Capítulo 4

ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA:
a jaula de ferro

Fábio Müller Guerrini

Edmundo Escrivão Filho
Daniela Rosim
Luiz Philippsen Jr. (ilustrações)

Resumo:
Quem tem medo de burocracia? O conceito de organização burocrática surgiu
com o intuito de permitir que a administração das Organizações se tornasse
viável. Entretanto, a palavra “burocracia” normalmente é utilizada como
sinônimo de lentidão e demora. Neste capítulo queremos que você mude a sua
opinião sobre burocracia.
Palavras-chave: Organização burocrática, burocracia, impessoalidade,
formalismo, profissionalismo.

Objetivos instrucionais:
Apresentar o conceito de organização burocrática no contexto das organizações
sociais.

Objetivos de aprendizado:
Após a leitura deste capítulo, espera-se que o aluno seja capaz de:
Compreender como a impessoalidade, o formalismo e o profissionalismo
aumentam a previsibilidade de comportamento na organização.
Compreender o conceito de burocracia e sua aplicação para maximizar a
eficiência da Organização.

Introdução

Enquanto a organização tradicional era desmontada palmo a palmo, o retorno à

vida simples do campo não era mais possível para a sociedade como um todo. A
Revolução Industrial redefiniu o modo de vida da sociedade, acentuando as
diferenças entre o campo e a cidade. O capitalismo industrial promoveu uma
mudança drástica na ordem social do século XIX, criando um sentimento de
instabilidade constante, com a necessidade de mobilidade dos trabalhadores, a
ascensão de grandes complexos industriais, a necessidade de viver para o
trabalho, em jornadas de dezesseis horas que não poupavam sequer crianças.
Adam Smith já concluíra no século XVIII que o ser humano é o único ser vivo
que depende do próximo para prover as suas necessidades. Esse pensamento se
confirmou com o avanço do capitalismo industrial no século XIX.
Para uma pessoa comum que trabalhava por longas jornadas de trabalho, não era
possível plantar, colher ou criar o próprio sustento; fiar o algodão para fabricar o
tecido que serviria para costurar as suas roupas; ou mesmo educar os filhos.
Todos os aspectos da vida cotidiana sofreram um processo contínuo de
especialização. Cada homem utiliza sua vocação e talento para oferecê-los
reciprocamente a outros. Nas palavras de Adam Smith “para adquirir qualquer
parte da produção do talento de outro na ocasião que dela necessite”. As
máquinas passaram a ser concebidas como facilitadoras da divisão do trabalho,
pois eram projetadas para executar partes específicas do produto final.
As empresas surgem em função da expansão das atividades comerciais, ao se
separar a contabilidade privada da comercial e do surgimento da sociedade por
cotas de responsabilidade limitada (BRESSER-PEREIRA, MOTA, 1983). Mas,
mesmo com o surgimento das empresas, ainda não há elementos que
caracterizem a empresa como uma Organização, o que vem a ocorrer com a
criação da sociedade anônima, que modifica o caráter patrimonial das empresas.
Nessa situação, os meios de produção passam a ser dominados por burocracias
(BRESSER-PEREIRA, MOTA, 1983).

A Figura 4.1 apresenta os principais conceitos formadores da distinção da

Organização enquanto burocracia.
A militarização da sociedade
Nos primórdios do capitalismo tudo parecia indicar que não havia alternativa, a
não ser atender às necessidades que se sobrepunham aos interesses individuais.
Entretanto, a Alemanha se tornou o primeiro país efetivamente industrial, ao
liderar a Segunda Revolução Industrial, baseando-se na crescente disseminação
de princípios de organização militar para as organizações industriais e
governamentais. Enquanto as políticas de desenvolvimento dos demais países
tendiam a limitar-se a ações de curto prazo, na Alemanha o conceito de
planejamento viabilizou a visão de longo prazo. A militarização da vida social
alemã foi empreendida no período de Otto von Bismarck, baseado na ideia de
uma pirâmide social em que na base haveria funções a serem desempenhadas
com a participação de todos. Essa visão mostrou-se eficaz para o progresso do
país.
Karl Emil Maximilian Weber, ou somente Max Weber, era um jurista e
economista atento ao processo de racionalização e à falta de perspectiva da
sociedade perante o capitalismo. A inspiração de Weber para definir os
princípios da burocracia veio da organização militar, cuja hierarquia de
comando determinava as relações entre as pessoas, ao identificar e atribuir
tarefas a pessoas detentoras das habilidades necessárias para executá-las sob
supervisão do seu superior, que era responsável por garantir que ela fosse
bem-sucedida, independentemente de quem estivesse encarregado. Esse
raciocínio foi suficiente para que Max Weber definisse os princípios da
burocracia que deveriam nortear a vida das empresas industriais: formalismo,
profissionalismo e impessoalidade.

