BPC em Disputa IPEA

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BPC EM DISPUTA: COMO ALTERAÇÕES

REGULATÓRIAS RECENTES SE
REFLETEM NO ACESSO AO BENEFÍCIO
ANDREA BARRETO DE PAIVA

MARINA BRITO PINHEIRO
2703
Brasília, outubro de 2021
BPC EM DISPUTA: COMO ALTERAÇÕES

REGULATÓRIAS RECENTES SE REFLETEM
NO ACESSO AO BENEFÍCIO1
ANDREA BARRETO DE PAIVA2

MARINA BRITO PINHEIRO3
1. As autoras agradecem as contribuições de Luciana Jaccoud, Raquel Martins,

Marcelo Galiza, Graziela Ansiliero, Maria José de Freitas e Marco Antônio Natalino.
Eventuais erros e omissões são de nossa responsabilidade.
2. Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental em exercício na
Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail: <andrea.barerto@
ipea.gov.br>.
3. Pesquisadora do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional
(PNPD) na Disoc/Ipea. E-mail: <marinabpinheiro@gmail.com>.
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políticas públicas e programas de desenvolvimento Aplicada.- Brasília : Rio de Janeiro : Ipea , 1990-
brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas
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JEL: I38
DOI: http://dx.doi.org/10.38116/td2703
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO.........................................................................6
2 TRAJETÓRIA DAS ALTERAÇÕES DE CRITÉRIOS DE ACESSO

DO BPC (1996-2016) .............................................................7
3 INICIATIVAS DE APRIMORAMENTO DA
GESTÃO DO BPC ..................................................................14
4 O BPC NA ESTEIRA DO ENFRENTAMENTO

DAS CONSEQUÊNCIAS DA CRISE SANITÁRIA .......................44
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................55
REFERÊNCIAS..........................................................................57
APÊNDICE A............................................................................62
APÊNDICE B............................................................................63
APÊNDICE C............................................................................64
SINOPSE
Este estudo realiza um levantamento de alterações recentes no Benefício de Prestação Con-

tinuada (BPC) e discute seus avanços e limitações na garantia e promoção de direitos. Além
de analisar brevemente a trajetória das alterações dos critérios de acesso ao BPC entre 1996
e 2016, o trabalho se debruça sobre iniciativas de modernização da gestão do BPC como a
obrigatoriedade de inscrição no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico), a imple-
mentação do INSS Digital e novos procedimentos de revisão e atualização cadastral. Também
se discute as mudanças decorrentes da Lei no 13.982/2020, aprovada pelo Congresso Nacional
no início da pandemia da covid-19, e novas medidas administrativas e regulatórias apresen-
tadas pelo Executivo no contexto do enfrentamento da pandemia. Por fim, se aponta para a
necessidade de um equilíbrio entre as estratégias de aprimoramento da política, aumento da
eficiência estatal e a garantia da função precípua do BPC de oferecer proteção a um grupo
populacional em situação de grande vulnerabilidade.
Palavras-chave: política de assistência social; Benefício de Prestação Continuada; sistemas

de proteção social.
ABSTRACT
This study investigates recent changes in the Benefício de Prestação Continuada (BPC) policy
and discusses its advances and limitations in guaranteeing and promoting rights. In addition
to briefly analyzing the trajectory of changes in the BPC eligibility criteria between 1996 and
2016, the work focuses on initiatives to modernize the management of BPC, such as manda-
tory registration in CadÚnico, INSS Digital implantation, and new procedures for revising and
updating beneficiary registration. The study also discusses the changes resulting from Law no
13.982/2020, approved by the National Congress at the beginning of the Covid-19 pandemic,
as well as new administrative and regulatory measures presented by the Executive Power in
the context of the pandemic public policy response. Finally, the authors point to the need for a
balance between strategies for policy improving, increasing state efficiency and guaranteeing the
BPC’s primary function of offering protection to a population in a situation of great vulnerability.
Keywords: social assistance policies; Benefício de Prestação Continuada; social protection systems.
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TEXTO para DISCUSSÃO
1 INTRODUÇÃO
O Benefício de Prestação Continuada (BPC) constitui um importante mecanismo protetivo

de idosos (65 anos ou mais) e pessoas com deficiência (PCDs) em situação de miséria, que
foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (CF/1988), regulado pela Lei Orgânica de
Assistência Social (Loas)1 e operacionalizado pelo Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).
As transferências do BPC garantem uma renda no valor mensal de um salário mínimo (SM)
para pessoas extremamente pobres, definidos pela renda per capita inferior a um quarto de
SM, que não podem se sustentar sozinhas ou serem sustentadas por suas famílias. Dessa
forma, o BPC garante uma renda de cidadania para um grupo populacional marcado por dupla
vulnerabilidade: pobreza e velhice ou deficiência.
Mesmo que não tenha sido formulado dentro do referencial do combate à pobreza e à desi-
gualdade, o BPC se tornou uma das principais políticas de transferência de renda do país. Segundo
Jaccoud (2019), o BPC e a aposentadoria rural foram criados (CF/1988) para ampliar a proteção
previdenciária para além do trabalho formal assalariado, enquanto o Programa Bolsa Família (PBF)
nasceu com o objetivo de reduzir a pobreza. Hoje, no entanto, é sabido que ambas as
iniciativas, mesmo que criadas sob distintos referenciais no contexto da evolução do sistema de
proteção social no Brasil, contribuem na redução da pobreza e da desigualdade. Diversos estudos
(Soares et al., 2006; Soares, Ribas e Soares, 2009; Osorio et al., 2011; Silveira et al., 2020)
evidenciam a capacidade do BPC em atender os mais vulneráveis, sendo uma das mais relevantes
transferências monetárias no que diz respeito tanto à capacidade de combater a pobreza como
em reduzir desigualdades.
Os critérios de concessão desse benefício têm sofrido alterações ao longo dos anos, ao
mesmo tempo em que se sucedem questionamentos judiciais sobre o critério de renda fixado
pela Loas. As recentes iniciativas de modernização da gestão do BPC complexificaram ainda mais
o cenário dessa política pública, amplificadas pela chegada da pandemia da covid-19 em 2020.
Este Texto para Discussão busca apresentar as alterações mais recentes nesta política
que ocorreram tanto no aspecto administrativo quanto no legal, sendo que, no último caso, a
alteração se deu no contexto da pandemia da covid-19.2 Espera-se, assim, contribuir ao debate
1. Este benefício começou a ser efetivamente operado em 1996.

2. O estudo aborda as alterações ocorridas no BPC até o final de 2020.
6
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regulatório atual e seus avanços e limites na garantia e promoção de direitos. O texto está
dividido em quatro seções, além desta introdução. A seção 2 analisa a trajetória das alterações
dos critérios de acesso ao BPC entre 1996 e 2016. A seção 3 analisa as iniciativas de moder-
nização da gestão do BPC via INSS e Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico), tais
como a obrigatoriedade de inscrição no CadÚnico para acesso ao BPC, a implementação do
INSS Digital e os procedimentos de revisão e atualização cadastral de beneficiários. A seção
4 aborda as mudanças no BPC decorrentes da Lei no 13.982/2020, aprovada pelo Congresso
Nacional no início da pandemia da covid-19, e das novas medidas administrativas e regulatórias
apresentadas pelo Executivo no contexto do enfrentamento da pandemia. Por fim, a seção
5 retoma as principais conclusões do texto, que sinalizam em que medida tais alterações se
refletiram no acesso ao benefício.
2 TRAJETÓRIA DAS ALTERAÇÕES DE CRITÉRIOS DE ACESSO

DO BPC (1996-2016)
O art. 203 da CF/1988 define que a política pública de assistência social será prestada
a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, objetivando
a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice. Entre os objetivos
elencados nesse artigo, garantiu-se “um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção
ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei” (Brasil, 1988).
Essa garantia não se efetivou imediatamente, pois o BPC foi regulamentado apenas em 1993,
com a promulgação da Loas e sua concessão iniciada três anos depois, em 1996. Diante do seu
papel regulatório, a Loas foi várias vezes modificada para dar guarida às mudanças nos critérios
de elegibilidade ao BPC desde sua publicação (Brasil, 2016a). Entre esses critérios, destacam-se:
i) a idade de acesso (no caso dos idosos); ii) o conceito de família; iii) o conceito de deficiência;
e iv) o patamar da renda familiar per capita como elemento definidor de situação de pobreza.
O primeiro critério modificado foi o de idade, alterado em 1998 e posteriormente em

2004. O texto original da Loas considerava idosa a pessoa com 70 anos ou mais e definiu
que tal quesito deveria ser revisto em anos seguintes até chegar à idade de 65 anos (Jaccoud,
Hadjab e Chaibub, 2009). Entre idas e vindas,3 de fato a idade de acesso foi reduzida primeiro
3. Para uma discussão mais detalhada dos meandros da regulação dos critérios de idade, conceito de família
e de deficiência, ver Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009).
7
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para 67 anos4 e, finalmente, para 65 anos.5 Recentemente, este tema foi retomado nos debates
em torno da reforma previdenciária. Os projetos de reformulação da previdência social, enviados
pelo Executivo ao Congresso Nacional em 2016 e em 2019, propuseram aumentar novamente
a idade necessária para a concessão do benefício, sob o argumento de que a paridade dessa
idade mínima à do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) geraria distorções do modelo atual
de previdência social. Segundo a exposição de motivos da Proposta de Emenda à Constituição
(PEC) no 287/2016, este seria um dos fatores para o desincentivo à contribuição da Previdência
Social.6 Contudo, tais propostas não encontraram apoio por parte do Poder Legislativo.
Quanto ao critério que envolve o conceito de família, como lembram Medeiros ,Granja e Sawaya Neto (2009)
e Mation e Santos (2017), não existe uma definição unívoca de família nem na esfera do direito
nem das políticas públicas, e isso se reflete em algumas das mudanças observadas no BPC.
Originalmente, a Loas definiu como família a “unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo
teto, cuja economia é mantida pela contribuição de seus integrantes” (redação original da Lei
no 8.742/93, art. 20, § 1). Em 1998, a redação foi alterada de maneira a elencar como mem-
bros da família, o/a cônjuge, a/o companheira/o e filhos menores de até 21 anos ou inválidos,7
incorporando a definição até então utilizada para análise de benefícios da previdência social.
Em 2011,8 há um alargamento do entendimento do que é considerada a família, incluindo
outros tipos de vínculos, como irmãos solteiros, padrastos ou madrastas (na ausência dos pais).
Também se removeu o limite de idade dos filhos ou enteados para que estes sejam considerados
parte do núcleo familiar, desde que sejam solteiros. Essa redação segue em vigência nos dias
de hoje, o que não significa que o entendimento em torno desse conceito esteja pacificado.
O conceito de família no BPC é fundamental, tendo em vista que impacta a elegibilidade

ao benefício. Isso acontece devido ao fato de que a depender de quem é considerado parte do
núcleo familiar, a sua inserção nele pode elevar ou reduzir a renda da família. O formato de família
4. A MP no 1.473, de 8 de agosto de 1997, tornada a Lei no 9.720, de 30 de novembro de 1998, alterou o art. 38
da Loas, fixando a idade em 67 anos a partir de 1o de janeiro de 1998.
5. O Estatuto do Idoso (Lei no 10.741, de 1o de outubro de 2003), modificou o caput do art. 20 da Lei no 8.742, de
1993. Cabe ressaltar que esse estatuto define como pessoa idosa aquela com idade igual ou superior a 60 anos.
Essas diferenças entre o critério de idade do BPC e o estatuto levaram à proposição de alguns projetos de lei
que propõem a equiparação da idade entre as legislações.
6. Para mais detalhes, ver Jaccoud, Mesquita e Paiva (2017).
7. Tal como preconizado na Lei no 9.720, de 1998.
8. Mudança promovida pela Lei no 12.435, de 2011.
8
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estabelecido em 1998, por exemplo, deixava de considerar determinados arranjos familiares, assim
como não contabilizava determinados membros adultos, como os filhos acima de 21 anos, que
poderiam estar contribuindo com a renda familiar. De acordo com os cálculos de Medeiros et al.
(2009), isso resultaria na superestimação da capacidade de autossustento de famílias mais
pobres e a subestimação de certas famílias mais abastadas.9 Na mesma linha, sobre o conceito
de família do BPC, o Tribunal de Contas da União (TCU) conclui que ele não é capaz de
comprovar a hipossuficiência econômica do grupo familiar, pois considera a relação

de consanguinidade e o vínculo civil em um mesmo domicílio, elencando os membros
considerados da família e excluindo pessoas que vivem sob o mesmo teto e contri-
buem com seus rendimentos para a manutenção do grupo familiar, tendo ou não
relação de parentesco com a pessoa idosa ou com deficiência (Brasil, 2019a, p. 26).
A despeito de a última alteração normativa desse quesito ser caudatária das evidências
produzidas, integrando outros membros da família no cálculo da renda familiar, ela ainda não
assume um olhar para a família como unidade econômica9 (tal como a utilizada na política de
assistência social). O que, por sua vez, poderia ter o efeito de tornar o BPC ainda mais focalizado
do que já é, como o estudo de Medeiros, Granja e Sawaya Neto (2009) sugere. Ou seja, uma
mudança nesse critério poderia garantir que o benefício seja ainda mais capaz de selecionar as
famílias que mais necessitam dele.
As discrepâncias entre o conceito de família da política de assistência social e do BPC se

tornaram mais evidentes com as iniciativas de integração do benefício ao Sistema Único de
Assistência Social (Suas). O exemplo mais proeminente disso é a adoção do CadÚnico como
quesito para acesso ao BPC, tema que será tratado na sessão 3. Na transferência monetária
para idosos e PCDs, como apontado, o seu legado histórico aproximou o conceito de família
à utilizada na política previdenciária. Todavia, na assistência social, a virada nos referenciais
que norteiam os novos modelos de transferência monetária, a qual Jaccoud (2019) descreve,
traz consigo a adoção no CadÚnico de um conceito de família que foge às características da
consanguinidade ou afinidade direta que caracterizam o BPC.
9. Em outras palavras, é comum que famílias mais pobres tenham membros que vivem da mesma renda familiar,
mas que não são computados no cálculo per capita devido aos critérios estritos de quem faz ou não parte de
uma mesma família. Assim como também há ocorrências em que famílias que teriam uma renda familiar maior
se se computasse o rendimento de outros membros hoje não computados.
9
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No CadÚnico, a família é definida em torno da chave da coabitação e do compartilhamento

de despesas (Mation e Santos, 2017). Dessa forma, enquanto no BPC a família é composta
por um estrito conjunto de vínculos, para o CadÚnico a unidade familiar é “composta por um
ou mais indivíduos, eventualmente ampliada por outros indivíduos que contribuam para o
rendimento ou tenham suas despesas atendidas por aquela unidade familiar, todos moradores
em um mesmo domicílio” (Brasil, 2007, art. 4o). Essas diferenças geram dificuldades nas
possibilidades de integração do BPC à assistência social e diminui o potencial do CadÚnico
como ferramenta de gestão do benefício e reacendem questionamentos10 sobre a forma como
é caracterizado o núcleo familiar no escopo da implementação do BPC. Alguns aspectos desse
imbróglio serão retomados mais adiante.
No que diz respeito ao critério de deficiência, modificações também se sucederam ao

longo desse período. Em um primeiro momento, a Loas conceituou a pessoa portadora de
deficiência, em seu art. 20 § 2o, como “aquela incapacitada para a vida independente e para
o trabalho”. Como coloca Silveira et al. (2016, p. 6), “considerava-se apenas a deficiência que
causasse incapacidade permanente”. Esse entendimento se modificou em 200711 para
reconhecer a importância das barreiras impostas pelo ambiente físico e a cultura no processo
de autonomia e independência das pessoas com limitações físicas, perspectiva que é fruto
da Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência.12 Nesse sentido,
em 2009 foi instituído um novo instrumento de avaliação da pessoa com deficiência no INSS,
aplicado por médicos e assistentes sociais, que consideravam estes novos elementos e se
baseavam na Classificação Internacional de Funcionalidade (CIF).
O resultado deste processo de alteração do paradigma sobre a deficiência foi a alteração

da Loas, em 2011. A legislação passa a abarcar as barreiras de acesso no conceito de deficiên-
cia, algo que posteriormente seria levemente modificada pela Lei Brasileira de Inclusão (LBI),
de 2015 (Lei no 13.146/2015). A atual redação da Loas define a pessoa com deficiência como
10. Como o próprio TCU o fez recentemente (Brasil, 2019a) em relatório de auditoria que resultou na reco-
mendação realizada no Acórdão no 1438/2019, ao Ministério da Cidadania (MCid) de definir soluções para
a “falta de compatibilidade entre os conceitos de grupo familiar adotados no BPC e nas demais políticas
assistenciais” (TCU, 2020a).
11. Com a publicação do Decreto no 6.214, de 26 de setembro de 2007, que trouxe alterações na regulamen-
tação do BPC.
12. A Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (março de 2007) foi posteriormente
reconhecida pelo governo brasileiro por meio do Decreto no 6.949, de 25 de agosto de 2009.
10
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“aquela que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sen-
sorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena
e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas” (art. 20 § 2o;
redação dada pela LBI à Loas). Segundo Silveira et al. (2016), a partir de tais alterações legais
houve uma transição do modelo biomédico para uma avaliação biopsicossocial, onde três
componentes passaram a ser considerados na avaliação de PcDs para concessão do BPC:
“funções do corpo”, “atividades e participação” e “fatores ambientais”.
Por fim, cabe resgatar que o critério de renda para acesso ao BPC, associado à incapaci-
dade familiar em prover a manutenção da pessoa idosa ou com deficiência, foi regulamentado
na Loas em 1993, com o valor inferior a um quarto de SM per capita familiar. Foi alvo de
grandes controvérsias e objeto de diversas deliberações nas Conferências de Assistência
Social, projetos de lei e decisões judiciais. Além de demandas relacionadas ao aumento do
limite de renda, parte central do debate em torno desse critério se organiza em torno do
argumento de que, na prática, uma renda per capita superior ao limite administrativo de um
quarto de SM pode não ser suficiente para prover a própria manutenção da pessoa que solicita
o BPC. E, em apoio a esta tese, é comum que, em casos de famílias onde um membro com
deficiência e/ou mobilidade reduzida exige cuidados mais constantes, e/ou quando gastos
extraordinários com saúde comprometem o orçamento familiar, as côrtes se pronunciem a
favor da concessão do benefício.
É neste contexto que se insere o debate sobre a ampliação da judicialização do benefício

ao longo dos últimos anos, como já apontava Silveira et al. (2016): “parcela crescente dos
requerentes que tiveram sua inclusão no BPC negada administrativamente passaram a
contestar a decisão em âmbito judicial (particularmente nos Juizados Especiais Federais),
tendo a parcela dos benefícios concedidos via judiciário crescido de 2,6% do total em 2004
para 18,7% em 2015”(Brasil, 2016 apud Silveira et al., 2016, p. 7). Dados mais atuais13
apontam para uma redução da participação de concessões judiciais nos anos seguintes
13. Extração de dados de concessão, indeferimento e cessação do BPC a partir do Sistema Único de Informações
de Benefícios (Suibe), realizada pela Coordenação Geral de Estatística, Demografia e Atuária (CGEDA) da
Secretaria de Previdência Social, do Ministério da Economia.
11
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(14,4% em 2016 e 16,1% em 2017), retornando ao patamar de 18% em 2018 e 2019.14

