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O CONFLITO ENTRE A UNIVERSALIZAÇÃO DA MORADIA DIGNA E O ART. 4º

INC I DA LEI MUNICIPAL Nº 8.800/2019 DE JOINVILLE-SC

Albano Francisco Schmidt5

Eliandro Jaques Gonçalves6
Sthefanny Salvatore7

RESUMO: O presente artigo objetiva questionar as implicações trazidas pelo artigo 4º, inciso I, da Lei
Municipal nº 8.800/2019, o qual traz a exigência de tempo mínimo de 2 anos de residência comprovada
no município para o ingresso em programas habitacionais em Joinville. Em regra, as leis brasileiras que
disciplinam a matéria dispõem apenas sobre as condições sociais do demandante à moradia, contudo,
as últimas três leis do município de Joinville que disciplinaram a matéria mantiveram o critério temporal.
Considerando que essa condição é uma aparente barreira à universalização do acesso à moradia digna,
tendo em vista os altos índices de migrantes e imigrantes que a cidade recebe anualmente, a presente
pesquisa tem por objetivo analisar a legalidade desse requisito temporal e seus impactos na
consolidação do direito à moradia. A pesquisa foi dividida em três partes: (i) Definição de Direito à
Moradia e Políticas Públicas. (ii) Análise da constitucionalidade do critério que impõe tempo mínimo de
residência fixa comprovada para ingresso no cadastro de programas habitacionais. (iii) Análise das
implicações do dispositivo. Em suas considerações finais, a pesquisa identificou, prima facie, alguns
aspectos negativos na análise da exigência estudada, uma vez que: a) estabelecer um critério que
exclui um determinado grupo de pessoas de um direito constitucional é, por natureza, uma afronta ao
princípio da igualdade perante a lei; b) as consequências desse método de seleção podem agravar
ainda mais as desigualdades locais; c) por derradeiro, tendo em vista que cada cidadão quando inserido
da dinâmica de uma cidade passa a contribuir para sua manutenção, através do pagamento de impostos
e geração de serviços em prol do desenvolvimento local, aponta-se como razoável a substituição de um
tempo mínimo de residência pela exigência do domicílio eleitoral, como contribuição para uma eventual
alteração legislativa.

PALAVRAS-CHAVE: Direitos Humanos; Direito à Moradia; Políticas Públicas; Universalização do

Direito à Moradia.

INTRODUÇÃO

O direito à moradia está no rol de direitos fundamentais sociais expressos no

artigo 6º da Constituição Federal de 1988. Embora esse direito já esteja consolidado
no ordenamento jurídico brasileiro, sua universalização ainda está em processo de
implementação plena.
A Constituição Federal de 1988 delega a tutela do direito à moradia digna à
União, Estados, Municípios e Distrito Federal, no entanto, as políticas de

5
Doutorando em Patrimônio Cultural Universidade da Região de Joinville – Univille. Professor de Direito
Empresarial, Direito Internacional e Direitos Humanos na UNISOCIESC. E-
mail:albano@arsadvogados.adv.br. Telefone: (47) 9-8806-1286. Lattes:
http://lattes.cnpq.br/9235015474185013.
6
Graduando em Direito pela Universidade UNISOCIESC. E-mail: eliandroj@hotmail.com. Telefone: (47)
9975-7636. Lattes: http://lattes.cnpq.br/7772516297127324
7
Graduanda em Direito pela Universidade UNISOCIESC

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desenvolvimento urbano são de responsabilidade dos municípios, que administram
conforme as suas demandas. O Programa Habitacional Minha Casa Minha Vida,
disciplinado pela lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, é um programa nacional que,
aliado a programas locais, é administrado pelas secretarias municipais. O
direcionamento destes programas obedece a critérios nacionais regidos pela lei nº
11.977/09 e critérios locais estabelecidos pelos municípios.
Em regra, os requisitos estão relacionados a condições sociais do demandante
a moradia, contudo identificou-se entre os critérios adotados pelo município de
Joinville, por meio da Lei nº 8.800 de 2019, a exigência de tempo mínimo de residência
fixa comprovada de dois anos. Essa condição é uma aparente barreira à
universalização do acesso à moradia digna.
O presente artigo se propõe analisar a legalidade e as implicações desse
requisito, dividindo-se em três partes: a) Definição de Direito à Moradia e Políticas
Públicas e Universalização do direito à moradia como princípio norteador dos
programas habitacionais b) a apresentação de uma análise da lei Lei nº 8.800, de 20
de dezembro de 2019, e também será abordado as possíveis origens desse critério e
se buscará identificar quais são parcelas da sociedade mais afetadas pela exigência;
c) por fim, a última parte discutirá a legalidade da adoção do critério temporal diante do
princípio da igualdade perante a lei e seu impacto nos programas habitacionais que
visam a universalização do direito à moradia.

