El impacto social de la crisis hidrica

El impacto social de las políticas de conservación del agua Límites y perspectivas de las políticas sociales del agua Joan Cortinas Muñoz Profesor Titular de Sociología Universidad de Burdeos Centro Emile Durkheim Noviembre 2023 Introducción............................................................................................................................ 1 1. Preservar los recursos hídricos: hacia un aumento del precio de los servicios de agua potable y saneamiento ............................................................................................................ 5 1.1. Cambio climático y disponibilidad de agua en Francia ........................................... 5 1.2. La sobriedad del agua como respuesta política ....................................................... 6 1.3 Desigualdades por tipo de usuario y territorio ............................................................ 10 2. 3. Política Social del Agua: Diseño e Implementación ..................................................... 16 2.1. Un marco normativo centrado en el pago de facturas ........................................... 16 2.2. La política social del agua en la práctica ............................................................... 18 Recomendaciones.......................................................................................................... 27 3.1. Recomendaciones estructurales ................................................................................. 28 3.2. Recomendaciones conceptuales................................................................................. 29 3.3. Recomendaciones cognitivas ..................................................................................... 31 3.4. Recomendaciones de la organización ........................................................................ 31 Introducción En el verano de 2022, Francia fue testigo de una de las sequías más graves de su historia reciente. Expertos en climatología, hidrología y el Ministerio de Medio Ambiente 1 han destacado que esta disminución de los recursos hídricos no es un hecho aislado, sino que ocurrirá de manera regular debido a los efectos del cambio climático. Estos efectos incluyen la reducción de las precipitaciones durante ciertas estaciones, la concentración de las precipitaciones en períodos muy cortos y un aumento en el volumen de agua evaporada debido al aumento de las temperaturas2. El Centro de Información sobre el Agua (CIEAU) prevé una disminución del 30% de los recursos hídricos en todo el país para 20503. Frente a una disminución estructural en la cantidad de agua disponible, es imperativo desarrollar estrategias para reducir las extracciones de agua, además de las limitaciones ocasionales en el uso, particularmente durante la temporada de verano. Recientemente, el gobierno se ha centrado en reducir el consumo de agua en su plan de sequía. Sin embargo, la disminución del consumo puede hacer que las facturas de agua aumenten, exacerbando los problemas de acceso al agua potable para los hogares de bajos ingresos. De hecho, la industria del agua es una industria de costos fijos, los costos de producción y distribución de agua no varían significativamente según la demanda. Como resultado, las tarifas para los suscriptores son más bajas cuando la demanda es alta. Además, a diferencia de otros países, los servicios de agua potable en Francia se basan en el principio de recuperación total de los costes, que estipula que los costes fijos y variables de producción y distribución de agua potable deben ser cubiertos íntegramente por los consumidores a través de su factura de agua. El aumento potencial en las facturas de agua para los hogares de bajos ingresos también se debe a las inversiones requeridas para construir sistemas más eficientes y con menos fugas, así como a los esfuerzos necesarios para cumplir con los estándares regulatorios de calidad del agua, que actualmente están evolucionando. Además, en diciembre de 2022 se Julio de 2022 se convierte en el segundo mes más seco registrado (lemonde.fr) "Estamos trotando lentamente detrás de un clima que cambia rápidamente" (lemonde.fr) Sequía en Francia | Ministerios de Ecología, Energía y Territorios (ecologie.gouv.fr) 2 Sequía en Francia | Ministerios de Ecología, Energía y Territorios (ecologie.gouv.fr) 3 Recursos hídricos en Francia y en el mundo | Centro de Información sobre el Agua (cieau.com) 1 1 introdujeron nuevos requisitos de acceso universal al agua, lo que supuso costes adicionales para los proveedores de agua y, a su vez, para los usuarios de estos servicios. El aumento actual y proyectado de las tarifas del agua requiere medidas compensatorias por parte de los proveedores para garantizar la disponibilidad del servicio para los hogares de bajos ingresos y conectados al agua. En este sentido, se está poniendo en marcha una política social del agua a través de planes de ayudas directas, como el bono de agua, las ayudas para la gestión de deudas, etc. - o sistemas de tarificación preferencial, o incluso gratuitos, para los volúmenes de agua considerados esenciales. En este estudio, examinaremos la efectividad de estos sistemas en términos de los problemas reales de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento para los hogares de bajos ingresos. Este análisis se llevará a cabo en cuatro fases. En primer lugar, estableceremos el contexto con respecto a la disponibilidad de agua en Francia y las decisiones políticas que se han tomado para promover una gestión del agua que concilie la preservación de los recursos y las necesidades de agua de los consumidores domésticos, comerciales, agrícolas e industriales. Analizaremos los problemas de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento que existen en Francia para los hogares de bajos ingresos. A continuación, analizaremos el marco legislativo en el que pueden basarse los operadores de agua para diseñar los sistemas de acceso para los hogares de bajos ingresos de los que son responsables. Este análisis es crucial porque este marco legislativo define el ámbito de actuación de los operadores. El objetivo de este análisis es poner de manifiesto las discrepancias entre los problemas reales de acceso y la percepción implícita de estos problemas transmitida por el marco normativo. En segundo lugar, examinaremos las medidas de política social del agua realmente puestas en marcha por los operadores de agua, en particular las tarifas sociales y las subvenciones a tanto alzado, que hasta ahora han sido las medidas más adoptadas por los operadores. El objetivo también es poner de relieve las discrepancias o correspondencias entre estos sistemas y los problemas de acceso al agua para los hogares de bajos ingresos, así como las dificultades encontradas por estos operadores en la aplicación de estos sistemas. 