Annie-Anouch BEAUDOUIN 2022-2023

Organisation administrative de la France

Epreuve finale : écrit d’une heure (QCM ou question de cours deuxième quinzième
d’avril ou fin avril ou début mai)

Introduction : La place du droit de l’organisation

administrative de la France parmi les grandes branches du
droit

Le droit est divisé en grandes catégories. Plusieurs distinctions, dichotomies parmi les
branches : entre le droit international et le droit interne (national) ; au sein du droit
interne autre grande distinction en droit public et droit privé ; au sein du droit public
il y a le droit constitutionnel et le droit administratif.

1) La distinction entre droit international et droit interne

Droit qui concerne les relations entre les Etats dans le monde (un peu plus de 190 Etats
presque tous membre des NU). Ces Etat entretiennent entre eux des relations dans
tous les domaines. Pour régir leurs relations ils régissent des traités internationaux qui
peuvent porter sur toutes les matières qu’ils souhaitent. Par exemple, il peut y avoir
des traités dans le domaine du maintenaient de la paix et de la sécurité internationale,
dans le domaine commercial et économique (droits de douanes), domaine militaire,
domaine de la protection des droits de l’homme, droit de la mer, protection de
l’environnement… comme la Charte des NU, le traité de l’Europe, traité de Rome 1957,
du fonctionnement de l’Europe, l’OTAN, CEDH, Montego bay.
La charte des NU : le plus universel des traités par le nombre d’Etats membres, le plus
vaste sur le côté substantiel. Elle peut travailler sur tous les domaines qu’elle souhaite.
Charte conclue en 1945, a crée l’organisation des NU. Après la SGM, les Etats se sont
mis d’accord pour créer l’ONU pour préserver la paix entre les nations.
Le traité de l’Atlantique Nord (OTAN) 1949 : alliance de défense, organisation
militaire, les Etats occidentaux se sont réunis durant la guerre froide pour faire face
aux pays communistes, du bloc de l’Est.
Tous les traités concernant l’UE : organisation internationale, les traités qui l’ont créé
sont des traités de droit international public. Traité sur la CECA en 1951, traité de
Rome 1957 communauté &économique, traité de Maastricht 1992, Montego bay 1982
sur les droits de la mer. Ordre juridique international, système juridique qui permet de
réglementer les relations entre les Etats. Les Etats vont décider entre eux des règles qui
vont régir leurs relations, c’est-à-dire les règles auxquelles ils entendent se soumettre
eux-mêmes. Les Etats sont à la fois les auteurs des règles de droits et ce sont aussi eux
qui sont les destinataires, ils vont les respecter, les mettre en œuvre. Le droit
international public connaît un certain affaiblissement. Le recours à la force reprend
le dessus sur le respect de l’ordre international.

2) Au sein du droit interne : la distinction entre droit privé et droit public

L’ordre juridique interne est celui qui existe au sein de chaque Etat, il leur est propre.
Tous les Etats ont leur propre droit.
La Constitution de la France ne s’applique qu’en France…
On opère cette distinction particulièrement en France. Il y a d’autres pays où cette
distinction est très faible. Le droit privé et le droit public se distinguent par leur objet.
Schématiquement, le droit public rassemble les règles qui s’appliquent à l’Etat et aux
autres personnes de droit public alors que le droit privé s’applique aux personnes
privées et à leurs relations. Ex : le droit public est le droit de l’Etat. Il institue les
pouvoirs publics, il crée les personnes publiques, organise le fonctionnement des
pouvoirs publics ainsi que leurs relations avec les citoyens. Il s’occupe de toutes les
institutions politiques (Parlement, président de la République, Gouvernement), il
règlemente aussi toute l’administration (Etat ou collectivités territoriales
(administration des communes, départements, régions), organisation de tous les
services publics (enseignement, police, armée, statut des agents de l’administration),
organise le prélèvement de l’impôt, finances publiques de l’Etat). Le droit privé est la
branche du droit qui régie les relations entre les personnes privées. C’est notamment
le droit civil (réglemente la façon dont deux personnes privées peuvent conclurent un
contrat comme un contrat de vente, de bail, réglemente également la propriété privée
des biens, la responsabilité civile des personnes privées lorsqu’elles sont par exemple
à l’origine d’un dommage (accident de la circulation entre deux automobilistes, un
chiens qui mord quelqu’un…, réglemente le droit de la famille (mariage, filiation), droit
social, droit du travail (relation employeur, salarié)). Cette distinction d’objet entre
droit public et privé entraine également une différence fondamentale dans leurs
caractéristiques, leur esprit. Le droit public repose sur une distinction fondamentale
de statut entre les personnes de droit public et privé. Repose sur une inégalité juridique
fondamentale entre les personnes de droit public et les personnes privés. Les
personnes morales supportent des obligations qui leur sont propres justifiées par
l’intérêt générale que ces personnes doivent poursuivre. Il n’y a pas d’égalité entre les
personnes publiques et privées car elles sont en situation de la subordination face aux
personnes publiques. Au contraire, le droit privé repose sur le principe d’égalité
juridique entre les personnes privées et sur le principe de l’autonomie de la volonté des
personnes privées. Les personnes privées poursuivent leur intérêt privé et leur volonté
est libre. En tant que citoyen, on est obligé de s’arrêter face à l’agent public ce qui n’est
pas le cas face à une autre personnes privée. S’il n’y a pas de principe d’inégalité
juridique il n’y aurait pas d’Etat. Toutes les règles de droits privées et publiques
proviennent bien de la même source juridique, elles sont toutes d’origine publique.
Même le droit privé est un droit d’origine publique. Le code civil qui contient les règles
applicables entre personnes privées dispositions législatives et réglementaires. Lois
adoptées par le Parlement, c’est-à-dire par une personne publique et conformément au
droit public. C’est le droit constitutionnel qui définit à quelles conditions le Parlement
peut voter des lois.

3) Au sein du droit public : la distinction entre le droit constitutionnel et le droit

administratif
Il faut voir la distinction des pouvoirs qui existent au sein du pays pour ensuite
déterminer les places respectives du droit constitutionnel d’une part et du droit
administratif d’autre part.
A- Les pouvoirs au sein de l’Etat et le principe de la séparation des
pouvoirs
Trois éléments constitutifs de l’Etat dans le droit international public (un
gouvernement indépendant qui s’exerce sur une population qui vit sur un territoire).
En droit interne, l’Etat n’est pas abordé de la même manière. Selon l’analyse classique
que l’on doit à des auteurs comme Locke ou Montesquieu. On considère qu’au sein de
chque Etat il existe trois types de pouvoirs juridiques. On considère par ailleurs que
pour qu’un Etat fonctionne bien, ces trois pouvoirs doivent être distingués et ne
doivent pas être réunis dans les mains d’une seule et même personne. On considère
que l’Etat dispose du pouvoir législatif, du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire.
Premièrement, l’Etat a la responsabilité de légiférer, il doit adopter des règles de droit
qui soient relativement générales, qui s’imposeront à tous et en général, cette
responsabilité (pouvoir législatif) est confiée à un parlement.
Deuxièmement, l’Etat à la responsabilité d’exécuter ces lois, de les mettre en œuvre,
c’est le pouvoir exécutif. C’est pour exercer ce pouvoir d’exécution des lois que l’Etat a
besoin d’une administration qui va procurer différents services. Aujourd’hui en France
ce pouvoir exécutif est bicéphale (deux têtes : président de la République et le Premier
Ministre). La fonction administrative relève du pouvoir exécutif.
Troisièmes, l’Etat a la responsabilité de juger, trancher les conflits, les différends qui
surgissent. Qu’ils s’agissent de conflit entre lui-même et les personnes privées ou
d’autres personnes publiques ou encore qu’ils s’agissent de différends entre personnes
privées = pouvoir judiciaire, juridictionnel.
B- La place du droit constitutionnel au regard de l’organisation des
pouvoirs au sein de l’Etat
Le droit constitutionnel est la branche du droit qui organise les trois grands pouvoirs
de l’Etat, es trois grandes fonctions de l’Etat. C’est la branche du droit qui réparti ces
fonctions entre différentes institutions, entre différentes personnes, autorités. En
France, le principe selon lequel les trois grands pouvoirs de l’Etat devaient être
distingués et partagés entre différentes personnes est un principe fondamental qui a
été proclamé dès la révolution de 1789 et notamment la DDHC art.16 « Toute société
dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs
déterminée, n’a point de Constitution ». Le principe de la séparation des pouvoirs
implique que les trois pouvoirs de l’Etat ne doivent pas être réunis, cumulés dans les
mains d’une seule ou même personne ou d’une seule institution. Cela implique donc
que ces pouvoirs soient partagés, répartis entre des personnes différentes. Le droit
constitutionnel définit les règles relatives au partage des pouvoirs de l’Etat entre
différentes institutions. Le mode de désignation et les compétences respectives des
autorité politiques (président, gouvernement et Parlement) ainsi que les rapports qui
s’établissent entre ces autorités. Est-ce que le Parlement a le pouvoir de renverse le
gouvernement ? Le droit constitutionnel peut chercher d’avantager l’autorité qui sera
en charge du pouvoir législatif ou au contraire, il pourra chercher à avantager l’autorité
en charge du pour exécutif. C’est justement cette façon d’organiser les relations entre
les pouvoirs de l’Etat qui permet de déterminer quelle est la nature du régime politique
d’un Etat. Par exemple, si le droit constitutionnel d’un Etat permet au pouvoir
législatif de renverser le gouvernement, nous errons apriori dans un Etat qui
possède un régime parlementaire. Au contraire, si le droit constitutionnel d’un Etat
établit une indépendance entre le pouvoir législatif et exécutif, alors, on sera
plutôt dans un Etat à régime présidentiel. Le droit constitutionnel détermine aussi
quelles sont les matières qui sont réservées à la loi et quelles sont celles réservées aux
actes réglementaires. C’est en principe la Constitution qui permet de savoir si on se
trouve dans un Etat unitaire ou bien de type fédéral. Cette distinction repose sur la
façon dont un Etat organise la relation entre le pouvoir central et les entités
territoriales de l’Etat. D’une manière générale dans presque tous les pays, les
Constitutions commencent par un préambule qui énonce certains grands principes
fondamentaux, droits des citoyens et le régime politique. Par exemple, le préambule
peut affirmer le caractère des institutions, la liberté aux citoyens. Aujourd’hui, dans la
plupart des Etats, le respect de la Constitution est assuré, garanti par une juridiction
spécifique. Le droit constitutionnel est la branche du droit qui détermine et qui
organise les trois grands pouvoirs de l’Etat et quelles sont les relations entre eux.

C- La place du droit administratif au regard de l’organisation des

pouvoirs au sein de l’Etat
Le droit administratif est le droit qui s’applique à l’ensemble de l’administration (outil
qui est dans les mains du pouvoir exécutif).
Le droit administratif est le droit qui est applicable à l’un des trois grands pouvoirs de
l’Etat. C’est la branche du droit qui s’applique à l’immense appareil qui est à la
disposition du pouvoir exécutif pour mener à bien sa mission d’exécution des lois. Cet
appareil est l’administration. L’administration est l’outil qui permet au pouvoir
exécutif d’exécuter les lois, d’exercer sa mission. Le droit administratif est celui
applicable à l’administration et à ses activités. Par rapport à notre schéma de
distinction entre les trois grands pouvoirs de l’Etat on voit bien que le droit
administratif n’est en contact qu’avec un seul des trois grands pouvoirs de l’Etat, c’est
avec le pouvoir exécutif. Partant de là, on pourrait considérer que d’une certaine
manière, le droit administratif se situe « en dessous du droit constitutionnel ». Le droit
administratif ne traite pas de l’organisation de tous les pouvoirs au sein de l’Etat, il
régit seulement les droits et obligations de l’administration. Cela dit, on peut également
noter que le droit administratif régit le pouvoir de l’Etat qui est « le plus puissant », le
plus impressionnant. C’est bien le pouvoir exécutif qui détient la force publique, ce
n’est pas le parlement ou le juges qui la détiennent. Cette caractéristique du droit
administratif, d’être en lien avec la force publique est très importante car c’est elle qui
explique pourquoi le droit administratif n’est pas un droit comme les autres. En effet,
aucune force extérieure ne peut contraindre le gouvernement à se soumettre à la règle
de droit. En effet, puisque le pouvoir exécutif de l’Etat détient la force publique, rien
n’empêche l’Etat de mettre fin à « l’autolimite » qu’il a consentit. Le droit administratif
est celui qui définit les droits et obligations des autorités administratives. Il réglemente
les activités du gouvernement (ici, le gouvernement est considéré comme organe
administratif et non comme organe politique car en tant qu’organe politique, le
gouvernement est régi par le droit constitutionnel). Il règlemente aussi les activités des
ministères et de leurs services déconcentrés, les activités des collectivités territoriales
et des établissements publics (universités, hôpitaux). Il définit à la foi la nature et le
contenu des actes que toutes ces personnes publiques peuvent adopter, chacune dans
son champ de compétences. Il défini aussi la procédure selon laquelle les actes doivent
être adoptés ainsi que la responsabilité que ces actes peuvent entrainer pour leurs
auteurs. Le droit administratif régi aussi les rapports, relations que les autorités
administratives entretiennent d’une part avec leurs agents et d’autres part avec les
citoyens, les administrés ainsi que les contrôles qui s’exercent sur ces autorités
administratives. Il n’y a pas de définition unanimement admise de ce qu’est le droit
administratif. La plus simple : le droit administratif est la branche de droit public qui
rassemble les règles qui déterminent l’organisation et le fonctionnement de
l’administration ainsi que les relations avec ses administrés. [Administrare] = servir
vient de la racine [minus] = serviteur. Ça désigne à la fois la personne, l’organisme qui
est au service de et ça désigne aussi la fonction, la mission de la personne qui est de
servir. Cette origine permet de faire une distinction. Le mot administration définie à a
fois une organisation et aussi une activité, mission. Selon qu’on écrive le mot
« administration » avec un A ou un a, le mot peut être entendu dans deux acceptions,
sens différents. Au sens matériel du terme, on écrit le mot administration avec un a et
dans ce sens-là, le mot administration désigne l’ensemble des activités d’intérêt général
menées par les organes administratifs, cela consiste dans la fourniture de services aux
citoyens par l’Etat, certaines prestations juridiques, matérielles (sécurité, éducation,
monnaie, défense). Pour rendre ces services, l’administration peut recourir à des
moyens de puissance publique. Au sens organique ou institutionnel, on écrit le mot
administration avec un A. ici, l’Administration désigne alors l’ensemble des
nombreuses autorités, personnes (agents de l’administration), organismes qui ont la
charge de délivrer des services d’intérêt général sous l’impulsion du pouvoir exécutif.
Cela désigne des organismes à la fois au niveau central (gouvernement) le Parlement
d’un côté et les institutions judiciaires ne son pas considérées comme des organes, ça
désigne aussi de nombreux autres organes notamment au niveau local avec l’institution
du préfet, les élus locaux, les maires des communes, les présidents des conseils
départementaux et régionaux. Désigne aussi de nombreux organismes publics comme
des publics spécialisés, les fonctionnaires, tous les agents contractuels qui travaillent
pour l’administration. Tous les services publics de l’administration sont servis par des
organes de l’Administration. Toutes les règles de droit qui crée ces institutions et qui
organisent leur fonctionnement relèvent du droit administratif. Le droit administratif
c’est la branche du droit public qui réunit toutes les règles qui s’appliquent à
l’administration à la foi dans son sens matériel et dans son sens
institutionnel/organique. Ces distinctions sont essentielles pour pouvoir se repérer
mais elles sont relatives car elles ont de nombreuses relations entre elles.

1ère Partie : Approche générale de l’organisation administrative

de la France

Quelles sont les caractéristiques de l’organe administratif de la France sous plusieurs

points de vue ?