1. UNIVERSALIZAÇÃO DO DIREITO À MORADIA

Em 1948, a Declaração Universal de Direitos Humanos - DUDH da Organização

das Nações Unidas - ONU, deu um passo importante para a positivação do direito à
moradia, quando, em seu artigo XXV, apresentou um rol de direitos sociais,
econômicos e culturais, constando expressamente o direito à moradia que, apesar de
não apresentar uma definição, serviu como base para os tratados subsequentes.
Posteriormente, durante a Conferência de Istambul do Programa ONU-Habitat, a
ONU definiu a moradia digna como “aquela que oferece condições de vida sadia, com
segurança, apresentando infraestrutura básica, como suprimento de água,
saneamento básico e energia, e contando com a prestação eficiente de serviços
públicos urbanos, tais como saúde, educação, transporte coletivo, coleta de lixo.”

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No Brasil, a positivação do direito à moradia veio com a com o advento da
emenda constitucional 26 de 2000, onde o direito à moradia é fixado de forma clara
como direito social no artigo 6º:

São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a

segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na forma desta Constituição (BRASIL, 2000,
grifo nosso).

Nesse sentido, criou-se um arcabouço jurídico nacional que, embora

tardiamente, reconhece o direito à moradia como fundamental para dignidade da
pessoa humana, de modo que passaram a ser criados diversos dispositivos visando a
universalização de tal direito, ou seja, objetivando que o direito à moradia digna atinja a
todos.
No entanto, a positivação do direito não implica automaticamente na sua
efetivação, mas sim no dever imposto ao Estado de buscar garanti-lo. Para um melhor
entendimento a respeito da efetivação do direito à moradia é necessário distingui-lo de
direito à habitação. De acordo com Souza (2012) o direito à moradia refere-se ao
direito social atribuído no art. 6º da Constituição Federal e o direito à habitação é
relativo ao bem imóvel, utilizado como instrumento para efetivação do direito à
moradia. Segundo Soares (2016, p. 46)

O que se espera é que o Estado sob o princípio da proporcionalidade atue

naqueles casos em que o indivíduo não é capaz de por si próprio prover o
direito. O fato de todos terem direito à moradia, não significa que têm o direito
de exigir do Estado um imóvel para morar, até porque o direito à moradia não
guarda relação obrigatória com o direito de propriedade.

Portanto, se faz necessário esclarecer que para se ter a universalização do

direito à moradia, o Estado não é obrigado a construir casas para todos, mas sim a
possibilitar o acesso à moradia através de uma ação conjunta dos três poderes,
criando leis que protejam os tutelados, julgando as demandas relacionadas a esse
direito e, estabelecendo e administrando políticas públicas que visam a sua
universalização.
Nessa toada, observa-se que os dispositivos que tratam questões de moradia,
criados em âmbito nacional e estadual, assim como os dispositivos criados pelo
Município de Joinville, possuem majoritariamente como objetivo a universalização do
direito à moradia.

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Da análise do Plano Nacional de Habitação, que tem como objetivo planejar as
ações públicas num horizonte de 15 anos, visando formular uma estratégia que
permita garantir uma moradia digna a cada cidadão brasileiro. tem-se que sua principal
meta é “promover as condições de acesso à moradia digna – urbanizada e integrada à
cidade – a todos os segmentos da população, em especial para a população de baixa
renda” (BRASIL, 2010, p. 12).
De suma importância para análise aduzida é também o Estatuto da Cidade, que
regulamenta o capítulo de política urbana da Constituição Federal. O Estatuto da
Cidade apresenta como objetivo, em seu artigo 2º, inciso I, a “garantia do direito a
cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao
saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos,
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”.
No âmbito municipal, as leis e diretrizes administrativas que regem o município
de Joinville, refletem os objetivos nacionais quanto à universalização do direito à
moradia. A lei Orgânica do município em análise apresenta uma série de artigos que
destacam o comprometimento com a universalização do direito à moradia, como na
declaração de competências do artigo 5º, inciso IX, que dispõe: “promover programas
de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento
básico, podendo para tanto criar um fundo específico”. Ademais, em seu art. 171
estatui que o