2 El informe concluye con una serie de recomendaciones para mejorar los marcos y mecanismos que garanticen el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento para los hogares de bajos ingresos, en el contexto del aumento de las tarifas de estos servicios. Nuestro estudio se basa en encuestas de ciencias sociales, que abordaron las dificultades de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento utilizando metodologías cualitativas. De hecho, la investigación utilizada tiene como objetivo comprender estos problemas de acceso examinando el contexto y las condiciones de vida en las que se producen. Este enfoque ascendente, enraizado en las realidades y los entornos de vida, forma parte de un enfoque que se basa en la idea de que los problemas de acceso a los servicios de agua son de naturaleza social, es decir, que tienen su significado en todas las condiciones de vida: vivienda, salud, situación profesional, situación familiar, etc. - Personas que son víctimas. En cuanto al contexto legal, nuestro enfoque se basa en el análisis de las diferentes legislaciones que han establecido la noción de acceso a los servicios de agua. Nuestros estudios también se basan en el trabajo de juristas que han revisado estas leyes. El análisis de las prácticas concretas de los operadores de agua se basa esencialmente en un conjunto de entrevistas (n=17) que realizamos a proveedores considerados precursores en la implementación de políticas sociales del agua. A la hora de seleccionar a estos pioneros, se ha intentado variar el tipo de territorio analizado, es decir, territorio rural, ciudad mediana y gran metrópoli, aunque esta variación estaba limitada por la realidad. De hecho, no encontramos ningún territorio rural que implemente medidas para mejorar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, pudimos colaborar con dos sindicatos del agua, que sirven a ciudades turísticas muy pequeñas. Al final, interrogamos a los responsables de las políticas sociales del agua en siete metrópolis, una comunidad de municipios en una región turística y un municipio también ubicado en una región turística. Con respecto a las recomendaciones, hemos extraído lecciones de los resultados de nuestra investigación de campo -comentarios de los participantes entrevistados-, de los estudios del CNLE4 sobre presupuestos de referencia y pobreza, de la investigación científica en CNLE (2022). Presupuestos de referencia en las zonas rurales, las ciudades medias y la metrópolis del Gran París - Nuevas vías para la inclusión social. Informe en línea: https://www.cnle.gouv.fr CNLE (2021). Pobreza Multiplicada: Dimensiones, Procesos y Respuestas - Primavera 2020|Primavera 2021. Informe en línea: https://www.cnle.gouv.fr 4 3 humanidades y ciencias sociales crítica de los sistemas existentes, así como de la experiencia de investigadores y consultores que han colaborado con las comunidades que hemos analizado. Este proyecto forma parte de un estudio más amplio realizado por el Consejo Nacional de Lucha contra la Exclusión, destinado a evaluar el impacto social de la transición ecológica. 4 1. Preservar los recursos hídricos: hacia un aumento del precio de los servicios de agua potable y saneamiento 1.1. Cambio climático y disponibilidad de agua en Francia El calentamiento global está cambiando la cantidad de agua disponible en Francia. En primer lugar, la rápida disolución de los glaciares está en marcha, con la predicción de que la mayoría de ellos desaparecerán en Europa para el año 2100. La función reguladora de los glaciares, que almacena agua en forma sólida para liberarla en forma líquida en verano, se desvanece, afectando la cantidad de agua disponible en verano5. Además, los patrones de precipitación están cambiando, lo que lleva a una sucesión de sequías prolongadas y lluvias torrenciales, lo que complica los procesos de retención e infiltración de agua en el suelo. La fluctuación de las precipitaciones de un año a otro también hace que la gestión del agua sea más compleja. Se espera que las precipitaciones disminuyan en el sur de Europa6. En la Francia metropolitana, la cantidad de agua renovable -aquella que se puede explotar para satisfacer nuestras necesidades sin comprometer los recursos futuros- se redujo en un 14% entre 1990-2001 y 2002-2018, 7pasando de 229 mil millones de m3 a 197 mil millones de m3. El consenso científico actual prevé una disminución de las precipitaciones estivales (entre un 16 y un 23%) y una disminución8 significativa de los caudales medios anuales de los ríos, del orden del 10 al 40%. Las aguas subterráneas no se salvan. Se espera que la tasa de recarga de las aguas subterráneas disminuya. La disminución de los volúmenes de agua en los ríos y las aguas subterráneas dificulta la consecución del "buen estado" tal y como se estipula en la Directiva Marco del Agua9. La concentración de contaminantes aumenta a medida que disminuye el volumen de agua en la que se descargan. Como resultado, el Senado (2022). Informe informativo sobre el futuro del agua. Senado, Informe Nº 142, registrado en la Presidencia del Senado el 24 de noviembre de 2022: p. 33 6 Ibíd.: p.34 7 Tribunal de Cuentas (2023). Gestión cuantitativa del agua en tiempos de cambio climático. Ejercicios 20162022. Informe Público Temático, julio de 2023, p. 10. 8 Senado (2022). Informe informativo sobre el futuro del agua... op. cit. : pág. 37 9 Tribunal de Cuentas (2023). Gestión cuantitativa del agua... op. cit. : p.11 5 5 tratamiento del agua para hacerla potable es cada vez más complejo y requiere cantidades cada vez mayores de reactivos y energía, lo que aumenta los costos10. Además de las manifestaciones físicas asociadas con el cambio climático, está el impacto de las presiones antropogénicas sobre los recursos, que exacerban los efectos de disponibilidad que acabamos de ilustrar. La expansión urbana y la consiguiente artificialización del suelo conducen al sellado del suelo, perjudicando así la recarga de los acuíferos11. La deforestación provoca una pérdida de las funciones de filtración de agua que llevan a cabo las raíces de los árboles, lo que lleva a un deterioro de la calidad del agua disponible. Por último, las regiones costeras se enfrentan a la intrusión de agua salada en las aguas subterráneas. Cuando el agua dulce es escasa, el agua salada se eleva y contamina irreversiblemente el acuífero. Estos fenómenos se manifestarán de diversas maneras dependiendo de los territorios de Francia. Cada contexto tiene dinámicas específicas en función de su realidad hidrográfica y climática y de sus propias presiones antropogénicas. Sin embargo, es seguro que las seis cuencas que abastecen de agua potable a la Francia metropolitana (cuenca del Adour-Garona, cuenca Ródano-Mediterráneo-Córcega, cuenca del Loira-Bretaña, cuenca Sena-Normandía, cuenca del Artois-Picardía, cuenca del Rin-Mosa) sufrirán una rápida y muy marcada disminución del acceso a los recursos hídricos durante el verano12. Por lo tanto, es imperativo lograr ahorros significativos de agua, para todos los usuarios, de manera sostenible en toda el área metropolitana. 