Carmona & Sieh, 2004 PT

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MEDIR A QUALIDADE NO PLANEAMENTO

GESTÃO DO PROCESSO DE DESEMPENHO
Também disponível como livro

impresso
Medição da qualidade no planeamento
Como desenvolver um sistema objetivo, abrangente e sem distorções para medir a
qualidade do planeamento? Esta é uma questão importante para evitar que os aspectos do
serviço de planeamento que são difíceis de medir sejam desvalorizados, simplesmente
porque não se prestam a uma medição fácil. A análise deste enigma constituiu a base do
projeto de investigação em que se baseia este livro.
Estas questões foram reconhecidas pelos governos de todo o mundo e estão a começar
a ser abordadas nos desenvolvimentos políticos e nas práticas de gestão. No entanto, os
fundamentos da medição do desempenho no planeamento não são, de modo algum, bem
compreendidos, e muito menos praticados, o que conduz a uma situação em que grande
parte da medição do desempenho é altamente distorcida e pode atuar contra o esforço de
proporcionar um planeamento de melhor qualidade.
O objetivo deste livro é abordar as complexidades e - na medida do possível - cortar o
emaranhado de ideias que tem perseguido a medição do desempenho (ou da qualidade)
no planeamento e no sector público em geral. Através de uma investigação que se baseia
amplamente na experiência do Reino Unido, mas também na prática e na teoria de todo o
mundo, este livro defende uma abordagem holística da medição da qualidade que aborde
igualmente as três dimensões-chave da qualidade do planeamento: produto, serviço e
qualidade organizacional.
O Dr. Matthew Carmona é Leitor em Planeamento e Desenho Urbano e Diretor da
Bartlett School of Planning, UCL. Anteriormente, foi professor na Universidade de
Nottingham e, antes disso, investigador e arquiteto em prática privada. Investiga o
contexto político para proporcionar uma melhor qualidade de conceção no ambiente
construído, tendo trabalhado numa série de projectos de investigação e publicações
associadas que examinam: políticas de conceção no planeamento, conceção e orientação
residenciais, renascimento urbano, o valor da conceção, as relações de trabalho entre os
fornecedores de habitação e os planeadores, medição e gestão da qualidade no
planeamento e gestão do espaço público.
Louie Sieh é investigadora sénior na Bartlett School of Planning, UCL. Estudou na
Universidade de Cambridge e na Architectural Association e foi crítica convidada em
instituições como a Universidade de Bath e a London School of Economics. Também
exerceu a profissão de arquiteta. Os seus interesses de investigação incluem a gestão
estratégica do sector público do ambiente construído e a criação e retenção de valor no
ambiente construído. Sieh tem estado ativa na política local e na aplicação da pedagogia
criativa a formas alternativas de influenciar o ambiente construído.
Medição da qualidade no
planeamento
Gerir o processo de desempenho
Matthew Carmona e Louie Sieh
LONDRES E NOVA IORQUE

Publicado pela primeira vez em 2004 pela Spon Press 2 Park Square, Milton Park, Abingdon, Oxon
OX14 4RN
Publicado simultaneamente nos EUA e no Canadá pela Spon Press 270 Madison Ave, New York,
NY 10016
A Spon Press é uma marca do grupo Taylor and Francis

Esta edição foi publicada na Taylor & Francis e-Library, 2005.
"Para adquirir a sua própria cópia deste livro ou de qualquer outro da coleção de milhares de livros
electrónicos da Taylor & Francis ou da Routledge, visite http://www.ebookstore.tandf.co.uk/."
© 2004 Matthew Carmona e Louie Sieh
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro pode ser reimpressa, reproduzida ou
utilizada sob qualquer forma ou por quaisquer meios electrónicos, mecânicos ou outros,
conhecidos ou a inventar, incluindo fotocópia e gravação, ou em qualquer sistema de
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British Library Cataloguing in Publication Data Um registo de catálogo para este livro está
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Biblioteca do Congresso Dados de Catalogação na Publicação Carmona, Matthew. Medir a
qualidade no planeamento: gerir o processo de desempenho / Matthew Carmona e Louie Sieh. p.
cm. Publicado simultaneamente nos EUA e no Canadá. Inclui referências bibliográficas e índice.
ISBN 0-415-31523-9 (capa dura: papel alcalino)-ISBN 0-415-31524-7 (pbk.: papel alcalino)-
ISBN 0- 203-56331-X (livro eletrónico) 1. Planeamento urbano - Avaliação. 2. Planeamento
urbano - Grã-Bretanha. I. Sieh, Louie.
II. Título. HT166.C315 2004 307.1′216′0941-dc22 2004001382
ISBN 0-203-56331-X Master e-book ISBN
ISBN 0-203-33712-3 (formato Adobe e-Reader)

ISBN 0-415-31523-9 (hbk)
0-415-31524-7 (pbk)
Conteúdo
Lista de figuras vii

Agradecimentos xiv
Primeira parte: Planear a qualidade
1 Introdução - a investigação 3
2 A questão da qualidade 14
3 Gestão da administração local 55
4 Medição do desempenho, os elementos fundamentais 88
5 Desempenho do planeamento em Inglaterra, a história até agora 129
Segunda parte: Medir a qualidade
6 Um quadro analítico: qualidade, governação, desempenho e 188

planeamento
7 Prática em Inglaterra 203
8 Uma perspetiva internacional 229
9 Inovação e medição em Inglaterra 269
10 Um novo modelo de medição da qualidade no planeamento 323
Apêndice As ferramentas de qualidade 352

1
Apêndice Análise do conteúdo do quadro político nas autoridades do 394

2 estudo de caso
Notas 405
Bibliografia 408
Índice 419
Números
1.1 A espiral de desenvolvimento do design 5
1.2 Curvas tempo/qualidade 6
1.3 Fases da investigação, abordagens e estrutura do livro 12
2.1 A matriz do processo de serviço 19
2.2 Comparação das noções de qualidade 21
2.3 Um modelo idealizado do processo de planeamento 26
2.4 O processo contínuo de tomada de decisões 27

Os prós e os contras da discricionariedade, da regulamentação e do
2.5 planeamento 29
sistemas de planeamento
2.6 Modelos de planeamento e revisão da conceção 30
2.7 Processo de planeamento inglês (simplificado) 35

