Faculdade de Direito da Universidade do Porto

CONTROLO PRÉVIO E
FISCALIZAÇÃO

DOS

PROJECTOS DE
ESPECIALIDADE

POR UMA RESPONSABILIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

Jorge Salvador Cunha

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INDÍCE

1-Introdução – proposta…………………………………………………3

2-O dever geral de fiscalização………………………………………….5

2.1 - Momentos………………………………………
2.2controlo prévio (preventivo) ……………………………
2.3- Controlo sucessivo……………………………………

- Inspecções
- Vistorias
- Livro de obra

2.4- Fontes ………………………………………………………6

3-Projectos de especialidade …………………………………………… 8

3.1 - Termo de responsabilidade e (des) responsabilização legal da

Administração

4-Responsabilidade civil extracontratual da Administração…………… 13

5-Conclusões…………………………………………………………… 19

6- Bibliografia …………………………………………………………. 21

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INTRODUÇÃO

PROPOSTA

É esta uma pequena reflexão pessoal sobre umas das temáticas do direito do
urbanismo: a fiscalização administrativa nas operações urbanísticas e, dentro desta,
especificamente a problemática da fiscalização (ou falta dela) das normas técnicas de
construção nos projectos de especialidade.
A proposta desta breve reflexão é a de analisar a legitimidade, à luz do actual
ordenamento legislativo, da atribuição à Administração Pública, concretamente aos
Municípios, da obrigação de indemnizar os danos provocados por graves defeitos de
concepção e execução de obras particulares licenciadas. Está em causa, portanto, confrontar
o dever de fiscalização da Administração – seja ainda no plano dos projectos e processo de
licenciamento, seja já na fase de execução da obra – com a responsabilidade assumida pelos
engenheiros projectistas (no termo de responsabilidade), pelo empreiteiro (no contrato) e
pelo próprio particular - ainda que delegada - quanto à fiscalização dos trabalhos, sobretudo
à luz da (aparente) desresponsabilização legal, quanto aos projectos de especialidade,
presente no número 8 do artigo 20º do DL 555/99, de 16 de Dezembro.
Poderemos exigir aos Municípios um controlo prévio e fiscalização dos projectos de
especialidade, apesar da norma referida? Poderemos a partir daqui estabelecer algum tipo
de responsabilidade da Administração?

Exemplificado:

A dá entrada de um projecto de construção na Câmara Municipal, iniciando assim um

processo de licenciamento. Licenciada e concluída a obra, vem esta a ruir, após alguns
meses. Investigadas as causas, encontraram-se vícios gravíssimos nos projectos de
especialidade, que não respeitavam as normas imperativas previstas no RGEU e noutros
regulamentos técnicos para aquela construção em concreto.

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Poderá a Câmara Municipal ser responsabilizada? Em que termos? Com que

pressupostos? Com que fundamento?

É esta a proposta do presente trabalho.

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O dever geral de fiscalização

- Momentos

Controlo prévio (preventivo)

A realização de operações urbanísticas está regulada no DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro.

Neste diploma prevêem-se três tipos de procedimentos de controlo preventivo daquelas
operações: o licenciamento – procedimento comum -, a autorização – procedimento
simplificado -, e a simples comunicação prévia.

Controlo sucessivo

O DL n.º 555/99 contém uma secção – SECÇÃO V – dedicada à fiscalização, onde se

refere no artigo 93º que “a realização de quaisquer operações urbanísticas está sujeita a
fiscalização administrativa, independentemente da sua sujeição a prévio licenciamento ou
autorização”. O conteúdo do n.º 2 deste artigo é bastante esclarecedor quanto aos fins que a
fiscalização visa atingir – a protecção e segurança dos particulares: “a fiscalização
administrativa destina-se a assegurar a conformidade daquelas operações com as
disposições legais e regulamentares aplicáveis e a prevenir os perigos que da sua realização
possam resultar para a saúde e segurança das pessoas”.
Este diploma atribui a competência para a fiscalização ao presidente da câmara
municipal, podendo este delegar em qualquer dos vereadores e sendo auxiliado por
funcionários municipais com formação adequada – artigo 94º.
Os funcionários municipais responsáveis pela fiscalização de obras podem realizar
inspecções aos locais onde se desenvolvam actividades sujeitas a fiscalização, podendo
aquelas ser também realizadas por empresas privadas habilitadas a efectuar fiscalização de
obras, nos termos do artigo 95º.