1.2. La sobriedad del agua como respuesta política El 30 de marzo de 2023, el Presidente de la República dio a conocer el Plan Hídrico del gobierno, que tiene en cuenta la necesidad imperiosa de sobriedad al exigir una reducción del 10% en las extracciones y consumos de agua para 2030. En lo que respecta al agua potable, este objetivo debe alcanzarse principalmente mediante la reducción de las fugas en las redes, mediante la distribución de kits de ahorro de agua y recogedores de agua de lluvia a los Ibíd.: p.11 Senado (2022). Informe informativo sobre el futuro del agua... op. cit. : pág. 36 12 Senado (2022). Informe informativo sobre el futuro del agua... op. cit. : pág. 41 10 11 6 usuarios. Los operadores también están poniendo en marcha campañas de concienciación para fomentar la reducción del consumo. Las pérdidas medias de una red ascienden a alrededor del 20% anual, es decir, algo más de 1.000 millones de m3 de los 5.000 millones de m3 retirados. La UE estima que la inversión anual necesaria para optimizar la red de distribución y saneamiento asciende a entre 1.000 y 3.000 millones de euros adicionales.13 Estas inversiones son responsabilidad de los operadores de agua, que deben identificar y movilizar importantes recursos financieros para adaptarse a la nueva situación hídrica. En el contexto del plan de acción para la transición ecológica, en diciembre de 2022 el gobierno francés puso en marcha cuatro documentos legislativos que detallan las responsabilidades de los proveedores de agua en términos de calidad y acceso al agua potable. Esto incluye la Ordenanza n.º 2022-1611 que aplica la Directiva (UE) 2020/2184 de 16 de diciembre de 2020 relativa a la calidad del agua de consumo humano, a menudo denominada «Directiva sobre el agua potable», el Decreto n.º 2022-1720 de 29 de diciembre de 2022 sobre la seguridad del agua para el consumo humano, el Decreto n.º 2022-1721 de 29 de diciembre de 2022 para mejorar el acceso al agua de consumo humano para todos y el decreto de 30 de diciembre de 2022 por el que se modifica la Orden de 11 de enero de 2007 sobre umbrales y normas de calidad para las aguas brutas y las aguas destinadas al consumo humano. Estos nuevos requisitos en términos de calidad del agua y acceso al agua para las personas que no están conectadas a las redes de distribución y saneamiento requieren inversiones adicionales. Las regulaciones de seguridad y saneamiento del agua potable se han actualizado para incluir nuevos estándares para ciertos contaminantes en el agua del grifo. Se han aumentado los límites de calidad para el antimonio, el boro y el selenio, mientras que se han reducido los del plomo y el cromo. En la actualidad, el agua bruta está sujeta a los mismos requisitos de calidad que el agua distribuida en lo que respecta al boro, el selenio, los plaguicidas y las sustancias perfluoroalquiladas y polifluoroalquiladas (PFAS). También se ha establecido un nuevo límite de calidad de 20 μg/L para el níquel. Esta normativa también incluye nuevos parámetros de control sanitario para el agua potable distribuida, incluyendo la adición de Barrault, J., et al. (2023). «¿Qué modelos de financiación del ahorro de agua para los servicios públicos de agua y saneamiento?», Documentos de política de la Cátedra del PPPP, n°8. En línea: Documentos de política – Presidente del PPPP (chaire-eppp.org) 13 7 subproductos de desinfección (cloratos, clorito, ácidos haloacéticos), una toxina producida por cianobacterias (microcistinas totales), uranio químico, cromo VI y PFAS. En resumen, los proveedores de agua ahora están obligados a producir y tratar el agua con estándares de calidad más estrictos. En segundo lugar, el decreto estipula que los gestores de agua potable deben desarrollar un Plan de Gestión de Seguridad Hídrica (PSA) que abarque todo el proceso productivo, desde la zona de captación hasta la salida del grifo. Estos planes incluyen la evaluación de riesgos, las estrategias para controlar los riesgos y el consiguiente monitoreo del agua. Por último, será obligatorio elaborar un plan de acción para las cuencas hidrográficas en las que la calidad del agua esté degradada o en proceso de deterioro, con el fin de contrarrestar la contaminación difusa de origen agrícola o industrial en su origen. Hasta ahora, este tipo de acciones han sido opcionales. El Decreto N° 2022-1721 estipula que los operadores, en colaboración con las autoridades locales o los Establecimientos Públicos de Cooperación Intermunicipal (EPCI), son responsables de garantizar el acceso diario al agua potable para cada individuo. Ya sea en su casa, en su hogar o en sus proximidades, cada persona debe tener acceso a una cantidad suficiente de agua para satisfacer sus necesidades de bebida, preparación y cocción de alimentos, higiene personal y general, así como para mantener la limpieza de su lugar de residencia. La cantidad de agua necesaria varía entre cincuenta y cien litros por persona y día, dependiendo de las situaciones individuales, según lo especificado en el decreto. Para lograr este objetivo, los operadores deben implementar acciones para las personas que no están conectadas, como nuevas conexiones, la instalación o reparación de fuentes públicas y el apoyo a las personas con dificultades de acceso al agua. Para gestionar los gastos derivados de estas nuevas obligaciones regulatorias, los operadores solo pueden contar con los ingresos procedentes de la facturación del agua. De hecho, el modelo de negocio de los proveedores de agua potable y saneamiento se basa en el principio de recuperación total de los costos, comúnmente conocido como "el principio de que el agua paga por el agua". De acuerdo con este modelo de gestión financiera, existen dos soluciones para cubrir los nuevos