Dimensões conceptuais da qualidade dos serviços e princípios
2.8 para
u
m serviço de planeamento de qualidade comparado
Dimensões conceptuais da qualidade dos produtos e princípios
2.9 pa
ra45 planeamento sustentável de produtos comparados
Desenvolvimento sustentável - partes interessadas e 47
2.10 influências
Principais contributos do sector público para o desenvolvimento
2.11 su
stentável49 por função
2.12 As partes interessadas e as suas motivações 51
3.1 Características do MPN 56
3.2 Comparação entre modelos do sector privado e do sector público61
3.3 Técnicas sistémicas de gestão do desempenho 67

A relação inter-relacionada dos quatro "C": um contínuo 74
3.4 ciclo de melhoria
3.5 O quadro de gestão do desempenho "Best Value 76

Quadro global para um desempenho global 80
3.6 avaliação
4.1 Elementos constitutivos de um sistema de avaliação do desempenho89
4.2 Cadeia 94
4.3 Diagrama espinha-de-peixe de Ishikawa 96
4.4 Malha 97
Exemplos de mapas de processos: um projeto para uma 98
4.5 operação bancária de empréstimo a prestações
Comparação de diferentes esquemas genéricos, mostrando
4.6 categorias de fins para os quais os Pls são utilizados 102
4.7 A hierarquia da gestão do desempenho no planeamento 104
4.8 Gestão do desempenho - rumo à integração 105

Diferentes categorias de partes interessadas num 108
4.9 sistema de gestão do desempenho
4.10 Definições de input, processo, output, resultado 114

4.11 Definições dos Es 116
4.12 Limitações dos indicadores de desempenho 121
4.13 Qualidades desejáveis das medidas de desempenho 124
4.14 Características dos bons indicadores 125
5.1 Características de um serviço de planeamento eficaz 134
5.2 Problemas identificados com a medida de desempenho de oito semanas

135
5.3 Classificação precoce das candidaturas 136
Indicadores de desempenho sugeridos: uma série de 137

5.4 medidas sugeridas equilibradas para avaliar o
desempenho e as realizações globais
5.5 Etapas do controlo do desenvolvimento 140

Indicadores de desempenho do planeamento da Carta 145
5.6 do Cidadão com comentários
5.7 Objectivos temporais para as actividades de controlo do desenvolvimento

148
5.8 Matriz de eficiência/eficácia 151
5.9 BV1 2: lista de verificação das melhores práticas de planeamento153
5.10 Classificação por estrelas dos serviços de planeamento 159
5.11 Controlo do desenvolvimento e planeamento, recomendações 161
5.12 Aplicação de um sistema de contagem de tempo 164
5.13 A concordata do utilizador do planeamento, principais acordos de

racionalização 166
Factores críticos de conceção e conservação dos edifícios 171
5.14 e respectiva medição do desempenho
5.15 A cronologia dos marcos de desempenho no planeamento 175

5.16 Indicadores de desempenho até à data 178
5.17 Avaliação dos indicadores de desempenho do planeamento 179
5.18 Comparação entre os indicadores de desempenho e as aspirações

sustentáveis 184
6.1 Um modelo de desempenho no planeamento urbano 189

Um quadro analítico para medir a qualidade da 199
6.2 prestação através do planeamento
Seis dimensões fundamentais para a medição do desempenho
6.3 no planeamento 201
7.1 Repartição das autoridades que responderam por tipo 205
7.2 Perceção dos indicadores nacionais 208

Efeitos dos BVPIs categorizados pelas três áreas de 209
7.3 qualidade holística
7.4 Áreas abrangidas pelos novos indicadores sugeridos 211
7.5 Não avaliação da qualidade das propostas nos pedidos de planeamento

215
7.6 Exemplos de "regimes" e sua utilização 216

Protocolos ou técnicas utilizados na avaliação das 216
7.7 propostas de desenvolvimento
7.8 Avaliação da qualidade a vários níveis de gestão 217

Na opinião dos conselhos, qual é a relação, se é que 220
7.9 existe, entre a qualidade dos processos, dos produtos e
dos resultados?
7.10 Facilidade de acesso a conhecimentos especializados de conceção223

Dispõe de recursos suficientes para prestar um 224
7.11 serviço/resultados de qualidade?
7.12 Questões destacadas pelos inspectores para melhoria 227

8.1 Inspirações para uma metodologia de medição 233
8.2 Indicadores nas diferentes fases do ciclo de planeamento 241

Seleção dos indicadores utilizados para medir o 242
8.3 desenvolvimento sustentável do espaço a nível regional
8.4 O fenómeno do "six-pack 247
8.5 O caminho "seguro" para atravessar o labirinto do planeamento 247
8.6 O resultado do Rescode ou a economia global? 248
8.7 Níveis e métodos do sistema de controlo 253
8.8 Processo de controlo a nível operacional 254
8.9 Processo de controlo a nível estratégico 255

Atributos mensuráveis que podem contribuir para a 262
8.10 qualidade experiencial/habitabilidade do ambiente
urbano construído
8.11 Terreno dedicado ao automóvel, centro de Fremont, CA 264
9.1 A primeira lista restrita e os seus domínios de liderança 270
9.2 Quadro de políticas do Conselho do Condado de Kent 273
9.3 Quadro de Políticas e Carteiras do Conselho de Wigan 274
9.4 Análise das iniciativas de qualidade nos estudos de caso 277
9.5 Áreas de liderança na medição do desempenho 281

Excerto do mapa e da chave do processo do South 284
9.6 Northamptonshire Council
9.7 Marsham Street: impressão artística do projeto 288
9.8 Excerto do exercício do Conselho Distrital de North 293

Warwickshire sobre o levantamento da contribuição do
planeamento e do ambiente
iniciativas para os objectivos globais da estratégia comunitária
Excerto do espetáculo "Lattice" do Wigan MBC criado no 297
9.9 seu software Performance Plus
9.10 Quadro de gestão do desempenho do Conselho de Wigan 298

Formulário de auto-controlo da avaliação do valor 301
9.11 acrescentado dos funcionários, Conselho Distrital de Purbeck
9.12 Auditoria de qualidade de Westminster 303