Chapitre 1 : Les différentes formes d’organisation administratives des Etats

➔ Quelles sont les différentes possibilités qui existent pour l’organisation
administrative des Etats dans le monde. Quels sont les différents modes
d’organisation administrative des Etats qui existent dans le monde ?
Tout Etat dans le monde doit organiser la répartition territoriale de son pouvoir même
un petit Etat. Comment les règles de droit vont s’appliquer sur l’ensemble du
territoire ? Comment le pouvoir s’organise ? Dans chaque Etat on peut distinguer un
niveau central/national du pouvoir et des subdivisions locales, territoriales du pouvoir.
Même dans un Etat dont la superficie spatiale est modeste, le pouvoir central ne peut
pas administrer directement tous les espaces locaux. Cela veut dire que tout Etat doit
donc organiser la façon dont le pouvoir va être réparti entre le niveau national (central)
et le niveau local. Il existe différentes façons de procéder pour répartir ces pouvoirs.
Forme d’organisation de l’Etat : il s’agit de la façon dont un Etat organise la création et
l’application des règles de droit sur son territoire. Autrement dit, il s’agit de savoir
comment est organisée la relation entre le pouvoir central d’un côté et les collectivités
territoriales d’un autre côté. Quel est le degré d’économie des collectivités territoriales
par rapport au pouvoir central ? Et en fonction de ce critère de degré d’autonomie, on
opère une distinction entre trois types d’organisation des Etats :
- Les Etats fédéraux
- Les Etats à autonomie régionale
- Les Etats unitaire
Ces trois grandes façons d’organiser un Etat se distinguent selon que les collectivités
territoriales possèdent plus ou moins de pouvoir et d’autonomie à l’égard du pouvoir
central. Grande autonomie : fédéral ; un peu moins : régional et encore moins :
unitaire. Ces catégories ne sont pas rigides et étanches, ce sont des catégories très
relatives et évolutives.
I. L’Etat fédéral
On distingue d’un côté l’Etat fédéral ou fédération qui est le pouvoir national, central
de l’Etat. Et d’un autre côté, on a les entités fédérées c’est-à-dire les collectivités
territoriales qui composent cette entité fédérale. Selon l’Etat fédéral dans lequel on se
trouve, le nom des entités fédérées peut variée (ex : aux EUA : les entités fédérées
s’appellent des Etats fédérés ; en Suisse ce sont des cantons ; au Canada, en Argentine
ou en Afrique du Sud les entités fédérées s’appellent des provinces, en Allemagnes ce
sont des Landers). Ces dénominations différentes ne signifient rien de particulier
quant au degré d’autonomie et de pouvoir que ces entités fédérées possèdent au regard
de l’Etat fédéral. L’Etat fédéral peut être défini comme une superposition d’entités qui
possèdent toutes certains attributs de la souveraineté. Certes, l’Etat fédéral (niveau
central) constitue un Etat souverain au sens de l’Etat international, c’est en principe
lui qui conserve le monopole des relations internationales mais les entités fédérées
possèdent néanmoins leur parlement propre, leur gouvernement propre et aussi leur
propre Constitution. L’Etat fédéral peut être analysé comme une combinaison de deux
principes.
*Le premier principe qui caractérise l’Etat fédéral est le principe de participation, cela
signifie que dans un Etat fédéral, les entités locales participent à la formation des
décisions de l’Etat fédéral autrement dit, elles participent à la création des normes
nationales/fédérales/centrales. Ce principe se révèle notamment dans la façon dont le
Parlement central des Etats fédéraux est organisé. Dans un Etat unitaire, le Parlement
peut être constitué soit d’une seule chambre (Parlement monocamérale) soit parfois de
deux chambres comme en France (bicamérale). Alors que dans tout Etat fédéral, le
Parlement central est toujours constitué de deux chambres. Première chambre dans
laquelle siègent les représentant de l’ensemble de la population fédérale et il y a
également une seconde chambre dans laquelle siègent les représentants des entités
fédérées c’est-à-dire des élus qui représentent les composantes fédérées de la
fédération. Par ex au EUA il y a le parlement fédéral (Congrès) qui a deux chambres
(chambres de représentants (représentent citoyens) et le Sénat (représentent Etats
fédérés)). En Allemagne : Bundesrat conseil des pays représente les Landers et le
Bundestag qui représente l’ensemble du peuple allemand. Il y a forcément une
chambre qui permet aux collectivités fédérées de participer à la prise de décision
nationale. Toutefois, selon les Etats fédéraux où l’on se trouve, la représentation des
entités fédérées au Parlement pourra être effectuée de manière différente. Ce ne sera
pas forcément une entité fédérée = une voie. Dans de nombreux Etats fédéraux il y a
un principe d’égalité dans la représentation des entités fédérées au sein du Parlement
national par ex aux EUA chaque entité fédérée bénéficie de deux représentants au
Sénat américain. Alors qua dans d’autres Etats fédéraux des inégalités peuvent être
établis dans la représentation des entités fédérées au sein du parlement national
notamment en fonction de leur poids démographique c’est le cas en Allemagne, le
nombre de représentants envoyés par chaque entité au sein du Bundesrat dépend de
son nombre d’habitants.
*Deuxième principe : le principe d’autonomie des entités fédérées par rapport au
pouvoir fédéral implique que les entités fédérées établissent leur propre Constitution
adopte leurs propres lois, désignent leur gouvernement qui va exécuter les lois du
parlement fédéré, dispose d’un appareil judiciaire propre. Les entités fédérées
bénéficient d’une autonomie institutionnelle, législative, exécutive administrative et
juridictionnelle.
Quel est son sens et ses limites à cette autonomies ? Autonomie ne veut pas dire
indépendance. Il y a 3 éléments qui caractérisent l’ordonnancement juridique de
l’Etat fédéral et qui montrent que l’Etat fédéral est tout de même hiérarchisé et que
c’est tout de même un Etat dans lequel le pouvoir central exerce un certain contrôle sur
les entités fédérées.
Premier aspect du principe d’autonomie : c’est toujours la Constitution de l’Etat fédéral
qui réparti les compétences entre le niveau fédéral et les entités fédérées, elle
détermine les compétences des organes fédéraux au niveau central et quelles sont les
compétences des entités fédérées au niveau local. Le mécanisme constitutionnel de
répartition des compétences entre la fédération et les entités fédérées est presque
toujours le même. Presque toujours, on trouve dans la Constitution fédérale, un article,
une disposition qui énumère la liste des matières qui relève de la compétence de la
fédération. En général, il s’agit de la politique étrangère, de la défense nationale, de la
monnaie, nationalité. Par exemple si on veut prendre la nationalité des EUA la
Californie n’est pas compétente. Cela signifie que la fédération se voit attribuer des
compétences par la Constitution fédérale, elle a des compétences d’attribution et non
générale. Dans ce mécanisme, le niveau fédéral bénéficie des compétences
d’attribution et non de compétences de principes et toutes les matières qui ne figurent
pas dans cette liste relèvent de la compétence des entités fédérées. Ainsi, dans ce
schéma de répartition des compétences, on voit que l’Etat fédéral possède des
compétences d’attribution (compétences qui lui ont été spécifiquement attribuées par
l’Etat fédéral) et les entités fédérées possèdent au contraire une compétence de
principe, c’est-à-dire une compétence générale sur tout ce qui n’est pas réservé à la
fédération. (Modèle que l’on rencontre le plus souvent). Cela dit, il existe des
fédérations où l’on retrouve le système inverse. Au Canada, la Constitution fédérale
dresse au contraire une liste de matières qui sont réservées à la compétence des entités
fédérées puis qui indique que la fédération sera compétente pour tout ce qui ne figure
pas dans cette liste. Dans ce cas de figure, la fédération possède une compétence de
principe et les entités fédérées possèdent des compétences d’attribution. Mais dans
tous les cas, dans une fédération, cette répartition des compétences qui est opérée par
le Constitution fédérale ne peut être modifiée qu’avec l’accord des entités fédérées.
C’est ce point précisément qui caractérise l’organisation fédérale de l’Etat par rapport
à l’Etat unitaire. Dans un Etat fédéral, les entités fédérées ne peuvent pas se voir retirer
des compétences sans leur consentement, l’Etat fédéral ne peut pas unilatéralement
retirer des compétences aux Etats fédérés pour se les attribuer à lui alors que dans un
Etat unitaire, le pouvoir central peut retirer unilatéralement des compétences aux
collectivités territoriales (sans l’accord de celles-ci). Dans un Etat fédéral, l’article de la
Constitution qui réparti les compétences entre la fédération et les Etats fédérés, ne peut
pas être modifié sans un vote des entités fédérées. Au contraire dans un Etat unitaire,
le pouvoir central peut retirer des compétences aux collectivités territoriales sans leur
consentement. 2ème aspect découle du 1er aspect, c’est une conséquence. En effet,
puisque c’est la Constitution fédérale qui définit quelles sont les compétences de la
fédération et celles des entités fédérées, cela signifie bien que les entités fédérées ne
possèdent pas la capacité de déterminer elles-mêmes quelles sont leurs compétences.
Cela signifie bien que l’entité fédérée n’est pas indépendante et souveraine, elle n’est
pas un Etat au sens du droit international. Certes, les entités fédérées ne peuvent pas
se voir retirer des compétences sans leur accord unilatéralement par le pouvoir central
mais inversement, les entités fédérées ne peuvent pas s’octroyer non plus
unilatéralement des compétences. Le 3ème aspect lui aussi découle du 1er : les lois
adoptées par les entités fédérées doivent être conformes à la Constitution de l’Etat
fédéral. Il existe toujours un contrôle juridictionnel qui garanti que la répartition des
compétences déterminée dans la Constitution fédérale est bien respectée à la fois par
l’Etat fédéral et par les entités fédérées. Il y a toujours un juge qui contrôle. C’est pour
cela que l’on peut considérer qu’entre un Etat fédéral et un Etat unitaire décentralisé,
la différence est d’avantage une différence de degré que de nature. Un Etat unitaire
fortement décentralisé peut se rapproche d’un Etat fédéral. Dans les deux cas, les
collectivités territoriales peuvent adopter des normes locales seulement en conformité
avec les normes nationales et sous le contrôle d’un organe national (principe même de
la souveraineté). Quels sont les avantages et les inconvénients du système fédéral par
rapport au système unitaire ? Globalement le système fédéral a l’avantage de
préserver l’identité des entités fédérées et c’est pour cette raison que le système fédéral
est souvent adopté dans les Etats dont les populations possèdent des caractéristiques
culturelles, linguistiques ou ethniques variées. Mais ce système peut en contrepartie
avoir l’inconvénient de freiner la mise en place de politiques nationales à grande
échelle. Il peut gêner la planification globale de l’ensemble du territoire de l’Etat. Il y a
certaines politiques (économique, environnementale) qui pour être vraiment efficaces
doivent être menées à une grande échelle. Cela peut créer des déséquilibres entre les
régions fédérées. Certaines régions vont se développer plus rapidement que d’autres
par exemple cela peut poser problème dans l’unité, l’harmonie de l’Etat fédéral. Ça peut
aller jusqu’à créer des inégalités de droit entre les citoyens qui vivent dans cet Etat
fédéral en fonction de la région où ils se trouvent (ex : peine de mort aux EUA).
II. L’Etat à autonomie régional / l’Etat régional / l’Etat autonomique
On considère parfois qu’entre la catégorie de l’Etat fédéral et celle de l’Etat unitaire il
existerait une troisième catégorie intermédiaire : l’Etat à autonomie régionale
(Espagne ou Italie). Dans l’Etat à autonomie régionale, la Constitution connaît
l’autonomie de ces entités territoriales. Ex : Constitution italienne à l’art 116 et 117
favorise les autorités locales et consacre même une autonomie renforcée pour les
régions italiennes car la Constitution indique que les régions italiennes disposent d’un
pouvoir législatif pour toutes les matières qui ne sont pas expressément réservées à la
législation de l’Etat. Dans un Etat, l’autonomie des entités régionales est tout de même
un peu moindre que celle des entités fédérées dans un Etat fédéral notamment parce
que les régions ne possèdent pas de Constitution par exemple. Elles ne possèdent pas
non plus de système judiciaire. De plus, les régions d’un Etat à autonomie régionale ne
sont pas aussi fortement représentées au sein du Parlement national que ne le sont les
entités fédérées.
III. L’Etat unitaire
L’Etat unitaire est celui dans lequel les citoyens ne sont soumis qu’en principe à un
pouvoir politique central et uniquement aux règles de droit édictées par celui-ci. Dans
un Etat unitaire il n’existe qu’une seule Constitution, qu’un seul Parlement,
gouvernement et système juridictionnel. Toutefois, il peut être décentralisé c’est-à-dire
qu’un Etat unitaire peut très bien reconnaître une personnalité juridique et une
certaine autonomie à ses entités territoriales, leur attribuer des compétences pour
adopter des normes locales. C’est précisément le cas en France, aujourd’hui, les
régions, les départements et les communes possèdent la personnalité juridique et
peuvent adopter des normes locales (arrêtés) on est dans un Etat unitaire décentralisé
ce qui n’a pas toujours été le cas. Ces normes ne peuvent être adoptées qu’en
application de normes nationales préalables. Il existe un seul critère qui permet
réellement de distinguer l’Etat fédéral de l’unitaire, c’est la question de
l’existence de la possibilité de modifier ou non unilatéralement les
compétences des entités territorialement (sans leur accord). Dans un Etat
fédéral, les compétences des entités territoriales ne peuvent pas être modifiées
unilatéralement par le pouvoir central et sans l’accord des collectivités alors qu’au
contraire dans un Etat unitaire, le pouvoir central peut modifier leurs compétences
sans leur accord. Historiquement la France a choisi une forme unitaire de
l’organisation de l’Etat car cette forme permettait d’affermir l’emprise du pouvoir royal
sur l’ensemble du royaume. La forme unitaire d’organisation de l’Etat est souvent
choisie dans les Etat à régime autoritaire. Mais après la révolution de 1789, les
révolutionnaires ont conservé cette forme unitaire d’organisation de la France car ils
ont considéré que cette forme unitaire permettrait d’assurer l’égalité entre les citoyens
devant la loi sur l’ensemble du territoire quelques soit le lieu où ils se trouvent. Pour
les révolutionnaires, une organisation de l’Etat qui aurait donné une large autonomie
aux entités territoriales aurait risqué de créer des inégalités au niveaux des citoyens
selon l’endroit où ils vivent. Cette forme ne se rencontre jamais à l’état pur car même
dans Etat unitaire très centralisé, il n’est jamais possible d’administrer des territoires
étendus ou divers directement depuis la capitale. Tout pouvoir central a besoin de
relais sur l’ensemble du territoire de l’Etat avec des personnes, des représentant qui
agiront au nom du pouvoir central. C’est pourquoi il existe des sous catégories. Parmi
les Etas unitaires, on distingue les Etats unitaires centralisés (déconcentrés) et les Etats
unitaires décentralisés.
Déconcentration : dans un Etat déconcentré, les normes locales sont prises par des
représentants locaux du pouvoir central c’est-à-dire par des agents locaux qui sont
nommés par le pouvoir central, national. Dans ce système il y a des agents qui font
partis d’une hiérarchie et soumis au contrôle de leurs supérieurs. Ils n’ont aucune
autonomie, ils font ce que leurs supérieurs leur disent de faire. C’est une organisation
centralisée du pouvoir.
Dans un Etat décentralisé, les normes locales sont prises par des collectivités
territoriales dont les dirigeants sont élus par les habitants de la collectivité territoriale.
Ces collectivités se voient remettre une partie des pouvoirs, elles sont dotées de la
personnalité juridique, dotées d’une certaine autonomie, ont des ressources propres,
compétences propres. Elles peuvent déterminer des politiques spécifiques dans
certains domaines sur leur territoire comme dans la culture, l’emploi.
Ces deux modèles d’organisation de l’Etat unitaire ne sont pas du tout exclusifs l’un de
l’autre. Bien au contraire, ces deux systèmes vont souvent ensemble. Justement, la
France est un Etat unitaire qui est à la fois déconcentré et décentralisé. Il y a la fois de
la déconcentration et de la décentralisation, c’est-à-dire que c’est un pays où coexistent
ces deux tendances qui sont à la fois antagoniques mais aussi complémentaires.
Dans chaque région, il y aura une personne qui aura la responsabilité de mettre en
œuvre les lois de l’Etat, le préfet représente le gouvernement central (déconcentration).
Dans le même espace il va y avoir une personne qui exerce ses propres compétences
dans la région sud PACA, il y a une personne morale de droit publique (la région sud)
distincte de l’Etat avec ses propres organes, elle ne représente pas l’Etat mais les
habitants du territoire (décentralisation).
Ces deux modes d’organisation ne sont pas exclusifs mais vont plutôt ensemble malgré
qu’ils soient antagoniste.

Chapitre 2 : Brève histoire de l’organisation administrative de la France

➔ L’histoire de l’organisation administrative de la France, les principales étapes
historiques.

I. Sous l’Ancien régime

Avant la révolution de 1789 comment la France était organisée ?
La France était monarchique et il existait déjà des entités territoriales soit de fait et
parfois aussi de droit. Il y avait les communes (villes (importance personnalité
juridique)) à partir du XII°, il y avait des seigneurs qui avaient reconnus des droits
avec les chartes communales. Par ce contrat entre le seigneur et la commune, étaient
établis des droits et des obligations réciproques (engagée à payer des taxes, envoyer
des hommes à l’armée du seigneur et le seigneur s’engagé à protéger la commune). Il
n’y avait pas de statut édifié. Il y avait aussi des provinces. Le royaume était subdivisé
en provinces, ça varié selon les guerres. Il y avait des provinces qui appartenaient
entièrement à la couronne et qui étaient administrées par un représentant du roi
(intendant nommé par le roi et chargé d’administrer cette province pour le roi, un
agent du roi) elles n’avaient aucune autonomie. Il y avait d’autres provinces certes
rattachées à la couronne mais qui appartenaient à des Seigneurs qui procédaient des
privilèges reconnus par le roi sur ces provinces et elles étaient dotée d’instituions
locales propres, qu’on appelait notamment des parlements. A la fin de l’Ancien régime,
le pouvoir royal prévoyait de modifier l’organisation administrative du royaume.
Pourquoi le pouvoir royal espérait faire des modifications ? Car certaines des
provinces exerçaient trop de choses selon le roi et leur parlement s’opposaient au roi,
à ses volontés. Le roi considérait qu’il ne pouvait pas exercer son pouvoir de manière
effective et assuré sur toutes les provinces. Le pouvoir royal prévoyait de réformer le
territoire de la France en créant des entités territoriales plus petites que les provinces.
Dans le but d’affaiblir, de diminuer le pouvoir des provinces. Mais ça n’est allé qu’au
stade de projet.
II. Les périodes de la Révolution, de l’Empire et de la Restauration
D’une certaine manière, on peut considérer que les révolutionnaires vont réaliser les
réformes territoriales que l’Ancien régime monarchique projetait de faire. C’est-à-dire
que les révolutionnaires vont réussir à instituer un pouvoir central très fort qui puisse
mettre à égalité tous les territoires du pays. Les révolutionnaires vont établir les cadres
territoriaux qu’on connaît encore aujourd’hui, ce sont eux qui créent le département.
Par cette création, l’idée des révolutionnaires était que le pouvoir central puisse
nommer des représentants du gouvernement sur l’ensemble du territoire français et
que tous les Français puissent facilement rentrer en contact avec ce représentant de
l’Etat, qu’il soit relativement proche. Le droit applicable va beaucoup changer entre
cette période et aujourd’hui. En réalité ce n’est qu’entre 1830 et la SGM que la
démocratie locale va petit à petit s’implanter et que les collectivités territoriales vont
lentement acquérir certains droits, compétences. Et ce n’est qu’à partir des années
80 que la décentralisation va prendre la forme et le fond que l’on connaît aujourd’hui.
C’est donc à la fin du XX° que l’on va pouvoir parler de libération territoriale.
Les révolutionnaires de 1789 ont voulu construire une organisation territoriale
centralisée de la France pour deux raisons :
- Une raison idéologique : pour les révolutionnaires, l’idée d’égalité entre tous les
citoyens primait. A leurs yeux, une organisation territoriale centralisée de l’Etat
serait une garantie pour l’égalité entre les citoyens. Car tous les citoyens du
royaume seraient soumis à un même et seul pouvoir central qui s’exercerait
partout de la même manière, il n’y aurait pas de différence entre les territoires.
Les révolutionnaires préféraient l’uniformité territoriale à la diversité. Cette
vision égalitaire de la France est encore très forte aujourd’hui même si on la
modifie depuis peu.
- Une raison pratique : à la suite de la Révolution, il y a eu une situation politique
instable, période très troublée, l’ordre n’était pas garanti. On espérait qu’un
système centralisé serait plus efficace pour garantir l’exécution des lois sur tous
les territoires.
Il y a eu des lois adoptées par l’assemblée constituante dès décembre 1789 et
février 1790 qui ont très rapidement découpé le territoire français en 83
départements. Ces départements allaient eux-mêmes être subdivisés en cantons,
subdivisés en villes et villages. L’idée était d’établir des circonscriptions territoriales
proches des citoyens. Cela permet aux citoyens d’aller rencontrer l’Etat, un de ses
représentants. L’Etat pouvait contrôler ce que faisait les citoyens. Le département a
ainsi été créé comme un échelon de l’administration de l’Etat et non comme une entité
représentant les habitants locaux, ont été également créées 44 000 communes qui ont
été construites comme des entités distinctes, toutes établies sur un modèle identique.
Il y a un modèle unique d’organisation des communes. Ce que nous connaissons
aujourd’hui ressemble à ce qui a été conçut à l’époque avec une assemblée, un conseil
municipal et un maire élu directement par les citoyens. Et il y avait en plus un
procureur du roi dans chaque commune. Là aussi le mode de désignation a changé
parfois il était élu par les citoyens ou alors nommé par le roi qui pouvait participer aux
affaires de la commune. Les compétences de la commune n’étaient pas trop définies. A
l’échelon municipal, on voit s’installer de la déconcentration car il y a un représentant
au sein de la commune et de la décentralisation dans la mesure où il y a aussi un organe
élu par les habitants de la commune et qui représente les intérêts de cette commune.
Dans les années 1792 et suivantes, il y a des mouvements de vas et vient avec des
mouvements de recentralisation et d’hésitation du pouvoir que l’on allait mettre dans
les entités. Recentralisation s’est affermie dans l’époque des régimes du Consulat et
sous l’Empire napoléonien, à partir des années 1799 et notamment, par une loi de
1800, Napoléon crée l’institution préfectorale. Dès leur origine, les préfets sont conçus
comme des agents de l’Etat qui vont représenter l’Etat sur une partie du territoire
français. Le maire des communes pendant une certaine période n’a plus été élu par les
habitants mais nommé par le pouvoir central. Soit directement par le pouvoir central
pour les communes d’une certaine taille soit indirectement par le préfet. Globalement
l’ensemble de l’organisation administrative est très hiérarchisé, centralisé. Le maire est
sous l’autorité du sous-préfet, le sous-préfet est lui-même sous l’autorité du préfet et
lui-même sous l’autorité centrale. Sous le régime politique de la Restauration, à partir
de 1814, ça a été le même système territorial que sous l’Empire.

