Câmara Municipal de São José dos Campos

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-ASSESSORIA JURÍDICA-

PARECER N.º 8.746 - A/J

Ref.: trânsito
Proc. n.º 12866/2019
PLC n.º 15/2019
Poder Executivo

“Autoriza o Município a conceder, em

caráter oneroso, o serviço de controle do
Estacionamento Rotativo, em vias e
logradouros públicos de São José dos
Campos, e dá outras providências.”

Trata-se de projeto de lei, de autoria do Chefe do Poder Executivo, que

objetiva obter autorização do Poder Legislativo para conceder, mediante concorrência
pública, a exploração do serviço de controle do Estacionamento Rotativo nas vias e
logradouros públicos do Município de São José dos Campos pelo prazo de 7 (sete) anos,
prazo prorrogável por igual período.

RICARDO SANT ANA:09844530830

Segundo consta na Mensagem n. 36/SAJ/DAL/2019 que acompanha a

Assinado digitalmente por SERGIO

proposta, o controle do Estacionamento Rotativo nas vias e logradouros públicos do
Município de São José dos Campos, da forma proposta no projeto, permitirá “total integridade

Data: 20/11/2019 11:44:26

financeira da arrecadação e auditoria permanente por parte da Secretaria de Mobilidade Urbana, resultando
num elevado nível de serviços prestado ao usuário e um gerenciamento eficiente capaz de garantir a facilidade
na aquisição do instrumento de permissão de estacionamento (tíquete); o controle sobre a arrecadação
financeira; a flexibilidade na programação dos equipamentos de controle; o melhor planejamento da operação
dos serviços; a democratização do uso do espaço público; a possibilidade de expansão da área de atendimento;
e a eficiência no monitoramento e fiscalização do uso das vagas.”

Ainda de acordo com a Mensagem do autor da proposta, item 1.2, fls. 2/3,
Assinado digitalmente por THIAGO
JOEL DE ALMEIDA:29998312850

dos autos, o serviço objeto da concessão já é prestado no Município há 14 anos e tem

“demonstrado resultados eficientes no controle e gestão das vagas de estacionamento rotativo nas vias e
Data: 20/11/2019 11:20:23

logradouros públicos ficando evidente a necessidade da continuidade deste serviço, com uma atualização
tecnológica dos equipamentos de gestão do controle e a expansão para outras regiões da cidade”.

A matéria é de interesse local, consoante dispõe o art. 30, inciso I, da

Constituição Federal, e o art. 21, inciso I, da Lei Orgânica do Município, uma vez que
compete ao Município dispor sobre sua organização administrativa e regular o trânsito no
âmbito de seu território.
MARIA DOS SANTOS:31623848857
Assinado digitalmente por JANI

Data: 20/11/2019 11:11:34

Processo nº 12866/2019 – Pág. 1

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Alexandre de Moraes reconhece que os assuntos de interesse local, ínsitos à

competência legislativa do município, são os que dizem respeito diretamente às necessidades
imediatas dos Municípios1:

“Apesar de difícil conceituação, interesse local refere-se àqueles interesses que disserem
respeito mais diretamente às necessidades imediatas dos municípios, mesmo que acabem
gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União), pois, como afirmado por
Fernanda Dias Menezes, ‘‘é inegável que mesmo atividade e serviços tradicionalmente
desempenhados pelos municípios, como transporte coletivo, polícia das edificações,
fiscalização das condições de higiene de restaurante e similares, coleta de lixo, ordenação do
uso do solo urbano, etc., dizem secundariamente com o interesse estadual e nacional.”

Hely Lopes Meirelles2, por sua vez, destaca que o que define e caracteriza
interesse local, inscrito como dogma constitucional, “é a preponderância do interesse do Município
sobre o do Estado ou da União”. Para o doutrinador, alcança o status de interesse local as
matérias que se sujeitam simultaneamente à regulamentação pelas três ordens estatais, dentre
as quais inclui-se o trânsito e tráfego:

O trânsito e o tráfego são daquelas matérias que admitem a tríplice regulamentação – federal, estadual e
municipal -, conforme a natureza e âmbito do assunto a prover.
(...)
De modo geral, pode-se dizer que cabe à União legislar sobre os assuntos nacionais de trânsito e
transporte, e ao Estado-Membro compete regular e prover os aspectos regionais e a circulação
intermunicipal em seu território, e ao Município cabe a ordenação de trânsito urbano, que é de
interesse local (CF, art. 30, I e V).
(...)
A circulação urbana e o tráfego local, abrangendo o transporte coletivo em todo o território municipal,
são atividades de estrita competência do Município, para o atendimento das necessidades específicas de
sua população, entre outras”.
(...)
Assim sendo, compete ao Município regulamentar o uso das vias sob sua jurisdição; (...) (Direito
Municipal Brasileiro. São Paulo; Malheiros, 2017, 18 ed., pp 473 e 474)

Assim, o Município, respeitada a competência da União prevista no art. 22,

inciso XI, da Constituição Federal, para dispor sobre as normas gerais sobre trânsito, poderá
dispor sobre o uso das vias públicas que estão sob sua jurisdição.

