
l’entretien des détenus des services pénitentiaires ;
3) les crédits limitatifs sont les montants plafonnés inscrits dans le
projet de loi de finances que les administrations ne peuvent pas
dépasser durant la période d’exécution du budget telles les
dépenses de personnel ou de fonctionnement.
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3.1.b. Les crédits d’engagement ou plutôt l’autorisation d’engagement
Ils ne portent que sur la première phase de l’opération de dépense. Ils

autorisent juridiquement l’Exécutif à prendre la décision qui engagera
juridiquement l’Etat. Les crédits d’engagement sont ceux dont les paiements,
en raison de l’importance des montants, sont étalés sur plus d’un exercice
budgétaire. Ils concernent également de grands projets.
3.2. La spécialisation des crédits
On l’a vu précédemment que les crédits prévus pour un objet ne

peuvent être affectés à un autre objet, sauf par un texte juridique. Cette
spécialisation se fait par chapitre dans la plupart des pays. On note cependant
que l’impératif de gestion managériale de certains Etats a amené à orienter la
spécialisation vers des programmes conçus par les différents ministères dans
le cadre des missions leur dévolues. C’est le cas avec les innovations
apportées en France depuis 2001 par la LOLF. L’intervention parlementaire
consistera à partir de 2006 à examiner, adopter et contrôler les programmes
(environ 160 programmes au lieu de 850 chapitres) auxquels sont associés
trois paramètres indissociables, à savoir les objectifs, les résultats et les
moyens : voilà donc la consécration du management public par le pouvoir
législatif.
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Chapitre 7 : Du projet de textes budgétaires aux

textes budgétaires
Le fait budgétaire est un fait légal, et cela depuis l’apparition du droit
budgétaire. L’article 175 de la Constitution de la RDC, en son premier
paragraphe, stipule : « Le budget des recettes et des dépenses de l’Etat, à
savoir celui du pouvoir central et des provinces, est arrêté chaque année par
une loi ».
Section 1ère : Les différents textes de finances
Dans l’ordre juridique des finances publiques en RDC, ordre juridique

issu de la Lofip, les textes sur les finances publiques suivent l’architecture
étatique à trois niveaux : le Pouvoir central, les provinces et les ETD ;
1.A. Au niveau du Pouvoir central
Il existe quatre types de lois de finances :
1.A.1.La loi de finances de l’année
La loi de finances de l’année prévoit et autorise, pour chaque année

civile, l’ensemble des ressources et des charges du Pouvoir central.
1.A.2. Les lois de finances rectificatives
Elles corrigent les prévisions, et modifient le contenu des autorisations

initiales données par le parlement.
Il y a deux types de rectifications : les rectifications qualitatives et

celles quantitatives. Les rectifications qualitatives ne modifient en rien
l’équilibre du budget initial. Elles sont de deux ordres :
 les transferts qui opèrent tout simplement des transferts des

crédits ouverts pour un objet donné vers d’autres bénéficiaires ;
ils sont actés par une décision ministérielle ;
 les virements qui opèrent des changements d’objets des crédits
ouverts. Vu le caractère grave de l’acte, les virements sont
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constatés par une décision du Président de la République avant

le vote d’une loi de régularisation.
Les rectifications quantitatives, modifiant en hausse ou en baisse le
budget initial, font l’objet d’une loi votée, souvent après que ces rectifications
ont été constatées par un acte présidentiel.
1.A.3. La loi portant reddition des comptes

Elle intervient a posteriori et son objet est différent de celui des autres
lois de finances. Elle constate les résultats financiers de chaque année civile.
En RDC, cette loi est souvent appelée « Loi portant arrêt des comptes et
règlement définitif du budget de l’Etat ».
1.A.4. La loi portant ouverture de crédits provisoires

Cette loi autorise le recouvrement des recettes et l’engagement des
dépenses nécessaires au fonctionnement minimum des services publics
lorsque :
 le Gouvernement n’a pas déposé le projet de loi de finances de
l’année en temps utile pour être promulgué avant le début de
l’exercice ;
 le projet de loi de finances voté en temps utile par le Parlement
et transmis pour promulgation avant l’ouverture du nouvel
exercice budgétaire fait l’objet d’un renvoi au Parlement par le
Président de la République.
1.B. Au niveau des provinces
La typologie budgétaire au niveau de la province est la même que celle du

pouvoir central, avec toutefois une nomenclature différente. Il s’agit de l’édit
de l’année, des édits rectificatifs, de l’édit portant reddition des comtes et de
l’édit portant ouverture des crédits provisoires.
1.C. Au niveau des Entités Territoriales Décentralisées (ETD)
Le budget de l’ETD appelé Décision budgétaire suit la même forme, à savoir la

décision budgétaire de l’année, les décisions budgétaires rectificatives, la
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décision budgétaire portant reddition des comptes et la décision budgétaire

portant ouverture des crédits provisoires.
Section 2 : La procédure de la loi budgétaire
2.1. Au niveau de l’Administration

Tableau 2 : Phase administrative de la préparation du projet
Tâches Phase préparatoire Phase de Phase analytique Phase de Phase

décisions concertation synthétique
globales
Services Direction du Budget Ministère du Direction du Sous- Ministre du
(DPSB) et Direction Budget Budget (DPSB) et commission, Budget
des Projets (Min. Direction des « Conférences Gouvernement
Plan) Projets (Plan) budgétaires et
Sous-
commission
budgétaire
Période Mars-avril Avril-mai Juin-juillet Août-septembre Septembre-
octobre
Observa Schéma directeur Dépôt des Analyse des La Sous- Discussions et
tions adressé au Ministre prévisions des prévisions des commission adoption par le
du Budget dépenses et recettes et des comprend les Gouvernement
des recettes dépenses Directions du du projet du
Budget et du budget
Plan et le
Ministre du
Budget
PROCEDURE D'ELABORATION DU BUDGET
L’élaboration du Budget de l’Etat pour l’année n commence à partir du mois d’avril de

l’année n-1 par la révision du cadrage macroéconomique.
Les hypothèses résultant du travail de cadrage permettent de déterminer les principaux

agrégats qui servent de base à la fixation des recettes prévisionnelles et des plafonds
indicatifs des dépenses.
La circulaire contenant les directives relatives à l’élaboration du Budget est communiquée

aux services et ministères dépensiers. Ceux-ci soumettent leurs ventilations des crédits en
fonction de leurs besoins et des discussions ont lieu dans le cadre des conférences
budgétaires en août de l’année n-1.
Source : http://www.ministeredubudget.cd/budget_procedu_elaboration.htm . Consultée le

27 août 2010.
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2.2. Au niveau du Parlement

Tableau 3 : Phase parlementaire
Tâches Dépôt du projet Débat sur le projet Examen par la Adoption du Réception par le
Commission projet Sénat
Eco-Fin
Service Au Bureau de Entre La Commission La Plénière de Examen par la
l’Assemblée Gouvernement et et ses Sous- l’Assemblée Commission Eco-Fin
Assemblée commissions
spécialisées
Période Session de Au 31 décembre au
septembre plus tard,
promulgation de la
loi budgétaire.
Observa- Le projet est Après recevabilité Après Après En cas de désaccord
tions déposé par le éventuelle, le amendements adoption, le entre le Sénat et
Gouvernement Projet est envoyé à éventuels, Projet est l’Assemblée :
la Commission Eco- adoption par la envoyé au constitution d’une
Fin Commission Sénat Commission
paritaire. En cas de
persistance de
désaccord, la
position de
l’Assemblée
l’emporte.
Observations :
Il existe des règles techniques qui guident le travail des parlementaires au

niveau de la Commission Economique et Financière. Il y a notamment la règle
qui veut que :
 chaque modification haussière des prévisions de dépenses doit

impérativement entraîner une hausse des prévisions de recettes en vue
de conserver l’équilibre du projet budgétaire ;
 tout amendement proposant l’augmentation des recettes est en
revanche accepté sans aucune limitation du montant de ces ressources.
2.3. Phase de la promulgation
Après le vote de la loi budgétaire par le Parlement, le Président de la

République promulgue cette loi avant le 1 er janvier de la nouvelle année
budgétaire.
Section 3 : Le processus de consolidation des textes budgétaires
Aux termes de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011, les entités

territoriales décentralisées (ETD), les provinces et le pouvoir central disposent
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chacun d’un instrument budgétaire propre. Le besoin de statistiques et

d’information impose la consolidation des données budgétaires de la nation.
Aussi est-il mis en place le calendrier ci-après :
Palier de Instrument Date Instance Observations
l’Etat budgétaire butoir de réceptrice
dépôt
E.T.D. Décision budgétaire 30 mars Province Ajoutée à l’Edit budgétaire de la province,
devient Edit d’intégration budgétaire
Province Edit d’intégration 20 avril Pouvoir Ajouté à la loi de finances de l’année du
budgétaire central pouvoir central, devient Projet de loi de
consolidation budgétaire
Pouvoir Projet de loi de 31 mai Assemblée Devient, après vote au plus tard le 15 juin,
central consolidation nationale la loi de consolidation budgétaire ou le
budgétaire budget de l’Etat.
Section 4 : Les modifications du budget en cours d’exécution
On compte trois procédés de modification du budget, dont deux

constituant des aménagements internes sans impact sur les masses
budgétaires globales et un portant rectification des masses budgétaires.
3.1. Le transfert
Ce procédé modifie la détermination du service responsable de

l’exécution de la dépense sans changer la nature de ce crédit.
Par exemple : le ministère de la Santé a bénéficié des crédits pour

l’achat de 10 véhicules. Avant l’exécution desdits crédits, il reçoit un don de 15
véhicules, ce qui éteint ce besoin. Ces crédits d’achat de 10 véhicules peuvent
être transférés à un ministère qui a besoin de véhicules.
La responsabilité d’exécuter les opérations de transfert revient à la

direction du Budget et du Contrôle budgétaire, qui informe les ministères et
services concernés.
3.2. Le virement
Ce procédé, contrairement au transfert, comporte des conséquences

assez graves, car il modifie la nature des crédits fixés par la loi. Le virement
consiste donc à affecter un poste budgétaire des crédits initialement prévus
pour un autre poste, il s’agit en somme du changement de nature de la
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dépense. Ce caractère délicat du procédé fait qu’il soit régi par les principes ci-
après :
 tout virement de crédits du budget des dépenses courantes au

budget des dépenses en capital ou le contraire doit être
effectué par le parlement ;
 tout virement de crédits, pour les dépenses en capital, au titre
d’un projet approuvé au profit d’un autre projet non approuvé
est strictement prohibé.
Notons cependant que les seules autorités pouvant effectuer, d’une
manière limitative, les opérations de virement sont :
 le Président de la République, pour les crédits de
fonctionnement disponibles des services centraux et des entités
administratives jusqu’au niveau des territoires, et cela sur
proposition du ministre du Budget ;
 le ministre du
Budget, sur proposition du ministre ou du responsable de
l’entité après avis conforme du gouvernement, pour les crédits
de fonctionnement disponibles d’un même ministère ou d’une
même entité, d’un même organisme, etc.
Pour toutes ces opérations, le parlement est immédiatement informé
ou l’est à l’ouverture de la prochaine session par un état descriptif par le
ministre du Budget. Tous ces aménagements du budget font l’objet d’une loi
budgétaire dans les mêmes formes que la loi initiale.
3.3. La rectification et l’aménagement en cours d’année
On part du principe selon lequel aucune dépense non prévue au

budget ne peut être engagée sans un aménagement préalable du même
budget tant en recettes qu’en dépenses. C’est ce qui justifie, lorsque
surviennent des imprévus ou d’autres impératifs en cours d’année, des
rectifications ou aménagements du budget.
Une fois autorisés, ces crédits additionnels permettent ainsi d’inscrire

de nouvelles dotations ou de remanier le budget en cours d’exécution.
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En cas d’urgence, le Président de la République prend une ordonnance

portant ouverture des crédits supplémentaires, quitte à la ratifier
immédiatement par une loi rectificative votée par le parlement.
Par ailleurs, les crédits provisoires ouverts au début de l’exercice en

dehors du budget de l’année, pour différentes raisons, font l’objet d’une loi et
sont imputables au budget définitif de l’exercice concerné.
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Chapitre 8 : Les obligations nées de l’exécution du budget

