Finanças Públicas

Teoria e Prática no Brasil

Fábio Giambiagi
Ana Cláudia Além
Parte I – Conceitos Básicos
Capítulo 1 • Teoria das Finanças Públicas

Capítulo 1  Teoria das Finanças Públicas

As Falhas de Mercado
Segundo a teoria tradicional do bem-estar social (welfare economics), sob certas condições, os
mercados competitivos geram uma alocação de recursos na qual é impossível promover uma realocação de
recursos de modo que um indivíduo aumente o seu grau de satisfação, sem que, ao mesmo tempo, isso
esteja associado a uma piora da situação de algum outro indivíduo.
A propriedade de que ninguém pode melhorar sua situação sem causar algum prejuízo a outros agentes é
denominada de ótimo de Pareto. Paralelamente, para atingir uma alocação “Pareto eficiente” de recursos
não é necessário que exista a figura de um “planejador central”, já que a livre concorrência, com as firmas
operando em um mercado competitivo e procurando maximizar seus lucros, permitiria atingir esse ideal. A
ocorrência desta situação, entretanto, depende: da não existência de progresso técnico e do funcionamento
do modelo de concorrência perfeita, o que implica a existência de um mercado atomizado (as decisões
quanto à quantidade produzida de grande número de pequenas firmas são incapazes de afetar o preço de
mercado) e de informação perfeita da parte dos agentes econômicos. As falhas de mercado impedem essa
situação. Tais circunstâncias são representadas por: a existência de bens públicos, a falha de competição
que se reflete na existência de monopólios naturais, as externalidades, os mercados incompletos, as falhas
de informação, e a ocorrência de desemprego e inflação.

A existência de bens públicos

Os bens públicos são aqueles cujo consumo é indivisível ou não rival: seu consumo por parte de um
indivíduo não prejudica o consumo do mesmo bem pelos demais integrantes da sociedade. Ou seja, todos se
beneficiam de sua produção. Outra característica é o princípio da não exclusão: é difícil ou impossível
impedir que um determinado indivíduo usufrua de um bem público. São exemplos bens tangíveis como as
ruas ou a iluminação pública; e bens intangíveis como justiça e segurança pública. É impossível determinar
o efetivo benefício que cada indivíduo derivará do seu consumo. Sendo assim e levando em conta que os
bens públicos, uma vez produzidos, beneficiarão a todos os indivíduos, independentemente da participação
de cada um no rateio de custos, os indivíduos, se chamados a “precificar” sua preferência, tenderiam a
subavaliar os benefícios, a fim de reduzir suas contribuições. Além disso, o fato de não se poder
individualizar o consumo permite que algumas pessoas – os caronas – possam agir de má fé, alegando que
não querem ou não precisam ter acesso ao consumo, desta forma negando-se a pagar por ele.
É o princípio de não exclusão no consumo dos bens públicos que torna a solução de mercado, em
geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade adequada requerida pela sociedade. O sistema de
mercado só funciona adequadamente quando o princípio da exclusão no consumo pode ser aplicado. Sem
este, os consumidores não farão lances que revelem sua preferência à medida que podem usufruir dos
mesmos benefícios. É por esta razão que a responsabilidade pela provisão de bens públicos recai sobre o
governo, que financia a produção desses bens através da cobrança compulsória de impostos.

A existência de monopólios naturais

Existem setores cujo processo produtivo caracteriza-se por retornos crescentes de escala: os custos de
produção unitários declinam conforma aumenta a quantidade produzida. Sendo assim, dependendo do
tamanho do mercado consumidor, pode ser mais vantajoso haver apenas uma empresa produtora. Uma
grande quantidade de empresas implicaria um nível de produção muito baixo para cada uma e,
Capítulo 1 • Teoria das Finanças Públicas

consequentemente, custos de produção mais altos. No caso da ocorrência do monopólio natural, o governo
pode exercer apenas sua regulação, a fim de impedir que o poder de mercado detido pelas empresas
monopolistas reflita-se na cobrança de preços abusivos, o que representaria uma perda de bem-estar para a
sociedade como um todo. Ou, o governo pode responsabilizar-se diretamente pela produção do bem ou
serviço.

