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Integração entre Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e Licenciamento

Ambiental Municipal (LAM): avanços, limitações e conflitos no Brasil.

Emanoele Lima Abreu

Universidade Federal de São Carlos (UFSCar)
emanoelelimaabreu@gmail.com

Caio Arantes Santilli

UFSCar
caiosantilli@hotmail.com

Renata Bovo Peres

UFSCar
renataperes@ufscar.br
9o CONGRESSO LUSO-BRASILEIRO PARA O PLANEJAMENTO URBANO,
REGIONAL, INTEGRADO E SUSTENTÁVEL (PLURIS 2021 DIGITAL)
Pequenas cidades, grandes desafios, múltiplas oportunidades
07, 08 e 09 de abril de 2021

INTEGRAÇÃO ENTRE ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (EIV) E

LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL (LAM): AVANÇOS,
LIMITAÇÕES E CONFLITOS NO BRASIL

E. L. Abreu, C. A. Santili, R. B. Peres.

RESUMO

O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é um instrumento de planejamento que visa

prever e diagnosticar as interferências das atividades ou empreendimentos no território e na
qualidade de vida da população. É considerado uma etapa significativa do Licenciamento
Urbanístico e apresenta interfaces ao Licenciamento Ambiental Municipal (LAM). Porém,
por serem de campos disciplinares distintos, suas conexões ainda são limitadas e pouco
pesquisadas. Objetivou-se mapear e discutir a produção acadêmica sobre EIV e sua
integração com o LAM no Brasil, compreendendo as possibilidades de articulações. Como
metodologia utilizou-se a Revisão Bibliográfica Sistemática (RBS). Foram identificados
173 trabalhos sobre EIV, de 1992 a 2020. Destes, apenas 36 (20%) abordam articulações
com o LAM. Verificou-se que, mesmo que haja potencial de aproximações, os dois
instrumentos ainda são tratados de forma isolada nos municípios, sendo necessário
aperfeiçoamentos nas estruturas administrativas, diretrizes conjuntas, participação social,
além da consolidação de novos marcos regulatórios urbanístico-ambientais integrados.

1 INTRODUÇÃO

Os modos de produção das cidades brasileiras, historicamente, pautaram-se por

perspectivas progressistas, cujo foco central foi o espaço individual e a propriedade
privada. Conduzidos por essa lógica, muitos planos foram elaborados pouco considerando
os reais problemas habitacionais e urbanos, o que só agravou questões como a
mercantilização da terra, a especulação imobiliária, os impactos ambientais e a segregação
socioespacial (Monte-Mór, 2008).

Assim, convivendo com o paradoxo de construir um arcabouço normativo e atender aos

interesses do mercado imobiliário e do capital, o planejamento surge no país na tentativa
de racionalizar e buscar o disciplinamento dos usos e do ordenamento da ocupação no
território. Com isso, surgem também instrumentos de regulação de acesso à terra e de
aprovação de projetos e construções, voltados para a cidade legalmente constituída, cuja
aprovação, exige análise e autorização da gestão pública, mediante um procedimento
administrativo denominado Licenciamento Urbanístico.

O Licenciamento Urbanístico deve demonstrar, com base em estudos técnicos prévios, a

viabilidade do projeto urbano, as condições e as medidas necessárias para que o
empreendimento se realize de forma adequada no território.
O Estatuto da Cidade (EC) – Lei Federal nº 10.257/2001, considerado marco no
planejamento, estabeleceu as diretrizes gerais da Política Urbana no Brasil, ressaltou a
função social da cidade e apresentou uma perspectiva ambiental, até então pouco explorada
nas políticas públicas urbanas (ABREU et al., 2019). Dentre vários instrumentos, essa lei
estabeleceu o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) como condição para a aprovação
prévia de empreendimentos ou atividades, de iniciativa pública ou privada, com potencial
de afetar a qualidade de vida da população das cidades.