L’exécution du budget produit un certain nombre d’obligations.
Certaines de ces obligations prennent le caractère d’une exigence
administrative et d’autres un caractère juridique.
Explicitement, il y a des rapports, la reddition, la loi de règlement et les
différents contrôles.
Section 1ère : L’établissement des rapports
Il est exigé quatre types de rapports :

1. le rapport mensuel de synthèse adressé, selon la pratique congolaise, au
Président de la République. Mais il me semble que, avec l’architecture
politique actuelle, ce rapport (généralement d’une page de texte à laquelle
sont joints des tableaux statistiques) doit être destiné au Premier Ministre,
Chef de Gouvernement qui est responsable devant l’autorité budgétaire, à
savoir le parlement ;
2. le rapport des statistiques mensuelles, qui dresse l’état exhaustif des
paiements effectués en faveur des ministères et autres organismes ;
3. le rapport semestriel qui est adressé au gouvernement et qui dresse la
situation dans le temps et dans l’espace, avec des propositions éventuelles
d’amélioration pour une réalisation équilibrée du budget ;
4. le rapport annuel adressé par le gouvernement au parlement et
accompagnant au mois d’octobre le dépôt du projet du budget de l’exercice
suivant.
Section 2 : La reddition des comptes et la loi y relative
La loi fait obligation d’arrêter le compte général et de régler

définitivement le budget de l’exercice clos. De ce fait, les résultats définitifs des
opérations sont inscrits dans un compte spécial destiné à l’enregistrement des
soldes positifs et négatifs obtenus au cours de différentes gestions budgétaires.
L’obligation de présenter la situation générale du Trésor public au 31 décembre
de chaque année financière fait que le ministre du Budget est tenu d’établir
annuellement la consolidation des comptes de l’Etat.
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C’est donc à la suite de ces dispositions de la loi qu’a lieu la reddition

des comptes, suivie de la loi de règlement.
2.1. La reddition des comptes

Comment a été géré le budget et quel en a été le niveau d’exécution
sont les deux préoccupations de la reddition des comptes, qui est le passage
obligé vers la loi portant reddition des comptes.
Ce travail, fait au plan technique par la direction de la Reddition

Générale des Comptes, consiste en un enregistrement de toutes les recettes et
de toutes les dépenses de l’Etat dans ces comptes reprenant les mêmes
rubriques que le budget, accompagné du détail de l’exécution des recettes et
des dépenses.
Les documents des comptes, préparés par la direction de la Reddition

Générale des Comptes, sont envoyés aux ministères des Finances et du Budget
qui les font approuver par le gouvernement avant de les destiner au parlement
pour vote de la loi portant reddition des comptes.
2.2. La loi portant reddition des comptes
Disons qu’en réalité cette loi doit :
 constater le montant définitif des encaissements des recettes et des

ordonnancements des dépenses se rapportant à une même année ;
 approuver, le cas échéant, les dépassements de crédits résultant des
circonstances nationales ;
 établir le compte de résultats de l’année. Ce compte doit en principe
comprendre :
o le déficit ou l’excédent du budget général ;
o les profits et pertes constatés dans l’exécution des comptes
spéciaux ;
o les profits et pertes résultant éventuellement de la gestion des
opérations de trésorerie dans les conditions prévues par le règlement
de la comptabilité publique.
Page 45 sur 88
Cette loi, contenant des mesures de régularisation de l’exécution du

budget, se traduit par des opérations qui annulent ou qui ouvrent des crédits
par rapport à l’ancien budget. En tant que document uniquement de
régularisation et d’ajustement, cette loi ne comporte pas de nouveaux crédits.
2.3. La loi portant reddition des comptes et la prescription des dettes

et créances de l’Etat
La publication de la loi de règlement n’arrête cependant pas les

répercussions du budget, notamment en matière de dettes et de créances.
La prescription des dettes et des créances est une matière qui est
commune tant en droit privé qu’en droit public, avec des délais de déchéance
variables. Si en droit civil, la prescription est trentenaire et cela est, par contre,
plus court pour le droit public.
Ainsi, en matière de dépenses ou de dettes de l’Etat vis-à-vis des tiers,

la déchéance est quadriennale. Sont donc prescrites et définitivement éteintes
au profit de l’Etat et de ses ramifications, toutes créances qui, n’ayant pas été
acquittées avant la clôture de l’exercice auquel elles se rapportent, n’auraient
pu être liquidées, ordonnancées et payées dans le délai de 4 ans à partir de
l’ouverture de l’exercice.
En matière de recettes ou de créances de l’Etat sur les tiers, les délais,

généralement courts, varient selon la nature des recettes, les délais de
prescription des recettes de douane et d’accises (3 à 6 ans) étant plus courts
que ceux de prescription des impôts (15 ans) et d’autres recettes non fiscales
(délais soumis au droit commun, à savoir 30 ans).
Section 3 : Les contrôles
3.1. Le contrôle administratif
Le contrôle administratif se définit ici comme celui qui est opéré par le
personnel des administrations. Il porte sur les opérations administratives de
l’exécution du budget, d’une part, et sur les opérations comptables, d’autre
part.
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3.1.a. Le contrôle a priori
3.1.a.1. Des opérations de dépenses
Opérations Engagement Liquidation Ordonnancement Paiement

Contrôle  gestionnaires des  Cabinet du  Ordonnateur-  comptable
effectué crédits ; Budget ; délégué
par les  contrôleurs des  Ordonnateur-
dépenses délégué
engagées ;
 direction du
contrôle
budgétaire, qui
tient le journal des
engagements et
fait journellement
rapport au
ministre du
Budget. Notons
que, en dehors de
cela, existent des
contrôles a priori
particuliers pour
lesquels sont
exigés des visas
des responsables
des structures ad
hoc, tels ceux des
responsables des
commissions
d’agrément des
marchés publics.
3.1. a.2. Des opérations des recettes
Les contrôles a priori des opérations des recettes ne semblent pas

aussi formels que ceux portant sur les opérations de dépenses.
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Certaines mesures hiérarchiques sont édictées pour sécuriser les

encaissements au niveau de chaque service.
3.1. b. Le contrôle a posteriori
A ce niveau, peu d’acteurs administratifs interviennent. En voici

quelques-uns :
3.1. b.1 Des dépenses
Opérations Engagement Liquidation Ordonnancement Paiement

Contrôle  corps de contrôle idem idem Idem, plus les
effectué spécialisés (corps de contrôleurs de
par les contrôleurs de la direction de la
comptabilité
l’Armée pour les
publique
administrations
militaires, corps des
inspecteurs généraux
au sein du ministère
de l’Intérieur) ;
 inspecteurs des
Finances.
3.1. b.2. Des recettes
Pour les recettes, les contrôles a posteriori sont effectués par les
inspections de services, au plan interne, et par l’Inspection générale des
Finances, au plan externe.
3.2. Le contrôle juridictionnel
Le budget étant la loi, il est impérieux que ses comptes fassent l’objet
d’examen sous forme d’arrêt de régularité ou de conformité par rapport à la
loi ; et cela ne peut être fait que par un tribunal spécial statuant sur les
comptes de l’Etat, appelé Cour des Comptes et dont les magistrats ont comme
justiciables les comptables publics ; ce concept étant compris dans sa plus large
acception.
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3.2. a. L’institution Cour des Comptes
Créée dans notre pays depuis 1987, la Cour des Comptes est
réaffirmée par la nouvelle Constitution du 18 février 2006 qui stipule :
Article 178
Il est institué en République Démocratique du Congo une Cour des

Comptes. La Cour des Comptes relève de l’Assemblée nationale.
Les membres de la Cour des Comptes sont nommés, relevés de leurs

fonctions et, le cas échéant, révoqués par le Président de la République,
après avis de l’Assemblée nationale.
Les membres de la Cour des Comptes doivent justifier d’une haute

qualification en matière financière, juridique ou administrative et d’une
expérience professionnelle d’au moins dix ans.
Article 179
La composition, l’organisation et le fonctionnement de la Cour des

Comptes sont fixés par une loi organique.
Article 180
La Cour des Comptes contrôle, dans les conditions fixées par la loi, la
gestion des provinces, des entités territoriales décentralisées ainsi que
des organismes publics.
Elle publie, chaque année, un rapport remis au Président de la

République, au Parlement et au Gouvernement.
Le rapport est publié au Journal officiel.
3.2.b. Les activités de la Cour des Comptes
Comme indiqué ci-dessus à l’article 180 de la Constitution, l’essentiel

des activités de la Cour des Comptes tourne autour du contrôle, naturellement
a posteriori, des comptes de l’Etat central et des pouvoirs provinciaux et locaux
ainsi que de ceux d’autres organismes publics (même privés ayant bénéficié de
concours financiers de l’Etat dans bien d’autres pays).
En plus de ses activités de contrôle assorti parfois de sanctions, la Cour
des Comptes joue également le rôle de conseiller en matière financière.
Page 49 sur 88
3.3. Le contrôle parlementaire
Le Parlement, autorité budgétaire qui vote les lois des finances, est
plus qu’intéressé de savoir comment le budget de l’Etat s’exécute. Ainsi, il peut
intervenir en cours d’exécution ou après la clôture de l’exercice.
.
3.3.a. Le contrôle en cours d’exécution
Aux termes de l’article 138 de la Constitution du 18 février 2006, les

moyens d’information et de contrôle de l’Assemblée nationale ou du Sénat sur
le Gouvernement, les entreprises publiques, les établissements et services
publics sont :
1. la question orale ou écrite avec ou sans débat non suivi de vote ;