III. 1830 -1944 : les premiers pas de la démocratie locale

1. La monarchie de Juillet
Après la Révolution de 1789 il y a eu la révolution de Juillet 1830 qui a démis le roi
Charles X qui s’opposait aux députés libéraux et a place au pouvoir, le roi Louis
Philippe I à la tête de la monarchie de Juillet. Des lois vont être adoptées concernant
les collectivités territoriales. En quoi consistaient ces lois ? Premièrement, quant à la
désignation des membres des autorités locales, la loi du 21 mars 1831 qui prévoit
l’élection des membres municipaux, des conseils municipaux élus tous les 6 ans par un
collège électoral restreint. En revanche, les maires des communes restaient nommés
par le pouvoir central soit directement soit indirectement mais à la différence de ce qui
se passait avant, les maires des communes devaient être choisis parmi les élus du
conseil municipal. Ce qui signifie qu’ils étaient indirectement élus par les habitants de
la commune. Le même système a été établi en 1833 pour les conseillers généraux des
cantons.
Quant au fond des compétences reconnues aux autorités locales, du point de vue
matérielle il y a eu une loi du 18 juillet 1837 qui reconnaît la personnalité civile de la
commune. La commune devient une personnalité morale, elle a un patrimoine propre,
des biens communaux, a le droit d’utiliser les revenus communaux et a le droit régler
par ses délibération la gestion de son patrimoine. Cela dit, le droit de régler par ces
délibérations signifie que la commune a le droit d’émettre des souhaits, ce sont encore
les préfets qui décident au nom du pouvoir central. Un an plus tard, en 1838, cette
personnalité civile est également reconnue aux départements.
2. La seconde République (1848 – 1851)
Par une loi du 3 juillet 1848, on élargi le corps électoral qui va avoir le droit d’élire
les membres des assemblées délibérantes de toutes les collectivités territoriales. On
passe tout de même d’un collège électoral restreint à un suffrage universel. Pour les
communes de plus de 6 000 habitants, les maires et leurs adjoints sont toujours
nommés par le pouvoir central.
3. Le second Empire (1851 – 1870)
Il y a un décret de 1852 qui s’intitule « décentralisation administrative ». A l’époque le
mot décentralisation n’a pas le même sens qu’aujourd’hui, ça se rapproche plus de la
déconcentration. C’était un décret qui donnait des compétences des ministres aux
préfets. Il y a eu aussi un pas important avec deux lois : une en 1866 pour les
départements et une de 1867 pour les communes. Deux lois qui autorisent les conseils
généraux (pour les départements) et les conseils municipaux (pour les communes) à
adopter des normes locales sans l’autorisation des préfets sur des matières locales qui
ne sont pas très bien définies avec un contrôle a posteriori. Pour ce qui concerne la
désignation des organes exécutifs des collectivités territoriales, une loi de 1870 rétablie
l’élection des présidents des conseils généraux par les habitants et aussi l’obligation de
choisir les maires parmi les élus des conseils municipaux.
4. La IIIème République (1871 – 1940)
Là encore on avance doucement vers la décentralisation. Il y a une loi du 10 août 1871
qui concerne les départements. Il est prévu que les membres des conseils généraux sont
élus par les habitants pour 6 ans et avec cette loi, on commence à parler de la notion
« d’affaires départementales » différentes des affaires nationales. Cela dit, il y a une
limite qui persiste. En effet, le préfet reste le représentant de l’Etat dans le département
mais il reste aussi l’organe exécutif du conseil général. Cela veut dire que c’est
l’administration préfectorale et donc l’Etat qui a le mot final dans la gestion des affaires
départementales. Se pose la question de la répartition des compétences. Le conseil
général peut tout de même prendre certaines dispositions sans autorisation préalable
du préfet mais pas sur l’ensemble des affaires départementale. Le conseil peut
simplement émettre des vœux pour les affaires économiques et l’administration
générale. Mais en 1926 avec le décret du 25 novembre, les conseils généraux vont
détenir un pouvoir de décision sur tout objet d’intérêt départemental avec
l’autorisation préalable du préfet. La loi du 5 avril 1884 sur l’organisation municipale
est importante car c’est elle qui a posé les bases de l’organisation municipale actuelle.
Du point de vue de la désignation des membres des conseils municipaux et des maires,
la structure des communes est clairement définie comme une structure à deux
organes : un organe délibérant (collégial) qui s’appelle le conseil municipal, chargé de
voter des délibérations et un organe exécutif chargé d’exécuter les délibérations du
conseil municipal et cet organe est le maire de la commune. Les membres du conseil
municipal sont renouvelés tous les 6 ans et ce sont les membres de conseil municipal
(élus par les habitants de la commune) qui vont élire parmi eux le maire de la
commune, l’organe exécutif.
Dans la question de fond, cette loi apporte des précisions. La loi de 1884 consacre une
véritable close de compétences générale au profit du conseil municipal. « Le conseil
municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Les contours de la
notion d’affaires de la commune sont évidemment très flous mais il est certain que c’est
un champ de compétences très vaste qui est ainsi reconnu aux communes. Il existe bien
des affaires communales. Le contrôle exercé par le préfet sur les décisions du conseil
municipal est allégé. Certaines de ces décisions seulement doivent faire l’objet d’une
approbation préalable par le préfet. Seules les décisions pouvant engager un intérêt
général supérieur par exemple en matière de budget, de finances ou de voirie doivent
faire l’objet d’un contrôle préalable par le préfet. Autrement, pour les autres décisions
le préfet exerce un contrôle a posteriori. Durant cette période on voit aussi apparaître
progressivement un troisième niveau, échelon territorial qui est la première forme des
régions. Ce besoin de troisième niveau apparaît pour des raisons matérielles. Fin XIX°
et début XX°, c’est une période de grands progrès technologiques et scientifiques qui
entraînent un fort besoin de l’intervention de l’Etat dans de nombreux domaines
comme les communications, les transports, la santé et ce besoin d’intervention se
faisait sentir surtout pour planifier le développer économique. En 1917, sont ainsi
créés 17 groupements économiques régionaux. Les chambres de commerces étaient
invitées à se regrouper au sein de ces regroupements mais n’a pas produit les effets
escomptés. Durant la SGM on va retenter d’établir un troisième échelon territorial et
en 1941 sous le régime de Vichy, la loi du 19 avril 1941 qui va créer 18 préfets
régionaux auxquels vont être confiés des pouvoirs spéciaux en matière de police et
aussi en matière économique pour organiser les prix et la distribution des denrée
alimentaires. Après la SGM on a les mis de côté d’une part par ce que les préfets
départementaux n’étaient pas heureux de voir arriver des préfets régionaux qui leur
seraient hiérarchiquement supérieurs et surtout car après la SGM, il y a eu une forme
de rejet de tout ce qui a pu être créé sous le régime de Vichy. Cela dit, cette idée
d’échelon régional reviendra à nouveau quelques années plus tard sous sa dimension
économique (1955) puis sous sa forme administrative.

IV. De la SGM à 1981 : L’apparition des collectivités territoriales dans les

Constitutions de 1946 et 1958
Au niveau constitutionnel, on voit apparaître la notion de « collectivités territoriales »
dans les Constitutions.
Dans la Constitution de la IVème République les collectivités sont les communes et les
départements et comme elles sont désignées comme territoriale cela veut bien dire
qu’elles sont considérées comme des personnes de droit public possédant une
personnalité juridique distincte de celle de l’Etat et ça signifie que définitivement elles
ne sont plus considérées comme uniquement des circonscriptions administratives de
l’Etat , elles ne représentent plus seulement des démembrements territoriaux de l’Etat.
Mais en plus la Constitution de 1946 proclame le principe de la libre administration
des collectivités territoriales dans le cadre de la loi. La Constitution de la Vème
République va affirmer le principe en vertu duquel les collectivités territoriales
s’administrent librement par des conseils élus. La notion de région va réapparaître
mais pas en tant que collectivité territoriale. Ce sont à nouveau les besoins de
planification économique qui vont pousser les gouvernements en 1955 et 1956
notamment, à créer des programmes d’action régionales dans 21 aires régionales. On
se rendait vraiment à l’évidence que le département constituait un échelon territorial
trop petit pour permettre une planification économique et territoriale efficace de l’Etat
et donc on a décidé de faire des regroupements de départements au sein de ces
regroupements pour mieux organiser l’activité économique sur l’ensemble du territoire
national. Sur la base de ces programmes d’action régionale, l’Etat va progressivement
établir des circonscriptions d’action régionale. Dans ces circonscriptions, l’Etat va
progressivement installer certains de ses services et c’est ainsi qu’à partir de 1964
l’Etat va nommer un préfet de région qui aura pour mission de mettre en œuvre la
politique du gouvernement en matière de développement économique et
d’aménagement du territoire. En 1969 le président CDG soumet une réforme
constitutionnelle avec un référendum pour institutionnaliser la région pour en faire
une collectivité territoriale mais le GDG a perdu ce référendum et la région n’est
toujours pas une collectivité. L’idée continue de faire son chemin et une loi de 1972 va
institutionnaliser la région non pas comme une collectivité mais comme un
établissement public.
 V. De 1982 à nos jours (l’ère de la décentralisation)
Entre 58 et 81 ce sont des présidents de droite qui ont est été élus et en 81 François
Mitterrand, président socialiste est élu et la décentralisation est dans son programme.
1. L’acte I de la décentralisation
On considère que c’est en 1981 – 1982 que la décentralisation va avoir un véritable
sens. Il y a une première série de lois de décentralisation qui sera adoptée entre 83 et
86 et elles poseront réellement les bases de la décentralisation. En effet, ce sont elles
qui ont posé les droits et les libertés des collectivités territoriales.
a. La région devient une véritable collectivité territoriale
A partir de 1982, il est précisé que les communes, les départements et les régions
s’administrent librement par des conseils élus. C’est une des caractéristiques de la
décentralisation est que les collectivités sont administrées par une assemblée
délibérante dont les membres sont élus au suffrage universel.
b. On pose le principe selon lequel la fonction d’organe exécutif des
départements et des régions sera désormais confiée au président de
leur conseil.
Etant précisé que ce président est lui-même élu par et parmi les membres du conseil.
Pour le conseil municipal c’était déjà le cas comparé aux autres conseils. Désormais la
fonction d’organe exécutif du département et de la région ne sera plus exercée par le
préfet. Le département et la région deviennent des personnes organiquement
distinctes de l’Etat.
c. On supprime la tutelle administrative qui pesait sur les collectivités
territoriales
Avant les lois de décentralisation de 1982, les collectivités territoriales pouvaient
certes adopter des actes mais la plupart d’entre eux n’entraient pas immédiatement en
vigueur car pour pouvoir entrer en vigueur, ils devaient être préalablement autorisés
par le préfet. Cela signifiait que le préfet exerçait sur ces actes un contrôle direct et a
priori. Ce contrôle portait à la fois sur la légalité des actes et aussi sur l’opportunité. A
partir de la réforme de 1982, le contrôle que le préfet va pouvoir exercer sur les actes
sera seulement un contrôle a posteriori. Les actes adoptés par les collectivités rentrent
donc immédiatement en vigueur, les collectivités ont l’obligation de les transmettre au
préfet. Et ensuite, le préfet va observer ces actes déjà entrés en vigueur mais il ne
pourra pas lui-même les annuler. La seule chose qu’il peut faire c’est que s’il pense que
la légalité d’un acte est douteuse, il pourra seulement déférer (transmettre) cet acte
devant un juge administratif et c’est ce juge qui pourra contrôle la légalité.
d. Ces lois de décentralisation vont répartir les compétences entre les
communes, les départements, les régions et l’Etat.
Auparavant, toutes ces compétences étaient à l’Etat, avec ces réformes il délègue
certaines de ses compétences à ces collectivités différentes.
 e. Ces lois prévoient que les transferts de compétences en faveur des
collectivités territoriales doivent s’accompagner d’un transfert de
moyens financiers.
Non seulement l’Etat transfert des compétences mais il doit aussi leur transférer des
ressources fiscales. Par exemple des taxes ou impôt auparavant perçues par l’Etat
seront pour les collectivités (comme pour les vignettes automobiles de l’Etat aux
départements). Cela implique aussi le versement par l’Etat d’une dotation générale de
décentralisation.
Dans les années 90, régulièrement, d’autres lois seront adoptées pour améliorer et
aménager ce système de délégation. L’évolution qui va suivre est appelé l’acte II de la
décentralisation.
2. L’acte II de la décentralisation
En 2002 Jacques Chirac est élu (droite), il a constitutionnalisé le principe de la
décentralisation car en 2003 il a fait adopter une réforme de la Constitution et
désormais, le principe de l’organisation décentralisée de la République est inscrit dans
la Constitution. Il y a le principe d’expérimentation concernant les compétences des
collectivités territoriales. Ce principe permet des politiques différencier entre les
collectivités. Principe de l’autonomie financières des collectivités, les ressources
propres des collectivités doivent constituer une part déterminante dans leur budget.
La possibilité d’organiser des referendums locaux est mis en place pour faire vivre la
démocratie locale. On transfert de nouvelles compétences, dans la formation
professionnelle, le développement économique, l’enseignement… Les autres
évolutions auxquelles on assiste avec Sarkozy qui a faire adopter une loi en 2010
concernant les intercommunalités pour les rationner en obligeant les communes à
rejoindre une de ces intercommunalités, création des métropoles. A partir de 2012,
sous Hollande, plusieurs lois adoptées pour approfondir le statut des métropoles et
leurs compétences. Également l’interdiction de cumul de mandats et mis en place, il
est devenu impossible d’être à la fois un élu national (députés ou sénateur) et d’être un
élu régional. En 2015, lois vraiment importantes, une pour remodeler les régions et
réduire le nombre à 12 en territoire métropolitain en réunissant certaines régions
(auparavant haute et basse Normandie devenues Normandie, Nord pas de Calais et
Picardie deviennent la région Hauts de France). La décentralisation est un processus
qui évolue constamment. La loi NOTRE du 7 août 2015 (nouvelle organisation
territoriale de la République) qui va opérer une redistribution des compétences entre
les intercommunalités, les départements et les régions. Cette loi a supprimé la close
générale de compétence pour les départements et les régions (seules les communes ont
conservé cette close). En revanche, cette loi a confié de nouvelles compétences aux
régions notamment en matière de développement économique avec un grand soutien
aux entreprises, les régions ont l’obligation de dresser plusieurs types de schémas
régionaux à la foi pour le développement économique et l’aménagement du territoire
cette loi va également renforcer les intercommunalités. Une loi de 2017 porte
spécifiquement sur l’organisation administrative de Paris qui crée une collectivité
unique de la Ville de Paris qui exerce les compétences de la commune et du
département.
 3. Etat des lieux de la décentralisation
Que s’est-il-passé sous le premier quinquennat de Macron et surtout sous son
deuxième ? A la recherche d’une simplification, clarification de la décentralisation et
aussi e la rendre plus efficace. Relations avec les élus locaux compliquée, gilets jaunes,
covid… très difficile d’entamer des démarches de nouvelles lois pour réorganiser le
territoire. A partir du début de 2021, le gouvernement et le Parlement ont travaillé
sur une loi adoptée le 21 février 2022 la loi 3DS (loi relative à la différenciation,
décentralisation, déconcentration et portant diverses mesures de simplification de
l’action publique locale).
Cette loi par rapport au processus de décentralisation développé depuis 82, elle
prévoit davantage de différenciation entre les territoires. On essaie d’aller vers une
décentralisation, on poursuit le transfert des compétences entre l’Etat et les
collectivités territoriales sauf qu’on essaie d’opérer ce transfert à la carte, c’est-à-dire
en différenciant les territoires. On essaie d’établir des compétences distinctes à la carte
mais on expérimente pour voir si ça marche notamment pour le financement du RSA.
Simplification de l’action locale. L’idée générale est d’essayer de permettre aux élus
locaux de mener des politiques plus proches de leur territoire c’est-à-dire mieux
adaptées aux spécificités des territoires. Cette vision de la décentralisation s’installe
en tension avec la vision décentralisatrice de la France qui a commencée sous les
auspices d’égalité entre les territoires et donc sur l’idées que les collectivités se voyaient
remettre les mêmes compétences et les mêmes moyens, se voyaient dotées des mêmes
droits. Or, depuis quelques années, cette vision égalitaire est en partie battue en
brèche et on essaie de s’orienter vers des compétences adaptées aux spécificités des
territoires.
Avec cette loi, l’Etat transfert aux collectivités des compétences nouvelles et elle prévoie
que des expérimentations seront faites pour transférer des compétences de manière
volontaire, « à la carte », seulement aux collectivités qui le souhaiteront dans 5
domaines (transition écologique, les transports, le logement, la cohésion sociale, la
santé). L’idée dominante est de poursuivre le mouvement de décentralisation mais pas
toujours de manière unilatérale, c’est-à-dire que dans certains cas, certaines
compétences seront transférées en tenant compte de la volonté des collectivités
territoriales.
Ça fait des décennies que le principe même de la décentralisation de la République
faisant l’objet d’un très large consensus, pour des questions idéologiques mais aussi
des questions purement politiques. En effet, ça leur permettait de s’implanter au
niveau local et d’instaurer leur pouvoir. C’était aussi perçu comme une solution à la
crise démocratique, regagner de l’intérêt par les citoyens. Mais depuis 3-4 ans, on
voir émerger quelques critiques, nuances à l’égard du dogme de la décentralisation.
Pendant la crise sanitaire, on a vu tous les élus locaux faire leurs propres règles, vivre
indépendamment et demandant plus de pouvoir. On a vu aussi d’autres personnes
soutenir l’idée inverse.
Chapitre 3 : Les sources du droit de l’organisation administrative de la France
➔ Quelles sont les sources du droit de l’organisation administrative de la
France ? Qui crée, adopte les normes, les règles de droit ? Quels sont les
organes qui crée les normes relatives à l’organisation administrative de la
France ?
Multiples sources hiérarchisées.
I. La Constitution et le droit constitutionnel
Le droit administratif repose en premier lieu sur des bases constitutionnelles, sur un
bloc de constitutionnalité, inclus la Constitution de 1958 et son préambule renvoie à la
DDHC de 1789 et au préambule de la IVème République de 1946. Mais il intègre aussi
les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Quelles sont les
différentes normes constitutionnelles qui concernent l’organisation administrative de
la France ? D’un part il y a les règles constitutionnelles qui répartissent les
compétences normatives entre les organes, indique quel organe sera compétent pour
régir telle ou telle matière. La Constitution réparti les normes administratives entre
d’un côté le pouvoir législatif et d’un autre côté le pouvoir exécutif (d’un côté celles du
président et de l’autre celle du PM et de son gouvernement = art 13, 19, 21 et 22) (jeu
des art 34 et 37). Elle définit aussi les compétences normatives du conseil d’Etat (art
37 et 39) ou encore celles des collectivités territoriales (art 72 et suivants). Ces normes
encadrent l’action de l’administration. D’autre part, il y a également des normes
constitutionnelles qui prescrivent des règles de fond, règles substantielles qui
s’imposent à tous les pouvoirs publics et donc qui s’imposent à l’administration quand
elle agit. Il est évident que l’administration doit respecter toutes les règles de la DDHC
par exemple elle doit agir en respectant le principe de l’égalité, respecter toutes les
grandes libertés comme celle d’aller et venir, de pense, d’expression, le droit de
propriété…