Matriz do Winchester City Council para avaliação do capital 308
9.13 ambiental
9.14 Extrato do plano de desenvolvimento da Sherborne Street 317
9.15 Brindley Loop, os resultados finais 318
10.1 As ferramentas de qualidade 330
10.2 Balanced scorecard para a qualidade do design 332
10.3 Um exemplo de um balanced scorecard para o planeamento 333

Indicadores principais para um quadro de avaliação do 334
10.4 desempenho do planeamento
10.5 Níveis de medição 337
10.6 Informação de desempenho em cascata 338
10.7 Um sistema de medição da qualidade do planeamento 341
10.8 Uma representação da qualidade do planeamento 342
10.9 O novo modelo e os dilemas conceptuais comparados 349
10.10 Um conjunto equilibrado de indicadores de desempenho nacionais350

A.1 Ferramenta de inquérito à qualidade ambiental local (LEQS) (ENCAMS)
355
A.2 Critérios de avaliação da conceção da CABE 356
A.3 National Design Awards no Reino Unido - critérios de seleção 357
A.4 Critérios de avaliação da conceção 360
A.5 Sistemas de classificação de edifícios 363
A.6 Extrato do kit de ferramentas do indicador de qualidade da conceção

365
A.7 Diagrama de aranha (ou de radar) do indicador de qualidade do projeto

366
A.8 Indicadores de qualidade da habitação: exemplos práticos 367
A.9 O ciclo de aprendizagem do indicador de sustentabilidade 371
A.10 Amoeba extraída de indicadores sustentáveis 371
A.11 A qualidade de vida conta 372
A.12 Biblioteca de indicadores de desempenho local 376
A.13 Uma casa de qualidade 383
A.14 O sistema de gestão da qualidade baseado nas competências 387

Modelo de Excelência Empresarial da Fundação 388
A.15 Europeia para a Gestão da Qualidade (EFQM)
A.16 O balanced scorecard de Kaplan e Norton 389
A.17 Balanço da ABB 390
A.18 O sistema da Skandia para avaliar os activos intangíveis 392
A.19 O navegador da Skandia 393

Agradecimentos
A preparação deste livro não teria sido possível sem o tempo, as ideias e a assistência de
um vasto leque de profissionais, amigos e colegas, demasiado numerosos para serem
mencionados, aos quais estamos profundamente gratos.
Um agradecimento especial deve ser dirigido a: David Wells e Martin Brown no
Conselho Municipal de Birmingham, Chris Green em Dudley, Peter Davis e Tony
Wimble em Kent, Jeff Brown e Mick Lambert em North Warwickshire, Hillary Jordan e
Mike Grime em Purbeck, lan Lindley em South Northamptonshire, Rosemarie Macqueen
em Westminster, Nick Taylor e David O'Connor em Wigan, Deniece Prestidge em
Winchester, Sunand Prasad e Robin Nicholson do DQI Steering Group, Nick Spencer
anteriormente do Construction Industry Council, Ben Van Bruggen do CABE, Peter Ellis,
Richard Neville-Carle, Justin Homer, Joyce Bridges e John Stambollouian do ODPM,
Steve Wilkinson da Audit Commission, Martyn Edwards da Planning Officers' Society e
Steve Martins da University of Cardiff Business School.
No entanto, os nossos maiores agradecimentos vão para: Jonathan Freeman, antigo
assistente de investigação na Bartlett School of Planning, UCL, por toda a sua ajuda na
análise do inquérito nacional apresentado no capítulo 7, e ao Conselho de Investigação
Económica e Social (ESRC) pelo financiamento do trabalho ao abrigo do prémio número
R 000 22 3652.
Os autores e os editores gostariam de agradecer a todos aqueles que autorizaram a

reprodução de figuras. Fizemos todos os esforços para contactar os detentores dos direitos
de autor, mas se tiverem sido cometidos erros, teremos todo o gosto em corrigi-los numa
impressão posterior.
3.6 Fonte: Audit Commission for Local Authorities and the National Health Service in
England and Wales (2002) The Final CPA Assessment Framework for Single Tier and
County Councils, 2002, Londres. Com a gentil autorização da Comissão de Auditoria.
4.7 Fonte: N.Slack, S.Chambers e R.Johnston (1995) Operations Management, p. 817.
Com a devida autorização da Pearson Education.
4.8 Fonte: S.Rogers (1999) Performance Management in Local Government: The
Route to Best Value, 2ª edição, p.12. Com a gentil autorização da Pearson Education.
5.2, 5.3, 5.4 Fonte: Comissão de Auditoria para as Autoridades Locais e o Serviço
Nacional de Saúde em Inglaterra e no País de Gales (1992) Building In Quality: A Study
of Development Control, Audit Commission Local Govt Report No. 7, Londres. Com a
gentil autorização da Comissão de Auditoria.
5.9 Fonte: Audit Commission for Local Authorities and the National Health Service in
England and Wales (2002) Development Control and Planning, Londres. Com a gentil
autorização da Comissão de Auditoria.
A.4 Fonte: By Design: Urban Design in the Planning System: Towards Better
Practice, produzido pelo Office of the Deputy Prime Minister (ODPM). © O material
com direitos de autor da Coroa é reproduzido com a autorização do Controller of HMSO
e do Queen's Printer for Scotland.
A.16 Fonte: R.Kaplan e D.Norton (1996) The Balanced Scorecard-Translating
Strategy into Action, Boston, MA, p. 11. Reproduzido com a autorização da Harvard
Business School Press. Copyright © 1996 da Harvard Business School Publishing
Corporation, todos os direitos reservados.
Parte I
Planeamento para
qualidade
1
Introdução - a investigação
Este capítulo introdutório examina as origens da investigação em que este livro se baseia.
Ao fazê-lo, levanta três questões fundamentais que, por sua vez, representam temas
recorrentes ao longo do livro. A discussão passa depois para a metodologia de
investigação e para a estrutura do livro, que são brevemente delineadas. O capítulo
termina com uma discussão sobre o uso e a utilidade do livro.
Uma preocupação fundamental
As origens deste livro residem numa preocupação expressa repetidamente por urbanistas,
designers urbanos e conselheiros locais, e por vezes por promotores imobiliários e seus
consultores profissionais, no decurso de uma sucessão de projectos de investigação
realizados ao longo de um período de dez anos (Punter et al., 1996; Punter e Carmona,
1997; Carmona, 2001; Carmona et al., 2001, 2002, 2003). A preocupação é normalmente
expressa de três formas:
• Em primeiro lugar, o facto de não haver tempo suficiente no processo de
planeamento para considerar, influenciar e produzir um desenvolvimento de
melhor qualidade.
• Em segundo lugar, a obsessão nacional (em Inglaterra) com a rapidez de execução
distorce as práticas e as prioridades locais e prejudica a preocupação com a
qualidade.
• Em terceiro lugar, num contexto em que a medição do desempenho no sector público
está a tornar-se cada vez mais importante, como se comportarão os serviços e
aspectos dos serviços que não se prestam à medição?
Os três estão obviamente inter-relacionados e relacionam-se com o papel e a capacidade
dos planeadores para p r e s t a r e m um serviço de melhor qualidade e
influenciarem a prestação de um desenvolvimento de melhor qualidade. Por conseguinte,
se as prioridades e pressões locais e os sistemas de avaliação do desempenho se
centrarem em factores como a prestação de um serviço de planeamento mais rápido,
então o tempo necessário para considerar a qualidade (seja o que for que isso signifique e,
na verdade, se for necessário mais tempo), ou a vontade de influenciar a qualidade,
podem ser excluídos do processo. Isto levanta imediatamente três questões:
• É provável que seja necessário mais tempo para obter um desenvolvimento de melhor
qualidade, ou mesmo um planeamento de melhor qualidade em si?
• Será que a preocupação nacional com a rapidez da entrega é uma distorção?
• Como pode ser medida a qualidade do planeamento?
Medir a qualidade no planeamento 4
Tempo vs. qualidade