2. la question d’actualité ;
3. l’interpellation ;
4. la commission d’enquête ;
5. l’audition par les Commissions.
Ces moyens de contrôle s’exercent dans les conditions déterminées par

le Règlement intérieur de chacune de Chambres et donnent lieu, le cas
échéant, à la motion de défiance (contre un membre du
Gouvernement) ou de censure (contre le Gouvernement)
conformément aux articles 146 et 147 de la Constitution.
Logiquement, ces moyens de contrôle du Parlement sur le

Gouvernement et les autres Services sont actionnés en cours d’exécution du
budget. Et ces moyens peuvent être d’initiative individuelle (par un
parlementaire) ou institutionnelle (par une Commission).
3.3.b. Le contrôle a posteriori
Ce contrôle intervient après l’exécution du budget en vue d’éclairer le

Parlement à voter en connaissance de cause la loi portant reddition des
comptes. Ce contrôle s’exerce également sur la période avant celle pour
Page 50 sur 88
laquelle le Gouvernement sollicite le vote par le Parlement d’une loi de

finances rectificative.
En dépit du fait qu’il semble être superficiel en RDC, ce contrôle, sur
place ou sur pièces, qu’exerce le Parlement garde toute son importance, étant
donné qu’il symbolise le droit et le pouvoir du peuple de voir comment ses
finances sont réalisées.
On observe que l’importante Commission économico-financière du
Parlement semble plutôt jouer un « rôle effacé » en matière de contrôle
budgétaire, l’initiative individuelle et celle des Commissions d’enquête étant
mises en relief.
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Chapitre 9 : La présentation du Budget-Programme
Instrument principal des réformes des finances publiques, le

budget-programme est la traduction financière des plans de développement
des pays qui en ont fait le choix.
Le budget-programme est également le choix d’un management
des affaires publiques orienté vers les résultats, ou gestion axée sur les
résultats (GAR).
Le présent chapitre, avec ses trois sections, donne une
information générale sur la matière.
Section 1ère : Le vocabulaire
Dans le cadre de la réforme des finances publiques congolaises, la Loi n° 11/011

du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques (LOFIP) précise la définition
de 41 termes ci-après :
1. action : une composante d’un programme créée pour la prestation de

services et d’activités subordonnés. Elle précise la destination de la dépense ;
2. autorisation d’engagement : la permission de signer sur l’année considérée

un ou plusieurs marchés pour un montant total maximum mais dont
l’exécution peut se réaliser sur plusieurs exercices budgétaires selon un
échéancier des paiements. Elle permet de mieux distinguer dans le paiement
de l’année, le paiement au titre d’engagement antérieur et le paiement au titre
d’engagement nouveau. Elle permet d’améliorer la gestion des restes à payer
qui ne sont plus réengagés chaque année ;
3. budget annexe : un document reprenant les prévisions des recettes et des

dépenses d’un service auxiliaire de l’Etat dont l’activité tend essentiellement à
produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à un paiement sous
forme de redevances ;
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4. budget de l’Etat : un document contenant les prévisions des recettes et des

dépenses du pouvoir central consolidées avec celles des provinces ;
5. budget provincial : un document contenant les prévisions des recettes et des

dépenses des entités territoriales décentralisées intégrées dans celles de la
province ;
6. budget de la province : un document contenant les prévisions des recettes

et des dépenses de la province ;
7. budget pluriannuel : un document contenant les prévisions des recettes et

des dépenses sur plusieurs années et dont l’objectif consiste à sécuriser la
trajectoire des finances publiques et à donner une meilleure visibilité aux
gestionnaires sur les moyens dont ils disposent. Il est apprécié sur la durée d’un
cycle économique de longue durée et repose sur deux objectifs fondamentaux :
un objectif d’équilibre et un objectif de soutenabilité ;
8. cadre budgétaire à moyen terme : le cadre d’intégration de la politique

budgétaire et de budgétisation à moyen terme dans lequel les prévisions des
agrégats budgétaires est liée à un processus rigoureux d’établissement
d’estimations budgétaires à moyen terme ventilées par ministère et fondées
sur la politique des pouvoirs publics. Les estimations à terme des dépenses
deviennent la base des négociations du budget des exercices suivants et elles
sont rapprochées des résultats définitifs dans les rapports budgétaires. Le
cadre budgétaire à moyen terme constitue le principal moyen
d’opérationnalisation du document de stratégie de croissance et de réduction
de la pauvreté (remplacé aujourd’hui par le Plan National Stratégique de
Développement, PNSD). Il détermine les agrégats budgétaires en cohérence
avec le cadre macroéconomique, les stratégies et les orientations inscrits dans
le document de stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté. Le cadre
budgétaire à moyen terme présente le cadre macroéconomique à partir duquel
la programmation budgétaire des recettes et dépenses est réalisée. Il
détermine les enveloppes globales sectorielles ainsi que les politiques des
stratégies et des actions envisagées dans les différents secteurs ;
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9. cadre des dépenses à moyen terme : un processus de décision itératif

permettant de fixer la contrainte macroéconomique et de planifier les
politiques sectorielles. Il constitue un ensemble cohérent d’objectifs
stratégiques et de programmes de dépenses publiques qui définit le cadre dans
lequel les ministères opérationnels peuvent prendre des décisions pour la
répartition et l’emploi de leurs ressources ;
10. comptabilité budgétaire : une technique qui retrace l’exécution du budget

et qui suit nécessairement la présentation budgétaire. Elle est tenue sur une
double base pour les dépenses, à savoir les consommations des autorisations
d’engagement et des crédits de paiement et sur une base d’encaissement pour
les recettes. Le solde se calcule à partir des crédits de paiement consommés et
des recettes encaissées ;
11. comptabilité générale de l’Etat : une technique visant à donner une image
fidèle du patrimoine et de la situation financière de l’Etat et à décrire ses
recettes et ses dépenses par nature. Elle est tenue en droits constatés pour
retracer une vision patrimoniale de l’Etat. Elle décrit ce que l’Etat contrôle, doit
ou peut être amené à payer dans le futur ;
12. comptabilité des matières : une technique d’enregistrement des

opérations relatives à la description des stocks et des mouvements concernant
les marchandises , les fournitures , les déchets, les produits semi-ouvrés, les
produits finis, les emballages commerciaux , les matériels et objets mobiliers ,
les titres nominatifs, au porteur ou à ordre et les valeurs diverses appartenant
ou confiés aux organismes publics ainsi que les objets qui leur sont remis en
dépôt , les formules, les titres, les tickets, les timbres et les vignettes destinés à
l’émission et à la vente ;
13. comptes spéciaux : les comptes qui retracent les opérations budgétaires
financées au moyen de recettes particulières en relation directe avec les
dépenses concernées ou des prêts et avances consentis par l’Etat à une
personne physique ou morale tels que les comptes de concours financiers.
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14. crédits évaluatifs : les sommes inscrites dans le programme des lois des
finances n’ayant pas le caractère de plafond mais de simple évaluation pouvant
être dépassées sans autorisation préalable du législateur ;
15. crédits provisionnels : les sommes destinées à couvrir les dépenses liées
aux événements dont la survenance ne dépend pas de la volonté de
l’administration, et pouvant à ce titre bénéficier abondamment des crédits en
cours d’année, tels que les dépenses relatives aux catastrophes naturelles, à la
réception des personnalités étrangères, aux élections ou à l’entretien des
détenus des services pénitentiaires ;
16. crédits limitatifs : les montants plafonnés inscrits dans le projet de loi de
finances que les administrations ne peuvent pas dépasser durant la période
d’exécution du budget telles les dépenses de personnel ou de fonctionnement ;
17. crédits de paiement : les montants qui constituent la limite supérieure des
dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la
couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations
d’engagement ;
18. décision budgétaire : l’acte par lequel sont prévues et autorisées, par les
organes délibérants des entités territoriales décentralisées, les ressources et
les charges locales d’un exercice budgétaire. Il en détermine, dans le respect de
l’équilibre budgétaire et financier, la nature, le montant et l’affectation. Il est la
traduction financière annuelle du programme d’action de développement de
l’entité concernée ;
19. édit budgétaire : l’acte par lequel sont prévues et autorisées, par
l’Assemblée provinciale, les ressources et les charges provinciales d’un exercice
budgétaire. Il en détermine, dans le respect de l’équilibre budgétaire et
financier, la nature, le montant et l’affectation. Il est la traduction financière
annuelle du programme d’action de développement de la province ;
20. édit d’intégration budgétaire : l’acte par lequel est présenté le budget
provincial, obtenu par l’intégration des budgets des entités territoriales
décentralisées dans celui de la province ;
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21. équilibre budgétaire : un état de budget dont les recettes sont égales aux
dépenses ;
22. finances de l’Etat : l’ensemble de recettes et de dépenses des entités

composant l’Etat à savoir le pouvoir central, les provinces et les entités
territoriales décentralisées ;
23. finances du pouvoir central : l’ensemble de recettes et de dépenses du

pouvoir central ;
24. finances de la province : l’ensemble de recettes et de dépenses de la
province. Les recettes comprennent les ressources propres, les recettes à
caractère national retenues à la source, les ressources de la caisse nationale de
péréquation, les autres transferts du pouvoir central ainsi que les ressources
extérieures ;
25. finances de l’entité territoriale décentralisée : l’ensemble de recettes et

de dépenses de l’entité territoriale décentralisée. Ces recettes comprennent les
ressources propres, les recettes à caractère national provenant de la province,
les ressources provenant de la quote-part des impôts et taxes provinciaux
d’intérêt commun, les autres transferts du pouvoir central et de la province
ainsi que les ressources extérieures ;
26. fonction : un ensemble de programmes qui concourent à la réalisation

d’une politique publique définie. Elle peut être ministérielle ou
interministérielle ;
27. fonds de concours : des fonds à caractère non fiscal versés par des
personnes physiques ou morales pour concourir à des dépenses d’intérêt
public ou des produits de legs et donations attribués à l’Etat ;
28. fongibilité des crédits : la faculté pour le gestionnaire de définir la

destination et la nature des dépenses lors de l’exécution du programme pour
en optimiser la mise en œuvre. La fongibilité est asymétrique en ce qui
concerne les crédits du personnel qui peuvent être utilisés pour d’autres
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natures de dépenses, à savoir, le fonctionnement, l’intervention et

l’investissement tandis que l’inverse est interdit ;
29. loi de consolidation budgétaire : l’acte par lequel le Parlement vote le