Município promoverá, em consonância com sua política urbana e respeitadas

as disposições do Plano Diretor, programas de habitação popular destinados a
melhorar as condições de moradia da população carente do Município.
§ 2º Na promoção de seus programas de habitação popular, o Município
deverá articular-se com os órgãos estaduais e federais competentes e, quando
couber, estimular a iniciativa privada a contribuir para aumentar a oferta de
moradias adequadas e compatíveis com a capacidade econômica da
população.

Em consonância com a Lei Orgânica, tem-se o Plano Diretor de Joinville (Lei

Complementar nº 261/2008), instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana, o qual apresenta como objetivo principal a universalização do direito
à moradia:

Art. 17. Para a habitação, que aqui tem por objetivo universalizar o acesso à
moradia com condições adequadas de habitabilidade, priorizando os
segmentos sociais vulneráveis mais carentes, mediante instrumentos e ações
de regulação normativa, urbanística, jurídico-fundiária e de provisão, são
estabelecidas as seguintes diretrizes.

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O Plano Diretor também estipula a criação do Plano de Habitação responsável

pela elaboração de diagnóstico sobre as necessidades habitacionais, quantificando e
qualificando as demandas por moradia. Este é estruturado em três eixos que norteiam
seus objetivos, sendo que os dois primeiros estão diretamente relacionados com a
universalização do direito à moradia:

Moradia e cidade sustentável: Garantir a todo e qualquer cidadão o direito à

moradia digna, promovendo o acesso à cidade sustentável, considerando além
dos aspectos econômicos, ambientais e sociais, a promoção da resiliência
social e urbana. Moradia assistencial: Dar atendimento e/ou provisão de
moradias à população de baixa renda e/ou vulnerabilidade social, assim como
integrar à cidade os assentamentos urbanos precários e informais (grifo
nosso).

Na tentativa de alcançar a universalização do direito à moradia citada nos mais

variados dispositivos sobre direitos fundamentais e urbanos, foram criados os
programas habitacionais, tendo como público alvo pessoas em condições de
vulnerabilidade social.

2. PROGRAMAS HABITACIONAIS E CRITÉRIOS PARA INGRESSO

Os Municípios, os Estados e a União têm o dever constitucional de promover os

programas habitacionais, conforme disposto no artigo 23, inciso IX, da Constituição
Federal, seja diretamente ou com o repasse de verbas.
Os principais programas habitacionais são promovidos pela União e geridos
pelo Ministério de Desenvolvimento Regional, tendo como basilares o Programa Minha
Casa Minha Vida - PMCMV e o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade do
Habitat - PBQPH.
O PBQPH é um mecanismo criado pelo Governo Brasileiro, através da portaria
nº 134, de 18 de dezembro de 1998, para cumprir os deveres firmados em relação ao
direito à habitação, cujo objetivo é a organização do setor de construção civil para a
melhoria da qualidade do habitat e a modernização produtiva.
Já o PMCMV, instituído e gerido através da Lei nº 11.977/2009, surgiu no
sentido de efetivação do direito à habitação, com a proposta de facilitar o acesso à
moradia própria através de condições especiais de financiamento.)

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Por conseguinte, ao analisar a trajetória do direito à educação no Brasil, no ano
de 1990 o Estatuto da Criança e do Adolescente, reforçou a definição da educação
enquanto um direito humano, e além disso, ressaltou algumas especificidades. Como é
visto no Art. 53,

“A criança e o adolescente têm direito à educação, visando ao pleno

desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exercício da cidadania
e qualificação para o trabalho, assegurando-se-lhes: I - igualdade de
condições para o acesso e permanência na escola; II - direito de ser
respeitado por seus educadores; III - direito de contestar critérios
avaliativos, podendo recorrer às instâncias escolares superiores; IV -
direito de organização e participação em entidades estudantis; V -
acesso à escola pública e gratuita próxima de sua residência (BRASIL,
1990).