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O presidente da câmara pode também ordenar vistorias aos imóveis em que estejam
a ser executadas operações urbanísticas, quando o exercício dos poderes de fiscalização
dependa da prova de factos que pela sua natureza ou especial complexidade impliquem
uma apreciação valorativa de carácter pericial – artigo 96º.
Também o Livro de Obra a que se refere o artigo 97º do RJUE constitui um meio de
controlo sucessivo – fiscalização. Todos os factos relevantes relativos à execução de obras
licenciadas ou autorizadas devem ser registados no livro de obra. Este livro deve ser
conservado no local da obra e estar disponível para consulta pelos funcionários municipais
responsáveis pela fiscalização. Todos os factos que impliquem a paragem ou suspensão da
obra e todas as alterações feitas ao projecto devem obrigatoriamente ser registados no livro.
Em conformidade com esta sua função fiscalizadora, os Municípios gozam de meios
adequados para impedir a violação das normas imperativas relativas à construção, como
sejam o poder de não conceder a licença, a não concessão do Alvará de utilização, o
embargo, a demolição e as contra-ordenações previstas no artigo 98º do DL 555/99.

O dever geral de fiscalização

- Fontes

O dever de fiscalização surge como competência das câmaras municipais em termos

gerais na aliena b) do nº5 do artigo 64º da Lei n.º 169/99, de 18.09, onde se refere que
compete à câmara municipal, em matéria de licenciamento e fiscalização, realizar vistorias
e executar, de forma exclusiva ou participada, a actividade fiscalizadora atribuída por lei,
nos termos por esta definidos.
Este dever está, em especial, definido nas normas do RGEU - Regulamento Geral
das Edificações Urbanas - diploma aprovado e publicado em 7/8/1951, o DL 38382. O
RGEU é particularmente expressivo no que toca ao regime da fiscalização das suas normas.
Atente- -se que este é o diploma básico da regulamentação técnica das edificações urbanas,
sendo aplicável à “execução de novas edificações ou de quaisquer obras de construção
civil, a reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição das edificações e obras

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existentes (…)”- artigo 1º. Vejam-se, em especial, os artigos 2º, 3º, parágrafo único, artigo
4º, 8º, 15º, 18º, 21º, 128º e 132º, quanto à fiscalização das normas atinentes à segurança,
salubridade e estética.

A fiscalização das normas do RGEU está cometida às Câmaras Municipais pelo seu
artigo 2º. A própria concessão de licenças para as edificações urbanas depende da prévia
averiguação das características dos projectos sujeitos a aprovação pelos serviços técnicos,
aos quais incumbe também a fiscalização do cumprimento das disposições deste
Regulamento.

Este dever a cargo do Município decorre ainda das normas do REBAP -

Regulamento de Estruturas de Betão Armado e Pré-esforçado aprovado pelo DL 349-C/83
de 30/7 designadamente artigos 4º, 7º.1 e 7º.3. Este regulamento de cariz mais técnico não
deixa de impor à Câmara Municipal uma fiscalização do cumprimento das suas normas no
seu artigo 4º ao dispor que “os projectos devem ser submetidos a verificação e aprovação
das entidades competentes, de acordo com a legislação em vigor”.
Mas decorre também de variadíssimas normas dos Regulamentos Municipais de
Obras, seja em consonância com o estipulado no RGEU, seja densificando e concretizando
essas normas.

