Tributario

COBRO COACTIVO 2015 Nancy León Ulate Carné:A42944 26/02/2015  INTRODUCCIÓN La Administración Pública como conjunto de órganos busca organizar el Estado para hacer viable la convivencia social y con ello asegurar a los administrados condiciones adecuadas para el desarrollo de su vida cotidiana. Para la obtención de los fines públicos se hace necesario que la Administración cuente con potestades de imperio, que hagan que prevalezca su voluntad frente a la de los administrados, de forma tal que se creen obligaciones o se limiten los derechos de estos sin su previo consentimiento Díaz-Venegas, Ana L. y Sáenz-Sánchez, Ana I. (1986). Los Privilegios de la Administración Tributaria. Tesis de grado para optar por el grado de licenciatura en Derecho. Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. p. 28.. Las potestades de imperio de la Administración Pública son tales en virtud de que el ordenamiento jurídico se las otorga, para que esta pueda buscar el bien común Ortiz Ortiz, Eduardo. (2002). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I. Stradtmam Editorial y Biblioteca Jurídica Diké. San José, Costa Rica. p. 35, siendo este el objetivo principal del poder de la Administración es necesario limitarlo, para evitar todo acto de arbitrariedad y búsqueda del bien de algunos particulares sobre la comunidad. Un ejemplo de lo anterior es el principio de Legalidad que limita a la Administración a realizar únicamente lo expreso en la ley o en la Constitución Política. Una manifestación de las potestades de imperio es el Poder Tributario, entendiéndose este como el poder para crear, modificar, suprimir y extinguir los tributos que deben pagar los administrados Zavaleta-Álvarez, Michael. (2009). El problema de aplicar la “fórmula del peso” (ponderación) en los límites del Poder Tributario: a propósito del mal entendimiento de la “solidaridad-deber de contribuir” en el Perú. Revista Peruana de Derecho Tributario. 13:3.; este poder se encuentra plasmado en la Constitución Política en el artículo 121 inciso 13, en el cual el constituyente le otorgó la potestad de establecer los impuestos y contribuciones a la Asamblea Legislativa. La Administración Pública, específicamente el Ministerio de Hacienda, tiene dentro de sus funciones la recaudación de los tributos; siendo esta el medio por el cual el Estado obtiene los recursos necesario para la consecución del fin público Martínez-Villegas, Tatiana. (2013). El Cobro coactivo en seda Administrativa: Propuesta para su aplicación por parte de la Administración Tributaria costarricense. Tesis para optar por el grado de licenciatura en Derecho. Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. p. 34.; es por ello que en el artículo 18 de la Constitución Política se plasma la obligación de los administrados en contribuir al soporte de las cargas públicas. La Administración tributaria del Estado debe proveerse de medios idóneos que la faculten para realizar una recaudación adecuada de los tributos. Por lo cual, es importante fomentar en los administrados la importancia de contribuir, buscando así la menor evasión posible; para lograr lo anterior es importante que los contribuyente perciban que sus tributos se destinan en su mayoría a fortalecer los servicios, infraestructura, etc. del Estado y no en gastos meramente administrativos. A pesar de que se busca voluntariedad en el pago de los tributos, siempre van a existir personas (físicas o jurídicas) que busquen librarse de esa carga mediante la evasión fiscal; es por ello que la Administración cuenta con los medios necesarios para solucionar esa patología y hacer que se cumpla el principio constitucional del derecho tributario de la generalidad. Estos mecanismos se conocen de forma general como el cobro coactivo, mismo que se encuentra regulado por ley y que tiene dos finalidades cobrar a los evasores y prevención general Esta figura es mayoritariamente conocida en derecho penal, pero que tiene aplicación en este caso; lo que implica es que al existir en la ley una sanción por un comportamiento antisocial, se previene que las personas incurran en esta conducta para no verse afectados por ese precepto.. En virtud de la importancia que tienen los tributos para el desarrollo del Estado es que se considera importante estudiar estos mecanismos de cobro coactivo con los que cuenta la Administración; por lo cual el objetivo de