Pirâmide hierárquica

Max Weber propôs a transposição do conceito de pirâmide militar para

compreender as organizações industriais. A pirâmide hierárquica de uma
organização divide o trabalho de modo vertical, definindo os níveis de
autoridade. A burocracia viabiliza a divisão horizontal do trabalho, em que
diferentes atividades são distri­buídas conforme os objetivos a serem alcançados.
A divisão do trabalho define os cargos, independentemente das pessoas que os
desempenharão. É o cargo que confere autoridade e responsabilidade, tornando
a divisão do trabalho impessoal.
Para Max Weber os negócios deviam ser capazes de sobreviver à flutuação de
mercados, tal como ocorria nos Estados Unidos, onde trustes industriais
constituíam monopólios verticais para eliminar qualquer competição no
mercado. A chave para esses complexos industriais funcionarem estava na
cadeia de comando. O princípio de divisão de trabalho aumentava a eficiência
na utilização de recursos e na rapidez de produzir algo.
Entretanto, Weber questionou-se se seria possível produzir mais rápido do que
os concorrentes. Para ele, a competição e a eficiência empresariais assumem
características diferentes da organização militar. Em um exército há o
compromisso da cadeia de comando em obedecer às ordens sob quaisquer
circunstâncias, o que define com clareza e precisão o papel de cada patente.
De acordo com Weber, em um país a burocracia constitui o poder em forma de
uma “pirâmide racionalizada”, tal como na organização militar. Cada “posto
burocrático” tem uma função definida. O poder é extremo no topo da pirâmide e
praticamente inerte na base. Um trabalho é bem realizado quando é possível
fazê-lo de forma dedicada, sem a necessidade de realizar outro trabalho.
Na visão de Sennett (2008), “no modelo liberal de Adam Smith, prosperamos ao
fazer mais do que o esperado; no modelo militar de Weber, somos punidos por
sair da linha”. No modelo weberiano, as funções são predefinidas e estáticas
para garantir a coesão da Organização, independentemente da pessoa que está
no cargo.
A pirâmide hierárquica pode sempre incluir pessoas no nível mais inferior de
acordo com as funções a serem desempenhadas. Há um caráter de inclusão
social em detrimento da eficiência, que garante a transparência do que é
esperado. Nessa pirâmide hierárquica, constituída como uma organização
burocrática, a pessoa vive a vida que alguém concebeu para ela, cumprindo
funções preestabelecidas fixas, o que Weber denominou como “jaula de ferro”.
Mas, afinal, por que a pessoa se sujeita a uma situação dessas?
Weber explica que é a expectativa de ser recompensado futuramente pelo
trabalho realizado conforme o esperado. Portanto, há nesse tipo de atitude uma
previsibilidade esperada do comportamento para se atingir a eficiência.
Entretanto, essa recompensa pode ser adiada indefinidamente. Mesmo que isso
leve à desmotivação e angústia do funcionário por um lado, por outro lado o
funcionário sente-se protegido dentro da “jaula de ferro”.
Ao longo do século XX, as organizações estruturaram-se com base no conceito
de pirâmide burocrática, disseminando o conceito de divisão do trabalho para
aumentar a eficiência, o que foi levado ao limite por Frederick Taylor nos
estudos de tempos e movimentos.

Princípios da Organização burocrática

O sistema capitalista desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento

da burocracia. Na verdade, sem ela a produção capitalista não poderia persistir.
Foi por intermédio da observação da sociedade, das relações trabalhistas e da
percepção da necessidade de sistematizar as relações dentro da indústria que
Max Weber concebeu a burocracia.
Weber considera a existência das organizações burocráticas desde a antiguidade,
apesar de estarem longe do tipo ideal de organização. Com a decadência do
feudalismo, surgem o sistema capitalista, as empresas e, consequentemente, a
burocracia (DELORENZO NETO, 1973).
A emergência da burocracia foi uma consequência da busca por sistemas sociais
mais aperfeiçoados, com a crescente pressão por maior eficiência e a
dificuldade frente ao desenvolvimento tecnológico e ao crescimento dos
sistemas sociais. A burocracia é um tipo de poder. O sistema burocrático e suas
relações baseiam-se na previsibilidade do comportamento dos membros da
organização (precisão, rapidez, univocidade, caráter oficial, continuidade,
discrição, uniformidade e redução de atritos).
As organizações são sistemas predominantes nas sociedades industriais. A
estruturação das empresas estava aumentando. As organizações estavam
coordenando todas as atividades que diziam respeito ao trabalhador, influindo
em sua personalidade. O grande número de organizações estava condicionando
o desenvolvimento econômico, político e social.
Quanto maior é a organização de um sistema social, mais próxima ela está do
modelo ideal de organização burocrática. Weber conceituou burocracia com a
enumeração de suas características, considerando burocracia como um tipo de
poder e o “tipo ideal” por abstrações: as atividades se acham distribuídas sob a
forma de deveres oficiais; a organização dos cargos obedece ao princípio
hierárquico; a atividade está regulamentada por um sistema de regras abstratas;
o funcionário cumpre tarefas baseado em formalidade impessoal; os cargos se
classificam tecnicamente; a organização administrativa do tipo burocrático puro
é capaz de proporcionar o mais alto grau de eficiência.
A Figura 4.2 apresenta a articulação das características da Organização
burocrática.