Cumpre ressaltar que este processo de judicialização tem como principais motivações não
apenas os indeferimentos administrativos relativos ao não cumprimento do critério de
renda, mas principalmente os indeferimentos referentes ao não atendimento dos critérios
de deficiência. Entre 2004 e 2015, dados do Suibe revelam que cerca de 52% dos indeferi-
mentos foram motivados por não atenderem ao critério de deficiência e 26% ao critério renda.
Com o crescente processo de judicialização do BPC, mais de uma vez o Supremo

Tribunal Federal (STF) foi instado a se manifestar em torno do critério de renda. Em decisão
de 2013, após longo período de negativas sistemáticas do INSS e posteriores concessões
judiciais do benefício a pessoas idosas ou com deficiência, pobres e sem meios de autos-
sustento (isto é, elegíveis), o STF se pronunciou em decisão que buscou reparar o direito
social constitucional, e estabelece ser o critério de renda familiar de até um quarto de SM
per capita insuficiente para abarcar a elegibilidade ao benefício em todos os casos (Penalva,
Diniz e Medeiros, 2010).
Sucede-se àquela decisão a mudança regulatória advinda da promulgação da LBI. Tal

normativa alterou o art. 20 da Loas (incluindo o § 11), que trata do BPC, adicionando que,
para a sua concessão, além da renda, “poderão ser utilizados outros elementos probatórios
da condição de miserabilidade do grupo familiar e da situação de vulnerabilidade, conforme
regulamento”. A mudança abre espaço para o poder público conceder o BPC a partir de crité-
rios adicionais de “miserabilidade” e vulnerabilidade. Ou seja, segundo a mudança realizada
na Loas em 2015, PCDs e idosos com renda familiar de até um quarto de SM per capita são
elegíveis; mas a elegibilidade de pessoas com renda familiar acima desta linha dependeria
da análise de outros fatores comprovatórios da necessidade. Entretanto, esses nunca foram
devidamente regulamentados pelo poder público.15
14. Em 2020, com a pandemia, as concessões judiciais foram responsáveis por 24% dos totais das concessões,
motivada, substancialmente, pela queda observada nas concessões administrativas do BPC PCD, que serão
tratadas mais adiante.
15. Com o advento da pandemia da covid-19, em 2020, alterações foram realizadas na Loas. Entre elas,
destaca-se a flexibilização do critério renda de um quarto para metade de 1 SM (art. 20-A), desde que sejam
observados alguns fatores adicionais de vulnerabilidade, explicitados na lei. A alteração, que estava atrelada
ao estado de emergência em saúde pública nesse primeiro momento, tornou-se permanente com a Lei no
14.176/2021. Essas mudanças serão abordadas adiante.
12
2703
A não regulamentação de outros critérios de elegibilidade para as famílias com renda

acima de um quarto de SM deu continuidade a um movimento de negativas por parte da
administração pública e posteriores concessões pelo Poder Judiciário. Este movimento repre-
sentou uma efetiva flexibilização do acesso ao BPC para indivíduos em famílias com renda
acima de um quarto de SM. Tal prática é identificada pelo TCU (Brasil, 2018a) como ineficiente,
uma vez que o custo do processo na justiça federal é cerca de sete vezes superior ao custo da
análise dos benefícios do INSS. Além disso, esse processo acaba prejudicando a capacidade
de planejamento desta política, uma vez que, sem parametrização definida, retira do gestor a
possibilidade de construção de cenários para a política, tanto no que diz respeito à demanda
quanto ao financiamento (Silveira et al., 2016). Por fim, os autores pontuam que a ausência de
regra definitiva amplia a iniquidade ao acesso, seja pelas capacidades distintas do requerente
acessar a justiça ou pelo entendimento particular de cada juiz.16
Em linhas gerais, os temas abordados nesta seção são alguns dos principais pontos que
marcam a trajetória do BPC entre 1996 e 2016 e informam de maneira relevante o contexto
no qual se inseriram as transformações que iremos abordar nas próximas seções. Paralelo ao
debate sobre os critérios de renda e vulnerabilidade, que dependem de mudanças legais e que
necessariamente envolvem o Congresso Nacional, outras alterações, que envolveram normativas
de cunho operacional, também tiveram impacto no escopo da oferta desse benefício. São sobre
elas que a análise se detém a seguir.
3 INICIATIVAS DE APRIMORAMENTO DA GESTÃO DO BPC
Entre as transformações recentes vividas pelo BPC, destacam-se algumas mudanças pro-
cedimentais, de fluxos e de formatos de atendimento, que têm impactado a operacionalização
do benefício.17 A primeira dessas transformações é fruto da obrigatoriedade de inscrição no
CadÚnico para ter acesso ao BPC. A segunda diz respeito ao processo de digitalização do
atendimento ao cidadão por parte do INSS. Por fim, a terceira mudança na operacionalização
16. É relevante mencionar que esses múltiplos entendimentos levam a um quadro de diversidade territorial na
adoção de critérios de elegibilidade do BPC. Existem diversas Ações Civis Públicas (ACPs) vigentes no país com
distintas abrangências (por exemplo, estadual, regional ou nacional). O resultado da aplicação de sentenças
ligadas a essas ACPs no âmbito da análise administrativa do BPC é o remodelamento do critério de renda, sem
que o cidadão tenha que recorrer à justiça.
17. As etapas da operacionalização do BPC incluem o requerimento, a concessão, a manutenção e a
revisão do benefício.
13
2703
do BPC refere-se à necessidade de revisão dos benefícios a cada dois anos, exigência prevista
na Loas, mas que não vinha ocorrendo de forma sistemática.
As transformações na operacionalização do BPC ocorridas nos últimos anos podem explicar

a queda inédita da quantidade de pessoas que receberam o benefício em 2019. É importante
ressaltar que esta redução do público beneficiário do BPC aconteceu em um contexto de
crise econômica, de aumento da desigualdade e da pobreza. Segundo Barbosa et al. (2020),
para os mais pobres a recessão perdurou até 2019, embora para os mais ricos já havia recuperação
a partir de 2016. Além disso, os autores afirmam que houve um aumento na desigualdade do
país (coeficiente de Gini) de 0,525 em 2015 para 0,543 em 2019, de acordo com os dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) Contínua, o que significou um retrocesso
de uma década em termos distributivos. Os autores também indicam que houve aumento das
taxas de pobreza entre 2014 e 2017, seguidas por estabilidade das taxas até 2019.
O gráfico 1 mostra que em 2019, pela primeira vez em quinze anos, a quantidade de bene-
ficiários do BPC que constava na folha de pagamento do INSS observada no final do ano foi
menor que a do mesmo período do ano anterior. Além disso, cabe registrar que este fenômeno
(redução do estoque de benefícios em relação aos doze meses anteriores) se repetiu ao longo
de cinco meses no ano de 2019.18 Em relação à evolução mensal dos benefícios que foram
pagos à população, ressalta-se que durante oito meses do ano de 2019 ocorreram registros de
queda de pagamento destes benefícios quando comparados ao mês anterior.19 Cabe ressaltar
que, desde 2004 até 2018, as taxas mensais de variação da quantidade de benefícios pagos
foram sempre positivas (com exceção de dois meses em 2015, motivadas por uma greve do
INSS). Dessa forma, o ano de 2019 encerrou-se com o pagamento de BPC a 4.626.185 de
pessoas, registrando uma queda de 25,7 mil beneficiários em relação a dezembro de 2018
(4.651.924 beneficiários).
18. A tabela B.1 do anexo B mostra que o ano de 2019 registrou a primeira queda do número beneficiários
do BPC observada no período de doze meses, considerando o período de 2004 a 2019. Esse primeiro registro
aconteceu em agosto de 2019, quando houve uma queda de -0,27% em relação a agosto de 2018. Nos meses
seguintes, esses registros de queda continuaram acontecendo: queda de -0,47% entre setembro de 2018 e
de 2019; queda de -0,30% entre outubro de 2018 e de 2019; queda de -0,34% entre novembro de 2018 e
de 2019; e finalmente, queda de -0,55% entre dezembro de 2018 e de 2019.
19. O registro mensal de queda no volume de benefícios pagos ocorreu nos meses de janeiro, fevereiro, março,
junho, julho, agosto, setembro e dezembro. Para mais detalhes, ver tabela C.1 do anexo C.
14
2703
GRÁFICO 1
Evolução mensal do pagamento (emissão) de BPC (jan. 2015-nov. 2019)
4.700.000 Dez. 2018 Dez. 2019
4.651.924 4.626.185
Dez. 2017
4.600.000 4.549.478
4.500.000 Dez. 2016

4.411.550
4.400.000
Dez. 2015
4.300.000 4.242.726
4.200.000
4.100.000
Jan. 2015
Mar. 2015
Maio 2015
Jul. 2015
Set. 2015
Nov. 2015
Jan. 2016
Mar. 2016
Maio 2016
Jul. 2016
Set. 2016
Nov. 2016
Jan. 2017
Mar. 2017
Maio 2017
Jul. 2017
Set. 2017
Nov. 2017
Jan. 2018
Mar. 2018
Maio 2018
Jul. 2018
Set. 2018
Nov. 2018
Jan. 2019
Mar. 2019
Maio 2019
Jul. 2019
Set. 2019
Nov. 2019
Fonte: Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (Sagi)/Vis Data 3. Disponível em: <https://bit.ly/3mdFCgE>.
Elaboração das autoras.
A trajetória de benefícios pagos (ou emitidos), que são aqueles que constam na folha de
pagamentos do INSS e são pagos mensalmente, é influenciada tanto por oscilações que ocor-
rem nos registros de entrada dos benefícios na folha – tais como as concessões e reativações
de benefícios – como pelos movimentos que implicam na saída de registros, tais como as
suspensões e cessações de benefícios. São sobre essas variáveis que as transformações aqui
discutidas irão incidir, impactando sobremaneira a quantidade de pessoas vulneráveis que
receberam o BPC em 2019.
3.1 O CadÚnico como requisito para o BPC
O Decreto no 8.805, de 7 de julho de 2016, estabeleceu que entre os requisitos para a

concessão, manutenção e revisão do benefício está a inscrição no CadÚnico.20 Dessa forma,
definiu-se que o benefício só será concedido (requerentes do BPC) ou mantido (beneficiários
do BPC) caso as inscrições ou atualizações no cadastro tenham sido realizadas nos últimos
dois anos. Este é o prazo estipulado pelo art. 21 da Loas para que se faça a revisão daqueles
que já recebem o benefício, de modo a verificar se persistem as condições que deram origem
à concessão. Caso o beneficiário não realize ou não atualize seu cadastro no prazo estabele-
cido ou não responda à convocação a ser realizada pelo órgão gestor federal da política de
assistência social, terá seu benefício suspenso.
20. Cabe ressaltar que este era um tema que vinha sendo discutido desde 2010.
15
2703
Entre as principais justificativas para a adoção da medida, o governo federal destaca que o
CadÚnico possibilita o estabelecimento de uma base mais aprofundada do perfil socioeconômico
dos beneficiários por possuir informações acerca da família, do domicílio, da escolaridade,
da qualificação profissional, de despesas mensais, entre outras. Tal conhecimento facilitaria o
acompanhamento integral das famílias, a revisão das informações sobre os beneficiários, bem
como a análise do requerimento de benefício pelo INSS. As informações para o cálculo da
renda familiar mensal per capita declaradas no momento da inscrição da família no CadÚnico e
ratificadas pelos requerentes do benefício assistencial junto ao INSS, seriam confrontadas com
as demais bases de dados referentes à renda dos órgãos da administração pública, como se
faz rotineiramente com a base de dados do CadÚnico. Por ter informações sobre a composição
familiar, a adoção do CadÚnico também reduziria a quantidade de exigências relacionadas
à caracterização socioeconômica do grupo familiar pelo INSS, algo que aconteceu apenas
recentemente como será discutido na seção 3.2.
A inscrição no CadÚnico também ampliaria as possibilidades de integração desses benefícios

com outros programas e serviços voltados para a população de baixa renda no país. Por um lado,
esse registro facilitaria a participação destes usuários em programas que utilizam o cadastro como
referência, como o Tarifa Social de Energia Elétrica, por exemplo.21 Por outro, a medida consolida
o cadastro como instrumento central de gestão e de articulação entre serviços e benefícios socio-
assistenciais, conforme preconizado pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS).
No final de 2016, a Portaria Interministerial no 2, de 7 de novembro de 2016, regulamentou

o requisito de inscrição no CadÚnico como etapa obrigatória de requerimento ao benefício.
Ou seja, a normativa estabeleceu uma nova exigência para aqueles que pretendem pleitear o
BPC junto ao INSS, com repercussões a partir de 2017. Desde então, os indeferimentos – ou, em
outros termos, a não concessão – aumentaram paulatinamente com o início da vigência deste
dispositivo. A análise dos dados do Suibe aponta que a novidade instituída em 2017 provocou
o indeferimento de 1.272 benefícios de prestação continuada neste ano, 27.650 em 2018,
52.148 em 2019 e 34.689 benefícios entre janeiro e agosto de 2020.22 Dessa forma, o não
21. Uma discussão mais aprofundada sobre o uso do CadÚnico por outras políticas sociais e seu papel na
articulação intersetorial é conduzida por Direito et al. (2016).
22. Estas informações referem-se aos indeferimentos que tiveram como motivo “Falta período de inscrição ou
atualização dos dados do Cadastro Único” no Suibe. O registro deste “motivo de indeferimento”, na série de
indeferimentos do BPC, ocorreu a partir de agosto de 2017.
16
2703
cadastramento da família no CadÚnico foi adquirindo relevância entre as principais causas de

indeferimentos23 de requerimento do BPC, que aumentaram sua representatividade no total
de indeferimentos desde o início da vigência: em 2018, tal motivo foi responsável por 7% dos
indeferimentos deste benefício; 13% em 2019; e 18% entre janeiro e agosto de 2020. Cabe
ressaltar que até agosto de 2020, a não inscrição ou atualização no CadÚnico configurou entre
as principais causas de indeferimento do BPC, ficando atrás apenas do motivo “não atende
critério renda”.
Em outras palavras, essa medida impactou as concessões do BPC ao longo dos últimos anos
(gráfico 2), o que influencia a trajetória de pagamentos do benefício apresentado anteriormente.
Segundo dados do Suibe, o volume de concessões de BPC reduziu 6% em 2018 em relação ao
ano anterior, e, novamente, 6% em 2019. De fato, entre 2008 e 2019, nos últimos dois anos
da série são observados os mais baixos registros de concessão do BPC, com exceção de 2015,
quando uma greve dos servidores do INSS no decorrer do segundo semestre daquele ano teve
impactos expressivos na concessão, e consequentemente, no volume de beneficiários do BPC.24
23. A partir das informações do Suibe, é possível agrupar as principais causas sobre os indeferimentos do
benefício da seguinte forma: i) não atende ao critério de deficiência; ii) não atende ao critério renda; iii) não
atende ao critério idade; iv) não compareceu à perícia médica ou à avaliação social; v) não informou ou atua-
lizou informações no CadÚnico; vi) não cumpriu as exigências; e vii) outras.
24. Como evidencia o gráfico 2, em 2011 houve uma queda de 9,3% do volume de concessões de BPC em
relação ao ano anterior, movimento que se repetiu em 2012, com uma queda de 4,2% em relação a 2011. De
acordo com o então Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) em seus relatórios de gestão (Brasil, 2012;
2013), as quedas nas concessões em 2011 e 2012 foram provavelmente causadas por normativas vigentes
nesses dois anos que preconizaram restrições em gastos com diárias e passagens. Isso teria dificultado o pro-
cessamento de requerimentos, como a avaliação das PCDs, em diversas Agências da Previdência Social (APS)
que sofriam com a limitação de servidores, dado que dependeriam do deslocamento de servidores do INSS
de outras agências (tais como peritos médicos, servidores administrativos e assistentes sociais) para conduzir
determinados procedimentos de operacionalização do benefício (Brasil, 2012; 2013). Por outro lado, o aumento
de concessões observado em 2016 refere-se à análise dos benefícios represados devido à greve de 2015.
17
2703
GRÁFICO 2
Evolução anual da concessão do BPC (2008-2019)
400.000
378.335 377.589
380.000 363.155
356.339 357.165
360.000 342.580 344.887
334.246
340.000 328.263
320.000 313.858
300.000 294.145
280.000
279.825
260.000
240.000
220.000
200.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fonte: Suibe (dados enviados pela CGEDA/Subsecretaria do Regime Geral de Previdência Social (SRGPS)/ Secretaria de
Previdência (SPREV)/ Secretaria Especial de Previdência e Trabalho (SEPRT)/Ministério da Economia).
Além disso, a trajetória de redução de concessões do BPC entre 2016 e 2019 também
pode estar relacionada com a queda dos requerimentos ao benefício em quase todo esse
período. Entre 2016 e 2018, os requerimentos ao BPC25 diminuíram paulatinamente,26
passando de 764.741 para 676.376 (queda de 12% no período). A obrigatoriedade de inscrição
no CadÚnico para os requerentes do BPC pode ter influenciado essa trajetória, apesar de não
constar como condição prévia para a elaboração do requerimento, e sim uma exigência a ser
cumprida com prazo para que isto ocorra antes da análise do benefício.
Para as pessoas que já eram beneficiárias do BPC, o quesito de inscrição ou atualização do