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Projectos de especialidade - O termo de responsabilidade e a (des)

responsabilização legal da Administração

Como já vimos, os procedimentos relativos à realização de operações urbanísticas

estão regulados no DL n.º 555/99 - Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.
O particular deve instruir o requerimento inicial, para além dos elementos atinentes
à sua identificação, com os elementos constantes da portaria n.º 1105/2001, de 18 de
Setembro, por remissão do número 4 do artigo 9º do DL n.º 555/99, consoante o tipo de
operação urbanística pretendida.
Assume especial relevo para a questão de que nos ocupamos a norma do artigo 10º -
Termo de responsabilidade -, termo este que é referido também sucessivamente naquela
portaria. Este normativo impõe a existência de um termo de responsabilidade a instruir o
requerimento inicial, no qual os “autores do projecto declarem que foram observadas na
elaboração dos mesmos as normas legais e regulamentares aplicáveis, nomeadamente as
normas técnicas de construção em vigor”.
Como já adiantámos, o cerne da questão deste trabalho está na interpretação do
conteúdo e alcance deste termo de responsabilidade, em confronto com o poder-dever de
fiscalização por parte da Administração. Trata-se, no fundo, de saber se a existência deste
termo de responsabilidade isenta a Administração de qualquer verificação (fiscalização) do
cumprimento daquelas normas – n.º 8 do artigo 20 do RJUE -, ou se, pelo contrário, tal
termo constitui “apenas” uma garantia do particular, impondo a referência no processo aos
seus autores, garantindo que estes possuem as habilitações exigidas para a elaboração
daquelas peças e que assumem a responsabilidade pelos cálculos concretos que efectuaram.
O dever de fiscalização impõe que se vele e reprima a violação das normas legais ou
regulamentares aplicáveis na construção, designadamente as acabadas de invocar, através
de uma postura activa, diligente e vigilante. A não fiscalização ou a fiscalização deficiente,
vale por dizer, a omissão de actos jurídicos e de operações materiais reguladas e
disciplinadas por normas do “direito administrativo da construção”, de tal forma grave que
o projecto e a obra prossigam sem o cumprimento de normas legais imperativas,
nomeadamente quanto à segurança, e de cuja fiscalização os Municípios, através dos seus

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órgãos ou agentes, estão incumbidos, implica a responsabilização da Administração pelos

danos que possam daí resultar.
O grande entrave legal a esta última concepção está no número 8 do artigo 20º do
DL 555/99. Segundo este normativo, as declarações de responsabilidade dos autores dos
projectos das especialidades, que estejam inscritos em associação pública, constituem
garantia bastante do cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis aos
projectos, excluindo a sua apreciação prévia pelos serviços municipais. Apenas se abre uma
brecha nesta exclusão de apreciação prévia em casos residuais, isto é, quando as
declarações sejam formuladas nos termos do n.º 5 do artigo 10º daquele diploma.
Parece-nos errada esta opção legal quando interpretada no sentido de permitir que o
termo de responsabilidade assinado pelos autores dos projectos seja suficiente para excluir
toda e qualquer responsabilidade pelo dever de fiscalização a cargo do Município previsto
em vários diplomas legais. O interesse público geral das normas relativas à segurança dos
projectos não é compatível com uma desresponsabilização, por referência a um simples
termo de responsabilidade do projectista. Não pode ser outro o entendimento, sobretudo
quando confrontamos a norma que prevê o termo de responsabilidade com o n.º 2 do artigo
93º do DL n.º 555/99, e com o artigo 2º do RGEU, que se referem à função atribuída à
fiscalização de protecção da segurança e saúde das pessoas.

Torna-se inexplicável que nos aspectos urbanístico, paisagístico e estético se

imponha um controlo prévio e uma fiscalização tão minuciosa - n.º 1 do artigo 20º do RJUE
- (controlo e fiscalização essa que não ficam dispensados ainda que o respectivo projecto de
arquitectura seja assinado por autores inscritos em associação pública) e que em matéria de
protecção da segurança e saúde das pessoas se permita que um simples termo de
responsabilidade afaste qualquer tipo de controlo pelo Município. Esta interpretação ampla
encontra-se em total incongruência com as normas do RGEU e com normas e espírito do
próprio RJUE, pois mesmo neste último diploma e no mesmo artigo 20º, agora no seu n.º 4,
se prevê que “o interessado deve requerer a aprovação dos projectos de especialidade (…)”.
Terá pretendido a lei dizer “aprovação do termo de responsabilidade do autor dos
projectos de especialidade”? Note-se, ainda, o disposto no número 6, onde se dispõe que a
falta de apresentação dos projectos das especialidades nos prazos legais implica a