A articulação das características da organização burocrática se baseia na divisão

do trabalho para definir cargos (formalismo) que devem ser exercidos por
profissionais (profissionalismo) para atingir os objetivos da Organização,
independentemente de quem os exerça (impessoalidade).
Os sistemas sociais que podem ser classificados em desorganizados (multidão,
público), semiorganizados (família, tribo, feudo) e organizados (Estado, grande
empresa, Igreja) (GURVITCH apud BRESSER-PEREIRA, MOTTA, 1983).
Essa separação facilita distinguir as organizações dos demais sistemas sociais.
Para Max Weber a legitimidade da dominação é o que a torna efetiva. Os limites
que separam a burocracia dos demais sistemas sociais podem ser entendidos
segundo as formas de dominação: carismática (originária do carisma, é um
poder sem base racional), tradicional (baseada na crença do tradicionalismo, em
que a rotina determina a norma de conduta, não dispondo de base racional) e
racional-legal (baseada em normas legais racionalmente definidas, consistindo
na própria burocracia) (BRESSER-PEREIRA, MOTTA, 1983).
Organizações nem sempre burocráticas

Quando Martin Luther King fez aquele célebre discurso I have a dream, todos
ficaram magnetizados pelas palavras proféticas. Ele foi um grande líder, pois a
sua personalidade era capaz de mover montanhas e atrair seguidores. Mas o tipo
de dominação que ele exercia era meramente carismático, ele não exercia cargo
formal algum em instituições do governo. A oratória cativante era fruto de ele
ser um pastor evangélico.
A família real britânica é constantemente alvo dos paparazzi, que procuram atos
falhos entre seus membros, para demonstrar o quão anacrônica é a monarquia
no século XXI. Um regime monárquico baseia-se na dominação tradicional,
passando o trono de uma geração para outra, não importando se a pessoa está
apta profissionalmente para ocupar o cargo. Os defensores do regime
monárquico dizem que sim, que o herdeiro é sempre o mais apto, pois ele foi
preparado a vida inteira para ser rei, enquanto que em uma democracia qualquer
um pode ser eleito. Mas em termos de organização burocrática, a eleição
também não é um mecanismo válido, pois não é necessariamente o mais
preparado que assume o cargo de primeiro-ministro ou presidente. Há fatores
imponderáveis nesse tipo de escolha.
Michael Bloomberg entregou o cargo de prefeito de Nova York em 2013. A sua
administração recuperou financeiramente a cidade, criou um novo estilo de
administrar, recuperando bairros degradados, com soluções criativas em todas
as áreas. Fez uma verdadeira revolução na administração municipal. Ele ia de
metrô para o trabalho, eliminou os gabinetes e salas da prefeitura, colocando
todos os funcionários para trabalhar em um imenso salão. Como prefeito, não
tinha sala própria, trabalhava em uma das mesas no meio do salão. Os seus
secretários municipais eram constantemente cobrados por resultados e, sempre
que encontrava algum entrave burocrático para fazer o que queria, colocava a
mão no próprio bolso. Ao longo dos seus doze anos como prefeito de Nova
York estima-se que ele tenha gastado por volta de US$ 650 milhões de sua
fortuna pessoal para administrar Nova York do seu jeito. O caso dele é
interessante, pois o tipo de dominação que ele exercia era racional, a ponto de,
quando os aspectos legais não lhe permitiam que gastasse o dinheiro público,
ele utilizava o próprio.
Caso:
Projeto da Cornell NYC-Tech

Baseado em: FOLHA DE S. PAULO (2013)

Um dos últimos projetos que Michael Bloomberg empreendeu como prefeito foi
a criação da Cornell NYC-Tech, uma universidade de tecnologia direcionada
para as necessidades do mercado, para contrabalançar a perda mais de quarenta
mil empregos desde a crise de 2008 no setor financeiro e outras indústrias
fundamentais para a cidade, como a editorial e a fonográfica, a de mídia e o
varejo.
Houve candidaturas de dezoito propostas de quase trinta universidades de nove
países. O MIT não quis participar e, nesse cenário, Stanford parecia ser a
universidade com melhores chances de ganhar a concorrência, tendo em vista
que os seus ex-alunos eram os fundadores da Google, Yahoo, HP, Sun e PayPal,
e participavam das diretorias da Apple, do Facebook e da Microsoft. Mas o
consórcio formado pela Universidade Cornell e o instituto tecnológico
israelense Technion venceu a concorrência em virtude de iniciar as aulas com
um ano de antecedência em relação e garantir um aporte financeiro adicional
além dos US$ 100 milhões da prefeitura para o novo Campus em Nova York,
graças à doação integral para o projeto de US$ 350 milhões por parte de um
ex-aluno de Cornell, o bilionário Charles Feeney, criador da rede Duty Free
Shops.
A primeira fase do campus projetado pelo arquiteto Thom Mayne viabilizará a
vida de 2.500 alunos e 300 professores. Os investimentos estimados para os
próximos quinze anos serão de US$ 2 bilhões. As aulas tiveram início em uma
sede provisória do campus em Manhattan, após uma parceria entre a prefeitura e
a Google que é proprietária do imóvel e alugou 2.500 metros quadrados de um
de seus 15 andares ao consórcio, por um período de cinco anos.
Esse exemplo demonstra que a burocracia pode ser um instrumento para agilizar
o processo quando a relação entre todos os envolvidos se baseia em uma relação
ganha-ganha para as entidades públicas, as empresas e a sociedade.