Para responder a cada uma das perguntas, a resposta à primeira é inevitável e
invariavelmente "Sim", porque, simplificando, a concretização de um desenvolvimento
de melhor qualidade (como um objetivo particularmente crucial de um serviço de
planeamento de qualidade) envolve processos que levam tempo, por exemplo, processos
de negociação, processos de consulta ou processos de conceção. Veja-se o caso da
conceção, por exemplo. Para compreender por que razão o tempo é um fator tão crucial, é
importante começar por compreender a natureza da conceção como um processo. A este
respeito, a conceção é utilizada no sentido mais lato para sugerir uma atividade de valor
acrescentado que faz parte integrante de um bom planeamento, tal como faz parte
integrante de uma boa arquitetura, desenho urbano, engenharia ou desenho paisagístico.
Em suma, a atividade de criação e gestão do ambiente construído é uma atividade
criativa de resolução de problemas, na qual os objectivos e as restrições são ponderados e
equilibrados, e são derivadas as soluções que melhor satisfazem um conjunto de
necessidades definidas. Todas as actividades de design - design de produto, design de
interiores, design arquitetónico, design de sistemas, design gráfico, design urbano e
planeamento espacial - seguem essencialmente o mesmo processo, um processo que John
Zeisel (1984) caracterizou como uma espiral de desenvolvimento do design (1.1).
Nesta conceção, a conceção (e, consequentemente, o planeamento) é vista como um
processo cíclico, iterativo e "universal" em que as soluções são gradualmente
aperfeiçoadas através de uma série de saltos criativos. Assim, um problema é identificado
e é gerada uma imagem de uma solução provável. Esta solução é então apresentada ou
articulada de uma forma que possa ser facilmente compreendida (ou seja, através de um
plano); subsequentemente, é testada em relação ao problema original ou ao conjunto de
objectivos, antes de ser rejeitada ou reimaginada para aperfeiçoar ainda mais a solução.
Este processo cíclico de imaginar, apresentar, testar e voltar a imaginar baseia-se no fluxo
adequado de informação como meio de inspirar o processo criativo e de testar ideias. No
caso do planeamento, isto pode incluir informações sobre o local e o contexto, a política
de planeamento, as predilecções dos vereadores, os objectivos do promotor e do
projetista, as aspirações da comunidade, etc. O processo aperfeiçoa continuamente a
proposta e avança para uma solução final aceitável.
Introdução - a investigação 5
1.1 A espiral de desenvolvimento do design

Fonte: Zeisel, 1984, p. 14
A natureza do processo de conceção, na sua interface com o planeamento, é, por

conseguinte, um processo que exige:
• Um diálogo entre as partes interessadas;
• Uma compreensão do contexto;
• Um processo de experimentação e aperfeiçoamento;
• Aceitação de que, para obter a solução óptima (ou o mais próximo possível, tendo em
conta o tempo, os recursos e outras restrições), serão por vezes rejeitadas soluções
sub-óptimas.
Inevitavelmente, este processo leva tempo a decorrer e, se for artificialmente reduzido, o
resultado pode ser uma redução da qualidade do desenvolvimento resultante e talvez
também da qualidade do serviço oferecido ao requerente (e a outras partes interessadas)
para o conseguir. Do mesmo modo, é provável que mais tempo aumente a qualidade
apenas até certo ponto e que, a partir daí, os ganhos sejam marginais. Isto deve-se quer ao
facto de as decisões fundamentais já terem sido tomadas e de o projeto ter atingido o
limiar necessário, quer ao facto de os processos de execução não estarem a proporcionar
o aumento de qualidade necessário.
Nesta linha de decisão óptima, terá de ser tomada uma decisão sobre se se deve
avançar com a solução proposta (ou seja, no caso do planeamento, se se deve conceder o
planeamento
autorização, assinar uma obrigação de planeamento ou adotar uma determinada política

ou orientação), ou se deve ser abandonado (ou seja, rejeitado). Nos pontos intermédios,
será necessário decidir se vale a pena investir mais tempo para melhorar os resultados
finais, com base na obtenção ou não de aumentos de qualidade. O objetivo deve ser
reconhecer uma linha de decisão óptima, na qual o tempo e a qualidade são optimizados e
se pode tomar uma decisão (1.2).
Nota: as curvas de qualidade representam diferentes trajectórias