budget de l’Etat comprenant la consolidation de la loi de finances avec les édits
d’intégration des budgets provinciaux ;
30. loi de finances de l’année : l’acte par lequel sont prévues et autorisées, par
le Parlement, les ressources et les charges du pouvoir central pour un exercice
budgétaire donné. La loi en détermine, dans le respect de l’équilibre
budgétaire et financier, la nature, le montant et l’affectation. Elle est la
traduction financière annuelle du programme d’action du Gouvernement de la
République ;
31. politique budgétaire : l’ensemble de mesures prises par les pouvoirs
publics, relatives aux dépenses et aux recettes de l’Etat, visant à atteindre
certains équilibres et objectifs macroéconomiques ;
32. politique publique : l’ensemble de décisions et de mesures concrètes prises

par une autorité publique dûment mandatée définissant des buts et des
objectifs à atteindre, inscrites dans un cadre général d’action et dans un
contexte prescriptif. Ces décisions sont de nature autoritaire et s’adressent à
des individus, groupes ou organisations dont la situation est affectée par la
politique ;
33. principe d’annualité budgétaire : la règle budgétaire qui impose le vote
annuel du budget par le pouvoir législatif ;
34. principe d’unité budgétaire : la règle budgétaire qui exige que les
prévisions des recettes et des dépenses soient présentées dans un seul et
même document ;
35. principe d’universalité : la règle budgétaire du produit brut qui interdit aux
services la compensation, en amont, entre les recettes et les dépenses. Elle
exige de faire figurer au Budget l’ensemble de recettes et non uniquement le
solde ou le produit net ;
Page 57 sur 88
36. principe de spécialité : la règle budgétaire qui prescrit de libeller, de façon

détaillée, l’autorisation budgétaire des dépenses et des recettes. Elle précise
les objets et les destinations à travers les crédits inscrits ;
37. principe de sincérité : la règle budgétaire qui interdit à l’Etat de sous-

estimer ou de surestimer les charges et les ressources qu’il présente dans la loi
de finances, l’édit budgétaire et la décision budgétaire ;
38. programme : un ensemble cohérent d’actions qui regroupe les crédits

destinés à un même ministère. Le montant des crédits du programme est
limitatif. Lui sont associés une stratégie, des objectifs précis ainsi que des
résultats attendus ;
39. retenue à la source : l’opération bancaire qui consiste à créditer le compte

d’une province génératrice des recettes, d’une quotité de 40% sur le montant
total recouvré au titre des recettes à caractère national lors du nivellement au
profit du compte général du trésor de l’ensemble de recettes mobilisées dans
la province ;
40. soutenabilité budgétaire : la capacité de l’Etat à conserver des marges de

manœuvre budgétaires suffisantes pour honorer ses engagements et rester
solvable ;
41. titre ou grande nature des dépenses : la classification économique des
dépenses selon la nomenclature budgétaire.
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Section 2 : La chaine de la planification : PPPBSE
Marche vers le
Développement
Niveau Vision Explication Illustration
Prospective à très long Idée sublime, un rêve que l’on a RDC, pays développé en
terme de son pays dans l’avenir. 2050 avec un PIB/H de
12000 USD
Planification dans un Fixation d’objectifs intermédiaires  RDC, pays émergent
(Stratégique à long et horizon de concourant à la réalisation de en 2030 avec un
moyen termes) 5 à 10 ans l’objectif final, le niveau 1 de la PIB/H de 4000 USD ;
chaine ou la prospective  RDC, pays à revenu
intermédiaire en
2023 avec un PIB/H
de 1050 USD.
Programmation (PAP dans les 2 à Alignement logique des actions
ou Programme 5 ans devant participer à la réalisation PAP/CDMT
d’Actions Prioritaires) des objectifs intermédiaires, en
tenant compte des contraintes à la
fois techniques et financières
Budgétisation  dans  Prévision de dépenses  CDMT, émanation
les 3 publiques pour les 3 années à du CBMT
ans venir en cohérence avec les  Loi de finances de
 dans recettes attendues l’année, Projet
l’année  Exécution du budget Annuel de
Performance (PAP)
Suivi au cours Différents contrôles d’exécution Etats de suivi
de l’année du budget pour s’assurer de budgétaire
l’atteinte des objectifs poursuivis
Evaluation au cours Après exécution du budget, les Rapport Annuel de
et/ou après responsables rendent compte au Performance (RAP),
l’année Parlement des résultats obtenus accompagnant la loi de
et des crédits consommés. reddition de comptes
Commentaires :
Conçu comme un instrument au service de la performance de l’action publique

orientée vers le développement de la Nation, le budget-programme assure
l’allocation des crédits budgétaires dans les actions inscrites dans le Plan
National Stratégique de Développement. A ce titre, le budget-programme, se
fondant sur l’obligation d’une gestion axée sur les résultats, peut être appelé
« Budget du Plan de développement du pays ».
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Section 3 : Le parallélisme entre le budget de moyens et le budget-

programme
Critères Budget de moyens ou budget Budget programme

objet
De la représentation La Représentation nationale vote La Représentation nationale est impliquée
nationale des moyens dont la justification pour la validation des politiques publiques
essentielle est d’ordre structurel proposées. Elle adopte le budget de l’Etat
et dans une perspective de qui est présenté sous forme plus lisible et
progression de type plus compréhensible dans le sens où les
inflationniste. Le compte rendu ressources votées sont liées à des
d’exécution budgétaire reste objectifs qui feront l’objet de rapports
limité à l’exercice annuel d’exécution intégrant la performance.
Sont ainsi promus la démocratie
budgétaire et la transparence
Du processus de L’annualité budgétaire est la La pluri annualité sur trois années est la
programmation règle même s’il existe des règle. Le budget de l’exercice correspond
budgétaire approches de programmation à la 1ère année du cadre à moyen terme.
dans la durée, notamment pour
les investissements (Programme
d’Investissements Publics)
De la fonction Le Ministre des Finances est Les responsables et les gestionnaires
d’ordonnancement l’Ordonnateur unique des sectoriels sont responsabilisés du fait de
dépenses de l’Etat la déconcentration de l’ordonnancement
De l’exécution de la L’exécution centralisée de la Le gestionnaire de programme peut
dépense dépense se fait à partir de lignes procéder à des réaménagements de
budgétaires correspondant à des crédits du fait de l’instauration de la
actions précises ‘fongibilité asymétrique’
De la structuration La structure du budget est de Le budget est architecturé en
du budget type classique et correspond à programmes associés à des objectifs et
une nomenclature budgétaire des indicateurs de résultats et de
qui organise les crédits par performance. La structure du budget
nature et par destination consiste en fonction-Programme. Le
référentiel budgétaire renvoie à la
Nomenclature programmatique
Du calendrier Le calendrier budgétaire Le calendrier budgétaire est unique pour
budgétaire correspond à l’année civile l’ensemble de la Nation et s’étend au-delà
de l’année civile.
De l’évaluation L’évaluation n’est pas basée sur La responsabilisation du gestionnaire est
des processus et des outils soumise à l’exigence de rendre compte
formels par la publication du rapport annuel de
performance
De l’efficacité L’évaluation de l’efficacité L’évaluation met en jeu des règles et des
budgétaire n’est pas assise sur indicateurs destinés à mesurer l’efficacité
des indicateurs de performance. et l’efficience de la dépense publique
Troisième partie
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Les institutions des finances publiques en RDC
Dans toute production sociale, il ne peut manquer de structure,

d’entité, d’organisation ou d’institution. Autant dans la gestion et la production
des finances publiques, les structures ou institutions administratives ne
sauraient être absentes.
Ces institutions ou, dans un langage plus usuel, ces Services se situent
aussi bien dans le volet « Gestion de ressources » que dans celui « Gestion de
dépenses »
Chapitre 10: Les institutions de ressources publiques

Les finances publiques, ce sont certes les moyens financiers de la
collectivité publique ; mais ce sont aussi toutes les structures, toutes les
organisations sans lesquelles le travail de collecte financière ne peut s’exécuter.
Dans ce chapitre, nous verrons les administrations financières du pays, les
organismes internationaux et étrangers auprès desquels notre pays trouve des
ressources additionnelles aux efforts internes avant de terminer avec les
procédures régissant l’exécution des ressources.
Section 1ère : Les régies financières
1.1. La Direction Générale de Douane et Accises (DGDA)
Instituée, en date du 3 décembre 2009 par le décret n° 09/043 du

Premier Ministre, sur les cendres de l’Office de Douane et Accises (OFIDA), la
DGDA est chargée de la collecte des produits de la fiscalité de porte auxquels
s’ajoutent ceux de la fiscalité accisienne.
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En RDC, la DGDA est la régie qui apporte le plus de recettes au budget

de l’Etat depuis de longues dates. Ce qui traduit, d’une part, la prééminence
d’une économie extravertie et, d’autre part, un manque de dynamisme de la
gestion fiscale intérieure. Signalons que dans les pays développés la part de la
fiscalité douanière dans les ressources publiques est à tout point de vue
négligeable par rapport à la fiscalité intérieure9.
1.2. La Direction Générale des Impôts (DGI)
Créée en 2003, à la suite d’une double mutation de l’Administration

fiscale (qui est partie de la Direction des Contributions à la Direction Générale
des Contributions en 1998), la DGI est la régie chargée de la gestion de la
fiscalité intérieure. Avec ses effectifs de plus de 5000 agents, elle occupe le
second rang comme pourvoyeuse de ressources internes, après la DGDA.
Sa production provient essentiellement des impôts sur les revenus et

de la Taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
1.3. La Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires,

Domaniales et de Participations (DGRAD)
Elle est créée en 1995 dans le but de canaliser toutes les recettes non
fiscales vers une seule institution devant en assurer l’ordonnancement et le
recouvrement. La DGRAD, avec près de 2000 agents, travaille en aval dans une
chaîne dont le travail en amont, à savoir la constatation et la liquidation, est
assuré par de nombreux ministères et organismes publics. Ce qui génère
souvent des conflits institutionnels qui ne favorisent nullement un
recouvrement maximal de ces taxes et revenus du domaine public.
Toutefois, il est heureux de constater que la création de cette régie a

permis à l’Etat d’assigner à ce service des objectifs financiers sans cesse
croissants. Elle occupe la troisième position comme service contributeur au
budget de ressources internes.
9
En Belgique, en 2000, 2001, 2002, la fiscalité douanière a perçu respectivement 7.099.580.000 € contre
63.492.998.000 € pour la fiscalité intérieure, 7.1818.225.000 € contre 65.019.062.000 € et 7.435.614.000 €
contre 67.120.776.000 €.
Source : Rapport annuel 2002 du SPF Finances, p.p. 109-110.
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Ses recettes proviennent des taxes et des revenus du domaine privé

de l’Etat, y compris les dividendes payés par les entreprises du portefeuille de
l’Etat congolais.
1.4. Les régies financières provinciales
En vertu du principe de la libre administration des provinces, celles-ci

sont en train de mettre en place leurs propres services mobilisateurs des
recettes. Les 26 provinces prévues par la Constitution du 18 février 2006 se
doteront chacune d’une régie financière qui, nous l’espérons, répondra aux
exigences à la fois de l’efficacité et de l’efficience.
Le conseil à leur prodiguer est d’éviter le mimétisme des régies

financières du Pouvoir central, pour ne pas tomber dans l’irrationnel tel que
celui de la DGRK (Direction Générale des Recettes de Kinshasa). En effet, les
Directions Générales en province ressemblent à l’image d’une grenouille qui
tient à vouloir s’afficher comme un hippopotame.
Section 2 : Les institutions internationales et étrangères
Rappelons que les financements extérieurs interviennent sous forme

de dons projets, de prêts projets, de dons Initiative Pays Pauvres Très Endettés
(I-PPTE) et de prêts budgétaires.
2.1. Les institutions de financement des Nations Unies
2.1.a. Le Programme des Nations Unies pour le Développement

