Improbidade administrativa

A improbidade administrativa é disciplinada pela Lei 8.429/92 e é prevista principalmente no art.

37, §4º da CRFB/88. A Constituição brasileira não chega definir a improbidade administrativa, mas
prevê possíveis sanções a serem aplicadas em virtude de sua prática.

repressivo reparatória: É aquela que busca a imposição de sanções de natureza reparatória

(ressarcimento ao erário).

repressivo-punitiva :É aquela que busca a aplicação das sanções de natureza punitiva (caso da
suspensão dos direitos políticos)

A enumeração das sanções do art. 37, §4º da CRFB/88 não é exaustiva. Nesse sentido a Lei
8.429/92, ao regulamentar a matéria, previu outras sanções além daquelas contidas no art. 37, §4º da
CRFB/88, a exemplo da pena de multa.

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da

função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Quando o dispositivo menciona que “os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão
[...]”, na verdade a interpretação a ser feita é de que os atos de improbidade administrativa poderão
importar, uma vez que caberá ao juízo da ação de improbidade avaliar quais sanções serão
aplicadas, em virtude da gravidade das condutas praticadas.

*STJ entendeu que a Lei 8.429/92 é IRRETROATIVA - não pode retroagir para alcançar condutas
praticadas antes da sua entrada em vigor, ainda que praticadas após a promulgação da CRFB/88.

*O dano ao erário não é condição para a condenação por improbidade administrativa, sendo essa
uma grande novidade trazida pela Constituição no que se refere ao enfrentamento a práticas
desonestas. Até 1988, o que se tinha para o enfrentamento de comportamentos desonestos era,
basicamente, invalidar o ato administrativo lesivo ao erário e determinar a recomposição do
prejuízo, a exemplo das previsões da Lei de Ação Popular (Lei 4.717/65).

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de
entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta
por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados
contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício,
de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes
casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

*Isso pode atingir, por exemplo, entidades do terceiro setor ou partido político (entidade privada
que recebe recursos públicos oriundos do fundo partidário). Assim, é possível o enquadramento de
entidades privadas, seja pela regra do caput, seja pela regra do parágrafo único, a depender do
percentual dos cofres públicos para aquela entidade.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer
outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente
público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta.

*A leitura que o STJ dá ao art. 3º da Lei 8.429/92 é no sentido de que ele permite o particular ser
condenado por improbidade, desde que ele responda em conjunto com o agente público com quem
ele agiu.

*É importante saber que a parte autora da ação de improbidade (geralmente o MP) não está
obrigada a incluir todos os possíveis e potenciais réus em razão da prática de uma conduta, sendo
comum dizer que não há litisconsórcio passivo necessário. Assim, caberá ao autor da ação avaliar
quem deverá ser incluído no polo passivo, e até mesmo que a pena seja aplicada a cada um de
acordo com a sua respectiva participação na prática ímproba.

*O STJ permite até mesmo que a pena de perda da função pública alcance um ocupante de cargo
vitalício. Assim, se o membro do MP ou um juiz estiver respondendo por improbidade, a ação não
tramitará originariamente no Tribunal, com a observância da prerrogativa de foro, mas sim em
primeiro grau.

Todavia, se o ocupante do cargo vitalício não estiver respondendo por uma prática ímproba,
ou em uma ação de improbidade, a competência originária para julgar a possibilidade de se decretar
ou não a perda do seu cargo é do respectivo tribunal (Ex: juiz de primeiro grau que faz algo errado,
mas que, contudo, o ato não se enquadra como improbidade, ele responderá perante o tribunal,
podendo perder o seu cargo). Na improbidade, não há observância da prerrogativa de foro, de modo
que o processo correrá no primeiro grau.
O único agente público que não poderá ser incluído no polo passivo da ação de improbidade
é o presidente da república. Isso porque o art. 85, inciso V da CRFB/88 prevê que o PR que praticar
uma conduta contra a probidade da administração, responderá por crime de responsabilidade.
Em julgamento da Reclamação 2.138, em meados de 2007/2008, o STF decidiu que
ministros de Estados respondem por crime de responsabilidade e, por isso, não poderiam responder
simultaneamente em uma ação de improbidade, sob pena de bis in idem. Esse entendimento
esposado na Reclamação 2.138 foi superado quando do julgamento da PET 3240, que tratou sobre a
discussão. Em julgamento, o STF decidiu que o ministro de estado responde pelo crime de
responsabilidade nos termos da Lei 1.079/50, todavia, isso não o impede de torná-lo réu em uma
ação de improbidade, tendo em vista que as instâncias são distintas, sendo este o entendimento atual
do STF sobre o assunto.