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caducidade do acto que aprovou o projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do

processo de licenciamento. Reforçamos, ainda, com uma breve citação do preâmbulo do
RJUE onde se diz, sugestivamente, “No segundo caso, por existir a convicção de que,
ultrapassada a fase de apreciação urbanística do projecto da obra, é razoavelmente seguro
permitir o início da execução da mesma enquanto decorre a fase de apreciação dos
respectivos projectos de especialidade (…)” (o negrito é nosso).

As normas legais que impõem a fiscalização e a própria obrigatoriedade de

apresentação destes projectos só pode indicar que a Câmara Municipal tem o dever se
conferir, pelo menos, a adequação genérica dos cálculos apresentados com a realidade do
projecto a que se referem. Não que esteja obrigada a repetir os cálculos efectuados,
conferindo minuciosamente aqueles – como que se substituindo ao próprio autor do
projecto – mas conferindo a sua adequação mínima à globalidade do projecto em que se
inserem e aos regulamentos técnicos aplicáveis. A lei estabelece mínimos regulamentares
de segurança e esses mínimos devem ser fiscalizados pela Administração, como controlo
prévio. Atente-se, sobretudo, na importância de um controlo prévio nos projectos de
estabilidade que incluam projectos de escavação e contenção periférica. Vejam-se, no caso
hipotetizado na introdução e que será concretizado infra, as graves consequências e
prejuízos para a segurança e saúde das pessoas que podem resultar de erros graves nestes
projectos.
Entendemos que se deve fazer um interpretação restritiva do n.º 8 do artigo 20º,
atribuindo- -lhe apenas o sentido de excluir a verificação dos cálculos concretos que o
projectista elaborou (como já deixámos bem claro, não defendemos uma repetição dos
cálculos), mas já não excluindo o controlo do cumprimento dos limites mínimos de
segurança regulamentares, quando existentes, e da adequação genérica do projecto de
especialidade ao projecto de arquitectura na sua globalidade. No sentido de uma apreciação
genérica, ainda que não tão abrangente e sem as consequências que defendemos, veja-se
Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira & Dulce Lopes, Regime Jurídico
da Urbanização e da Edificação Comentado, Almedina, Coimbra, 2006; na nota 7 ao artigo
20º.

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A não ser assim, não existe razão materialmente válida para a obrigatoriedade dos
projectos técnicos de especialidade instruírem o processo de licenciamento, pois o termo de
responsabilidade do autor seria suficiente para garantir o cumprimento de todas as normas e
disposições regulamentares.
O Município não pode ser um mero depósito de projectos de especialidade onde se
realiza apenas um controlo burocrático quantitativo dos documentos apresentados a instruir
os processos. Se assim o é quanto às normas do direito do urbanismo, não o pode deixar de
ser também quanto às normas técnicas do direito da construção, nos termos acima expostos.
Transcreve-se, de novo, para reforçar esta ideia, parte do preâmbulo do RJUE: “Se é
certo que, por via de um aumento de responsabilidade dos particulares, é possível diminuir
a intensidade do controlo administrativo a que actualmente se sujeita a realização de
certas operações urbanísticas, designadamente no que respeita ao respectivo controlo
prévio, isso não pode nem deve significar menor responsabilidade da Administração. A
Administração tem de conservar os poderes necessários para fiscalizar a actividade dos
particulares e garantir que esta se desenvolve no estrito cumprimento das disposições
legais e regulamentares aplicáveis.” (o negrito é nosso)
Já a este propósito escrevia o Professor Fernando Alves Correia in “As Grandes
Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português” de 1993, Almedina, pág.
113, nota 74. “A licença de obras particulares, vulgarmente conhecida por “licença de
construção”, pode ser definida como um acto administrativo de autorização por meio do
qual a Administração realiza um controlo prévio da actividade dos administrados,
traduzida, em geral, na realização de uma ou de várias construções (…) com vista a
verificar se ela se ajusta ao não às exigências do interesse público urbanístico tal como ele
se encontra plasmado no ordenamento jurídico vigente” (o negrito é nosso). Continuando,
na mesma nota, pág. 114, “Enquanto, nesta época histórica (referindo-se ao Estado Novo),
a Administração ao emanar a “licença”, se limitava a verificar se a construção respeitava as
regras concernentes à segurança, estética e salubridade das edificações e à boa ordem do
trânsito, actualmente, com aquele acto, exerce uma dupla função: controla não apenas a
observância daquelas e de outras normas respeitantes ao direito da construção mas também
o respeito pelas normas disciplinadoras da ocupação, uso e transformação do solo, em
especial as decorrentes dos planos urbanísticos.” (o negrito é nosso).