Entretanto, ao analisar os dados levantados pelo IBGE através da Pesquisa

Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD)8, vê-se que no ano de 2018, no
que se diz respeito à taxa de analfabetismo, 3,9% das pessoas de 15 anos ou mais de
etnia branca eram analfabetas, em contrapartida, esse percentual se eleva para 9,1%
entre pessoas pretas ou pardas. O mesmo ocorre no grupo etário mais velho,
caracterizado com 60 anos ou mais, a taxa de analfabetismo das pessoas brancas é
de 10,3%, já entre as pessoas pretas ou pardas, esse número aumenta para 27,5%.
Ainda nessa concepção, o IBGE estabelece o nível de instrução como “o
indicador que capta o nível educacional alcançado por cada pessoa,
independentemente da duração dos cursos por ela frequentados”, e dessa forma,
mostrou-se que 55,8% das pessoas brancas haviam completado, no mínimo, o ciclo
básico educacional, já entre as pessoas pretas ou pardas esse percentual cai para
40,3%.
Por esse ângulo, em decorrência das contradições da legislação e da efetivação
da mesma, vale salientar que durante a história e processos da educação brasileira, o
educador Paulo Freire fez diversas contribuições em defesa do direito à educação e
sua respectiva universalização. (OLIVEIRA 2016). Freire destacava em seus discursos
a relevância de uma pedagogia de cunho dialógica e emancipadora do oprimido, isso
em contraposição à pedagogia da classe dominante, anunciava também, a defesa por

8
Endereço eletrônico disponível em:
<https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv101657_informativo.pdf> Acesso em: 26 de
novembro de 2020.

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uma educação como um direito de todos, um direito humano, e não apenas como
privilégio de alguns. (FREIRE, 1987)
Desta forma, deve-se reconhecer a educação como um Direito Humano, ou
seja, como um direito que deve ser garantido a toda pessoa humana, e que, assim
como os demais, não pode ser analisado como um direito individual, mas deve ser
compreendido e assegurado independente da faixa etária, raça, gênero, cor, classe
econômica, entre outras especificações (OLIVEIRA 2016).

3. PROGRAMAS HABITACIONAIS E CRITÉRIOS PARA INGRESSO

Os Municípios, os Estados e a União têm o dever constitucional de promover os

programas habitacionais, conforme disposto no artigo 23, inciso IX, da Constituição
Federal, seja diretamente ou com o repasse de verbas.
Os principais programas habitacionais são promovidos pela União e geridos
pelo Ministério de Desenvolvimento Regional, tendo como basilares o Programa Minha
Casa Minha Vida - PMCMV e o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade do
Habitat - PBQPH.
O PBQPH é um mecanismo criado pelo Governo Brasileiro, através da portaria
nº 134, de 18 de dezembro de 1998, para cumprir os deveres firmados em relação ao
direito à habitação, cujo objetivo é a organização do setor de construção civil para a
melhoria da qualidade do habitat e a modernização produtiva.
Já o PMCMV, instituído e gerido através da Lei nº 11.977/2009, surgiu no
sentido de efetivação do direito à habitação, com a proposta de facilitar o acesso à
moradia própria através de condições especiais de financiamento.

3.1 CRITÉRIOS PARA INGRESSO

O cadastro dos assistidos em programas habitacionais habitualmente é

realizado através das secretarias municipais, seguindo os critérios estabelecidos pela
lei do PMCMV. Desde seu advento, os critérios passaram por uma série de alterações,
figurando em sua redação inicial os seguintes requisitos:

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Art. 3o Para a definição dos beneficiários do PMCMV, devem ser respeitadas,
além das faixas de renda, as políticas estaduais e municipais de atendimento
habitacional, priorizando-se, entre os critérios adotados, o tempo de
residência ou de trabalho do candidato no Município e a adequação ambiental
e urbanística dos projetos apresentados (grifo nosso).

Nota-se a existência entre os requisitos para a seleção dos beneficiários, a

exigência de tempo mínimo de residência no município no qual o ingresso foi
solicitado.
Em momento posterior, com a Medida Provisória nº 514 de 2010, foi dada nova
redação à lei do PMCMV, alterando seus requisitos, sem, contudo, alterar a questão da
exigência de tempo mínimo de residência.
Somente em 2011, com redação dada pela Lei nº 12.424, a exigência de tempo
mínimo de residência no município solicitado foi revogada nacionalmente. A referida lei
também incluiu a possibilidade de os Estados, Municípios e Distrito Federal fixarem
outros critérios.
Em seus Planos Municipais de Habitação (PMH), cada município pode
estabelecer os critérios de acordo com a realidade local. De forma geral, esses
requisitos estão relacionados aos critérios deixados em aberto pela lei do PMCMV e
outros direcionados a questões sociais.
Por fim, a redação atual do artigo 3º, da Lei nº 11.977, in verbis:

§4o Além dos critérios estabelecidos no caput, os Estados, Municípios e Distrito

Federal poderão fixar outros critérios de seleção de beneficiários do
PMCMV, previamente aprovados pelos respectivos conselhos locais de
habitação, quando existentes, e em conformidade com as respectivas políticas
habitacionais e as regras estabelecidas pelo Poder Executivo federal (grifo
nosso).

