Amazônia: Crise social e crise ambiental

Paulo R. Haddad

AMAZÔNIA

CRISE SOCIAL E CRISE AMBIENTAL

Súmário

APRESENTAÇÃO

INTRODUÇÃO

Quantas Amazônias há?

O processo de desenvolvimento sustentável

INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO

SUSTENTÁVEL NA AMAZÔNIA

Crescimento Econômico

Sustentabilidade Ambiental

Inclusão Social

A Concepção de Meio Ambiente (1): os economistas clássicos

A Concepção de Meio Ambiente (2):

os economistas neoclássicos

bens econômicos

bens não econômicos

relação entre os bens econômicos e os nãoeconômicos

O valor econômico da Amazônia

Políticas Públicas Interrompidas

PROGRAMA ESTRATÉGICO 01

A AMAZÔNIA LEGAL NO TERCEIRO CICLO DE EXPANSÃO DA ECONOMIA BRASILEIRA

A Retomada do Crescimento Econômico do Brasil

UM NOVO CICLO DE EXPANSÃO

PROGRAMA ESTRATÉGICO 02 PROMOÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE AGLOMERAÇÕES PRODUTIVAS DE MICRO E PEQUENAS EMPRESAS NA AMAZÔNIA LEGAL

O que são arranhos produtivos locais?

PROGRAMA ESTRATÉGICO 03

A ORGANIZAÇÃO DE UM SISTEMA DE

PROMOÇÃO INDUSTRIAL DA BIOECONOMIA NA AMAZÔNIA

Pagamentos por Serviços Ambientais

O POTENCIAL DE DESENVOLVIMENTO DA BIOECONOMIA NA AMAZÔNIA

SISTEMA DE PROMOÇÃO INDUSTRIAL DA BIOECONOMIA NA AMAZÔNIA

Cassificação de projetos

OBSERVAÇÕES FINAIS

A nova geografia econômica do Brasil

As políticas ambientais no Brasil

Como surge o separatismo

Sobre o autor

Este livro é uma homenagem a Alysson Paolinelli, um brasileiro que lutou intensamente na vida acadêmica e na vida pública pelo desenvolvimento sustentável do nosso País.

Conseguimos dar o Segundo Salto para o futuro com a entrada do Brasil no sistema produtivo mundial. Agora, é imprescindível encarar de frente os reptos e as chances históricas que a visão de Estado exige, para nos levar ao Terceiro Salto. Isso em um momento em que o Mundo aumenta fortemente a demanda por energias renováveis e limpas, por mais alimentos e por agentes produtores e sistemas que ofereçam segurança.

Alysson Paolinelli

(O Terceiro Salto – História dos Brasileiros que

Fizeram o Futuro Chegar – Fernando Barros

com Yoko Teles – Fórum do Futuro)

AGRADECIMENTOS

Na edição e revisão deste livro, contei com a inestimável e eficiente colaboração de Rosanna Margarita de Carvalho, Jeovane Moreira Gomes contribuiu com a digitação do texto, Ana Amélia Gouvêa e Bruno Filogônio da BH Press cuidaram da apresentação do livro. O conterrâneo de Oliveira (MG), Olavo Celso Romano, esteve presente desde o início da redação do livro, com o seu incentivo de editor e amigo. Agradeço também a toda a equipe da Editora Caravana pela excelente qualidade da edição do livro.

APRESENTAÇÃO

O Art. 165 da Constituição Brasileira de 1988 define:

"Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada".

Desde que o Brasil vivenciou, durante mais de dez anos, a dramática experiência de uma superinflação, a partir dos anos 1980, a qual foi abortada pelo Plano Real, os brasileiros cultivam o fantasma do retorno da inflação. Sabem que as famílias que ganham uma renda baixa sofrem uma corrosão diária do seu padrão de vida, provocada pelo imposto inflacionário. Daí estarem dispostos a sofrer as agruras de um programa de austeridade fiscal para se blindarem da perda do poder de compra da sua renda nominal. Ao mesmo tempo, os empresários sabem das dificuldades de um processo inflacionário para realizar os cálculos econômicos e estimar os seus custos e benefícios para a tomada de decisões em um ambiente de incertezas recorrentes.