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Ou seja, a Administração não se limita a analisar a concordância dos projectos

apresentados pelos particulares com as normas relativas ao planeamento urbanístico, como,
antes pelo contrário, é sua mais antiga incumbência verificar (fiscalizar) a conformidade
dos projectos com as normas legais imperativas relativas à segurança das edificações. É
caso para dizer que a estética não pode ser mais valorizada que a segurança, sobretudo
quando aquela é por definição subjectiva e esta é claramente objectiva e imperativa. Não
nos podemos colocar na situação absurda de ver recusado um projecto porque o
examinador não gostou da cor das paredes do mesmo, ainda que aquele esteja assinado por
reconhecido arquitecto da praça, e ao mesmo tempo permitir que determinado projecto,
porque caído nas graças estéticas do examinador, seja aprovado contendo gravíssimas
falhas nos seus projectos de especialidade.
E não se argumente contra esta tese as dificuldades logísticas que este tipo de
controlo impõe, ao envolver pessoal especializado e por se tratarem de operações morosas.
Em primeiro lugar sempre se dirá que este tipo de argumentação não colhe quando em
confronto com preocupações de segurança. Em segundo lugar, recorde-se aqui o estipulado
no número 3 do artigo 94º do DL n.º 555/99, quanto aos funcionários que auxiliam o
presidente da câmara na fiscalização, onde se estabelece que aqueles devem ter “formação
adequada”. A lei e a realidade factual mostram-nos que esses funcionários auxiliares são,
na verdade, verdadeiros técnicos que conhecem e dominam a legislação e regulamentos
aplicáveis. O controlo do cumprimento dos mínimos legais de segurança e a adequação
mínima dos projectos de especialidade ao projecto de arquitectura é tarefa que um técnico
com formação adequada realiza sem dificuldades e sem especial morosidade.

Não pretendemos com isto dizer que o projectista das especialidades fique isento,
por seu lado, da responsabilidade pelo cumprimento das normas técnicas a que está adstrito.
Já referimos supra que aquele assume no termo a responsabilidade não só pelos cálculos
concretos e pela adequação ao projecto de arquitectura, mas também pelo cumprimento de
todas as normas legais e regulamentares aplicáveis. O que defendemos é que há casos em
que a responsabilidade deve ser mitigada, atribuindo as culpas conforme o grau de
participação nos factos originadores de danos na espera dos particulares.

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Partindo do exemplo inicialmente proposto quanto ao Sr. A: o engenheiro

responsável pelo projecto de estabilidade pode ter falhado nos cálculos, de tal
forma que estes não cumpriam sequer os limites mínimos de segurança previstos
nos diplomas técnicos, por exemplo no REBAP. Mais grave ainda, pode até ter
apresentado um projecto de especialidade que não se referia àquele projecto
arquitectónico específico, mas sim a um outro com condicionantes
completamente diferentes – hipótese que parece absurda, mas que a realidade do
dia-a-dia nos obriga a representar. Obviamente, este é responsável pela sua
grave falha. Mas o Município terá também a sua cota de responsabilidade, pois
aprovou um projecto que não cumpria os mínimos legais e que não era sequer
minimamente adequado à construção em causa. Foi negligente no cumprimento
do seu dever de fiscalização, omitindo o dever legar previsto nos artigos 4º, 7º.1
e 7º.3 daquele regulamento.