Sobre o tema da prerrogativa de foro, o professor lembra que em 2002, a Lei 10.628/02 alterou o
art. 84 do CPP para dizer que haveria prerrogativa de foro em matéria de improbidade
administrativa. Pouco tempo depois, no julgamento da PET 3211, em 2008, o STF entendeu que
ministros do Supremo podem ser réus em ação de improbidade, todavia, a ação deverá tramitar
originariamente no STF. Tal decisão gerou polêmica, tendo em vista que pouco tempo antes o STF
tinha entendido que a prerrogativa de foro em matéria de improbidade era inconstitucional.

O julgamento definitivo sobre a matéria se deu com a PET 3240 (ementa p. 6-7), em 2018, pois,
além de o STF dizer que os ministros de estado podem ser réus em ação de improbidade, também
reconheceu a inconstitucionalidade da prerrogativa de foro em matéria de improbidade.
*"(…) 6. É firme o entendimento no âmbito do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de
Justiça acerca da competência da autoridade administrativa para impor pena de demissão a servidor
público em razão da prática de ato de improbidade administrativa, independentemente de
provimento jurisdicional, porquanto a penalidade administrativa não se confunde com a pena de
perda da função pública prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992, esta sim aplicável exclusivamente
pela autoridade judiciária. Precedentes.” (STJ - MS 21544 / DF, Relator: Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 07/03/2017)

TESE nº 6 do STJ: "O afastamento cautelar do agente público de seu cargo, previsto no parágrafo
único, do art. 20, da Lei n. 8.429/92, é medida excepcional que pode perdurar por até 180 dias”

B - TESE nº 4 do STJ: "A aplicação da pena de demissão por improbidade administrativa não é
exclusividade do Judiciário, sendo passível a sua incidência no âmbito do processo administrativo
disciplinar”

C - TESE nº 8 do STJ: "A indisponibilidade de bens prevista na LIA pode alcançar tantos bens
quantos necessários a garantir as consequências financeiras da prática de improbidade, excluídos os
bens impenhoráveis assim definidos por lei”

D- TESE nº 9 do STJ: "Os bens de família podem ser objeto de medida de indisponibilidade
prevista na Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que há apenas a limitação de eventual
alienação do bem”

“Nos casos de contratação irregular decorrente de fraude à licitação, o prejuízo ao erário (art. 10,
VIII, da LIA) é considerado presumido (in re ipsa).”

*O prazo prescricional em ação de improbidade administrativa movida contra prefeito reeleito só se

inicia após o término do segundo mandato, ainda que tenha havido descontinuidade entre o primeiro
e o segundo mandato em razão da anulação de pleito eleitoral, com posse provisória do Presidente
da Câmara, por determinação da Justiça Eleitoral, antes da reeleição do prefeito em novas eleições
convocadas.

*Os MP´s dos Estados e do Distrito Federal têm legitimidade para propor e atuar em recursos e
meios de impugnação de decisões judiciais em trâmite no STF e no STJ, oriundos de processos de
sua atribuição, sem prejuízo da atuação do MPF.

*A jurisprudência do STJ abona a possibilidade de que a indisponibilidade, na ação de improbidade

administrativa, recaia sobre bens adquiridos antes do fato descrito na inicial. A medida se dá como
garantia de futura execução em caso de constatação do ato ímprobo.

*É desnecessária a prova de que os réus estejam dilapidando efetivamente seus patrimônios ou de

que eles estariam na iminência de fazê-lo (prova de periculum in mora concreto).

O requisito do periculum in mora está implícito no art. 7º, pú, da Lei 8.429/1992, que visa assegurar
“o integral ressarcimento” de eventual prejuízo ao erário.

Como a indisponibilidade dos bens visa evitar que ocorra a dilapidação patrimonial, o STJ entende
que não é razoável aguardar atos concretos direcionados à sua diminuição ou dissipação, na medida
em que exigir a comprovação de que esse fato estaria ocorrendo ou prestes a ocorrer tornaria difícil
a efetivação da medida cautelar em análise.
O art. 7º em nenhum momento exige o requisito da urgência, reclamando apenas a demonstração,
numa cognição sumária, de que o ato de improbidade causou lesão ao patrimônio público ou
ensejou enriquecimento ilícito.