potenciais de tempo/qualidade para o mesmo projeto. A primeira
apresenta uma proposta de planeamento de alta qualidade e a segunda uma
proposta de baixa qualidade. Na linha de decisão ideal, ambas as curvas
apresentam apenas pequenos aumentos de qualidade, pelo que pode não
valer a pena gastar mais tempo no seu planeamento e conceção. Na curva
A, a proposta já ultrapassou o limiar de qualidade estabelecido pela
autoridade e, por isso, é provável que a autorização de planeamento seja
concedida. Na curva B, a proposta é deficiente e deve ser rejeitada. A
linha de decisão óptima é suscetível de se deslocar no tempo em função da
natureza do empreendimento e será independente do limiar de qualidade
definido durante o processo de planeamento, que também pode variar em
função do contexto.
1.2 Curvas tempo/qualidade
Velocidade e distorção
Relativamente à segunda pergunta - A preocupação nacional com a rapidez de execução é
distorcida? Invariavelmente, uma preocupação com a rapidez, excluindo outras questões,
exercerá pressão sobre as partes do processo de planeamento que, à primeira vista,
parecem demorar mais tempo (ou seja, a negociação ou a participação do público) e, por
conseguinte, terá o potencial de distorcer o processo em detrimento desses factores.
Noutros serviços públicos do Reino Unido, o efeito de distorção causado pela prossecução
demasiado simplista de certos objectivos em detrimento de outros foi bem documentado, e
inclui:
• A pressão para reduzir os tempos de espera estritamente definidos para certas formas de
tratamento no Serviço Nacional de Saúde, que deu origem, por exemplo, ao novo
fenómeno das listas de espera para entrar nas listas de espera.
• Tabelas de classificação para as escolas, que levaram muitas escolas a mudar a sua
ênfase de uma educação holística ampla para a busca restrita de aumentar as taxas de
aprovação nos exames, e do recrutamento de alunos com aptidões mistas para o
recrutamento seletivo daqueles que têm mais probabilidades de passar nos exames.
• A pressão exercida no sector universitário para medir o desempenho e o estatuto
académicos em função de critérios de produção estritamente definidos, que
levaram os académicos a procurar maximizar as suas pontuações, desvinculando-
se do ensino e das actividades profissionais em favor da publicação em revistas
altamente especializadas e de leitura restrita.
No que se refere ao planeamento inglês, os dados nacionais identificaram uma lacuna
significativa nos recursos dos serviços de planeamento, que tem tido impacto em todos os
serviços de planeamento e, em especial, na elaboração de planos (ver Capítulo 5). A
investigação sugeriu que os recursos são constantemente transferidos de dimensões mais
demoradas e de longo prazo do serviço de planeamento, a fim de manter o rendimento do
controlo do desenvolvimento e cumprir os objectivos temporais nacionais (DTLR, 2002,
pp. 8-9). Neste caso, a pressão exercida pelos objectivos nacionais estava claramente a
distorcer a prática a nível local.
Dados posteriores indicam que, numa tentativa de resolver a crise nacional de recursos
no domínio do planeamento, a introdução de incentivos financeiros do Governo ligados
ao cumprimento das metas de tempo por parte das autoridades de planeamento só veio
distorcer ainda mais o processo (ver Capítulo 5). Os números da Inspeção do
Planeamento sugerem que o número de recursos aumentou drasticamente, uma vez que os
pedidos são rejeitados em vez de serem objeto de negociação, para que as autoridades
cumpram os objectivos (Arnold, 2003). O resultado pode muito bem ser um processo de
planeamento mais longo para muitos, uma vez que são combatidos mais aspectos, embora
seja um processo mais curto no papel, medido em relação aos objectivos de desempenho.
Pode argumentar-se, no entanto, que um certo grau de distorção é aceitável se o efeito
global for uma melhoria em relação a um objetivo considerado tão importante que se
sobrepõe a todos os outros (por exemplo, reduzir a incidência nacional de mortes por
cancro no caso do serviço de saúde). Outros poderão argumentar que a distorção é
aceitável se o impacto global (tendo em conta qualquer distorção) for positivo (ou seja, se
os níveis nacionais de literacia melhorarem no caso do ensino primário). Por conseguinte,
é provável que a forma como os diferentes objectivos são equilibrados seja o fator mais
importante; por exemplo, a prossecução de um processo de planeamento rápido (uma
dimensão da qualidade) versus um processo que permita decisões mais previsíveis e
ponderadas (entre outras dimensões importantes). Num serviço com os recursos
adequados, pode também ser possível atingir ambos os objectivos e, assim, minimizar
qualquer distorção.
Assim, a distorção é uma consequência tanto do processo de medição do desempenho
(ou seja, da forma como um objetivo é concebido e expresso), como do contexto mais
vasto em que é interpretado e implementado.
Medição da qualidade
Isto conduz o debate à terceira questão, que, por outras palavras, pergunta Como é que se
pode desenvolver um sistema não distorcivo, objetivo e abrangente para medir a
qualidade do planeamento? Ou, talvez de forma mais realista, como é que um sistema
menos distorcido, mais
Será possível conceber um sistema objetivo e mais abrangente, tendo em conta as

consideráveis dificuldades conceptuais e práticas da tarefa?
Isto é importante para evitar a situação em que os aspectos do serviço de planeamento
que são difíceis de medir são desvalorizados, simplesmente porque não se prestam a
critérios facilmente mensuráveis (ou seja, quantificáveis). A este respeito, a Comissão
dos Serviços Públicos da Câmara dos Comuns (1996) descreveu o estado da medição do
desempenho no sector público como "rico em dados e pobre em informação", em parte
porque o desempenho da maioria dos serviços públicos é muito complexo de medir e,
como resultado, a medição do desempenho é muitas vezes limitada aos aspectos que
podem ser medidos de forma fácil e expedita.
A análise deste enigma e, em particular, dos processos, do impacto e do futuro da
medição do desempenho no planeamento, constituiu a base do projeto de investigação em
que este livro se baseia. Este projeto baseia-se e relaciona-se com uma discussão
profunda e complexa sobre a forma como a qualidade do ordenamento do território per se
pode ser medida de forma fiável e útil. Estas questões foram reconhecidas pelos governos
de todo o mundo e estão a começar a ser abordadas nos desenvolvimentos políticos (ver
Capítulos 5 e 8). No entanto, os fundamentos da medição do desempenho no planeamento
não são de modo algum bem compreendidos, e muito menos praticados, e a publicação de
medidas nacionais de desempenho para a "qualidade no planeamento", embora coloque
algum tipo de agenda em cima da mesa, pode não ajudar as autoridades locais de
planeamento a desenvolver sistemas de medição do desempenho mais úteis a nível local.
Isto deve-se ao facto de a medição da qualidade ser extremamente complexa e de a
maioria das autoridades locais não dispor dos recursos necessários para desenvolver algo
mais do que as medidas mais básicas.
O objetivo deste livro é abordar as complexidades e - na medida do possível - cortar o
emaranhado de ideias que tem perseguido a medição do desempenho (ou da qualidade1 )
no planeamento, especificamente, mas também, por associação, no sector público em
geral.
O resto deste capítulo apresenta a investigação, o seu objetivo, os seus objectivos e a
sua metodologia, antes de se debruçar sobre o livro propriamente dito e discutir a sua
estrutura e utilidade.
A investigação - medir a qualidade no planeamento
O projeto foi financiado pelo Conselho de Investigação Económica e Social (ESRC) e