costos relacionados con los requisitos ambientales y la accesibilidad para las personas que no están conectadas: aumentar el consumo (ventas) o aumentar las 8 tarifas del servicio de agua potable y saneamiento en sus partes fijas (suscripción) y/o variables (consumo). La primera solución está reñida con el imperativo de la sobriedad. En consecuencia, y dadas las normas de gestión financiera vigentes, aumentar la tarifa del servicio es casi la única opción. No fue posible encontrar datos nacionales sobre el posible aumento de las facturas de agua debido a las nuevas obligaciones ambientales y sociales para los proveedores de agua. Sin embargo, tenemos dos aproximaciones interesantes proporcionadas por los propios operadores. El primero es una estimación del coste adicional por factura y año relacionado con la renovación de las redes de distribución y saneamiento, realizada por la Unión de Industrias y Empresas de Agua (IUE). Según un informe de 202214, las inversiones requeridas por los servicios de agua para cumplir con esta trayectoria de sobriedad se estiman entre 15 y 45 euros, dependiendo de la red, para la factura anual correspondiente a un consumo típico de un hogar de 3 personas. A este coste adicional por agua potable hay que añadir el coste adicional de las inversiones necesarias para los servicios de saneamiento, estimado entre 7,5 y 30 euros anuales para el mismo tipo de hogar. En total, el aumento de la factura para un hogar de tres personas con un consumo medio oscilaría entre 22,5 y 75 euros al año si los distintos costes adicionales se repercutieran al consumidor. Estos aumentos serían tanto mayores cuanto que se supone que el consumo disminuirá, lo que implica un aumento del coste por metro cúbico15. En resumen, la factura media según el IPA podría aumentar entre un 4,5% y un 14,9% debido únicamente a las inversiones relacionadas con la mejora de la red. Según las entrevistas que hemos realizado a varios operadores, esperan un incremento medio de la tarifa del agua del 50%. Es decir, el coste medio por metro cúbico de agua a nivel nacional pasaría de 4 a 9 euros si todos los costes adicionales generados por las exigencias ecológicas y sociales fueran asumidos por los usuarios de los servicios. Si este aumento se trasladara a todos los usuarios, independientemente de sus ingresos, los imperativos ecológicos podrían aumentar las desigualdades sociales. De hecho, ante un Barrault, J., et al. (2023). "¿Qué modelos para financiar el ahorro de agua para las empresas de agua... Hay alternativas a simplemente pasar todo en la factura reduciendo los costos operativos. Sin embargo, estas opciones alternativas rara vez son explotadas por los operadores: soluciones que se basan en la naturaleza, energía solar, mejor gestión, mejor gestión del agua no convencional. 14 15 9 aumento significativo en el precio del agua, el esfuerzo presupuestario a realizar sería mayor para los hogares de bajos ingresos. Por lo tanto, los esfuerzos de transición ecológica se distribuirían de manera desigual -los más pobres serían penalizados- y se convertirían en una fuente de injusticia ambiental16. 1.3 Desigualdades por tipo de usuario y territorio Estas desigualdades ambientales que afectan a los hogares de bajos ingresos también podrían verse exacerbadas por desigualdades estructurales que podrían intensificarlas. La primera desigualdad estructural se refiere a la distribución de las tarifas por tipo de usuario, destinadas a las agencias de agua. Estos organismos, que son los principales actores de una gestión más sostenible de los recursos hídricos, se financian con las tasas que pagan los usuarios, ya sean agrícolas, industriales o domésticos. Sin embargo, estas cantidades son pagadas por todos los usuarios, sin tener en cuenta diversas consideraciones ecológicas o económicas. Para ilustrar, es necesario destacar que el suministro de agua potable representa alrededor de tres cuartas partes del monto total de las tarifas de extracción de agua durante el período 2016-2022 a nivel nacional. Sin embargo, esta proporción no refleja su participación real en las extracciones de agua, que representan solo el 17% del total. Además, las tasas cobradas por las agencias de agua por usos económicos y de refrigeración representan el 19% del total, mientras que estos usos representan el 58% de las extracciones. Además, las cuotas que pagan los regantes son las mismas en todas partes, incluso cuando se encuentran en una zona donde el agua es escasa. Las agencias establecen umbrales por encima de los cuales no se debe pagar la tarifa (7000 m3). Estos umbrales son variables y pueden beneficiar a los regantes. Por lo tanto, es evidente que la distribución de los cánones de extracción de agua no se corresponde proporcionalmente con los diferentes usos y presiones que se ejercen sobre el agua17. Deldrève, V. (2015). Por una sociología de las desigualdades ambientales (EcoPolis, vol. 24). Bruselas [etc. (Bélgica): P.I.E. Peter Lang. 17 Tribunal de Cuentas (2023). Gestión cuantitativa del agua... op.cit. : pág. 113 16 10 Estas desigualdades en la fijación de tarifas entre los diferentes tipos de usuarios no tienen en cuenta el poder económico de los usuarios. De hecho, la tasa no tiene en cuenta las disparidades en términos de riqueza generada por el uso del recurso. Cabe señalar que los ingresos procedentes de los cánones por otros usos económicos y de la refrigeración industrial representan sólo una pequeña proporción, es decir, el 9 %, de los cánones de extracción de la Agencia del Agua de Sena-Normandía. Esto es aún más sorprendente si se tiene en cuenta que el sector industrial de la cuenca por sí solo representa el 30% del sector a nivel nacional en términos de valor agregado18. En resumen, parece que los ingresos procedentes de los gravámenes no están en consonancia con la presión ejercida sobre el recurso por los diferentes usos. Parece que la lógica del retorno fiscal prevalece sobre el objetivo de incentivos, mientras que el propósito de estas regalías es hacer que los usuarios asuman el costo de la escasez y la calidad del recurso que extraen. Estas disparidades entre las distintas categorías de usuarios también se manifiestan en algunas regiones en lo que respecta a los esfuerzos exigidos a los diferentes tipos de usuarios y a las tarifas impuestas. Es importante destacar que los consumidores industriales tienen la oportunidad de disfrutar de un menor costo de agua que los consumidores domésticos. Esta situación conlleva una reducción de los ingresos de los operadores y un coste adicional para