Manin, Bernard - Eleições e Representação

ELEIÇÕES E REPRESENTAÇÃO*
Bernard Manin
Adam Przeworski
Susan C. Stokes
A alegação que conecta a democracia e a representação é

que na democracia os governos são representativos porque
são eleitos: se as eleições são concorridas livremente, se a
participação é ampla, e se os cidadãos desfrutam das liber-
dades políticas, então os governos agirão em favor do inte-
resse da população. Em um primeiro ponto de vista – do
mandato –, as eleições servem para selecionar boas políticas
ou políticos que sustentam determinadas políticas. Os par-
tidos ou os candidatos fazem propostas políticas durante a
campanha e explicam como essas propostas poderiam afe-
tar o bem-estar dos cidadãos, os quais elegem as propostas
que querem que sejam implementadas e os políticos que
se encarregarão de praticá-las; os governos, efetivamente,
realizam-nas. Conseqüentemente, as eleições semelham
uma assembléia direta e a plataforma vencedora se torna
* O artigo é o Capítulo I do livro de Adam Przeworski, Susan C. Stokes e Bernard

Manin (eds).1999. Democracy, Accountability and Representation. Cambridge: Cam-
bridge University Press. Agradecemos a Adam Przeworski a acolhida favorável à
iniciativa de traduzir e publicar este texto e a Cambridge University Press a cessão
dos direitos para este número de Lua Nova. Tradução de Felipe Duch.
Eleições e representação
o “mandato” que os governos perseguem. Em um segundo

ponto de vista – da prestação de contas –, as eleições servem
para manter o governo responsável pelos resultados de suas
ações passadas. Por anteciparem o julgamento dos eleitores,
os governantes são induzidos a escolher políticas, julgando
que serão bem avaliadas pelos cidadãos no momento da
próxima eleição.
Ambos os pontos de vista são problemáticos. Repre-
sentação é um tema de discussão porque os políticos têm
objetivos, interesses e valores próprios, e eles sabem coisas
e tomam decisões que os cidadãos não conseguem obser-
var ou só podem monitorar com certo custo. Mesmo se,
uma vez no cargo, os políticos possam não querer fazer
nada a não ser atuar a serviço do interesse público, para
serem eleitos eles podem ter que, em primeiro lugar, satis-
fazer certos interesses. E uma vez eleitos, podem querer
dedicar-se aos seus objetivos pessoais ou a alguns interes-
106 ses públicos que diferem daqueles dos cidadãos. Se eles
tiverem tais motivações, eles vão querer fazer outras coisas
distintas de representar a população. E os eleitores não
sabem tudo que precisariam saber, tanto para decidir pros-
pectivamente o que os políticos deveriam fazer, quanto para
julgar retrospectivamente se eles fizeram o que deveriam ter
feito. Se os eleitores sabem que existem coisas que eles não
sabem, eles não querem obrigar os políticos a realizar seus
desejos. Por sua vez, se os cidadãos não tiverem informações
suficientes para avaliar o governo em exercício, a ameaça
de não ser reeleito é insuficiente para induzir os governan-
tes a agirem de acordo com os interesses dos cidadãos.
Neste artigo nós analisamos se os eleitores podem
reforçar a representação, utilizando os seus votos para esco-
lher políticos e políticas públicas, para sancionar o gover-
nante em exercício, ou para fazer ambos simultaneamente.
Depois, discutimos as características institucionais que tal-
vez contribuam para induzir representação.
Lua Nova, São Paulo, 67: 105-138, 2006

Bernard Manin | Adam Przeworski | Susan C. Stokes
A concepção da representação por mandato

Nas campanhas eleitorais, os partidos propõem políticas e
lançam candidatos. Se os eleitores acreditarem que os polí-
ticos não são todos iguais, podem tentar assegurar a repre-
sentação, ao usar seus votos para escolher as melhores polí-
ticas ou políticos associados a determinadas políticas. As
questões que precisamos analisar são (1) se as campanhas
eleitorais são informativas, isto é, se os eleitores podem jus-
tificadamente esperar que os partidos façam o que eles pro-
põem, e (2) se perseguir a realização da plataforma vence-
dora, o “mandato”, será sempre em favor do bem comum
dos eleitores. Poderíamos dizer que “a representação por
mandato” ocorre se a resposta de ambas as perguntas for
positiva, isto é, se os partidos verdadeiramente informarem
os eleitores sobre suas intenções e se a realização dessas
intenções é o melhor para os eleitores sobre as circunstân-
cias dadas.
A concepção da representação por mandato é difundi- 107
da: acadêmicos, jornalistas e cidadãos ordinários confiam
nela como se fosse um axioma. Keeler (1993), por exem-
plo, explica as reformas políticas mais importantes intro-
duzidas por Reagan, Thatcher, e Miterrand como segue:
seus respectivos países enfrentavam uma crise política,
eleitores queriam mudanças e expressaram seus desejos
nas urnas, e os respectivos governantes as implantaram
em seus mandatos. Esse modelo parece explicar bem a
formação da política em sociedades industriais avançadas
(Klingeman, Hofferbert e Budge, 1994). Como um políti-
co francês expôs, “desde os romanos, existe uma antiga lei
política que nós nunca devemos perder de vista: governos
podem durar apenas pelo princípio pelo qual nasceram”
(Séguin, 1997).
Um aparato conceitual rudimentar talvez ajude a cla-
rear o que está envolvido. Nas eleições, partidos ou candi-
datos se apresentam para os eleitores, informam-nos sobre

suas intenções sobre políticas públicas1. Especificamen-

te, eles dizem aos eleitores quais políticas serão adotadas,
com qual propósito, e com quais conseqüências. Uma vez
eleitos, os candidatos vitoriosos escolhem as políticas, não
necessariamente as mesmas que anunciaram. Tendo obser-
vado os resultados das políticas adotadas, os eleitores votam
novamente. Para introduzir um exemplo, suponha que há
duas plataformas políticas possíveis: políticas para a segu-
rança econômica (S) e para eficiência (E)2. Os partidos ou
candidatos em competição prometem fazer S ou E, e, uma
vez eleitos, buscam realizar S ou E.
Os políticos podem se preocupar tanto com as políticas
quanto em serem eleitos e reeleitos. Os políticos têm prefe-
rências sobre políticas públicas se a recompensa de manter-
se no cargo ou a probabilidade de se reeleger depende das
políticas por eles adotadas. Pode-se pensar na recompensa
de manter-se no cargo em três formas: os políticos podem
108 ter políticas favoritas e derivar utilidade de executá-las,
podem querer realizar seus interesses pessoais, ou podem
obter satisfação da honra de estar no cargo. Os políticos
têm algumas crenças sobre as promessas que mais provavel-
mente os fazem vencer, assim como sobre as políticas que os
eleitores irão de fato apreciar tendo experimentado os seus
resultados.
Assim, a questão sobre a representação por mandato
é (1) se as políticas dos governantes serão as mesmas de
suas plataformas eleitorais, e (2) se seguir esta plataforma
será melhor para os eleitores. As condições sob as quais a
representação por mandato ocorre são de tripla natureza:
quando os interesses dos políticos e dos eleitores coinci-
dem, quando os políticos estão motivados pelo desejo de
1. Os candidatos também exaltam suas virtudes. Este é um ponto que trataremos

adiante.
2. A terminologia é de Elster (1994).