CadÚnico entrou em vigência a partir de 2019, depois de algumas postergações. A princípio,
definiu-se que a inscrição dos atuais beneficiários seria realizada por meio de convocação ao
longo dos anos de 2017 (beneficiários idosos) e 2018 (beneficiários com deficiência). Neste
calendário, as repercussões de suspensões nos benefícios se dariam a partir de 2018 (idosos)
e 2019 (PCDs). Entretanto, levando-se em conta as dificuldades em regularizar a situação
de parte expressiva desses beneficiários, avaliou-se como necessário a postergação desses
25. Informações cedidas pelo Departamento de Benefícios Assistenciais (DBA)/Secretaria Nacional de Assistência
Social (SNAS)/MCid.
26. Em 2019, os requerimentos ao BPC apresentaram um crescimento importante. Esta dinâmica será abordada
mais à frente, quando tratarmos do INSS Digital.
18
2703
prazos para dezembro de 2018 de modo a ampliar o acesso a essa informação e mobilizar os
interessados.27
Até 2018, tanto o governo federal quanto os governos municipais e estaduais realizaram
mobilizações e busca ativa de beneficiários do BPC que ainda não estavam inseridos no
CadÚnico. Grande parte dos obstáculos observados nesse processo estavam associados
a informações desatualizadas nos registros do INSS, dificultando a localização daquelas
famílias.28 Nesse ponto, a obrigatoriedade de inscrição no CadÚnico e sua atualização bienal
mostram-se instrumentos estratégicos de acompanhamento das famílias, visto que a própria
implementação da medida teve como obstáculo a ausência de informações recentes sobre
os usuários do BPC.
Por outro lado, existem outros limitadores que não podem ser desconsiderados. Entre
eles, as equipes reduzidas da política de assistência social, que atuou na busca ativa de
beneficiários, assim como a baixa infraestrutura dos equipamentos socioassistenciais e,
principalmente, as graves restrições orçamentárias que tem caracterizado o Suas nos últimos
anos29 e são incompatíveis com a nova demanda associada à mobilização de usuários
para adequação de seus cadastros. Em dezembro de 2016, 57% dos beneficiários do BPC
não estavam inscritos no CadÚnico, cabendo à gestão da política nos três níveis e à rede
socioassistencial a tarefa de buscar e/ou mobilizar 2.490.505 de pessoas com situação agora
entendida como irregular.30
A despeito da grande demanda, não houve previsão de aporte adicional de recursos para
a execução dessas atividades que implicam em significativa elevação da demanda de trabalho
da rede socioassistencial. Ao contrário, o processo de mobilização de usuários do BPC ocorreu
em um período de grande irregularidade nos repasses federais para estados e municípios.
Em 2017, boa parte dos recursos do cofinanciamento federal foram repassados apenas no
mês de dezembro.31 Em 2019, a mesma dinâmica foi observada: entre janeiro e novembro
27. Portaria Interministerial no 5, de 22 de dezembro de 2017.

28. Como discutido no âmbito do CNAS e registrado na ata da 272a reunião desse colegiado, ocorrida nos dias 6
e 7 de fevereiro de 2019.
29. Sobre esse tema, ver Ipea (2020; 2021).
30. Segundo dados presentes em Brasil (2018).
31. Tema abordado em Ipea (2019).
19
2703
deste ano, o volume de repasses foi baixíssimo, incrementado apenas em dezembro diante do
cancelamento de recursos previstos, em sua maior parte, para o BPC.32
Como resultado das dificuldades encontradas e conforme apontado pelo MCid, em

janeiro de 2019, quando deveriam se iniciar as suspensões dos benefícios, mais de 25%
dos titulares não haviam se adequado à nova regra: ou seja, 1.166.009 de um total de
4.638.591 beneficiários não estavam inscritos no CadÚnico.33 Nesse contexto, em 2019
definiu-se um calendário mensal, baseado na data de nascimento dos titulares do BPC, para
a comunicação da obrigatoriedade de inscrição no cadastro, que seria realizada em doze
lotes durante os anos de 2019 e 2020, oferecendo maior prazo para adequação cadastral.
Desta forma, a Portaria MCid no 631/2019 definiu que as suspensões de benefícios basea-
das na ausência de cadastro ou atualização do CadÚnico ocorreriam entre julho de 2019 e
junho de 2020.34 Entretanto, diante da pandemia da covid-19 em 2020, a execução desse
tipo de sanção foi prorrogada.
As suspensões, e posteriores cessações de benefícios realizadas ao longo de 2019, diante

da não inscrição ou atualização dos beneficiários do BPC no CadÚnico, podem ser identificadas
como um dos motivos para a trajetória de queda inédita do volume de benefícios (BPC) emitidos
neste ano, conforme mencionado anteriormente (gráfico 1). As cessações de BPC que ocorreram
em 2019 foram muito expressivas: foram cessados 254 mil benefícios, o que representou um
crescimento de 35% em relação a 2018, quando foram cessados 188 mil (gráfico 2).
32. Conforme descrito em Ipea (2020).

33. Ata da 272a Reunião do CNAS, de 6 e 7 de fevereiro de 2019.
34. Com esse mesmo objetivo, também foi definida uma rotina de etapas entre a notificação e a suspensão do
benefício. Em um primeiro momento, é realizada a notificação sobre o processo. Essa comunicação é realizada
pela rede bancária no Demonstrativo de Crédito do Benefício ou, alternativamente, por meio de carta com
aviso de recebimento, enviada para o endereço informado ao INSS. A partir de então, os beneficiários teriam
cerca de trinta dias para realizar a inscrição no CadÚnico. Caso não tenha ocorrido a regulamentação cadastral
nesse período, se daria início às suspensões.
20
2703
GRÁFICO 3
Evolução anual das cessações de BPC por motivo de cessação (2000-2019)
(Em 1 mil)
300
254
250
200 189 187 188

168 166
155 160
148
141
150 135
123
115
106
91 93
100 80
62
41 46
50
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Não comprovação de fé de vida Suspeita de óbito Óbito
Demais Não atendimento à convocação do posto Total
Fonte: Suibe (dados enviados por CGEDA/SRGPS/SPREV/SEPRT/Ministério da Economia).

Neste sentido, configurou-se como a mais alta taxa de crescimento de cessações registrado
desde 2000, tendo a maior parte destes eventos ocorridos no segundo semestre de 2019, com
destaque para o mês de julho (gráfico 4). Este aumento expressivo de benefícios cessados teve
como motivo determinante o “não atendimento a convocação do posto”, que era irrelevante nos
anos anteriores, mas que em 2019 assumiu um grande protagonismo. Tal motivação apresentou
alguma expressão em janeiro de 2019, mas assumiu de fato grande relevância nas cessações
em julho de 2019 e nos meses subsequentes. Curioso observar que no mês de julho de 2019,
tal motivação superou, inclusive, a cessação por óbitos, historicamente a principal causa da
interrupção do BPC.35 Cabe relembrar que este período coincide com o início das suspensões
decorrentes da não inscrição no CadÚnico, segundo portaria abordada anteriormente.
35. Entre 2000 e 2018, os óbitos foram responsáveis por 65% das cessações, em média. Considerando-se
o período de 2010 a 2018, a participação dos óbitos passou a representar 70% das causas das cessações.
21
2703
GRÁFICO 4
Evolução mensal das cessações de BPC por motivo de cessação (jan. 2017-dez. 2019)
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
-
Jan. 2017
Mar. 2017
Maio 2017
Jul. 2017
Set. 2017
Nov. 2017
Jan. 2018
Mar. 2018
Maio 2018
Jul. 2018
Set. 2018
Nov. 2018
Jan. 2019
Mar. 2019
Maio 2019
Jul. 2019
Set. 2019
Nov. 2019
Não comprovação de fé de vida Suspeita de óbito Óbito
Demais Não atendimento à convocação do posto

3.2 A adoção do INSS Digital
Outras alterações recentes que influenciam a operacionalização do BPC se relacionam

com a implementação do INSS Digital. Tal projeto consiste na construção de um novo fluxo de
atendimento, que tem como pilares o processo eletrônico e a distribuição de demandas entre
as unidades. Dessa forma, agendamentos, requerimentos e envio dos documentos necessários
para reconhecimento do direito deverão ser realizados pela internet36 – por meio da ferramenta
“Meu INSS”, pela central de atendimento 13537 ou por meio de entidade representativa que
tenha celebrado Acordo de Cooperação Técnica com o INSS.38 Com os processos digitalizados,
é possível distribuí-los em Centrais de Análise de Benefícios (Ceabs) – unidades que trabalham
exclusivamente com requerimento eletrônico e que funcionam nos espaços internos adminis-
trativos do INSS – instituídas em 2019.
36. Portanto, a visita à agência terá o único propósito de apresentar os documentos originais digitalizados
pelos requerentes, caso tais informações necessárias para o reconhecimento de direitos não constem nos
sistemas do INSS.
37. A central de atendimento telefônico 135 já existe há algum tempo. Inicialmente, foi concebida para realizar
agendamentos nas agências de previdência social. Em 2019, ela se tornou um dos pilares desse novo fluxo.
38. Como sindicatos e Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), por exemplo.
22
2703
Assim, ao longo de 2017 até abril de 2018, mais da metade das agências adotaram o
novo modelo de atendimento. Em abril de 2019, a digitalização dos serviços foi inserida no
Projeto de Transformação Digital,39 cujo objetivo era a migração da maior parte do atendimento
presencial do cidadão para os canais remotos. Assim, em julho de 2019, 90 dos 96 serviços
do INSS passaram a estar disponíveis de forma digital e remota (Meu INSS e Central 135).
Apenas seis serviços prestados pelo INSS continuaram exigindo a presença do segurado, como
a avaliação da deficiência e a prova de vida, por exemplo (Brasil, 2019c).
De acordo com o INSS, o novo modelo de atendimento visa gerar mais comodidade ao
cidadão, permitindo-lhe acessar quase todos os serviços remotamente. Também almeja garantir
mais segurança e rigidez aos processos internos de combate a irregularidades na concessão e
manutenção de benefícios. Por fim, a nova funcionalidade cumpre o papel de mitigar problemas
como a falta de servidores e de agências físicas (INSS, 2019a). Nesse sentido, este processo
ocorre concomitantemente à redução no número desses servidores, sem que haja previsão de
novas contratações permanentes. Nos últimos cinco anos, a força de trabalho do INSS reduziu
cerca de 30%, passando de 34.475 em 2014 para 23.926 em 2019, uma redução de 10.549
funcionários do seu quadro. Só em 2019, cerca de 7 mil servidores se aposentaram (Ipea, 2020).
Uma das possíveis soluções para a mitigação dos impactos da redução do número de
trabalhadores da autarquia, seria a realização de novos concursos para a recomposição da força
de trabalho perdida nos últimos anos. No entanto, o que se observou foi a antecipação de um
processo de transformação digital nas políticas sociais que já é experimentada em outros países
(Alston, 2019) e que ainda se encontra em etapa inicial no Brasil. Segundo Alston (2019), essa
prática em que a relação entre Estado e sociedade na assistência e seguridade social passa a
ser mediada pela tecnologia tem sido denominada digital welfare state, ou Estado de bem-estar
digital. É importante ressaltar que se por um lado os impactos positivos dessa transformação
estão ancorados nas bandeiras da eficiência na prestação de serviços públicos, do combate
a fraudes e da economia de recursos públicos, por outro, começam a surgir alertas sobre as
disfunções e efeitos não desejados em relação aos beneficiários dos sistemas (Melchiori, 2019).
Nesse sentido, a mudança no modelo de atendimento – no qual o novo fluxo de atendi-

mento e processamento das demandas delineado pelo projeto “INSS Digital” está ancorado na
redução do quadro de servidores do INSS e, portanto, na redução do atendimento presencial e
39. Institucionalizado pela Portaria Interinstitucional SPREV/SGD/INSS/Dataprev no 4, de 10 de abril de 2019.
23
2703
na priorização do acesso digital – certamente tem impactos não desprezíveis, principalmente,

para o público do BPC, que é marcado por uma dupla vulnerabilidade.
Ou seja, o desenho do programa parece não ter levado em consideração o público mais
vulnerabilizado socialmente, prática que vem sendo observada na instituição do Estado de
bem-estar digital em outros países. Em artigo que trata do desafio da inclusão no processo de
digitalização da proteção social, Melchiori (2019) menciona que estudos sobre a automação
da proteção social em diversos países apontam para fato de a digitalização da proteção social
estar ocorrendo sem o envolvimento dos indivíduos mais vulneráveis no desenho dos sistemas,
o que dificulta a antecipação e incorporação no design de serviços dos problemas e das
situações reais da vida das pessoas.
Importante ressaltar que a redução de atendimentos presenciais e o aumento de atendimentos

em canais remotos esbarram em problemas estruturais importantes em relação ao público reque-
rente do BPC. São idosos ou PCDs que em função da situação de extrema pobreza, do baixo
grau de escolaridade40 e da idade mais avançada acabam por ter baixo acesso a tecnologias
de informação e comunicação (TICs). Segundo documentado por Melchiori (2019), diversos
estudos realizados nos últimos vinte anos têm apontado para a relação entre disponibilidade
de banda larga no domicílio, acesso a computador, renda mais alta, menor idade, localização
urbana e alta escolaridade, como fatores que afetam positivamente o acesso e o tipo de uso
que se faz da internet. De acordo com a autora, a pesquisa TIC Domicílios 2018 aponta que
as famílias de baixa renda são aquelas com menor acesso a computador no domicílio; aque-
las para as quais a banda larga móvel, a partir de planos pré-pagos, é a principal forma de
conexão; e as que têm o telefone celular como seu o principal meio de acesso. Além disso,
68% dos indivíduos com 60 anos ou mais nunca havia acessado a internet. E enquanto 69%
dos indivíduos com 60 anos ou mais possuíam telefone celular em 2018, somente 32% deles
havia acessado a internet por meio do aparelho.41 Por fim, a autora indica que quanto menor
a renda familiar, menor a escolaridade e maior a idade, menor tem sido o uso de serviços de
governo eletrônico.
40. Em estudo realizado por Direito et al. (2018) sobre os limites atuais da intersetorialidade de um conjunto
de políticas sociais – realizado a partir da análise de onze programas sociais que devem ter os beneficiários
inscritos no CadÚnico –, os autores indicam que os beneficiários do BPC, por serem destinadas a pessoas
idosas ou com algum tipo de deficiência severa, apresentam o menor indicador de escolaridade (média de 2,5
anos) entre os programas estudados.
41. Entre os indivíduos com 45 a 59 anos, esses percentuais eram de 85% e 66%, respectivamente.
24
2703
Ou seja, o acesso ao INSS Digital é mais complexo para essa população. Além disso, os
atendimentos presenciais sempre foram importantes para a concessão deste tipo de benefício.
Isso porque os momentos de escuta qualificada destes requerentes por parte dos servidores
do INSS aumentam as chances de solicitarem adequadamente o benefício ao qual têm direito,
obtendo maior compreensão de quais documentos são necessários, quais as etapas do processo
de análise dos pedidos e como acompanhá-los.
Nesse sentido, o desenho deste processo transformação digital do INSS, ancorado na

redução do quadro de servidores do instituto e, portanto, na desumanização deste modelo
de atendimento, pode provocar o aumento da intermediação para o acesso ao instituto, seja
ela buscada no mercado privado ou em equipamentos do Centro de Referência de Assistência
Social (Cras), tornando mais penoso o processo para o acesso ao benefício. Ou ainda, é possível
que os requerimentos preenchidos pelos potenciais beneficiários sem qualquer auxílio acabem
por gerar, futuramente, mais indeferimentos ou, até mesmo, mais judicializações.
A intermediação do acesso ao instituto pelo setor privado se constitui a partir da prestação

de serviços por advogados e/ou “atravessadores”42 e se alimentam da falta de informação
e das dificuldades que os usuários têm no acesso remoto ao INSS, seja via Central 135 e
“Meu INSS”. 43 Em outras palavras, a interação deste público com o INSS a partir da
transformação digital possivelmente tem ampliado a intermediação de terceiros para a
realização de requerimentos, tarefa que não é trivial, bem como para o acompanhamento
virtual do processo.
A mudança no modelo de atendimento também pode impactar a demanda por equipamentos

da assistência social. De fato, gestores, trabalhadores e usuários da política de assistência social,
ao longo de 2019, relatam o crescimento do número de requerentes que procuram os centros
referenciados da assistência social44 – principalmente os Cras – em busca de apoio no acesso
42. São geralmente pessoas físicas sem bacharelado em direito e que atuam como despachantes na relação
entre beneficiários e o INSS.
43. O INSS, ciente da vulnerabilidade de grande parte do público que acessa o INSS, em meados de 2019
possibilitou que o requerimento ao benefício também possa ser realizado por telefone (anteriormente, a central
135 funcionava apenas para realizar agendamentos). Entretanto, a ligação só é gratuita para telefones fixos,
o que é um empecilho para essa população, cuja maioria tem telefone celular pré-pago.
44. As falas aqui mencionadas foram coletadas no âmbito do Projeto de Acompanhamento da Política de
Assistência Social do Ipea, no qual são realizadas observações e análises das reuniões do Conselho Nacional
de Assistência Social (CNAS) e da Comissão Intergestores Tripartitie (CIT) da política de assistência social.
25
2703
aos atendimentos remotos do INSS. Ainda, relatam que, mesmo entre os que têm acesso à TICs,
foram observados vários empecilhos ao uso dos canais disponibilizados, tal como a baixa ou
ausência de escolaridade, corroborando os achados da pesquisa sobre as TICs mencionados
anteriormente. Por sua vez, essa demanda pelo apoio dos Cras gera diversos entraves à rede
socioassistencial. Muito demandados ao mesmo tempo que subfinanciados,45 os equipamentos
começam a ter dificuldades em administrar os atendimentos realizados, seja os relacionados
aos benefícios, seja aos serviços.46
Outra consequência da implementação do INSS Digital para este público específico do

BPC no médio prazo refere-se ao aumento do tempo de concessão, de indeferimentos e,
possivelmente, da judicialização devido à baixa qualidade dos requerimentos digitais realizados
por este público. O distanciamento entre os requerentes e os servidores do INSS pode implicar
na redução da qualidade das solicitações devido, por exemplo, à ausência de informações
ou documentação adequada.47 Neste sentido, seria esperado um crescimento no número de
indeferimentos, o que pode gerar aumento da judicialização com decisões do INSS contestados
na justiça. Ou seja, mesmo com um aumento de requerimentos ao BPC observado em 2019,48
isto pode não significar, necessariamente, um melhor atendimento à população.
Por outro lado, cabe mencionar os problemas de implementação que ocorreram no

processo de transformação digital do INSS. Segundo Melchiori (2019, p. 136),
há uma série de problemas que vêm sendo enfrentados, como interfaces mal pro-
jetadas, sistemas instáveis, sem foco no usuário, problemas do canal digital que
remetem ao atendimento físico e falta de um plano para auxiliar os cidadãos a
utilizar os serviços digitais, gerando problemas para aqueles excluídos digitalmente.
45. Ver Ipea (2021, no prelo).