Não obstante, a Lei Federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, que

“Institui o Código de Trânsito Brasileiro”, cuidou de definir a participação de cada membro do
denominado “Sistema Nacional de Trânsito”, dentre os quais incluem-se os órgãos e
entidades dos trânsitos dos Municípios:

Art. 7º Compõem o Sistema Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades:

I - o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN, coordenador do Sistema e órgão
máximo normativo e consultivo;
II - os Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito
Federal - CONTRANDIFE, órgãos normativos, consultivos e coordenadores;
III - os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios;
IV - os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios;

1 Direito Constitucional. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 282/283

2 Direito Municipal Brasileiro. 16ªed. São Paulo: Malheiros, p. 136/137
Processo nº 12866/2019 – Pág. 2

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V - a Polícia Rodoviária Federal;

VI - as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e
VII - as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações - JARI.

Nos termos do art. 24 do referido Código de Trânsito compete aos órgãos e

entidades executivos de trânsito e rodoviários dos Municípios as seguintes atribuições:

Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua
circunscrição: (Redação dada pela Lei nº 13.154, de 2015)
I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições;
II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e
promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;
III - implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle
viário;
IV - coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas;
V - estabelecer, em conjunto com os órgãos de polícia ostensiva de trânsito, as diretrizes para o
policiamento ostensivo de trânsito;
VI - executar a fiscalização de trânsito em vias terrestres, edificações de uso público e edificações
privadas de uso coletivo, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis e as penalidades de
advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste
Código, no exercício regular do poder de polícia de trânsito, notificando os infratores e arrecadando as
multas que aplicar, exercendo iguais atribuições no âmbito de edificações privadas de uso coletivo,
somente para infrações de uso de vagas reservadas em estacionamentos; (Redação dada pela Lei
nº 13.281, de 2016) (Vigência)
VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação,
estacionamento e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que
aplicar;
VIII - fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas cabíveis relativas a infrações
por excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos, bem como notificar e arrecadar as multas que
aplicar;
IX - fiscalizar o cumprimento da norma contida no art. 95, aplicando as penalidades e arrecadando as
multas nele previstas;
X - implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias;
XI - arrecadar valores provenientes de estada e remoção de veículos e objetos, e escolta de veículos de
cargas superdimensionadas ou perigosas;
XII - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços
de remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível;
XIII - integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação
e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do
licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários dos
condutores de uma para outra unidade da Federação;
XIV - implantar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;
XV - promover e participar de projetos e programas de educação e segurança de trânsito de acordo
com as diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN;
XVI - planejar e implantar medidas para redução da circulação de veículos e reorientação do tráfego,
com o objetivo de diminuir a emissão global de poluentes;
XVII - registrar e licenciar, na forma da legislação, veículos de tração e propulsão humana e de tração
animal, fiscalizando, autuando, aplicando penalidades e arrecadando multas decorrentes de
infrações; (Redação dada pela Lei nº 13.154, de 2015)
XVIII - conceder autorização para conduzir veículos de propulsão humana e de tração animal;
XIX - articular-se com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito no Estado, sob coordenação
do respectivo CETRAN;
XX - fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela
sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio às ações específicas de órgão
ambiental local, quando solicitado;
XXI - vistoriar veículos que necessitem de autorização especial para transitar e estabelecer os requisitos
técnicos a serem observados para a circulação desses veículos.

Depreende-se do excerto destacado acima que no rol das competências dos

órgãos de trânsito do Município foi inserida a atribuição para “planejar, projetar, regulamentar e

Processo nº 12866/2019 – Pág. 3

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operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da

segurança de ciclistas” e “implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias”,
restando, portanto, patente a possibilidade de o Poder Executivo realizar a implantação do
sistema de estacionamento rotativo no âmbito do Município.
A delegação do serviço de controle do estacionamento rotativo por meio de
concessão, por sua vez, encontra-se amparada no art. 30, inciso V, e no art. 175, ambos
dispositivos da Constituição Federal.