4. LEI MUNICIPAL Nº 8.800/2019 - JOINVILLE - SC E OS CRITÉRIOS PARA

INGRESSOS EM PROGRAMAS HABITACIONAIS. CONCLUSÃO

No município de Joinville as políticas habitacionais estão sob a responsabilidade

da Secretaria de Habitação (SEHAB), órgão da Administração direta do município de
Joinville, cuja finalidade, de acordo com a Lei Complementar nº 495/2008, é “promover
a política habitacional sustentável do Município, buscando ações que reduzam o déficit
habitacional” (JOINVILLE, 2018). Vale destacar que a SEHAB está vinculada à
Secretaria de Assistência Social - SAS.

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Até 2019, as políticas habitacionais eram disciplinadas pela Lei municipal nº
4.905/2003. Nessa lei figurava como critério de ingresso o tempo mínimo de 3 anos de
residência comprovada no município, conforme mostra o dispositivo que segue:
Tempo de residência e domicílio no Município, estabelecido o prazo mínimo de
três (3) anos, mediante comprovação do título de eleitor, conta de luz, água, telefone,
nota fiscal nominal de aquisição de bens móveis no comércio local ou carteira de
trabalho, conferindo se prioridade em caso de igualdade de condições ao que nele
residir há mais tempo (JOINVILLE, 2003, grifo nosso).
Embora seja questionável a presença do dispositivo citado, é importante
destacar que a lei é anterior à mudança dada pela Lei Federal nº 12.424/2011, que
extinguiu a exigência de tempo mínimo de residência para ingresso em programas
habitacionais.
Fazendo uma análise das leis anteriores, nota-se que a Lei Municipal
4.905/2003 apenas seguiu a redação da Lei Municipal nº 2939/1994, que estipulava 2
anos e também da Lei Municipal nº 3761/1998, a qual posteriormente aumentou o
prazo para 3 anos de residência comprovada. Sendo assim, a presença do critério
pode ser explicada pela inércia legislativa que não acompanhou as mudanças no
âmbito federal.
A Lei Municipal 8.800/2019 foi a primeira lei sancionada após o advento da Lei
Federal nº 12.424/2011, que extinguiu a exigência de tempo mínimo e residência
comprovada, e ao contrário da maioria dos municípios do país, o critério permaneceu
na lei que disciplina os programas habitacionais, tornando-se necessária uma análise
do processo que deu origem da referida lei.
A lei em análise teve sua origem a partir no Projeto de Lei - PL 193/2019, de
iniciativa do Poder Executivo Municipal. Segundo a mensagem SEI n° 56 de 18 de
setembro de 2019, o projeto proposto foi resultado de um amplo debate que envolveu
o Conselho Municipal de Terras, Habitação Popular e Saneamento - CMTHPS e foi
pautado na vivência diária e nos problemas acerca dos atendimentos habitacionais.
Todavia, da análise das atas legislativas referentes ao tema, aparece apenas
uma citação de que houve a mudança de 3 para 2 anos no tempo de residência fixa no
município, sem apresentar justificativa acerca da manutenção desse critério ou da
redução de 1 ano em relação a antiga lei, inexistindo a ponderação dos efeitos
negativos de tal período para uma parcela significativa de moradores do município.