46. Em auditoria realizada em 2019 pelo TCU (Brasil, 2019b), um dos achados relatados pelo órgão foi o
de que os Cras têm sido recorrentemente instados a lidar com um conjunto de demandas que extrapolam a
atuação definida em normativas da política de assistência social, contribuindo para a redução na qualidade
das ofertas realizadas no equipamento.
47. Em relatório de TCU (2020c), o próprio INSS se manifestou apontando que uma das causas no aumento
da demora nas concessões de benefícios pode estar relacionada à baixa qualidade dos requerimentos, que não
mais passam pela verificação que era realizada durante o atendimento presencial antes de serem protocolados
(por exemplo, checagem de informações faltantes, documentação necessária, entre outros).
48. Esta informação será melhor explorada mais a frente, no gráfico 5.
26
2703
Além disso, o acesso ao benefício foi comprometido em 2019, conforme evidenciado pelo
aumento das filas de análise deste benefício neste ano. Em que pese o fato de desde antes
do novo modelo de atendimento ser adotado já se observasse dificuldades na análise dos
requerimentos,49 os gargalos existentes se acentuaram a partir do seu processo de implemen-
tação, causando prejuízos aos cidadãos que buscam esse tipo de política de garantia de renda.
Entre o final de 2019 e início de 2020, a crise relacionada aos atrasos no exame de soli-
citações realizadas ao INSS foi amplamente coberta e divulgada pelos meios de comunicação,
que revelaram a existência de grandes filas de espera para a resposta à requerimentos de
benefícios.50 Esses atrasos ocorreram devido ao descompasso entre a quantidade de reque-
rimentos e os despachos51 realizados, situação que já vinha sendo observada desde 2018
para os benefícios previdenciários em geral, diante da redução do quadro de pessoal do INSS.
Segundo o Relatório Anual de Gestão (RAG) do INSS para o ano de 2019, o primeiro semestre
desse ano seguiu a tendência identificada em todo ano de 2018, com demanda de benefícios
superior à produtividade dos servidores, ou seja, mais requerimentos do que decisões, o que
gerou a formação e o aumento do estoque – ou das filas de benefícios – pendentes de análise.
Diante do desafio de agilizar a análise do benefício, o INSS definiu que o aumento da

produtividade dos servidores e a redução do tempo médio de espera pela decisão seriam consi-
deradas prioridades para o ano de 2019 (INSS, 2019a). Nesse sentido, em agosto daquele ano
foi instituída a Estratégia Nacional de Atendimento Tempestivo (Enat),52 que “foi planejada para
enfrentar o estoque de processos pendentes de análise de forma estruturada e institucionalizada”
(INSS, 2019a). Nesse âmbito, foram implementadas as centrais de análise de requerimentos e
49. Um dos motivos que vinham causando, nos últimos anos, a complexificação da análise de requerimentos
é a judicialização do BPC. Em determinados casos, havia a necessidade de aplicação de critérios regionais
dadas as decisões relacionadas a ACPs. Elas envolviam questões como descontos de benefícios no valor de
1 SM do computo da renda familiar, flexibilização do critério de renda familiar per capita de até metade de 1
SM, desconto de gastos familiares com cuidados pessoais e de saúde, entre outros.
50. A crise culminou com a mudança na presidência do instituto e na convocação de servidores aposentados
para comporem uma força tarefa com o objetivo de pôr fim ao grande volume de processos a serem analisados.
51. Os despachos referem-se aos requerimentos de benefícios analisados, podendo resultar em concessões
ou indeferimentos.
52. Resolução INSS no 695, de 8 de agosto de 2019.
27
2703
de reconhecimento de direitos,53 o Programa Especial para Análise de Benefícios, o Bônus de

Desempenho Institucional por Análise de Benefícios (BMOB), entre outras medidas.
O Programa Especial e o BMOB – que foi operacionalizado em meados de julho de

201954 – “têm o objetivo de aumentar a produtividade na análise de processos mediante o
pagamento de remuneração adicional extraordinária aos servidores que promovessem a aná-
lise de benefícios em um patamar superior à sua capacidade normal/ordinária de produção”
(INSS, 2019a). Como resultado deste processo, o INSS apontou que a produtividade individual
do servidor aumentou: em 2019, cada servidor analisou, em média, 409 requerimentos, o
que significou um aumento de 38% em relação à média de despachos per capita do ano
anterior (INSS, 2019a). Além disso, o órgão também destacou que a produtividade dos
servidores, medida em requerimentos analisados, aumentou em 2019, após queda obser-
vada entre 2016 e 2018. Ou seja, mesmo com a redução da força de trabalho em 25%
em relação a 2018, o INSS conseguiu aumentar o número de despachos neste mesmo ano.
De acordo com os dados do Boletim Estatístico de Previdência Social (Beps) de dezembro de
2019, em 2016 foram despachados (somatório de benefícios concedidos e indeferidos) 9,3
milhões de benefícios; em 2017 e 2018, esse indicador chegou a 9 milhões em cada ano;
e, em 2019, aumentou para 9,4 milhões, o que significou um aumento de 4% em relação
ao ano anterior.
Entretanto, essa experiência de aumento de análise de requerimentos não parece ter tido
reflexos importantes no que se refere ao BPC, em especial nos destinados à PCD. O número
de despachos do BPC vinha em trajetória de queda desde 2016 e apresentou novamente uma
redução em 2019 (gráfico 5). Com o aumento de requerimentos ao BPC neste mesmo ano, o
que de fato era um dos resultados esperados pela gestão diante da transformação digital do
53. As centrais foram divididas naquelas que analisam apenas um tipo de benefício, que são nacionais, e as
centrais que analisam todos os demais benefícios. São as Centrais Especializadas de Alta Performance (Ceaps)
e as Ceabs. Enquanto as Ceaps são responsáveis pela análise de benefícios específicos, como por exemplo
o salário maternidade ou aposentadoria por idade, as Ceabs são focadas na análise dos requerimentos não
abrangidos no escopo de análise das Ceaps e seu gerenciamento está a cargo das Superintendências Regionais.
Nesse arranjo, as análises do BPC são realizadas nessas Ceabs juntamente com os demais benefícios que não
foram contemplados com uma central específica (Ceap).
54. O Programa Especial e o BMOB foram criados pela Medida Provisória (MP) no 871, de 18 de janeiro de 2019,
mas só foi operacionalizado em meados de julho de 2019, com a possibilidade de bonificação pela produção
extraordinária, quando as necessárias alterações da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária
Anual foram publicadas (Leis nos 13.857 e 13.858, de 11 de julho de 2019) (INSS, 2019a).
28
2703
INSS,55 o descompasso entre solicitações ao benefício e suas análises foi evidente. Assim, a
trajetória do número de requerimentos e despachos do BPC, que eram similares entre 2014 e
2018,56 foram totalmente distintas em 2019. Nesse último ano da série, houve um aumento do
número de requerimentos do BPC e, ao mesmo tempo, uma redução dos despachos realizados,
o que impactou diretamente o tempo de espera para o resultado da análise do requerimento
deste benefício.
GRÁFICO 5
Evolução anual dos requerimentos e despachos do BPC (2014-2019)
900.000
850.000 830.677
800.957
800.000
747.993
750.000 721.006
714.989
764.741
700.000 718.140
696.794 688.052
650.000 676.376
600.000
550.000
500.000
450.000
400.000
2014 2015 2016 2017 2018 2019
Requerimentos Despachos

A legislação pertinente ao tema define que o pagamento do benefício deve ser efetuado
até 45 dias após o requerente apresentar a documentação necessária para sua concessão (art.
37 da Loas). Segundo dados de TCU (2020c), o tempo médio de concessão do BPC em 2019 –
analisado pelo órgão como o período que se segue entre a solicitação e o deferimento do
pedido57 – teve uma média mensal de 211 dias, chegando perto de 250 dias nos meses de
55. O aumento de requerimentos dos benefícios em geral começou a ser observado em 2018. No caso do BPC,
esse aumento do volume de requerimentos acontece somente a partir de 2019.
56. Novamente, é bom relembrar que a queda que se observa tanto nos despachos quanto nos requerimentos
em 2015 foi motivada pela greve dos servidores do INSS, que ocorreu no segundo semestre desse ano.
57. O TCU (2020c) ressalta que o indicador também não desconta os dias que o requerente leva para cumprir
exigências quando observadas a necessidade de documentação adicional ou outras pendencias no requeri-
mento. Como aponta o órgão, “exigências podem ser entendidas como pedidos de providência a cargo dos
requerentes, inclusive a apresentação de documentos pendentes” (TCU, 2020c, p. 8). Nesse sentido, pode não
ser tão preciso para avaliar o cumprimento do prazo legal, mas analisado como um valor aproximado.
29
2703
julho e agosto. Apesar de não ter sido possível apurar as informações para cada um dos tipos
de BPC para esse ano, é possível perceber por meio de dados de anos anteriores, que essa
média tende a ser maior nos casos do BPC PCD, que dependem da avaliação biopsicossocial
para a sua concessão; diferentemente do BPC idoso, que pode ser concedido mais rapidamente,
mediante apuração da renda familiar per capita. Dados produzidos pela SNAS para os anos
de 2010 a 2017 apresentam um indicador similar, mas considerando no cálculo o prazo até o
pagamento do benefício, tal como a legislação. Dessa maneira, o tempo médio de concessão
em 2010, considerando-se desde o requerimento até o pagamento do BPC, foi de 45 dias para
PCDs e 14 dias para idosos (Brasil, 2011). Desde então, observa-se uma evolução gradual até
2017, período anterior à implementação do INSS digital, com uma média de 132 dias para o
BPC PCD e 79 dias para idosos (Brasil, 2018c).
A análise do gráfico 6 aponta que a queda de despachos de BPC observados em 2019

foi fortemente influenciada pela análise de requerimentos de BPC para PCDs. Nesse ano, essa
espécie de benefício registrou uma queda de 14% nos despachos, enquanto observou-se um
aumento de 18% nos do BPC Idoso. Assim, a quantidade de despachos de BPC PCD registra-
dos no ano de 2019, que não atingiu 422 mil, foi um dos mais baixos desta última década. Só
não foi menor que o registrado em 2015, ano da greve dos servidores do INSS. Por outro lado,
observa-se que os despachos de BPC para idosos realizados em 2019 foi o maior registrado
na última década.
Importante ressaltar que a trajetória de queda também foi observada nos despachos dos
benefícios por incapacidade (Sistema de Administração de Benefícios por Incapacidade – Sabi)58
em 2019,59 que reduziu em 3%, enquanto os dos demais benefícios do RGPS aumentaram
em 15%, resultando em um aumento de 4% de todos os despachos vistos anteriormente. Ou
seja, a meta do INSS em aumentar a produtividade dos servidores de forma a reduzir as filas
58. O Sabi é um conjunto de aplicações que tem por objetivo o reconhecimento inicial do direito dos benefícios
que necessitam de Perícia Médica para serem concedidos e mantidos. Entre esses benefícios, podemos citar a
aposentadoria por invalidez, o auxílio-doença, o auxílio acidente e o BPC PCD.
59. Quadro 24 do Beps (INSS, 2019b): Evolução dos requerimentos, concessões e indeferimentos de
benefícios – 2006-2019.
30
2703
de espera parece não ter priorizado a análise do requerimento de pessoas que precisam passar
por perícia médica, o que inclui o BPC PCD.60
GRÁFICO 6
Evolução anual dos despachos do BPC por espécie (2010-2019)
600.000
550.579
501.636 506.011
487.579 486.602 489.041
500.000 473.828
455.701
421.664
400.000
300.000 349.231
266.388
245.272 250.378 241.982
229.698 230.799 234.404 225.948
219.861
203.273
200.000
100.000
-
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
BPC PCD BPC Idoso

O gráfico 7 mostra que, após a adoção da Enat e da bonificação dos servidores (imple-
mentada a partir de agosto de 2019), a quantidade de despachos mensais de BPC Idoso
observados entre outubro de 2019 e abril de 2020 bateram recordes em comparação a
qualquer outro mês, considerando o período de janeiro de 2014 a agosto de 2020. Após maio
de 2020, tal procedimento retornou aos patamares observados antes da adoção da Enat.
Em contrapartida, as análises de requerimentos de BPC PCD apresentaram um leve incremento
a partir de outubro de 2019 – que se manteve até março de 2020 – em relação ao início
do ano, atingindo patamares observados ao longo de 2018. Entretanto, em maio de 2020,
os requerimentos analisados de BPC PCD foram os mais baixos da história deste benefício.
Isto é, no período em que houve a adoção da bonificação para análise de benefícios (a partir
de agosto de 2019), na comparação do mesmo benefício (BPC) para diferentes públicos (idosos
e deficientes), ficou evidente a priorização dada aos despachos relacionados ao BPC Idoso em
relação ao BPC PCD, como demonstra o gráfico 7.
60. Essa avaliação é mais complexa, visto que exige a avaliação de dois profissionais diferentes (médicos e
assistentes sociais), que devem examinar diferentes aspectos da vida da pessoa que requer o benefício.
31
2703
GRÁFICO 7
Trajetória mensal dos despachos do BPC segundo espécie de benefício
(jan. 2014-ago. 2020)
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
-
Jan. 2014
Abr. 2014
Jul. 2014
Out. 2014
Jan. 2015
Abr. 2015
Jul. 2015
Out. 2015
Jan. 2016
Abr. 2016
Jul. 2016
Out. 2016
Jan. 2017
Abr. 2017
Jul. 2017
Out. 2017
Jan. 2018
Abr. 2018
Jul. 2018
Out. 2018
Jan. 2019
Abr. 2019
Jul. 2019
Out. 2019
Jan. 2020
Abr. 2020
Jul. 2020
Ago. 2020
BPC PCD BPC Idoso

Além disso, é importante registrar como as concessões e indeferimentos dos despachos

de BPCs Idoso e PCD se comportaram também neste mesmo período de adoção da Enat e do
sistema de bonificação dos servidores. Os gráficos 8A e 8B mostram a trajetória das concessões
e indeferimentos das duas espécies de benefícios que, normalmente, evoluem na mesma direção.
Após julho de 2019, observamos que as trajetórias de concessões e indeferimentos de BPC
Idoso continuaram com o mesmo comportamento, tendo ambos aumentado o volume tanto
de concessão quanto de indeferimento, e apresentaram quedas simultâneas no final do ano.
Entretanto, o mesmo não aconteceu com os resultados dos despachos de BPC PCD: as curvas
se descolaram completamente nesse período, tendo os indeferimentos aumentado visivelmente
a partir de agosto de 2019 e as concessões reduzido. Assim, o percentual médio mensal de
benefícios voltados a PCDs indeferidos no período de agosto a dezembro de 2019 em relação
aos despachos foi muito superior ao observado, por exemplo, no ano de 2018. Nesse ano, a
média de indeferimentos em relação aos despachos de BPC PCD foi de 66%; entre agosto e
dezembro de 2019, os indeferimentos representaram 74% dos despachos de BPC PCD. Por
outro lado, este percentual médio mensal de indeferimentos praticamente não se alterou na
comparação dos dois períodos quanto se trata de BPC Idoso: mudou de 34% para 35%.
32
2703
GRÁFICO 8
Trajetória mensal das concessões e indeferimentos do BPC, segundo espécie de
benefício (jan. 2014-dez. 2019)
8A – BPC PCD
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
-
Jan. 2014
Abr. 2014
Jul. 2014
Out. 2014
Jan. 2015
Abr. 2015
Jul. 2015
Out. 2015
Jan. 2016
Abr. 2016
Jul. 2016
Out. 2016
Jan. 2017
Abr. 2017
Jul. 2017
Out. 2017
Jan. 2018
Abr. 2018
Jul. 2018
Out. 2018
Jan. 2019
Abr. 2019
Jul. 2019
Out. 2019
Dez. 2019
Concessão Indeferimento
8B – BPC Idoso
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
-
Jan. 2014
Abr. 2014
Jul. 2014
Out. 2014
Jan. 2015
Abr. 2015
Jul. 2015
Out. 2015
Jan. 2016
Abr. 2016
Jul. 2016
Out. 2016
Jan. 2017
Abr. 2017
Jul. 2017
Out. 2017
Jan. 2018
Abr. 2018
Jul. 2018
Out. 2018
Jan. 2019
Abr. 2019
Jul. 2019
Out. 2019
Dez. 2019
Concessão Indeferimento