*Nas ações de improbidade administrativa, o valor da causa compreenderá tanto os prejuízos

mediatos quanto os prejuízos imediatos causados pelo ato ímprobo: “Em sede de ação civil pública
por ato de improbidade administrativa, o valor da causa deve corresponder ao conteúdo econômico
que se pretende auferir, levando-se em conta a pretensão integral do autor com a propositura da
demanda”. [TJRS, AI 70024206864, j 22/10/08]. Inclusive, nestas hipóteses, até mesmo o valor das
multas pecuniárias devem ser consideradas para fins de atribuição do valor da causa: “Em se
tratando de ação civil de improbidade administrativa, a multa civil prevista nos incisos do art. 12 da
Lei 8.429/92 compõem o valor da causa, por integrar o conteúdo econômico pretendido pela parte”.
[TRF1, AI 2008.01.00.054353-6, j 17.2.09]

*Recebida a manifestação por escrito (“defesa prévia”), o juiz, no prazo de 30 dias, em decisão
fundamentada, fará um juízo preliminar (juízo de delibação) sobre o que foi alegado na petição
inicial e na defesa e poderá adotar uma das seguintes providências: 1) rejeitar a ação, se convencido
da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita;
2) receber a petição inicial, determinando a citação do réu para apresentar contestação.

*De fato, a nulidade somente será pronunciada se houver comprovação de prejuízo ao réu. No
entanto, ao mencionar que a situação se deu em "ação fundada em inquérito civil onde se busca a
anulação de ato administrativo e ressarcimento ao erário", a questão deixou claro que a alternativa
tratava de simples ação de ressarcimento ao erário. Sendo certo, portanto, que nesse tipo de ação
não há que se falar em notificação prévia do acusado, não há que se cogitar, também, de nulidade
pela falta da notificação, ainda que disso resulte prejuízo (simplesmente porque sequer houve
nulidade). A notificação prévia somente é prevista para a ação de improbidade típica. Por esta razão,
a alternativa "A" está incorreta.

ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. CONCESSÃO IRREGULAR DE VANTAGENS A

SERVIDORES PÚBLICOS. AÇÃO DE RESPONSABILIDADE CIVIL, COM PEDIDO DE
ANULAÇÃO DOS ATOS CONCESSIVOS E DE RESSARCIMENTO DOS DANOS. 1. Não se
pode confundir a típica ação de improbidade administrativa, de que trata o artigo 17 da Lei
8.429/92, com a ação de responsabilidade civil para anular atos administrativos e obter o
ressarcimento do dano correspondente. Aquela tem caráter repressivo, já que se destina,
fundamentalmente, a aplicar sanções político-civis de natureza pessoal aos responsáveis por atos de
improbidade administrativa (art. 12). Esta, por sua vez, tem por objeto conseqüências de natureza
civil comum, suscetíveis de obtenção por outros meios processuais. 2. O especialíssimo
procedimento estabelecido na Lei 8.429/92, que prevê um juízo de delibação para recebimento da
petição inicial (art. 17, §§ 8º e 9º), precedido de notificação do demandado (art.17, § 7º), somente é
aplicável para ações de improbidade administrativa típicas. 3. Recurso especial improvido. Acórdão
sujeito ao regime do art. 543-C do CPC. (REsp 1163643/SP, Rel. Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI, 1ª SEÇÃO, j. 24/03/2010, DJe 30/03/2010)” [CRÉDITOS PARA A QCOLEGA
EMMYLE MENDONÇA].

*2. Nos casos em que o agravo de instrumento tem por objeto a concessão de medida liminar
inaudita altera pars - tal como se verifica no presente recurso -, não existe obrigatoriedade de
intimação da parte agravada para apresentar contrarrazões, porquanto a relação processual ainda
não formada. 3. Em sendo possível a concessão de medida cautelar sem a prévia oitiva da parte
contrária, não há óbice a que, em sede de agravo de instrumento, seja dado provimento ao recurso
para o fim de conceder a medida restritiva, momento a partir do qual a parte prejudicada terá ciência
do processo e estará habilitada a praticar os meios processuais cabíveis. 4. Agravo interno a que se
nega provimento. [AgInt no AREsp 720582 / MG]