(PNUD)
Chargé d’accompagner les pays en développement, le PNUD s’est

engagé à apporter une contribution décisive pour que la pauvreté dans le
monde soit réduite de moitié d’ici à 2015.
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Le PNUD disponibilise environ 2 milliards de dollars américains par an

pour l’aide au développement, dont la part la plus importante va au
financement de 90% des populations les plus pauvres du monde.
En association avec la Banque mondiale et le Programme des Nations

Unies pour l’Environnement, le PNUD cogère le Fonds pour l’environnement
mondial et il est un des responsables du Programme des Nations Unies sur le
VIH/Sida.
Le PNUD intervient dans les pays sous forme de dons et fait souvent
appel aux compétences des ressortissants et des ONG. Signalons que 75% de
tous les projets appuyés par le PNUD sont exécutés par des entités locales.
Il importe de savoir qu’à côté du PNUD évoluent d’autres programmes

des Nations Unies qui accordent des dons ou des prêts.
2.1.b. La Banque mondiale
Instituée dans le but de renforcer la stabilité économique et de

développer les marchés pour améliorer la qualité de vie des citoyens du monde
entier, en général, et des plus démunis, en particulier, la Banque mondiale
accorde des prêts remboursables aux pays en développement, contrairement
aux subventions accordées par les programmes des Nations Unies.
Notons que la Banque mondiale accorde deux types de prêts :
1. les prêts de la première catégorie, destinés aux pays en développement

qui sont en mesure d’emprunter à des taux d’intérêt voisins de ceux du
marché (ces prêts sont financés en grande partie par des investisseurs du
monde entier, qui achètent des obligations émises par la Banque
mondiale) ;
2. les prêts de la seconde catégorie, consentis aux pays les plus pauvres, qui
auraient des difficultés pour rembourser les sommes empruntées à des
taux d’intérêt voisins de ceux du marché. Les prêts de la seconde
catégorie sont gérés par une filiale de la BM : l’Association
Internationale de Développement (IDA, en anglais). Ces prêts, qui ne
portent pas d’intérêts, sont tout de même assortis de frais administratifs
annuels d’un faible montant (0,75%) et accordés à très long terme (35 ou
40 ans), avec une période de franchise de 10 ans. Seuls les pays dont les
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revenus par habitant sont inférieurs à 895 dollars peuvent accéder aux
prêts IDA. L’IDA prête en moyenne 6 milliards de dollars par an,
l’essentiel du financement des fonds provenant des Etats membres les
plus riches. Retenons que la BM ne prête qu’aux gouvernements, mais
travaille en étroite collaboration avec les collectivités locales, les ONG et
les entreprises privées.
Disons au passage que le BM, ne pouvant pas directement accorder des
prêts au secteur privé, a concédé cette vocation à l’une de ses filiales, la
Société Financière Internationale (SFI). A côté de celle-ci, évolue un
autre organisme affilié à la BM, l’Agence Multilatérale de Garantie des
Investissements (AMGI), qui aide le secteur privé à investir dans les pays
en développement.
2.1.c. Le Fonds Monétaire International (FMI)
Outre ses multiples rôles de conseiller en matière de stabilité de la

balance de paiement, de santé fiscale ou d’aptitude à assurer le service de la
dette, le FMI aide les membres en mettant temporairement à leur disposition
des ressources financières pour leur permettre de corriger les déséquilibres de
leurs balances de paiements.
Le FMI offre également une aide à des conditions de faveur aux pays
membres à faible revenu.
En vue d’alléger la dette des pays pauvres très endettés qui suivent
des politiques stables, le FMI et la BM apportent ensemble, dans le cadre de
l’Initiative PPTE, une aide exceptionnelle aux pays satisfaisant à certaines
conditions afin de ramener le poids de leurs dettes extérieures à un niveau
viable. Ces pays peuvent ainsi assurer le service de la dette sans avoir à
demander un nouvel allègement.
2.2. Les Clubs de Paris et de Londres
Il sied de souligner que les deux Clubs ne sont pas des institutions de
financement mais plutôt des cadres de concertation pour le rééchelonnement
des ressources empruntées par les pays en développement connaissant des
Page 65 sur 88
difficultés de paiement. Ils ne sont pas des institutions internationales avec une
liste de membres, et n’accordent jamais de nouveaux prêts.
En plus, il est à noter que le rééchelonnement de la dette sollicitée par
le pays débiteur auprès des pays créanciers n’est possible que si le pays
débiteur est en programme avec le FMI et la Banque mondiale.
Ainsi donc, pour régler les problèmes liés à l’aménagement de la dette
extérieure des pays en développement, il s’est constitué deux Clubs :
1. le Club de Paris devant s’occuper du rééchelonnement des
prêts consentis par les gouvernements et leurs organismes ainsi
que les prêts garantis par les gouvernements ;
2. le Club de Londres qui est un Comité agissant pour le compte
des banques commerciales, les négociations se déroulant entre
les gouvernements débiteurs et les banques. Pour être reçu au
Club de Londres, le gouvernement débiteur doit préalablement
passer au Club de Paris.
2.3. Les pays étrangers et les interventions bilatérales
Les interventions financières bilatérales sont des prêts ou des dons

que les pays bailleurs accordent directement aux pays bénéficiaires. Cela est
une expression de la vitalité de la coopération bilatérale.
Section 3 : Les procédures d’exécution des recettes
Opérations administratives Opération comptable

Assiette Liquidation Titre de Recouvrement
perception
3.1 Les opérations administratives
3.1.a. L’assiette
L’assiette de l’impôt peut se définir comme « Ce sur quoi repose

l’impôt ». Il s’agit d’appréhender la matière imposable, qui peut être un capital,
un revenu, une transaction, un service, un bien, une personne humaine.
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3.1.b. La liquidation
Elle requiert deux opérations : la constatation de la créance de l’Etat et

la détermination du montant de la dette à devoir par le contribuable, par le
redevable ou par l’usager. Dans la pratique, elle consiste à fixer le montant de
la dette fiscale en appliquant le tarif de l’impôt à la matière imposable,
moyennant abattements, déduction, réductions ou majorations éventuelles.
3.1.c. L’établissement du titre de perception
Cette opération est la plus importante du point de vue de l’exécution

du budget. Car, c’est elle qui permet à l’Administration d’encaisser la recette
budgétaire ou d’engager éventuellement le contentieux ou les poursuites.
Comme titre de perception à la DGI, à l’avertissement extrait de rôle a succédé,
depuis la réforme de procédures de 2003, la déclaration auto liquidative ou
l’avis de mise en recouvrement.
3.2. L’opération comptable
Les opérations comptables se résument au recouvrement des recettes

fiscales et au prélèvement des autres ressources non fiscales perçues au profit
de l’Etat.
Ce recouvrement des dettes fiscales, qui se fait généralement par le

biais d’une institution bancaire ou directement au guichet des régies par le
versement des espèces ou la remise d’un chèque certifié, est constaté par la
remise d’une quittance par le receveur ou le comptable.
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Chapitre 11 : Les institutions de dépenses publiques
En cette année civile 2019, la gestion de la dépense publique obéit

encore à la logique de la concentration des responsabilités liées à la liquidation
financière de 1983.
Dans la première section, nous présenterons donc les rôles éminents

que jouent les ministères des finances et du budget dans la procédure de la
dépense. Dans la deuxième section, nous verrons l’important changement dans
les responsabilités liées à la gestion de la dépense, tel qu’apporté par la
réforme de 2011. Dans la troisième section enfin, il sera question d’observer les
pratiques actuelles d’exécution de la dépense.
Section 1ère : Les rôles traditionnels des ministères des finances et du budget
Une fois la dépense publique engagée (1 ère étape du processus) par l’ensemble
des acteurs allocataires des crédits budgétaires (chefs des institutions
publiques, ministres ou autres), sa liquidation (2 ème étape du processus) est
encore une prérogative du ministre du Budget. L’ordonnancement (3 ème étape
du processus) relève de la seule compétence du ministre des Finances, en sa
qualité d’ordonnateur unique des dépenses publiques. Les trois étapes de la
phase administrative terminées, vient alors la phase comptable avec le
paiement dont la responsabilité incombe au comptable public, qui est un agent
du ministère des Finances.
Section 2 : Les rôles nouveaux de tous les ministères et autres institutions
La gestion axée sur les résultats, nouveau mode de gestion des finances
publiques institué par la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances
publiques (LOFIP), apporte un assouplissement dans la gestion de la dépense
en vue de permettre aux bénéficiaires des crédits budgétaires de disposer
d’une marge de manœuvre suffisante devant garantir l’atteinte des résultats
dont ils ont l’obligation.
Page 68 sur 88
LIQUIDER et ORDONNANCER leurs dépenses. Toute la phase administrative est

sous leur contrôle. Le principe de séparation des responsabilités voudrait que la
phase comptable leur échappe et ne soit que l’apanage du comptable public.
Que deviennent alors les ministères des finances et du budget dans ce nouvel
environnement des finances publiques congolaises ? Comme tous les
institutions et ministères, les deux ministères engagent, liquident et
ordonnancent.
Comme rôle spécifique, le ministère des finances assurent la gestion de la
trésorerie, avec le concours technique de son Administration chargée du
Trésor.
Quant au rôle spécifique du ministère du Budget, celui-ci assure la planification
des engagements des dépenses et l’encadrement du contrôle budgétaire.
Section 3 : Les procédures d’exécution de dépenses
4.1. Les deux types de procédures
En RDC, la pratique note deux procédures officielles de paiement : le

circuit simplifié de la dépense publique et les procédures d’exception dans le
circuit de la dépense.
4.2. Le circuit simplifié d’une dépense publique
Conformément au Règlement Général sur la Comptabilité Publique, la

procédure d’exécution de la dépense publique s’articule autour de quatre
étapes ayant chacune un objet différent.
Les trois premières étapes à savoir : l’engagement, la liquidation et

l’ordonnancement constituent la phase administrative.
La dernière étape qui est celle de paiement constitue la phase comptable.
La séparation des opérations entre la phase administrative et la phase

comptable a pour fondement :
o Sur le plan financier : d’assurer la clarté et la précision des
dépenses en permettant d’en séparer nettement les diverses
opérations ;
Page 69 sur 88
o Sur le plan juridique : de déterminer à partir de quel moment l’Etat

est juridiquement engagé ;
o Sur le plan administratif : d’établir la séparation des pouvoirs à
l’intérieur des opérations en confiant leurs diverses étapes à des
autorités distinctes intervenant chacune d’une manière
indépendante.
Six intervenants exécutent directement ces quatre étapes :