serem reeleitos e acreditam que os eleitores vão reelegê-los

se eles realizarem políticas defendidas durante a campanha,
e quando políticos estão preocupados com a credibilidade
de suas futuras promessas. Vamos discutir essas situações na
seqüência.
a) Os interesses dos políticos coincidem com os dos
cidadãos3. Eleitores e governantes têm interesses idênticos,
se os governantes quiserem por interesse próprio criar os
estados de coisas mais desejados pelos eleitores. Se políticos
e eleitores também têm as mesmas crenças sobre os efeitos
dos resultados das políticas (“crenças técnicas” nos termos
de Austen-Smith, 1990)4, então os candidatos são eleitos
com base na plataforma de maior preferência dos eleitores
e, como representantes, implementam essa plataforma, pois
beneficiam seus próprios interesses.
Quase todas as discussões sobre representação, a come-
çar com as Considerações sobre um Governo Representativo de
John Stuart Mill (1991 [1861]), assumem que a eleição de 109
representantes que, de alguma forma, espelham ou repro-
duzem a composição do eleitorado, produz representação.
Nesse ponto de vista, a assembléia é representativa se for
uma miniatura do eleitorado, uma amostra dele. A hipótese
subjacente a essa convicção é que, se a assembléia é descri-
tivamente representativa, então atuará para representar os
interesses dos representados. Como conseqüência, as discus-
sões sobre as instituições representativas centram-se quase
3. Obviamente, a questão que surge com tal formulação é: Quais eleitores? Nós
assumimos neste texto que, qualquer que seja a dimensão do espaço temático,
existe um equilíbrio da regra da maioria, portanto existe o “voto decisivo”. Sobre
as complicações que surgem quando essa suposição não se cumpre, ver Ferejohn
(1986, 1995).
4. Em sua forma pura, a teoria espacial do voto é logicamente incompleta: os elei-
tores só se preocupam com os resultados, mas elegem com base nas políticas. O
que obviamente falta são “crenças técnicas”, como já definido anteriormente. Note
que se os candidatos e eleitores tiverem interesses idênticos, mas crenças técnicas
diferentes, eles terão diferentes preferências sobre as políticas.

exclusivamente sobre o sistema eleitoral (por exemplo, veja

Rogowski, 1981). A contribuição seminal de Pitkin (1967),
ainda hoje indevidamente ignorada, foi precisamente pro-
blematizar essa conexão: será que a proporção é a melhor
forma de garantir a representação? Se cada representante
defender opiniões e promover os interesses do seu redu-
to eleitoral, será promovido o interesse comum da coletivi-
dade5? E, o que acontece se os representantes se tornarem
diferentes de seus eleitorados pelo simples fato de serem
representantes? E se, uma vez eleitos, perceberem que os
eleitores não têm interesses próprios?
b) Os políticos querem ser eleitos e reeleitos6. E espe-
ram que os eleitores vão reelegê-los se eles perseguirem as
propostas políticas apresentadas em suas campanhas eleito-
rais. Se os políticos que procuram vencer as eleições soubes-
sem a preferência dos eleitores decisivos, eles apresentariam
uma plataforma que coincidisse com essas preferências. Se
110 eles esperam que as preferências dos eleitores não mudem,
ou que, elas serão confirmadas pela observação dos resul-
tados implementados durante o mandato (Harrington,
1993a), então os representantes seguem as políticas anun-
ciadas procurando a reeleição. E se os eleitores souberem
o que é bom para eles, o resultado é melhor para eles, de
modo que a ameaça dos eleitores de punir desvios do man-
dato é plausível.
c) Os políticos estão interessados em fazer que suas pro-
messas tenham credibilidade no futuro. Mesmo se os elei-
tores acreditarem que um desvio do mandato tenha sido
benéfico, eles descontarão promessas futuras dos políticos
5. Uma dificuldade com esta visão, manifestada em Mill, é que enquanto a assem-
bléia pode refletir os interesses proporcionalmente, muitas decisões vinculadas ao
governo não permitem distribuições proporcionais.
6. Isto é verdadeiro, independente de se os políticos também tiverem outros inte-
resses, desde que o maior valor seja a manutenção do cargo per se.

que adquiriram uma reputação de renegar suas promes-

sas de campanha. Portanto, os eleitores podem ameaçar
os representantes de votar contra eles se traírem suas pro-
messas, independentemente dos resultados. Essa ameaça
é implementada pelo partido rival no modelo de Alesina
(1988), no qual os eleitores não têm comportamento estra-
tégico. Por sua vez, são os eleitores que executam a ameaça
no modelo de Bank (1990), no qual a credibilidade dessa
ameaça é suposta em vez de derivada7. Conseqüentemente,
no melhor dos casos, esta é uma estória incompleta. Retor-
naremos a esse assunto mais adiante.
Observe-se que a representação por mandato é uma
situação em que as políticas adotadas pelos representan-
tes seguem suas plataformas eleitorais e essas políticas são
as melhores para os cidadãos sob as condições observadas
pelos representantes. As três possibilidades distinguidas
anteriormente levam à conclusão de que a representação
por mandato ocorre quando as vontades dos políticos e 111
dos eleitores coincidem, ou quando os políticos se preo-
cupam apenas em vencer a eleição. Para vencer eles preci-
sam prometer e implementar as propostas políticas que são
melhores para o público. Mas, fora essa feliz coincidência,
os políticos podem ter incentivos para se desviar das pro-
postas de campanha, e isto em favor do que é melhor para
o público, ou, seguir essas propostas mesmo com custos
para o eleitorado.
Para clarear as debilidades do mecanismo de mandato,
suponha-se que os políticos não possam ser reeleitos, nem
7. Bank justifica esta suposição referindo-se ao modelo de multiperíodo de Austen-

Smith e Banks (1989), no qual a ameaça de punir desvios é certamente coerente.
Mas, no modelo de Austen-Smith e Banks, os governantes nunca cumprem total-
mente suas promessas: quando os eleitores têm pouca expectativa dos governan-
tes, os partidos sempre prometem mais do que podem fazer, mesmo que façam
primeiramente o melhor; entretanto, quando os eleitores esperam muito, as plata-
formas e as chances de reeleição são independentes do que os eleitores querem.

mesmo uma vez8. Os eleitores sabem que, uma vez eleito, o

representante fará qualquer coisa que deseje. Sem a puni-
ção de votar novamente, os eleitores precisam adivinhar
quais partidos ou candidatos concorrentes têm preferências
de políticas que coincidem com as deles e quais são impene-
tráveis à corrupção dominante no cargo. A menos que, no
quadro de candidatos, existam tais políticos e que os elei-
tores adivinhem corretamente quem eles são, os candida-
tos vitoriosos não atuarão de maneira representativa. Se os
políticos tiverem preferências por políticas distintas daque-
las dos eleitores decisivos, eles irão se afastar das políticas
anunciadas; se eles perseguirem benefícios próprios, tirarão
proveito ou rendas do cargo.
Além disso, para serem eleitos, os políticos podem ter
que fazer promessas a interesses específicos. Suponha-se, no
espírito da Escola de Regulação de Chicago (Stigler, 1975;
Peltzman, 1976; Becker, 1958 e 1983) que (1) os eleitores
112 são ignorantes, racionais ou não, sobre o impacto das pro-
postas políticas para seu bem-estar, e que (2) para se apre-
sentarem aos eleitores, os políticos precisam utilizar recur-
sos, incluindo – mas não apenas – dinheiro. Os políticos se
preocupam apenas em ganhar eleições, mas, para vencer,
necessitam arrecadar recursos. Devido ao fato de os elei-
tores não se importarem com propostas políticas que têm
apenas um impacto pequeno em seu bem-estar, os políticos
podem vender aos grupos de interesse políticas que infli-
8. De fato, é suficiente ser conhecido e finito o número de eleições que o político

pode concorrer. Suponhamos que o político não poderá concorrer depois de um
determinado período no cargo. Então, durante a sua última eleição, os eleitores
saberão que no próximo período no cargo, o político não terá nenhum incentivo
para tentar a reeleição e os eleitores votarão contra ele. Logo, se o político não
será reeleito na próxima eleição, ele não terá incentivos para se comportar bem
durante o atual mandato..., e assim por diante. A menos que os políticos se preo-
cupem com a aprovação dos eleitores quando exercerem o cargo pela última vez,
os limites da duração do cargo privam os eleitores de criar incentivos para que os
políticos os representem.