esta investigación es desarrollar la figura de cobro coactivo vigente en Costa Rica. EL COBRO COACTIVO El cobro coativo es una figura jurídica que se encuentra a disposición de la Administración para hacer efectivas las obligaciones de los gobernados; esta figura es ejercida por los entes públicos competentes, mediante actividad jurisdiccional o administrativa. Estos órganos se valen de sus propios medios para hacer efectivos los tributos que deben pagar al Estado los administrados Gómez-Gómez, Diana M.; Mejía-Vélez, Juan C. y Montoya-Castrillón, R. (2007) .Jurisdicción Coactiva: Potestad administrativa o Función Jurisdiccional. Tesis de para optar por el grado de especialistas en Derecho Administrativo. Facultad de Derecho de la Universidad de Medellín. Colombia. p. 25.. El procedimiento de cobro coativo debe cumplir con un requisito para que pueda ser aplicado, a saber: Que la deuda sea líquida y exigible: implica que haya transcurrido el periodo de pago voluntario, que la administración haya requerido al deudor y que pese a ello el contribuyente no haya cumplido con su obligación material de pagar Castillo-Contreras, Flora. (2009). La cobranza coactiva en la Administración Tributaria: Facultad, oportunidad y eficiencia. Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. México. p. 111. Al cumplirse el requisito exigido por la Ley, la Administración Tributaria puede de forma unilateral exigir el pago de lo adeudado, que de no realizarse, puede por sí misma o mediante el aparato jurisdiccional embargar y rematar los bienes del contribuyente para hacer efectiva la deuda Martínez-Villegas, Tatiana. Op cit. p. 45. Tipos de cobro coactivo Los tipos de cobro coativo hacen referencia a los diferentes mecanismos con que cuenta una Administración Tributaria para hacer efectivos sus créditos. En doctrina se conocen tres tipos diferentes que se explican a continuación Castillo-Contreras, Flora. Op. Cit. p. 30: Cobro coativo en sede Administrativa: una vez finalizado el periodo de pago voluntario y no cancelado el adeudo, la Administración puede hacer uso de sus facultades de autotutela, mediante la ejecución forzosa; es decir, la Administración por sí misma puede ejecutar sus actos y por lo tanto puede llevar a cabo el procedimiento de embargo y remate de los bienes del deudor. En este caso el Poder Judicial solamente es un ente contralor de legalidad. Cobro coativo en sede Judicial: es cuando las acciones correspondientes al cobro se llevan a cabo en un juzgado con competencia; es decir, un juez es quien dicta las medidas de apremio, posterior a que se notifica al deudor la resolución que liquida la deuda. Cobro coativo mixto: este tipo de cobro se da cuando la Administración Tributaria es la que posee el poder de recaudación; pero requiere de la autoridad judicial para poder ejecutar las deudas; es decir, la Administración no puede actuar por sí misma en el cobro, si no que requiere de la autorización del juez. PROCEDIMIENTO DE COBRO DE TRIBUTOS EN COSTA RICA En Costa Rica la función de recaudación de los tributos, en cualquier etapa, corresponde a la Administración Tributaria; es esta la que debe definir la forma y medios de pago. En el artículo 177 del Reglamento de Procedimiento Tributario (en adelante RPT) se indica que el cobro de los tributos se debe realizar en tres etapas; a saber: Voluntaria: de forma voluntaria el obligado paga las deudas conforme lo establece la Administración tributaria, con los medios que esta indica. Administrativa: transcurrido el plazo de pago voluntario y no cancelada la deuda tributaria, la Administración requiere al contribuyente para que en un plazo de 15 días hábiles (artículo 178 del RPT y 192 del Código de Normas y Procedimientos tributarios, en adelante CNPT) realice el pago. Ejecutiva: es la última etapa y procede únicamente si persiste el impago del obligado. En esta etapa la Administración Tributaria remite los certificados de adeudo Así se encuentra proscrito en el artículo 179 del Reglamento de Procedimiento Tributario. Y la deuda se determina mediante el proceso de determinación establecido en el Código de Normas y Procedimiento Tributario. a la Oficina competente para que proceda con el cobro ejecutivo. Proceso de determinación de oficio El proceso de determinación de oficio se lleva a cabo cuando no se presentan declaraciones juradas o cuando presentadas estas la Administración