Exemplos de entraves recentes relacionados ao aumento desse estoque, da criação de

filas e, como consequência, do estabelecimento de parâmetros de priorização de processos,
são trazidos em avaliação realizada por auditoria da Controladoria-Geral da União (CGU)
33
2703
(Brasil, 2020d) na então APS Brasília Digital,61 em 2019. De forma a administrar o alto volume
de processos relativos ao BPC, a CGU identificou que o trabalho interno foi organizado de
forma a priorizar outros pleitos recebidos pelo INSS. Assim, criavam-se filas paralelas que não
necessariamente respeitavam a ordem cronológica na qual as solicitações eram enviadas.
Na avaliação dos gestores da APS, isso se justificaria pelo fato de que a necessidade de alocar
os profissionais para a análise do benefício socioassistencial a idosos e PCDs – que demandam
um tempo de avaliação mais longo – traria o risco de impossibilitar o atendimento de outras
solicitações. Algo que, por sua vez, resultou no fato de que cerca de 30% de todos os atrasos
observados na APS em julho de 2019 diziam respeito à análise inicial de requerimentos do
BPC, configurando o tipo de processo com maior porcentagem de atraso.
O que se percebe por meio de dados e informações coletadas, portanto, é que diversas
foram as consequências da mudança no formato de atendimento do INSS. Contingenciais ou
não, elas podem resultar em uma importante violação de direitos na medida em que dificultam
o acesso ao benefício para esse público especialmente marcado por grande vulnerabilidade
social, que necessita dessa renda para se manter com dignidade. Muitas dessas consequências
podem ser temporárias, como se acredita que o serão as filas de espera para análise dos
requerimentos, observadas no final de 2019 e no início de 2020. Outras podem ter impactos
de médio e longo prazo, como as dificuldades enfrentadas pelos requerentes para acessarem
o INSS remotamente, darem início ao processo de requisição do benefício e acompanharem
a par e passo este processo, o que muitas vezes exige a intermediação de terceiros. Por sua
vez, essas dificuldades podem levar à realização de requerimentos inadequados, que têm
potencial para se tornarem uma causa importante da judicialização deste benefício, trazendo
prejuízos tanto do ponto de vista do planejamento governamental quanto na demora no
reconhecimento de direitos.
Nesse sentido, é importante destacar o relatório das Nações Unidas sobre a tendência
global de mudança em direção da governança e gestão digital, com a emergência do “estado
de bem-estar social digital”. Tal relatório recupera evidências de experiências em diversos países
que apontam para o fato de que, a despeito dessas iniciativas serem defendidas e justificadas
como fortalecedoras da cidadania e do estado de bem-estar, nem sempre se atentam à
61. Essa APS se tornou, posteriormente, Gerência Executiva do Distrito Federal.
34
2703
proteção dos direitos humanos (Alston, 2019).62 Além disso, Melchiori (2019) destaca que, na
ausência de políticas públicas que levem em consideração a realidade dos beneficiários na sua
implementação, a digitalização pode acabar por agravar desigualdades estruturais existentes
na sociedade off-line.
3.3 Procedimentos de revisão e atualização

cadastral de beneficiários
Por fim, a terceira alteração que influencia a operacionalização do BPC se relaciona com
os procedimentos de revisão, previstos no art. 21 da Loas. De acordo com a lei, a revisão deve
ocorrer a cada dois anos e tem o objetivo de verificar se as condições de elegibilidade ao
benefício persistem, podendo esses serem cessados caso isso não ocorra. Apesar de a revisão
ser um instrumento definido desde o início da década de 1990, durante toda essa década e a
seguinte, não houve procedimentos padronizados e periódicos instaurados para esta finalidade.
Apenas recentemente passaram a ser adotados de maneira regular (TCU, 2016), apesar de
ainda serem objeto de debate.
As revisões cadastrais do BPC foram realizadas até 2007 de maneira pontual, por meio do
modelo de revisão descentralizada.63 Esse modelo consistia na realização de visitas domiciliares
conduzidas por assistentes sociais. O processo ocorria em etapas,64 que aconteceram entre
o fim de 1999 e o fim de 2007, e mobilizavam os órgãos gestores da política de assistência
social em estados e municípios para sua implementação, por meio da celebração de convênios
com o governo federal. Esse tipo de iniciativa, no entanto, enfrentava diversas limitações,
entre elas o baixo índice de localização de beneficiários, a baixa capacidade operacional dos
órgãos gestores, a ausência de uniformidade na metodologia de revisão em cada estado,
assim como problemas de confiabilidade e validade na aplicação dos instrumentos de revisão
(Marsiglia, 2011; TCU, 2016).
62. Além disso, indicam que os sistemas de proteção social se tornaram uma porta de entrada estratégica para a
digitalização na gestão governamental, na medida em que representam grande parcela dos orçamentos nacionais
e, por isso, são alvo frequente de pressões relacionadas à redução de gastos governamentais (Alston, 2019).
63. Tal como identificada em nota técnica do então MDS apresentada ao TCU no âmbito de um processo de
auditoria operacional do BPC (TCU, 2016).
64. As revisões ocorriam de modo gradual, sendo que, em cada uma dessas etapas, eram revisados os benefícios
concedidos ao longo de um determinado período. Enquanto uma etapa abrangia um conjunto de benefícios,
a seguinte revisava outro conjunto, de um período temporal subsequente, e assim sucessivamente.
35
2703
Ao longo do fim dos anos 2000 e início dos anos 2010, além da revisão descentralizada,
também fez parte de iniciativas de revisão, a estratégia de checagem de informações mediante
batimentos de dados. Esse modelo de revisão administrativa65 era considerado parte de uma
rotina de monitoramento e controle dos benefícios do INSS, complementar à revisão bianual
preconizada na Loas. A partir de 2007, passou-se a discutir a adoção do cruzamento de bases
de dados como a estratégia basilar da revisão bianual de forma a torná-la contínua e simplificar
o processo de revalidação dos benefícios. Sendo esse denominado modelo de revisão auto-
matizada. Esse modelo consistira em duas etapas, a primeira seria a consulta automatizada a
bancos de dados públicos e a segunda a reavaliação presencial dos beneficiários selecionados
na primeira fase.
Entre idas e vindas ao longo de quase uma década, em 2017, instado por órgãos de
controle, principalmente o TCU, o MDS criou um grupo de trabalho com o objetivo de propor
alternativas para o aperfeiçoamento das rotinas de verificação cadastral e revisão de benefícios,
principalmente no que diz respeito à checagem de inconsistências e qualificação das bases de
dados. Foram realizadas diversas análises que resultaram em metodologias e recomendações
acerca do cruzamento entre bases governamentais,66 de forma a checarem informações tanto
de beneficiários como de seu grupo familiar (Brasil, 2017).
O investimento na definição de um modelo de reavaliação automatizada culminou com

a elaboração de novas normativas que o formalizassem como estratégia de operacionalização
do art. 21 da Loas. A mais recente – e em vigência67 – foi a Portaria Conjunta no 3/2018,
que definiu que os procedimentos previstos na Loas incluiriam a revisão da renda familiar
per capita, realizada por meio de cruzamento mensal de bases de dados da administração
pública, seguida pela reavaliação da deficiência e do grau de impedimento, quando for o caso.
Esta portaria define a revisão da renda como um processo automatizado que se baseia em
65. A revisão administrativa consistiria, segundo o MDS, na “verificação de informações referentes às condições
de elegibilidade para a manutenção do benefício, motivada pela identificação de indícios de irregularidades
com base em processo de monitoramento, cruzamento de bases de dados, por solicitação de órgão de controle
interno ou externo, por denúncia fundada e por ações de atualização de cadastro” (TCU, 2016).
66. Tais como Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), Sistema Informatizado de Controle de Óbitos
(Sisobi), Base Cadastro de Pessoa Física (CPF), Seguro-Defeso; Sistema Integrado de Administração de Pessoal
(Siape); Relação Anual de Informações Sociais (Rais)/ Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged)
e Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS).
67. Apesar de existirem portarias mais recentes que promoveram alterações na Portaria no 3, as alterações na
rotina de revisões do benefício trazidas por ela não foram alteradas, estando ainda em vigência.
36
2703
metodologias e orientações providas pelo MCid e realizados pelo INSS, estabelecendo que no
caso da reavaliação da deficiência, ela deverá ocorrer a cada dois anos e de maneira presencial.
Enquanto as revisões da renda per capita familiar já vêm sendo realizadas desde a publicação
da portaria, em 2019 não foram conduzidas reavaliações da deficiência.68
Por sua vez, a adoção do CadÚnico como parte da operacionalização do BPC, além de
oferecer diversas vantagens para a gestão do benefício e para a inserção de beneficiários em
programas e serviços socioassistenciais, também era considerado uma ferramenta de grande
importância para o aprimoramento dos processos de revisão do BPC. Como apontado no
relatório de gestão do exercício de 2015 do então MDS,
Essa iniciativa repercutirá decisivamente no monitoramento e no processo de revisão

dos benefícios. Com a inclusão dos beneficiários do BPC no Cadastro Único será
possível desenvolver nova rotina de revisão dos benefícios (...). Nesse modelo, a
rotina bienal de atualização de dados do Cadastro Único permitirá que a revisão
do BPC ganhe escala de forma sistemática. (Brasil, 2016b, p. 85).
Para além de ser mais um subsídio para a reavaliação automatizada, as rotinas próprias
de checagem e controle do CadÚnico são, trocando em miúdos, uma forma de revisão em si.
O Decreto no 8.805, de 2016, que institui o CadÚnico como requisito do BPC, como visto
anteriormente, define também que a revisão bianual prevista pela Loas abarca o cadastramento
e a atualização cadastral no CadÚnico. Nesse sentido, acaba por enquadrar o CadÚnico como
uma etapa da revisão bianual.
O CadÚnico é um instrumento que segue regramentos próprios, assim como rotinas de

verificação cadastral com diferentes repercussões para aqueles que nele estão cadastrados.
Regularmente são realizados cruzamentos de bases de dados utilizadas para a qualificação das
informações contidas nesse instrumento sobre as famílias. Eventuais inconsistências encontradas
implicam na convocação das pessoas inseridas no CadÚnico para a realização de atualização,
68. Quando se tratar dos resultados das averiguações automatizadas da renda per capita da família do benefi-
ciário, ao serem observadas inconsistências, é realizada uma notificação por via bancária e eventualmente por
outros canais de comunicação do INSS com a pessoa beneficiária. Caso haja provas de que a pessoa está ciente
da notificação e não apresenta defesa em dez dias, o benefício é suspenso até que a revisão seja realizada e
a inconsistência resolvida. Quando não há evidências de que o beneficiário foi notificado, seu benefício será
bloqueado e ele terá até trinta dias para se manifestar, podendo seu benefício ser suspenso após esse período
(Seção II, Portaria Conjunta MDS/INSS no 03/2020).
37
2703
independentemente do período de dois anos estabelecido para a revisão do benefício. Caso não
realizadas as atualizações, esse processo pode levar eventualmente à exclusão do cadastro.69
Ao definir o cadastramento e a atualização cadastral como requisitos para a manutenção

do benefício, o BPC assimila os procedimentos de averiguação e revisão cadastral do CadÚnico,
adicionando um segundo processo de revisão a que estão sujeitos os beneficiários. Essa
etapa é contínua, ou seja, não obedece ao período de dois anos. Isso se justificaria a partir do
pressuposto de que, como aponta o § 1o do art. 21, o pagamento do benefício cessa no
momento em que forem superadas as condições que justificaram a concessão.
As verificações automatizadas e a rotina de atualizações cadastrais tanto do BPC como do

CadÚnico têm a importante função de garantir uma adequada gestão e controle dos benefícios.
Por um lado, é um instrumento de fiscalização que evita fraudes e pagamentos indevidos.
Por outro, oferece a possibilidade de se obter informações atualizadas sobre o perfil e as
condições de vida de beneficiários, o que é essencial para o planejamento de políticas públicas
voltadas para essas populações, para a realização de diagnósticos socioassistenciais, entre outras
atividades que visem garantir a qualificação da oferta de serviços e benefícios, adequando-as
às demandas das famílias em situação de vulnerabilidade social que têm membros beneficiários
do BPC. Um exemplo da importância dos registros atualizados foi dado pelo papel estratégico
que o CadÚnico desempenhou no contexto da pandemia, sendo essencial para identificar um
grupo de pessoas e famílias particularmente vulneráveis e planejar as medidas necessárias
para promover a proteção social delas em um contexto de calamidade e emergência.
Entretanto, não se pode ignorar que o público-alvo do benefício se caracteriza por auferir
uma renda bastante volátil. As constantes rotinas de revisão podem prejudicar a análise da
condição de pobreza de um beneficiário em um momento que não representa sua concreta
situação social. Em caso de cancelamento indevido, o ex-beneficiário passará novamente por
uma série de etapas, particularmente o processo de análise por parte do INSS que, como
apontado acima, é reconhecido como um dos mais longos dentro daquela autarquia, princi-
palmente quando se trata do BPC PCD. Dentro dessas circunstâncias, as revisões contínuas
podem resultar em cessações inadequadas, levando cidadãos a permanecerem por longos
períodos desprotegidos sem a garantia de renda mínima.
69. Os resultados dos processos de qualificação adotados pelo CadÚnico podem levar à suspensão, bloqueio
e, em último caso, à cessação do benefício.
38
2703
Por fim, também se relaciona às propostas de implementação da revisão do BPC a criação

de programas especiais, voltados para a revisão de benefícios no âmbito do INSS, em um tipo de
iniciativa popularmente conhecida como “pente fino”. Apesar de a existência desses programas
já ser prevista em legislações desde o início da década de 1990,70 apenas recentemente tem-se
investido nelas. O Programa de Revisão dos Benefícios por Incapacidade (PRBI),71 criado em
2016, e o Programa Especial para Análise de Benefícios com Indícios de Irregularidade (PEABII),72
criado em 2019, tem como estratégia o pagamento de bônus a servidores do INSS para a
realização de revisões em benefícios.
Em um primeiro momento, o PRBI esteve focado na fiscalização de benefícios por incapa-

cidade, tais como o auxílio-doença. Previa a bonificação de médicos peritos, que receberiam
R$ 60,00 por perícia médica realizada para além no número já realizado em seu expediente
regular de trabalho, fiscalizando benefícios que não haviam sido revisados em período maior do
que dois anos. Na perspectiva do governo federal, essa iniciativa levou à cessação de mais de 400
mil benefícios de auxílios-doença indevidos73 economizando, segundo Botelho, Freitas e Beltrame
(2020), cerca de R$ 85 bilhões, o que expressaria a efetividade da medida.
Em 2019, com a reformulação do PRBI e a criação do PEABII, os programas passaram a

contar com um escopo de atuação ampliado, atingindo todos os benefícios previdenciários
e assistenciais, entre eles o BPC.74 Tem sido alvo de revisão por parte desses programas os
70. O art. 69 da Lei no 8.212/91 prescreve que o então “Ministério da Previdência e Assistência Social e o INSS
manterão programa permanente de revisão da concessão e da manutenção dos benefícios da Previdência Social,
a fim de apurar irregularidades e falhas existentes”. Por sua vez, a Lei no 10.666/2003 no seu art. 11 preconizou
que o então “Ministério da Previdência Social e o INSS manterão programa permanente de revisão da concessão
e da manutenção dos benefícios da Previdência Social, a fim de apurar irregularidades e falhas existentes”.
71. Como descrevem Botelho, Freitas e Beltrame (2020), o PRBI foi criado pela MP no 739/2016. Todavia foi
suspenso devido ao fato de que o Congresso não colocou a medida em votação, tendo sido ela cancelada.
No ano seguinte, no entanto, ela foi reeditada (MP no 767/2017), sendo dessa vez aprovada e convertida na
Lei no 13.457/2017.
72. Em 2019, também por meio de MP (MP no 871/2019), tornada Lei no 13.846 foi reeditado o PRBI e criado
o PEABII.
73. Exposição de Motivos da MP no 871/2017.
74. Com o aumento das filas de espera do INSS, como já apontado, a bonificação para analistas e técnicos
(BMOB) tem sido ofertadas não apenas para a revisão de benefícios, como também para a análise daqueles
que estão à espera da avaliação inicial há mais de 45 dias, como visto na seção 3.2.
39
2703
dois tipos de público do BPC que tenham sido identificados com indícios de irregularidade75 e
benefícios para PCDs que não tenham sido revisados há mais de dois anos. Além da criação
de bonificações para incentivar o aumento do volume de revisões, também foi elaborada uma
sistemática de pontuação para aferição da produtividade dos trabalhadores no INSS. Esse rol
de pontuações define não apenas o que será considerado produção regular, como também o
que a extrapola e pode ser recompensado com o bônus de desempenho.
Apesar da importância de se estabelecer mecanismos de controle e fiscalização de benefícios,

o bônus e o sistema de mensuração da produtividade dos servidores podem criar uma estrutura
de incentivos que talvez tenha impactos na cessação de benefícios. Na seção 3.2, foi possível
identificar que o desenho do sistema de pontuação e bonificações acabou levando ao desincentivo,
principalmente, das avaliações de requerimentos do BPC PCD, contribuindo para o represamento
observado em 2019. Apesar de não terem sido coletadas evidências a respeito dos efeitos da
bonificação e da sistemática de pontuação sobre a manutenção de direitos, cabe mencionar
a importância de se avaliar possíveis impactos adversos dessas medidas para os cidadãos que
acessam esses e outros benefícios que compõem o rol da seguridade social brasileira.
Se, por um lado, é fundamental ressaltar importantes avanços que as metodologias de

revisão trazem para o desenho da política de assistência social no país, como apontado ao se
discutir a adoção do CadÚnico como ferramenta de gestão do benefício; por outro, é importante
discutir as linhas tênues que muitas vezes separam o controle necessário de benefícios e a
restrição ao acesso a direitos. Muitas vezes, argumentos que defendem as rotinas contínuas
de revisão e outras iniciativas voltadas para a prevenção e detecção de fraudes superestimam
a probabilidade da inclusão indevida, bem como os custos decorrentes dela, e subestima a
probabilidade de exclusões injustas e os prejuízos sociais decorrentes desta ação.
Alston (2019), ao analisar experiências mundiais no uso de mecanismos de cruzamento