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Nesse sentido, parece ser razoável questionar que se foi possível reduzir de três
para dois anos o período probatório, por que já não se valeu o PL e a própria Câmara
de Vereadores para atualizar todo o escopo legislativo, impingindo-o com as mais
recentes diretrizes federais a respeito do tema?
O PL entrou em tramitação na câmara municipal de Joinville no dia 18 de
setembro de 2019, sendo encaminhado para análise das comissões no dia 23 do
mesmo mês. A seleção das comissões para análise mostra a fragilidade da discussão
legislativa que envolveu a lei, pois, mesmo se tratando de uma lei com reflexos diretos
na tutela de direitos e garantias, o projeto não foi encaminhado para Comissão de
Cidadania e Direitos Humanos, conforme a divisão de apoio às comissões, como é
possível verificar no protocolo de recebimento abaixo:

Extraído da PL 193/2019

Dessa forma, conclui-se que o impacto do dispositivo na tutela dos direitos da

parcela excluída pelo lapso temporal não foi objeto das discussões que envolveram a
PL. Ademais, o parecer da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, por sua vez,
apenas destaca o novo critério de dois anos e para se eximir da discussão aponta
como base para inclusão de tal critério a Lei do PMCMV:

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Extraído da PL 193/2019

De fato, em seu artigo terceiro, a lei apresentava como requisito o tempo de

residência ou de trabalho do candidato no Município, porém esse dispositivo foi
excluído pela nova redação dada pela lei nº 12.424, de 2011, o que reforça o
questionamento levantado anteriormente. Por que agravar a situação de um
beneficiário de política pública tão básica como a moradia não foi devidamente
fundamentado nos compêndios legislativos.

5. NATUREZA E IMPLICAÇÕES IMEDIATAS O ART. 4º INC I DA LEI MUNICIPAL Nº

8.800/2019

Toda norma jurídica deve obedecer a um padrão lógico de construção. Os

conceitos lógico-jurídicos constituem pressupostos fundamentais para a ciência jurídica
(BORGES, 1999). A PL 193/2019, que deu origem a lei municipal nº 8.800/2019, não
apresentou em sua discussão legislativa argumentos que justifiquem a exigência de
tempo mínimo de residência para ingresso em cadastros habitacionais, porém é
possível concluir que tal exigência não visa nivelar o perfil social dos candidatos, mas
impor privilégios aos munícipes mais antigos.
A exigência de um tempo mínimo de moradia comprovada deixa à margem da
tutela do Estado pelo menos dois grupos específicos: os migrantes e os imigrantes. A
respeito desses dois grupos, a Revista Direito a Moradia Adequada, periódico oficial da
Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, afirma que os
“imigrantes são particularmente vulneráveis a uma série de violações de direitos
humanos, incluindo violações do direito à moradia adequada” (BRASIL, 2013, 24.p).
Da mesma forma, os migrantes também acabam vivendo em condições precárias e

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inseguras quando colocado sob condição de tal critério excludente, frequentemente,
devido a falta de recursos, visto que se encontram “incapazes de alugar uma casa
adequada, devido a seu status legal ou por problemas de discriminação. Assim, muitos
são obrigados a viver em condições inseguras e de superlotação”. (BRASIL, 2013,
p.28).
Nesse sentido, é importante mencionar que o Plano Municipal de Habitação
estabelece como um dos eixos de atuação o “atendimento e/ou provisão de moradias à
população de baixa renda e/ou vulnerabilidade social”, contrastando assim com a Lei
Municipal Nº 8.800/2019, a qual direciona uma barreira de acesso a esses grupos.
Os programas municipais de habitação raramente incluem os imigrantes,
mesmo em cidades com forte fluxo migratório, como é o caso de Joinville. Todavia,
levando em consideração a carência de moradia por parte do município que custeia o
programa, é possível questionar a necessidade de extensão desse benefício a
pessoas oriundas de outros municípios, estados ou até países, visto a dificuldade em
atender a demanda local.
A esse questionamento Gazola (2008, p.194) se opõe:

Não se pode pensar em uma cidade fechada para sua vizinhança. A Cidade é
um sistema aberto que influencia e sofre influência. As capitais são polos
atrativos, e uma grande quantidade de pessoas reside na periferia e trabalha
da capital, ou seja, os trabalhadores que residem longe de seus locais de
trabalho geram uma demanda de transporte e desperdiçam horas de suas
vidas nesse trajeto.

O conceito de cidade aberta apresentado por Gazola, harmoniza com direito

humano de migrar, devidamente registrado na Declaração Universal dos Direitos
Humanos:

Artigo 13°
1.Toda a pessoa tem o direito de livremente circular e escolher a sua
residência no interior de um Estado.
2.Toda a pessoa tem o direito de abandonar o país em que se encontra,
incluindo o seu, e o direito de regressar ao seu país (DUDH, 1948).