Veremos que o regime da responsabilidade civil extracontratual da Administração em nada

obsta ao que vem a ser defendido, pois, da conjugação daquele regime geral com o regime
específico da responsabilidade das Autarquias Locais e destes com o regime da
responsabilidade civil previsto no Código Civil, resulta a possibilidade de existir
concorrência de culpas entre vários agentes, civis ou administrativos, caso em que a
responsabilidade será solidária entre os mesmos.

A responsabilidade extracontratual da Administração

A responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas, designadamente a

responsabilidade dos Municípios, em tese, não será aqui sequer discutida. Não pretendemos
aqui dissertar sobre o tema específico da responsabilidade extracontratual da
Administração, mas apenas expor sumariamente o seu regime, enquadrando-o no tema em
análise.

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Hoje, e seguindo a hierarquia tradicional das fontes, a existência de

responsabilidade civil extracontratual da Administração decorre, desde logo, do disposto no
artigo 22º da Constituição da Republica Portuguesa. No entanto, esta responsabilidade
decorria já, antes daquele artigo da Constituição, do definido no nº1 do artigo 2º do DL n.º
48051 de 21/11/1967. Desde 1967, portanto.
No caso especifico dos Municípios, que é do qual aqui especialmente nos
ocupamos, a “Lei das Autarquias Locais” - Lei n.º 169/99, de 18.09 - define essa
responsabilidade no artigo 96º, decalcando o conteúdo do n.º 1 do artigo 2º do DL n.º
48051. Estamos, portanto, a reportar-nos à responsabilidade por actos ilícitos culposos,
onde a culpa dos órgãos ou agentes da administração é requisito imprescindível. Outros
tipos de responsabilidade administrativa existem, como sejam a responsabilidade pelo risco
- artigo 8º do DL n.º 48051 - e a responsabilidade por actos lícitos - artigo 9º daquele
diploma, mas não nos ocuparemos deles.
O Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir, pacificamente, que a
responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas por factos ilícitos
praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica
responsabilidade prevista na lei civil, que são, cumulativamente, a prática de um acto (ou
omissão) ilícito, com culpa, pelos respectivos órgãos ou agentes, no exercício das suas
funções ou por causa desse exercício (imputação do facto ao lesante), a existência de danos
e o nexo de causalidade entre o facto e o dano.

- Acto

A responsabilidade civil decorre de acções, mas também de omissões. Assim dispõe

o artigo 486º do Código Civil e, directamente, a Lei Fundamental no artigo 22º. Assume
especial ou até primordial importância neste ensejo a responsabilidade por omissão, pois,
como vimos, os casos susceptíveis de convocar a responsabilidade dos Municípios no
âmbito dos danos provocados por e nas obras particulares, advêm da omissão de
determinado comportamento (material ou jurídico) por parte da entidade administrativa.

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Trata-se aqui de analisar o comportamento omissivo que se traduz na abstenção da prática

de actos jurídicos devidos ou de operações materiais que se impunham ao caso.
Acrescem àqueles os demais pressupostos da responsabilidade civil definidos no
artigo 483º do Código Civil, para onde, de resto, o diploma remete, também para definir a
culpa e para instituir a responsabilidade solidária.

- Ilicitude

Nos termos definidos pelo artigo 6º do DL n.º 48051, o conceito de “ilicitude”

preenche-se com actos que violam normas legais e regulamentares ou princípios gerais e
com os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem
técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração. A doutrina tem
também defendido que não basta a verificação de uma ilegalidade para que haver ilicitude.
O conceito de ilicitude só se mostra integrado quando o fim das normas violadas seja,
também, o da defesa do lesado. Necessário será, assim, analisar o âmbito de protecção da
norma em causa e, a partir dele, decompor os interesses protegidos.
A ilicitude, no que toca à temática em análise, traduzir-se-á numa actuação ilícita
omissiva fundada no incumprimento pelo município dos deveres de fiscalização que lhe
competem por efeito da lei e regulamentos.