1. Le gestionnaire des crédits : pour l’engagement et la liquidation
provisoires;
2. La Direction du Contrôle Budgétaire : pour le contrôle de la régularité de
l’engagement et de la liquidation;
3. Le Ministre du Budget (Cabinet du Ministre) ou son délégué : pour la
validation des engagements et des liquidations;
4. La Direction du Trésor et de l’Ordonnancement : pour la vérification des
éléments de la liquidation ainsi que pour l’ordonnancement et l’édition
des Ordres de paiement informatisé (OPI);
5. Le Ministre des Finances (Cabinet du Ministre) ou son délégué : pour la
validation des ordonnancements;
6. La Banque Centrale du Congo: Pour le décaissement des fonds ou le
virement bancaire;
7. Le Comptable Public Principal : pour le paiement.
4.3. Les procédures d’exception dans le circuit de la dépense
4.3.1. Définition
La procédure de la dépense par exception (DPE) est celle qui déroge à la

procédure normale ou standard, applicable à des dépenses de nature
particulière et à celles qui nécessitent une réalisation simultanée des étapes
d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement.
4.3.2. Nature des dépenses concernées par la DPE.
Il s’agit des dépenses spécifiques de deux ordres ci-après:
Page 70 sur 88
A) Dépenses en urgence
Il s’agit de dépenses générées par un acte imprévisible, notamment une

catastrophe naturelle, une calamité, une agression extérieure, un conflit armé,
une épidémie, une évacuation sanitaire. Elles sont assez rares.
Le traitement de ces dépenses suit les procédures suivantes :

1. Préparation et saisie par le Cabinet du Ministre du Budget d’un BDE
marqué du sceau « urgent » et validation électronique de la liquidation ;
2. Transmission du BDE marqué du sceau « urgent » au cabinet du Ministre
des Finances ;
3. Ordonnancement électronique définitif par le Ministre des Finances ;
4. Transmission du BDE marqué du sceau « urgent » à l’ordonnateur
délégué du gouvernement pour marquer son code secret sur le titre de
paiement créé par le Ministre ;
5. Transfert du titre par le DTO après signature et code secret informatique
à la BCC et édition du certificat de transfert ;
6. Réception de l’O.P.I. (Ordre de Paiement Informatique) marqué du sceau
« Urgent » dans le réseau des paiements de la Banque Centrale du Congo
pour être immédiatement payé.
B) Dépenses différentes de par leur nature
Il s’agit des dépenses ci-après :

 Les charges communes » ;
 Les Mises à disposition de fonds (MAD).
 Les rémunérations.
B.1. DEPENSES COMMUNES
Sont concernées par cette catégorie, les dépenses de :

o carburants, lubrifiants et bois de chauffage;
o location satellite ;
o téléphone fixe ;
o poste, correspondance;
o eau ; Page 71 sur 88
o électricité;
o location immobilière;
B.2. MISE A DISPOSITION DE FONDS (MAD)
La MAD n’est pas une dépense en soi, mais plutôt une procédure d’octroi
d’avance de fonds permettant aux services de faire face à des menues
dépenses de fonctionnement.
Le renouvellement d’une MAD ne peut se faire que par l’envoi, par le service
utilisateur, d’un Bon d’Engagement de régularisation appuyé des pièces
justificatives à la Direction du Contrôle Budgétaire du ministère du Budget.
B.3. DEPENSES DES REMUNERATIONS
Il est à signaler que, à ce jour, une partie des données des rémunérations est
traitée par la Procédure Transitoire Simplifiée (PTS) qui est un programme de
réforme du système paie des agents et fonctionnaires de l’Etat. Ce système, à
terme, prendra en charge toutes les rémunérations, quelle que soit la
catégorie du personnel concerné.
En attendant, l’engagement de la dépense des rémunérations s’effectue au

niveau des services donneurs d’ordre suivants :
o la Présidence de la République pour les membres du Cabinet du
Président de la République ;
o le Sénat ;
o l’Assemblée Nationale ;
o le Cabinet du Ministre du Budget pour les membres du Gouvernement,
le personnel politique et administratif des Institutions Publiques, des
Cabinets ministériels, des agents de sécurité et du service national ;
o le Ministère de la Défense Nationale pour les Forces Armées de la
République Démocratique du Congo ;
o la Police Nationale Congolaise pour les policiers ;
o le Ministère des Affaires Etrangères et Coopération Internationale pour
les Diplomates ;
o le Ministère de la Fonction Publique, pour le personnel de carrière des
services publics de l’Etat, les retraités et rentiers civils et militaires ainsi
que celui relevant de Services et Organismes Auxiliaires de l’Etat
Page 72 sur 88
rémunérés par le Trésor Public dont les états de paie sont préalablement
approuvés par leur Ministère de tutelle ;
o le Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel
pour le personnel enseignant du secteur ;
o le Ministère de l’Enseignement Supérieur et Universitaire pour le
personnel enseignant du cycle supérieur ;
o le Ministère de la Recherche Scientifique pour le personnel des centres
de recherche ;
o le Ministère de la Santé Publique pour les professionnels de santé ;
o le Ministère de l’Agriculture et du Développement Rural pour les
Professionnels de l’agriculture et les Techniciens du Développement
Rural ;
o le Ministère de la Justice pour les Magistrats civils et militaires.
Il existe, en matière de rémunération, deux procédures de liquidation :
 celle ayant trait à la Paie du personnel des Institutions politiques,

du personnel militaire et policier ainsi que celui de services de
sécurité ;
 celle relative à la paie des agents et fonctionnaires de l’Etat ainsi
que du personnel des Services et Organismes Auxiliaires.
La première est assurée par le Cabinet du Ministre du Budget qui, après

liquidation définitive par le Ministre, introduit le dossier de la dépense de
rémunération dans la chaine.
La seconde l’est par la Direction de la Paie du Ministère du Budget, sur base
des effectifs et barèmes en vigueur provenant du Ministère de la Fonction
Publique. Sur base de ces données, la Direction de la Paie procède à l’édition de
l’Etat de Liquidation.
Après la signature des Etats de Liquidation par le Ministre du Budget, la paie est
intégrée dans la chaine à l’étape de l’Ordonnancement.
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L’Ordonnateur Délégué, après vérification, valide et ordonnance

provisoirement la paie et édite le journal des ordonnancements provisoires à
transmettre au cabinet du Ministre des Finances via le DTO.
Le Ministre des Finances les confirme par ses annotations et valide
électroniquement. Cette action permet de générer un titre de paiement pour
chaque domiciliation de fonds.
Le Directeur du Trésor et de l’Ordonnancement transfère la paie à la

Banque Centrale du Congo après validation et réception du journal annoté par
le Ministre des Finances. Il édite les certificats de transfert.
4.3. Les acteurs et le principe de séparation de fonctions
4.3.a. Les catégories d’acteurs
Dans la gestion des ressources publiques, tout en dépenses qu’en

recettes, il y a deux grandes catégories d’acteurs publics. Il y a, d’un côté, les
ordonnateurs et, de l’autre, les comptables publics, aux termes de la Lofip.
L’on compte :
 Les ordonnateurs. Est ordonnateur, le responsable d’institution, le

ministre, le responsable de budget annexe ou la personne déléguée
par lui au niveau central et au niveau déconcentré. L’ordonnateur a le
pouvoir, dans la limite des crédits budgétaires qui lui sont accordés
par les lois de finances, d’engager, de liquider et d’ordonnancer les
dépenses nécessaires au fonctionnement de son institution ou
ministère, ou service déconcentré, ou budget annexe rattaché;
 Les comptables. Est comptable public, tout agent ayant qualité pour
exécuter, au nom et pour compte du pouvoir central, des opérations
de recettes et de dépenses, de maniement de fonds et de valeurs qu’il
détient ainsi que les opérations se rapportant aux biens. Le comptable
public chargé de la tenue et de l’établissement des comptes du
pouvoir central veille au respect des principes et des règles de gestion
des finances publiques. Il s’assure notamment de la sincérité des
enregistrements et du respect des procédures.
Page 74 sur 88
Quant aux comptables publics, on distingue, par rapport à leurs

fonctions, les comptables de dépenses de ceux de recettes. Et par rapport à
leur hiérarchie, il y a les comptables publics principaux et les comptables
publics subordonnés.
4.3.b. La règle de séparation de fonctions
Cette règle répond à des préoccupations à la fois techniques et

juridiques de trois ordres :
 Le premier qui constate que les opérations administratives et

comptables d’exécution du budget requièrent des qualités morales
et intellectuelles ainsi que des aptitudes techniques très différentes
(qualité d’autorité et de décision pour les opérations d’engagement
et d’ordonnancement ; alors que pour les opérations comptables,
ce sont les aptitudes techniques qui sont le plus exigées) ;
 Le deuxième qui se justifie par la nécessité de diversifier les
responsabilités attachées à chaque type de travail (pour le
comptable, sa responsabilité pouvant aller jusqu’à son engagement
pécuniaire ou matériel) ;
 Le troisième qui trouve son fondement sur le contrôle mutuel en
vue de prévenir les malversations éventuelles.
Page 75 sur 88
Chapitre 12: La Banque Centrale du Congo

Section 1ère : La mission de la BCC
La Banque centrale du Congo est avant tout l’autorité monétaire et,

par conséquent, l’institution d’émission.
Dans sa mission essentielle de stabilisation monétaire, elle a mis en

place une politique monétaire qui a pour objectif principal d’assurer le
financement du développement économique du pays et de promouvoir la
stabilité des prix intérieurs ainsi que le maintien de l’équilibre des paiements
extérieurs.
Cette politique est censée s’exercer principalement par un contrôle

restrictif et sélectif du crédit visant, à la fois, à limiter quantitativement les
concours bancaires et à les orienter vers les secteurs économiques jugés
prioritaires.
A côté de sa mission principale, la BCC joue également un rôle non

négligeable comme co-acteur des finances publiques.
Section 2 : La caissière de l’Etat et l’auxiliaire du Trésor public
Comme c’est généralement la pratique dans les Etats modernes, le

compte général de l’Etat congolais est logé à la BCC, qui est un partenaire
complice du Trésor public dont il convient de parler.
2.1. Le Trésor public
Il est une direction du ministère des Finances, considéré comme une

entité comptable sans personnalité juridique distincte de celle de l’Etat. Le
Trésor public a comme principale fonction d’assurer la réalisation matérielle
des recettes et des dépenses budgétaires. De manière opérationnelle, ce
service :
 Centralise les ressources budgétaires habituelles ;