decorreu entre fevereiro de 2002 e maio de 2003. O objetivo da investigação foi
construído da seguinte forma:
Num contexto em que o "valor acrescentado" dos serviços públicos tem de

ser medido e comprovado, e em que os aspectos da missão do serviço
público que não podem ser diretamente medidos podem - como resultado
- ser subvalorizados, a investigação visa explorar se e como a qualidade
dos resultados do sistema de planeamento pode ser adequadamente
medida e, por conseguinte, se e como os sistemas de medição existentes
podem ser adaptados para refletir melhor essas preocupações.
O objetivo foi dividido em cinco objectivos de investigação:

1. Explorar as melhores práticas a nível nacional e internacional na utilização
de "sistemas de medição da qualidade" no processo de planeamento.
2. Explorar a relação entre os resultados de qualidade e os processos de
qualidade, tal como são fornecidos pelos serviços de planeamento locais.
3. Examinar como - se é que é possível - os resultados e os processos podem
ser medidos e, se necessário, ponderados.
4. Por conseguinte, é necessário perguntar até que ponto é legítimo, viável e
eficaz medir os resultados em termos de qualidade (ou seja, ambientes mais
bem concebidos e mais sustentáveis).
5. Fazer recomendações sobre a forma como o regime de gestão do desempenho em
desenvolvimento no Reino Unido (e noutros países) pode incorporar melhor uma
preocupação fundamental com a qualidade dos resultados nos serviços de planeamento
(e outros serviços conexos).
Para garantir uma análise sistemática do objetivo da investigação e dos cinco objectivos-
chave da investigação, foi utilizada uma metodologia em seis fases. A metodologia
visava abordar a dupla dimensão teórica e prática do estudo, com os principais
instrumentos de investigação a combinarem uma análise alargada da literatura e um
exame da prática em desenvolvimento, tanto no Reino Unido (a nível nacional e local)
como no estrangeiro. O que se segue é um esboço da abordagem geral adoptada para a
investigação, e discussões mais detalhadas das ferramentas e abordagens de investigação
utilizadas podem ser encontradas no início dos principais capítulos de investigação
empírica na Parte Dois.
Fase 1 - clarificação do contexto

Foi efectuada uma revisão da literatura nacional e internacional e uma análise da política
governamental do Reino Unido, incluindo literatura em quatro áreas-chave que são
discutidas consecutivamente nos quatro capítulos seguintes (2 a 5):
• A natureza da "qualidade" como conceito, a sua aplicação ao planeamento, o
funcionamento do planeamento como processo e as implicações da procura da
qualidade para os intervenientes no processo de planeamento.
• O programa de reforma da administração local em Inglaterra, que inclui abordagens
racionalistas e holísticas da gestão do desempenho, o fenómeno global da "Nova
Gestão Pública" e a sua encarnação no Reino Unido em "Best Value" e
"Comprehensive Performance Assessment".
• Os fundamentos e métodos disponíveis para a medição da qualidade nos sectores
público e privado, abrangendo concetual e universalmente o porquê, quem, o quê e
como da medição do desempenho.
• A evolução da medição do desempenho na prática do planeamento no Reino Unido.
A revisão da literatura serviu de base para os capítulos da Primeira Parte. Informou a
conceção das ferramentas analíticas utilizadas durante as fases empíricas da investigação
e permitiu a criação de um quadro analítico através do qual se relacionam princípios
conceptuais fundamentais (ver Capítulo 6).
Estado 2 - o panorama nacional

A fase 2 centrou-se na compreensão das abordagens e percepções em desenvolvimento
para medir a qualidade nas autoridades de planeamento inglesas e na identificação de
práticas locais inovadoras. Este trabalho é analisado no Capítulo 7 e faz parte do mesmo:
• Um inquérito postal a todas as autoridades locais inglesas (unitárias, distritais e de
condado), incluindo um questionário com uma série de perguntas abertas e fechadas.
• A análise de conteúdo da documentação relevante apresentada, incluindo planos de
desempenho, planos de serviços, estratégias comunitárias, etc.
• Entrevistas telefónicas de acompanhamento com responsáveis pelo
planeamento/desenho urbano em vinte e oito autoridades que revelaram práticas
potencialmente inovadoras, a fim de clarificar as abordagens identificadas no
inquérito.
Fase 3 - a experiência intrenatial

A terceira fase envolveu uma análise da evolução da prática internacional centrada na
medição da qualidade do processo ambiental e de planeamento às escalas estratégica e
local (ver Capítulo 8). O trabalho envolveu:
• Encomendar uma série de artigos semi-estruturados a escritores académicos de
quatro países europeus (Bélgica, Alemanha, Suécia e Suíça), da Austrália, da Nova
Zelândia e dos EUA.
• A síntese da prática internacional no contexto da prática no Reino Unido.
Fase 4 - Prática de inovação

Oito estudos de caso centraram-se em maior profundidade na prática inovadora
identificada durante as entrevistas telefónicas. Os estudos de caso são analisados no
Capítulo 9 e ofereceram a oportunidade de:
• Avaliar o desempenho e as experiências locais no contexto do quadro de
desempenho nacional e desenvolver processos e práticas locais.
• Entrevistar os principais intervenientes locais.
• Acompanhar, em duas autoridades objeto de estudo de caso, a forma como os
processos de gestão da qualidade têm influenciado a prestação de um
desenvolvimento de melhor qualidade no terreno.
Fase 5-intervenções dos principais interessados

A fase 5 permitiu explorar as percepções dos principais intervenientes no Reino Unido
interessados em medir a qualidade do ambiente construído e examinar a gama de
ferramentas que têm vindo a desenvolver para auxiliar o processo. Foram efectuadas
entrevistas informais e não estruturadas com representantes de:
• O Gabinete do Vice-Primeiro-Ministro (ODPM) (separadamente das unidades de
conceção, urbanismo, espaços verdes e planeamento).
• Comissão para a Arquitetura e o Ambiente Construído (CABE).
• Conselho da Indústria da Construção (CIC).
• Campanha Ambiental (ENCAMS).