gem um custo pequeno para cada eleitor – mas com bene-

fícios concentrados nesses grupos de interesse –, e gastar
nas eleições os recursos arrecadados nessa troca. Posto que
as políticas que arrecadam recursos de grupos específicos
de interesse são custosas para os eleitores, os políticos esco-
lhem políticas que os deixam indiferentes sobre a margem
entre aumentar o próprio bem-estar dos eleitores e as des-
pesas de campanha. Assim, o bem-estar dos eleitores não é
maximizado.
O fato é que para existirem e se apresentarem aos
eleitores, os partidos políticos precisam arrecadar fundos.
Quando esses fundos vêm de interesses particulares, são tro-
cas de favores. Presumidamente, se Philip Morris Co. Inc.
contribuiu em 1996 com mais de US$ 2,5 milhões para o
Comitê Nacional Republicano (New York Times, 28 de janei-
ro de 1997, p. 3), deve ter esperado pelo menos US$ 2,5
milhões em favores; de outra forma, seus dirigentes pode-
riam ter sido despedidos pelos acionistas. Os intercâmbios 113
de contribuições políticas por favores de políticas geram
distorções através de seus efeitos na distribuição de recur-
sos. O custo social de tais distorções é provavelmente muito
maior do que aquele do roubo aberto, que causa distorções
apenas através de seus efeitos sobre os impostos.
Porém, as situações em que ou o político se desvia de
suas promessas em prol do interesse dos eleitores, ou man-
tém-nas contra o interesse de uma maioria, são possíveis
mesmo se os representantes enfrentam eleições repetidas e
mesmo se as campanhas eleitorais forem baratas (ou susten-
tadas com financiamento público).
a) As condições podem mudar de tal forma que a
implantação do mandato não mais é o melhor para os elei-
tores. Suponha-se que um governo que esteja iniciando o
mandato, ao vencer as eleições com uma campanha sobre
uma proposta política “S”, imediatamente após assumir o
cargo, aprende algo que nem ele e nem os eleitores sabiam

na época de eleição: o governo anterior, competindo para a

reeleição, escondeu a triste situação do tesouro, e os ganha-
dores da eleição descobrem, ao assumirem o cargo, que os
cofres estão vazios. Digamos que “S” é a melhor política quan-
do as condições são boas, enquanto “E” é melhor quando as
condições são ruins. Então, o governo se depara com a opção
de se desviar do mandato para o bem dos eleitores ou ade-
rir às propostas apesar de as circunstâncias terem mudado.
Por sua vez, os eleitores, que teriam concordado em mudar
a política, se tivessem observado o que o governante obser-
vou, precisam decidir se acreditam na mensagem do gover-
no – que parecerá auto-interessada – sem ter acesso direto à
informação. E podem se equivocar em uma outra direção.
Portanto, os representantes se desviarão uma parte do tempo
e os eleitores punirão alguns desses desvios – bons ou ruins.
Perceba-se que mesmo as mudanças de condições que
são endógenas à política do governo, mas que não foram
114 previstas pelos políticos antes de chegar ao cargo, podem
ser razões para mudar o rumo político em prol do bem-
estar dos cidadãos; a mudança, em 1983, do governo socia-
lista francês pode ilustrar esse ponto.
b) Para ser eleito, um candidato deve oferecer a plata-
forma preferida pelo eleitor decisivo. Suponha-se que um
candidato acredita que o eleitor decisivo tem crenças incor-
retas sobre os resultados de certas políticas. Esse candida-
to enfrenta a escolha de apresentar a plataforma que ele
acredita ser a melhor para os eleitores e sofrer uma derrota
(entretanto, espera vencer a próxima disputa, se o compe-
tidor implementar políticas menos efetivas), ou propor o
que os eleitores querem e ter pelo menos 50 por cento de
chances de vencer (se o outro adversário apresentar a mes-
ma plataforma). Se o representante acredita que a política
menos popular é suficientemente mais efetiva do que a pre-
ferida pelos eleitores, ele ou ela antecipa que, tendo obser-
vado esses efeitos, os eleitores vão ser persuadidos de que

a política correta foi a escolhida e votarão para reelegê-lo.

Assim, esse político poderá continuar uma política que é de
fato melhor para os cidadãos.
É necessário distinguir outras duas situações. Na pri-
meira (Harrington, 1993a, seção 4), os dois candidatos têm
as mesmas crenças sobre as preferências do eleitor decisivo,
mas diferentes crenças sobre a efetividade das políticas, o
que significa que um deles acha o eleitor decisivo errado.
Então, eles oferecem a mesma plataforma em suas campa-
nhas eleitorais, mas, uma vez eleitos, podem seguir diferen-
tes políticas. Se o vencedor é o candidato que acredita que a
política preferida pelo eleitor decisivo é significantemente
inferior a uma alternativa, o representante adota a políti-
ca preferida por ele, acreditando que os eleitores se con-
vencerão de sua superioridade, uma vez que os resultados
sejam concretizados. Em tais situações, nós observaremos
candidatos que apresentam a mesma plataforma e, depois,
desviam-se de seu mandato. 115
Na segunda situação, os dois candidatos têm as mes-
mas crenças sobre a efetividade das propostas políticas,
mas diferem em suas crenças quanto à preferência do elei-
tor decisivo. Se eleitos, eles buscarão realizar as mesmas
políticas, mas para serem eleitos vão apresentar diferentes
plataformas. Se o vencedor é o candidato que acredita que
os eleitores estavam errados, uma vez eleito como repre-
sentante altera a política. Em tais situações, nós observa-
remos que os candidatos oferecem diferentes plataformas
e depois seguem a mesma política independentemente de
quem foi eleito.
Repare-se que, em ambas as situações, os candidatos
têm a possibilidade de se desviar de suas plataformas quan-
do eleitos, mas eles o fazem acreditando que estão agindo
pelo bem do eleitorado.
c) Suponha-se que tudo se mantém conforme acabamos
de descrever, mas que o representante não acredita que os

eleitores se convencerão da efetividade da melhor política;

ora porque os eleitores estão certos de quais políticas são
melhores para eles, ora porque a escolha de políticas não
faz grande diferença. Como Harrington (1993a) demons-
tra, se os eleitores inicialmente acreditam que uma política
é melhor do que outra, será mais difícil que se convençam
ex post da superioridade da alternativa9. Temendo que, se
propuser uma plataforma e seguir outra, ele não será ree-
leito, o representante oferece a proposta inferior, preferida
pelos eleitores, e a implementa, contra o que ele considera-
va ser melhor para os interesses dos cidadãos. O mandato
será implementado, mas os políticos não atuarão de forma
representativa.
Em resumo, sob certas condições, os representantes
podem ora executar políticas que melhoram o bem-estar
dos eleitores por meio de desvios do mandato, ora ser obe-
dientes ao mandato, mesmo se acreditarem que sua imple-
116 mentação não será melhor para os eleitores. Se a imple-
mentação do mandato não é o melhor que o governante
pode fazer, então é difícil acreditar na ameaça de punição
para quem se desvia do mandato. Os eleitores podem não
gostar de governantes que traem suas promessas, mas não
punirão os políticos que beneficiam os eleitores mediante
desvios do mandato.
Essa impunidade é atenuada por considerações de
reputação (Downs, 1957; Ferejohn, 1995). Os políticos tal-
vez se preocupem com o comprometimento a promessas
como um investimento em suas credibilidades. Certamen-
9. A intuição é a seguinte. Supondo que inicialmente os eleitores crêem que a po-

lítica S é a melhor para eles do que a E por certa quantidade e. Se eles observarem
que um resultado de implementação E é melhor do que S por uma certa quanti-
dade e, sua crença posterior será que E produz resultados num nível entre suas
expectativas iniciais a suas observações, que continuará estando abaixo de S. Para
ser persuadido que E é melhor do que S, o resultado de E terá que ser melhor do
que o anterior de S por uma quantidade maior que e.