As externalidades
Externalidades são os casos em que a ação de um indivíduo ou de uma empresa afeta direta ou
indiretamente outros agentes do sistema econômico. As situações nas quais essas ações implicam benefícios
a outros são caracterizadas como externalidades positivas. Por outro lado, as chamadas externalidades
negativas correspondem àquelas situações nas quais a ação de um determinado agente da economia
prejudica os demais indivíduos ou empresas. A existência de externalidades justifica a intervenção do
Estado, que pode se dar através: da produção direta ou da concessão de subsídios, para gerar
externalidades positivas; de multas ou impostos, para desestimular externalidades negativas e da
regulamentação.

Os mercados incompletos
O mercado completo é aquele capaz de ofertar qualquer bem/serviço cujo custo de provisão é menor do
que as pessoas estão dispostas a pagar por ele. Em contraposição, em um mercado incompleto, um
bem/serviço não é ofertado, ainda que o seu custo de produção esteja abaixo do preço que os potenciais
consumidores estariam dispostos a pagar. Esta falha pode acontecer porque, mesmo que se trate de
atividades típicas de mercado, nem sempre o setor privado está disposto a assumir riscos.

As falhas de informação
Nas falhas de informação, a intervenção do Estado justifica-se em razão de o mercado por si só não
fornecer dados suficientes para que os consumidores tomem suas decisões racionalmente. A forma dessa
ação pode ser mediante a introdução de uma legislação que indutora de maior transparência do mercado.
Entretanto, tendo em vista que a informação pode ser considerada um bem público, favorecendo todos os
agentes do sistema econômico, o grande objetivo do Estado deve ser contribuir para que o fluxo de
informações seja o mais eficiente possível.

A ocorrência de desemprego e inflação

O livre funcionamento do sistema de mercado não soluciona problemas como a existência de altos níveis
de desemprego e inflação. Neste caso, há espaço para a ação do Estado no sentido de implementar políticas
para a manutenção do funcionamento do sistema econômico o mais próximo possível do pleno emprego e
da estabilidade de preços.

O relacionamento entre as falhas de mercado

Em muitas situações há uma superposição entre as falhas de mercado. Por exemplo, a criação de
empregos se constitui em externalidades positivas. Por um lado, aumenta o mercado consumidor para os
bens produzidos pelo sistema econômico e, por outro, contribui para a redução da violência para toda a
sociedade.
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As razões para a existência do governo

A existência do governo é necessária para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que,
sozinho, não é capaz de desempenhar todas as funções econômicas.
 A operação do sistema de mercado necessita de uma série de contratos que dependem de proteção e
estrutura legal.
 Mesmo que os mercados funcionassem sob concorrência perfeita, as características de produção ou de
consumo de certos bens são tais que eles não poderiam ser fornecidos. A existência de bens públicos e
externalidades, por exemplo, dá origem a falhas no sistema de mercado.
 O livre funcionamento do sistema de mercado não garante, necessariamente, o elevado nível de emprego,
a estabilidade dos preços e a taxa de crescimento do PIB desejada.
 Mesmo que o sistema de mercado funcione segundo o ótimo de Pareto, ele pode estar promovendo uma
distribuição de renda indesejada do ponto de vista social.
A crescente complexidade dos sistemas econômicos no mundo tem levado a um aumento da atuação do
governo, que se reflete no aumento da participação dos gastos do setor público.

Os Objetivos da Política Fiscal e as Funções do Governo

A função alocativa diz respeito ao fornecimento de bens públicos. A função distributiva está
associada a ajustes na distribuição de renda que permitam que a distribuição prevalecente seja considerada
justa. Na função estabilizadora, a política econômica visa um alto nível de emprego, à estabilidade dos
preços e à obtenção de uma taxa apropriada de crescimento econômico.