los consumidores domésticos. Un caso concreto es el de la Vendée. En 2020, el 21% del agua potable de la Vendée fue consumida solo por el 0,2% de los abonados, designados como "grandes consumidores" (que consumen más de 6.000 m³ al año). El plan departamental para garantizar el suministro de agua potable se basa en una previsión de necesidades que hace hincapié en el ahorro que deben realizar las personas19. Las pequeñas empresas, las comunidades, la agricultura y la industria conservan la ventaja de sus volúmenes al tiempo que pagan tarifas más bajas que los consumidores nacionales. En este contexto, el precio del agua potable y el saneamiento se considera un factor de ajuste a los desafíos industriales y agrícolas de las regiones. En otras palabras, al desarrollar aranceles para la agricultura y la industria, los intereses de los actores económicos se 18 19 Ibíd.: p.111 Ibíd.: p.106 11 consideran de la misma manera que los desafíos ecológicos asociados con estas actividades económicas. Las reglas de equilibrio entre estos dos desafíos varían según la región. Parece necesario avanzar hacia una priorización de los retos ecológicos. El modelo económico de agua potable y saneamiento genera desigualdades territoriales y afecta la capacidad de los operadores para cumplir con los requisitos ecológicos y sociales. De hecho, los costos fijos relacionados con los servicios de agua potable y saneamiento, como la renovación, el mantenimiento y la sustitución de la infraestructura, representan en promedio entre el 80% y el 90% de los costos totales. Como resultado, el costo de los servicios disminuye con el número de usuarios por metro de red, lo que permite una distribución más equitativa de los costos fijos. De esta manera, se pueden controlar los aumentos de precios de los servicios de agua en áreas densamente pobladas. En estas áreas, también es más fácil liberar un presupuesto para absorber los aumentos de precios y, al mismo tiempo, limitar los riesgos políticos asociados con dicho aumento, ya que será mínimo. Sin embargo, los municipios menos densamente poblados, principalmente los municipios rurales, se encuentran en desventaja en comparación con las ciudades y metrópolis. Esto conduce a una desigualdad territorial basada en la densidad de población, lo que puede penalizar a las poblaciones de bajos ingresos en estas áreas escasamente pobladas. El imperativo ecológico, por todas las razones mencionadas anteriormente, puede conducir a la injusticia social. De hecho, el aumento de los precios de los servicios puede tener un mayor impacto en los hogares más pobres si no se toman medidas para equilibrar los esfuerzos presupuestarios a realizar entre los diferentes tipos de usuarios, los territorios y las categorías de usuarios en función de sus ingresos. La inacción podría exacerbar lo que se conoce como pobreza hídrica, una realidad ya existente. Creemos que es fundamental conocer las fuentes y modalidades de la pobreza hídrica actual para comprender las formas en que el aumento de los precios del agua podría agravarlas. 1.4 Pobreza hídrica: una dimensión de la precariedad global 12 En esta sección, examinamos el tema del acceso al agua en los hogares de bajos ingresos. Específicamente, nos interesan los riesgos asociados con el aumento de las tarifas de agua para estos hogares. Suponemos que estos problemas no harán más que empeorar ante el aumento de los aranceles. Nuestro objetivo es hacer un balance de los conocimientos actuales sobre las dificultades que encuentran estos hogares conectados a la red de agua, ya sea para acceder a una cantidad suficiente de agua para satisfacer sus necesidades, o para gestionar las limitaciones financieras relacionadas con el pago de las facturas de agua. Desafortunadamente, este conocimiento es muy limitado por dos razones principales. Por un lado, hay poca investigación en humanidades y ciencias sociales sobre este tema. Por otro lado, los pocos estudios que existen se basan en datos de hogares en situación de impago de sus facturas de agua, o en información proporcionada por instituciones que reciben a personas -a menudo beneficiarias de prestaciones sociales mínimas y que utilizan instituciones de asistencia social- que encuentran dificultades para acceder al agua, ya sea material o económicamente. Es innegable que hay que tener en cuenta que hay otros individuos y por tanto situaciones que escapan a estas dos fuentes de información y que merecen ser estudiadas. De hecho, es imperativo adoptar un enfoque más sistemático para abordar los problemas de pobreza hídrica que afectan a las personas que, aunque no se encuentren en una situación de impago y no reciban asistencia social, es potencialmente probable que se encuentren en una situación de pobreza hídrica. Esto incluye a los trabajadores de bajos ingresos, los desempleados, los pequeños pensionistas, las familias monoparentales, los estudiantes, etc. También sería pertinente abordar esta cuestión teniendo en cuenta de manera más sistemática los determinantes sociales que pueden variar las causas y modalidades de esta precariedad: ubicación geográfica (rural, periurbana, urbana), composición de los hogares, nivel de ingresos, edad o etapa de la vida (juventud, adultez, vejez). La primera observación extraída de la investigación existente sobre la pobreza hídrica es que la pobreza hídrica es solo una faceta de una precariedad más global. Es decir, las personas que se encuentran en situación de pobreza hídrica también se enfrentan a la precariedad 13 alimentaria, sanitaria, energética, etc. Como ya se ha demostrado en trabajos anteriores del CNLE, la pobreza es un fenómeno multidimensional20. Por lo tanto, la pobreza hídrica no está necesariamente relacionada con un alto costo de los servicios asociados, sino más bien con la incapacidad de un hogar para cubrir todos sus gastos limitados. La factura del agua se convierte entonces en una variable de ajuste presupuestario. Por lo tanto, los hogares pueden optar por no pagar sus facturas, poniéndose así en una situación de impago. A veces, pueden ajustar sus gastos reduciendo su consumo de agua. En este último caso, los usuarios pueden permanecer invisibles para los sistemas de ayuda, pero siguen estando en una situación de pobreza hídrica21. Como ilustra la investigación realizada por el CNLE22, la precariedad forma parte de una lógica acumulativa. Esta característica intrínseca de la precariedad también se encuentra en situaciones de pobreza hídrica. Por ejemplo, las personas que se enfrentan a la precariedad económica tienen más probabilidades