te, é sabido que o governo polaco “foi forçado a recordar-

se das promessas de 1993 e a fazer algumas concessões aos
eleitores, sob a pena de perder sua credibilidade” (Krauze,
1994). Se os representantes anteciparem que os eleitores
não observarão apenas suas políticas passadas, mas também
prestarão atenção nas novas promessas, isto é, se seu desem-
penho passado no cargo não é completamente informativo,
eles precisam se preocupar em que se acredite neles, o que,
por sua vez, modera suas tentações de se desviar de anti-
gas promessas. Um político que executa uma manobra terá
que descansar somente em seu desempenho passado quan-
do for buscar a reeleição, enquanto que um político que se
mantém fiel a suas promessas terá maiores possibilidades de
o eleitor acreditar nele. Por sua vez, os eleitores poderiam
punir os políticos que renegam suas promessas como um
investimento em informação. Depois de tudo, os eleitores
querem que suas escolhas tenham conseqüências; portanto,
eles desejam ser viável prever o comportamento dos políti- 117
cos com base em suas plataformas políticas, retóricas e iden-
tidades. Os políticos podem argumentar que circunstâncias
imprevisíveis são razões para eles se desviarem do mandato,
mas têm que dar alguma explicação para fazê-lo. Isto evi-
dência prima facie que eles pensam que se espera que sigam
o mandato.
Enquanto esses mecanismos de reputação podem enco-
rajar os representantes a obedecerem às promessas eleito-
rais, uma característica surpreendente das instituições demo-
cráticas, destacada por Manin (1997), é que em nenhum
sistema democrático os políticos são legalmente obrigados
a manter suas plataformas. Em nenhuma democracia exis-
tente os representantes são obrigados a seguir instruções.
As ações judiciais dos cidadãos contra os governantes que
traem promessas especificas de campanha têm sido rejei-
tadas pelos tribunais em vários países, mais recentemente
na Polônia. Nenhuma constituição democrática em âmbi-

to nacional permite a revogação, e, exceto na Câmara de

Representantes dos Estados Unidos, os períodos eleitorais
tendem a ser longos – em média, 3,7 anos para legisladores
e 3,9 anos para presidentes (Cheibud e Przeworski, 1999).
Enquanto disposições para impeachment e procedimentos
para retirar a confiança dos representantes são comuns,
eles nunca são voltados a punir a traição de promessas10.
Referendos nacionais com efeitos vinculantes e fundamen-
tados em iniciativas populares apenas existem na Suíça, e,
sob formas mais restritas, na Itália e na Argentina. Nesse
sentido, uma vez que os cidadãos elegem os representantes,
não há dispositivos institucionais que os forcem a cumprir
suas promessas. Os eleitores podem sancionar desvios dos
mandatos apenas depois de experimentarem seus efeitos.
Por que, então, não há mecanismos institucionais para
forçar os políticos empossados a serem fiéis a suas platafor-
mas? Historicamente, o principal argumento era que deve-
118 ria se permitir aos legisladores deliberar. As pessoas querem
que seus representantes aprendam um com o outro. Além
disso, quando as pessoas estão inseguras sobre seus julga-
mentos, podem querer que os representantes consultem
peritos.
Outro argumento histórico era que os eleitores podem
desconfiar de seus próprios julgamentos. As pessoas podem
não apenas estar com medo de suas próprias paixões, mas
se são racionalmente ignorantes, devem reconhecer que
não sabem. Presumivelmente, as eleições estabelecem um
calendário para um acerto de contas; portanto, os cidadãos
podem querer dar aos governantes alguma liberdade para
10. Ocasionalmente, um desvio do mandato provoca parte de um ímpeto para o

impeachment, mesmo quando o desvio não é uma justificativa formal. Dois recentes
presidentes que abandonaram suas promessas de campanhas, na Venezuela e no
Equador, sofreram um impeachment, mesmo sem tempo para que os resultados se
concretizassem.

governar e avaliar as ações dos líderes nas épocas de elei-

ções. O’Flaherty (1990) argumenta que essa é a razão para
eleger políticos por um tempo determinado; dessa maneira,
os cidadãos podem se proteger contra preferências incon-
sistentes no tempo e, no entanto, exercer o controle a pos-
teriori (ex post).
Finalmente, as instituições devem permitir lidar com
mudanças de condições. Nenhuma plataforma eleitoral
pode especificar a priori o que o governo deveria fazer em
cada estado contingente de coisas; os governos precisam
ter alguma flexibilidade para enfrentar mudanças circuns-
tanciais. Se os cidadãos esperam que as condições devem
mudar e os governos são representativos, não vão amarrar
os governos a suas instruções11.
Portanto, existem boas razões para as instituições
democráticas não ter mecanismos para obrigar a obediên-
cia ao mandato. Nós escolhemos políticas que representam
nossos interesses ou candidatos que nos representam como 119
pessoas, mas queremos que os governantes sejam capazes
de governar. Em conseqüência, embora preferíssemos que
os governantes se mantivessem presos às suas promessas,
a democracia não contém mecanismos institucionais para
assegurar que nossas escolhas sejam respeitadas.
A concepção de representação por prestação de contas

Mesmo se os cidadãos são incapazes de controlar os gover-
nos obrigando-os a seguirem mandatos, os cidadãos quiçá
consigam fazê-lo, se puderem induzir os representantes a
antecipar que eles terão que prestar contas por suas ações
anteriores. Os governantes são controláveis mediante pres-
11. Minford (1995: 105) observa no contexto da política monetária que “se os
eleitores têm pouca informação, devem preferir deixar o governo ter completa
discrição, independentemente da falta de credibilidade, no lugar de tê-lo em suas
mãos”.

tação de contas, caso os eleitores possam discernir se os

governantes estão agindo em prol de seus interesses e caso
possam sancioná-los apropriadamente, de tal forma que
aqueles representantes que agirem em benefício do inte-
resse dos cidadãos vencerão a reeleição e aqueles que não o
fizerem, perderão. Representação por prestação de contas
ocorre quando (i) os eleitores votam para reterem os repre-
sentantes somente quando eles agem em favor do interesse
dos primeiros, e (ii) o representante escolhe políticas neces-
sárias para ser reeleito.
Para entender porque surge o problema da prestação
de contas, devemos considerar novamente os objetivos dos
políticos. Eles podem não querer fazer nada que os cida-
dãos bem informados não teriam gostado que fizessem; tal-
vez tenham espírito público para se dedicarem totalmente a
promover o interesse comum. Eles também podem querer,
todavia, algumas coisas diferentes e com custos para os cida-
120 dãos, ora apenas algumas metas que os cidadãos não com-
partilham, ora a reeleição ou ganhos particulares. Os polí-
ticos podem querer promover suas próprias idéias, mesmo
se forem distintas da vontade dos cidadãos12. Alguns podem
se importar mais em crescer na carreira contra outros polí-
ticos, dentro do governo ou do mesmo partido. Outros
podem buscar destaque (Niskanen, 1971). Há aqueles que
podem querer enriquecer-se às custas dos cidadãos, seja
enquanto estão no cargo ou após deixá-los. Enfim, alguns
podem estar mais preocupados em obter o reconhecimento
dos estrangeiros. Em todos esses casos, os políticos vão que-
rer alguma coisa cuja busca é danosa para os cidadãos. Por
falta de um termo melhor e para manter uma terminologia
regular, nós vamos nos referir a essas coisas como rendas.
12. Suponha-se que em um país pobre, as pessoas querem consumir imediatamen-

te enquanto os políticos benevolentes querem desenvolver o país incrementando
os investimentos.