A burocracia como um sistema social

A burocracia pode ser entendida como um meio de organizar sistemas sociais, e,
por analogia, como um tipo de organização baseado em princípios racionais,
basea­do em formalismo, profissionalismo e impessoalidade.
O formalismo está baseado em normas ou regras predefinidas, que estabelece “o
que” deve ser executado, “como” deve ser executado, “por quem” deve ser
executado, além das relações hierárquicas de comando e subordinação.
O profissionalismo baseia-se na premissa de que o trabalho a ser executado
deve ser feito por pessoas com habilidades necessárias para a execução da
tarefa. Quando há intersecção entre as habilidades necessárias e as tarefas a
serem executadas, define-se a competência para algo.
A impessoalidade parte do princípio que seja quem ocupar um cargo ou função
na Organização, o trabalho tem de ser feito com profissionalismo. Essa foi uma
grande ideia de Weber, pois daí em diante seria possível definir cada cargo ou
função na empresa pela descrição de suas atividades, de forma que diferentes
pessoas que ocupam as mesmas funções ou cargos pudessem ser avaliadas da
mesma forma.

A Figura 4.3 apresenta como o modelo burocrático aumenta a previsibilidade

do comportamento, o que contribui para o planejamento e controle da
Organização.
Durante muito tempo os conceitos de Organização, burocracia e organização
burocrática foram utilizados como sinônimos, e na acepção teórica muitos
autores trabalham dessa forma. Mas em função dos diferentes usos do termo
“organização”, o paralelo entre o conceito de burocracia e de Organização pode
ser abordado com alguma distinção: ambos são sistemas sociais. Enquanto na
burocracia a divisão do trabalho é racionalmente definida em função da
finalidade pretendida, a Organização é composta por indivíduos que se
relacionam socialmente para cumprir objetivos. A diferença básica está na
divisão racional do trabalho. O termo “racional” revela a coerência com os
objetivos pretendidos, que, em última análise, está associado à eficiência.
Um bom exemplo de um tipo de Organização que não tem finalidade da
racionalidade são as redes sociais. De uma forma geral, uma rede social não
apresenta governança pelos seus participantes, não há poder ou relações de
subordinação atribuídas a qualquer membro. É uma Organização que existe com
a única finalidade de reunir pessoas com afinidades e interesses comuns para o
compartilhamento de textos, fotos e vídeos. Por outro lado, a proprietária da
rede social é uma organização burocrática racional, com funcionários que
trabalham baseados em regras com relações de subordinação entre si.
A burocracia tornou possível a organização do trabalho de grandes empresas ou
entidades públicas. Há empresas com mais de dez mil funcionários cujo
controle informal seria um desastre de tal proporção, que ela provavelmente
fecharia antes de atingir esse contingente de funcionários. A proporção de
empregos administrativos varia o tempo todo entre empresas de diferentes tipos
e tamanhos hoje. O crescimento de empresas industriais comporta certos
problemas administrativos. Quando as empresas crescem é necessário que o
gerente-proprietário delegue aos seus subordinados as respectivas
responsabilidades para desempenhar várias funções que ele vinha exercendo no
passado, entre elas algumas funções gerenciais. Esse problema é resolvido em
parte por nomear um ou vários assistentes gerenciais disponíveis para que o
executivo possa concentrar suas energias em questões essenciais. Em empresas
que permanecem crescendo pode vir a ser necessário constituir gerentes
especialistas, encarregados de desenvolver planos e metas para os
departamentos da empresa. Pode ser necessário o aumento do grau de
responsabilidade dos subordinados, descentralizando as operações para que a
empresa possa operar eficientemente (DALE apud BENDIX, 1956).