- Culpa

A culpa dos titulares do órgão ou dos agentes é apreciada nos termos do artigo 487º
do Código Civil – n.º 1 do artigo 4º do DL 48051. Assim, a culpa traduz-se na imputação
ético-jurídica do facto ao agente, quando este podia e devia ter agido de outro modo,
imputação essa que pode realizar-se a título de dolo ou negligência. A imputação, a título
de negligência, consiste na censura dirigida ao autor do facto por não ter usado da
diligência que teria um bom funcionário ou agente típico, ou seja, um agente zeloso e
cumpridor da lei e dos regulamentos, colocado perante as circunstâncias do caso concreto.
Apesar de não estar especificamente prevista naquele diploma legal, a doutrina e a
jurisprudência têm admitido a responsabilidade baseada na culpa do serviço. Este tipo de

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responsabilidade e culpa ocorre quando o dano sucede devido a uma defeituosa organização
do serviço – aferida por referência ao padrão médio de prestação do serviço – não sendo
possível imputar a culpa a um agente em concreto. Nestes casos é toda a estrutura da pessoa
colectiva que está em causa. Este tipo de responsabilidade surge sobretudo nos casos de
omissão, dado que a Administração é pródiga numa deficiente organização, quase que
patológica, que pode gerar danos na esfera dos cidadãos e cuja imputação individual é
impossível.

- Dano

À luz do sistema jurídico Português não há responsabilidade se não houver dano, ou

seja, se o facto ilícito e culposo não originar qualquer prejuízo a alguém. Face a uma acção
ou omissão ilícita e culposa por parte da Administração, o particular tem direito à reparação
de todos os prejuízos patrimoniais e não patrimoniais que houver sofrido.

- Nexo de causalidade entre o facto e o dano

A determinação do nexo de causalidade faz-se através da aplicação da teoria da

causalidade adequada. Um facto é causa adequada de um determinado dano sempre que
aquele surge como condição deste. O facto só não será considerado como causa adequada
quando se mostrar, atenta a sua natureza, de todo indiferente para a verificação do dano,
tendo este ocorrido devido a circunstâncias excepcionais e extraordinárias que ocorreram
no caso concreto. O juízo de adequação deve tomar em consideração as circunstâncias
reconhecíveis à data do facto por um observador experiente, bem como as circunstâncias
efectivamente conhecidas pelo lesante, ainda que ignoradas pela generalidade das outras
pessoas. Para que o facto seja causa adequada da produção do dano, não é necessário que
aquele, por si só e excluindo outros, tenha produzido o dano. Essencial é que o facto seja
condição do dano, ainda que ele seja “apenas” uma das condições desse dano.

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Importa ter presente que para que um dano seja considerado como efeito
adequado de certo facto não é necessário que ele seja previsível para o autor
desse facto, ou seja, não se exige que os danos sejam previsíveis para o
agente, posto que fundamental é que o facto constitua, em relação àqueles,
uma causa objectivamente adequada.
Todavia, sem prejuízo do critério da adequação na sua formulação negativa
correspondente ao ensinamento de Enneccerus-Lehmann supra avançado,
julgamos ser particularmente útil nesta sede o recurso ao critério do fim da
norma de que nos servimos para apurar a ilicitude, pelo que deve perguntar-se
se o dano cai dentro do âmbito de protecção da norma, isto é, se figura entre
os danos que a norma de conduta violada tinha por fim prevenir.
Tal implica que devem ser excluídos do objecto da indemnização aqueles
danos cuja ocorrência não se deveu à ilegalidade cometida, o que permite,
desde logo, concluir que a relação de causalidade no âmbito da
responsabilidade civil da Administração por danos resultantes de actos
administrativos e operações materiais ilícitas não se estabelece entre o dano e
o acto administrativo ou operação material no seu todo, mas antes entre o
dano e a específica ilegalidade praticada.