Tributaria considera que son falsas, ilegales o que están incompletas. Mediante este proceso la Administración puede determinar (“… de forma directa, por conocimiento cierto de la materia imponible o mediante estimación, si los elementos solo permiten presumir la existencia y magnitud de aquella…” Artículo 124 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios) el an y el quatum de la obligación tributaria. El acto Administrativo de determinación puede llevarse a cabo en alguna de las siguientes oficinas Martínez-Villegas, Tatiana. Op cit. p. 75.: Oficina de Control Extensivo: determina si existen errores aritméticos en el cálculo del tributo. Oficina de Fiscalización: determina diferencias en el importe de los tributos posterior a la realización de una investigación; es decir investiga la existencia de defraudación fiscal. Esta oficina está facultada ( mediante la figura del Director General de Tributación) para solicitar a un juez competente la apertura de cuentas bancarias del contribuyente Artículo 106 bis del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. El CNPT regula la emisión del acto administrativo de liquidación de oficio (también llamado “ALO”) en los numerales 144, 155, 156, 157, 158, 159; en estos se establece que una vez emitido el ALO la Administración tributaria debe dar audiencia al deudor para: poner en su conocimiento los resultados obtenidos de las actuaciones Administrativas, disponerle el expediente administrativo y para que regularice su situación. En los posteriores cinco días hábiles, el contribuyente debe comparecer ante la Administración Tributaria para manifestar su conformidad o disconformidad de lo propuesto. Si el deudor se encuentra conforme parcial o totalmente debe comprometerse por escrito a pagar dentro de los treinta días siguientes; también podrá solicitar aplazamiento del cobro o fraccionamiento del pago. En caso de conformidad total no cabe recurso alguno, a no ser que exista error manifiesto en los hechos. Cuando el contribuyente no esté conforme, total o parcialmente, con la propuesta de la Administración Tributaria, se le debe notificar en los próximos diez días al acto Administrativo de liquidación de oficio con el contenido concreto de los hechos y fundamentos jurídicos que motivaron las diferencias en las bases imponibles y las cuotas tributarias Artículo 144 ibídem . El RPT en su artículo 127 inciso b faculta a la Administración Tributaria, cuando no se cancela el tributo en el plazo determinado, a ejercer la acción de cobro por los medios que correspondan; sin embargo, puede el contribuyente moroso rendir garantía sobre la deuda y los intereses para evitar el apremio sobre sus bienes mientras se llega al acto final. En el artículo 182 del RPT se mencionan las garantías que pueden ser rendidas por los contribuyentes Las garantías pueden ser: “a) Garantía a primera demanda o compromiso incondicional de pago, emitida por una empresa aseguradora o bancaria. b) Aval bancario o fianza solidaria emitida por una institución financiera. c) Fideicomiso de garantía sobre bienes muebles o inmuebles. d) Fideicomiso de garantía sobre títulos valores inscritos en una bolsa de valores autorizada o emitidos por el Banco Central de Costa Rica o el Gobierno de Costa Rica. e) Prenda de títulos valores, debidamente inscrita ante la entidad de custodia respectiva. f) Sobre otros bienes o derechos cuando, a juicio de la Administración Tributaria tengan posibilidad de fácil ejecución, sin acudir a la vía judicial, siempre que el interesado no pueda rendir ninguna de las garantías anteriormente descritas” Artículo 182 Reglamento de Procedimiento Tributario.. Cuando la resolución Administrativa de determinación se declare improcedente la Administración Tributaria debe reembolsar el costo de las garantías y cuando se declara parciamente improcedente se debe reembolsar la parte correspondiente Artículo 144 CNPT. El ALO puede ser objeto de recursos Artículo 145 CNPT. ; la revocatoria (la interposición de este recurso interrumpe el plazo para presentar otro recurso) debe presentarse dentro de los treinta días siguientes a la notificación, este debe resolverse dentro de los treinta días hábiles siguientes; posteriormente puede interponerse la apelación ante el Tribunal Fiscal Administrativo. Otro caso en el que la Administración Tributaria realiza la determinación de oficio ,19 