De 2014 até os dias de hoje, a população brasileira deposita suas esperanças em que um programa de austeridade fiscal é necessário para que sejam corrigidos os erros do passado dos gastos sem controle de governos irresponsáveis. A nova ordem econômica de estabilidade monetária e equilíbrio fiscal traria de volta o crescimento da economia e a geração da renda e do emprego.

Slogans e clichês não faltam para ilustrar um ciclo de apertos e de sofrimentos, com desemprego, com perda da quantidade e da qualidade dos serviços públicos e com o empobrecimento da classe média, seguido de um novo ciclo de expansão econômica, mobilizando o senso comum de uma população desinformada. É conhecida a frase de Machado de Assis, em Memórias póstumas de Brás Cubas, que caracteriza essa crença: Considerei que as botas apertadas são uma das maiores venturas da terra, porque fazendo doer os pés, dão azo ao prazer de as descalçar: Mortifica os pés, desgraçado, desmortifica-os depois.

Em termos de comunicação social, não é difícil vender um programa de austeridade fiscal para uma população que foi educada psicologicamente visando a perceber, como fato normal, atos punitivos após ter cometido atos de abusos comportamentais. Trata-se da imagem de uma síndrome do crime e castigo, muito impregnada na consciência popular. Se, numa fase do ciclo econômico, o governo gastou em excesso, distribuiu ad nauseam um conjunto de subsídios financeiros e de incentivos fiscais sem critérios de eficiência econômica ou de justiça social e afrouxou a acessibilidade às benesses das políticas sociais compensatórias, então é de se esperar que surjam os tempos de ajuste, de sacrifícios e de desalento em uma nova fase mortificante do ciclo econômico.

A ideia da austeridade fiscal é uma ideia perigosa ou uma ideia não muito boa quando generalizada como planilha ou proposta de ajuste de qualquer economia que se encontra desestruturada e fragilizada. A experiência histórica mostra que a austeridade fiscal pode ser uma política pública adequada quando a economia apresenta carga tributária muito elevada, dívidas públicas e privadas sem controle, taxas de juros astronômicas e, principalmente, expectativas desfavoráveis de investidores, empresários e consumidores. Infelizmente, esta é a situação da economia brasileira neste primeiro semestre do mandato do Presidente Lula, que está cuidando do novo ajuste macroeconômico.

A austeridade fiscal não é, contudo, uma política adequada para ser implementada em vários contextos. Não é adequada quando as taxas de juros estão próximas de zero e as taxas de crescimento e de desemprego não reagem às mudanças na política monetária. Não é adequada quando o conjunto das economias mais desenvolvidas está deprimido, não deixando espaço para as exportações das economias periféricas menos desenvolvidas. Não é adequada para países membros de uma União Monetária que não podem substituir autonomamente a insuficiência da demanda interna pela demanda externa, através da desvalorização monetária[1].

Há várias maneiras de se avaliar uma política econômica. Em termos pragmáticos, a melhor maneira seria analisar os seus resultados finalísticos, ou seja, se os seus objetivos, consistentes entre si, foram alcançados simultaneamente com relativo sucesso.

Uma controvérsia em torno da atual política econômica brasileira se refere precisamente à chamada controvérsia de objetivos. Na verdade, o grande esforço dessa política tem sido em torno do equilíbrio fiscal. Ocorre, porém, que, na concepção de uma política econômica, o equilíbrio fiscal é tão somente uma restrição e não um objetivo no sentido técnico da lexicografia de planejamento. Se bem sucedida, é capaz de criar um ambiente de negócios favorável para quem produz, para quem consome e para quem investe.

O equilíbrio fiscal pode ser considerado um resultado intermediário ou uma condição necessária para se atingirem os objetivos ou metas (quando é possível quantificá-los). Os objetivos, por outro lado, relacionam-se geralmente com três questões fundamentais do desenvolvimento de toda a sociedade: uma taxa de crescimento econômico sustentado para gerar emprego e renda com estabilidade monetária; uma distribuição mais justa da renda e da riqueza produzidas ou acumuladas; a preservação, a conservação e a reabilitação dos ecossistemas onde as pessoas vivem.