de vivir en viviendas ruinosas o en mal estado. En estas viviendas, ya sean particulares o sociales, las instalaciones obsoletas -como tuberías defectuosas con fugas, o calderas colectivas mal mantenidas- provocan un consumo excesivo de agua. Este consumo excesivo da como resultado facturas de agua por encima del promedio, lo que puede ejercer presión incluso sobre los presupuestos más modestos. En teoría, en tales situaciones, se espera que los propietarios intervengan para remediar las instalaciones defectuosas. Sin embargo, los estudios demuestran que no siempre es así23. Los hogares de bajos ingresos suelen estar equipados con electrodomésticos de generaciones más antiguas, que son menos eficientes en términos de ahorro de agua. Como resultado, su consumo de agua para las tareas diarias suele estar por encima de la media. Ante esta realidad, estos hogares pueden verse obligados a elegir entre incumplir sus obligaciones financieras, como pagar sus facturas de agua, o limitar su consumo de agua. Este problema no solo se CNLE (2021). Pobreza multiplicada - dimensiones, procesos y respuestas...op.cit. Tsanga Tabi, M. (2018). Análisis de las dificultades de acceso al agua de los hogares en mora y la percepción de la calidad de la atención de estos hogares por parte de los distribuidores de agua en Francia. Informe de investigación: p. 68. En línea: Acceso al informe del estudio en línea' Agua.pdf (inrae.fr) FORS Social Research y Citexia (2015). Estudio sobre la implementación de dispositivos experimentales acceso social al agua potable a escala de Grenoble Alpes Métropole. Documento de trabajo inédito: p.33. 22 CNLE (2021). La pobreza se multiplicó... op.cit. 23 FORS Social Research y Citexia (2015). Estudio sobre la implementación de... op.cit. 20 21 14 limita a los inquilinos, también afecta a las personas mayores con pensiones modestas que son propietarias de su propia vivienda. Estas personas a menudo no tienen los recursos financieros para mantener o ajustar adecuadamente ciertos equipos, como calentadores de agua obstruidos o sistemas de presión de agua de gran tamaño24. En ocasiones, las situaciones de precariedad global pueden tener consecuencias en la salud mental de las personas, lo que puede llevar a un consumo de agua superior a la media. Por ejemplo, es posible que se olviden de cerrar los grifos o que se olviden de reparar los grifos o inodoros que gotean. Para concluir, es importante destacar que la pobreza hídrica puede ser una consecuencia directa del sistema de facturación. Aunque esta cuestión pueda parecer menor en comparación con otras formas de precariedad, merece nuestra atención. Diversos estudios indican que en viviendas plurifamiliares sin contadores de agua individuales, la factura del agua se calcula en función de la superficie de las viviendas. Este método de cálculo conduce inevitablemente a desigualdades, ya que una persona que vive sola y una familia de cinco miembros pagarán la misma cantidad si sus viviendas tienen el mismo tamaño. Además, la pobreza hídrica también puede ser el resultado del cobro excesivo que practican algunos propietarios al revender agua caliente, inicialmente comprada al operador. En este contexto, pueden cobrar de más por el agua, creando así situaciones de pobreza hídrica. Por último, se ha informado de que algunos propietarios cobran de más por el agua durante las operaciones de regularización de los cobros de fin de año. Si bien la pobreza hídrica es, en la mayoría de los casos, simplemente el producto de la pobreza hídrica mundial, es innegable que el aumento de los precios del agua exacerbará las situaciones de impago o privación que sufren los hogares de bajos ingresos. Llegados a este punto, es relevante preguntarse si el marco legislativo y las estrategias desplegadas por los operadores para combatir la pobreza hídrica son adecuados, y en qué medida, a las causas del fenómeno. 24 FORS Social Research y Citexia (2015). Estudio sobre la implementación de... op.cit.: p.38 15 2. Política Social del Agua: Diseño e Implementación 2.1. Un marco normativo centrado en el pago de facturas En Francia, el derecho al agua se incorpora a lo que se denomina "nuevos derechos sociales fundamentales25". Estos se basan en la premisa de que hay necesidades primarias a las que todo individuo debe tener acceso. La noción de acceso es de suma importancia y prevalece sobre la noción de (des)igualdad, favoreciendo así el establecimiento de mecanismos estructurados en torno a la definición de lo que se percibe como "esencial", y no justo o decente en un contexto social determinado. La cuestión espinosa es qué es lo "esencial". Las dos leyes francesas sobre el agua, promulgadas en 2006 y 2022, definieron lo esencial como el acceso al agua para satisfacer una serie de necesidades: alimentación, higiene para la ley de 2006; y consumo de agua potable, cocción de alimentos, higiene personal y limpieza del hogar para la ley 2022. La forma de identificar o definir estas necesidades quedó sin respuesta hasta la publicación del Decreto Nº 2022-1721 sobre la mejora de las condiciones de acceso de todos al agua destinada al consumo humano. Este decreto resumía las necesidades esenciales para un volumen de agua de entre cincuenta y cien litros de agua por persona y día, dependiendo de la situación de la población. Estos volúmenes, cuyo método de cálculo sigue siendo desconocido, son inferiores a los 148 litros de agua consumidos de media por día y por persona en Francia, lo que parece justificado en un enfoque basado en las "necesidades esenciales". Es importante recalcar que este derecho no se extiende a los servicios de saneamiento La ley de 2006 establece una concepción de las necesidades básicas que sigue siendo bastante ambigua, abriendo así el camino a una multiplicidad de interpretaciones. Parece que esta ley no se basa en la realidad vivida por las personas a las que se destina este derecho. Esta observación es aún más evidente en lo que respecta a la ley de 2022, que determina un volumen de agua sin que se establezca claramente si corresponde a las necesidades de las poblaciones objetivo. Nivard, C. 2021. "¿'Nuevos' derechos al agua, la energía y la vivienda en Francia en la era del post-estado de bienestar?" En Bony, L., Lévy-Vroelant, C., & Tsanga Tabi, M. (Eds.), Water Precarities: An Inventory of the State of Play in Europe. Ediciones Ined. doi:10.4000/books.ined.16150 25 16 Además, el derecho al agua, tal como se establece en las dos leyes de aguas, se presenta como un derecho programático,26 lo que sugiere que se concibe como un objetivo