O EIV vem sendo reconhecido como um importante instrumento de planejamento e gestão

ambiental urbana (Schvarsberg et al., 2016). Tem como objetivo realizar o diagnóstico e a
previsão de impactos provocados por empreendimentos ou atividades implantados no meio
urbano, bem como indicar medidas de prevenção, correção e mitigação de tais impactos. É,
ainda, considerado uma etapa significativa ao processo de Licenciamento Urbanístico e
pode apresentar integrações significativas aos processos de Licenciamento Ambiental em
âmbito municipal (Tomanik, 2008).

Muito embora a competência para realizar Licenciamento Ambiental Municipal (LAM)

tenha sido garantida aos municípios por meio da Constituição Federal de 1888, e
posteriormente pela Resolução CONAMA 237/1997, ainda existia muita insegurança
jurídica para estes assumirem tal competência. Após a publicação da Lei Complementar
140/2011 observou-se um aumento no número de municípios que passaram a realizar o
LAM em seus territórios (Nascimento et al., 2020). Todavia, ainda persistem críticas,
sobretudo, quanto à morosidade e burocracia, muitas vezes relacionadas à ausência de uma
integração dos órgãos ambientais municipais e as demais secretarias, como a de urbanismo,
obras e planejamento (Abreu and Fonseca, 2017).

O Licenciamento Ambiental é um dos instrumentos de gestão ambiental urbana que

apresenta mais estreita interface com as políticas urbanas. A legislação urbanística
gradualmente vem introduzindo princípios presentes e já internalizados no campo
ambiental (Costa, 2008). Portanto, o EIV apresenta potenciais de articulação entre esses
setores, otimizando os processos de licenciamento no âmbito municipal.

Contudo, pelo fato do LAM e do EIV serem instrumentos criados por campos disciplinares
distintos (com trajetórias específicas de suas políticas urbanas e políticas ambientais), suas
articulações ainda são pouco analisadas no campo teórico e pouco experimentadas pelas
gestões públicas, o que torna ainda limitadas suas reais possibilidades de integração. Para
Freire (2015), persiste, ainda, uma zona de indefinição conceitual que atrapalha a inserção
e integração de temas ambientais no EIV, por exemplo.

Diante dessa lacuna, o presente trabalho tem como objetivo mapear e discutir a produção
acadêmica sobre Estudo de Impacto de Vizinhança no Brasil, buscando identificar na
literatura as possibilidades de integração do EIV com o Licenciamento Ambiental
Municipal, compreendo limitações, conflitos e avanços aos processos de regulação urbano
ambiental no Brasil.

2 METODOLOGIA

Visando mapear a produção acadêmica sobre EIV no Brasil, e sua integração com o LAM,
a metodologia utilizada foi Revisão Bibliográfica Sistemática (RBS), complementada por
Pesquisa Cruzada e Pesquisa Aleatória. Os strings de busca consideraram os termos:
“Impacto vizinhança” e “Estudo Impacto Vizinhança” As bases de dados foram: Portal de
Periódicos da CAPES, Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD), Web of Science
e Scopus. O recorte temporal contemplou trabalhos publicados até abril de 2020. A tabela 1
apresenta as etapas metodológicas adotadas de forma detalhada.

Tabela 1 - Etapas da RBS

Fontes primárias e produtos

Etapa Descrição
gerados

Definição dos strings Busca através dos strings: Impacto Periódicos CAPES e BDTD
de buscas Vizinhança; Estudo Impacto Vizinhança.

Definição dos Filtro 1 Arquivamento no Mendeley;

critérios de inclusão O trabalho fala de análise, estudo, avaliações Fichamento na planilha no Excel
sobre “impactos de vizinhança” decorrentes de
atividades e empreendimentos urbanos?

Leitura de itens Leitura: Título, resumo e palavras-chave Mendeley

essenciais Aplicação do Filtro 1

Pesquisa Cruzada Artigos, livros, teses e dissertações citados nos Arquivamento no Mendeley;
trabalhos fichados na etapa anterior que Fichamento na planilha no Excel
apresentaram no título os strings.
Aplicou-se o Filtro 1.

Pesquisa Aleatória Trabalhos encontrados em qualquer etapa da Arquivamento no Mendeley;

pesquisa que apresentaram no título os strings. Fichamento na planilha no Excel
Aplicou-se o Filtro 1

Leitura do trabalho Filtro 2 Planilha no Excel

completo Envolve EIV e LAM?
Há articulação entre esses instrumentos?