II. Le droit international

Cela concerne l’ordre interétatique. Comment s’organisent les relations entre

différents systèmes juridiques ?
Il existe pour les Etats deux possibilités d’organiser les relations entre leur ordre
juridique interne et l’ordre juridique international. Il existe deux manières utilisées par
les Etats pour définir la place qu’ils souhaitent réserver au droit international dans leur
droit interne. Première hypothèse, les Etats qui organisent la relation entre leur
ordre juridique interne et le droit international suivant le modèle dualiste. On peut dire
que dans un système dualiste, l’ordre juridique interne et celui international sont
séparés, c’est-à-dire qu’il est en principe prévu que les normes internationales ne
pourront acquérir une force juridique dans l’ordre interne que si elles sont
réceptionnées intégrées par une norme juridique interne dans l’ordre interne. Alors
que dans le schéma moniste, l’ordre juridique interne et l’international sont liés, il y un
lien préétabli entre les deux. Dans un système moniste on peut prévoir soit que le droit
international va prévaloir en tant que tel et immédiatement sur le droit interne, c’est
ce qu’on appelle le monisme du droit international ou on peut prévoir le contraire, que
le droit interne prévaut sur le droit international mais intègre le droit international,
c’est le monisme à primauté du droit interne. Pour ce qui concerne la France, il y a
d’une part l’alinéa 14 du préambule de la Constitution de 46 qui prescrit que la
République française se conforme aux règles du droit public international. L’art 55 de
la Constitution « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès
leur publication une autorité supérieure à celle de la loi sous réserve de leur application
par l’autre parti. » En France, on a une conception moniste de la Constitution au sens
où le droit interne français prévoit que les règles internationales sont d’ordre
immédiates et qu’elles n’ont pas besoin d’être réceptionnées à chaque fois dans l’ordre
interne. Le droit français indique que le droit international est supérieur aux lois et aux
actes réglementaires. Le droit international s’impose donc à l’administration que ce
soit les traités ou la coutume internationale. De même, les actes unilatéraux adoptés
par les organisations internationales auxquelles la France fait partie, ces actes
s’imposent aussi à l’administration.

III. La loi
Acte voté par le Parlement, par l’AN et le Sénat et la Constitution de 58 prévoit que le
Parlement peut adopter des lois uniquement sur certaines matière et uniquement
suivant certaines procédures la répartition des compétences normatives commencent
par diviser les compétences du législatif et de l’exécutif ( !!! art. 34 et 37). D’un part,
l’art 34 énumère une liste de matières sur lesquelles le Parlement est compétent pour
adopter des lois. En vertu de l’art 34 il est indiqué que « la loi fixe les règles et
détermine les principes fondamentaux au sujet des droits civiques, des libertés
publiques, du statut des personnes mais encore le droit pénal et le droit civil,
l’organisation générale de la défense nationale, l’enseignement, le droit de propriété,
le droit du travail… ». D’autre part, l’art 37 nous indique que les matières autres que
celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire, cela signifie que
toutes les matières qui ne sont pas énumérées à l’art 34 relèvent en principe de la
compétence normative du pouvoir exécutif, de la compétence réglementaire du
pouvoir exécutif.

IV. Les sources réglementaires : les actes administratifs

A la différence de la loi qui est l’acte normatif adopté par le Parlement, les actes
réglementaires constituent l’ensemble des actes normatifs adoptés par le pouvoir
exécutif et son administration. Très souvent le pouvoir exécutif adopte ces actes
réglementaires pour mettre en œuvre une loi mais le pouvoir exécutif exerce également
ce pouvoir réglementaire de façon « autonome », c’est-à-dire sans lien avec l’exécution
d’une loi. L’expression « acte réglementaire » désigne une large catégorie d’actes qui
englobe tous les actes adoptés par le pouvoir exécutif et son administration.
Concrètement, il s’agit là de différents actes qui s’appellent soit des décrets, des arrêtés
ou bien encore des délibérations pour les assemblées délibérantes des collectivités
territoriales.
 1. Les titulaires du pouvoir réglementaire
De nombreuses autorités administratives détiennent le pouvoir d’adopter des actes
réglementaires. Tout d’abord, il existe un pouvoir réglementaire générale qui
appartient aux deux têtes du pouvoir exécutif c’est-à-dire le PM et le PDR. Ce pouvoir
réglementaire générale peut s’exercer dans tous les domaines sauf bien sûr dans les
domaines que la Constitution réserve à la loi (art. 37), peut adopter des règles qui vont
s’adapter à tout le territoire national et à tous les administrés. En revanche, ce pouvoir
appartient dans son principe au PM (art. 21) sauf ce qu’indique l’art. 13. Le PDR est
aussi titulaire d’un pouvoir réglementaire notamment pour adopter certains décrets
comme ceux délibérés en Conseil des ministres (art. 13 et 9), signés à la foi par le
président et par le PM. Il n’existe pas de liste stricte des décrets qui doivent être adoptés
en conseil des ministres, c’est alors selon la volonté du PDR.
Le pouvoir réglementaire spécialisé a une portée limitée et est assez variée et peut
appartenir à différentes autorités. Il peut appartenir aux différents ministres du
gouvernement lorsqu’une loi ou un décret le prévoit. Ou bien encore il peut être
délégué à certains établissements publics ou certaines autorités administratives
indépendantes ou même des entreprises publiques. Ce pouvoir réglementaire
spécialisé existe aussi au niveau local d’une part de nombreux textes législatifs ou
réglementaires attribuent un certain pouvoir réglementaire aux circonscriptions
administratives de l’Etat (aux préfets) et surtout d’autre part, les collectivités
territoriales détiennent elles aussi un pouvoir réglementaire local. La Constitution et
la loi attribuent des compétences aux collectivités territoriales et il est prévu que ces
collectivités exercent leurs compétences en adoptant des actes réglementaires locaux.
Enfin, au sein de toute administration, il existe un pouvoir réglementaire interne qui
signifie que tous les chefs de service qui sont à la tête d’une administration et disposent
d’un pouvoir réglementaire interne. Cela veut dire que tous les directeurs
d’établissement publics, tous les maires, tous ces chefs de services administratifs ont
le pouvoir d’organiser leur service.
2. La hiérarchie entre les actes administratifs
Globalement la hiérarchie entre les actes suit la hiérarchie qu’il y entre les personnes
qui ont les ont adoptés. Les actes adoptés par les deux têtes ont un autorité supérieure
comparé aux actes adoptés par des autorités inférieures. Une hiérarchie entre les actes
administratifs réglementaires et les actes administratifs individuels existe.

3. Les sources jurisprudentielles

A priori, conformément au principe même de séparation entre les pouvoirs législatif,
exécutif et juridictionnel, les juges ne devraient pas créer du droit car ils sont censés
appliquer le droit. Le rôle des juges est de trancher les litiges, différends, conflits en
appliquant les règles de droit, les règles constitutionnelles, les traités internationaux,
les lois et les actes réglementaires. En réalité, les décisions rendues par les juges
participent fondamentalement à la création du droit. D’une part parce que le juge
concrétise les règles de droit générale lorsqu’il les applique à un cas d’espèce et aussi
parce qu’il les interprète, en l’interprétant on lui donne telle portée, tel sens, c’est plus
que de la mise en œuvre. Cela est particulièrement vrai pour le juge administratif, c’est
un droit prétorien, un droit en grande partie créé par le juge. Le juge administratif a
très souvent comblé les lacunes dans le droit qui s’impose à l’administration. Par
exemple, pour les principes fondamentaux, le juge administratif, par sa jurisprudence
a affirmé qu’ils étaient applicables à l’administration.

L’organisation administrative de la France est une organisation ancienne. L’Etat

français tient de ceux qui se sont constitués le plus tôt dans l’histoire. On considère
même parfois que l’Etat moderne est né en France avec sa territorialisation.
Finalement, la concentration du pouvoir a commencé tôt. Elle est très organisée et
sophistiquée (compliquée et lourde), très organisée autour d’un maillage qui recouvre
l’ensemble du territoire (communes, départements, régions…). Pour cette raison, on
parle parfois de la France comme un pays suradministré et on relève souvent la
complexité d’un tel système, la lourdeur de ce système et si cela ne peut pas constituer
un frein à l’action. Tout cela est un héritage de la Révolution et de la période
Napoléonienne. On a pu penser pendant un temps que le processus de décentralisation
allait pouvoir simplifier l’administration. En effet, puisque l’administration centrale
allait se délester de certaines compétences sur les administrations locales on aurait pu
penser que ça aller alléger l’importance de l’administration centrale mais ça n’a pas été
le cas. La place de l’administration centrale est très importante en France, plus que
dans d’autres Etats, très nombreux ministères qui crée eux-mêmes une multitude
d’organismes. Et on peut considérer qu’il y a une tendance française à créer de
nouvelles autorités, structure et aussi à supprimer les structures qui existent. On parle
régulièrement de millefeuille administratif.
Au sens organique, l’administration est composée de plusieurs catégories de personnes
publiques, catégories de personnes morales de droit public.
Une personne morale est un groupement de personnes physiques et d’intérêts collectifs
qui a sa propre personnalité juridique, sujet de droit distinct et indépendant de celles
qui la composent. Elle peut être privée ou publique. L’administration française est
constituée d’innombrables personnes morales de droit public.

2ème Partie : L’Etat

Parmi les différentes personnes publiques du droit français, l’Etat est la seule qui
possède la souveraineté. C’est la seule personne qui métrise sa propre compétence, qui
détermine elle-même sa compétence. C’est-à-dire que dans le respect de la
Constitution, l’Etat est la seule personne qui peut modifier elle-même l’étendue de ses
compétences par exemple, l’Etat peut transférer certaines de ses compétences au
niveau international par exemple à une organisation internationale ou à l’UE ou bien
l’Etat peut déléguer ses compétences au niveau local ou bien encore l’Etat peut
transférer certaines de ses compétences à des personnes privées. Cette faculté est celle
d’avoir « la compétence de la compétence ». Au sein de l’Etat, on peut distinguer d’une
part l’administration centrale de l’Etat et d’un autre côté l’administration que l’Etat
déploie sur l’ensemble du territoire français pour exercer ses compétences et son
pouvoir sur tout le territoire, c’est ce qu’on appelle les services déconcentrés de l’Etat.
Chapitre 1 : L’administration centrale de l’Etat
Cette administration est dirigée par le pouvoir administratif. Le PDR, le PM et les
autres membres du gouvernement sont à la tête de l’administration. Cela signifie qu’ils
possèdent un pouvoir réglementaire à la foi général et ils ont également un pouvoir
réglementaire individuel notamment car ils nomment les fonctionnaires civils et
militaire qui occupent les emplois supérieurs dans l’Etat.
Section 1 : Le président de la République
D’un point de vue formel, c’est en principe le gouvernement qui est à la tête de
l’administration (art. 20) qui dispose que « le gouvernement dispose de
l’administration et de la force armée ». Mais, on peut voir les choses différemment car
le président et ses services assurent la direction générale de l’action administrative
dans certains domaines comme en matière de diplomatie, de défense et surtout c’est le
PDR qui nomme de PM, le chef de l’administration, on peut donc dire qu’il a une
autorité préalable (art. 5, 52) Par ailleurs, art 15, le président est le chef des armées
et qu’il préside les conseils de défense et de sécurité nationale et c’est là que sont
décidés les rapports de forces armés. Par ailleurs encore, le président préside le conseil
des ministres (art 9 et 13), cela signifie qu’il fixe l’ordre du jour de ce conseil et en plus
il doit signer les décrets délibérés en conseil des ministres, cela signifie que le président
dispose d’un pouvoir réglementaire très générale puisqu’il faut qu’il signe les décrets
et ordonnances. Par ce biais, le président peut intervenir dans l’action administrative.
Par exemple, le président peut refuser d’inscrire comme ordre du jour un projet de loi
ou alors refuser de signer un décret voulu par le PM et son gouvernement en conseil
des ministres ou encore il peut refuser de signer un décret relatif à l’intégration d’un
fonctionnaire de l’Etat. En outre, le président dispose de sa propre administration,
c’est-à-dire que pour remplir ses fonctions, le président dispose de certains services qui
sont constitués de personnes qu’il nomme librement, il dispose d’un cabinet
présidentiel. Le fonctionnement de ce cabinet ne fait pas réellement objet d’une
réglementation juridique. D’une manière générale, ce cabinet est constitué à son
sommet du secrétariat général de l’Elysée. Ce secrétariat général opère la liaison
générale entre le président et le PM et son gouvernement, fait le lien entre les deux
têtes de l’exécutif notamment lorsqu’il s’agit d’établir l’ordre du jour du conseil des
ministres. Il y a aussi un directeur de cabinet qui organise la vie quotidienne du
président, l’informe sur l’actualité de la vie nationale pour les questions de sécurité,
assure la gestion interne de la présidence (budget, ressources humaines). Enfin, le
cabinet présidentiel comprend aussi un état majore militaire particulier rattaché au
président pour qu’il puisse bénéficier de conseils propres en matière de défense. Il a
aussi un conseiller diplomatique qui lui est propre et d’autres collaborateurs directs.
 Section 2 : Le gouvernement, le Premier ministre et les ministères

I. Le gouvernement
Pour ce qui concerne la composition, la Constitution ne précise rien, c’est au PDR et au
PM de décider quels sont les différents ministères qui vont constituer le gouvernement.
C’est aussi eux qui vont décider des ministres qui seront à la tête de ces ministères.
C’est le PDR qui nomme les ministres par un décret personnel et le PM doit
contresigner. Le gouvernement se réunit essentiellement au sein du conseil des
ministres, formation qui réunit le PM, tous les ministres et parfois des secrétaire d’Etat
et président par le PDR. Ce conseil examine tous les projets de loi et d’ordonnances à
soumettre au Parlement. Ça n’est pas le conseil des ministres en tant que tel qui
adoptes les actes juridiques qu’on appelle les décrets, il n’adopte pas d’actes
réglementaires. Les décrets sont des actes réglementaires qui formellement sont
adoptés soit par le président soit par le PM soit par un ministre s’il y est habilité mais
un décret qui est délibéré en conseil des ministres de veut pas dire qu’il est adopté par
lui. Le conseil est un organe de réunion mais non pas un organe de décision. Le
gouvernement peut aussi se trouver réuni au sein de comités interministériels qui
réunissent certains ministres et qui visent à améliorer la coordination entre
l’administration des différents ministères pour les questions qui concernent plusieurs
ministères à la fois, qui nécessitent une approche interministérielle comme pour le
développement environnemental.

II. Le Premier ministre

Art. 21 nous indique que le PM dirige l’action du gouvernement, il en est à la tête et à
ce titre, le PM peut adresser aux autres ministres ainsi qu’à toutes les administrations,
des instructions par voie de circulaires « leur prescrivant d’agir dans un sens déterminé
ou d’adopter telle interprétation du droit en vigueur ». (Arrêt conseil d’Etat 26
décembre, Libérez les demoiselles). Par ailleurs, il doit arbitrer entre les champs
d’action des différents ministères, avec l’aide du président. Ensuite, le PM dispose du
pouvoir réglementaire général de principe, c’est-à-dire de pouvoir gérer des décrets
généraux (art. 21) sous réserve des champs de compétence dédiées au président. Le
Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la « Défense
nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'art. 13, il
exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.

Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils

et comités prévus à l'art. 15.

Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des ministres
en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé.

Le PM dispose de certains services pour l’assister, essentiellement un cabinet du PM

qui a à sa tête un directeur, ce cabinet réuni des conseillers, des techniciens spécialisés
dans différents domaines d’action du gouvernement. Ça permet au PM de bénéficier
de plusieurs avis. En effet, il va avoir en plus des avis des ministères, l’avis de ces
techniciens. Il y aussi le secrétariat général du gouvernement (SGG), fonction
d’intendance et de secrétariat des différents conseillés gouvernementaux, il fait le lien
entre les ministères et le PM, mais il permet aussi le lien entre les services du PDR et
le PDR notamment afin d’établir l’ordre du jour des conseils de ministres, va rédiger
les textes qui vont être préparés soit sous forme de loi ou sous forme de projet de décret.
C’est lui qui suit tous les trajets des textes juridiques, recueil les signatures, les contre-
signatures, il s’occupe de la publication des textes au journal officiel. Et il y a les
secrétariat général des affaires européennes, il s’occupe de préparer les
positions de la France au sein des institutions européennes, il va coordonner les
différentes administrations pour définir une position cohérente de la France auprès
des institutions, permet de définir les positions des représentants français.

III. Les ministres et les ministères

1. La répartition des matières entre les ministères

Il n’y a pas de règles de droit concernant le nombre de ministères qui doivent exister
dans le gouvernement mais en pratique, les gouvernements sont constitués d’une
vingtaine de ministères et d’une vingtaine de secrétaire d’Etat. Les activités de ces
ministères sont reliées sous plusieurs aspects et parfois il peut être difficile de répartir
les matières, il faut donc trancher. Ex : le commerce extérieur devrait être rattaché au
ministère de l’Europe et des affaires étrangères ou au ministère du commerce ? pour
la coopération culturelle internationale relève du ministère de la culture ou de celui
de l’Europe et des affaires étrangères ? Pour la formation professionnelle, ministère
du travail ou celui de l’éducation nationale ? Tout cela est conjoncturel et ça évolue
tout le temps, c’est à chaque fois le président et le PM qui répartissent les matières
entre les ministères au regard de ce qui leur paraît être le plus pertinent à l’instant T.