a alcanzar sin determinar con precisión su forma. En Francia, diversas disposiciones legislativas de diversa índole han contribuido a la materialización de este derecho al agua a través de un proceso de sedimentación. Estas disposiciones legislativas son las que establecen las acciones concretas que se pueden tomar. Estos diferentes textos se han centrado, para las personas relacionadas con los servicios de agua, en el pago de facturas. Como resultado, la política social del agua, que es una manifestación tangible del derecho al agua en Francia, se ha metamorfoseado en una política de pago de facturas27. De hecho, el derecho al agua se materializó mediante un primer decreto de 2008 -el Decreto 2008-780- que establecía el derecho a recibir asistencia financiera para el pago del "suministro de agua". En 2011, la Ley Cambon permitió a los operadores de agua destinar parte de su presupuesto para ayudar a las personas que no pueden pagar sus facturas de agua. Por último, el artículo 28 de la Ley Brottes de 2013 prohíbe los cortes de agua en caso de impago y permite a las autoridades locales, a través de sus operadores de agua, experimentar con lo que se calificará como tarificación social del agua. Esta ley ofrece la posibilidad de prestar asistencia en el pago de la factura del agua o de establecer tarifas preferenciales para los volúmenes de agua considerados esenciales, en función de los ingresos del hogar. Se trata de transferencias financieras directas o indirectas. El marco legislativo de la política social del agua, basado en mecanismos de ayuda o modulación de facturas, deja en la sombra una serie de elementos que repercutirán en los hogares de bajos ingresos en un contexto de sobriedad hídrica. En primer lugar, las cuestiones estructurales de cómo distribuir los costos de los servicios de agua entre los diferentes tipos de usuarios siguen estando fuera de nuestro alcance. Lo mismo ocurre con la cuestión de las desigualdades territoriales vinculadas a la densidad del territorio. Además, el enfoque en el pago de facturas ignora los problemas relacionados con la precariedad de las instalaciones y la vivienda, ya sean colectivas o individuales. Resolver estos problemas de infraestructura es un requisito previo para los problemas de facturación cuando estos problemas conducen a un Ibídem. Tabi, M. T. 2021. "De la 'pobreza hídrica' a la 'precariedad sanitaria'" En Bony, L., Lévy-Vroelant, C., & Tsanga Tabi, M. (Eds.), Water Precarity: A State of Play in Europe...op.cit. 26 27 17 consumo excesivo que no se incluirá en los litros de agua de bajo precio: litros considerados "esenciales". Además, la política social del agua no parece formar parte de una reflexión más global sobre las situaciones de precariedad, sino que parece razonar de forma sectorial: el acceso al agua. Al final, y de forma más transversal, el marco normativo de la política social del agua parece basarse en consideraciones más bien abstractas sobre las necesidades y problemas concretos de acceso al agua de los hogares de bajos ingresos. Estas poblaciones parecen estar ausentes del diseño de los marcos normativos que se supone que les ayudan. Estas normativas, por su carácter programático, dan a las autoridades locales un cierto margen de maniobra para definir su propia interpretación de la política social del agua. En primer lugar, tienen la posibilidad de elegir varios tipos de regímenes: bonos de agua, pagos directos, subvenciones a petición de los abonados, modulación de la facturación en función de los ingresos, acceso gratuito para determinados volúmenes de agua, etc. En segundo lugar, disponen de un cierto grado de autonomía para decidir cómo modular -es decir, determinar los importes que deben asignarse- estas ayudas y las diferentes formas de tarificación social. Ha llegado el momento de pasar del análisis del marco jurídico a la acción pública. Para ello, es fundamental describir en detalle los mecanismos de política social del agua existentes en el territorio, su funcionamiento y su relevancia en relación con las causas de la pobreza hídrica que hemos identificado previamente. 2.2. La política social del agua en la práctica Las estrategias adoptadas por las autoridades locales en Francia para la gestión del agua son diversas y variadas. Uno de los enfoques más comunes es ofrecer una tarifa que se considere asequible para cantidades de agua que se definen como "esenciales" o "razonables". El objetivo de estas medidas es doble. Por un lado, buscan desincentivar el consumo "excesivo" haciéndolo financieramente disuasorio. Por otro lado, pretenden facilitar el acceso al agua "esencial" a través de tarifas preferenciales. Sin embargo, los volúmenes de agua recompensados varían según el territorio y no necesariamente corresponden a las necesidades reales de los hogares de bajos ingresos. De hecho, las autoridades locales pueden optar por 18 basarse en el consumo medio de su territorio para determinar los volúmenes de agua considerados "esenciales" y, por tanto, elegibles para tarifas preferenciales. La dificultad intrínseca de este enfoque se deriva del hecho de que, como hemos visto en el caso de varios hogares de bajos ingresos, los problemas de consumo excesivo suelen estar relacionados con la precariedad de los equipos y la vivienda, es decir, con problemas funcionales. Como resultado, pueden estar en desventaja con este tipo de sistema. En otras palabras, estas cuestiones funcionales no se tienen en cuenta en estos cálculos volumétricos, lo que va en detrimento de los hogares de bajos ingresos que se enfrentan a problemas de accesibilidad funcional. El segundo problema inherente a este tipo de sistema está relacionado con el esfuerzo que requieren los distintos hogares. Si se fijan tarifas preferenciales para todos los consumidores sobre la base de un volumen medio, esto significa que las facturas serán las mismas, independientemente de los ingresos del hogar. Por lo tanto, se plantea una cuestión de justicia ambiental. En algunas jurisdicciones, los volúmenes de agua premiados se establecen con referencia al consumo considerado "razonable". Este concepto se basa en evaluaciones basadas en un hogar promedio con electrodomésticos que ahorran agua y usos promedio. Los hogares de bajos ingresos también pueden estar en desventaja, ya que es menos probable que posean electrodomésticos que ahorren agua, lo que podría excluirlos de la categoría de consumo ventajoso. En otras jurisdicciones, los volúmenes de consumo premiados se determinan en función de los objetivos de reducción del consumo. Una vez más, los