 Procède à la répartition voulue des moyens financiers dans le temps
et dans l’espace ;
Page 76 sur 88
 Se procure, en dehors des ressources budgétaires normales, des

fonds nécessaires au paiement régulier des dépenses publiques. A ce
sujet, le Trésor public doit couvrir non seulement le déficit budgétaire
mais aussi les décalages momentanés entre les recettes et les
dépenses, dus au rythme pas toujours régulier des recouvrements
fiscaux.
Le Trésor, dans l’exercice de ses fonctions, compte sur le réseau

d’agents comptables de la direction de la Comptabilité et sur ses
comptes courants ouverts à la BCC et qui sont alimentés par :
 Les recettes budgétaires normales ;
 Les dépôts obligatoires des fonds disponibles des services
publics ;
 Les bons de Trésor souscrits auprès du public ou des banques ;
 Les avances de la BCC, impliquant souvent des émissions
correspondantes des billets de banque suivant une convention
établie par les parties intéressées ;
 Les divers emprunts intérieurs et extérieurs.
Retenons qu’en RDC les fonctions du Trésor sont éclatées entre la

direction du Trésor et de l’Ordonnancement du ministère des Finances et le
service des Finances publiques de la BCC, ce qui n’est pas le cas ailleurs.
2.2. La caissière de l’Etat
Comme dit au paragraphe précédent, c’est à la BCC que sont

ouverts les comptes courants du Trésor public. Responsabilité qui a fini
malheureusement par dilater l’importance du rôle de la BCC dans la gestion du
Trésor public, et certainement à la fa veur du déficit d’expertise des agents de
la direction du Trésor et de l’Ordonnancement.
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Section 3 : Institution de financement
Parmi les acteurs qui interviennent comme prêteurs du Trésor public,

la BCC est naturellement comptée à travers ses interventions régulières par :
3.1. Le financement monétaire
Quand le Trésor connaît des creux financiers, la BCC lui accorde

régulièrement des avances, souvent en faisant tourner la planche à billets, dont
les effets sur le plan de la stabilité monétaire ne sont souvent pas neutres.
Cette pratique est prohibée par la Lofip qui a institué plutôt le système
de la gestion caisse.
3.2. La souscription aux Bons de Trésor
Comme tout opérateur économique, la BCC peut donc souscrire aux

Bons mis en circulation par le Trésor public en vue de rétablir ses équilibres
financiers.
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Quatrième partie
Les finances publiques infranationales
Introduction sur la décentralisation
La nouvelle décentralisation10 de notre pays a une histoire vieille de

plus de deux décennies déjà. Elle part de l’ordonnance-loi 82-006 du 25 février
1982 jusqu’à la Constitution du 18 février 2006, en passant par la Conférence
Nationale Souveraine de 1992 qui défendait la forme fédérale et la loi de
décembre 1995 du Haut-Conseil de la République-Parlement de Transition,
soutenant quant à elle la décentralisation poussée.
On retiendra de ce long débat politique et juridique, selon l’exposé

des motifs de la Constitution du 18 février 2006, que la forme décentralisée de
l’Etat a été motivée principalement par l’impératif « de créer des centres
d’impulsion et de développement à la base. »
L’impulsion et le développement à la base ne peuvent pas se réaliser

sans moyens, dont naturellement les moyens financiers.
Aux termes de la Constitution en vigueur, sont structures étatiques

infranationales : les provinces et les entités territoriales décentralisées (E.T.D.)
ayant une personnalité juridique différente de l’Etat central.
Comme E.T.D., il y a la ville, la commune, le secteur ou la chefferie.

Sont donc exclus du champ d’application des entités étatiques infranationales,
le district et les territoires, qui sont des entités déconcentrées, c’est-à-dire des
structures de l’Etat central en province.
Rappelons que la Constitution du 18 février 2006 a retenu 25

provinces auxquelles s’ajoute la Ville-province de Kinshasa. Quant aux E.T.D,
leur nombre est encore en progression avec le processus de création de
nouvelles entités.
10
Nouvelle décentralisation, oui en effet puisque la forme de l’Etat congolais, de l’indépendance (par la loi
fondamentale) jusqu’au coup d’Etat de Mr Mobutu en 1965, était une variante de la décentralisation, le
fédéralisme réaffirmé par la Constitution de 1964 (dite de Luluabourg).
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Chapitre 13 : Les principes de gestion des finances publiques

infranationales
Les finances des provinces et entités territoriales décentralisées (ETD)

sont des finances de l’Etat, qui est un. La chefferie, le secteur, la commune, la
ville, la province et le pouvoir central ne sont que des subdivisions d’un Etat
unique.
Section 1ère : Principes communs de gestion budgétaire
1.1. En matière de préparation et d’exécution des budgets
Les règles et procédures, tant en ce qui concerne la préparation des

édits et décisions budgétaires (lois budgétaires provinciales et locales) qu’en ce
qui concerne l’exécution des recettes et des dépenses, sont quasiment celles
qui sont d’application au niveau des institutions centrales, règles et procédures
que nous avons vues dans les chapitres précédents.
Les institutions des pouvoirs provinciaux et locaux par lesquelles

doivent passer toutes ces opérations sont les gouvernements provinciaux et
locaux ainsi que les assemblées provinciales et les conseils locaux.
1.2. En matière de contrôle
Les principes sont les mêmes. Il importe toutefois de signaler, en sus

des opérations de contrôle menées par les institutions des provinces et ETD
elles-mêmes, que le pouvoir central est aussi compétent en matière de
contrôle des finances infranationales, à travers notamment la Cour des
comptes (en France, il existe au niveau inférieur des Chambres régionales des
comptes) et l’Inspection générale des finances.
Section 2 : Principes de décentralisation des ressources

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En matière des finances infranationales en RDC, la Constitution de

2006 fait un pas de plus en codifiant des parts de ressources au profit des
pouvoirs provinciaux et locaux.
C’est l’article 175 de la Constitution du 18 février 2006 qui l’institue.

Les provinces ont donc droit à 40% des ressources 11 du Pouvoir central à
prélever sur les recettes à caractère national.
La loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 spécifie les mécanismes d’exécution
de cette disposition constitutionnelle. Toutefois, en attendant le transfert
effectif des compétences et responsabilités en matière de dépenses, le Pouvoir
central peut retenir de la quote-part provinciale le coût des compétences et
responsabilités non transférées, dans les conditions définies par une loi de
finances.
Autant les ressources des provinces sont distinctes de celles du pouvoir

central, les ressources des entités territoriales décentralisées (ETD) sont
distinctes de celles des provinces.
A ce propos, au niveau des provinces, il y a des recettes à partager entre la

province et ses ETD, appelées recettes d’intérêt commun, et les recettes
revenant exclusivement à chaque niveau de l’Etat infranational, appelées
recettes spécifiques.
Le principe de la décentralisation des ressources est à ce jour un acquis en RDC.

Le chapitre suivant en donne moult détails.
11
Précisons qu’il s’agit des ressources courantes.
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Chapitre 14 : Les recettes des Provinces et ETD
Comme annoncé dans le chapitre précédent, les trois sections de ce

dernier chapitre vont nous faire une photographie des recettes des provinces
et leurs ETD.
Section 1ère : La quote-part provinciale sur les ressources à caractère national
Ce type de recettes dont bénéficient les provinces de la part du

pouvoir central sont des deniers communs devant être partagés entre la
province et ses ETD. Ces ressources forment avec les recettes d’intérêt
commun collectées en province, un patrimoine financier commun à partager
verticalement.
1.1. : Les 40% d’allocation sur les recettes à caractère national
L’importante difficulté d’une application à la lettre des dispositions

constitutionnelles relatives à la retenue à la source des recettes à caractère
national a amené le gouvernement à opter pour la solution ci-après :
1.1.1. De la catégorisation des recettes à caractère national
Les recettes à caractère national sont constituées de deux catégories

suivantes :
 Catégorie A :
 les recettes administratives, judiciaires et domaniales
collectées en province ;
 les recettes des impôts perçues à leur lieu de réalisation.
 Catégorie B :
 les recettes administratives, judiciaires, domaniales et de
participations collectées au niveau du Pouvoir central :
 les recettes de douanes et d’accises ;
Page 82 sur 88
 les recettes des impôts recouvrées sur les grandes

entreprises ;
 les recettes des pétroliers producteurs.
1.1.2. De la répartition desdites recettes
Quant au mécanisme de répartition de ces recettes à caractère

national, il y a lieu de noter ce qui suit :
 Pour les recettes de la catégorie A :
La retenue de 40% est portée au compte de la province
génératrice de la recette, lors du nivellement au profit du
Compte général du Trésor, sur instruction permanente du
ministre ayant les finances dans ses attributions.
 Pour les recettes de la catégorie B :

La retenue de 40% sur les recettes de la catégorie B s’effectue,
au profit des provinces, suivant leur capacité contributive et leur
poids démographique au regard des modalités déterminées,
conformément à un arrêté conjoint des ministres du Pouvoir
central ayant les finances et le budget dans leurs attributions
respectives.
S’agissant des recettes pétrolières inclues dans la catégorie B,
une allocation de 10% de la part revenant aux provinces est
attribuée à la province productrice à titre compensatoire pour
réparer notamment les dommages d’environnement résultant
de l’extraction.
1.2 : Les 10% de la Caisse nationale de péréquation et les autres

ressources
Aux termes de l’article 181 de la Constitution de 2006, « la Caisse
Nationale de Péréquation a pour mission de financer des
projets et programmes d’investissement public, en vue
d’assurer la solidarité nationale et de corriger le
déséquilibre de développement entre les provinces et entre
les autres entités territoriales décentralisées ».
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Pour la réalisation de sa mission, la C.N.P. bénéficie chaque année de

« dix pour cent (10%) de la totalité des recettes de catégorie A et B ».
Signalons que cette Institution attend encore d’être mise en place.