Artículo 127 CNPT es cuando los contribuyentes o responsables de presentar las declaraciones juradas no lo realizan por uno o más periodos fiscales; en estos casos la Administración Tributaria con conocimiento de causa (por declaraciones o determinaciones de oficio previas en las que se ha determinado el tributo a pagar), debe emplazar a los incumplidos, para que dentro de término de treinta días presenten las declaraciones juradas y paguen el tributo correspondiente. Si vencido el plazo no se ha obtenido respuesta de los deudores, la Administración puede iniciar el procedimiento de ejecución forzosa “…por una suma equivalente al total del tributo declarado o determinado en el último periodo fiscal, cuantos sean los periodos por los cuales dejaron de presentar declaraciones juradas, con un mínimo de diez salarios base y un máximo de cincuenta salarios base. En caso de que no se conozcan los importes de los tributos de periodos anteriores, se impondrá el mínimo 20 Artículo 150 CNPT.…” Acto administrativo sancionador El acto Administrativo sancionador da inicio mediante una propuesta motivada (debe constar en actas o existir diligencias en las que conste la existencia de infracciones tributarias) de los funcionarios de la Administración Tributaria . Posteriormente, el órgano competente que tramite el asunto (administración territorial o de grandes contribuyentes) debe dictar dentro de los cinco días hábiles siguiente una resolución en la que se impone la sanción. “…Tratándose de la infracción material por falta de ingreso por inexactitud u omisión o por solicitud improcedente de compensación o devolución, establecida en el artículo 81 del CNPT 21 Artículo 150 CNPT. 22 Artículo 145 CNPT. 23 Artículos 189 y 192 CNPT.…”, el recurso de revocatoria 24 Artículo 191 CNPT. es potestativo y se debe interponer dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación, mismo plazo aplicable a la presentación del recurso de apelación ante el Tribunal fiscal Administrativo (TFA). En los demás casos de infracción (artículo 81 CNPT) los plazos para presentar la revocatoria y la apelación serán los mismos que se establecen en los artículos 145 y 146 del CNPT. El procedimiento sancionador aplicable al artículo 81 del CNPT puede iniciarse sin haber agotado la vía administrativa; sin embargo la ejecución de la sanción queda suspendida (hasta acto administrativo firme), sin necesidad de rendir garantía, por la presentación en tiempo y forma de los recursos administrativos que procedan ante la determinación de oficio (artículo 144 a 146 CNPT). Procedimientos de cobro Judicial y extrajudicial Los procedimientos de cobro judicial y extrajudicial se encuentran regulados en el título sétimo del Código Tributario en donde se dan específicamente dos tipos uno a nivel de oficina de cobros y el otro a nivel judicial. Cobro a nivel de oficina de cobros: el órgano encargado de la recolección de los tributos y demás créditos favorables a la Administración central (no sujetos a leyes especiales) es la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda 25 Martínez-Villegas, Tatiana. Op cit. p. 86., misma que decreta la prescripción de las deudas tributarias . Esta oficina es quien recibe los expedientes a los que se debe procesar el cobro; una vez recibidos estos, el jefe de la Oficina de Cobros debe, previo asesoramiento y retroalimentación, asignar los casos equitativamente a los fiscales internos y específicos (abogados). El fiscal a cargo debe revisar la existencia de saldos a favor de los contribuyentes morosos, con el fin de determinar si puede ser compensable con la deuda, para con ello evitar procedimientos de cobro innecesarios. Para proceder a ejecutar las medidas cautelares el Coordinador de la Oficina de Cobros debe designar como ejecutor al fiscal a cargo o a otro funcionario que debe actuar bajo las órdenes del este último. El fiscal en calidad de ejecutor debe dirigir una nota de cobro por correo o personalmente al deudor en la que se le otorga un nuevo plazo de ocho días para que realice el pago, bajo apercibimiento que de no hacerlo se le embargaran los bienes suficientes para cubrir el crédito, los intereses y los honorarios . El Coordinador de área es quien decreta el embargo en caso de persistir el no pago; realizado el embargo, el ejecutor debe notificar la resolución que dispuso el embargo y el acta; también debe coordinar con la