Para introduzir outro termo comum na literatura, há

diferentes caminhos em que os políticos podem se “esqui-
var da suas responsabilidades”(shirk), isto é, fazer coisas que
os cidadãos não queriam que eles fizessem. Eles se esquivam
se passarem o tempo conspirando contra seus rivais, se agi-
rem para incrementar sua própria riqueza, se estenderem
favores clientelistas para seus familiares e amigos; entretan-
to, o meio mais importante em que eles podem agir contra
os interesses de seus eleitores é escolher políticas que bene-
ficiam seus interesses particulares ou os interesses de algum
grupo especifico, ao qual devem favores.
Os cidadãos enfrentam o problema de estabelecer uma
troca com os políticos – entre extrair rendas e perder o cargo
ou não extrair rendas e manter-se no cargo – que poderia
induzi-los a manter comportamentos rentistas baixos, enten-
dendo que manter rendas baixas significaria fazer o que os
eleitores querem. A visão padrão de como funciona o meca-
nismo de prestação de contas baseia-se no “voto retrospecti- 121
vo”. Nesse enfoque, os cidadãos estabelecem algum parâme-
tro de desempenho para avaliar os governantes: “meu salário
deve subir pelo menos quatro por cento durante o período”,
“as ruas precisam ser seguras”, ou até mesmo “a seleção nacio-
nal precisa classificar-se para a Copa do Mundo”. Os cidadãos
votam contra os representantes a menos que satisfaçam esses
critérios. Por sua vez, o governo, esperando ser reeleito e
antecipando a regra de decisão dos eleitores, fará o que for
possível para satisfazer tais critérios.
Imagine que as condições sob as quais o governante
toma decisões podem ser “boas” ou “ruins”. Os políticos
decidem implementar a política S, que é melhor para os
cidadãos quando as condições são boas, ou a política E, que
é melhor quando as condições são ruins. Suponha-se que
a renda obtida pelos representantes quando fazem tudo
o que podem para o público consiste apenas em seus salá-
rios e os benefícios legalmente autorizados, e suponha que

os representantes querem ser reeleitos. Suponha-se ainda

que o eleitorado sabe tudo o que precisa saber e que ele,
para introduzir os representantes a atuar tão bem quanto
possível em determinadas circunstâncias, estabelece parâ-
metros de desempenho para condições boas ou más. Nes-
se caso, o governo atuará de maneira representativa e os
cidadãos obterão o melhor possível em ambas as condições.
Por outras palavras, a prestação de contas induz à represen-
tação (Key, 1966). Como Fiorina (1981: 11) se expressou:
“Dados certos atores políticos que desejam fervorosamente
preservar suas posições e que, cuidadosamente, antecipam
a reação do público em exercício do cargo como meio para
alcançar um fim, um eleitorado que vota retrospectivamen-
te colocará em vigor a prestação de contas, mesmo que seja
no sentido ex post e não ex ante”.
Porém, suponha-se que os eleitores não sabem quais são
as condições. Os políticos conhecem essas condições, mas,
122 para os eleitores, pode ser inviável observá-las ou talvez pos-
sam monitorá-las apenas com um certo custo. Tais condições
podem incluir a postura de negociação de governos estran-
geiros ou de instituições financeiras internacionais (algo que
os cidadãos não podem observar); ou o nível de demanda da
exportação dos maiores compradores do país (algo que os
eleitores conseguem observar apenas se se tornarem econo-
mistas). Então, os eleitores estão em um dilema: se eles esta-
belecem um parâmetro elevado e as condições forem ruins, o
representante não será reeleito, faça o que ele fizer, e ele irá
buscar rendas excessivas. Por sua vez, se os eleitores estabe-
lecem um parâmetro baixo, o representante terá condições
de procurar rendas excessivas quando as condições forem
boas e, nesse caso, será reeleito dando menos aos eleitores
do que poderia ter dado. Seja qual for a decisão dos eleitores,
os políticos algumas vezes vão escapar de seu controle.
Um aspecto da informação incompleta merece atenção
particular. Note que os eleitores que atuavam nas páginas

prévias foram míopes: estavam preocupados apenas em

mudanças para o seu bem-estar durante o presente. Mas se
os eleitores forem completamente racionais, também deve-
riam preocupar-se no valor presente do seu futuro bem-
estar, o legado que o representante deixa para o futuro. Se
a economia cresce porque o governo corta todas as árvores
do país, o eleitor viverá de champagne durante o período,
mas não haverá árvores para cortar. Por sua vez, se a econo-
mia decresce porque passa por reformas estruturais, os elei-
tores sofrerão privações econômicas, mas poderiam ter sido
melhoradas as oportunidades de suas vidas no futuro. Tudo
o que os eleitores observam, todavia, é a mudança do seu
bem-estar durante o período, e têm que fazer, nesta base,
inferências sobre o futuro. Digamos que os eleitores do
governo em exercício observam seu bem-estar atual decair:
deveriam eles concluir que o governante está investindo no
futuro ou perseguindo quimeras (neoliberais) por sua con-
ta, ou simplesmente roubando? Conforme Stokes (1996a) 123
demonstra, os eleitores podem adotar uma das três seguin-
tes posturas:
a) Eles podem extrapolar a experiência atual para
o futuro. Esta é a postura “normal”, ao menos é o que os
modelos do voto retrospectivo normalmente assumem.
b) Eles podem assumir uma postura “intertemporal”
(Przeworski, 1996), e esperando que as piores coisas já pas-
saram, prevêem o melhor para o futuro.
c) Eles podem assumir uma postura de “exoneração”,
atribuindo o declínio de seu bem-estar às más condições,
mais do que a qualquer coisa que o governo tenha feito.
É difícil falar o que é racional para as pessoas sob essas
circunstâncias. Alguns trabalhos empíricos sobre as refor-
mas neoliberais nas novas democracias (Przeworski, 1996;
Stokes, 1996b) sugerem que as pessoas estão dispostas a
exonerar os governos pela inflação e por tratar os aumen-
tos salariais intertemporalmente, como previsão da infla-