Análise e discussão Elaboração de quadro-resumo e gráficos Documento final

3 RESULTADOS E DISCUSSÃO

3.1 A produção científica sobre EIV no Brasil

As buscas pelos strings “Impacto de Vizinhança” e “Estudo Impacto Vizinhança”

Identificaram, ao todo 173 trabalhos, distribuídos em: 66 artigos publicados em periódicos
científicos, 49 artigos publicados em anais de eventos científicos, 42 dissertações de
mestrado, sete (07) teses de doutorado, quatro (04) capítulos de livro, duas (02) notas
técnicas, uma (01) resenha, um (01) livro e uma (01) monografia de especialização (Figura
1).
 20
18 1
16
14 2 5
12 9 1 1 1
1 2 1
10 1 3 1 4
3 2 2 3 5
8 2 5 3
1 2
6 4 3 3
4 6 1 4 6
4 3 2 9 1
3 2 7 1 6 7
2 4 5
2 1 2 3 3 2 2 3 3 3 2
0 1 1 1 1

AP AE DM TD NT CL LV ME RE

Legenda: AP – Artigo em Periódico; AE – Artigo em Evento; DM – Dissertação de Mestrado; TD – Tese de

Doutorado; NT – Nota Técnica; CL – Capítulo de Livro; LV – Livro; ME – Monografia de Especialização;
RE - Resenha.
Figura 1 - Número de publicações por ano e por tipo

Embora o número de trabalhos publicados sobre EIV no país ainda pareça ser reduzido,
combina com o que vem sendo encontrado em outros trabalhos de revisão bibliográfica,
envolvendo instrumentos ambientais ou urbanísticos, como, por exemplo, os 131 trabalhos
sobre Avaliação de Impacto Ambiental, analisados por (Duarte et al., 2017). Todavia, os
autores utilizaram apenas publicações em periódicos científicos de impacto, o que não
seria possível na presente análise, visto o caráter ainda preliminar dos estudos envolvendo
EIV. Situação semelhante encontrada em (Nascimento,Abreu and Fonseca, 2020), onde
foram analisados 53 trabalhos sobre Descentralização do Licenciamento Ambiental de
diversas naturezas devido ao caráter preliminar dos trabalhos sobre o tema.

As publicações científicas levantadas sobre EIV neste trabalho tiveram início em 1992 e
mantiveram-se em pequena quantidade até 2005. A partir desse ano observa-se um
aumento do número de publicações, o que pode estar relacionado à aprovação do Estatuto
da Cidade e à Campanha Nacional de Revisão de Planos Diretores Municipais
(Rolnik,Schasberg and Pinheiro, 2005). Este crescimento expressou-se, principalmente, no
aumento de artigos publicados em periódicos científicos, encontrados em todos os anos do
período estudado, e em dissertações de mestrado.

O Caderno Técnico de Estudo de Impacto de Vizinhança (Schvarsberg et al, 2016),

publicado em 2016 pelo extinto Ministério das Cidades, foi identificado como uma
importante referência e que ajudou a expandir o conhecimento sobre o EIV no Brasil,
alcançando gestores municipais, pesquisadores e sociedade civil. A partir do seu ano de
publicação, a temática do EIV tem mais destaque em artigos de revistas, artigos de
congressos e capítulos de livros em formato e-book (Colzani and Polette, 2017; Campos,
2018; Chagas and Cordovil, 2019).

Em relação aos métodos de estudos, dos 173 trabalhos levantados, 106 tiveram como
metodologia Estudos de Caso, sendo que 81 pesquisaram apenas um (01) município, cinco
(05) compararam dois (02) municípios, dez compararam três (03) ou mais municípios.
Peres e Cassiano (2019) e Peres et al. (2017) pesquisaram 13 municípios de todos os
estados das regiões Sul e Sudeste, enquanto Caetano e Rosaneli (2019) levantaram 381
municípios do estado do Paraná. Foram encontrados, também, pesquisas abrangendo
regiões metropolitanas, como as de São Paulo (Barreiros and Abiko, 2016), Belo Horizonte
(Merícia, 2018), Vitória (Souza, 2019) e Curitiba (Wütrich, 2016).