O conceito de disfunção burocrática

É comum, no entanto, ouvir que o excesso de burocracia deixa as organizações

lentas e incapazes de tomar decisões racionais. Há uma imprecisão conceitual
nessa afirmação: não é a burocracia que causa a lentidão, mas a disfunção
burocrática.
A disfunção burocrática pode ser intencional para dificultar que algo seja feito.
Nesse caso o profissionalismo deixa de existir e a impessoalidade serve para
esconder a pessoa responsável. A disfunção burocrática pode ocorrer por
anacronismo. Uma regra ou norma estabelecida no passado que não se aplica no
presente, em função da própria evolução do sistema social.
A burocracia eficaz exige reação segura e devoção estrita aos regulamentos,
conduzindo a sua transformação em valores absolutos; não são consideradas
como relativas a um conjunto de objetivos. Isso interfere com a pronta
adaptação em condições especiais, não claramente divisadas por aqueles que
elaboraram as regras gerais. Assim, os próprios elementos que conduzem à
eficiência em regra produzem a ineficiência­ em casos específicos (MERTON,
1977). As organizações têm uma tendência natural para o desenvolvimento
ajustável. “A única permanência nas estruturas burocráticas é a ocorrência de
modificação ao longo de padrões previsíveis e mesmo estes não são
determinados de modo inalterável” (BLAU, 1977).
Quando Weber limita sua análise à organização puramente formal, como
resultado denota-se que todos os desvios desses requisitos formais são apenas
casos particulares. Esse enfoque é enganoso. As consequências principais e
generalizadas da dominação burocrática são: a tendência ao nivelamento no
interesse de uma base de recrutamento quanto à qualificação profissional; a
tendência à plutocratização no interesse de uma formação profissional e a
predominância de um espírito de impessoalidade formalista.
Muitas críticas aos princípios de Weber buscaram particularizar aspectos
relativos às distorções causadas por aqueles que procuraram interpretá-los.
Weber, ao procurar sistematizá-los, tão somente relatou uma realidade que se
impunha àquele momento histórico. A questão das formas de dominação, as
críticas relativas à abordagem restrita às relações formais dentro da empresa
eram uma particularização que estava aquém dos fatos que motivaram Weber a
relatar e procurar explicar a burocracia.
Com Weber, inicia-se a teorização da organização burocrática racional, que é a
Organização regida por regras. Há uma discussão entre Organização burocrática
racional legal, legitimada pela racionalidade das regras e, a partir da década de
1990, a Organização burocrática racional competitiva, legitimada pela
racionalidade do mercado.
A organização burocrática racional legal é característica das instituições regidas
pela legislação referente à administração pública. A administração pública, no
caso brasileiro, é regida pelos princípios constitucionais da legalidade (sob a
regência da lei), da impessoalidade (ato sem privilégios), da moralidade (o fim é
o bem comum), da publicidade (sem ocultar atos) e da eficiência (da boa
gestão).
A organização burocrática racional competitiva é característica de empresas que
justificam as suas ações utilizando a lógica do mercado. Esta lógica de ação é
reconhecida em processos de fusão, aquisição ou demissões em massa que
ocorrem em empresas do setor produtivo. A legitimidade dos atos dos
executivos é baseada nos movimentos dos concorrentes, na força ou no fracasso
do mercado. Dessa forma, uma demissão em massa ou defasagem no salário não
é intencional da gerência, mas algo que está além de suas decisões, na esfera do
mercado, este “ser” poderoso e não identificável.
Mas, para sintetizar o conceito de organização burocrática, pode-se raciocinar
da seguinte forma: a divisão de trabalho gera cargos (formalismo)
desempenhados por profissionais (profissionalismo) que realizarão as suas
funções identificados segundo os objetivos da organização (impessoalidade).

A utopia de uma sociedade perfeita

Mas Weber não foi a única vertente sociológica a pensar a Organização. Havia
também uma corrente que ficou conhecida como socialismo utópico, sendo um
dos seus expoentes Robert Owen, que criou a fábrica New Harmony.
Robert Owen foi um industrial inglês que viveu entre meados do século XVIII e
meados do século XIX e acreditava no bem-estar social do empregado. Ele tinha
a concepção de que o empregado precisava se sentir valorizado e protegido pela
empresa em que ele trabalhava e isso significava criar todo um aparato para
incluir a sua família no processo. Assim, ele criou emprego também para as
mulheres dos empregados, escola para os seus filhos e um sistema de
valorização do funcionário que incluía recompensas em dinheiro. Era como se a
Organização que ele criara de sua empresa fosse um microcosmo.
Posteriormente, Robert Owen mudou-se para os Estados Unidos e também
tentou estabelecer uma Organização dentro dos mesmos princípios. Mas quando
ele morreu essa concepção não se sustentou, pois tudo o que ele criara tinha que
contar com a sua liderança e personalidade.

Pequena empresa:
Na prática a teoria é outra
Há uma frase muito batida no meio empresarial, principalmente com relação à
pequena empresa, de que “na prática a teoria é outra”. “Na prática a teoria é
outra” aplica-se à pequena empresa, porque, em muitos casos, o empresário
desconhece as especificidades da pequena empresa em relação às grandes; dessa
forma, a teoria de administração tradicional não se encaixa. Sendo assim, é
necessário haver adequação da teoria administrativa das grandes corporações
para ser aplicada na pequena empresa. As necessidades de formalização existem
e podem melhorar a eficiência e a eficácia da pequena empresa, no entanto
devem ser observadas e, se for o caso, adaptadas, pois na pequena empresa o
excesso de formalidade pode fazer com que ela perca sua flexibilidade e
capacidade de adaptação ao meio em que opera. A rigor, pela teoria
administrativa elaborada para a grande empresa, a pequena empresa não deveria
existir. Todavia, existe e deve ser compreendida de uma forma diversa e
específica. É importante o desenvolvimento de uma teoria administrativa
específica para as pequenas empresas.
O desconhecimento da teoria faz com que o cotidiano de trabalho seja diferente
e funcione, por vezes ao longo de uma vida inteira do empresário. No entanto, o
desconhecimento ou não existência de uma teoria de administração consolidada
e específica para as pequenas empresas conduz o dirigente a pensar que não está
fazendo o melhor, só porque é diferente da grande empresa. A formalização, por
exemplo, tem um custo, e o empresário da pequena empresa, em função dos
seus recursos limitados, sempre faz uma avaliação do impacto que um novo
investimento terá. Se o controle pelo livro-caixa é suficiente, não há motivo
para implantar um sistema do tipo ERP com módulo financeiro. Há uma
avaliação de custo e benefício, de uma maneira bastante pragmática.
Durante muito tempo as empresas familiares foram incentivadas a abrir as suas
ações para se tornarem empresas controladas por Conselhos de acionistas, para
que pudessem crescer e ganhar novos mercados, baseando a sua administração
nos princípios burocráticos. Entretanto, verificou-se na Alemanha que as
empresas de pequeno e médio porte haviam garantido a sua sobrevivência ao
longo dos anos, em virtude da visão de longo prazo dos empresários familiares,
pois conduzem as suas empresas em uma perspectiva de gerações, portanto, de
longo prazo. Já as grandes empresas, controladas por acionistas, podem ser
prejudicadas pela necessidade de gerar lucro para os seus acionistas em curto
prazo.