2. Les compétences des ministres

Les ministres sont responsables politiquement du fonctionnement de leur ministère et

de leur administration devant le Parlement, les députés et sénateurs ont le droit de
poser des questions à chaque ministre sur l’organisation de son ministère. Chaque
ministre est son chef de service de son administration et est l’autorité administrative
naturelle. Cela signifie qu’il est l’ordonnateur des dépenses et des recettes de son
ministère. Certes c’est le Parlement qui vote le budget attribué à chaque ministère mais
ensuite chaque ministre doit exécuter le budget. Ça signifie également que le ministre
représente l’Etat dans les actions au niveau national et parfois même au niveau
international, il est le représentant de l’Etat, il signe des contrats au nom de l’Etat.
Chaque ministre est le chef des services c’est-à-dire qu’il est le supérieur hiérarchique
le plus élevé de son administration et exerce donc le pouvoir hiérarchique de droit
commun sur ces agents, notamment quant au recrutement de ces argents, au
déroulement de leur carrière. C’est un pouvoir que le ministre peut déléguer à ses
subordonnés notamment à des préfets. Hiérarchie aussi sur les actes juridiques pris
par les subordonnés hiérarchiques. Certes c’est le PM qui dispose du pouvoir
réglementaire général mais chaque ministre dispose du pouvoir réglementaire général
nécessaire au bon fonctionnement de son administration.
 3. Les services des ministères

Chaque ministère est une administration importante. Chaque ministre dispose de

services constitués de bureaux centraux et déconcentrés sur le territoire. Le rôle des
administrations centrales des ministères a un peu tendance à diminuer notamment en
raison du principe de subsidiarité. Le principe de subsidiarité, on en parle
essentiellement pour ce qui concerne la décentralisation mais c’est un principe qui
produit aussi des effets dans le cadre de la déconcentration notamment depuis une loi
du 6 février 1992 , loi ATR, c’est l’administration territoriale de la République, depuis
cette loi, la règle est que les administrations centrales de l’Etat exercent seulement les
missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution en vertu de la loi ne
peut être déléguée à un échelon territorial. Les autres missions relèveront des services
déconcentrés de l’Etat et notamment les missions qui concernent un lien entre l’Etat et
les collectivités territoriales. Ce principe a été repris dans un décret du 7 mai 2015,
Charte de la déconcentration. Mais comme toujours, le principe de subsidiarité ne
fourni aucun critère clair de répartition des compétences.

Comment se répartissent les compétences entre les services centraux de

l’administration de l’Etat et leurs services déconcentrés ?

On peut considérer que les administrations centrales de l’Etat ont la responsabilité des
missions de conception, d’animation, d’appui des services déconcentrés mais aussi
d’orientation, d’évaluation et de contrôle. Les administrations centrales dans les
ministères participent à l’élaboration des projets de lois et de décrets, préparent et
mettent en œuvre les décisions du gouvernement et des ministres et adressent des
directives aux services à compétences nationales ainsi qu’aux organismes publiques
rattachés à l’Etat et aux services démontrés de l’Etat pour orienter leur action. En
revanche, les administrations centrales n’ont pas de mission d’organisation, cela
revient en principe aux services déconcentrés.

La plupart des services administratifs des ministères sont organisés sur le même
modèle. Globalement, chaque ministère est découpé en directions dont la compétence
est déterminée par un décret. Il existe deux catégories de direction dans chaque
ministère. Il y a d’une part des directions qui exercent des fonctions transversales et
qui sont en charge par exemple des ressources financières, des ressources humaines,
de la communication. D’autre part, il y a les direction spécialisées dans un question de
politique publique spécifique donc le ministère est en charge. Par exemple direction
générale de la création artistique pour le ministère de la culture, direction générale des
patrimoine… organisées par décrets ou arrêt par un ministre. Il y a aussi des sous
directions et en dessous il y a des bureaux ministériels, échelon de base de la structure
d’un ministère. Est apparue la fonction de secrétaire général au sein de chaque
ministère, chaque ministre est assisté d’un secrétaire général qui a pour mission de
coordonner les différents services du ministère, de le moderniser et aussi d’améliorer
les relations entre ses services centraux et déconcentrés sur l’ensemble du territoire. Et
enfin, chaque ministre dispose aussi d’un cabinet qui est à sa disposition dont il nomme
librement les membres, le plus souvent ce sont des conseillers d’Etat, des
polytechniciens, des ingénieurs. Ce cabinet organise la vie politique du ministre, sa vie
publique, les relations avec la presse, les interventions du ministre au Parlement,
s’occupe de la carrière du ministre, à sa suite. Souvent, ce sont des conseillers
politiques qui peuvent donner des conseils politiques et il peut y avoir parfois une
concurrence entre les membres du cabinet et les services administratifs du ministère
qui vont aussi donner des conseils mais qui peuvent être opposés.

Section 3 : Les organes de conseil et de contrôle

Administration aussi composée de certains organismes consultatifs et de contrôle, ils

sont essentiels dans l’administration. Cette forme d’administration consultative a des
grands avantages, elle permet au pouvoir exécutif de prendre ses décisions en
bénéficiant de l’avis de personnes particulièrement intéressées et qualifiées sur
certaines questions. Il existe de nombreux organes consultatifs de l’administrions
centrale mais les deux plus importants sont le conseil économique, social et
environnement (CESE). C’est une administration importante avec plus de 230
membres, il a pour mission de conseiller le gouvernement et le Parlement et participe
à l’élaboration des politiques économiques sociales et environnementales. Ce CESE
peut être saisi par le PM s’il ressent le besoin d’obtenir des rapports ou des études mais
parfois la consultation du CESE est obligatoire pour des projets de lois, de programme
ou de plans à caractère économique, social ou environnemental, autrement la saisine
du CESE est facultative. Le CESE peut également être consultée par le président de
l’AN et du Sénat. Il a aussi la faculté de s’autosaisir sur certaines questions sur
lesquelles il souhaite attirer l’attention du gouvernement. Et enfin, le CESE peut
également être saisi par voie de pétition avec au moins 500 000 personnes. Le conseil
d’Etat existe depuis très longtemps, avant la Révolution il en existait déjà un pour
conseiller le roi, il a été supprimé au moment de la Révolution et a été rapidement
réintégré en 1799, la Constitution a créé un nouveau conseil d’Etat pour lui confier
deux missions. Une administrative consistant à participer à la rédaction des textes
législatifs et réglementaires les plus importants et également une mission
contentieuses et juridictionnelles consistant à résoudre les litiges liés à
l’administration. Aujourd’hui, le CE continue de mener ces missions, c’est une
juridiction et à ce titre-là, il ne relève pas de l’administration elle-même puisqu’il est
juge dans ce cadre-là. Mais il est également un organe consultatif qui aide le
gouvernement à préparer les projets de lois et de décrets les plus importants et à ce
titre-là, le CE est bien un organe de l’administration de l’Etat. Pour exercer cette
fonction de conseil, le CE est composés d’environ 300 membres et est divisé en 6
sections administratives spécialisées. Il y a une section des finances, des travaux
publics, de l’intérieur, sociale, de l’administration et une du rapport et des études. Il y
a plusieurs cas dans lesquels la consultation du CE est obligatoire, parce qu’elle peut
être imposé par la Constitution, la loi ou des actes réglementaires et il y a des cas dans
lesquels la consultation est facultatives.

Parfois la consultation préalable du CE est obligatoire afin de contrôler le respect des

normes juridiques supérieures ou afin de garantir la bonne administration et la
cohérence du droit. Dans ce contexte, le but est de demander l’avis à des experts du
droit afin de s’assurer de la légalité d’un projet de normes, de texte juridique soit d’un
projet d’acte législatif soit d’un projet d’acte réglementaire. La Constitution de 58
prévoit plusieurs cas de consultation préalable et obligatoire du CE. Ce sont les projets
de loi, tous doivent l’objet d’une consultation pour avis avant de le soumettre aux
parlementaires mais une fois qu’il est lancé dans le processus, il y a des amendements
mais le CE ne va pas être consulté à chaque modification. Le gouvernement doit
également consulter le CE lorsqu’il veut adopter des ordonnances et les faire ratifier
par le Parlement (art. 38). De même, il existe de nombreux projets de décrets qui
doivent être soumis au CE, ce sont des décrets en conseil d’Etat, ces décrets concernent
tous les domaines de l’action publique mais pour certains points, sur la fonction
publique, la justice, l’organisation administrative, les procédures juridictionnelles, la
fiscalité, l’urbanisme. Dans ces domaines, si le projet de décret concerne par exemple
la détermination des projets de police et des peines ou bien s’il concerne le transfert
d’un siège d’un établissement public ou bien s’il concerne le changement du nom d’une
commune, à ce moment-là, le projet de décret doit faire l’objet d’une demande d’avis
préalable du CE. Dans les autres cas la consultation est facultative, s’il le souhaite, le
gouvernement peut demander un avis au CE sur toutes questions juridiques ou
administrative sur laquelle il s’interroge, le CE a rendu de très nombreux rapports aux
gouvernements. Par ailleurs, depuis 2008, la possibilité de demander un avis au CE
a été ouverte au président de l’AN et du Sénat concernant une proposition de loi
déposée par un membre du Parlement sauf si le parlementaire qui a déposé la
proposition de loi s’y oppose (procédure pas quantitativement importante) mais
montre que le CE n’est pas seulement pour le gouvernement. En principe, les avis
rendus par le CE ne sont pas contraignants pour le gouvernement. Il existe certains cas
où l’avis est contraignant pour les décrets pris sur avis conforme du CE, il peut s’agir
des décrets décidant de recourir à l’expropriation d’extrême urgence, la déchéance de
la nationalité française… Le gouvernement n’est pas obligé de respecter l’avis rendu
par le conseil d’Etat, mais ça ne veut pas dire que ces avis consultatifs n’ont aucune
portée juridique. D’une part, dans les cas où l’avis consultatif a été rendu à la suite
d’une consultation obligatoire, si cette consultation n’a pas été faite alors cette non-
consultation du CE entrainera l’annulation de l’acte juridique en question pour motif
d’incompétence. D’autre part, il apparaît que le plus souvent, le gouvernement suit les
avis rendus par le CE. Le gouvernement respecte les observations juridiques faites par
le CE concernant l’illégalité d’un projet de texte ou l’inconventionnalité ou
l’inconstitutionnalité. S’il ne suit pas l’avis, il existe alors une forte probabilité pour que
le texte voulu par le gouvernement soit ensuite contesté devant le juge administratif ou
le juge constitutionnel. Même dans les cas où les avis rendus par le CE ne sont pas
obligatoires, ils ont tout de même des conséquences juridiques importantes. Par le
biais de cette fonction consultative, le CE est en quelques sortes un coauteur des textes
législatifs ou des textes réglementaires sur lesquels il rend ses avis. Depuis 2015, les
avis rendus par le CE sur les projets de lois sont rendus publics (décision de F.
Hollande). Le CE ne donne plus son avis au gouvernement et à son administration, il
donne son avis à tous les citoyens, ça renforce encore plus la portée de ces avis.
Chapitre 2 : L’administration déconcentrée de l’Etat la France : un état unitaire
déconcentré

Ce qu’on appelle l’administration déconcentrée de l’Etat (les services déconcentrés de

l’Etat), c’est l’administration que l’Etat installe sur son territoire. L’Etat, qui est une
personne publique, dispose non seulement d’une administration centrale mais aussi
d’une administration sur l’ensemble du territoire. Même si ces services déconcentrés
sont installés sur l’ensemble du territoire, cette administration déconcentrée reste bien
l’administration de l’Etat, ce n’est pas l’administration d’une autre personne publique
comme une collectivité territoriale par exemple.

1. La notion de déconcentration

Déconcentration rime avec centralisation. Cela signifie que la déconcentration est un

mode d’organisation de la centralisation, c’est un mode d’aménagement d’un système
centralisé de l’Etat. Dans un Etat centralisé, il y a un centre unique de commandement
qui décide de toutes les actions administratives de l’Etat. Historiquement, la France est
un pays centralisé mais même le pouvoir le plus centralisé a toujours besoin d’installer
des agents, des relais sur l’ensemble de son territoire pour mettre en œuvre, exécuter
les décisions du pouvoir central de manière efficace, rapide et au plus près des réalités
du terrain. Pour être efficace, une administration ne peut pas être éloignée des réalités
du terrain. Plus un Etat veut être fort, centralisé, plus il va quadriller son territoire,
mettre plus d’agents et donc plus se déconcentrer. Avec la déconcentration, la décision
relève toujours de la compétence de l’Etat mais elle est prise par un agent de l’Etat qui
est posté dans une division territoriale de l’Etat pour tenir compte des réalités locales.
Même dans un Etat unitaire comme la France, il est nécessaire de rapprocher les
autorités publiques des réalités locale et donc il est nécessaire de subdiviser le territoire
de l’Etat en circonscriptions géographiques que l’on appelle les circonscriptions
administrative de l’Etat (à bien distinguer des collectivité territoriales). Décret de 1852
« on peut gouverner de loi mais on administre bien que de près ». Odilon Barrot « Avec
la déconcentration c’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourcit le
manche » = c’est l’Etat qui frappe localement mais on a un agent de l’Etat plus proche
de chez nous, ce n’est pas forcément à partir de Paris. La déconcentration est une
manière d’aménager la centralisation car le pouvoir central distribue son pouvoir de
décision à certains agents sur son territoire mais il ne transfert pas de compétences à
une autre personne publique, juridique contrairement à la décentralisation qui elle
consiste en un transfert de compétences d’une personne publique vers d’autres
personnes publiques. Les services déconcentrés de l’Etat, c’est toujours l’Etat. Art. 1 de
la loi du 1 juillet 1992 Charte de la déconcentration, dispose que « la déconcentration
est la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les différents
échelons des administrations civiles et l’Etat ».

2. Le principe organisateur de la déconcentration : le pouvoir hiérarchique

Consiste à donner le pouvoir de décision à des représentants locaux du pouvoir central,

ils restent subordonnés à l’autorité centrale (ministre) par un lien de hiérarchie. Ce lien
de hiérarchie a pour but de garantir la cohérence de l’action de l’Etat sur l’ensemble du
territoire et donc de garantir une égalité entre les citoyens dans le traitement de leurs
affaires administratives où qu’ils habitent. Ce lien permet à ce que l’Etat agisse de la
même manière par rapport aux affaire administratives relative à un Niçois ou un
Breton. Ce pouvoir hiérarchique est détenu par une autorité supérieure qui l’exerce sur
une autorité subordonnée. Ce pouvoir s’exerce à la fois sur les agents (sur les mesures
relatives à la carrière des agents) et aussi sur les actes pris par ces agents. Ce pouvoir
hiérarchique vise à la fois les personnes et aussi leurs actes.

En quoi consiste le pouvoir hiérarchique sur les personnes, les agents ?

L’autorité hiérarchique est compétente pour prendre toutes les mesures relatives à la
carrière des agents de l’administration de l’Etat. C’est-à-dire la nomination,
l’avancement, l’annotation des agents et dispose aussi du pouvoir disciplinaire et de
sanction. Les agents sont soumis aux obligations de la fonction publique comme le
devoir de neutralité, de réserve, d’obéissance. Les agents encourent des sanctions
disciplinaires en cas de non-respect de leurs obligations. Pour certains postes, les
agents peuvent même parfois être mutés voire révoqués de manière discrétionnaire
(sans justification), il s’agit des postes à la discrétion du gouvernement comme le poste
de préfet. Ils sont nommés librement pas le décret du président pris en conseil des
ministres.

En quoi consiste le pouvoir hiérarchique qui s’exerce sur les actes pris par les agents ?

Le pouvoir hiérarchique du supérieur se manifeste par trois prérogatives sur les actes
de ces agents subordonnés :

- Le supérieur hiérarchique dispose d’un pouvoir d’instruction, le chef de service

a le droit d’adresser des ordres à ses subordonnés et ces derniers ont l’obligation
d’exécuter ces ordres. Le supérieur encadre l’action de tous ces agents en leur
adressant soit des instructions générales soit des ordres particuliers. Il peut
s’agir d’ordre de services individuel ou de circulaires collectives qui sont
contraignantes à l’égard de tous les agents du service, il peut également s’agir
de simples directives qui sont plus incitatives que contraignantes. Par les
circulaires, le chef de service dit à ses subordonnés ce qu’ils doivent faire,
comment ils doivent agir, exécuter un texte de loi et ces circulaires doivent faire
l’objet d’une publication lorsqu’elles portent une interprétation du droit positif.
Ces circulaires sont juridiquement contraignantes pour les agents de
l’administration. En revanche, elles ne sont pas contraignantes pour les
administrés. Il existe une limite au devoir d’obéissance des agents. Les agents
ont l’obligation d’exécuter l’ordre qu’on leur donne sauf si cet ordre est
manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.

- Pouvoir de réformation : permet aux supérieurs hiérarchiques d’adopter une

décision qui vise à remplacer pour l’avenir la décision qui avait été prise par un
subordonné. Cela signifie que le supérieur remplace pour l’avenir tout ou partie
de la décision de son subordonné par une nouvelle décision mais les effets
passés de la première décision ne disparaissent pas.

- Pouvoir d’annulation : permet aux supérieurs hiérarchiques de faire disparaître

de l’ordre juridique les décisions de ses subordonnés avec un effet rétroactif.
C’est-à-dire que la décision du subordonné ne produira plus d’effet pour l’avenir
et on va tout faire pour effacer les effets passés de la décision du subordonné. Si
la décision a été annulée, alors à ce moment-là n’est censée n’avoir jamais
existée. Ce pouvoir s’exerce en général quand la finalité de l’acte du subordonné
est en totale contradiction avec la politique voulue par le gouvernement.
 Le pouvoir hiérarchique du supérieur sur les actes de ces agents subordonnés n’est
toutefois pas un pouvoir discrétionnaire. Le pouvoir du supérieur hiérarchique
d’annuler ou de réformer les décisions prises par un agent subordonné peut en
principe s’exercer soit pour un motif de légalité (pas conforme au droit) soit pour
une raison de simple opportunité. Mais lorsque les actes du subordonné ont créé
des droits pour les administrés alors, le pouvoir de réformation et d’annulation du
supérieur hiérarchique ne peut s’exercer que pour un motif de légalité. Il faut
souligner que hormis quelques exceptions (la substitution du préfet au maire d’une
commune pour raison impérieuses de sécurité publique par ex), le supérieur
hiérarchique ne possède pas de pouvoir de substitution sur ces agents subordonnés.
Chaque agent doit assumer ses responsabilités, le supérieur comme le subordonné
doivent rester à leur place. Le supérieur n’a pas le droit d’adopter d’embler une
mesure à la place de son subordonné hiérarchique. Ça n’est qu’en cas de défaillance
de son subordonné que le supérieur hiérarchique pourra agir.

Réformation et annulation doivent être distinguées de la substitution.