O art. 2º da Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, que “Estabelece normas para

outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências”, determina
que a delegação de serviços públicos por meio de concessão e permissão seja precedida de
lei autorizativa que fixe seus termos:
Art. 2o É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios executarem
obras e serviços públicos por meio de concessão e permissão de serviço público, sem lei que
lhes autorize e fixe os termos, dispensada a lei autorizativa nos casos de saneamento básico e
limpeza urbana e nos já referidos na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas
Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios, observado, em qualquer caso, os termos
da Lei no 8.987, de 1995.

No caso em tela, conforme se nota, estão sendo estabelecidas as condições

gerais para a concessão do serviço público, dentre as quais destaca-se a obrigação de a
concessão realizar-se de acordo com os termos da Lei nº 8.666/1993 e o art. 37 da
Constituição Federal, o que se harmoniza com o disposto no art. 14 da Lei nº 8.987, de 13
de fevereiro de 1995, que determina que “Toda concessão de serviço público, precedida ou
não da execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação
própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do
julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório”.

Sobre a iniciativa para o trato da matéria, anota-se que o impulso inaugural

pelo Chefe do Poder Executivo está em conformidade com o art. 47, II e XIV, da
Constituição do Estado de São Paulo:
Artigo 47 [...]
II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração
estadual;
[...]
XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;

De igual modo, a Lei Orgânica do Município estabelece ao Prefeito

Municipal a competência para dispor “organização administrativa” e “atribuições dos órgãos da
Administração Pública Municipal”:
Art. 65. Compete privativamente ao Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham
sobre:
(...)
IV - organização administrativa, matéria orçamentária, serviços públicos e recursos
humanos da administração;
V - criação, estruturação e atribuições dos órgãos da Administração Pública
Municipal.(g.n)

Processo nº 12866/2019 – Pág. 4

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O art. 93, II e XIII, da Lei Orgânica do Município, também realça a

competência administrativa do Prefeito Municipal para decidir quais as soluções serão
consideradas mais adequadas para atender os interesses da Administração Municipal:

Art. 93. Ao Prefeito compete privativamente:

(...)II - exercer, com auxílio dos Secretários Municipais, a direção superior da Administração
Municipal;
(...)
XIII - dispor sobre a estrutura, organização e funcionamento da Administração Municipal,
na forma estabelecida por esta lei;

A jurisprudência do E. Tribunal de Justiça de São Paulo é no sentido de que

compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de projetos que envolvam
matérias ínsitas à gestão administrativa:

Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei nº 4.892 de 01 de novembro de 2013, do

Município de Mauá, que altera legislação anterior e institui período de isenção (15 minutos)
na utilização do estacionamento rotativo em vias e logradouros públicos (“Zona Azul”) –
Iniciativa oriunda do Poder Legislativo local – Inviabilidade – Inconstitucionalidade formal
caracterizada – Lei que disciplina matéria própria de gestão pública, em ato de administração
municipal, dispondo sobre utilização privativa de bem público, cuja iniciativa cabe
exclusivamente ao chefe do Executivo – Violação ao princípio da separação dos poderes –
Ofensa aos artigos 5º, 47, incisos II, XIV, e 144, da Constituição Bandeirante – Precedentes
– Pretensão procedente. (ADI 22066600720148260000 – São Paulo – Órgão Especial –
Relator Francisco Casconi - 13/05/2015 – Votação Unânime – Voto nº 29364).