Administração também é cultura:

Previsibilidade do comportamento na literatura

Os princípios da burocracia e o poder do Estado e das Organizações podem ser

vislumbrados no livro “A metamorfose”. Em sua obra, Franz Kafka conta a
história de um caixeiro-viajante chamado Gregor Samsa que começa a se ver
engolido pelo sistema burocrático a ponto de ele passar por uma transformação
radical:

“Quando certa manhã Gregor Samsa despertou, depois de uma noite mal
dormida, achou-se em sua cama transformado em um monstruoso inseto. Estava
deitado sobre a dura carapaça de suas costas, e ao levantar um pouco a cabeça
viu a figura convexa de seu ventre escuro, sulcado por pronunciadas
ondulações, em cuja proeminência a colcha mal podia aguentar, pois estava
visivelmente a ponto de escorregar até o solo. Inúmeras patas, lamentavelmente,
esquálidas em comparação com a grossura comum de suas pernas, ofereciam a
seus olhos o espetáculo de uma agitação sem consistência.
– Que me aconteceu?
Não estava sonhando.”

Esse livro faz uma crítica ao modo de vida que a sociedade burocrática impõe
ao ser humano, como se a identidade das pessoas não fosse mais importante.
Somente o trabalho mediria o que a pessoa é. Essa história reflete bem o
conceito de jaula de ferro. De acordo com este conceito, a pessoa vive a vida
que alguém pensou para ela e se mantém na organização mesmo desmotivada,
pois há a expectativa de recompensas futuras. Ao mesmo tempo, sente-se
protegida pela jaula de ferro.
George Orwell escreveu em 1948 o livro “1984” que mostra as relações
humanas controladas pelo Estado em um futuro no qual os meios de
comunicação em massa sufocam a existência do ser humano pela onipresença
do Estado. Todos eram vigiados pelo Grande Irmão (Big Brother), que proibia
qualquer tipo de relação afetiva, cujo castigo era a morte. Em 1984, não existe
mais a democracia. Os governos totalitários dominaram a sociedade
completamente. Criaram-se sistemas inteiros para controlar atividades,
pensamentos, a liberdade e a cultura. Tudo ocorre conforme o Estado determina.
O personagem Winston vive angustiado por demonstrar ainda alguns vestígios
de humanidade.

Caso:
OSESP: uma organização burocrática de excelência

Nota: Agradecemos a Marcelo Lopes, diretor executivo da Fundação Osesp, que

gentilmente forneceu informações e colaborou na revisão deste texto.

A Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo (Osesp) é reconhecida como a melhor