Deux caractéristiques principales permettent de distinguer le pouvoir hiérarchique

qui prévaut dans le cadre de la déconcentration, d’une part et de la notion de
« contrôle administratif » qui s’exerce sur les collectivités territoriales dans le cadre
de la décentralisation d’autre part. D’un côté le pouvoir hiérarchique peut s’exercer
de plein droit, il n’y a pas besoin d’un texte spécifique pour que l’autorité
hiérarchique soit investie. De plus ce pouvoir peut s’exercer sans cause déterminée.
C’est-à-dire que l’autorité supérieure peut exercer son pouvoir hiérarchique soit
pour des motifs de légalité ou d’opportunité (sauf décisions créatrices de droit pour
les administrés).

3. Les divisions territoriales de la déconcentration : les circonscriptions

administratives de l’Etat.

L’administration déconcentrée de l’Etat est formée d’agents et d’organismes qui sont

soumis hiérarchiquement au pouvoir central. Ces agents doivent réaliser les politiques
de l’Etat à un échelon local (sur un bout de territoire), à l’intérieur de certaines
subdivisions territoriales de l’Etat. Le territoire de l’Etat est subdivisé en
circonscriptions administratives de l’Etat. Ces circonscriptions sont des parcelles de
territoire de l’Etat, dans lesquelles l’Etat place certains services et certains agents mais
ces parcelles ne disposent pas d’une personnalité juridique. Ce ne sont pas des
personnes distinctes de l’Etat. Les circonscriptions sont les régions, les départements,
les arrondissements, les cantons et enfin le plus petit est la commune. A l’exceptions
des arrondissements et des cantons, les autres circonscriptions possèdent la même
étendue spatiale, même assise territoriale que les collectivités territoriales. Cela peut
entraîner quelques confusions, il est important de distinguer les circonscriptions des
collectivités. Régions, départements et communes sont des étendues de territoire sur
lesquelles sont établies à la fois des circonscriptions administratives de l’Etat et des
collectivités territoriales c’est-à-dire des personnes publiques différentes de l’Etat qui
possède leur personnalité juridique, compétences propres. Un même espace
géographique, abrite à la fois deux type de pouvoirs différents, deux personnes
publiques différentes ; elles abritent à la fois le pouvoir de l’Etat et le pouvoir d’une
collectivité territoriale. Les circonscriptions de l’Etat n’ont pas de personnalité
juridique, ce sont des aires géographiques sans personnalité morale.
Il y a 12 régions en métropole (18 en tout), 101 départements, 342 arrondissements,
plus de 4 000 cantons et il y a environ 35 000 communes.

Certaines de ces circonscriptions sont des circonscriptions d’administration générale,

(région, département, arrondissement). Cela veut dire qu’elles sont destinées à être le
cadre d’implantation et d’action de tous les services déconcentrés de l’Etat. Tandis que
d’autres circonscriptions sont spécialisées et peuvent avoir une vocation plus étroite,
que certains services de l’Etat.

A. La circonscription communale

La commune est non seulement une collectivité territoriale mais elle est aussi une
circonscription administrative de l’Etat, elle est un échelon modeste de
l’administration déconcentrée de l’Etat mais c’est un échelon de déconcentration un
peu particulier. En effet, l’Etat ne place pas de services propres dans cet échelon
territorial, ne nomme pas d’agent. Pour agir au sein de la circonscription communale,
l’Etat va se servir du maire. Le maire est un élu qui est à la tête de la collectivité
territoriale mais il est aussi automatiquement un agent de l’Etat pour certaines
fonctions. (Art. L 2122-27 du code générale des collectivités territoriales). On parle de
dédoublement fonctionnel du maire. Sous l’autorité hiérarchique du préfet, le maire
doit rappeler au respect des lois et règlements et doit procéder à leur exécution dans sa
commune. En tant qu’agent de l’Etat, il doit organiser le recensement, les élections,
quand le maire marie quelqu’un ce n’est pas une compétence des communes mais une
de l’Etat qui a l’obligation de gérer l’Etat civil. De même, le maire va agir au nom de
l’Etat en matière de police comme dans certaines questions d’urbanisme, hébergement
d’étrangers. Tout cela, le maire le fait au nom de l’Etat en tant qu’agent de l’Etat et non
au nom de la commune. Sous cette casquette-là, le maire est une sorte de mini préfet à
l’échelon communale et dans ce cadre-là, le maire est bien soumis au pouvoir
hiérarchique du préfet de département (en cas de défaillance le préfet peut se
substituer au maire).

B. La circonscription départementale

Le département est la circonscription de droit commun de la décentration, le

département est le cadre de réalisation normale, général des politiques de l’Etat. On le
doit aux révolutionnaires de 1789. Depuis un décret de 1992, il est prévu que le
département est l’échelon territoriale de mise en œuvre des politiques nationales et
communautaires, c’est-à-dire qu’il est l’échelon de contact entre l’Etat et les usagers et
il est l’échelon de mise en œuvre des politiques publiques. Autre décret du 16
décembre 2015 qui confirme que le département constitue le cadre d’action de
proximité de l’Etat.

a) L’organisation des services déconcentrés de l’Etat dans la circonscription

départementale

Auparavant, chaque ministère nommait des agents dans chaque département. Dans
chèque département, les citoyens pouvaient accéder à chaque ministère. Cette
organisation emportait un risque de dispersion et d’incohérence de la voix de l’Etat
dans le département. Les représentants pouvaient ne pas apporter forcément les
mêmes réponses. Réforme effectuée en 2007, réforme de l’administration territoriale
de l’Etat. Cette réforme a débouché sur une nouvelle organisation départementale de
l’Etat, effectuée par deux circulaires du PM de 2008 (7 juillet et 31 décembre). Il y
a aussi eu un décret du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales
interministérielles. Depuis cette réforme, au sen des départements, les services
déconcentrés de l’Etat sont regroupés en un petit nombre de directions
départementales interministérielles en fonction des politiques publiques que l’Etat
veut mener au niveau départemental local. Ces directions interministérielles sont
placées sous autorité du préfet de département et elles relèvent du PM et non plus de
chaque ministère. En général, on trouve deux directions interministérielles dans les
départements. On trouve la direction départementale des territoire (DDT) et on trouve
la direction départementale de la protection des populations et de la cohésion sociale
(DDPPCS) qui elle-même est divisée dans les départements les plus peuplés. Mais en
plus de ces deux directions de base, certains ministères ont toutefois conservé quelques
services au sein des départements (services départementaux de l’éducation nationale,
direction départementale des finances publiques ou encore la direction
départementale de la sécurité publique (ministère de l’intérieur)).

b) Le préfet départemental : représentant de l’Etat dans le département

• Le statut des préfets

Le statut de préfet a été établit par un décret de 29 juillet 1964. C’est un statut particulier qui
est différent du statut général de la fonction publique. Tout d’abord, les préfets sont nommés
par décret en Conseil des ministres. Leur nomination est soumise à la signature du PDR et du
PM. Pour 4/5ème, les préfets sont nommés parmi les sous-préfets (qui eux-mêmes sont en
principe recruté par la voix de l’ENA) ou bien parmi les administrateurs civils hors classe et
pour 1/5ème, les préfets sont recrutés au tour extérieur, de manière plus libre par le pouvoir
exécutif. Les préfets sont des hauts fonctionnaires à la décision du gouvernement. Ils sont
nommés et révoqués à la simple volonté du gouvernement et du président. En d’autres termes,
les préfets sont simplement des agents du pouvoir exécutif placés dans un département et ils
ne bénéficient pas des garanties et des droits accordés aux autres fonctionnaires. Notamment,
les préfets ont une obligation de loyalisme absolu, ils n’ont pas de liberté d’opinion ni
d’expression, ne bénéficient pas du droit de grève ni de la liberté syndicale. Ils peuvent être
mutés d’office à d’autres postes s’ils ne donnent pas pleine satisfaction par exemple. Ils peuvent
encore être mis en disponibilité à la simple volonté du gouvernement. Il n’y a aucune protection
des préfets dans leur statut. Leur avancement est aussi à la simple volonté du gouvernement.
Les préfets sont donc entièrement dépendants du gouvernement et ils doivent en appliquer la
politique tel que le gouvernement le leur demande.

• Les compétences des préfets

Le préfet de département est le représentant de l’Etat et le chef des services déconcentrés de
l’Etat dans le département. Cela veut dire que le préfet représente directement le PM et chaque
ministère dans le département et l’art 72 de la Constitution indique que le préfet « a la charge
des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois dans le département ».
En tant que représentant de l’Etat, le préfet est en quelque sorte un PM locale. Le préfet doit
mettre en œuvre au sein du département la politique déterminée par le gouvernement pour
l’ensemble de la nation, il exécute les décisions nationales du gouvernement à un niveau local.
Par ailleurs, le préfet informe le gouvernement de la situation qui existe sur le terrain au niveau
départemental, informe aussi le gouvernement de l’opinion qu’il perçoit des différents acteurs
publics ou privés. En vertu de l’art. 72, le préfet exerce le contrôle des autres personnes
publique situées dans le département, exerce le contrôle administratif et budgétaire sur les
collectivités territoriales et les établissements publics. Il agit aussi en justice au nom de l’Etat,
est aussi l’autorité de police administrative générale. Il exerce aussi de nombreuses
compétences en polices spéciales (pêche, court d’eau, exploitation de terrains privés…). Il est
aussi le chef des services déconcentré dans le département ce qui signifie que sous l’autorité
des ministres, le préfet dirige les services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat
hormis quelques-uns comme l’armée, la police. A ce titre, en tant que chef des services, c’est le
préfet qui a autorité sur tout ces chefs de services, il les note, c’est aussi lui qui les organise.
C’est toujours le préfet qui a le monopole des relations entre ces services et l’administration
centrale de l’Etat. Le préfet doit arrêter, définir le projet d’action stratégique dans le
département. Par ailleurs, le préfet est l’ordonnateur des dépenses de l’Etat pour les services
déconcentrés dans le département, c’est lui qui décide de l’emploi des crédits d’investissements
civils d’intérêt départemental. Enfin, le préfet joue un rôle très important pour l’action de l’Etat
en faveur des entreprises, il est consulté pour toutes demandes instruites par l’Etat pour la
création d’entreprise ou toutes mesures fiscales prises en faveur des entreprises en difficultés.
Depuis 2010, le préfet de département est soumis à l’autorité du préfet de région.

C. La circonscription régionale

La région est la circonscription administrative de l’Etat la plus vaste mais aussi la plus
récente. Elle n’a été instituée comme véritable circonscription d’administration à
vocation générale qu’à partir des années 60. Au début, la région est d’abord
apparue comme un échelon territoriale de mise en œuvre des politiques nationales en
matière de développement politique et social et d’aménagement du territoire. Mais elle
sert aussi de cadre à la coordination des actions départementales. En tant que
circonscription administrative, la région a été renforcée notablement par la loi du 13
août 2004 puis par la RGPP (révision générale des politiques publiques) lancée en
2006, puis par un décret du 7 mai 2015 édictant une seconde charte de la
déconcentration. Aujourd’hui, on pourrait presque dire que la région est entrain de
devenir l’échelon de droit commun de pilotage des politiques publiques. Autrement dit,
c’est l’échelon de l’animation et de la coordination de l’ensemble des politiques
publiques de l’Etat et de l’UE dans de nombreux domaines notamment dans le
domaine de l’emploie, de l’innovation, recherche, culture, développement politique et
social, aménagement durable du territoire, santé publique. La région anime et
coordonne l’action des préfets département qui mettent en œuvre les politiques
publiques.

Quels sont les services d’Etat dans la région ?

a) L’organisation des services déconcentrés de l’Etat dans la circonscription

régionale

Les services sont regroupés sous 5 directions placées sous l’autorité du préfet de région
et qui dépendent d’un ou plusieurs ministères.

- La DRAC : direction régionale des affaires culturelles, rattachée au ministère

de la culture

- Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt DRAAF

(ministère de l’agriculture)
 - Direction générale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du
travail et de l’emploie DIRECCTE (plusieurs ministères économie, travail…)

- Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement

- Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale

En plus de ces directions, il existe trois autres structures régionales qui ne sont pas
soumises à l’autorité du préfet de région mais soumise à d’autres autorités, d’autres
agents nommés par l’Etat dans la région.

- Direction régionale des finances publiques

- Agences régionales de santé (ARS)

- Régions académiques (Zones A, B et C des vacances)

b) Le préfet de région

Le préfet de région est depuis un décret du 16 février 2010, le supérieur du préfet

de département. En vertu de ce décret, il est prévu que le préfet de région est le garant
de la cohérence de l’action de l’Etat dans la région, il a autorité sur les préfets de
département. C’est une autorité importante puisqu’à certaines conditions, le préfet de
région peut même évoquer (se saisir) tout ou partie des affaires relevant en principe de
la compétence du préfet de département pour une durée limitée et à des fins de
coordination régionale. Toutefois, il n’est pas le supérieur hiérarchique du préfet
départemental sur toutes les questions. Pour certaines question le préfet
départemental reste le maître. C’est notamment le cas pour ce qui concerne le contrôle
administratif. C’est-à-dire que l’autorité qui est chargée au nom de l’Etat de surveiller
l’action des collectivités territoriales autres que la région, c’est le préfet de département
qui exerce le contrôle administratif sur toutes les personnes publiques sauf sur la
région. De même, le préfet de département reste le maître pour la sécurité publique.
Ou encore pour l’entrée et le séjour des étrangers (droit d’asile). Par ailleurs, le préfet
de région est le chef de service pour tous les services de l’Etat dans la région. Il organise
les services de l’Etat dans la région, il est l’ordonnateur des dépense de l’Etat dans la
région, représente l’Etat dans la région, assure contrôle administratif et budgétaire de
la région au nom de l’Etat, il prépare le contrat de projet entre l’Etat et la région. Il
s’occupe des relations entre la région (collectivité territoriale) et l’Etat. Affecte les
crédits d’investissement régional et il les réparti entre action et entre département. Par
ailleurs, la circonscription régionale est aussi un échelon de coordination de l’action
des départements. Le préfet de région anime et coordonne l’action des préfets de
département qui sont dans sa région, il élabore avec eux ainsi qu’avec les chefs des
services régionaux de l’Etat, un projet d’action stratégique de l’Etat dans la région
(PACER). Ce projet fixe pour 3 ans les orientations stratégiques de l’Etat dans la région.
Quels sont les services régionaux ?

Sous l’autorité du préfet de région, tous les services régionaux sont réunis au sein d’un
comité d’administration régional (CAR). Le secrétariat du CAR est assuré par un
organe administratif, le secrétariat général aux affaires régionales (SGAR). Le CAR est
constitué des préfets de départements de la région, des recteurs d’académie, du
directeur général de l’ARS, … Ce comité est consulté sur les orientation stratégiques de
l’Etat dans la région et il examine les moyens nécessaires de la mise en œuvre des
politiques de l’Etat dans la région.

Deux autres administrations déconcentrées de l’Etat, moins importantes, plus

spécialisées.

Circonscription du canton : il n’est plus vraiment une circonscription administrative

de l’Etat. Il joue encore un rôle en tant que circonscription électorale notamment pour
l’élection des conseillers départementaux. Et reste encore un peu un échelon de
déconcentration pour certaines administrations de proximité de l’Etat (financière pour
les impôts ou encire la gendarmerie dans le domaine de la sécurité). L’Etat maintien
certains de ses services dans des territoires peu peuplés.

Circonscription de l’arrondissement : trouve au sein des départements. Chaque

circonscription départementale est découpée en arrondissement dès l’origine des
département (dès 1800), c’est l’équivalent des sous-préfectures. Le droit précise que
l’arrondissement départemental est le cadre de l’animation du développement local et
de l’action administrative locale de l’Etat décret du 1er juillet 1992. Cette
circonscription administrative de l’Etat est utilisée notamment en matière
d’enseignement du 1er degré, de sécurité civile et d’équipement. Dans ces domaines et
sous l’autorité du préfet départemental, le sous-préfet d’arrondissement coordonne et
non dirige l’action de l’Etat dans l’arrondissement, conseil les petites communes, mène
des actions locales…

Parmi toutes les circonscription de l’Etat, les deux essentielles sont la circonscription
départementale et la régionale. Ces deux niveaux s’appuient l’un sur l’autre afin de mettre en
œuvre les politiques nationales voulues par le gouvernement.
Art 71 « Dans les collectivités territoriales de la République le représentant de l’Etat,
représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du
contrôle administratif et du respect des lois. » Cela veut dire que le préfet représente l’Etat
dans sa circonscription, il est le garant de l’autorité et de la paix, a la charge de l’ordre publique,
dispose de pouvoirs de police, autorité de police administrative générale, a la charge de
contrôler la légalité de l’action des collectivités territoriales et des établissements publics,
signent des contrats au nom de l’Etat et est le représentant de chacun des membres du
gouvernement, ce qui veut dire qu’il doit veiller à l’exécution et des décisions politiques
gouvernementales sur son territoire.
 3ème Partie : Les collectivités territoriales (CT)

Les CT sont des personnes publiques distinctes de l’Etat, elles sont certes soumises au
contrôle de l’Etat mais elles ont leur propre personnalité juridique et elles bénéficient
d’une autonomie.