de dados para a detecção e prevenção de fraudes, afirma que existiria uma tendência de
superestimação da magnitude dos problemas resultantes dos erros de inclusão. Diz ainda
que, em alguns casos, há um foco desproporcional nessa dimensão particular das políticas de
bem-estar. Adiciona-se a isso o fato de que em um contexto de estado de bem-estar social
digital, podem se abrir infinitas novas formas de controle com potencial de atingir níveis pro-
blemáticos de vigilância e intrusão.
75. De acordo com a Lei no 13.457/2017, os benefícios do BPC com indícios de irregularidade seriam aqueles
“identificados em auditorias do TCU, da CGU e em outras avaliações realizadas pela administração pública federal”.
40
2703
Nesse sentido, o foco excessivo na correção de erros de inclusão pode gerar erros de
exclusão graves, prejudicando famílias que dependem da proteção das políticas de bem-estar
para sua subsistência.76 A complexidade das rotinas, o uso de linguagem pouco acessível
na comunicação com pessoas em situação de vulnerabilidade, assim como determinados
aspectos burocráticos envolvidos na defesa do cidadão cujo direito ao benefício é colocado
sob suspeita podem, por si só, levar a exclusões inadequadas. O INSS, ao observar indícios
de irregularidade, envia uma carta ao beneficiário, que necessita se manifestar em um prazo
determinado, apresentando defesa, para que não sejam aplicadas sanções que vão desde o
bloqueio temporário até o cancelamento definitivo do benefício. Nesse processo, lida-se com
comunicações que nem sempre apontam com clareza os motivos pelo qual se questiona o
acesso ao direito.77 Adicionalmente, demanda-se a manifestação de defesa que muitas vezes
é realizada de forma inadequada por falta de conhecimento do beneficiário sobre os motivos
que o levaram a ter o benefício contestado e mesmo sobre como redigir a defesa e um possível
recurso. Essas dificuldades se tornam ainda maiores no contexto em que os atendimentos do
INSS têm cada vez mais se concentrado em canais de assistência remotos, que como vimos
não tem sido suficiente para dar conta das demandas específicas de um público como o do
BPC. Assim, deixa-se de levar em conta as condições desiguais de acesso aos recursos dos
beneficiários do BPC em relação a outros beneficiários da seguridade social brasileira, também
atendidos pelo INSS.
Portanto, no que diz respeito ao complexo conjunto de iniciativas de revisão do BPC, é

importante que se realizem avaliações regulares da efetividade dessas iniciativas sob a pers-
pectiva do acesso e da manutenção de direitos e não apenas em termos da eficiência estatal.78
As complexidades envolvidas no controle de benefícios podem gerar prejuízos indevidos aos
beneficiários na busca pela comprovação da situação de vulnerabilidade que o faz ter o direito
76. Um exemplo notório do impacto de erros de exclusão ocorreu nos Países Baixos, no início de 2021, o
que culminou na renúncia do então primeiro-ministro do país (para mais informações, acessar: <https://bbc.
in/3tK5e5L>). Uma investigação identificou que houve o cancelamento indevido de benefícios sociais que
apoiavam cerca de 10 mil famílias vulneráveis. Além de perder o direito ao auxílio, essas famílias foram crimina-
lizadas e tiveram que ressarcir o governo neerlandês pelos recursos que teriam sido recebidos impropriamente.
Tal situação gerou inúmeros prejuízos para essas famílias, tanto financeiros como psicológicos, levando até à
desintegração de algumas delas.
77. Ver exemplo coletado pelo TCU sobre a antecipação do BPC durante a pandemia, apresentado na seção 4.
78. Como é o caso do estudo realizado por Botelho, Freitas e Beltrame (2020) sobre os efeitos do PRBI na
manutenção do auxílio-doença.
41
2703
à manutenção do benefício contestado. É importante que se busque um equilíbrio entre a

eficiência da gestão pública e o direito às políticas sociais.79 Caso contrário, corre-se o risco de
que a eventual preponderância de concepções que preconizam a racionalidade estatal corroa
a noção do direito à proteção social e sua legitimidade.
3.4 Algumas reflexões a respeito das mudanças
Não se pode deixar de reforçar que as alterações administrativas aqui relatadas contêm
importantes aperfeiçoamentos na gestão das políticas de proteção social e na forma como
os cidadãos se relacionam com elas. Ao mesmo tempo, no entanto, podem se constituir em
barreiras de acesso ao BPC, levando-se em conta o complexo tecido social brasileiro e os tipos
de vulnerabilidade que caracterizam as populações que mais necessitam da proteção social
oferecida pela política de assistência social.
A implementação do INSS Digital avança de forma anacrônica à realidade social e da pró-

pria gestão pública no Brasil. Isso porque se baseia em uma perspectiva de avanço tecnológico
e de gestão que não encontra guarida em parcela importante da população brasileira e nas
políticas sociais. A exigência do CadÚnico segue o mesmo anacronismo,80 principalmente aquele
relacionado às condições existentes no âmbito da política de assistência para a adoção dessa
medida, que não se encontrava preparada para receber o aumento considerável na demanda
pelos Cras e a necessidade de busca ativa de beneficiários, atividade que de maneira geral já
tem encontrado dificuldades de ser realizada pelas unidades (Brasil, 2019b). Por outro lado, em
busca de refinar os mecanismos de controle de fraudes, criam-se mecanismos de averiguação,
principalmente da renda familiar per capita, que tornam o processo de revisão complexo e com
uma regularidade tal que pode gerar desproteções em face da volatilidade da renda dos mais
79. Avritzer e Filgueiras (2011), ao tratar da corrupção e dos mecanismos de controle democráticos, salientam
que enquanto é importante a existência de um controle administrativo-burocrático fiscalizando a atuação de
agentes públicos e garantindo a eficiência estatal, também não se pode perder de vista os efeitos adversos
relativos aos possíveis excessos, que podem reduzir ou invés de aumentar essa eficiência. E sugerem que
estudos que evidenciam esses efeitos adversos apontam para a necessidade de se buscar um equilíbrio entre
controle e interesse público.
80. Como no caso do ingresso no CadÚnico, onde foram apontadas dificuldades encontradas pelos entes em
localizar beneficiários e comunicá-los das novas medidas a serem tomadas para a manutenção do benefício,
além da ausência de articulação e garantia de recursos para dar condições à rede socioassistencial de realizar
atendimentos ao público vulnerável.
42
2703
pobres e do demorado processo de concessão do benefício, particularmente no momento em

que o INSS enfrenta dificuldades no processamento de requerimentos. Além disso, cabe chamar
atenção em que medida este excesso de controle na busca por erros de inclusão pode acabar
excluindo, indevidamente, detentores de direito do acesso ao BPC. Nesse sentido, a busca da
garantia desse direito pela via judicial continua sendo uma estratégia adotada por aqueles
que têm direito ao benefício e não tiveram acesso pela via administrativa.81
Em comum, todas essas alterações, se não acompanhadas de outras medidas que visem
a garantia de direitos – tais como o investimento nos serviços socioassistenciais –, reduzem
a capacidade protetiva do benefício, assim como seu potencial de reduzir a pobreza e a desi-
gualdade social. Na direção contrária, no contexto da vigência do Novo Regime Fiscal (Emenda
Constitucional – EC no 95/2016), ao invés de se estabelecer uma lógica complementar na
alocação de recursos entre benefícios e serviços, o que se observa é uma lógica concorrencial.
Nesse sentido, em um momento no qual se observa escassez de recursos, a necessidade de
sustentar despesas obrigatórias como o BPC justificaria a redução de gastos com os serviços.
Ou, de outra forma, a redução dos gastos do BPC como uma fonte de financiamento dos
serviços, o que de fato aconteceu em 2019. É possível constatar que nesse ano a retração do
BPC, que resultou no cancelamento do gasto de mais de R$ 550 milhões programados na
Loas para o pagamento de benefícios, foi essencial para a recomposição do orçamento desti-
nado aos serviços ao final desse mesmo ano.82 Observa-se, assim, um complexo jogo de soma
zero, no qual os potenciais avanços conquistados em termos de aprimoramento da gestão e a
possibilidade de aumento do acesso resultam na estagnação ou mesmo retração das políticas
de proteção social.
81. Dados do Suibe mostram que em 2018 e 2019 as concessões judiciais representaram, respectivamente,
18,6% e 18,3% do total de concessões do BPC.
82. Reprogramação realizada por meio da Lei no 13.963, de 20 de dezembro de 2019. O cancelamento dos
gastos com o BPC foi uma das principais fontes de recursos para a aplicação de R$ 671.945.420,00 nos serviços
socioassistenciais, aprovado no final do ano passado.
43
2703
4 O BPC NA ESTEIRA DO ENFRENTAMENTO DAS CONSEQUÊNCIAS

DA CRISE SANITÁRIA
O ano de 2020 trouxe grandes desafios para a política de assistência social. A necessidade
de garantir uma renda mínima para parcelas mais vulneráveis da população, mais afetadas
com a crise econômica que se sucedeu a emergência em saúde, levou o governo federal a
tomar uma série de medidas relacionadas às políticas de transferência de renda. Na esteira
das medidas de enfrentamento à pandemia que assolou o mundo em 2020, importantes
mudanças foram observadas no BPC, algumas com impactos permanentes. Nesta seção abor-
damos as principais, quais sejam: i) legislações aprovadas no âmbito do Congresso Nacional; e
ii) medidas administrativas e regulatórias tomadas pelo Poder Executivo com a justificativa
de facilitar os procedimentos de requisição de maneira remota, tornar mais ágil o processo
de análise dos pedidos e garantir a integridade física dos beneficiários, considerados grupo
de risco da covid-19.
4.1 Novas legislações aprovadas pelo Congresso Nacional
Em abril de 2020, foi publicada a Lei no 13.982, que criou o auxílio emergencial (AE) e
promoveu alterações profundas nos critérios de elegibilidade ao BPC. No âmbito do BPC, essa
lei implementou três medidas:
1) a possibilidade de desconto de benefícios sociais de até 1 SM do cômputo de renda familiar

per capita para acesso ao BPC;
2) a flexibilização do limite de renda familiar per capita de um quarto para metade de 1 SM,
dependente da avaliação de determinados critérios de vulnerabilidade e funcionalidade; e
3) o adiantamento do BPC, no valor de R$ 600,00, para requerentes que ainda não tiveram seus
pedidos analisados e deferidos pelo INSS.
A primeira medida citada é de caráter permanente e estabelece que serão descontados

do cálculo da renda familiar per capita dos requerentes do BPC o rendimento proveniente de
outro BPC ou benefício previdenciário no valor de até 1 SM. De acordo com Bartholo et al.
(2020), tal medida pacifica entendimentos entre Executivo e Judiciário, amplia potencialmente o
público elegível e deve reduzir o número de judicializações, uma vez que, antes desta alteração,
o desconto era apenas permitido a requerentes idosos com outro idoso beneficiário de BPC na
44
2703
família. As outras duas alterações são de caráter temporário, e estão baseadas na instituição do
estado de calamidade decretado pelo governo federal83 e no reconhecimento da emergência
de saúde pública decorrente da circulação do coronavírus no território nacional.
A flexibilização do critério de renda familiar per capita de um quarto para metade de

1 SM, a depender da avaliação de critérios de vulnerabilidade e funcionalidade, foi instituído
pela lei com validade até 31 de dezembro de 2020. Na prática, essa flexibilização não ocor-
reu administrativamente, pois não houve a regulamentação da medida – via normativa da
administração pública – de modo a possibilitar sua implementação. Entretanto, vale recuperar
brevemente as recentes tentativas de alteração neste importante critério para acessar o bene-
fício, que acabou sendo alterado por um breve período de tempo.
Mesmo tendo sido objeto de controvérsias, o critério de renda para acesso ao BPC defi-
nido na Loas, no patamar de um quarto de 1 SM, havia passado apenas por uma alteração
em 2015, nunca regulamentada, na direção da sua flexibilização diante de outros elementos
comprobatórios de vulnerabilidade, como apontado no início desse texto. Entretanto, este cri-
tério de elegibilidade começa a ganhar novos contornos em 2020, tendo sido um importante
foco de disputas entre Legislativo e Executivo. No final de 2019, o Congresso Nacional havia
aprovado o Projeto de Lei (PL) no 55/96, propondo a alteração na Loas do critério de renda
de acesso ao BPC de um quarto para metade de 1 SM, de forma incondicional. Em outras
palavras, o PL tratava da expansão do critério de renda do BPC sem vinculá-la à avaliação de
critérios adicionais de vulnerabilidade. A alteração sofre, entretanto, veto presidencial, man-
tendo o critério de um quarto de 1 SM. Entretanto, em meio à disputa entre o presidente e
o Congresso Nacional pelo orçamento impositivo no início de 2020, o parlamento nacional
votou pela derrubada do veto presidencial no dia 11 de março. Com a derrubada do veto, a
Lei no 13.981 foi publicada em 23 de março de 2020, promovendo a alteração do critério de
renda da Loas, até ser novamente alterada, apenas dez dias depois, pela Lei no 13.982 (a lei
que instituiu o AE).
Diante da derrubada do veto pelo Congresso Nacional e da aprovação da Lei no 13.981/2020,

o Poder Executivo solicitou ao STF a suspensão desta legislação. Enquanto a medida cautelar
estava sendo analisada pelo STF, e dada a necessidade de enfrentamento da pandemia, ganha
corpo o PL no 1.066, aprovado pelo Congresso Nacional, que deu origem à Lei no 13.982. Esta
lei alterou o critério de renda para o BPC, apresentando duas linhas de acesso:
83. Decreto Legislativo no 6, de 20 de março de 2020.
45
2703
1) renda familiar per capita igual ou inferior a um quarto de 1 SM, com validade até o final de
2020; e
2) renda familiar per capita igual ou inferior a metade de 1 SM, de caráter permanente, válido a
partir de janeiro de 2021.
Entretanto, o trecho do PL no 1.066 que se referia à mudança do critério de renda para
metade de 1 SM de forma incondicional e em caráter permanente foi novamente objeto de
veto presidencial. Dado o trâmite legislativo, a mudança imposta pela Lei no 13.982 acabou
restringindo a linha de um quarto de 1 SM apenas ao ano de 2020, em detrimento da decisão
do Congresso Nacional.
A Lei no 13.982 foi aprovada no dia 2 de abril de 2020. No dia seguinte, por meio de
decisão monocrática, o ministro Gilmar Mendes84 concedeu medida cautelar ao presidente e
sustou a aplicação do dispositivo da Lei no 13.981. Em sua decisão, o ministro contemplou
não só a demanda original do Poder Executivo, que seria a suspensão da Lei no 13.981, como
também já considerou em sua análise o PL no 1.066 (que originou a Lei no 13.982). Decidiu
pela inconstitucionalidade da ampliação da linha de acesso para metade de 1 SM, uma vez
que a norma aprovada pelo Congresso Nacional, nos dois casos, omite a fonte de custeio da
ampliação na quantidade de beneficiários. Além disso, o ministro argumentou que a alteração
proposta tinha caráter permanente, ao contrário de outros benefícios emergenciais, e não estava
condicionada ao período de crise. Desta forma, o debate continua no STF, com indicações de
que o aumento da linha de acesso ao benefício para metade de 1 SM, de forma incondicionada,
encontraria ali resistência (Jaccoud, 2020).
O resultado desse processo foi que, durante 2020, a linha de um quarto de 1 SM poderia ser
flexibilizada para até metade de 1 SM, desde que avaliados critérios adicionais de vulnerabilidade
dos requerentes, previsão esta sancionada na Lei no 13.982/2020, que alterou a Loas (inclusão do
art. 20-A). Os critérios constantes desta lei seguem o parâmetro da CIF e contemplam o grau de
deficiência, a dependência de terceiros para realização de atividades básicas, as barreiras físicas
e sociais à funcionalidade e participação social deste público e o comprometimento do gasto
familiar. Nota-se que são todos itens contemplados na Convenção dos Direitos da Pessoa com
Deficiência, fazendo-se essa, portanto, parte do direito constitucional brasileiro desde 2009, bem
como, de forma adaptada, da prática cotidiana de avaliação médica e social do INSS.
84. Brasil (2020a).
46
2703
Tal alteração no critério de renda significou, então, um avanço na discussão sobre o acesso
ao BPC. Todavia, careceu de regulamentação e, por isso, não chegou a ter os parâmetros adicio-
nais de vulnerabilidade definidos e implementados, dado que o prazo de adoção dessa medida
se encerrou em 31 de dezembro 2020. Cabe destacar uma importante questão que afligiu os
gestores da área da assistência social ao longo de 2020: a possibilidade de um vazio legal
em relação ao limite do critério de renda a partir de 2021, uma vez que a Lei no 13.982/2020
não definiu como seria este limite a partir de janeiro de 2021. Para sanar esse imbróglio, em
31 de dezembro de 2020 foi aprovada a MP no 1.023, que retornou o critério de renda ao
limite que existia anteriormente, de inferior a um quarto de 1 SM.
No fim de maio de 2021, o Congresso finalmente aprovou um Projeto de Lei de Con-

versão (PLV)85 originado da MP no 1.023, estabelecendo que o limite de renda seria igual ou
inferior a um quarto de 1 SM e incorporando permanentemente a flexibilização do critério
de renda até metade de 1 SM, atrelado à avaliação de critérios adicionais de vulnerabili-
dade. A nova Lei no 14.176/2021, sancionada em junho de 2020, define que a flexibilização
entrará em vigor a partir de janeiro de 2022 e fica condicionada a publicação de decreto
regulamentador do Executivo.86
Por fim, o adiantamento do BPC é uma medida de curto prazo, criada no bojo do
advento do AE,87 de maneira a contemplar postulantes ao BPC que estavam aguardando a
resposta em torno do reconhecimento de seus direitos. O auxílio voltado aos requerentes
ao BPC foi regulamentado de tal forma que a sua concessão se daria automaticamente, por
meio do cruzamento de informações administrativas.88 Dessa maneira, os dados informados
85. Após o envio de uma MP ao Congresso Nacional, qualquer alteração feita em seu texto transforma essa
matéria em PLV.
86. A Lei no 14.176/2021 traz importantes alterações no escopo do BPC. Além do critério de renda, também
institui o Auxílio Inclusão, que oferta um suporte financeiro a pessoas com deficiência que acessam o mercado
de trabalho. Essas mudanças serão discutidas de maneira mais aprofundada em análises posteriores, dado que
foram tomadas concomitantemente à publicação deste TD.
87. O adiantamento do BPC guarda paralelo com o AE, sendo criado na mesma Lei no 13.982/2020, que instituiu
esse auxílio, e tendo como referência o valor aprovado (R$ 600,00) e o tempo de concessão a ele destinado.
Assim como o AE, o adiantamento foi previsto para ser concedido pelo o período de três meses, no entanto,
assim como o auxílio, foi estendido até o fim do ano de 2020.
88. O auxílio do adiantamento não demandava etapas voltadas para a reconhecimento do direito ao BPC,
como a avaliação biopsicossocial, necessária nos casos da solicitação do BPC por PCDs. As seguintes nor-
mativas tiveram o papel de regular a operacionalização do benefício: Portaria Conjunta MC/INSS no 3/2020;
Decreto no 10.413/2020; Decreto no 10.537/2020; e Portaria no 145/2020.
47
2703
pelo solicitante ao requererem o benefício eram checados por intermédio do batimento de