• Sociedade dos Responsáveis pelo Planeamento (POS).
• Inspeção do valor acrescentado da Comissão de Auditoria.
Este trabalho ajudou a clarificar o contexto da investigação efectuada nas Fases 2 e 4,
enquanto as entrevistas informam a discussão ao longo do livro.
Etapa 6 - Síntese e propostas

A fase final da investigação sintetizou as fases 1-5, em grande parte através do processo
de redação deste livro. A síntese examinou de forma crítica a infraestrutura de gestão da
qualidade existente no planeamento no Reino Unido (e no estrangeiro) e propôs um
modelo alternativo para aplicação no futuro (ver Capítulo 10).
A estrutura do livro
O livro reúne os resultados destas diferentes vertentes de trabalho e faz recomendações

sobre a forma como os sistemas de qualidade podem ser mais bem adaptados para refletir
as preocupações com a qualidade do planeamento. O livro está estruturado em duas
partes que reflectem, respetivamente, a discussão teórica e a literatura, e a investigação
empírica e os principais resultados.
Os capítulos da primeira parte preparam o terreno. Recorrem a uma vasta literatura
para discutir os debates básicos que emanam do objetivo de investigação estabelecido no
Capítulo 1. No Capítulo 2, são abordadas as questões da qualidade em geral, e no que se
refere especificamente ao planeamento, e defende-se que um objetivo primordial do
processo de planeamento é a concretização de um desenvolvimento urbano mais
sustentável. Este objetivo é contrastado com o objetivo de apenas prestar serviços mais
eficientes. Além disso, a perspetiva da qualidade é alargada a outros serviços públicos
conexos e a actividades do sector privado que também têm impacto na qualidade do
ambiente construído.
O Capítulo 3 examina a agenda da "Modernização da Administração Local" no Reino
Unido (na teoria e na prática) e discute a forma como as abordagens da Nova Gestão do
Sector Público (NPM) a nível mundial estão a ser adoptadas e adaptadas no Reino Unido.
As noções de abordagens "racionalistas" e "holísticas" da gestão são também analisadas.
Num Capítulo 4 complementar, o papel e a natureza do que é por vezes visto como uma
"obsessão" com a medição do desempenho são discutidos no contexto da teoria da gestão
e das actividades do sector público. São identificados os principais elementos
constitutivos dos sistemas de medição do desempenho e estabelecidos o porquê, o quem e
o quê da medição do desempenho.
No Capítulo 5, alguns dos conceitos são aplicados ao sector do planeamento através de
uma descrição histórica da evolução da medição do desempenho no processo de
planeamento no Reino Unido. Prossegue-se a discussão sobre rapidez versus qualidade e
critica-se a tendência para se centrar em pontos de vista sobre a qualidade baseados no
"processo" e não nos "resultados". As questões relacionadas com os recursos e as
tentativas recentes de alargar a agenda são também exploradas neste relato.
O primeiro capítulo da Parte Dois representa o "fulcro" sobre o qual gira a
investigação. O Capítulo 6 apresenta um quadro analítico (ou teórico) que reúne os
principais elementos de discussão da Primeira Parte. Fornece também uma base a partir
da qual se pode criticar a prática através da investigação empírica e fazer avançar a
prática nas conclusões para o
livro. O quadro tem aplicabilidade "universal" e não se limita à prática no Reino Unido.
Os três capítulos seguintes da Parte II baseiam-se nas principais fases da investigação
empírica para analisar as práticas comuns e as melhores práticas no Reino Unido e a nível
internacional. Em particular, é explorado o papel da medição do desempenho orientada
para os resultados e baseada nos processos. Com base no inquérito nacional às
autoridades de planeamento inglesas, o Capítulo 7 examina o estado da medição e gestão
do desempenho no planeamento local em Inglaterra. São também abordadas as questões
organizacionais de competências e recursos.
O Capítulo 8 adopta uma perspetiva internacional, baseando-se e avaliando
comparativamente a análise das experiências internacionais de medição da qualidade no
planeamento. As experiências reflectem um leque diversificado de práticas na Austrália,
Bélgica, Alemanha, Nova Zelândia, Suécia, Suíça e EUA. No Capítulo 9, é analisada a
inovação na prática de planeamento inglesa, com base num estudo de caso
pormenorizado. O capítulo examina a "infraestrutura de qualidade", as ferramentas e os
resultados que surgiram de uma série de tentativas locais de proporcionar e medir a
qualidade do planeamento. Os próprios estudos de caso são brevemente descritos em
inserções distribuídas ao longo do capítulo.
No último capítulo do livro, o Capítulo 10, é apresentado um argumento a favor de
uma abordagem mais holística e ascendente da medição da qualidade no planeamento,
para evitar as abordagens distorcidas e demasiado simplistas da medição do desempenho
que continuam a ser utilizadas. Com referência a uma discussão mais detalhada no
Apêndice 1, o capítulo resume as principais conclusões dos capítulos empíricos, analisa a
gama de ferramentas atualmente disponíveis para medir a qualidade, sugere uma nova
abordagem que pode ser facilmente adaptada à gama de processos e sistemas de
planeamento existentes em todo o mundo e regressa aos objectivos de investigação
estabelecidos no início da investigação.
1.3 resume as principais fases da investigação, as abordagens de investigação
utilizadas em cada fase e a relação com os capítulos do livro.
Fases da Abordagens de Capítulos de