orquestra brasileira pela sua qualidade artística. No entanto, esse reconhecimento só foi
possível graças ao processo de reestruturação, iniciado em 1997, pelo maestro John
Neschling, a partir de um plano deixado pelo maestro Eleazar de Carvalho e pela
continuidade das ações nas administrações seguintes.
John Neschling é um maestro com ampla experiência e reconhecimento internacional. Ao
assumir, encontrou uma realidade distante dos tempos áureos, quando a orquestra estava sob
o comando do maestro Eleazar de Carvalho. Os seus músicos ganhavam tão mal que
precisavam tocar em outras orquestras. A orquestra não gerava receita, só despesa.
Nesse cenário, o primeiro passo foi abrir editais internacionais de contratação.
Paulatinamente a orquestra adquiriu uma dinâmica virtuosa, com a contratação de novos
músicos e a garantia de um salário digno. Havia ensaios todos os dias das 10h às 16h. O
músico tinha o compromisso de chegar ao ensaio com as peças estudadas. Com o tempo, os
músicos deixaram de tocar em outras orquestras, pois perceberam que não havia o mesmo
senso de profissionalismo.
Em 1999, a Sala São Paulo passou a ser o local oficial da Osesp para os ensaios e as
apresentações. No teto da sala, há quinze painéis com ajuste remoto independente, o que
permite trabalhar a sonoridade da orquestra de maneira mais precisa, conforme o repertório
executado.
Em 2005, foi criada a Fundação Osesp, que viabilizou a organização das receitas e melhoria
do potencial de captação, e permitiu implementar diversas iniciativas, dentre as quais a
compra e locação de partituras e a formação de músicos.
A Fundação Osesp passou a se relacionar com várias editoras internacionais para compra ou
locação de partituras. Sempre que uma peça é executada, os direitos de edição são pagos. Mas
isso resolvia uma parte do problema. E os compositores brasileiros? O Brasil possui uma
produção de música erudita desde o período colonial de grande qualidade, mas o grande
público brasileiro desconhece. As obras de Villa Lobos e Carlos Gomes, por exemplo, são
registradas nos Estados Unidos e na Europa. Neste caso, as partituras ainda estão disponíveis.
Entretanto, no caso da maioria dos compositores brasileiros havia grande dificuldade para
encontrar edições profissionais.
Já havia uma editora vinculada à orquestra antes da Fundação Osesp, que veio a ser
formalizada posteriormente, para editar as obras de compositores brasileiros, acessíveis para
as orquestras do mundo todo. Após a criação da Fundação Osesp, ela se tornou uma marca da
Osesp registrada como “A Editora Criadores do Brasil”. Para divulgar esse trabalho de
resgate, a orquestra fez várias gravações pelo selo BIS da Europa e firmou um acordo com a
gravadora Biscoito Fino no Brasil. Adicionalmente, a orquestra, que sempre executou peças
de compositores contemporâneos, organizou e sistematizou o processo de encomendar novas
composições.
Outro aspecto importante é a formação de músicos. O Brasil é um país que está perdendo a
tradição na formação de músicos. Antigamente, grande parte das famílias de classe média
possuía instrumentos em casa. Este era o esteio da formação musical básica, mas essa cultura
deixou de existir. Em 2006, foi criada a Academia de Música da Osesp, para colaborar com a
formação de músicos qualificados no Brasil. Os professores são os próprios músicos da
orquestra, que recebem à parte pelas aulas, enquanto o aluno, por sua vez, recebe uma bolsa
para estudar.
Em 2008, a Osesp possuía uma receita de R$ 74 milhões e despesas de R$ 64 milhões. Parte
do orçamento era proveniente dos 12.000 assinantes dos concertos, dos direitos autorais das
gravações e das partituras. No final de 2008, a orquestra fez uma apresentação transmitida da
Sala São Paulo pelo canal de TV Arte, que o retransmitiu para a Europa. Em outubro de
2013, a orquestra se apresentou na Philharmonie de Berlim, uma das principais salas de
concerto do mundo, em uma turnê regida por Marin Alsop.
Um aspecto que reforça o caráter de impessoalidade e profissionalismo da Osesp é a
participação de maestros convidados durante as temporadas. A atuação de maestros
convidados colabora para melhorar a sonoridade da orquestra, o que permite aos músicos
incorporarem novos estilos e percepções artísticas.
Atualmente orquestra é constituída pelas seguintes instâncias de governança: Conselho de
Orientação (como um guardião de princípios, nos moldes dos Boards of Trustees
americanos), Conselho de Administração (que supervisiona a gestão), Direção Executiva
(similar ao CEO de uma corporação) e Diretor Artístico (responsável pela programação). A
direção musical e a regência titular são exercidas pela mesma pessoa com o intuito de
garantir o desempenho técnico e o desenvolvimento artístico do grupo. A Osesp é composta
por quatro unidades de negócio: Orquestra e Coro Profissionais, responsável pela gestão da
Osesp e do Coro; Educacional, que inclui academia, coros infantis e atividades de
treinamento; Sala São Paulo, que é responsável pela gestão da sala de espetáculo; Festival de
Inverno de Campos do Jordão, que é responsável pela gestão do festival.
Para manter e sistematizar o seu acervo, a Osesp possui o Centro de Documentação Musical
(CDM) Maestro Eleazar de Carvalho que reúne o acervo de partituras e gravações da Osesp.
A Editora é uma parte do CDM. Ele fica aberto 4 horas por dia para consulta pública. Nele há
gravações raras, partituras marcadas, história oral, entrevistas, geração de podcasts e da
operacionalização das gravações. Possui o acervo de vários compositores, dentre os quais do
professor e compositor Osvaldo Lacerda e parte do acervo de Almeida Prado. Outra parte do
CDM é o arquivo que serve à orquestra, aos coros e a academia. É um centro de geração e
fornecimento de material gráfico e sonoro para as atividades da Fundação Osesp. Todo o
material que se encontra na parte de multimídia do site da Osesp (www.osesp.art.br) vem do
CDM.
Esse nível de organização e competência da Osesp demonstra que o processo de
reestruturação caminhou na direção de torná-la uma Organização burocrática, na acepção do
conceito, pois garantiu profissionalismo, formalismo e impessoalidade na condução
administrativa da melhor orquestra brasileira.

Considerações finais

Em qualquer aspecto da vida social, a burocracia está presente. Sem ela, a sociedade não teria
atingido os níveis de organização atuais. Se a previsibilidade de comportamento nas
Organizações é atingida pela impessoalidade, formalidade e profissionalismo, na realidade, o
que não funciona adequadamente ocorre quando um desses três aspectos não está presente.
Outra questão importante da organização burocrática foi identificar a necessidade do
administrador profissional, que detém os conhecimentos adequados para desempenhar as suas
funções, a sua fidelidade está relacionada ao cargo que ocupa em detrimento da visão do
proprietário da Organização. Nesse caso, ele não dispõe dos meios de produção e recebe um
salário para realizar o seu trabalho. Somente um superior hierárquico pode nomeá-lo, bem
como o cargo dele não tem caráter vitalício, mesmo que isso não signifique necessariamente
que ele ocupe o cargo por um tempo determinado. E chega um dia, quando ele tiver cumprido
o tempo necessário de serviço, em que ele vai se aposentar e dar lugar a outros.
A Figura 4.4 apresenta as características do administrador profissional enquanto funcionário
burocrata.