dados – verificando-se a regularidade da inscrição no CadÚnico, no CPF e a elegibilidade
de acordo com o critério renda. Além disso, no caso das PCDs, exigia-se o preenchimento
do bloco 6 do CadÚnico, referente à PcDs que compõem a família.
Cabe ressaltar que sua concessão não representava o reconhecimento do direito ao bene-
fício, apenas um auxílio de caráter emergencial para as pessoas que aguardavam a análise
definitiva de seus requerimentos do BPC, em um contexto no qual o estoque de solicitações
aguardando resposta do INSS eram consideráveis, como já discutido anteriormente. Quando
havia a concessão do adiantamento, ele era pago até que fosse concluída a avaliação definitiva
do requerimento ou até que o período de adoção da medida se encerrasse.89 Finalizada a
avaliação, caso o BPC fosse concedido, esse era pago desde a data de entrada do requerimento
no INSS, deduzindo-se os valores que foram antecipados e recebidos pelo beneficiário.90
Assim como acontece em relação à tramitação regular do BPC, abordado na seção 3, as

dificuldades observadas na regularização do CadÚnico foram um dos principais gargalos para a
concessão do adiantamento do BPC. Em outubro de 2020, cerca de metade das 600 mil requi-
sições do BPC aguardando análise91 eram elegíveis a esse auxílio segundo o critério de renda,
mas não tinham acesso a ele devido a pendências cadastrais relacionadas ao CadÚnico. No
caso dos beneficiários PCDs, haviam situações em que o requerente tinha a antecipação negada
pela falta de preenchimento adequado do formulário específico para esse público no CadÚnico.
Segundo apuração de TCU (2020c), em diversas análises, encaminhava-se o beneficiário para
a avaliação social sem conceder o auxílio e sem notificar o requerente sobre o motivo do inde-
ferimento, impedindo que esse pudesse regularizar a sua situação no CadÚnico. De acordo
com o INSS, não comunicar o motivo do indeferimento da antecipação seria uma forma de
89. De acordo com as normativas que regulam o benefício, a medida teria vigência até o dia 31 de dezembro
de 2020. Assim, mesmo que ainda não tivessem sido finalizados os processos de solicitação, a concessão se
encerraria no prazo máximo de 30 de dezembro de 2020, sendo o último pagamento realizado no mês seguinte.
90. Na situação contrária, quando a concessão era negada, comprovado que não houve má fé da pessoa
requerente, não seria cobrada a devolução do que foi pago.
91. De acordo com dados apresentados pelo INSS e pela Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS)
em reunião da Comissão Intergestores Tripartite da política de assistência social, em 7 de outubro de 2020.
Disponível em: <https://bit.ly/3oOrdGw>.
48
2703
evitar riscos relacionados a pagamento indevido do auxílio aos requerentes do BPC PCD,92
apontando que o percentual de antecipações em relação aos requerimentos protocolados se
assemelha ao percentual histórico de deferimentos do BPC PCD (TCU, 2020c). No entanto, ao
buscar mitigar riscos de ineficiência estatal, reduziu-se as chances do solicitante de demonstrar
ter as condições necessárias para ter acesso à antecipação.
Além disso, o MCid informou que muitas pessoas que tiveram a concessão automática
do benefício não tinham conhecimento do direito a ele. Para solucionar a questão, buscou-se
mobilizar as gestões estaduais e municipais, assim como a rede socioassistencial para que
conduzissem uma busca ativa com o objetivo de informar esses beneficiários de que haviam
sido contemplados com a antecipação.
4.2 Alterações na operacionalização do benefício

de iniciativa do Executivo
Alguns dos movimentos relacionados à operacionalização do BPC no contexto da pandemia

foram protagonizados pelo MCid e pelo INSS. Em 18 de março de 2020, o órgão publicou a
Portaria MCid no 330, que dispôs sobre a manutenção do pagamento do benefício para os não
inscritos no CadÚnico, revertendo medidas de suspensão de benefícios para esse grupo, como
mencionado na seção 3. A partir de então, o prazo limite para a retomada das suspensões
previstas para aquele ano foi prorrogado sucessivamente,93 buscando garantir a segurança
física e de renda dos beneficiários. De acordo com as normativas mais recentes, o calendário
de bloqueios e suspensões deve ser retomado apenas no fim de 2021, mas com a continuidade
da pandemia, não há clareza se os prazos serão ou não adiados novamente.
92. As informações do CadÚnico são declaratórias, ou seja, não há nenhum tipo de avaliação médica ou social
que confirme as informações prestadas sobre o porte de deficiência. Nesse sentido, argumenta o instituto, caso
fosse informado que o motivo do indeferimento de PCDs consistisse no não preenchimento das informações
sobre a deficiência no CadÚnico, haveria risco de que fossem prestadas informações incorretas ou falsas para
se ter acesso à antecipação, aumentando, então, os riscos de inclusão (TCU, 2020c).
93. A Portaria MCid no 330/2020 adiou em 120 dias os procedimentos que poderiam repercutir na suspensão
de benefícios a partir de março de 2020, conforme cronograma estabelecido pela Portaria no 631, de 2019.
Com a permanência da situação de emergência resultante da pandemia, foi publicada nova portaria (Portaria
MCid no 427/2020), que postergou em outros 60 dias as suspensões, a contar do fim do prazo estabelecido
pela Portaria MCid no 330/2020. Esses prazos foram alterados novamente pelas Portarias MCid nos 469/2020,
508/2020 e 623/2021, sendo que a última suspendeu a retomada do cronograma de bloqueios e suspensões
até 31 de outubro de 2021.
49
2703
Outra medida de iniciativa do MCid, em conjunto com o Ministério da Economia e o

INSS, foi a publicação da Portaria Conjunta no 7, de novembro de 2020. Essa portaria trouxe
quatro importantes alterações na operacionalização do BPC com o objetivo de tornar mais
simples o acesso e mais rápido o atendimento para os requerentes e beneficiários. Além disso,
insere no escopo de normativas do benefício medidas que vêm sendo adotadas mediante
judicialização.
Em primeiro lugar, a partir da publicação da portaria, os requerentes não mais terão que
apresentar formulários relacionados à composição familiar e renda, informações que passaram
a ser coletadas pelo INSS a partir do CadÚnico. Diversas iniciativas vêm sendo tomadas nos
últimos anos de maneira a tornar possível o uso do CadÚnico como fonte de informações, por
meio do uso de metodologias94 que automatizam a coleta de informações sobre a composi-
ção familiar no CadÚnico, de maneira a se adequar ao conceito de família do BPC, que hoje
é diferente do adotado por outras políticas no âmbito da assistência social. As circunstâncias
da pandemia, com a necessidade de facilitar e tornar mais ágil a requisição, além de diminuir
ainda mais a necessidade de atendimentos presenciais, catalisaram o processo que levou a
essa mudança. Além disso, um dos entraves à utilização dessas informações – a forma na
qual se daria o ato de declaração de veracidade dos dados informados no pedido do BPC
– agora poderá ser realizado por meio de assinatura eletrônica, por acesso com usuário e
senha, certificação digital ou biometria.95 Seguindo a mesma proposta de facilitar o processo
de requisição do benefício, tornou-se possível, a partir da Portaria no 7/2020, que o solicitante
possa dar entrada no requerimento mesmo que não esteja portando os documentos originais.
Serão aceitas, assim, cópias simples dos documentos.96
Não obstante, com a justificativa de tornar os fluxos de análise das solicitações mais
ágeis, a portaria passou a permitir que a análise da renda, a avaliação social e médica sejam
94. Como a proposta por Mation e Santos (2017).

95. Mantendo-se a possibilidade do atendimento presencial caso a pessoa tenha dificuldade de acesso a TICs
ou não seja alfabetizada, podendo certificar as informações por meio de impressão digital colhida em agências
do INSS.
96. O que é válido tanto para os requerentes quanto para seus representantes legais e membros do seu grupo
familiar. Em relatório de TCU (2020c), a medida se justificaria por favorecer o acesso do beneficiário, mas
também por ter o potencial de reduzir o tempo de análise, dado que se observou que vários benefícios cuja
análise ainda não havia sido concluída no período relatado, se deviam a problemas relacionados à ausência
ou problemas na documentação comprobatória.
50
2703
realizadas concomitantemente e não mais de maneira sequencial (primeiro a aferição da renda,

seguida da avaliação social e, por fim, a médica). Por um lado, a medida teve apoio do TCU,
que recomendou a alteração sob a perspectiva de que tornaria o processo de avaliação mais
fluído e eficiente, já que observada a ausência de deficiência, não seria necessário a realização
da avaliação social (TCU, 2020c; 2020d). Por outro, contou com oposição de diversos grupos
da sociedade civil, em especial o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência
(Conade). A crítica se relaciona ao fato de que, ao permitir a realização da perícia médica
antes da avaliação social e da renda, existe a possibilidade de que se dê primazia à perícia
médica em detrimento da avaliação social, em um contexto no qual ainda não há um instru-
mento unificado de avaliação biopsicossocial para análise do BPC PCD. Em outras palavras, a
flexibilização do fluxo de avaliações romperia com a lógica da avaliação multidisciplinar, que
deveria ser iniciada com a avaliação social, oferecendo ao médico perito informações cruciais
sobre o contexto socioeconômico em que a pessoa com deficiência vive. Esse contexto pode
gerar um conjunto de barreiras adicionais à autonomia e ao convívio social, para além de suas
condições físicas. Nesse sentido, portanto, estaria em desacordo com a legislação nacional e
convenções internacionais que versam sobre os direitos da pessoa com deficiência e poderia,
na prática, levar à restrição do acesso ao benefício a pessoas com um grau de deficiência leve.97
Por fim, a portaria incorpora a alteração do cálculo da renda familiar do solicitante, podendo
ser deduzidos gastos com medicamentos, alimentação especial, fraldas descartáveis e consultas.
Para que sejam descontados esses gastos, é necessário que se apresentem prescrições
médicas e declaração da rede pública de saúde informando que não fornece esses itens.
Esses descontos no cômputo da renda já eram operacionalizados pelo INSS em observância
à aplicação de sentenças de ACPs.98 A normatização deste procedimento, portanto, consolida
um importante movimento de iniciativa da sociedade civil no sentido de tornar o BPC mais
inclusivo, promovendo a proteção social de famílias a quem outrora era negado o direito.
Ainda na esteira das medidas tomadas em razão da pandemia, o INSS optou por suspender
os atendimentos presenciais realizados nas APSs em março, visando garantir a segurança
97. Sobre as críticas da sociedade civil ver Manifesto do Conade, disponível em: <https://bit.ly/2N9coQs>;
assim como da Associação Nacional dos Membros do Ministério Público de Defesa dos Direitos das Pessoas
com Deficiência e Idosos (Ampid), disponível em: <https://bit.ly/3bUqTlw>.
98. Antes da portaria, os únicos instrumentos que formalizavam a adoção do critério eram memorandos
circulares internos do próprio INSS.
51
2703
sanitária de funcionários e beneficiários.99 Com isso, os atendimentos se concentraram em

meios remotos, com a adoção de diretrizes com o objetivo de facilitar o atendimento mediante
esses canais. A decisão teve impacto tanto no volume de novas solicitações100 como no
tempo de concessão de benefícios solicitados, tanto em 2019 quanto em 2020. No primeiro
caso, o fechamento das APSs teria inibido a procura de PCDs em situação de vulnerabilidade
(TCU, 2020b). No segundo, a ausência de soluções para a realização de perícias e avaliações
sociais do BPC, que continuaram demandando o atendimento presencial, resultaram no atraso
na análise de requisições do BPC PcD.
Essa medida intensificou um quadro de atrasos na avaliação de solicitações, que já vinham

ocorrendo desde o ano anterior. Com a interrupção das avaliações e perícias no início de 2020
e sua retomada apenas em setembro daquele ano, a medida agudizou os gargalos já existentes
em relação ao tempo de avaliação das solicitações de acesso ao benefício, afetando tanto
requerimentos realizados em 2019, cujas análises já entraram em 2020 atrasadas, quanto
novas solicitações feitas em 2020. Tais medidas tomam um caminho contrário ao das outras
medidas até aqui mencionadas, que visavam facilitar o acesso a direitos e garantir a segurança
de renda de postulantes ao benefício.
De acordo com o MCid (Brasil, 2021), a adoção da medida de adiantamento do BPC

mencionada acima teria sido uma forma de oferecer suporte àqueles que esperavam por
uma resposta do INSS, amenizando efeitos negativos dos atrasos na concessão. Entretanto,
são diversas as fragilidades observadas na adoção dessa medida de mitigação. Durante esse
ano, não foram solucionados os problemas de resolutividade do INSS em relação aos pedidos
realizados. Mesmo tendo sido retomados os atendimentos presenciais, ainda não foi possível
contornar o represamento de solicitações, chegando-se ao início de 2021 ainda com alto estoque
99. A suspensão e as medidas a serem tomadas para o atendimento remoto foram definidos respectivamente
na Portaria ME/INSS no 8.024, de 19 de março de 2020, e na Portaria INSS no 412, de 20 de março de 2020.
100. De acordo com um relatório de TCU (2020b), houve declínio acentuado na quantidade mensal de reque-
rimentos protocolados no INSS após o fechamento das APSs: no período anterior à pandemia, eram realizadas
em média 48 mil solicitações mensais. Em março de 2020, esse número era de 40 mil, enquanto em junho
esteve em torno de 28 mil. Uma publicação do MCid (Brasil, 2021) evidencia a queda nas requisições tanto
de PCDs como idosas no período posterior ao fechamento das agências e o subsequente aumento após a
retomada do atendimento.
52
2703
de requerimentos cujas análises ainda não foram finalizadas.101 Assim, mesmo que o auxílio
tenha oferecido suporte aos requerentes, o atraso no reconhecimento de direitos continuou
sendo uma realidade para os cidadãos que solicitaram o BPC.
Outro ponto é o fato de que o auxílio àqueles que aguardavam decisão sobre a solicitação
do BPC esteve em vigência apenas até o final de 2020, em um contexto onde o represamento
de benefícios continuaria a ser um gargalo importante no ano seguinte, bem como o fato de
que o valor do auxílio ser menor que o benefício, fazendo com que as pessoas passassem boa
parte do ano de 2020 recebendo um valor menor do que teriam direito. Além disso, como
visto acima, houve obstáculos no acesso ao adiantamento para PCDs, grupo mais afetado pelo
fechamento das APSs.
Por último, vale lembrar que quanto maior o tempo entre a solicitação e a resposta do
INSS, mais difícil pode ser para os beneficiários acompanharem o andamento do processo.
Devido à situação de vulnerabilidade em que vivem, nem sempre têm condições de realizar
o acompanhamento mediante canais de atendimento e, em alguns casos, a necessidade
de mudança de endereço e as dificuldades de manutenção de linhas telefônicas ativas –
dadas as pressões econômicas a que estão sujeitos – tornam difícil o contato entre o INSS
e o beneficiário.102
A trajetória de atrasos e acúmulo do estoque de benefícios foi alvo de judicialização, resul-

tando na realização de um acordo judicial entre o INSS, o Ministério Público e outros órgãos do
judiciário federal em novembro de 2020,103 no qual foram definidos prazos e medidas voltadas
para a regularização do processo de avaliação e concessão inicial do benefício. Esse acordo
se refletiu na publicação de uma portaria,104 em fevereiro de 2021, que estabeleceu ações de
caráter emergencial para a redução do estoque de benefícios assistenciais, principalmente o
101. Não foi objeto de análise nesse trabalho, os dados sobre a trajetória da análise de requerimentos realizados
em 2020, sendo necessário explorá-los de maneira mais aprofundada em outro momento. De acordo com
informações do INSS, em dezembro de 2020, o estoque de benefícios totalizou 442.483 de solicitações de BPC
PcD, 665 de BPC PCD-Microcefalia e 89.088 de BPC Idoso. Disponível em: <https://bit.ly/3dTJOxA>.
102. Um exemplo disso são as situações em que o beneficiário não é encontrado para realizar o agendamento
da avaliação biopsicossocial dado o longo tempo entre a requisição e o contato do INSS, fazendo com que o
beneficiário tenha o benefício indeferido por não ter sido encontrado para dar seguimento ao cumprimento
da exigência.
103. Disponível em: <https://bit.ly/3eBh8IH>.
104. Portaria Dirat/INSS no 30, de 12 de fevereiro de 2021.
53
2703
BPC. Com a medida, foi definido que um grupo de servidores passaria a atuar exclusivamente
na avaliação desses benefícios. Além disso, existem outros esforços no sentido de aprimorar
ferramentas tecnológicas que permitam tornar o processo de concessão mais célere, reduzindo
o tempo de espera que, como apontado, pode ser tornar uma barreira aos cidadãos com o
perfil socioeconômico elegível ao BPC.
4.3 Considerações a respeito das mudanças
Ao longo do período pandêmico, ocorreram diversas movimentações em torno do BPC,

colocando-o em um lugar central na mitigação dos efeitos econômicos e sociais da crise
de saúde pública. No entanto, apesar de algumas medidas terem o potencial de aumentar
a proteção de cidadãos vulneráveis e o acesso ao benefício, o aumento do uso de meios
digitais para a realização das solicitações, o fechamento de agências e os atrasos nas análises
podem gerar efeitos adversos, inviabilizando ao invés de facilitar o acesso a esse direito
constitucionalmente atribuído.
De um lado, a alteração no critério de renda proposta pelo legislativo, que expandiria o