Chapitre 1 : La notion de décentralisation au cœur des CT : la France, un Etat unitaire

décentralisé
Contrairement à la déconcentration, la décentralisation consiste à un transfert de
compétences d’une personne publique (Etat) vers d’autres personnes publiques
(collectivités territoriales). Les organes des collectivités territoriales sont élus par les
habitants, ils agissent au nom de la collectivité territoriale et non au nom de l’Etat
comme le préfet. Toutefois, tout cela se passe sous le contrôle de l’Etat mais elles ont
leur personnalité juridique propre, elles sont titulaire de droits et d’obligations, ont des
compétences propres, titulaires d’un patrimoine, disposent d’un personnel, budget,
responsables de leurs actes. La décentralisation répond à une logique très différente de
la déconcentration. Tout de même, ces deux logiques sont néanmoins très
complémentaires. Quand on veut faire de la décentralisation, et donner plus de
compétences aux collectivités, il faut que ces dernières puissent échanger avec l’Etat. Il
faut qu’elles puissent trouver à leur échelon local, un représentant de l’Etat qui soit
doté de réels pouvoirs. Administration de l’Etat et administration des collectivités
territoriales doivent aller de paires, ensemble afin de permettre à l’Etat de contrôler les
collectivités territoriales mais aussi afin de lui permettre de les aider et de les conseiller.
Plus les collectivités sont déconcentrées plus elles ont le besoin de pouvoir s’adresser à
des représentants de l’Etat dotés de réels pouvoirs (capacité d’engager l’Etat
juridiquement et financièrement). Plus on a un développement de la décentralisation,
plus on aura un besoin de développer la déconcentration de l’Etat.
A quels besoins répond la décentralisation ?
D’un côté, la décentralisation est certes un moyen pour l’Etat de se décharger d’un
certain nombre de compétences et donc de services en les transférant aux collectivités,
ça allège l’Etat qui peut se concentrer sur d’autres services plus régaliens. Mais la
décentralisation répond surtout à un désire d’autonomie des territoires à l’égard du
pouvoir central. Ça répond à une envie de pouvoir s’autoadministrer, se diriger soi-
même de manière libre pour tout ce qui concerne les questions de proximité, relatives
à l’espace quotidien et proche des administrés. La décentralisation vient répondre à un
besoin de liberté et aussi à un besoin de démocratie locale. L’idée d’autonomie locale
est intrinsèquement liée à l’idéal démocratique. La décentralisation n’existe que dans
les Etats qui ont une certaine maturité démocratique. Dans les pays autoritaires il ne
peut pas y avoir de décentralisation car le pouvoir central veut tout contrôler.
Alexis de Tocqueville soulignait déjà ce lien entre la vie locale et celle démocratique
et définissait la commune (lieu le plus proche des citoyens) comme le lieu
d’apprentissage de la démocratie. « C’est dans la commune que réside la force des
peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires
sont à la science, elles l’a mettent à la portée du peuple, elles lui en font gouter l’usage
paisible et l’habituent à s’en servir. »
Politiquement, la décentralisation est liée à une conception démocratique et libérale de
l’Etat. Historiquement, la France est traditionnellement très centralisée mais les
premiers jalons de la décentralisation avaient été posés au XIX° pour la commune et
le département, il y avait des lois qui reconnaissant la personnalité civile de la
commune et du département. Il faudra attendre plus d’un siècle pour que la
décentralisation connaisse un véritable saut qualitatif. C’est seulement avec
Mitterrand et ses lois de décentralisation de 81 et 82 qu’est apparue la première
grande réforme de la décentralisation. C’est à partir de ces lois que l’Etat a commencé
à transférer certaines de ses compétences, de ses pouvoirs à des collectivités
territoriales. Cette première vague a été engagée pour des raisons d’efficacité
économique et pour revitaliser la démocratie locale. L’acte 1 sont ces grandes lois, l’acte
2 de la décentralisation est constitué de la réforme constitutionnelle de 2003 pour
inscrire le principe de décentralisation et l’acte 3 est constitué des lois de
décentralisation adoptées dans les années 2010.
La notion de décentralisation n’est pas définie de manière unanime mais on considère
qu’elle peut être comprise à partir de plusieurs principes dont le plus caractéristique
est celui de la libre administration.
I. Le principe directeur de la décentralisation : principe d’autonomie ou de libre
administration des collectivités territoriales
Contrairement à la déconcentration, qui est organisée autour du principe hiérarchique,
avec la décentralisation, la relation entre le centre et la périphérie ne se structure pas
autour du principe de hiérarchie. Avec la décentralisation, les CT (communes,
départements, région) ont été instituées en véritables centres de pouvoir et ne sont
donc plus uniquement des circonscriptions administratives dans lesquelles l’Etat
exerce sont pouvoir par le biais de ses représentants locaux. Les CT sont de vrais
centres de décisions autonome dont les organes sont élus par les habitants et ne sont
donc pas constitué d’agents nommés par l’Etat. Ce principe de libre administration est
inscrit à plusieurs articles de la Constitution. L’art. 1 proclame que « la République est
décentralisée », l’art. 34 qui défini le champ de compétences du Parlement, il est
indiqué que « la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administrations
des CT, de leurs compétences et de leurs ressources » et à l’art. 72 al. 3 « dans les
conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils
élus ». Ce principe de libre administration des CT est bien une liberté fondamentale, il
n’y a pas que les libertés individuelles qui existent, les personnes morales de droit
public, elles aussi bénéficient d’une liberté d’action qui doit être protégée contre les
empiétements d’autres personnes publiques. La Constitution précise que la liberté des
CT, leur libre administration doit être encadrée par la loi. Placée sous l’autorité du
parlement car on suspecte toujours le gouvernement d’imposer ses politiques et donc
de limiter les CT mais comme c’est un principe inscrit dans la Constitution, il s’applique
aussi au parlement. Le principe de libre administration des CT s’impose non seulement
au gouvernement mais aussi au parlement. Le gouvernement ne doit pas porter
atteinte à la libre administration, d’autonomie des CT mais le parlement non plus. Ce
principe d’autonomie est constitué de 4 composantes, dimensions.
1. Une dimension juridique
Les CT sont dotées de la personnalité juridique, ce sont des personnes morales de droit
public. A ce titre, elles disposent d’un patrimoine propre, ont la capacité d’accomplir
des actes juridiques, d’agir en justice pour défendre leurs droit (d’ester en justice) mais
ont aussi la possibilité de voir leur responsabilité engagée en justice en raison de leur
actes (les attraire en justice). Cette dimension est générale, elle englobe les trois
dimensions suivantes.
2. Une dimension organique
Cette dimension, on la trouve dans l’art. 72 de la Constitution qui indique que les CT
s’administrent librement par des conseils élus. Alors que les autorités administratives
déconcentrées de l’Etat sont nommées par lui, les organes des CT (conseils
municipal…) sont élus par les habitants de la collectivité et ne sont pas nommés par
l’Etat. Le principe de libre administration implique que toutes collectivités disposent
d’une assemblée délibérante élue. Cela signifie que la décentralisation implique une
participation démocratique des citoyens à la gestion des affaires locales, à la vie
démocratique locale. La décentralisation, par cette dimension, est forcément liée à la
démocratie locale. Cette dimension organique nous donne d’autres informations. En
effet, ça nous permet de comprendre qu’il s’agit d’une démocratie représentative locale
et non d’une démocratie directe car elle s’administre par des conseils élus. Les CT ne
sont pas administrées directement par les citoyens. Cela dit, maintenant, le droit
français reconnaît la possibilité d’organiser des référendums locaux mais ça reste
marginal.
3. La dimension financière
Les CT ont un budget propre qui est alimenté par différentes ressources. Le budget est
alimenté en grande partie par des sommes allouées par l’Etat (dotation globale de
l’Etat). Ce système a plusieurs inconvénients. D’une part, on sait que les fonds alloués
par l’Etat sont insuffisants, ces sommes ne permettent pas aux CT de bien exercer les
compétences que l’Etat leur a transféré. D’autre part, ce système présente un autre
inconvénient important qui est de maintenir une dépendance des CT à l’égard de l’Etat.
Cet inconvénient est la raison pour laquelle les CT disposent aussi maintenant, de
ressources propres qui leur proviennent des impôts locaux qu’elles peuvent prélever
(fiscalité locale). Cette fiscalité locale est essentielle pour que l’autonomie des CT soit
réelle et non fictive, pour qu’elles ne dépendent pas seulement du budget de l’Etat. Art
72 paragraphe 2 de la Constitution, indique que « Tout transfert de compétences entre
l’Etat et les collectivités s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à
celles qui étaient consacrées à leur exercice ». Cette dimension est celle qui pose le pus
de difficultés pour exercer les compétences.
 4. La dimension fonctionnelle
Les collectivités territoriales ont des compétences propres, des pouvoirs de décisions
qui leur sont attribués qui sont distincts du pouvoir central de l’Etat et donc des
compétences dont elles disposent dans le respect de la Constitution, de la loi et du
règlement. Ça signifie que la libre administration implique que les collectivités
disposent d’une conseil élu qui soit doté d’attributions effectives, qu’il y ait de réelles
compétences et des compétences accessoires. Principe rappelé par le conseil
constitutionnel dans un arrêt du 8 août 1985. Le Conseil n’a jamais donné de
précision sur ce type de compétences minimum des CT. Le Conseil n’a jamais censuré
le législateur quand il a attribué ou retiré des compétences aux CT. Le conseil n’a jamais
considéré que le parlement agissait en ne respectant pas ce seuil minimum. On pourrait
considérer que l’art. 72 al. 2 garanti un seuil minimum d’attribution aux CT dans la
mesure où cet article proclame une forme de principe de subsidiarité. « Les CT ont
vocation à prendre des décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le
mieux être mises en œuvre à leur échelon. » Cela dit, on n’est pas plus avancé pour
savoir qu’elles sont les compétences précises. On pourrait même considérer que cet
article protège tout autant les compétences de l’Etat que celles des collectivités.
Ce principe d’autonomie a besoin d’être protégé selon les cas contre les empiètements
éventuels de la part d’autres institutions. D’une part, cette autonomie doit être
protégée contre les empiètements du parlement. Puisque l’autonomie des CT a
une valeur constitutionnelle, cela veut dire que les lois adoptées par le parlement ne
doivent pas trop porter atteinte à la libre administration des CT. D’autre part, cette
autonomie doit être protégée des éventuels empiètements du gouvernement, les
règlements adoptés par le pouvoir exécutif ne doivent pas non plus porter atteinte à la
libre administration. Cela signifie que la libre administration des CT bénéficie d’une
protection à la fois du juge administratif à l’égard des actes adoptés par le
gouvernement et aussi d’une protection de la part du Conseil constitutionnel à l’égard
des actes adoptés par le Parlement. Ces deux ordres peuvent censurer les atteintes
excessives ou injustifiées qui pourraient être portées à l’autonomie des CT. Tout en
admettant que des limites puissent être posées à cette autonomie notamment par la
loi.
Cette libre administration des CT est encadrée. Autonomie ne signifie pas
indépendance. Les CT doivent respecter la légalité.

II. Une autonomie encadrée : le contrôle administratif des CT par l’Etat

L’art. 72 al. 3 nous rappelle que si les CT s’administrent librement, elles doivent le faire
dans les conditions prévues par la loi. Ça signifie bien que cette autonomie n’est pas
inconditionnelle, sans limite, ça implique qu’il existe bien un contrôle du respect de ces
conditions prévues par la loi. C’est l’Etat qui contrôle que les collectivités agissent bien
dans le cadre du respect de la légalité, plus précisément, c’est le représentant de l’Etat,
le préfet, qui effectue ce contrôle (art. 72 al. 6) « dans les collectivités territoriales, le
représentant de l’Etat, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et
du respect des lois. » La décentralisation ne doit pas remettre en cause la souveraineté
de l’Etat. L’Etat doit veiller à ce que les lois de la République soient appliquées partout
sur le territoire de manière homogène ce qui implique un contrôle de l’Etat sur les
collectivités. Néanmoins, le principe de libre administration exige que ce contrôle soit
le plus léger possible, que ces collectivités soient respectées. Ce contrôle a beaucoup
évolué avec l’acte 1 de la décentralisation. 1982 marque une rupture sur ce contrôle.
Avant 1982, on parlait d’un contrôle de tutelle exercé par l’Etat sur les collectivités et
après 82 on parle de contrôle administratif. Avant les collectivités étaient soumises
à un pouvoir de tutelle. Avant 82, l’Etat exerçait, par le biais de ses préfets un pouvoir
de tutelle sur les collectivités et ce pouvoir se caractérisait par trois éléments :
- Ce pouvoir s’exerçait a priori et non a posteriori de l’entrée en vigueur des
décisions. Avant de pouvoir rentrer en vigueur, les décisions importantes des
collectivités territoriales devaient faire l’objet d’une approbation préalable de
l’Etat par le préfet.
- Le préfet exerçait lui-même ce pouvoir de contrôle
- Ce pouvoir pouvait porter sur la légalité des actes mais aussi sur l’opportunité
des actes des CT.
Ces trois points ont changé en 1982.
- Le contrôle administratif s’opère a posteriori. Les actes sont exécutoires de plein
droit, entrent en vigueur dès qu’ils sont adoptés et que la procédure est mise en
place, il n’y a pas besoin de validation du préfet préalable.
- Le contrôle administratif qui pèse sur les actes des collectivités est fondé sur la
légalité et non sur l’opportunité des actes.
- Le contrôle n’est plus exercé directement par le préfet. C’est le juge administratif
qui a pris le rôle, a l’initiative du préfet parfois. Si un préfet pense qu’un acte ne
respecte pas la légalité, il va déférer cet acte devant un juge administratif et c’est
seulement le juge administratif qui décidera si l’acte de la collectivité est
conforme au droit ou non.
Les actes des CT peuvent faire l’objet de trois types de contrôles.
1. Le déféré préfectorale
Le préfet, principalement, mais aussi le juge administratif contrôle la légalité des actes
administratifs des CT. Le préfet à la responsabilité de contrôle l’Etat sur les actes. Si un
préfet a des doutes sur la légalité d’un acte adopté, il peut prendre un moment pour
échanger avec la collectivité pour avoir des compléments d’informations pour se forger
un avis sur la légalité. Soit si le préfet a déjà un avis et qu’il pense qu’il n’est pas légal
alors le préfet peut saisir le juge administratif et doit prévenir la collectivité de cette
saisie, qu’il va déférer l’un de leur acte devant la justice administrative. C’est un délais
qui permet à la CT de revenir, retirer son acte. Pour qu’un acte adopté par une CT entre
en vigueur, plusieurs formalités doivent être remplies et notamment les collectivités
ont l’obligation de transmettre au préfet et de publier les actes les plus importants
qu’elles adoptent. Cette publication et transmission permettent au préfet d’apprécier
la légalité de ces actes. Le préfet se fait une idée de la légalité mais ne peut pas les
annulé, il peut seulement saisir le juge administratif. Le contrôle est effectué par le juge
administratif mais à l’initiative du préfet.
Première étape exécutoire : les actes les plus importants des CT (organes délibérants
ou exécutifs) doivent être transmis au préfet. Cette étape permet au préfet d’apprécier
la légalité de l’acte et en cas de doute de le déférer au juge. Pour l’essentiel, il s’agit des
délibérations des assemblées délibérantes, des délibérations relatives aux tarifs de
stationnement et de voies de circulation et aussi pour l’essentiel, diverses mesures
d’urbanisme adoptées par les CT comme l’élargissement d’une voie communale, le taux
de fonctionnaires, le recrutement des agents non titulaires, les permis de construire,
les actes concernant l’exercice de certains pouvoirs de police… C’est cette transmission
de l’acte au préfet qui fait qu’il devient exécutoire et qu’il entre en vigueur. Même
lorsqu’une collectivité a voté un acte, tant qu’il n’a pas été envoyé au préfet il ne rentre
pas en vigueur, elle peut l’envoyer quand elle veut. Exception pour les contrats et le
budget, la collectivité à un délai de 15 jours pour la transmission. A partir de la
transmission, le préfet dispose de 2 mois pour se faire une opinion, apprécier la légalité
de l’acte. Si le préfet est convaincu que l’acte ne respecte pas la légalité et qu’il a
l’intention de le déférer, le préfet doit prévenir la collectivité de son intention et doit
lui expliquer les raisons pour lesquelles il pense que l’acte est illégal. Ça permet à la
collectivité éventuellement de la corriger ou de le retirer. C’est un moyen de prévention
du contentieux, permet de limiter l’engorgement des juridictions administratives. 2
mois d’échanges entre la collectivité et le préfet en cas de doute, avec demande
d’informations supplémentaires. Le préfet assure une mission de conseil aux
collectivités tant à la légalité de leurs actes. On peut se demander s’il n’y a pas une sorte
de tutelle légère par le représentant de l’Etat. Cela dit, dans les faits, chaque année, les
collectivités territoriales, adoptent des millions d’actes qu’elles doivent transmettre au
préfet. Premièrement, les préfets adressent souvent des observations aux CT (environ
200k). Mais, deuxièmement, les préfets défèrent que très rarement les actes (moins de
2k). Pour environ 10k actes transmis au préfet, seuls 2 actes sont déférés. La plupart
du temps, les recours entrepris devant le juge administratif concernent surtout les
actes adoptés dans le domaine de l’urbanisme, de marché public ou de fonction
publique territoriale. Il y a une circulaire du 23 juillet 2009 qui préconise aux préfets
d’orienter leur contrôle administratif surtout sur les actes que les CT adoptent en
matière de marché public, d’urbanisme et de fonctions publiques territoriales.
Le déféré préfectorale est un recours en annulation devant le juge administratif. C’est
un recours pour excès de pouvoir (REP) soit considère qu’il est légal ou non. Pour les
contrats, c’est un recours de plein contentieux qui ouvre plus de possibilités pour le
juge. Le juge n’est pas forcé de tout annulé, il peut réformer l’acte. Les déférés
préfectoraux peuvent être assortis de demande de sursit à exécution (référés
suspension). Dans ce cadre, le préfet peut demander au juge de suspendre l’exécution
de l’acte en attendant le jugement sur la légalité. A côté du déféré préfectoral, les
administrés disposent également de plusieurs possibilités face aux actes des
collectivités territoriales. Permet aux administrés d’être informés. Un administré a le
droit de demander au préfet de déférer un acte d’une CT devant le juge. Si un
administré considère qu’il est lésé par un acte d’une CT peut demander au préfet d’agir
en justice = déféré préfectoral provoqué ou sur demande. Le préfet peut refuser
d’entreprendre le recourt, voie assez peu utilisée. En second lieu, tout administré a le
droit de présenter lui-même directement un recours contentieux devant le juge
administratif contre un acte d’une CT si cet acte emporte des conséquences sur sa
situation personnelle. Par exemple, un conseil municipal adopte un acte qui augmente
les dépenses communales, les habitants ont le droit d’avoir recours au juge.
Que se passe-t-il si un préfet (Etat) ne fait pas bien son travail et ne contrôle pas bien
la légalité des actes ? Que se passe-t-il si un acte a priori illégal est adopté par un CT
mais ne fait l’objet d’un déféré préfectoral devant le juge administratif ? Qui est
responsable ? Est-ce que c’est la CT qui a adopté l’acte ou bien est-ce que c’est l’Etat
dans la mesure où son représentant n’a pas déféré l’acte ?
En principe, c’est la CT qui peut être engagée comme responsable mais si on peut
prouver qu’une faute lourde a été commise par le préfet dans sa mission de contrôle
des CT, alors, l’Etat peut parfois voir sa responsabilité engagée pour ne pas bien avoir
contrôlé les actes. Pousse les collectivité et l’Etat à faire attention au respect de la
légalité.
2. Le pouvoir de substitution du préfet aux CT
Le préfet dispose parfois du pouvoir de se substituer aux CT à certaines conditions
restrictives. Le préfet de département peut mettre en demeure cette CT. Il peut adopter
certaines mesures. Et si malgré la mise en demeure du préfet la CT est toujours
défaillante, alors, le préfet dispose du pouvoir d’agir en lieu et place de la CT. Par
exemple, en cas de défaillance d’une commune ou des organes de son département ou
d’une défaillance d’intercommunalité de son département, le préfet peut prendre
toutes les mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sureté et de la tranquillité
publique (art. L2215-1 du CGCT). Dans un tel cas, on considère que le préfet adopte la
mesure au nom de la commune et non pour le nom de l’Etat. En principe, si les mesures
sont illégales, les mesure adoptées par le préfet engageront la responsabilité de la
commune et non celle de l’Etat. Sauf si la substitution du préfet est elle-même illégale.
Le préfet de région dispose d’un pouvoir d’approbation préalable au regard de certains
instruments de planification qui doivent être adoptés par la région. Notamment le
schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation
et le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des
territoires. Ces deux schémas doivent être adoptés par les régions mais avec
l’autorisation préalables du préfet. Tous les projets concernent l’Etat. Ce pouvoir
d’approbation préalable n’est pas un pouvoir de substitution mais ça participe d’une
supervision de l’Etat sur les régions.