Questões

1. Quais são os princípios da Organização burocrática?

2. Explique a contribuição da burocracia para viabilizar a sociedade contemporânea.
3. Explique como o governo da Alemanha no século XIX utilizou princípios militares para
definir um planejamento de longo prazo e o conceito de pirâmide social.
4. A previsibilidade de comportamento é identificada pela precisão, rapidez, univocidade,
caráter oficial, continuidade, discrição, uniformidade, redução de atritos. Apresente um
exemplo no qual seja possível identificar todas essas características.
5. Qual é o efeito em termos da eficiência no serviço público da afirmação de Otto von
Bismark? “Com leis ruins e funcionários bons ainda é possível governar. Mas com
funcionários ruins as melhores leis não servem para nada.”
6. Tome um exemplo e explique o conceito de jaula de ferro, proposto por Max Weber.
7. Apresente um exemplo de disfunção burocrática.
8. Apresente um exemplo que represente a dominação carismática.
9. Apresente um exemplo que represente a dominação hierárquica profissional.

Exercícios

1. Explique a definição de burocracia proposta por Max Weber, utilizando a Figura 4.3:
2. Qual é o efeito em termos da eficiência no serviço público da afirmação de Otto von
Bismark?
“Com leis ruins e funcionários bons ainda é possível governar. Mas com funcionários ruins
as melhores leis não servem para nada.”

4. Tome um exemplo e explique o conceito de jaula de ferro, proposto por Max Weber.
5. Apresente um exemplo de disfunção burocrática.
6. Apresente exemplos que representem os tipos de dominação identificados por Max Weber.

Pensamento administrativo em ação

Estamos no ano de 1918 e você é um consultor que acaba de ser contratado por uma empresa
industrial situada nos Estados Unidos da América. O presidente da empresa inicia a conversa
dizendo:
Com a volta da prosperidade ao final do século XIX da economia dos EUA e a maior
facilidade de obter capital, todas as indústrias foram sendo dominadas por um pequeno
número de grandes empresas integradas. A promessa de bons lucros com a produção e
comercialização em massa e a penosa lembrança de duas décadas de preços declinantes
tornavam irresistível a perspectiva de consolidação das empresas. O resultado foi o primeiro
grande movimento de fusões na história norte-americana.
No período imediatamente posterior a esse movimento de fusões, um dos grandes desafios
enfrentados pelos administradores das empresas recém-integradas foi descobrir meios de
garantir sua operação eficiente. A tarefa não era fácil, pois vários desses administradores
tinham competido entre si por muito tempo, não raro acirradamente, e com pontos de vista
diferentes sobre negócios e sua administração. Os atacadistas, agora transformados em
executivos de vendas, tinham antes interesses e atitudes que não coincidiam com os dos
industriais, o mesmo acontecendo com os encarregados de compras. Além disso, esses
homens, há muito acostumados a agir de modo independente, não se submetiam facilmente a
qualquer tipo de controle pessoal, contábil ou estatístico.
O presidente encerra a fala dizendo: juntar esses homens e setores numa organização capaz
de funcionar uniformemente tem implicado novos desafios administrativos que se
apresentavam a essas empresas. Nós somos uma dessas empresas que passa por esse
processo.

Pede-se: O presidente pergunta a você qual é o problema da situação apresentada e que

solução você proporia.

Para saber mais

SENNETT, R. A cultura do novo capitalismo. Rio de Janeiro, Record, 2005.

Administração multimídia

KAFKA, F. A metamorfose. São Paulo, Martin Claret, 2004.

ORWELL, G. 1984. São Paulo, Companhia das letras, 2009.

Referências

BENDIX, R. Work and authority in industry. New York, John Wiley & Sons, 1956.
BLAU, P. Introdução ao estudo da estrutura social. Rio de Janeiro, Zahar, 1977.
BRESSER-PEREIRA, L. C. B ; MOTTA, F. P. Introdução à Organização Burocrática. São
Paulo, Brasiliense, 1983.
DELORENZO NETO, A. Sociologia aplicada à administração. São Paulo, Atlas, 1973.
FOLHA DE S. PAULO. Cornell NYC Tech: Nova York cria universidade de ponta para se
tornar pólo tecnológico. Ilustríssima, p.6, 20 de janeiro, 2013.
MERTON, R.K. Sociologia – teoria e estrutura. São Paulo, Mestre Jou, 1968.
O ESTADO DE S. PAULO. Bloomberg gastou uma fortuna para ser prefeito de Nova York, 1
de janeiro, 2014.
SENNETT, R. A cultura do novo capitalismo. Rio de Janeiro, Record, 2005.
VASCONCELOS, F.C. Racionalidade, autoridade e burocracia: as bases da definição de um
tipo organizacional pós-burocrático, RAP, 38(2), Mar/ Abr., pp. 199-220, Rio de janeiro,
2004.
VERGARA, S. C.; VIEIRA, M.M.F. Sobre a Dimensão Tempo-Espaço na Análise
Organizacional, RAC, v. 9, n.2, Abr./Jun., pp. 103-119, 2005.
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