acesso ao benefício, foi recebida com pouco entusiasmo pelo governo federal, que vetou o
aumento para metade de 1 SM e não operacionalizou a flexibilização de acordo com critérios
de vulnerabilidade preconizada na Lei no 13.982/2020. Após idas e vindas, retomaram-se
os parâmetros anteriores por meio da MP no 1.023/2020, a qual foi ligeiramente alterada
mais à frente, com o objetivo de incorporar rendas iguais a um quarto de 1 SM per capita e
não apenas inferiores a esse limite. A Lei no 13.982/2020 também autorizou a antecipação
do BPC que, seguindo a linha do AE, ofereceu um importante apoio a pessoas que aguar-
davam resposta do INSS em relação à solicitação do benefício. No entanto, gargalos em
sua operacionalização impossibilitaram alguns cidadãos de ter acesso ao adiantamento. No
caso das PCDs, o INSS manteve a política de não informar os motivos do indeferimento da
antecipação, reduzido os riscos de inclusão indevida, mas aumentando, como aponta o TCU
(2020c), os de exclusão de pessoas com o legítimo direito ao auxílio.
Uma nova normativa relacionada à operacionalização do BPC consolidou decisões judiciais

que favoreceram a inclusão de um maior número de beneficiários e já haviam sido incorpora-
das internamente pelo INSS. Trouxe também alterações que visavam facilitar o acesso remoto
dos beneficiários ao atendimento do INSS e agilizar a avaliação das requisições. No entanto,
além de permanecerem as dificuldades de acesso a canais remotos de atendimento, como
54
2703
discutidos na seção 3, observa-se controvérsias em torno da medida que flexibiliza o fluxo de

avaliações sociais e perícias. De um lado, ela é entendida como uma forma de gerar eficiência
estatal e, de outro lado, como uma medida que pode reduzir o acesso de PCDs. Nesse sentido,
pode-se dizer que a polêmica reedita o debate trazido na seção 3, que aponta para os dilemas
do equilíbrio entre eficiência estatal e promoção de direitos.
Finalmente, o fechamento das APSs e a suspensão das perícias médicas e das avaliações
sociais em 2020 afetaram o volume de requisições e aumentaram o atraso nas análises. Essa
medida pode ter impedido milhares de brasileiros de terem acesso aos seus direitos, afetando
de forma mais aguda as PCDs, que dependem da avaliação biopsicossocial para terem reco-
nhecido os seus direitos.
5 CONCLUSÃO
O BPC é um benefício de grande relevância no campo da proteção social brasileira, que

garante aos idosos e PCDs que vivem em situação de miserabilidade uma renda de cidadania
de 1 SM. A trajetória de concessão do BPC foi permeada por um incremento de concessões
viabilizadas judicialmente, que geram passivos ao poder público e perda de capacidade de
planejamento do BPC como um todo. É neste contexto que importantes alterações foram
observadas nos últimos anos, como aprimoramento de processos e transformações digitais,
bem como alterações no ordenamento legal do benefício.
É importante que os aprimoramentos, como os aqui discutidos, consigam balancear os

avanços na gestão com a garantia e manutenção de direitos. Como discutido, aprimoramentos
como os trazidos pela incorporação do CadÚnico como instrumento de gestão do BPC, a adoção
do INSS Digital e os procedimentos de revisão avançam pontos importantes relacionados ao
acesso ao benefício e à eficiência estatal, mas trazem pontos de atenção que ou trouxeram ou
podem trazer prejuízos aos cidadãos elegíveis. A ênfase na eficiência estatal é particularmente
preocupante em um contexto como o do ajuste fiscal, onde a adoção do teto de gastos
(EC no 95/2016) tem pressionado cada vez mais para a redução dos gastos públicos. É importante
que Estado e sociedade civil estejam atentas para que a busca pela eficiência estatal não
55
2703
seja utilizada como justificativa para propostas de profundas alterações que dificultem o
acesso ao direito.105
Por sua vez, o BPC foi central na garantia de renda e proteção social de milhares de
brasileiros ao longo da pandemia. Determinadas alterações ocorridas na esteira do enfren-
tamento da pandemia da covid-19 incorporaram medidas que já vinham sendo tomadas na
operacionalização do benefício pelo INSS, por força da judicialização do BPC. Entre elas, estão
a possibilidade de desconto de benefícios sociais de até 1 SM do cômputo da renda familiar,
que amplia o público potencial a receber o benefício, assim como a possibilidade de desconto
de despesas com saúde do cômputo da renda per capita para acessar o benefício. Entretanto,
uma importante mudança relacionada ao critério renda – qual seja a flexibilização do limite
de renda familiar per capita, de um quarto para metade de 1 SM, a depender de critérios
adicionais de vulnerabilidade – que teria potencial para aumentar acesso ao benefício não foi
regulamentado, sendo que a alteração prevista na lei findou em 31 de dezembro de 2020.
A possibilidade do adiantamento do BPC ao longo de 2020 garantiu proteção a reque-

rentes, reduzindo possíveis impactos negativos no atraso nas concessões observados em 2019,
com reflexos em 2020. No entanto, o fechamento das agências dificultou a realização de
requerimentos e tornou os problemas com os atrasos nas análises de benefícios ainda maior,
dado que, diante da necessidade de evitar aglomerações, a avaliação biopsicossocial realizada
pelo INSS foi suspensa.
Por fim, é importante que a política tenha como pressuposto que o público do BPC
se caracteriza pela sua situação de grande vulnerabilidade e que encontra cotidianamente
dificuldades em lidar com arranjos de políticas herméticos. Portanto, as mudanças aqui discutidas,
que tornaram ainda mais complexa a operacionalização do BPC, podem gerar resultados mistos.
Ao mesmo tempo que, em determinados aspectos, têm potencial para tornar o benefício mais
acessível aos cidadãos, também são capazes de gerar novas e significativas barreiras. Como
analisado neste texto, algumas delas podem ter contribuído para uma retração histórica do
BPC em 2019. É necessário o investimento em mecanismos de monitoramento e avaliação de
maneira a acompanhar o impacto dessas alterações nos próximos anos, visando à manutenção
do equilíbrio entre o aperfeiçoamento da política, a eficiência estatal e a efetivação do objetivo
da política, que é a garantia da proteção social e da segurança de renda de idosos e PCDs.
105. Como as apresentadas no processo de discussão da última reforma da previdência e que não lograram sucesso.
56
2703
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60
2703
______. Relatório de Auditoria TC nº 036.898/2019-8. Avaliação dos avanços do benefício

de prestação continuada (BPC) quanto à superação das dificuldades operacionais do programa e
à sustentabilidade atuarial – identificação do estágio do cadastramento dos beneficiários, carac-
terização das causas da judicialização da concessão do benefício, avaliação da situação atuarial,
oportunidades de melhoria, determinações e recomendações. Brasília: TCU, 2020a.
______. Relatório de Acompanhamento TC no 016.830/2020-2. Terceiro relatório de acom-
panhamento das medidas de resposta à crise do coronavírus no âmbito da previdência social e dos
benefícios administrados pelo Instituto Nacional do Seguro Nacional (INSS). Brasília: TCU, 2020b.
______. Relatório de Acompanhamento TC no 016.830/2020-2. Quarto relatório de acom-
panhamento das medidas de resposta à crise do coronavírus no âmbito da previdência social e dos
benefícios administrados pelo Instituto Nacional do Seguro Nacional (INSS). Brasília: TCU, 2020c.
______. Acórdão no 1438/2019. Relator: Marcos Bemquerer Costa. Brasília: TCU, 3 jun. 2020d.
61
APÊNDICE A
2703
TABELA A.1
Evolução da quantidade de benefícios pagos (jan. 2004-dez. 2019)
Mês 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Jan. 1.710.521 2.076.789 2.297.843 2.489.025 2.700.283 2.952.721 3.182.160 3.415.706 3.603.909 3.781.040 3.978.478 4.139.834 4.251.134 4.421.989 4.553.525 4.638.591
Fev. 1.751.502 2.093.561 2.315.477 2.500.236 2.718.444 2.970.904 3.199.366 3.431.431 3.618.056 3.794.546 3.987.057 4.151.845 4.262.605 4.431.701 4.561.544 4.633.641
Mar. 1.784.782 2.109.081 2.332.837 2.511.399 2.731.100 2.992.271 3.212.956 3.445.183 3.628.150 3.806.979 4.004.444 4.160.855 4.276.577 4.438.140 4.569.268 4.632.625
Abr. 1.834.449 2.130.341 2.349.488 2.530.022 2.750.168 3.008.597 3.244.131 3.464.157 3.644.591 3.823.136 4.021.827 4.182.825 4.295.895 4.452.831 4.585.842 4.643.890
Maio 1.862.415 2.148.817 2.363.233 2.544.875 2.776.550 3.027.845 3.261.624 3.478.245 3.659.655 3.846.869 4.033.894 4.196.249 4.316.354 4.466.033 4.593.051 4.644.546
Jun. 1.884.856 2.169.522 2.383.849 2.559.486 2.799.659 3.051.331 3.286.809 3.501.604 3.672.832 3.860.713 4.047.530 4.210.351 4.330.515 4.472.891 4.599.119 4.630.854
Jul. 1.917.313 2.186.799 2.398.159 2.577.163 2.822.077 3.056.272 3.302.270 3.516.790 3.685.759 3.873.052 4.062.305 4.226.259 4.336.946 4.483.692 4.609.546 4.617.589
Ago. 1.947.953 2.192.938 2.413.685 2.593.522 2.832.795 3.064.933 3.315.771 3.533.808 3.702.561 3.893.005 4.069.488 4.231.206 4.351.829 4.500.562 4.618.408 4.606.127
62
Set. 1.983.788 2.208.108 2.430.125 2.617.868 2.861.781 3.084.783 3.340.406 3.550.463 3.720.264 3.907.804 4.085.163 4.228.098 4.364.500 4.512.774 4.625.576 4.604.000
Out. 2.013.763 2.235.088 2.445.602 2.639.281 2.889.577 3.110.570 3.354.816 3.566.274 3.734.676 3.931.139 4.106.203 4.224.320 4.385.204 4.525.214 4.633.596 4.619.830
Nov. 2.034.482 2.255.197 2.460.820 2.661.904 2.909.550 3.140.471 3.382.653 3.579.766 3.757.272 3.945.915 4.116.440 4.233.023 4.399.186 4.544.248 4.643.530 4.627.589
Dez. 2.061.013 2.277.365 2.477.485 2.680.823 2.934.472 3.166.845 3.401.541 3.595.337 3.771.842 3.964.192 4.130.432 4.242.726 4.411.550 4.549.478 4.651.924 4.626.185
APÊNDICE B
TABELA B.1
Variação acumulada em doze meses da quantidade de benefícios pagos (jan. 2004-dez. 2019)
(Em %)
Mês 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Jan. - 21,41 10,64 8,32 8,49 9,35 7,77 7,34 5,51 4,91 5,22 4,06 2,69 4,02 2,97 1,87
Fev. - 19,53 10,60 7,98 8,73 9,29 7,69 7,25 5,44 4,88 5,07 4,13 2,67 3,97 2,93 1,58
Mar. - 18,17 10,61 7,65 8,75 9,56 7,38 7,23 5,31 4,93 5,19 3,91 2,78 3,78 2,95 1,39
Abr. - 16,13 10,29 7,68 8,70 9,40 7,83 6,78 5,21 4,90 5,20 4,00 2,70 3,65 2,99 1,27
Maio - 15,38 9,98 7,69 9,10 9,05 7,72 6,64 5,22 5,12 4,86 4,02 2,86 3,47 2,84 1,12
Jun. - 15,10 9,88 7,37 9,38 8,99 7,72 6,54 4,89 5,12 4,84 4,02 2,85 3,29 2,82 0,69
Jul. - 14,06 9,67 7,46 9,50 8,30 8,05 6,50 4,80 5,08 4,89 4,04 2,62 3,38 2,81 0,17
63
Ago. - 12,58 10,07 7,45 9,23 8,19 8,18 6,58 4,78 5,14 4,53 3,97 2,85 3,42 2,62 -0,27
Set. - 11,31 10,05 7,73 9,32 7,79 8,29 6,29 4,78 5,04 4,54 3,50 3,23 3,40 2,50 -0,47
Out. - 10,99 9,42 7,92 9,48 7,65 7,85 6,30 4,72 5,26 4,45 2,88 3,81 3,19 2,40 -0,30
Nov. - 10,85 9,12 8,17 9,30 7,94 7,71 5,83 4,96 5,02 4,32 2,83 3,93 3,30 2,18 -0,34
Dez. - 10,50 8,79 8,21 9,46 7,92 7,41 5,70 4,91 5,10 4,19 2,72 3,98 3,13 2,25 -0,55
2703
APÊNDICE C
2703
TABELA C.1
Variação mensal da quantidade de benefícios pagos (jan. 2004-dez. 2019)
(Em %)
Mês 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Jan. - 0,77 0,90 0,47 0,73% 0,62 0,48 0,42 0,24 0,24 0,36 0,23 0,20 0,24 0,09 -0,29
Fev. 2,40 0,81 0,77 0,45 0,67 0,62 0,54 0,46 0,39 0,36 0,22 0,29 0,27 0,22 0,18 -0,11
Mar. 1,90 0,74 0,75 0,45 0,47 0,72 0,42 0,40 0,28 0,33 0,44 0,22 0,33 0,15 0,17 -0,02
Abr. 2,78 1,01 0,71 0,74 0,70 0,55 0,97 0,55 0,45 0,42 0,43 0,53 0,45 0,33 0,36 0,24
Maio 1,52 0,87 0,59 0,59 0,96 0,64 0,54 0,41 0,41 0,62 0,30 0,32 0,48 0,30 0,16 0,01
Jun. 1,20 0,96 0,87 0,57 0,83 0,78 0,77 0,67 0,36 0,36 0,34 0,34 0,33 0,15 0,13 -0,29
Jul. 1,72 0,80 0,60 0,69 0,80 0,16 0,47 0,43 0,35 0,32 0,37 0,38 0,15 0,24 0,23 -0,29
64
Ago. 1,60 0,28 0,65 0,63 0,38 0,28 0,41 0,48 0,46 0,52 0,18 0,12 0,34 0,38 0,19 -0,25
Set. 1,84 0,69 0,68 0,94 1,02 0,65 0,74 0,47 0,48 0,38 0,39 -0,07 0,29 0,27 0,16 -0,05
Out. 1,51 1,22 0,64 0,82 0,97 0,84 0,43 0,45 0,39 0,60 0,52 -0,09 0,47 0,28 0,17 0,34
Nov. 1,03 0,90 0,62 0,86 0,69 0,96 0,83 0,38 0,61 0,38 0,25 0,21 0,32 0,42 0,21 0,17
Dez. 1,30 0,98 0,68 0,71 0,86 0,84 0,56 0,43 0,39 0,46 0,34 0,23 0,28 0,12 0,18 -0,03
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2703

BPC EM DISPUTA: COMO ALTERAÇÕES

ANDREA BARRETO DE PAIVA

BPC EM DISPUTA: COMO ALTERAÇÕES

ANDREA BARRETO DE PAIVA2

1. As autoras agradecem as contribuições de Luciana Jaccoud, Raquel Martins,

Fundação pública vinculada ao Ministério da Economia,

Presidente CDD 330.908

2 TRAJETÓRIA DAS ALTERAÇÕES DE CRITÉRIOS DE ACESSO

4 O BPC NA ESTEIRA DO ENFRENTAMENTO

Este estudo realiza um levantamento de alterações recentes no Benefício de Prestação Con-

Palavras-chave: política de assistência social; Benefício de Prestação Continuada; sistemas

O Benefício de Prestação Continuada (BPC) constitui um importante mecanismo protetivo

1. Este benefício começou a ser efetivamente operado em 1996.

2 TRAJETÓRIA DAS ALTERAÇÕES DE CRITÉRIOS DE ACESSO

O primeiro critério modificado foi o de idade, alterado em 1998 e posteriormente em

O conceito de família no BPC é fundamental, tendo em vista que impacta a elegibilidade

comprovar a hipossuficiência econômica do grupo familiar, pois considera a relação

As discrepâncias entre o conceito de família da política de assistência social e do BPC se

No CadÚnico, a família é definida em torno da chave da coabitação e do compartilhamento

No que diz respeito ao critério de deficiência, modificações também se sucederam ao

O resultado deste processo de alteração do paradigma sobre a deficiência foi a alteração

É neste contexto que se insere o debate sobre a ampliação da judicialização do benefício

(14,4% em 2016 e 16,1% em 2017), retornando ao patamar de 18% em 2018 e 2019.14

Com o crescente processo de judicialização do BPC, mais de uma vez o Supremo

Sucede-se àquela decisão a mudança regulatória advinda da promulgação da LBI. Tal

A não regulamentação de outros critérios de elegibilidade para as famílias com renda

3 INICIATIVAS DE APRIMORAMENTO DA GESTÃO DO BPC

As transformações na operacionalização do BPC ocorridas nos últimos anos podem explicar

4.500.000 Dez. 2016

3.1 O CadÚnico como requisito para o BPC

O Decreto no 8.805, de 7 de julho de 2016, estabeleceu que entre os requisitos para a

A inscrição no CadÚnico também ampliaria as possibilidades de integração desses benefícios

No final de 2016, a Portaria Interministerial no 2, de 7 de novembro de 2016, regulamentou

cadastramento da família no CadÚnico foi adquirindo relevância entre as principais causas de

Para as pessoas que já eram beneficiárias do BPC, o quesito de inscrição ou atualização do

27. Portaria Interministerial no 5, de 22 de dezembro de 2017.

Como resultado das dificuldades encontradas e conforme apontado pelo MCid, em

As suspensões, e posteriores cessações de benefícios realizadas ao longo de 2019, diante

32. Conforme descrito em Ipea (2020).

200 189 187 188

Demais Não atendimento à convocação do posto Total

Fonte: Suibe (dados enviados por CGEDA/SRGPS/SPREV/SEPRT/Ministério da Economia).

Fonte: Suibe (dados enviados por CGEDA/SRGPS/SPREV/SEPRT/Ministério da Economia).

3.2 A adoção do INSS Digital

Outras alterações recentes que influenciam a operacionalização do BPC se relacionam

Nesse sentido, a mudança no modelo de atendimento – no qual o novo fluxo de atendi-

39. Institucionalizado pela Portaria Interinstitucional SPREV/SGD/INSS/Dataprev no 4, de 10 de abril de 2019.

na priorização do acesso digital – certamente tem impactos não desprezíveis, principalmente,

Importante ressaltar que a redução de atendimentos presenciais e o aumento de atendimentos

Nesse sentido, o desenho deste processo transformação digital do INSS, ancorado na

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