investiga investigação livros
ção Revisão da literatura Primeira parte e apêndice
Fase 1
Quadro analítico 1 Segunda parte:
Fase 2 Inquérito nacional Análise de conteúdo Entrevistas Capítulo 6
telefónicas de acompanhamento
Segunda parte: Capítulo
Fase 3 Documentos internacionais encomendados Análise Segunda
7 parte:
comparativa Capítulo 8
Fase 4
Estudos de casos das autoridades de planeamento Segunda parte:
Entrevistas com as principais partes interessadas locais Capítulo 9
Fase 5 Processo de acompanhamento específico do Informado Parte Dois
Fase 6 desenvolvimento Segunda parte:
Entrevistas com os principais Capítulo 10
interessados Síntese
1.3 Etapas da investigação, abordagens e

estrutura do livro
A utilização e a utilidade do livro
Este livro aborda um dos grandes debates em matéria de planeamento, nomeadamente

como medir com êxito e de forma prática a qualidade do planeamento. A este respeito, o
livro aborda questões complexas de qualidade, gestão, processo de planeamento,
envolvimento das partes interessadas e técnicas de medição. Cada uma delas é complexa
por si só, o que pode ajudar a explicar porque é que, até agora, foram feitos tão poucos
esforços para as justapor através da medição sistemática da qualidade do planeamento.
No entanto, como Gleeson (2002, p. 4) argumenta, "O novo apoio ao planeamento que
é evidente em alguns sectores do governo e, sem dúvida, na comunidade em geral, não
será sustentado se o próprio planeamento não conseguir articular a sua contribuição para
a sociedade no contexto contemporâneo". Embora escreva no contexto australiano, as
observações de Gleeson podem aplicar-se igualmente no Reino Unido e noutros países.
Sugere ainda que "qualquer complacência em relação a objectos e resultados em qualquer
sector importante da atividade pública é suscetível d e ser autodestrutiva a longo prazo".
O público deste livro é, portanto, académico e profissional, porque estas preocupações
são demasiado importantes para serem deixadas como discussão teórica. O público
também é considerado internacional, porque embora grande parte do material de
investigação empírica se baseie na experiência do Reino Unido, os debates e as lições têm
claramente uma aplicação muito mais vasta. Além disso, embora o foco principal do livro
seja o processo de ordenamento do território, os debates serão diretamente relevantes para
uma vasta gama de outros discursos de política pública e, em particular, para as outras
disciplinas que têm impacto na qualidade do ambiente construído.
Uma vez que o livro aborda uma série de áreas temáticas interligadas, os capítulos da
Parte I foram redigidos de forma a poderem ser lidos isoladamente pelos interessados
num determinado aspeto da literatura e do debate. Para os interessados em aplicar as
lições da investigação empírica, os capítulos-chave serão o quadro analítico descrito no
Capítulo 6 e o Capítulo 10, no qual se propõe um novo modelo de medição da qualidade
no planeamento. No entanto, para compreender plenamente a forma como as soluções
avançadas no Capítulo 10 foram derivadas, será importante considerar as provas
empíricas discutidas na Parte Dois.
Reconhece-se que, ao investigar e escrever este livro, os autores estão apenas a
arranhar a superfície do que provavelmente se tornará uma dimensão cada vez mais
importante da prática e da investigação em matéria de planeamento. Trata-se, portanto,
apenas de um começo.
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MEDIR A QUALIDADE NO PLANEAMENTO

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ISBN 0-203-56331-X Master e-book ISBN

ISBN 0-203-33712-3 (formato Adobe e-Reader)

Lista de figuras vii

Primeira parte: Planear a qualidade

3 Gestão da administração local 55

4 Medição do desempenho, os elementos fundamentais 88

5 Desempenho do planeamento em Inglaterra, a história até agora 129

Segunda parte: Medir a qualidade

6 Um quadro analítico: qualidade, governação, desempenho e 188

8 Uma perspetiva internacional 229

9 Inovação e medição em Inglaterra 269

10 Um novo modelo de medição da qualidade no planeamento 323

Apêndice As ferramentas de qualidade 352

Apêndice Análise do conteúdo do quadro político nas autoridades do 394

1.1 A espiral de desenvolvimento do design 5

1.2 Curvas tempo/qualidade 6

1.3 Fases da investigação, abordagens e estrutura do livro 12

2.1 A matriz do processo de serviço 19

2.2 Comparação das noções de qualidade 21

2.3 Um modelo idealizado do processo de planeamento 26

2.4 O processo contínuo de tomada de decisões 27

2.6 Modelos de planeamento e revisão da conceção 30

2.7 Processo de planeamento inglês (simplificado) 35

2.12 As partes interessadas e as suas motivações 51

3.1 Características do MPN 56

3.2 Comparação entre modelos do sector privado e do sector público61

3.3 Técnicas sistémicas de gestão do desempenho 67

3.5 O quadro de gestão do desempenho "Best Value 76

4.1 Elementos constitutivos de um sistema de avaliação do desempenho89

4.3 Diagrama espinha-de-peixe de Ishikawa 96

4.7 A hierarquia da gestão do desempenho no planeamento 104

4.8 Gestão do desempenho - rumo à integração 105

4.10 Definições de input, processo, output, resultado 114

4.12 Limitações dos indicadores de desempenho 121

4.13 Qualidades desejáveis das medidas de desempenho 124

4.14 Características dos bons indicadores 125

5.1 Características de um serviço de planeamento eficaz 134

5.2 Problemas identificados com a medida de desempenho de oito semanas

5.3 Classificação precoce das candidaturas 136

Indicadores de desempenho sugeridos: uma série de 137

5.5 Etapas do controlo do desenvolvimento 140

5.7 Objectivos temporais para as actividades de controlo do desenvolvimento

5.8 Matriz de eficiência/eficácia 151

5.9 BV1 2: lista de verificação das melhores práticas de planeamento153

5.10 Classificação por estrelas dos serviços de planeamento 159

5.11 Controlo do desenvolvimento e planeamento, recomendações 161

5.12 Aplicação de um sistema de contagem de tempo 164

5.13 A concordata do utilizador do planeamento, principais acordos de

5.15 A cronologia dos marcos de desempenho no planeamento 175

5.17 Avaliação dos indicadores de desempenho do planeamento 179

5.18 Comparação entre os indicadores de desempenho e as aspirações

6.1 Um modelo de desempenho no planeamento urbano 189