Il importe par ailleurs de retenir, dans le registre de ressources
extérieures, que les dons sont admis tandis que les emprunts extérieurs même
pour compte des provinces sont de la compétence exclusive du Pouvoir central.
En revanche, les emprunts intérieurs sont autorisés aux provinces et ETD.
Section 2 : Recettes d’intérêt commun
Avant l’entrée en vigueur de la Constitution de 2006, un texte, le

décret-loi n°089 du 10 juillet 1998, attribuait aux Entités Administratives
Décentralisées (EAD), devenues aujourd’hui Entités Territoriales Décentralisées
(ETD), deux catégories de recettes : les recettes d’intérêt commun et les
recettes spécifiques. Cette terminologie a survécu au lendemain de
l’ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des
impôts, droits, taxes et redevances des provinces et des entités territoriales
décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition.
2.1. : Les recettes d’intérêt commun
On en compte dix, dont cinq recettes fiscales cédées par l’Etat central.
Sont donc des recettes d’intérêt commun, aux termes de l’ordonnance-loi
n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et
redevances des provinces et des entités territoriales décentralisées ainsi que
leurs modalités de répartition :
1. L’impôt sur la superficie des propriétés foncières bâties et non bâties ;

2. L’impôt sur la superficie des concessions forestières ;
3. L’impôt réel sur les véhicules automoteurs (vignette) ;
4. L’impôt sur les revenus locatifs ;
5. La taxe spéciale de circulation routière ;
6. La taxe sur la consommation sur la bière, l’alcool, le spiritueux et le tabac ;
7. La taxe sur les ventes des matières précieuses de production artisanale ;
8. La taxe annuelle pour la délivrance de la patente ;
Page 84 sur 88
9. La taxe de superficie sur les concessions minières ;

10.Toutes autres taxes ou redevances instituées par la loi.
2.2. : Des critères de répartition des recettes à caractère national, des

impôts et taxes d’intérêt commun
Les ETD ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national
allouées aux provinces ainsi qu’à 40% des impôts et taxes d’intérêt
commun.
Quant aux modalités de répartition de ces ressources, retenons que :
 la répartition de 40% des recettes à caractère national entre les
ETD est fonction des critères de capacités contributive, de la
superficie et du poids démographique ;
 la répartition des impôts et taxes provinciaux d’intérêt commun
est déterminée par les lois qui les créent. Un édit en détermine
les modalités d’exécution.
Section 3 : Recettes spécifiques
Par recettes spécifiques d’une entité, il convient d’entendre celles qui

reviennent de manière exclusive à cette entité et qui sont, en règle générale,
les produits des actes pris par les autorités de l’entité dans le cadre limitatif des
compétences qui leur sont reconnues.
Les recettes spécifiques sont éclatées en :
 Taxes rémunératoires, qui sont des vraies taxes (c-à-d. des rémunérations
des services rendus par le pouvoir public)
 Taxes fiscales, qui sont des impôts locaux purs et simples (c-à-d., sans
contrepartie directe et visible).² Signalons qu’à côté d’autres taxes fiscales
évolue dans les ETD l’impôt personnel minimum (IPM), un impôt de
capitation qui était très productif à l’époque du Congo belge.
Ainsi, chacun des paliers des entités (provinces, villes, communes,

secteurs, chefferies) a ses recettes spécifiques, limitativement fixées par
l’ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des
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impôts, droits, taxes et redevances des provinces et des entités territoriales

décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition.
Nous terminerons par nous poser la question de savoir comment les
ETD vont gérer ou administrer toutes leurs recettes, sans que cela ne puisse
aboutir à une situation de confusion totale préjudiciable à l’image du pays et à
la « séduction » des investisseurs. Ne faudrait-il pas que les ETD confient la
gestion de leur fiscalité à une seule structure, une régie financière
communautaire dont le professionnalisme pourrait être profitable à tous : les
ETD, la RDC et les usagers, dans ce monde d’aujourd’hui devenu village
planétaire où seules les meilleures organisations produisent les meilleurs
résultats ?
Page 86 sur 88
Bibliographie indicative
1. AFFILE (B.) et GENTIL (Chr.), Les grandes questions de l’économie

contemporaine, Paris, Coll. L’Etudiant, 2005.
2. Agence canadienne de développement international, « La gestion axée sur
les résultats », disponible sur
http://www.acdi-cida.gc.ca/acdi-cida/acdi-cida.nsf/fra/ANN-
102084042-GVJ. Consulté le 1 janvier 2011.
3. BAKANDEJA wa MPUNGU (Grég.) Les finances publiques, Bruxelles, Editions
Larcier, 2006.
4. BAKANDEJA wa MP, Droit des Finances Publiques, Kinshasa, Ed. NORAF,
1997.
5. BOUVIER (M.), ESCLASSAN (M.C.) et LASSALE (J.P.), Finances Publiques,
Paris, L.G.D.J., 1996
6. BOUVIER (M.), ESCLASSAN (M.C.) et LASSALE (J.P.) 7è éd., Finances
Publiques, Paris, L.G.D.J., 2004.
7. CHEVALLIER (J.), Science administrative, Paris, Ed. PUF, 1986
8. DUVERGER (M.), Finances Publiques, Paris, PUF, Coll. Thémis, 1988
9. KIBUEY MULAMBU (P.), La Douane, [S.l.], Editions-Académie U, 2009.
10. KIBUEY MULAMBU-F., Le Budget de l’Etat, Kinshasa, ECA-IRES, 1988.
11. MOVA SAKANYI (H.), La science des finances publiques, Kinshasa, Editions
Safari, 2000.
12.RDC, Constitution du 18 février 2006, in Journal Officiel de la République
Démocratique du Congo, 47ème année, Kinshasa, numéro spécial.
13.RDC, « Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques » in
Journal officiel de la République Démocratique du Congo, numéro spécial,
52è année de 25 juillet 2011.
Page 87 sur 88
14.RDC, Ministère du Budget, Circulaire n° 001/CAB/BUDGET/2010 du

03/02/2010 contenant les instructions relatives à l’exécution du budget de
l’Etat pour l’exercice 2010, Kinshasa, SENAPI, 2000.
15.RDC, Ministère du Budget, Nomenclature budgétaire des recettes de l’Etat,
Kinshasa, Coordination Informatique Interministérielle « C.I.I. », juin 2008.
16.RDC, Ministère des Finances- Ministère du Budget, Manuel des procédures
et du circuit de la dépense publique, Circuit rationalisé, version 2010.
17. RDC, Ordonnance n° 08/074 du 24 décembre 2008 fixant les attributions
des Ministères.
18.RDC, Ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature
des impôts, droits, taxes et redevances des provinces et des entités
territoriales décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition.
19. RDC, Plan stratégique de réforme des finances publiques, [S.l.], [S.e.], mars
2010.
20.République Française, guidelolf2010_complet.pdf-Adobe Reader, p.p.10-13.
21.ZUKA MON’DO U-L. (G.), Cours de fiscalité, dispensé en 3ème Graduat,
Kinshasa, ISGEA-IPAM-ISTC (inédit), 1995-1996.
22.ZUKA MON’DO U-L (G.), Fiscalité des Entités Administratives Décentralisées
au Congo-Zaïre, Kinshasa, Ed. FIMAD, 1998.
23. ZUKA MON’DO UGONDA-LEMBA (G.), Management du système global de
prélèvements publics : garantie de droits de l’Homme en République
Démocratique du Congo, Thèse de doctorat en Droits de l’Homme – option
Management Economique, Kinshasa, Université de Kinshasa – Chaire
Unesco (inédit), 2009-2010.
Page 88 sur 88

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Professeur Georges ZUKA Cours de finances publiques G3 Economie

UNIVERSITE PEDAGOGIQUE NATIONALE (UPN)

Georges ZUKA MON’DO UGONDA-LEMBA

Mis à jour : Année académique 2021-2022

Chapitre 2 : Les notions des finances publiques

Section 1ère : Les finances publiques : un corpus pluridisciplinaire

Section 1ère : L’environnement politique

Deuxième partie : La gestion des finances publiques en RDC

Chapitre 5 : Le budget des ressources

Chapitre 6 : Le budget des dépenses

Chapitre 7 : Du projet de textes budgétaires aux textes budgétaires

Chapitre 8 : Les obligations nées de l’exécution du budget

Chapitre 9 : La présentation du Budget-Programme

Troisième partie : Les institutions de finances publiques en RDC

Chapitre 10 : Les institutions de ressources publiques

Chapitre 11 : Les institutions de dépenses publiques

Chapitre 12 : La Banque Centrale du Congo

Section 2 : La caissière de l’Etat et l’auxiliaire du Trésor public

Quatrième partie : Les finances publiques infranationales

Chapitre 13 : Les principes de gestion des finances publiques infranationales

Chapitre 14 : Les recettes des Provinces et ETD

Chapitre 1er : L’évolution des finances publiques

L’existence depuis la nuit des temps des organisations sociopolitiques

C’est ce qui justifie le fait fiscal ou l’impôt en nature ou en

Les finances, dont question ci-dessus et qui ne servaient qu’aux

Pour certains chercheurs, rapporte Mova Sakanyi 1, c’est la rançon

Accédant au trône après la mort de son frère Richard Cœur de Lion,

La Magna Carta, qui fut en fait un code de certains privilèges arrachés

Le 17ème siècle aura été en Angleterre le siècle du combat victorieux

Ces conquêtes, le plus souvent réalisées au prix du sang, font

Comme une trainée de poudre, le pouvoir politique des parlements

Ainsi, pour une large opinion scientifique, c’est l’avènement au 17 ème

les finances publiques, grâce au vote de la loi fiscale au départ et de la loi

Section 2 : L’évolution de l’Etat et des finances publiques

2.1. L’Etat-gendarme et ses finances publiques

La conception traditionnelle du rôle de l’Etat est celle de l’Etat-

Cette conception, soutenue par les économistes libéraux depuis la fin

2.2. L’Etat-providence et ses finances publiques

Bien que sorti en 1870 de la bouche du député libéral français Emile

De la thèse du libéralisme économique ou capitalisme, marquée par

Cette doctrine, qui a commencé véritablement à s’imposer vers les

interventions économiques régulatrices et par des interventions sociales

Par ses interventions de plus en plus croissantes sur les secteurs

Ainsi donc, ces finances qui permettent aux Etats contemporains de

Section 3: Les finances publiques des regroupements

3.1. Des Etats-nations à des Etats-espaces

On observe qu’on est parti des regroupements économiques pour

La quête des équilibres de puissance politique et économique

3.2. Des finances publiques adaptées

Les institutions internationales ont généralement des finances se

membres. Les quotes-parts desdites contributions sont fixées en fonction de

Tandis que pour les regroupements, ayant pour finalité l’union

 l’harmonisation des politiques et des systèmes fiscaux ;

Il y a lieu de noter, au niveau des budgets de ressources, que les

Chapitre 2 : Les notions des finances publiques

Le sociologue français Emile Durkheim ne nous a-t-il pas conseillé de définir ce

Section 1ère : Les finances publiques : un corpus pluridisciplinaire

Les professeurs français Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan et

Comme toute discipline des sciences sociales et qualifiée à juste titre