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 11.995, DE 29 DE

ABRIL DE 2016, QUE 'DISPÕE SOBRE A INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS DE
WI-FI NOS ÔNIBUS URBANOS DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO' -
SERVIÇO PÚBLICO DELEGADO MEDIANTE CONCESSÃO OU PERMISSÃO,
INCUMBINDO AO PODER EXECUTIVO A SUA FISCALIZAÇÃO E
REGULAMENTAÇÃO - ATO TÍPICO DE ADMINISTRAÇÃO, CUJO EXERCÍCIO E
CONTROLE CABE AO PREFEITO - VÍCIO DE INICIATIVA E VIOLAÇÃO AO
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL - DIPLOMA
NORMATIVO, ADEMAIS, PASSÍVEL DE INTERFERIR NO EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO - AFRONTA AOS
ARTIGOS 5º, 47, INCISOS II, XIV E XIX, LETRA 'A', 119, E 144, TODOS DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA -
AÇÃO PROCEDENTE. O Executivo goza de autonomia e independência em relação à
Câmara Municipal, que não podem ser violadas mediante elaboração legislativa que tenha
por escopo impingir ao Prefeito o que deve ser feito em termos de administração pública".
"Os serviços públicos delegados, tal como ocorre na hipótese do transporte coletivo urbano,
estão sujeitos à regulamentação e fiscalização pelo Poder Público e são remunerados
mediante tarifa previamente fixada pelo órgão executivo competente, nos termos dos artigos
119, 120 e 159, parágrafo único, todos da Constituição Estadual, levando-se em conta,
dentre outros fatores, o custo de manutenção do sistema.” (ADI 21176706920168260000 -
São Paulo - Órgão Especial - Relator Renato Sartorelli - 17/08/2016 – Votação Unânime –
Voto nº 28.659)

Processo nº 12866/2019 – Pág. 5

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Nessa esteira, uma vez que a propositura versa sobre atos típicos de
administração e gestão, a competência privativa do Chefe do Poder Executivo foi observada
no presente processo legislativo.

Com relação ao texto normativo proposto, insta anotar que a regulamentação

da norma por meio de decreto ou atos normativos dos órgãos da Administração Municipal
não poderá implicar em inovação da ordem jurídica, ou criar ou extinguir direitos, sob pena
de configurar violação do princípio da reserva legal e do disposto no art. 5º, §1º, da
Constituição do Estado de São Paulo que veda a delegação de atribuições a qualquer dos
Poderes.

José Afonso da Silva ressalta que a prerrogativa conferida ao Chefe do Poder

Executivo para regulamentar atos normativos deve se restringir ao conteúdo já existente na
Lei:

“O poder regulamentar não é poder legislativo, por conseguinte não pode criar
normatividade que inove a ordem jurídica. Seus limites naturais situam-se no âmbito da
competência executiva e administrativa, onde se insere. Ultrapassar esses limites importa
abuso de poder, usurpação de competências, tornando írrito o regulamento dele proveniente,
e sujeito a sustação pelo Congresso Nacional (art. 49, V).”
(...)
“... o regulamento não contém, originariamente, novidade modificativa da ordem jurídico-
formal; limita-se a precisar, pormenorizar, o conteúdo da lei. É, pois, norma jurídica
subordinada. O regulamento tem limites decorrentes do direito positivo. Deve respeitar os
textos constitucionais, a lei regulamentada e a legislação, em geral, e as fontes subsidiárias a
que ela se reporta.”3.

Nesse ínterim, entendemos que a disposição contida nos artigos 4º e 5º do

projeto deverá ser revista por, em tese, implicar em delegação de atos que poderão implicar
em obrigação de pagamento de preço público aos usuários das vias públicas, bem como para
que seja integralmente observado o princípio da publicidade. De outro lado, cabe ressaltar
que, em se tratando de efeitos externos, o instrumento apropriado para a definição referida
nos artigos mencionados é o decreto, conforme entendimento doutrinário4 de Hely Lopes
Meirelles.

Os artigos 6º e 7º do projeto, por sua vez, estabelecem hipóteses que

configuram exclusão de responsabilidade civil do Município e da concessionária pelos danos
causados aos veículos ou aos usuários do estacionamento rotativo. Tal matéria, consoante o
disposto no art. 22, inciso I, da Constituição Federal, é competência legislativa da União por
envolver assunto que está regulamentado no Código Civil Brasileiro.

Ademais, a cláusula de “não-indenizar” prevista no art. 7º da proposta não se

harmoniza com o art. 37, §6º, da Constituição Federal, que estabelece que “As pessoas jurídicas
de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.”

3 Comentário Contextual à Constituição” Ed. Malheiros 2ª ed. p. 484

4 Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2008, 16ª ed. p . 747.
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Os demais dispositivos da proposta não carecem de apontamentos jurídicos

por tratarem de questões atinentes à prestação do serviço público que será objeto da
concessão.

Face ao exposto, é de nosso entendimento que, somente após satisfeitas as

observações realizadas, o projeto de lei ora analisado reunirá condições, sob o aspecto
jurídico, de ser apreciado pelos nobres membros desta Casa de Leis.

É o parecer.

São José dos Campos, 18 de novembro de 2019.

Thiago Joel de Almeida Jani Maria dos Santos Sérgio Ricardo Sant’Ana
Assessor Jurídico Assessora Jurídica Consultor da Assessoria Jurídica

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