Os dez municípios mais pesquisados são, em ordem: São Paulo, Belo Horizonte, Londrina,
Porto Alegre, São Carlos, Goiânia, Curitiba, Florianópolis, Rio de Janeiro e Uberlândia
(Figura 2), todos, com exceção de Goiânia, localizados nas regiões Sul e Sudeste.

12 11
10
10
8 8 8
8 7

6 5
4 4 4
4

Número de trabalhos

Figura 2 - Estudos de Caso por município

Sessenta e sete (67) trabalhos discutiram aspectos mais teóricos, abordando, por exemplo,
semelhanças e diferenças entre o EIA e o EIV (Sampaio, 2005; Prestes, 2006; Reis, 2009;
Peres and Cassiano, 2017) o papel do EIV na política urbana municipal (Boratti, 2008;
Chamié, 2010; Júnior and Corrêa, 2018), além de sua integração com outros instrumentos.

Em relação à integração do EIV com instrumentos de gestão ambiental urbana, sobretudo o

Licenciamento Ambiental Municipal, foco desta pesquisa, as análises são apresentadas no
item posterior.

3.2 As articulações identificadas entre EIV e LAM

Após passarem pelo Filtro 2, conforme descrito na Metodologia, permaneceram 36

trabalhos que envolveram, respectivamente a temática do EIV e do LAM e/ou
apresentaram articulações entre esses instrumentos. Estes trabalhos são apresentados na
Tabela 2 e discutidos a seguir.
 Tabela 2 - Produção científica sobre EIV e LAM – string Impacto de Vizinhança

Tipo de Tipo de
Ano Autor(es) Ano Autor(es)
publicação publicação

(Castriota and Veloso,

2004 (Rolnik, 2004) CL 2015 AP
2015)

2005 (Campos, 2005) DM 2015 (Estêvez et al., 2015) AP

2005 (Prestes, 2005) AP 2015 (Freire, 2015) TD

2006 (Prestes, 2006) AP 2015 (Riani and Trindade, 2015) AE

2007 (Moreira, 2007) DM 2016 (Bacellar, 2016) DM

2008 (Boratti, 2008) DM 2016 (Cassiano and Peres, 2016) AE

2008 (Perez, 2008) DM 2016 (Schvarsberg et al., 2016) LV

2008 (Tomanik, 2008) DM 2016 (Wütrich, 2016) DM

(Tomanik and Falcoski, (Araújo and Campante,

2009 AE 2017 AE
2009) 2017)

2010 (Chamié, 2010) DM 2017 (Paulo, 2017) DM

2010 (Marques, 2010) DM 2017 (Peres and Cassiano, 2017) AE

2010 (Pegoraro, 2010) DM 2017 (Silva, 2017) TD

2010 (Silva, 2010) DM 2018 (Campos, 2018) CL

(Tomanik and Falcoski,

2010 AE 2018 (Merícia, 2018) DM
2010)

2012 (Rosa, 2012) AP 2019 (Abreu et al., 2019) AE

2012 (Veloso, 2012) DM 2019 (Chagas, 2019) DM

2013 (Pilotto et al., 2013) AE 2019 (Peres and Cassiano, 2019) AP

2014 (Hoshino et al., 2014) NT 2019 (Souza, 2019) DM

Legenda: AE (Artigo em Evento); AP (Artigo em Periódico); CL (Capítulo em livro); DM (Dissertação); LV
(Livro); NT (Nota Técnica) e TD (Tese).

Os resultados da produção acadêmica nacional estão relacionados, sobretudo, com a

compreensão de como funciona o EIV e quais os limites e potencialidades da sua aplicação
nos territórios urbanos. Através da RBS observou-se que ainda existe uma grande lacuna
na literatura sobre a integração dos instrumentos EIV e LAM. Apenas Tomanik (2008)
teve como objeto de estudo essa integração. Os demais trabalhos apresentam estudos
focados no EIV, com discussões pontuais acerca de suas conexões com o LAM ou outros
instrumentos de gestão ambiental, como os Estudos de Impacto Ambiental (EIA).