Solidariedade

A responsabilidade da Administração é uma responsabilidade solidária com os

titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes. Nos termos do n.º 2 do artigo 96º da
L.A.L., as autarquias gozam de direito de regresso sobre os titulares dos órgãos ou os
agentes culpados, quando estes procederam com diligência e zelo manifestamente
inferiores ao exigido em razão do cargo que ocupam.
No entanto, a solidariedade também existe com outros responsáveis,
designadamente entes civis - dono da obra, empreiteiros, técnicos responsáveis pela
execução e projecto da obra, etc. - quando estes agentes intervieram na realidade factual
que originou o dano. Isto sem prejuízo do direito de regresso, em função e na medida da

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graduação de culpas e das consequências que delas advieram, entre os lesantes – remissão
do n.º 2 do artigo 4º do DL 48051 para o artigo 497º do Código Civil.

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Conclusão

Apesar da aparente desresponsabilização legal da administração pelo controlo

prévio e fiscalização dos projectos das especialidades por referência a um mero termo de
responsabilidade assinado pelos autores daqueles projectos, entendemos que em certos
casos a Administração deve ser responsabilizada por violação do seu dever geral de
fiscalização, sempre que ocorram danos originados por graves falhas naqueles projectos.
Alicerçámos esta posição com a defesa de um interpretação restritiva do n.º 8 do
artigo 20 do RJUE, a impor uma interpretação no sentido apenas de excluir a verificação
dos cálculos concretos que o projectista elaborou, mas já não excluindo o controlo do
cumprimento dos limites mínimos de segurança regulamentares, quando existentes, e da
adequação genérica do projecto de especialidade ao projecto de arquitectura na sua
globalidade.
Argumentámos com o interesse público geral das normais relativas à segurança dos
projectos e a sua não compatibilização com uma desresponsabilização, por referência a um
simples termo de responsabilidade do projectista, sobretudo quando confrontamos a norma
que prevê o termo de responsabilidade com o n.º 2 do artigo 93º do DL n.º 555/99, e com o
artigo 2º do RGEU, que se referem à função atribuída à fiscalização de protecção da
segurança e saúde das pessoas.
Alertamos ainda para a incongruência de um sistema onde não se fizesse aquela
interpretação restritiva, pois na verdade seria fazer prevalecer as normas relativas à estética
sobre as normas relativas à segurança.
Não afastamos a responsabilidade do projectista pelo cumprimento das normas
técnicas a que está adstrito, pois este assume no termo a responsabilidade não só pelos
cálculos concretos e pela adequação ao projecto de arquitectura, mas também pelo
cumprimento de todas as normas legais e regulamentares aplicáveis. O que defendemos é
que há casos em que a responsabilidade deve ser mitigada, atribuindo as culpas conforme o
grau de participação nos factos originadores de danos na espera dos particulares.
Expusemos sumariamente o regime da responsabilidade civil extracontratual da
Administração e mostrámos não haver nesse regime qualquer obstáculo, antes pelo

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contrário, a uma responsabilidade solidária entre os particulares (sobretudo os autores dos

projectos) e a Administração, na medida da culpa e contribuição para o dano de cada um.

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Bibliografia

- CORREIA, Fernando Alves, Manual de Direito do Urbanismo, 2ª Edição, Almedina 2004

- CORREIA, Fernando Alves, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do

Urbanismo Português, Almedina 1993

- OLIVEIRA, Fernanda Paula, Direito do Urbanismo, 2.ª ed., reimpressão, CEFE,

Coimbra, 2003;

- NEVES, Maria José Castanheira/ OLIVEIRA, Fernanda Paula/ LOPES, Dulce Regime
Jurídico da Urbanização e da Edificação Comentado, Almedina, Coimbra, 2006;

- PINTO, Mota, Teoria Geral do Direito Civil

- VARELA, Antunes, Das Obrigações em Geral

- AMARAL, Freitas do, Direito Administrativo

Jurisprudência analisada

- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03-07-2007, proferido no recurso n.º

0443/07

- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 26-11-2003, proferido no recurso n.º

654/03

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- Acórdão de Supremo Tribunal Administrativo de 6-11-2002, proferido no recurso n.º

1311/02

- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13-10-98, proferido no recurso n.º

43138

- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30-10-96, proferido no recurso n.º

35412

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