3. Le contrôle des finances des CT

Les finances des CT font l’objet d’un contrôle spécifique. S’agissant des finances des CT
comme de toutes autres personnes de droit public, on opère deux distinctions très
importantes. Premièrement entre d’un côté les décisions relatives à la régularité du
budget de la CT, il s’agit de contrôler les décisions relatives à l’adoption et à l’exécution
du budget. D’autres part, des décisions relatives à la régularité des opérations de
maniement de fonds publics de la CT. Deuxièmement, il y a une distinction entre
deux responsabilités différentes, séparées attribuées à deux personnes différentes.
Entre d’une part l’ordonnateur du budget d’une CT (c’est l’organe exécutif de la CT :
maire, président du conseil département, président du conseil régional). L’organe
exécutif donne l’ordre d’une dépense mais ça n’est pas lui qui manie l’argent public lui-
même. Mais il est responsable de la légalité et de l’opportunité des décisions des
dépenses. On le distingue du comptable public. Il ne prend pas la décision mais c’est
lui qui manipule l’argent de la CT, il procède aux paiements, encaisse les fonds versés
à la CT.
Les actes qui mettent en jeu les dépenses des CT font l’objet d’un contrôle de légalité
normal par la voie éventuelle du déféré préfectoral. Mais dans la mesure où ils mettent
en jeu l’argent public, trois sortes de contrôles qui pèsent sur les finances de CT.
A. Le contrôle du budget des CT
4 cas :
- Lorsque le budget n’a pas été adopté à la date légale (31 mars).
- Lorsque le budget n’est pas adopté en équilibre réel. Lorsque les recettes
prévues dans le budget n’équilibrent pas les dépense alors il y a un contrôle
budgétaire.
- Lorsqu’il existe un déficit de l’arrêté des comptes dans les recettes de section
de fonctionnement
- Lorsqu’il y a une insuffisance de crédit correspondant à des dépenses
obligatoires
La chambre régionale des comptes peut être saisie par le préfet soit par le comptable
public de la collectivité ou par un tiers ayant un intérêt. La chambre doit rendre un
avis, une proposition ou une mise en demeure de la CT. Ces actes ne sont pas des
actes véritablement juridiquement contraignants mais ils ouvrent une procédure
d’échange et de discussion avec la CT concernée et le préfet. Moins de 1000 saisines
par an. Si la chambre constate un défaut d’équilibre du budget, elle propose à la CT
des mesures de redressement budgétaire. Si la collectivité n’est pas d’accord avec la
proposition, la rejette, alors c’est au préfet d’agir, il a deux possibilités. Soit il peut se
substituer à la collectivité et décider de régler d’office le budget de la collectivité en
conformité avec la chambre régionale des comptes. Soit le préfet peut s’écarter des
propositions faites par la chambre régionale des comptes, le préfet peut même
décider de vendre les biens de la collectivité s’ils ne sont pas indispensables. Cette
procédure de contrôle budgétaire est alternative à celle du déféré préfectorale, les
deux actions ne peuvent pas être réalisées en même temps.

B. Le contrôle juridictionnel des comptes des CT

Ce contrôle porte sur la régularité juridique des comptes, des comptables publics et
non sur les organes de la collectivité elle-même, sur les décisions budgétaires prises
par l’ordonnateur. Ce contrôle intervient si les comptables publics ne respectent pas
les procédures légales relatives au budget. S’il arrive que l’ordonnateur (organe
exécutif) méconnaisse ce principe de de séparation entre les ordonnateur et
comptables publics et que donc il manie lui-même l’argent, l’ordonnateur peut être
considéré comme un comptable public de faits. Le contrôle se portera donc sur ses
actes. Le contrôle juridictionnel des comptes porte sur les irrégularités qui pourraient
être commises sur la maniement de l’argent de la CT. C’est donc un contrôle qui est
bien différent de celui du budget des collectivités. Aujourd’hui, pour que ce contrôle
puisse mieux s’exercer les CT ont l’obligation de transmettre au comptable public
toutes les pièces nécessaire à l’exécution de leurs dépenses et recettes.

C. Le contrôle de la gestion des CT

Un fois que le budget des collectivités a été exécuté, les chambres régionales des
comptes peuvent a posteriori présenter des observations sur la façon dont les CT
gèrent leurs finances. Elles vont faires des rapports sur la gestion des finances. Ce
contrôle porte sur l’équilibre des finances, sur les moyens utilisés par la CT pour sa
gestion et porte aussi sur les résultats obtenus. La chambre envoie ces observations à
l’organe exécutif de la CT, et il a l’obligation de lire ces observations devant l’organes
délibérant de la CT (maire devant le conseil municipal ; le président du conseil
départemental devant le conseil et pareil pour le régional). Ensuite, dans un délai
d’un an, l’organe exécutif devra présenter aussi un rapport à l’organe délibérant sur
ce qu’il a fait pour tenir compte des observations de la chambre et devra l’envoyer à
cette chambre.

4. Le contrôle sur les personnes

L’Etat exerce un contrôle sur les personnes. L’Etat conserve un droit de regard sur les
élus locaux. Dans certains cas, l’Etat peut suspendre le fonctionnement des organes des
CT soit même mettre fin aux fonctions des élus.
A. Le contrôle sur l’organe délibérant des CT
Contrôle exceptionnel mais il arrive que l’Etat soit amené à prononcer la dissolution de
l’organe délibérant d’une CT. L’Etat peut notamment prononcer la dissolution d’un
conseil municipal. Il arrive parfois qu’il s’avère être impossible de faire fonctionner un
conseil en raison de dissentions entre élus par exemple. Dans ce cas-là, le juge
administratif est saisi, il exerce un contrôle sur les faits et les conséquences, se
prononce, le cas échant un décret de dissolution peut être adopté en conseil des
ministres (signé par le PDR et PM). Si prononcement de la dissolution alors le préfet
nomme une équipe temporaire pour gérer les affaires courantes de la commune et de
nouvelles élections municipales doivent être organisées dans les 2 mois pour élire un
nouveau conseil. Chaque année entre 2 et 5 dissolutions, concerne de toutes petites
communes. Une procédure similaire existe pour les départements et régions mais ça
n’a jamais été mis en œuvre jusqu’au bout. En outre, il existe également une possibilité
de prononcer une démission d’office d’un élu local lorsqu’il refuse d’assumer ses
fonctions. L’organe exécutif peut saisir le juge administratif et peut déclarer l’élu
démissionnaire d’office.
B. Le contrôle sur l’organe exécutif des CT
Les maires des communes ainsi que leurs adjoints ont un statut particulier et
notamment le maire est un agent de l’Etat dans la commune. A ce titre il est logique
que l’Etat exerce un contrôle hiérarchique sur le maire. Dans ce contexte, l’Etat peut
suspendre voire révoquer le maire d’une commune. La suspension peut être prononcé
par un arrêté du ministre de l’Intérieur tandis que la révocation peut être prononcée
par arrêté en conseil des ministres. Lorsque le maire manque une fonction qu’il a
l’obligation d’exercer. Par exemple, le maire a l’obligation d’organiser les élections. S’il
refuse, il pourra être suspendu ou révoquer. La révocation ne pourra être prononcée
que pour une faute particulièrement grave du maire. En cas de corruption,
condamnation pénale… Dans ce cas-là, le conseil d’Etat peut considérer que le maire
s’est comporté d’une manière telle que cela prive le maire « de l’autorité morale
nécessaire à l’exercice des fonctions de maire » (Arrêt du Conseil d’Etat du
26/02/2014, Maire de Saint Privat). L’Etat doit motiver ses décisions de manière
solide.

Chapitre 2 : Organisation des collectivités territoriales « de base »

Les CT sont des personnes de droit public distinctes de l’Etat mais soumises à son
contrôle, dont la mission est d’administrer les besoins d’intérêt général d’un groupe
humain qui vit sur un territoire. Il existe plusieurs catégories. Il y des catégories
définies dans la Constitution, l’art 72 indique que « les CT de la République sont les
communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les
collectivités d’outre-mer régies par l’art. 74 », il ajoute que « toutes autres CT est créée
par la loi ». Des CT dérogatoires ou statut particuliers :
- Au statut dérogatoire : par exemple des communes comme Marseille ou Lyon,
la collectivité européenne d’Alsace, départements et régions d’outre-mer
- Au statut particulier : CT de Corse, collectivités uniques de Guyane ou de
Martinique, la ville de Paris, les collectivités d’outre-mer (définies à l’art. 74),
collectivité de Walli et Futuna, Polynésie française, Mayotte, St Pierre et
Miquelon, St Barthélémy et St Martin, très grande collectivités (définies à l’art
13) comme la Nouvelle Calédonie, les terres australes françaises
Constante dans la naissance. Chacune de ces CT a d’abord était une circonscription
administrative de l’Etat avant de devenir un CT à part entière. Ça n’est qu’avec le temps
qu’elles ont acquis le statut de CT. La CT la plus ancienne est la commune (avant la
Révolution), il en existe environ 35k et près de 32k ont moins de 2K habitants.
Notamment, ces 35k communes françaises représentent presque 40% du totale des
communes de l’UE. L’Allemagne en regroupe 14%, l’Espagne ou l’Italie 8%... Durant la
seconde moitié du XX°, les communautés de l’UE ont regroupé leurs communes
afin d’en réduire le nombre Allemagne de 14K à un peu plus de 8K, Belgique de 2300
à environ 600, Danemark de 1400 à 2000. En France, la loi oblige les communes à se
réunir au sein d’intercommunalités pour mieux exercer leurs compétences. Le
département est né en 1789 par la volonté des Révolutionnaires, mais est d’abord né
comme circonscription administrative puis au XIX° est devenu CT, il y en a environ
200. La région est née dans les années 60 et c’est dans les années 80 qu’elles
deviennent des CT, il y en a 12.
 A. Les organes des CT

1. Identification des organes des CT

Toutes les CT, sont construites suivant le même schéma, la même structure. En effet,
chaque CT est constituée d’un organe délibérant et d’un organe exécutif. L’art. 72 de la
Constitution dispose que « les CT s’administrent librement par des conseils élus, c’est-
à-dire par un organe délibérant ». L’organe délibérant d’une CT est un conseil collégial,
pour la commune c’est le conseil municipal, départemental, régional. Ce conseil
collégial est une assemblé délibérante (comme l’AN) qui est composée de membres qui
sont élus pour 6 ans au suffrage universel direct (SUD) = élus directement par les
habitant électeurs de la CT. Le nombre d’élus composant l’organe délibérant est
variable car il dépend d’un nombre d’habitants. Pour les communes, le conseil
municipal est constitué entre 9 et 69 membres. L’organe délibérant d’une CT est
l’organe qui exerce la compétence de droit commun de cette CT. Une fois que les
membres de cet organe délibérant sont élus directement par les habitants, alors, ile
élisent à leur tour et en leur sein (parmi eux) la personne qui sera l’organe exécutif de
la CT. Pour la commune, il s’agit du maire, président du conseil
départemental/régional. L’organe exécutif est élu par et parmi les membres de l’organe
délibérant et en général pour la même durée (6ans), pas élu au SUD des habitants
puisqu’il est élu au suffrage universel indirect par les membres de l’organes délibérant.
L’organe exécutif est celui qui est chargé d’éxécuter les décisions de l’organe délibérant,
c’est-à-dire de les traduire en actes concrets et donc on peut se demander quel est
l’orage le pus prestigieux, le lus puissant. L’exécutif occupe une place prépondérante,
il participe aux décisions, il est membre du délibérant car il le préside. A ce titre, il
occupe une place importante dans la préparation de l’organe délibérant (dépense, chef
des services, de l’administration de la CT…). Il détient des pouvoirs généraux
d’organisation et de gestion de l’administration de la collectivité.

2. Les fonctions des organes des CT

A. Les fonctions de l’organe délibérant des CT

a) La fonction de délibération
L’organe délibérant exerce la compétence de principe de la CT, compétence de droit
commun (art. 72). Logique que la compétence de principe soit exercée par son organe
délibérant dans la mesure où il prend les décisions. Compétence de principe : à moins
d’exception prévue par des textes, c’est l’organe délibérant qui décide des affaires qui
concernent la collectivité. Article sur les communes : art. L 2121-29 du CGCT énonce
la clause générale « le conseil municipal règle par ses délibération les affaires de la
commune ». La loi peut apporter des restrictions à cette compétence de principe de
l’organe délibérant. Par exemple, la loi peut réserver certaines compétences à l’organe
exécutif de la collectivité ou bien à une autre personne publique. Mais en sens inverse,
la loi peut également confier à l’organe délibérant des compétences spécifiques
supplémentaires qui viennent s’ajouter à ces compétences de droit commun, par ex la
loi prévoit que l’organe délibérant vote le compte administratif de la CT. Le plus
souvent, ces délibérations sont des actes décisoires qui peuvent être soit des actes
administratifs individuels soit des actes réglementaires, généraux, il peut encore s’agir
d’acte de droit privé, ces actes sont soit publiés au JO soit même affichés, certains
doivent être transmis au préfet mais ces actes sont toujours rendus publics. Si elles
sont décisoires, elles peuvent être contestées devant le juge administratif soit par le
préfet soit par des administrés qui peuvent engager un recourt pour excès de pouvoir.
Toutes les délibérations ne constituent pas des actes décisoires et que certaines
peuvent être de simples vœux ou avis de la CT. Le comité soumet un avis consultatif,
par ex à l’art 4221-3 du CGCT prévoit que « le conseil régional délibère en vue d’émettre
des avis sur les problèmes de développement et d’aménagement de la région au sujet
desquels il est obligatoirement consulté par l’Etat ». Toutes CT ont le droit d’émettre
des vœux, des prises de position ou des déclarations d’intentions sur tous les objets
d’intérêt local même sur des questions qui normalement relèveraient d’une autre
personne publique, les CT ont le droit d’émettre des avis dès lors qu’il y a un intérêt
local. Avis et vœux ne sont pas décisoires, n’ont rien de contraignant. Ces vœux ne
peuvent pas être contestés par la voie d’un recours pour abus de pouvoir déposé par un
administré mais ils peuvent être contesté devant le juge par le préfet avec un déféré
préfectoral.
b) La fonction de contrôle sur l’organe exécutif
L’organe délibérant d’une collectivité exerce une forme de contrôle sur l’organe
exécutif mais il s’agit d’une forme de contrôle légère. Le mécanisme de contrôle que
l’organe délibérant local peut exercer sur l’exécutif n’est pas comparable au contrôle
qui est prévu au niveau national en faveur de l’AN sur le gouvernement. Ils ne peuvent
pas aboutir au renversement de l’autre organe. Il n’existe pas au niveau local de
procédure qui permettrait à l’organe délibérant de contraindre l’exécutif à
démissionner et il n’existe pas non plus en sens inverse de procédure qui permettrai à
l’exécutif de dissoudre l’organe délibérant local. En cas de mésentente entre les deux
organes, il arrive qu’il y ait des situations de blocage, de paralysie dans le
fonctionnement de la CT. Par exemple il peut arriver que l’exécutif refuse d’organiser
la mesure définie par le délibérant. Dans ce cas-là, seul un décret du gouvernement
pourra dissoudre l’organe délibérant de la collectivité et seul l’Etat pourra soit
dissoudre l’organe délibérant ou démettre l’organe exécutif. Toutefois, en dehors de
ces situations extrême de blocage, l’organe délibérant de la collectivité exerce tout de
même plusieurs formes de contrôle sur l’organe exécutif.
• L’organe délibérant exerce un contrôle général de la gestion de la CT
Contrôle doux qui n’est pas assorti de sanction. S’exerce généralement par la voie de
l’information. Obligation de communiquer certaines informations au délibérant avant
et pendant l’adoption des délibérations, obliger d’envoyer l’ordre du jour du conseil
local et note explicative de synthèse ou rapport sur les questions qui vont faire objet de
délibération. De même, l’exécutif a obligation de répondre à des questions
supplémentaires. L’exécutif a une obligation d’information qui va au-delà des
délibérations. Information sur la gestion des collectivités et sur les satellites de la
collectivité. Par exemple, quand il a transféré des compétences. De même, quand une
collectivité a voté des fonds pour une association, il faut des informations pour l’organe
délibérant sur l’activité de cette association. En outre, l’organe délibérant a le droit de
poser des questions à l’exécutif sur la gestion et aussi demander la création de …… ;
Une fois que l’organe délibérant est informé, il peut créer une situation de blocage de
la CT et refuser de voter de nouvelles délibérations proposées par l’exécutifs comme
voter le budget. D’autre part, l’organe délibérant peut faire aussi entendre sa voix en
critiquant la gestion faite par l’exécutif et donc adopter des délibérations dessus. Ce ne
sont pas des actes décisoires, ils ne peuvent pas faire lieu d’excès de pouvoir. L’organe
délibérant ne pourrait pas prononcer lui-même l’annulation des actes prononcés par
l’organe exécutif mais il ne pourrait pas non plus les contester devant le juge
administratif sauf pour des motifs limités. Pour contester la légalité externe des actes,
saisir le juge en invoquant la méconnaissance des droits et prérogatives de l’organe
délibérant. Toutefois, les membres délibérants peuvent essayer de contester
indirectement la légalité de l’action de l’exécutif en engageant des recours pour excès
de pouvoir contre leur propre délibération.

• L’organe délibérant examine sur le compte administratif de l’organes exécutif

Sur le plan financier, l’organe exécutif doit établir chaque année un document qui
s’appelle le compte administratif de la collectivité et doit le présenter à l’organe
délibérant, il retrace la manière donc il a géré le budget. L’organe délibérant peut
adopter ou refuser d’approuver le compte administratif. Pour l’aider dans son avis,
lorsque l’exécutif présente le compte à l’assemblée, il doit lui remettre le compte de
gestion réalisé par le comptable public. Permet de comparer les deux comptes.

B. Les fonctions de l’organe exécutif des CT

L’organe exécutif des collectivités est celui qui doit préparer et éxécuter les
délibérations adoptées par l’organe délibérant. Est-ce que c’est une fonction qui lui
donne beaucoup de pouvoir ou qui est modeste ? En réalité, c’est fonction exécutive a
une place importante dans le fonctionnement des CT car il dispose de l’administration
locale. C’est cet organe qui dispose de l’outil qui permet de mettre en œuvre les
délibérations.
a) La fonction d’exécution des délibérations adoptées par l’organe délibérant
Dans toutes les CT, c’est le président de l’organe délibérant qui va avoir le statut
d’organe exécutif. C’est donc lui qui va avoir la fonction de préparer et d’exécuter les
délibérations de l’organe délibérant et le fait sous le contrôle de l’organe délibérant.
C’est pour ça que l’organe exécutif est le chef de l’administration locale. Ainsi, l’organe
exécutif a en effet, besoin de cette administration pour mettre à exécution les
libérations.
Chapitre 3 : Compétences reconnues aux collectivités territoriales

Chapitre 4 : Comment les collectivités territoriales collaborent entre elles, inter

collectivités.
4ème Partie : Les établissements publics