Sendo assim, a mesma declaração que reivindica a migração como um direito

humano, vincula a esse o direito a uma moradia digna. Visto que a migrantes e
imigrantes é dado o direito de circular sem abrir mão do direito a uma moradia digna, é
preciso entender o que motiva legisladores, décadas depois da DUDH, impor barreiras
que dificultam o acesso aos direitos já estabelecidos.

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As origens de critérios que impõem barreiras como essa pode ser explicadas à
luz do conservadorismo social, onde “as barreiras que dificultam o tratamento
igualitário do trabalhador imigrante vão além do regime jurídico, abrangendo a questão
social, étnica, linguísticas, culturais, entre outras formas de segregação” (JAQUEIRA;
MARTINS, 2015, p.17).
A realidade descrita pelo periódico da Secretaria de Direitos Humanos, reflete
com precisão o Município de Joinville. Os altos índices de desenvolvimento e oferta de
emprego tem contribuído para o crescimento da cidade e de acordo com a Secretaria
de Planejamento Urbano e Desenvolvimento Sustentável - SEPUD o “perfil da
população modificou-se radicalmente com a chegada de imigrantes vindos de várias
partes do país, em busca de melhores condições de vida” (JOINVILLE, 2020, p.10).
O Perfil de Joinville apresentado pela SEPUD, comprovado pelos dados do
último censo do IBGE, estima que a cidade receba cerca de 3,3 mil migrantes por ano.
Dessa forma, o extrato social não resguardado pelo direito afeta diretamente o objetivo
principal que visa universalizar o direito, bem como o planejamento das políticas
públicas municipais.

6. A (IN)CONSTITUCIONALIDADE DO CRITÉRIO DE TEMPO MÍNIMO DE

RESIDÊNCIA COMPROVADA PARA O INGRESSO NO CADASTRO DE
PROGRAMAS HABITACIONAIS

Visto que Lei Municipal nº 8.800/19 possui um dispositivo que caminha em

direção opostas às demais leis que norteiam o Direito à Moradia, é necessária uma
análise da própria legalidade do dispositivo. Neste caso, é oportuno verificar uma
possível inconstitucionalidade por ação, que ocorre quando atos legislativos contrariem
normas ou princípios da Constituição. A fundamentação dessa inconstitucionalidade
reside no fato que a supremacia dos princípios constitucionais impõe uma
compatibilidade vertical entre as normas, quando o conteúdo da lei ou ato contraria a
norma constitucional, tratando-se de inconstitucionalidade material de leis ou atos do
Poder Público (SILVA, 2007, p.47).
O dispositivo em questão normatiza o acesso ao direito à moradia digna, que
por sua vez, cumpre papel muito relevante entre as políticas sociais. Para entender o

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impacto do critério, é necessário se aprofundar na natureza da política por ele
disciplinada. Menezes (2001. p.27), apresenta uma definição objetiva acerca das
políticas sociais, segundo o autor “é um conjunto de estratégias, iniciativas ou políticas
que visam favorecer grupos e segmentos sociais que se encontram em piores
condições de competição”.
Cumpre destacar que a presente pesquisa trata da igualdade material uma vez
que ela não propõe a nivelar os cidadãos diante lei, pois, em alguns casos, a própria lei
pode desfavorecer a isonomia, como explica Bandeira de Mello (2003, p. 10): “A Lei
não deve ser fonte de privilégios ou perseguições, mas instrumento regulador da vida
social que necessita tratar equitativamente todos os cidadãos”.
Um dispositivo que impõe restrições de acesso de direitos é uma afronta ao
artigo 5º, caput, da constituição onde determina que “Todos são iguais perante a lei,
sem distinção de qualquer natureza”. A natureza e aplicação desse princípio tem sido
objeto de acirrada discussão doutrinária. Para Oppenheim (1995, p. 604), o princípio
da Igualdade pode ser caracterizado como o “nivelamento das oportunidades aplica-se
por isso à redistribuição do acesso a várias posições na sociedade e não à atribuição
dessas mesmas posições”. Silva (2009), por sua vez, afirma que esse acesso à
oportunidade, oriundo do princípio da igualdade, “constitui o signo fundamental da
democracia”. Já Rocha (1996, p. 289) o classifica como “pedra de toque do
constitucionalismo democrático” a ser tomado como objetivo fundamental do Estado
brasileiro. Acerca da posição de destaque desse princípio ela acrescenta:

O princípio da igualdade resplandece sobre quase todos os outros acolhidos

como pilastras do edifício normativo fundamental alicerçado. É guia não
apenas de regras, mas de quase todos os outros princípios que informam e
conformam o modelo constitucional positivado, sendo guiado apenas por um,
ao qual se dá a servir: o da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da
Constituição da República).