Alguns autores ressaltam a importância dessas conexões. Chamié (2010) e Tomanik

(2010), partindo do histórico de formação e de sua de trajetória como um instrumento de
mitigação e compensação de impactos no meio urbano, destacam que o EIV tem o
potencial de apoiar o licenciamento integrado, aproximando as pautas ambientais e urbanas
nos processos de aprovação de projetos e, por consequência, na gestão do território dos
municípios brasileiros, além de tornar o processo mais eficiente. Peres e Cassiano (2017),
complementam que, na medida em que o EIV é incorporado pela legislação municipal,
surgirão indagações em relação à sua aproximação com outros instrumentos de gestão
urbano-ambiental, como o LAM, e a necessidade de sua integração.

Outros trabalhos apresentam Estudos de Caso de municípios que implementaram formas

de integração entre instrumentos de gestão urbana e ambiental. Alguns apontam a ausência
dessas medidas como um dos principais entraves para o funcionamento dos processos de
LAM e LU. A seguir alguns exemplos de municípios que, de acordo com a literatura, têm
integrado esses dois processos.

Em Porto Alegre (RS), referência nacional em relação à gestão ambiental municipal, o

EIV, anteriormente denominado de Estudo de Viabilidade Urbanística (EVU), é
compreendido como um valioso instrumento de avaliação de impactos com ênfase nos
aspectos urbanístico e se apresenta na rotina do licenciamento na administração municipal
(Rosa, 2012). Nesse município, o EIV busca, também, ultrapassar as limitações do modelo
convencional de planejamento urbano, subsidiando o processo de LAM (Hoshino et al,
2014). Desde 1999 a LU (emitida pela Secretaria de Obra e Viação) e a LAM (emitida pela
Secretaria de Meio Ambiente) são compatibilizadas, além de existir um Licenciamento
Único para empreendimentos de baixo impacto (Pegoraro, 2010).

Para Pilotto et al (2013), o EIV deve ser compreendido no âmbito do conjunto da

legislação urbanística municipal, PD, Planos Regionais e Lei de Uso e Ocupação do Solo
(LUOS), além de articular-se entre os diversos instrumentos de licenciamento urbano-
ambiental de São Paulo (SP) (Pegoraro, 2010; Silva, 2010; Pilotto et al, 2013)

Em Belo Horizonte (MG), a união dos aspectos urbanístico e ambiental foi introduzida
ainda na década de 1990 com o PD e a LOUS, fortalecendo o conceito de ambiente-urbano
(Moreira, 2007; Veloso, 2012). Em 2011, o Decreto nº 14. 594/11 regulamentou o
processo de licenciamento integrado de empreendimentos e atividades de impacto
urbanístico. Este decreto surge pela necessidade de aprimorar os processos de gestão
interna e agilizar o processo de licenciamento na capital (Castriota and Veloso, 2015;
Schvarsberg et al, 2016). Segundo Silva (2017), o exemplo de Belo Horizonte demonstrou
que um sistema de LA estruturado e integrado pode ser o caminho para o desenvolvimento
e aplicação dos instrumentos de avaliação urbana-ambiental nos municípios que ainda não
implementaram essas rotinas na sua gestão, mesmo que existam leis específicas.