A função alocativa
Os bens públicos não podem ser fornecidos de forma compatível com as necessidades da sociedade
através do sistema de mercado. O fato de os benefícios gerados estarem disponíveis para todos os
consumidores faz com que não haja pagamentos voluntários aos fornecedores desses bens. Sendo assim,
perde-se o vínculo entre produtores e consumidores, o que leva à necessidade de intervenção do governo
para garantir o seu fornecimento.
O governo deve determinar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados e calcular o nível
de contribuição de cada consumidor. Neste caso, há um espaço claro de ação dos caronas. Assim, o
financiamento da produção desses bens não pode dar-se de forma voluntária, mas sim depende da obtenção
compulsória de recursos, através da cobrança de impostos. Neste sentido, o processo político surge como
substituto do mecanismo do sistema de mercado. A decisão de um governante através do processo eleitoral
funciona como uma revelação de preferências por parte da sociedade. A eleição mostra quais bens
públicos são considerados prioritários e quanto os indivíduos estarão dispostos a contribuir sob a forma de
impostos para o financiamento da oferta de bens públicos. Há atividades em relação às quais, mesmo que o
Estado deixe de ser responsável pela produção de um bem ou serviço, ele deve zelar – diretamente ou
através dos órgãos reguladores – para que a população seja adequadamente servida em termos da oferta e da
qualidade.
A provisão por parte do setor público dos chamados bens semipúblicos ou meritórios constituem um
caso intermediário entre os bens privados e os bens públicos. Apesar de poderem ser submetidos ao
princípio da exclusão e, desta forma, serem explorados pelo setor privado, o fato de gerarem altos
benefícios sociais e externalidades positivas justifica a produção total ou parcial pelo setor público . Os
principais exemplos são os serviços de educação e saúde.
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Na ação do Estado empresário na promoção do crescimento econômico, a intervenção direta do setor

público na produção de bens e serviços privados justificou-se, em um determinado momento histórico, pela
insuficiência do setor privado em mobilizar recursos para o desenvolvimento de projetos de grande porte,
principalmente nos setores de infraestrutura. Além da necessidade de um montante considerável de recursos
para o seu financiamento, os investimentos tinham um longo prazo de maturação, o que levava a uma
demora na geração dos lucros e desestimulava o investimento privado.

A função distributiva
A distribuição de renda resultante, em determinado momento, das dotações dos fatores de produção –
capital, trabalho e terra – e da venda dos serviços desses fatores no mercado pode não ser a desejada pela
sociedade. Cabem, portanto, alguns ajustes distributivos feitos pelo governo, no sentido de promover uma
distribuição considerada justa pela sociedade. Para isso, o governo se utiliza de alguns instrumentos
principais: as transferências; os impostos e os subsídios.
Através do esquema de transferências o governo pode promover uma redistribuição direta da renda,
tributando em maior medida os indivíduos pertencentes às camadas de renda mais alta, e subsidiando os
indivíduos de baixa renda. Um exemplo desse tipo de política é o imposto de renda negativo, utilizado em
alguns países desenvolvidos, que implica uma transferência de renda para as pessoas que ganhem menos do
que um determinado nível mínimo de rendimentos.
Os recursos captados pela tributação dos indivíduos de renda mais alta podem ser utilizados para o
financiamento de programas voltados para a parcela da população de baixa renda, como o de construção de
moradias populares.
Finalmente, o governo pode impor alíquotas de impostos mais altas aos bens considerados de luxo
(supérfluos), consumidos pelos indivíduos de renda mais alta, e cobrar alíquotas mais baixas dos bens que
compõem a cesta básica, subsidiando, desta forma, a produção dos bens de primeira necessidade, com alta
participação no consumo da população de baixa renda.
Vale destacar o papel do sistema da seguridade social na redistribuição de renda da sociedade. Os
recursos captados pelo sistema e aplicados em hospitais públicos, por exemplo, promovem uma
redistribuição de renda da parcela da população de renda mais alta para a de renda mais baixa, tendo em
vista que este segmento da população utiliza em maior medida os serviços do sistema público de saúde. Os
benefícios assistenciais concedidos a pessoas de baixa renda sem que tenham contribuído para a previdência
social são um outro exemplo importante.

A função estabilizadora
A importância da função estabilizadora do Estado passou a ser defendida, principalmente, a partir da
publicação do livro Teoria Geral do Juro, do Emprego e da Moeda em 1936, de autoria de John Maynard
Keynes. Até então, acreditava-se que o mercado tinha uma capacidade de se autoajustar ao nível de pleno
emprego da economia. A flexibilidade de preços e salários garantiria este equilíbrio: a existência de
desemprego só seria explicada, por exemplo, por um nível de salários reais acima daquele que equilibraria a
demanda e a oferta de trabalho, o que poderia ocorrer em razão da ação dos sindicatos. Keynes, ao
contrário, apontava que o limite ao emprego era dado pelo nível de demanda: as firmas só estariam
dispostas a empregar determinada quantidade de trabalho conforme as expectativas de venda de seus
produtos. Desta forma, tudo que pudesse ser feito para aumentar a quantidade de gastos na economia
contribuiria para uma redução da taxa de desemprego da economia. Neste sentido, Keynes deu ênfase ao
Capítulo 1 • Teoria das Finanças Públicas