ção, mas que são avessos ao risco quanto ao desemprego

e tornam-se contra os governos que o geram. Contudo, há
outros estudos que concluem que as pessoas são sensíveis à
inflação e relativamente indiferentes ao desemprego (Rose,
1997; Weyland, 1996). Em qualquer caso, há pouco em que
as pessoas possam basear seus julgamentos.
Os modelos eleitorais de prestação de contas normal-
mente assumem que, enquanto os eleitores não conhecem
aquilo que precisariam saber para avaliar os governos, os
representantes sabem o que precisam fazer para serem ree-
leitos. O artifício implícito no qual esse modelo se baseia
é que os eleitores oferecem um contrato ao governo: “se
você nos der pelo menos isso, nós votaremos em você; caso
contrário, não”. Porém, os eleitores não oferecem tais con-
tratos. Perceba que nós poderíamos depositar não apenas
cédulas numa urna, mas também uma lista com nossas con-
dições para reeleger o representante. Contudo, nós não
124 fazemos isso, e não o fazemos porque queremos que os
governantes façam tudo o que puderem por nós, mais do
que simplesmente satisfazer nossas demandas mínimas. De
fato, Manin (1997) mostra que os eleitores podem decidir
reeleger o representante sobre qualquer base que desejem
levar em consideração, incluindo a classificação para a Copa
do Mundo, e podem mudar de idéia entre o inicio e o final
do período de governo. Pelo menos nesse sentido, os eleito-
res são soberanos.
Assim, surge uma questão sobre como o representante
agirá se a informação é assimétrica em ambos os sentidos:
os eleitores não estão seguros acerca das condições sob as
quais se faz a política, e os representantes estão incertos
sobre o que poderia satisfazer o eleitores. Pode ser mostrado
(Cheibub e Przeworski, 1999) que, quando os governantes
verdadeiramente se preocupam em ser reeleitos, eles repre-
sentarão buscando políticas apropriadas para as condições
observadas, de tal forma que, para os eleitores, será melhor

manter suas expectativas em segredo. Quando, entretanto,

os representantes estão menos preocupados em se reeleger
e, por sua vez, os eleitores esperam que as condições sejam
boas, o melhor que os eleitores podem fazer é formular
demandas pontuais e fazer que os políticos tomem conhe-
cimento delas. Finalmente, quando os representantes dão
ainda menos valor para a reeleição e os eleitores esperam
que as condições sejam más, não há nada que os eleitores
possam fazer para evitar que os governantes extraiam ren-
das excessivas se as condições forem boas. Portanto, os elei-
tores estarão melhor se puderem, estrategicamente, revelar
ou não suas demandas; mas, para fazê-lo, ainda precisam
saber quanto importa para o representante ser reeleito e
qual a probabilidade de as condições serem boas.
Em suma, a prestação de contas não é suficiente para
induzir a representação quando os eleitores têm informa-
ções incompletas.
125
O uso do voto para dois propósitos
Em um modelo puro de prestação de contas, os eleitores
utilizam o voto apenas com um propósito: sancionar o
representante, e toda informação disponível para os elei-
tores é revelada pelo desempenho do governante. Em um
modelo de mandato puro, eleitores comparam as promes-
sas feitas pelos candidatos sobre o futuro e usam o voto
somente para escolher o melhor candidato. No modelo de
Downs (1957; também Fiorina, 1981), os eleitores usam as
informações sobre o desempenho anterior do representan-
te e, se disponível, dos concorrentes, mas isso é também um
modelo de mandato no sentido de que os eleitores usam
as informações sobre o passado apenas para escolher um
governo melhor para o futuro. De fato, Sniderman, Glaser
e Griffin (1990) afirmam que a votação retrospectiva pura
seria irracional: as pessoas racionais olham para frente. Con-
tudo, isso não é correto: se os eleitores puderem empregar

com verossimilhança seu voto para penalizar o representan-

te, ameaçar com a utilização dessa ferramenta é uma for-
ma perfeitamente racional de induzir os governos a agirem
bem no futuro.
Por tudo o que sabemos, os eleitores não avaliam se
devem usar o único instrumento que eles têm, o voto, para
escolher um melhor governo ou para estruturar incentivos
dirigidos ao governo em exercício. Fearon (1999) oferece
evidências persuasivas de que os eleitores querem escolher
os melhores políticos e as melhores políticas. Não obstan-
te, votar “para mantê-los honestos” também parece estar
enraizado no repertório da cultura democrática. Rema-
nesce o fato de os eleitores terem apenas um instrumento
para alcançar dois objetivos: escolher as melhores políticas
e os melhores políticos, e induzir os últimos a comportar-
se bem enquanto estiverem no cargo. A questão então é: o
que acontece quando os eleitores tentam usar o voto para
126 ambos os propósitos?
Suponha-se que, acreditando que os políticos não são
todos iguais, os eleitores se inclinem pela possibilidade de
eleger os melhores governantes. Os eleitores podem crer
que um concorrente é mais competente, tendo melhor
compreensão da relação entre políticas e resultados, ou
que é mais honesto, estando disposto a aceitar rendas mais
baixas em troca de preservar o cargo público. Uma eleição
ocorre, um representante toma posse; ambos, representan-
te e eleitorado, observam as condições objetivas. Os eleito-
res estabelecem suas regras ou parâmetros de votação; os
representantes escolhem rendas, e os eleitores votam nova-
mente. Tendo observado o que aconteceu durante a gestão
em exercício, os eleitores votam em um concorrente com a
probabilidade de que seria melhor do que o antigo gover-
nante (no sentido de que ele poderia gerar um bem-estar
mais alto sob as mesmas condições). Antecipando que os
eleitores votarão por um concorrente com alguma proba-

bilidade positiva, o representante optará por um nível mais

alto de rentabilidade. Portanto, as rendas necessárias para
induzir o representante a buscar a reeleição, quando os elei-
tores usam o voto como um mecanismo de seleção, são mais
altas do que quando os eleitores só estão preocupados com
os incentivos para o governante em exercício. Nesse senti-
do, usar o voto para escolher o melhor governo prospectiva-
mente é custoso para os eleitores em termos do seu controle
sobre o representante em exercício (veja Fearon, 1999)
Nota-se imediatamente que pode surgir o seguinte
pesadelo (Ferejohn, 1986; Banks e Sundaram, 1993): se os
eleitores sempre acharem que o concorrente é melhor, logo
os representantes não poderão jamais ser reeleitos e sem-
pre escolherão extrair rendas altas. Por sua vez, se os repre-
sentantes extraírem rendas altas, os eleitores nunca votarão
neles. O representante sabe que os eleitores sempre se incli-
narão pelas promessas do adversário e sempre extrairá ren-
das máximas. Isso significa que se os eleitores acreditarem 127
que todos os políticos são iguais, estarão seguros de que os
concorrentes são melhores. Nessa situação, o controle dos
eleitores se rompe totalmente13.
Porém, mesmo se os eleitores podem ser crédulos, não
são assim ingênuos. O desempenho do governante é infor-
mativo. Como descobriu Bartels (1988), o desempenho
anterior do presidente, pelo menos nos Estados Unidos, é
um bom preditor de seu desempenho futuro (e não daque-
le do concorrente). Assim, os eleitores que usam seu voto
prospectivamente têm boas razões para basear-se na infor-
mação retrospectiva. Harrington (1993b) demonstra que
13. Isso pode parecer exagerado. Mas vários países, notadamente Equador e Po-
lônia, experimentaram uma série de eleições, nas quais um candidato prometeu
seguir uma política de expansão e os eleitores acreditaram, e, eleito, mudou para
uma política de contração, só para ser derrotado por um candidato que prometeu
uma política de expansão etc.

quanto mais incerteza têm os eleitores sobre os resultados

de políticas públicas, mais deveriam basear-se em informa-
ções sobre o desempenho anterior. Eles podem observar
o desempenho anterior do representante e decidir qual é
a probabilidade do adversário ser melhor. Não obstante,
na medida em que os eleitores usem o voto para eleger o
melhor governo, devem diminuir o poder dos incentivos
para os representantes em exercício.
Madison (O Federalista, n.o 57) pensou que “o objetivo
de toda a constituição política é, ou deveria ser, primeiro,
obter, para governar, homens que possuam uma alta sabe-
doria para discernir e a maior virtude para perseguir o bem
comum da sociedade; posteriormente, tomar precauções as
mais efetivas para mantê-los virtuosos enquanto continua-
rem a ser fiduciários públicos”. Utilizar o voto para ambos
os propósitos – obter os melhores governantes e mantê-los
virtuosos – não é irracional: enquanto os eleitores perdem
128 algo do controle sobre o representante; em troca, eles ele-
gem um melhor governo. No entanto, o sistema designado
por Madison e seus colegas torna possível empenhar-se ape-
nas por um desses propósitos, às custas do outro.
Instituições, eleições e representação