Tendo por base as definições apresentadas, conclui-se que o princípio da

igualdade está diretamente associado com a inclusão. Tal conceito é aritmeticamente
abrangente, pois quanto maior número de cidadãos for incluído em discursos jurídicos,
tanto mais o Estado está criando igualdade (GALUPPO, 2006, p. 102).
Estipular critérios que excluem parcela da população que por natureza está
entre as mais vulneráveis, é de fato contraditório, visto que, é esse o grupo no qual o
direito objetiva tutelar. Não se supõe razoável o critério diferenciador na origem do

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candidato, seja ele oriundo de outras regiões do Brasil ou até mesmo de fora do país,
tendo em vista que existem vários documentos internacionais que enfatizam o
tratamento igualitário entre nacionais e estrangeiros.
Em primeira análise, pode-se afirmar que é problemático incluir um dispositivo
que, por si só, impõe um critério excludente. Tal dispositivo ofende o conceito de
inclusão social implícito nas políticas afirmativas impondo um critério de natureza
claramente discriminatória. Para a relatora especial sobre moradia adequada a
discriminação e a segregação na habitação podem resultar da pobreza e da
marginalização econômica (OHCHR; ONU-Habitat, 2009).
Em vista dos argumentos apresentados, pode-se afirmar, ainda que de maneira
perfunctória, que a exigência de tempo mínimo de residência fixa comprovada,
independente da duração proposta, não encontra lastro no princípio da igualdade
perante a lei, e, de forma agravante exclui da tutela do estado uma parcela da
sociedade mais propensa à vulnerabilidade.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Considerando a natureza opaca que motiva a inclusão do art. 4º Inc I aa Lei

Municipal nº 8.800/2019 que impõe privilégios entre munícipes por tempo de
residências e a ausência de argumentos que justifiquem os benefícios de tal
imposição, a presente pesquisa identificou apenas aspectos negativos na análise da
exigência estudada. Contudo, os aspectos negativos apresentados nessa análise
configuram um rol aberto, sendo possível, portanto, muitas outras implicações oriundas
dessa imposição legal.
Estabelecer como critério um dispositivo que exclui um determinado grupo de
pessoas de um direito constitucional é por natureza uma afronta ao princípio da
igualdade perante a Lei, tornando-se ainda mais grave quando se trata de um direito
que visa corrigir problemas relacionados à desigualdade social. No caso em questão,
não se afigura como possível uma relação de causa e efeito entre o tempo de
residência e a condição social do pleiteante, pelo contrário: a realidade apresenta que
uma significativa parcela de migrantes e imigrantes vivem em situação precárias.

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Considerando a realidade que vive grande parcela da população que migra para
regiões com altas ofertas de empregos, a exigência de tempo mínimo de residência
traz prejuízos a um dos principais objetivos do Direito à Moradia que é a
universalização dessa garantia constitucional, tornando as políticas públicas pouco
eficientes nesse sentido. As consequências desse método de seleção adotado podem
agravar ainda mais as desigualdades locais.
A Constituição não estabelece direitos em que a sua tutela esteja limitada a um
município ou estado, todavia, é notório que a simples ausência de um critério seleção
regional, na assistência à moradia, cria um problema relativo à demanda de
atendimento, principalmente quando se trata de municípios com alta oferta de
emprego, principais destinos dos fluxos migratórios.
Considerando que cada cidadão quando inserido da dinâmica de uma cidade
passa a contribuir com impostos e também com serviços em prol do desenvolvimento
local, é razoável a substituição de um tempo mínimo de residência pela exigência
domicílio eleitoral, desta forma, se exclui um lapso temporal e insere o tutelado ainda
mais no exercício de cidadania no município que tomou por escolha para construir a
vida.
Essa mudança carece de uma padronização nacional através da inserção de
um dispositivo na Lei nº 11.977/09 que estabeleça esse critério, dessa forma é
possível resolver dois problemas, um relativo ao controle da demanda e outro
relacionado ao critério seletivo que propõe uma barreira à universalização do direito à
moradia.

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