* b) Não comporta pedido isolado de condenação ao ressarcimento de danos ao erário. CORRETO -

quando o objeto for SOMENTE O RESSARCIMENTO AO ERÁRIO CABE OUTRA AÇÃO
AUTÔNOMA, pois a ação de improbidade administrativa visa, primeiramente, PUNIR, e,
posteriormente, ressarcir.

c) O pedido principal é o de ressarcimento dos prejuízos ao patrimônio público. ERRADO - a

pretensão deduzida na ação civil de improbidade ter natureza tipicamente condenatória.

d) Não ocorrerá coisa julgada material quanto ao pedido de ressarcimento ao erário quando houver
sido reconhecida a ausência de dolo. CORRETA, uma vez que o ressarcimento ao erário independe
do dolo ou da culpa, ou seja, pode ser buscado por outras vias que não a ação de improbidade,
bastando o ajuizamento de simples ação de ressarcimento, na qual não será necessário perquirir a
improbidade (que necessariamente envolve dolo ou culpa).

*4. No caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7º da LIA, não se vislumbra
uma típica tutela de urgência, como descrito acima, mas sim uma tutela de evidência, uma vez que o
periculum in mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar seu patrimônio e, sim, da
gravidade dos fatos e do montante do prejuízo causado ao erário, o que atinge toda a coletividade. O
próprio legislador dispensa a demonstração do perigo de dano, em vista da redação imperativa da
Constituição Federal (art. 37, 4º) e da própria Lei de Improbidade (art. 7º).

5. A referida medida cautelar constritiva de bens, por ser uma tutela sumária fundada em evidência,
não possui caráter sancionador nem antecipa a culpabilidade do agente, até mesmo em razão da
perene reversibilidade do provimento judicial que a deferir.

6. Verifica-se no comando do art. 7º da Lei 8.429/1992 que a indisponibilidade dos bens é cabível
quando o julgador entender presentes fortes indícios de responsabilidade na prática de ato de
improbidade que cause dano ao Erário, estando o periculum in mora implícito no referido
dispositivo, atendendo determinação contida no art. 37, 4º, da Constituição, segundo a qual "os atos
de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em
lei, sem prejuízo da ação penal cabível ".

9. A decretação da indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal expressa da

desnecessidade da demonstração do risco de dilapidação do patrimônio, não é uma medida de
adoção automática, devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de
nulidade (art. 93, IX, da Constituição Federal), sobretudo por se tratar de constrição patrimonial.

*Correta. 1. Esta Corte Superior entende que o termo inicial da prescrição em improbidade
administrativa em relação a particulares que se beneficiam de ato ímprobo é idêntico ao do agente
público que praticou a ilicitude, a teor do disposto no art. 23, I e II, da Lei n. 8.429/92. Precedentes.
(STJ. 2ª Turma. REsp 1.433.552/SP, rel. Min. Humberto Martins, j. 25.11.2014),

*Errada. "Recurso Especial. Administrativo. Improbidade. Concurso de agentes. Prazo prescricional

quinquenal. Termo inicial. Art. 23, I, da Lei n. 8.429/1992. Térrmino do mandato. Contagem
individualizada. (STJ. 2ª Turma. REsp 1.230.550/PR, rel. Min. Og Fernandes, J. 28.02.2018).

*D) Nos casos de improbidade administrativa, a concessão da medida cautelar de indisponibilidade

de bens não exige a delimitação da responsabilidade de cada agente, sendo tal responsabilidade
solidária até, ao menos, a instrução final do feito em que se poderá definir a quota de cada réu para
o ressarcimento.

Correta. " 2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que, “nos
casos de improbidade administrativa, a responsabilidade é solidária até, ao menos, a instrução final
do feito em que se poderá delimitar a quota de responsabilidade de cada agente para o
ressarcimento. Precedentes."(STJ. 1ª Turma. AgRg no AREsp 698.259/CE, rel. Min. Benedito
Gonçalves, DJ 04.12.2015)

Art. 17,§ 5o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações
posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto. (A)

§ 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a

ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da
inadequação da via eleita. (B)

Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos
bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em
favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito. (C)

Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de ofício, a
requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o
disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento
administrativo.

c) Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela
pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
RECEBIDA A MANIFESTAÇÃO -> Juiz em 30 dias aceita ou rejeita.

SE ACEITAR -> Réu será citado para contestação; (cabe Agravo de Instrumento);

SE REJEITAR -> Encerra; (cabe apelação).

QUALQUER FASE DO PROCESSO -> Reconhecida a inadequação o juiz extinguirá o processo.