A literatura aponta, ainda, que a formação de uma equipe multidisciplinar, tanto para
elaboração como para análise do EIV, pode apresentar avanços no licenciamento integrado
e na análise dos processos por parte dos municípios (Tomanik and Falcoski, 2009; Chamié,
2010; Pegoraro, 2010; Rosa, 2012; Veloso, 2012). Alguns aprimoramentos envolvem:
orientações mais claras e sistematizadas aos profissionais que elaboram os estudos por
meio de fluxogramas integrados; formação de equipes técnicas conjuntas de análises e
criação de novos marcos regulatórios. O protagonismo do Estado, a capacitação de agentes
sociais e a ampliação de espaços de debate, também são questões consideradas
estruturantes, além da organização de ações integradas entre universidades e gestão
municipal (Peres and Cassiano, 2019).
Em municípios que realizam o LAM, ainda existe insegurança jurídica por parte de
gestores municipais e empreendedores, em relação aos limites e fronteiras entre EIV e o
LAM, bem como seus instrumentos, como o EIA. Alguns autores apontam a urgência da
criação de orientações, diretrizes e procedimentos conjuntos, capazes de abordar os dois
instrumentos (Prestes, 2006; Perez, 2008), principalmente “quanto à desnecessária
repetição de informações nos documentos técnicos apresentados e à morosidade das etapas
de análise e deliberação sobre os pedidos de licença” (Merícia, 2018).

Ainda que apontem sugestões de aperfeiçoamentos, os estudos destacam que, as relações

entre EIV e LAM têm sido pouco eficazes nas práticas das gestões municipais. Uma das
causas é a forma isolada como ainda são tratados dentro da administração municipal e, na
maioria das vezes, sem levar em conta os anseios da sociedade (Boratti, 2008; Tomanik,
2008; Chamié, 2010). Por apresentarem trajetórias históricas distintas, se faz necessária e
urgente a articulação entre os procedimentos de licença urbanística e ambiental, e dos
instrumentos que as antecedem, para não continuar persistindo em procedimentos de
gestão que já se apresentaram ineficazes para a melhoria da qualidade de vida nas cidades.
O desafio consiste na busca de soluções que superem a visão fragmentada das análises,
resultando em uma decisão mais ampla e abrangente (Rolnik, 2004).

Embora o EIV não resolva todos os gargalos presentes nos processos de LU e LAM, este,
se for conduzido de modo prévio, integrado e participativo, tem o potencial de aperfeiçoar
a gestão ambiental territorial, representando uma mudança na condução das políticas
urbanas implementadas nas cidades brasileiras, inserindo importantes aspectos ambientais
(Hoshino et al, 2014; Campos, 2018).

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As análises da literatura sobre Estudo de Impacto de Vizinhança, apontam para uma maior
necessidade de articulação das suas etapas com as do Licenciamento Ambiental Municipal.
Propostas de elaboração de fluxogramas integrados, criação de comissões multissetoriais
para diretrizes conjuntas de análise de projetos, além de consolidação de novos marcos
regulatórios urbanístico-ambientais integrados vêm sendo feitas, visando a ampliação da
capacidade municipal para enfrentar interesses conflitantes de órgãos setoriais e dos
agentes do mercado. A literatura também sugere a ampliação de espaços de debate sobre os
instrumentos de regulação urbana e ambiental, que pode ser feita, por exemplo, pelo
retorno da realização das Conferências Municipais, Estaduais e Nacionais, ou da formação
de redes e fóruns conjuntos entre universidades, municípios e instituições nacionais que
atuam no fortalecimento da gestão local.

No âmbito dos objetivos deste trabalho, ressalta-se que pesquisas de revisões de literatura
possuem algumas limitações metodológicas. Uma delas refere-se às constantes
atualizações dos planos diretores, das leis específicas ou dos procedimentos de
licenciamento, que podem sofrer modificações conforme mudanças nas gestões municipais
ou por interesses públicos e privados. Esse é, portanto, um trabalho constante e contínuo
que pode ser desdobrado em futuras pesquisas.

Conclui-se que o aprofundamento do debate sobre as integrações possíveis entre a

regulação urbana e ambiental requer pensar melhores aprimoramentos científicos e
metodológicos, sem perder de vista a multiplicidade de escalas territoriais e de dinâmicas
urbanas. Desse modo, quanto mais as modalidades de licenciamento (urbanística e
ambiental) e seus estudos e instrumentos estiverem integrados, mais favorável torna-se a
reflexão sobre os modelos de ocupação dos territórios, sobre a compatibilização para a
prevenção e mitigação dos impactos ambientais urbanos e para o controle social.

AGRADECIMENTOS

Este trabalho foi financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo
(FAPESP), processo nº 2018/24661-0.

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