Unidad de Custodia de Bienes lo pertinente para el traslado y depósito de los mismos. Dicha Unidad deberá mantener actualizado el inventario de los bienes en depósito y, velará por que se mantengan en el estado y condiciones en que fueron embargados. Si el contribuyente persiste en su actitud de no pago, el fiscal a cargo debe realizar la demanda para presentar el proceso monitorio de cobro ante el Juzgado Especializado en Cobros del Estado. Es importante aclarar que el embargo administrativo tiene una vigencia de tres meses y se encuentra limitado a lo dispuesto en los artículos 984 del Código Civil y 172 del Código de Trabajo Artículos 198 y 199 CNPT., por lo que se debe proceder de manera ágil a realizar la demanda de cobro. Cobro judicial: el proceso judicial de cobro de tributos se rige por la Ley de Cobro Judicial Artículo 198 CNPT.. Lo que significa que lo primero que procede es la interposición de la demanda, en la cual se debe adjuntar el certificado de adeudo; las medida cautelares decretadas a nivel administrativo deben ser confirmadas en vía judicial, para lo cual se deben describir los bienes o derechos y sus respectivos depositarios. La certificación de adeudo tiene carácter de título ejecutivo Artículos 37 y 198 CNPT.; por consiguiente, y de acuerdo con los artículos 5 y 18 de la Ley de Cobro Judicial, a petición de parte, se decretará embargo por el capital reclamado y los intereses liquidados, más un cincuenta por ciento (50%) adicional para cubrir intereses futuros y costas. Una vez reunidos los requisitos legales, el Juez dicta una resolución donde tiene por presentado el proceso monitorio y le concede al demandado un plazo para que pague. La Ley de Cobro Judicial prevé un plazo de quince días; dentro del citado plazo, el demandado puede oponerse pero para hacerlo debe aportar un documento indubitado que acredite el pago de manera clara y contundente, o bien la inexistencia de la deuda. Puede también oponer excepciones de pago (fundada en documento) y prescripción. Si no se aporta tal documento, el Juez considerará infundada la oposición y en tal caso así lo dispondrá quedando firme la orden de cobro. El proceso pasará entonces a la etapa de ejecución respectiva. Si la oposición fuese fundada, el procedimiento actual manda a que el Juez señale una hora y fecha para llevar a cabo una comparecencia oral y pública donde se intentará una conciliación y si ésta fracasa, se escuchará a las partes, se evacuará, en caso necesario, la prueba procedente que sea admitida. Pasada la audiencia, el Juez procederá al dictado de la sentencia. Si es estimatoria, se procederá con la etapa de ejecución Ley de Cobro Judicial.. Es importante acotar que lo referente a la liquidación de costas personales a favor del Estado, se regula en términos generales en el Código Procesal Contencioso Administrativo. Consideraciones generales El actual proceso de cobro coactivo costarricense encuentra su principal debilidad en el artículo 144 del Código Tributario, esto debido a que esa norma da la posibilidad de realizar el cobro sin que exista un acto final de determinación; es decir, previo a la fase recursiva se procede a la ejecución. El contribuyente, a partir de lo expuesto en la norma, se ve obligado a realizar el pago o a rendir garantía, so pena de soportar gestiones de cobro que impliquen embargo y remate de los bienes. Esta obligatoriedad es contraria a la premisa de que el deudor debe pagar las deudas que son líquidas y exigibles; pues en estos casos al no existir acto final la deuda aun no presenta las condiciones requeridas para exigir su pago. En vista de lo anterior el 14 de agosto de 2014 la Sala Constitucional admitió para estudio una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 144 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y 182 y 183 del Reglamento de Procedimientos Tributarios. Según Rafael González González, Rafael. (2014). Gestiones de Cobro Prematuras. Columna Tributaria, El Financiero, Costa Rica. Consultado el 16 de febrero de 2015. Disponible en http://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/Columna_Tributaria-Rafael_Gonzalez-Hacienda_0_578342191.html , la acción plantea que esas normas infringen las garantías de debido proceso y acceso a la justicia. Dada la existencia de la acción de inconstitucionalidad la Administración Tributaria ha visto truncada la posibilidad de cobrar