A atual política econômica está centrada na redução das restrições e não nos objetivos de desenvolvimento da sociedade. Isso fica claro quando é chegada a hora de serem realizados cortes das despesas, necessários para o ajuste fiscal. Como não há objetivos explícitos na política econômica, é impossível estabelecer prioridades ou avaliar o que se denomina de trade-offs ou conflitos de escolhas. Os cortes de gastos públicos acabam sendo realizados por critérios de conveniências burocráticas ou de oportunismo político. Em geral, eles ocorrem nos objetivos de políticas, programas e projetos quando não há vocalidade política organizada para defendê-los ou blindá-los.

Esse contexto lembra um trecho de Alice no País das Maravilhas: Onde fica a saída?, perguntou Alice ao gato que ria. Depende, respondeu o gato. De quê?, replicou Alice. Depende de para onde você quer ir... Sem um projeto de desenvolvimento de médio e de longo prazos para o País, a política de gastos públicos deixa de ser orientada por objetivos e passa a ser uma sucessão inconsequente de decisões casuísticas. Provoca uma grande desorganização no funcionamento da administração pública dos três níveis de governo e o desmonte de instituições que levaram décadas para se consolidarem. A política econômica passa a ser um multiplicador de incertezas.

A ausência desse projeto não resulta de uma miopia conceitual ou metodológica da tecnoburocracia que formula, implementa e controla as políticas econômicas. Há, no fundo, uma dimensão ideológica indizível em torno dessa questão: qual concepção de Estado deveria presidir os critérios de decisão para definir as prioridades dos cortes das despesas ou qual a prevalência de decisões no ajuste fiscal entre cortes de despesas basilares versus aumentos de impostos e taxas sobre a riqueza financeira e os dividendos das aplicações especulativas?

Essas questões tendem a nortear as diretrizes da equipe econômica implicitamente, sem que se possa debatê-las de forma crítica com uma base aliada arregimentada primordialmente para a perpetuação do poder político estabelecido e eivada de contradições ideológicas e doutrinárias.

Aparentemente, quando se miram apenas alguns indicadores macroeconômicos, tem-se a impressão de que tudo vai indo bem, até que um dia se percebe que estamos envoltos em um processo inexorável de decadência histórica. De novo lembra-nos Alice: Ficou ali sentada, os olhos fechados, e quase acreditou estar no País das Maravilhas, embora soubesse que bastaria abri-los e tudo se transformaria em insípida realidade.

Quando o Art. 165 coloca o Plano Plurianual com diretrizes, metas e objetivos da administração federal, é porque a experiência histórica da gestão pública no pós-II Grande Guerra mostra que, no processo de planejamento de cada nova administração, é preciso articular a política econômica de curto prazo (que cuida das questões da estabilidade macroeconômica), com as políticas de médio e de longo prazo (que cuidam das reformas político-institucionais e das políticas de desenvolvimento sustentável do País). Foi a experiência bem-sucedida da Gestão Roberto Campos – Gouveia de Bulhões, a partir de 1968: um programa de estabilização para confrontar uma inflação de 86% ao ano (PAEG), um programa de reformas político-institucionais (tributária, administrativa, previdenciária), tendo como lanterna de popa um Plano Decenal de Desenvolvimento que ilumina as decisões sobre a estrutura dos gastos públicos e o orçamento plurianual de investimentos.

O Plano Plurianual, nos últimos anos, não tem sido elaborado com o compromisso político-administrativo para ser implementado. Tem se constituído apenas em um documento para cumprir o ritual da legislação, sem articulação com um processo de planejamento de longo prazo. Nem a classe política nem os formadores de opinião (stakeholders) acreditam que é um plano para valer. Acontece que, sem a acumulação de capital em escala em torno do mínimo de 20% do PIB, dificilmente atingiremos as taxas de crescimento necessárias para alcançar os objetivos de desenvolvimento sustentável ou, até mesmo, a retomada do crescimento econômico.