papel do Estado mediante as políticas monetárias e, principalmente, fiscal

para promover um alto nível de emprego na economia. O Financiamento
O funcionamento do sistema de mercado não é, por si só, capaz de Através da
assegurar altos níveis de emprego, estabilidade dos preços e altas taxas de Senhoriagem
crescimento econômico. Sendo assim, a intervenção do governo pode ser
Senhoriagem é o fluxo de
importante no sentido de proteger a economia de flutuações bruscas, criação nominal de base
caracterizadas por alto nível de desemprego e /ou alto nível de inflação. monetária. O governo pode se
Para isso, os principais instrumentos macroeconômicos à disposição do financiar “de graça” – sem
governo são as políticas fiscal e monetária. assumir o ônus associado ao
pagamento de juros de sua
Supondo que as flutuações da economia decorram de uma insuficiência dívida –, de duas formas. A
ou de um excesso de demanda agregada, o controle da demanda é a forma primeira é emitindo moeda
de intervenção do governo mais indicada para garantir a estabilidade do para acompanhar a maior
sistema econômico. O governo age sobre a demanda agregada da economia demanda por esta, em termos
reais. A segunda é através da
para manter altas taxas de crescimento e de emprego e baixa inflação.
corrosão do valor real da base
A política fiscal pode se manifestar diretamente, através da variação dos monetária existente, o que lhe
gastos públicos em consumo e investimento, ou indiretamente, pela redução permite imprimir moeda
das alíquotas de impostos, que eleva a renda disponível do setor privado. apenas para conservar o valor
real da moeda previamente
Por exemplo, em uma situação recessiva, o governo pode promover um
impressa. O primeiro termo –
crescimento de seus gastos em consumo e/ou investimento e com isso fluxo associado à variação do
incentivar um aumento da demanda agregada, tendo como resultado um valor real da base monetária –
maior nível de emprego e da renda da economia. Alternativamente, o é função direta do
governo pode reduzir as alíquotas de impostas, aumentando, desta forma, o crescimento da economia e
inversa da mudança da
multiplicador de renda da economia. inflação, o que significa que
Dependendo da situação, o governo pode preferir agir sobre a demanda o termo da variação real da
agregada da economia através da política monetária. Em casos de recessão base monetária pode ter um
ou desaceleração do crescimento econômico, o governo pode promover valor negativo, se o PIB
estiver crescendo pouco e a
uma redução das taxas de juros, estimulando desta forma o aumento dos inflação aumentar. O imposto
investimentos e, consequentemente, o crescimento da demanda agregada e inflacionário, por definição, é
da renda nacional. Alternativamente, em uma situação de excesso de sempre positivo. A demanda
demanda com impactos inflacionários, o governo pode aumentar as taxas por moeda cai quando a
inflação aumenta porque as
de juros, reduzindo, desta maneira, a demanda agregada da economia. Para
pessoas querem conservar
se atingir as prioridades da política econômica, o mais comum, na prática, é menos dinheiro no bolso ou
uma ação combinada das políticas fiscal e monetária por parte do governo. em conta-corrente, pois o seu
valor real é corroído pelo
aumento dos preços.
Teoria da Tributação Consequentemente, em uma
Para poder arcar as funções anteriores, o governo precisa gerar recursos. economia na qual o PIB seja
A principal fonte de receita do setor público é a arrecadação tributária. Com constante, um aumento da
inflação tende a provocar, de
a finalidade de aproximar uma sistema tributário do ideal, é importante que
um lado, uma diminuição da
alguns aspectos principais sejam levados em consideração: o conceito da demanda por base monetária
equidade, ou seja, a ideia de que a distribuição do ônus tributário deve ser em termos reais; e, de outro,
equitativa entre os diversos indivíduos de uma sociedade; o conceito da um aumento do imposto
progressividade, isto é, o princípio de que se deve tributar mais quem tem inflacionário. A receita da
senhoriagem vai variar para
uma renda mais alta; o conceito da neutralidade, pelo qual os impostos
mais ou para menos em
devem ser tais que minimizam os possíveis impactos negativos da função da importância
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tributação sobre a eficiência econômica e o conceito da simplicidade, segundo o qual o sistema tributário
deve ser de fácil compreensão para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo.

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