As democracias não são todas iguais, e é possível que alguns
sistemas democráticos promovam mais a representação do
que outros. Embora nós tenhamos pouco conhecimento
sistemático sobre os efeitos de arranjos institucionais parti-
culares no controle dos eleitores sobre os políticos, alguns
fatores institucionais merecem atenção.
a) Os eleitores devem ser capazes de imputar claramen-
te a responsabilidade pelo desempenho do governo. Sua
habilidade para fazê-lo é limitada quando o governo é uma
coalizão. Também é limitada quando a Presidência e o Con-
gresso são controlados por partidos diferentes. É necessá-
ria uma teoria elaborada do governo para descobrir quem

é responsável pelo quê nessas circunstâncias (todavia, ver

Anderson, 1995).
Hamilton argumentou, em O Federalista n.o 70, que a
prestação de contas é obscurecida sob um executivo plural,
isto é, um executivo de gabinete: “Mas uma das objeções
de maior peso à pluralidade no executivo [...] é que ten-
de a ocultar falhas e a destruir a responsabilidade [...] As
circunstâncias que podem ter conduzido a qualquer fracas-
so ou infortúnio nacional são às vezes tão complicadas que
há um número de atores com diferentes graus e tipos de
agência. Embora possamos ver claramente sobre o todo que
houve erros na administração, é praticamente impossível
pronunciar quem deve, de fato, pagar esses eventuais erros
malignos”. Porém, uma ambigüidade similar aparece em
sistemas presidenciais. Bagehot (1992: 67) expressou esse
ponto de vista energicamente: “Dois homens inteligentes
nunca estão propriamente de acordo sobre um orçamento
[...] Eles estão seguros na discussão e o resultado certamen- 129
te não satisfará a nenhum dos dois. E quando os impostos
não geram rendimentos como se esperava, quem é respon-
sável? Muito provavelmente, o secretário do tesouro não
poderia convencer o presidente do comitê, assim como pro-
vavelmente o presidente não poderia convencer seu comi-
tê e o comitê não poderia convencer a assembléia. Quem,
então, podemos punir – quem você pode deixar de lado
– quando os impostos não se equilibram?”
As descobertas empíricas sobre a transparência da res-
ponsabilidade – a maior parte delas devidas a Powell e seus
colaboradores – são confusas. Instituições que induzem
maiorias aumentam a distância entre a posição ideal do
eleitor médio e do governo (Huber e Powell, 1996), mas
aumentam o que Powell (1990) afere como a “transparên-
cia da responsabilidade”, o que, por sua vez, faz com que
a votação dos representantes em exercício seja mais sensí-
vel ao desempenho econômico (Powell e Whitten, 1993).

Assim, parece que as instituições majoritárias geram gover-

nos que são mais distantes dos eleitores no espaço das polí-
ticas, mas com maior prestação de contas. A relação entre as
preferências dos cidadãos e as políticas reais – não estudada
por Powell – é conseqüentemente indeterminada.
b) Os eleitores devem poder votar para retirar do car-
go os partidos responsáveis por um desempenho ruim, e
os partidos por eles eleitos devem poder tomar posse do
governo. Essas poderiam parecer características universais
da democracia, mas sob alguns sistemas eleitorais são qua-
se impossíveis: testemunhe a contínua permanência dos
Democratas Cristãos na Itália ou do PLD no Japão, ou a fra-
ca conexão entre os resultados da votação e os resultados
eleitorais na Bolívia. Como Pasquino (1994: 25) colocou no
que diz respeito à Itália: “os partidos governantes parecem
expropriar os eleitores da influência política, ao fazer e des-
fazer governos de todos os níveis com muito pouco respeito
130 pelo resultado eleitoral”.
c) Os políticos devem ter incentivos para desejarem
ser reeleitos. Essa condição torna-se problemática quando
há limitações para a reeleição, algo habitual nos sistemas
presidenciais (Cheibub e Przeworski, 1999), e quando os
partidos políticos não são organizados burocraticamente
de forma permanente, de modo que ofereça aos militantes
perspectivas de carreira (Zielinski, 1997). Paldam (1991)
observou que, quando o sistema partidário é estável, os coe-
ficientes da função que relaciona probabilidade de reelei-
ção com resultados econômicos são maiores e suas estimati-
vas mais precisas.
d) A oposição deve monitorar o desempenho do gover-
no e informar os cidadãos. Certamente, qualquer entendi-
mento razoável de representação precisa incluir a oposição.
Os cidadãos têm dois agentes, não apenas um: os repre-
sentantes que governam e a oposição que quer tornar-se
governo. A oposição é um agente dos cidadãos porque quer

ganhar o cargo e, para tal, necessita antecipar julgamentos

retrospectivos que os eleitores farão sobre os representan-
tes. Antecipando esses julgamentos, a oposição tem incen-
tivos para informar (verdadeiramente ou não) os eleitores
sobre o desempenho dos governantes.
Não obstante, a existência de uma oposição que quer e
pode monitorar o desempenho do governo não deveria ser
assumida como um pressuposto. A oposição pode coligar-
se com o governo14 ou pode estar tão dividida que passe a
dedicar mais energia com brigas internas do que contra os
governantes. A oposição pode não visualizar nenhuma chan-
ce de vitória e fazer alguma outra coisa em vez de monitorar
o governo (veja, Pasquino, 1994, a respeito do PCI na Itá-
lia). E pode ou não ter recursos para fazê-lo. Entre os vinte
países que estuda Powell (1990), apenas nove providenciam
recursos para a oposição em comitês legislativos. Em contra-
posição, uma oposição que sempre se opõe não é mais con-
fiável para os eleitores do que o governo. Se cada vez que o 131
governo diz uma coisa, a oposição defende que é falso, os
eleitores não estão de modo algum mais bem informados.
Portanto, a oposição desempenha um papel de informar os
eleitores somente quando não se alia ao governo, nem o
contradiz sempre.
e) A mídia, cujo papel é enfatizado por Arnold (1993),
realiza um papel particular. A menos que tenha interesses
claramente partidários, é mais confiável do que o governo
e a oposição.
f) Finalmente, mas talvez o mais importante, os elei-
tores precisam ter alguns instrumentos institucionais para
14. Crain (1977) argumentou que em um sistema eleitoral de maioria relativa é

pouco provável que os representantes compitam contra outros e, portanto, com-
partilhem interesses de romper as barreiras para a candidatura dos competidores
de qualquer outro partido. Dasqupta (1993) demonstrou outro modelo de coali-
zão e o argumento de que devemos subsidiar novos partidos.

recompensar e castigar os governos pelos resultados que

geraram em âmbitos distintos. As eleições são inerentemen-
te um instrumento nada acurado de controle: os eleitores
têm apenas uma decisão para fazer no que diz respeito a
um pacote inteiro de políticas governamentais. Suponha-se
que um governo tem que tomar dez decisões durante uma
gestão, o representante toma todas as decisões contra o inte-
resse da maioria e o adversário promete fazer uma decisão
correta. Então, os cidadãos elegerão um governo que tome
nove decisões incorretas. Obviamente, a pergunta é: por
que algum outro candidato não poderia se propor a tomar
duas decisões certas, ou três, ou quatro, ou todas as dez?
Uma resposta são as barreiras de entrada: a política partidá-
ria é a indústria mais protegida nos Estados Unidos. Mas se
não houvesse barreiras de entrada, então haveria incentivos
para formar partidos, que prometeriam fazer todas as dez
decisões corretas, não cumpririam nenhuma delas e iriam
132 embora. Se a entrada no sistema eleitoral implica custos
fixos, a competição será limitada; se é gratuita, os partidos
não sofrerão quando perderem. Assim temos ou um sistema
de partidos de alta colusão, como nos Estados Unidos, ou
um completamente efêmero, como no Equador, onde há
um novo sistema de partidos a cada eleição15. Em ambos os
casos, o controle é limitado.
Conclusão: a eleição como mecanismo de representação