las deudas tributarias antes de que el acto de determinación se encuentre firme. De esta forma, y hasta que la Sala Constitucional resuelva el fondo del asunto, se garantiza el debido proceso y el acceso a la justicia administrativa y judicial; esto debido a que se encuentra suspendido el pago anticipado y la rendición de garantías. Por otro lado, se considera importante mencionar que actualmente se encuentra en estudio un proyecto de Ley en la comisión de asuntos hacendarios que pretende regular el procedimiento de apremio administrativo; dicho proyecto se denomina “Proyecto de Ley Para Mejorar la Lucha Contra el Fraude Fiscal” y se está tramitando bajo el expediente 19.245. En él se pretende regular un verdadero cobro coactivo en manos de la Administración Tributaria; este proyecto le da más potestades a la Administración en el trámite de los cobros, de forma tal que facilita el apercibimiento de los fondos que deberían ingresar a las arcas del Estado. CONCLUSIONES La figura del cobro coactivo tiene básicamente dos finalidades una enfocada en evitar la defraudación fiscal y con ello crear una cultura de contribución social. La segunda está dirigida a recolectar todos los tributos que se han dejado de percibir en el erario público a falta de pago de los contribuyentes morosos. Es claro que pese a la existencia de la figura de cobro coactivo, lo más conveniente para la Administración es que los contribuyentes por sí mismos realicen sus obligaciones de pago; para con ello disminuir el gasto de recursos destinados en la fiscalización de los contribuyentes. A pesar de que Costa Rica actualmente no cuenta con la figura de cobro coactivo a nivel administrativo, se considera que los mecanismos existentes no promueven un arreglo amistoso entre las partes, esto debido a que el régimen actual tiene características sancionadoras muy severas; mismas que pueden llevar al cierre de negocios cuando se presentan pequeños atrasos, afectado la producción y la imagen de las empresas. Debido a la existencia de una acción de inconstitucionalidad en trámite el cobro de las determinaciones de oficio se tienen suspendidas, ya que violenta el debido proceso y el acceso a la justicia, lo que le imposibilita a la Administración Tributaria el cobro de deudas pendientes; si bien es cierto, la acción tiene un trasfondo que se considera debe ser subsano, la espera por una resolución provoca una disminución en los ingresos públicos debido a la dificultad en el cobro de tributos no pagados en tiempo y forma. LITERATURA CONSULTADA Castillo-Contreras, F. (2009). La cobranza coactiva en la Administración Tributaria: Facultad, oportunidad y eficiencia. Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. México. Díaz-Venegas, A. L. y Sáenz-Sánchez, A. I. (1986). Los Privilegios de la Administración Tributaria. (Tesis para optar por el grado de licenciadas en Derecho). Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. Gómez-Gómez, D. M., Mejía-Vélez, J. C. y Montoya-Castrillón, R. (2007). Jurisdicción Coactiva: Potestad administrativa o Función Jurisdiccional. (Tesis para optar por grado de especialistas en Derecho Administrativo). Facultad de Derecho de la Universidad de Medellín. Colombia. González, R. (2014). Gestiones de Cobro Prematuras. Columna Tributaria, El Financiero, Costa Rica. Consultado el 16 de febrero de 2015. Disponible en http://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/Columna_Tributaria-Rafael_Gonzalez-Hacienda_0_578342191.html Martínez-Villegas, Tatiana. (2013). El Cobro coactivo en seda Administrativa: Propuesta para su aplicación por parte de la Administración Tributaria costarricense. (Tesis para optar por el grado de licenciatura en Derecho). Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. Ortiz Ortiz, E. (2002).Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I. San José, Costa Rica: Stradtmam Editorial y Biblioteca Jurídica Diké. Zavaleta-Álvarez, Michael. (2009). El problema de aplicar la “fórmula del peso” (ponderación) en los límites del Poder Tributario: a propósito del mal entendimiento de la “solidaridad-deber de contribuir” en el Perú. Revista Peruana de Derecho Tributario, 13:3-19. Normativa costarricense Código Civil. Código de Normas y Procedimientos Tributarios Código de Trabajo Constitución Política de la República de Costa Rica Ley de Cobro Judicial. Reglamento de Procedimiento Tributario