Uma das maiores contribuições de Keynes para a evolução do pensamento econômico foi a introdução do conceito de incerteza nas decisões pivotais das instituições e dos agentes econômicos. Muitas dessas decisões são tomadas considerando a sua repercussão sobre o futuro. Quanto se deve poupar hoje para ter a qualidade de vida almejada amanhã? Quanto da renda futura se pode comprometer com empréstimos realizados no presente? Quanto se deve investir em um novo projeto de uma empresa para colher os frutos do seu eventual sucesso na fase de operação?

Para Keynes, o futuro é incerto. Ele pode se configurar como uma projeção adaptada do que aprendemos no passado. Mas o futuro é, antes de tudo, dominado por expectativas, esperanças e sonhos.

Uma condição necessária para o crescimento sustentado de uma economia é o acúmulo de capital físico (infraestrutura de energia e transporte, máquinas e equipamentos, estruturas industriais, terras agricultáveis, etc.). As condições suficientes ficariam por conta do capital humano, do capital social e do capital institucional (bons governos, boas universidades, bom empreendedorismo, etc.) de que a sociedade disponha.

Segundo Keynes, em uma economia capitalista sofisticada como a nossa, as instituições monetárias e financeiras determinam a forma de obtenção dos fundos requeridos para a formação de capital físico (poupança familiar, lucros e dividendos não distribuídos, superávits primários, poupança externa). Ou seja, a acumulação de capital físico na sociedade passa pelos diferentes mercados financeiros e monetários, tanto o capital novo quanto a reposição do capital que se desgastou nos processos de produção.

Quando os mercados financeiros oferecem taxas de remuneração generosas com baixo nível de risco, os fundos de reserva das empresas e das famílias não passam apenas por esses mercados como peregrinos, mas tendem por aí estacionar. É o que está ocorrendo nos últimos anos no Brasil. A taxa de juros real paga sobre os papéis que financiam a dívida pública do Governo Federal tem ficado acima de 5% ao ano, um valor inominável quando comparado com valores praticados no Mundo onde, em diversos países, essa taxa tem sido quase nula ou até mesmo negativa.

Como consequência, a taxa de investimento no País tem caído sistematicamente nos últimos anos. Em 2013, a parcela do PIB que se destinou à formação de capital fixo era de 21%, caindo para menos de 15% atualmente. Nos ciclos de prosperidade do Brasil (durante o Governo JK ou nos anos 1970), essa taxa chegava a 25%. Quanto maior essa taxa, maiores são as chances de que um país possa crescer de forma sustentada no futuro. Um país pode crescer em dois ou três anos utilizando, eventualmente, a capacidade ociosa do seu sistema produtivo. Mas, sem configurar um ciclo de expansão duradouro conseguem-se, no máximo, espasmos de crescimento ocasionais, que dão a ilusão da retomada de um ciclo de expansão.

É de conhecimento geral que os investimentos dos três níveis de governo e das próprias empresas estatais vêm desabando por problemas de insolvência financeira. Já os investimentos privados estão reprimidos pelos tempos de incertezas dos empreendedores quanto ao futuro político-institucional de um país que está imerso no subdesenvolvimento do fisiologismo político.

Para Keynes, em 1926, o problema político estava claro; três coisas deveriam ser combinadas: eficiência econômica, justiça social e liberdade individual. A primeira necessita de visão crítica, precaução e conhecimento técnico; a segunda, de espírito altruísta e entusiástico que se preocupa com as condições de vida do cidadão comum; a terceira, de tolerância, amplitude e valorização das excelências da diversidade e da independência, que prefere acima de tudo, criar oportunidades para o que é incomum e para o que aspira a ser.

Quando a Constituição de 1988 propõe que se elabore e se implemente um Plano Plurianual, atribui-lhe a função programática de equacionar os problemas estruturais, com ações recorrentes no médio e no longo prazo, em busca de resultados finalísticos (acabar com a fome e a miséria social, atenuar os desequilíbrios regionais de desenvolvimento, etc.) e não apenas atingir resultados intermediários necessários (equilíbrio fiscal, estabilidade monetária). Na verdade, não há um sequenciamento entre os objetivos de curto prazo e os objetivos de médio e longo prazo. É uma ilusão acreditar que o equilíbrio fiscal