Embora a democracia não possa assegurar a representação,
é plausível, todavia, que a democracia leve mais à represen-
tação do que os regimes alternativos. Ainda assim, a conclu-
são desta análise deve ser que o controle dos cidadãos sobre
os políticos é, no melhor dos casos, altamente imperfeito na
maioria das democracias. As eleições não são mecanismos
15. Sobre a importância dos sistemas eleitorais para a extração rendas dos parti-
dos, veja Meyerson (1993).

suficientes para assegurar que os governantes farão tudo o

que puderem para maximizar o bem-estar dos cidadãos.
Esse não é um argumento contra a democracia, mas por
uma reforma e uma inovação institucional. Nós necessitamos
de instituições eleitorais que aumentem a transparência da
responsabilidade e facilitem para os cidadãos recompensar
ou punir os responsáveis. Precisamos de condições morais
e econômicas nas quais o serviço público usufrua de respei-
to assim como de recompensas materiais apropriadas. Além
disso, precisamos de instituições que forneçam informações
independentes sobre o governo aos cidadãos – “agências de
prestação de contas”, em termos semelhantes ao da Comis-
são Australiana de Reforma Governamental (Dunn e Uhr,
1993). Tais instituições devem incluir (i) um conselho inde-
pendente para garantir a transparência das contribuições de
campanha16, com poderes próprios de investigação; (ii) um
braço auditor independente do Estado, um auditor geral
(Banco Mundial, 1994: 32), no estilo da contraloría chilena; 133
(iii) uma fonte independente de informações estatísticas
sobre o estado da economia; e (iv) um espaço privilegiado
para que a oposição vigie as mídias públicas.
Mesmo se as responsabilidades forem claramente assi-
nadas, os maus governos puderem ser castigados e os bons
eleitos, os eleitores forem bem informados sobre a relação
entre políticos e interesses específicos, e o comportamen-
to dos políticos em busca de rentabilidades estiver sujeito a
escrutínio cuidadoso, a eleição não é um instrumento sufi-
ciente de controle sobre os políticos. Os governos tomam
milhares de decisões que afetam o bem-estar individual.
E os cidadãos têm apenas um instrumento para controlar
16. Surge naturalmente a questão sobre por que as contribuições não deveriam ser
totalmente proibidas. Laffont e Tirole (1994) argumentam que tal proibição seria
rechaçada por alguns políticos. Se isso é verdade e se o dinheiro compra votos,
então haveria um processo de eleição adverso na qual a possibilidade de políticos
desonestos serem eleitos seriam maiores.

essas decisões: o voto. Não é possível controlar milhares de

metas com um instrumento. Assim, por exemplo, separar
as decisões monetárias de outras decisões políticas e votar
separadamente, e em intervalos espaçados, para eleger o
diretor do Banco Central, poderia dar aos eleitores um ins-
trumento adicional de controle, com resultados superiores
tanto a dar ao governo a discricionariedade sobre a política
monetária quanto a delegar as decisões a um banco central
independente do controle dos eleitores (Minford, 1995).
O fato é que durante os últimos duzentos anos temos
pensado pouco sobre o desenho institucional da democra-
cia. Desde a grande explosão do pensamento institucional,
quando as instituições democráticas atuais foram inventadas
– e foram mesmo inventadas – não tem havido praticamen-
te nenhuma criatividade institucional. Exceto pelas nunca
implementadas medidas para a co-administração dos traba-
lhadores na Constituição de Weimar, a descoberta da repre-
134 sentação proporcional na década de 1860 foi a última grande
invenção institucional. Todas as democracias que emergiram
desde o final do século XVIII, incluindo as mais recentes,
apenas combinaram em diferentes formas, freqüentemente
peça por peça, as instituições preexistentes. Há, portanto,
muito espaço para a criatividade institucional.
Bernard Manin
é professor do Departamento de Política da Universidade
de Nova York
Adam Przeworski
é professor do Departamento de Política da Universidade
de Nova York
Susan C. Stokes
é professora do Departamento de Ciência Política da Uni-
versidade de Yale

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138

Resumos / Abstracts
266
ELEIÇÕES E REPRESENTAÇÃO
BERNARD MANIN, ADAM PRZEWORSKI E SUSAN C. STOKES
O artigo indaga o quanto o mecanismo eleitoral pode, de
fato, tornar mais representativas as instituições da democra-
cia. Os autores diagnosticam sérias limitações no voto como
mecanismo capaz de alavancar algum controle do represen-
tado sobre o representante.

Resumos / Abstracts
Palavras-chave: Teoria Democrática; Responsividade; Controle

da representação.
ELECTIONS AND REPRESENTATION

The issue of this article is how much the electoral mechanism can
effectively make the institutions of democracy more representative.
The authors single out some critical limitations for the constituents
to enhance controlling mechanisms over their representatives.
Keywords: Democratic Theory; Responsiveness; Accountability.
267

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ELEIÇÕES E REPRESENTAÇÃO*

A alegação que conecta a democracia e a representação é

* O artigo é o Capítulo I do livro de Adam Przeworski, Susan C. Stokes e Bernard

o “mandato” que os governos perseguem. Em um segundo

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A concepção da representação por mandato

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suas intenções sobre políticas públicas1. Especiﬁcamen-

1. Os candidatos também exaltam suas virtudes. Este é um ponto que trataremos

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serem reeleitos e acreditam que os eleitores vão reelegê-los

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exclusivamente sobre o sistema eleitoral (por exemplo, veja

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que adquiriram uma reputação de renegar suas promes-

7. Bank justiﬁca esta suposição referindo-se ao modelo de multiperíodo de Austen-

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mesmo uma vez8. Os eleitores sabem que, uma vez eleito, o

8. De fato, é suﬁciente ser conhecido e ﬁnito o número de eleições que o político

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gem um custo pequeno para cada eleitor – mas com bene-

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na época de eleição: o governo anterior, competindo para a

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a política correta foi a escolhida e votarão para reelegê-lo.

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eleitores se convencerão da efetividade da melhor política;

9. A intuição é a seguinte. Supondo que inicialmente os eleitores crêem que a po-

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te, é sabido que o governo polaco “foi forçado a recordar-

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to nacional permite a revogação, e, exceto na Câmara de

10. Ocasionalmente, um desvio do mandato provoca parte de um ímpeto para o

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governar e avaliar as ações dos líderes nas épocas de elei-

A concepção de representação por prestação de contas

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tação de contas, caso os eleitores possam discernir se os

12. Suponha-se que em um país pobre, as pessoas querem consumir imediatamen-

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Para introduzir outro termo comum na literatura, há

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os representantes querem ser reeleitos. Suponha-se ainda

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prévias foram míopes: estavam preocupados apenas em

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ção, mas que são avessos ao risco quanto ao desemprego

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manter suas expectativas em segredo. Quando, entretanto,

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com verossimilhança seu voto para penalizar o representan-

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bilidade positiva, o representante optará por um nível mais

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quanto mais incerteza têm os eleitores sobre os resultados

Instituições, eleições e representação

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é responsável pelo quê nessas circunstâncias (todavia, ver

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