hogares de bajos ingresos que enfrentan problemas de accesibilidad funcional pueden estar en desventaja: "Pregunta: ¿Qué es el consumo 'razonable' en su caso? Respuesta: Bueno... Para una familia promedio de 2 a 3 personas, existe el uso normal de una cisterna de inodoro, pero un inodoro con volumen distribuido, ya sabes... Hay duchas, pero duchas de dos minutos y no hay baño. Hay un lavavajillas por día con equipo de clasificación A+. Lo mismo ocurre con la lavandería. Una o dos veces por semana, no lo sé, pero hay criterios que hemos establecido en base a estas prácticas". Director de servicios para un sindicato de agua en una metrópoli En algunos territorios, los volúmenes de agua que se benefician de tarifas preferenciales se establecen sobre la base de volúmenes que son política y económicamente aceptables para el operador. Es el caso de algunas entidades locales que han determinado volúmenes de agua 19 libre de hasta 10 m3 por persona y año, o las que establecen ayudas sobre la base de un consumo teórico de 20 m3, 30 m3, etc. por persona y año. El consumo medio en Francia es de 54 m3 por persona y año. La Organización Mundial de la Salud fija el volumen de agua "esencial" en 15 m3 por persona y año. En estos territorios, los volúmenes no parecen corresponder a las necesidades reales de la población, ni siquiera a las necesidades "esenciales" fijadas por la OMS. El segundo elemento que debe destacarse en estos sistemas de tarificación del agua basados en el volumen es la determinación de los precios. En varios de los casos examinados, los precios se fijan teniendo en cuenta las cuestiones políticas locales y los imperativos del equilibrio financiero de los proveedores de agua. Las tarifas se establecen sobre la base de un cálculo global basado en los volúmenes de agua consumidos por todos los usuarios. El objetivo para los proveedores es establecer tarifas para el agua "esencial" que puedan ser compensadas por otros consumos más caros, en función de los volúmenes consumidos por estos últimos. El desafío es definir tarifas que no estimulen a estos "grandes consumidores" a reducir su consumo, ya que esto podría comprometer el modelo financiero, y que sean políticamente aceptables para los funcionarios electos. De hecho, estos últimos están preocupados por las posibles consecuencias políticas que podrían tener unos precios demasiado altos para los "grandes consumidores". Estas disyuntivas económicas y políticas están en el centro de las decisiones tarifarias, lo que nos distrae de las preocupaciones sociales, incluidos los efectos de estas tarifas en las barreras de acceso al agua para los hogares de bajos ingresos, y las cuestiones de justicia social relacionadas con el esfuerzo realizado dentro de los presupuestos disponibles. "Pregunta: ¿Cuál es el espacio gratuito de 10 m3 que ofrecen en su sistema social de tarificación del agua? Respuesta: Creo que lo que se considera esencial... son alrededor de 18 m3 por persona, no, 15 metros creo, según la OMS. Así que estamos por debajo de eso, estamos en 10; Es un compromiso entre tener realmente un primer tramo con un mínimo de agua libre y el compromiso económico que es... Y bueno, cuando haces diez metros gratis a todos los suscriptores y bueno... Es una parte importante de los ingresos que se está eliminando y que debe compensarse en otros lugares. Es decir, hay que compensar los demás metros cúbicos hasta que lo que hay que saber es que un servicio de agua debe estar equilibrado económicamente. Es un., por lo que es un servicio que debe equilibrarse; Los gastos y los ingresos deben equilibrarse entre sí. Esto quiere decir que lo que damos, todo lo que regalamos, lo tenemos que recuperar de los otros metros cúbicos y del primer tramo de consumo, todo el mundo lo 20 consume, cada abonado casi sin excepción consumirá 10 m3 pero cada abonado no consumirá más de 150 m3. Eso significa que hay que compensar una pérdida de ingresos en un plato con un volumen menor, por lo que en algún momento, si no se quiere llegar a los veinte euros por metro cúbico, hay que limitar los metros cúbicos libres. ¿Lo ves? Para compensar, si regalamos 20m3, por ejemplo, pues eso quiere decir que cuando consumimos más de 150 m3 el precio se vuelve desorbitado, tampoco es satisfactorio desde el punto de vista político y entonces es un poco arriesgado para el servicio porque entonces contaríamos con ingresos en volúmenes que no necesariamente se consumen, ya ves. » Jefe de Delegaciones de Servicio Público, Precios, Relaciones con los Usuarios de una metrópoli Algunas autoridades locales están tratando de rectificar el problema de las diferencias de esfuerzos entre los distintos tipos de hogares mediante la introducción de diversas medidas. Por ejemplo, en una de las ciudades examinadas, las tarifas cobradas por m3 de agua considerada "esencial" son más bajas para los hogares de bajos ingresos que para la población en general. Esta tarifa está dirigida específicamente a los beneficiarios de un seguro complementario de salud, que permite llegar a los hogares de bajos ingresos, incluidos los de los trabajadores pobres. En otros contextos, estos hogares con bajos ingresos se benefician de una ayuda a tanto alzado destinada a contribuir al pago de la parte fija de la factura. Sin embargo, estos planes se enfrentan al mismo problema que hemos mencionado anteriormente: los montos de las tarifas o subsidios están determinados por consideraciones económicas y políticas más que por un análisis en profundidad de los problemas reales de acceso al agua que enfrentan los hogares de bajos ingresos, los presupuestos necesarios para cubrir todos los gastos limitados según el territorio y el hogar: "Pregunta: Ya veo, ya veo. Y aquí se trata de un pago directo a los hogares de bajos ingresos para ayudar a pagar los metros cúbicos esenciales. ¿Cómo se calculan los importes de estos pagos? Respuesta: Así fue votado por los representantes electos, por lo que el monto histórico era de 30 euros por adulto beneficiario de la CSS, 30 euros para agua y saneamiento; era la idea en ese momento que 30 euros era más o menos el monto de la suscripción (a los servicios de agua potable y saneamiento). La idea de nuestros funcionarios electos era decir que elimináramos la suscripción. Luego vino la crisis del Covid, luego la crisis social, nuestros representantes electos dijeron "queremos revalorizarlo, queremos aumentarlo" y subimos a 40 euros al año mientras que la suscripción no subió a 40 eh, pero los funcionarios electos quisieron marcar la ocasión aumentando la asistencia social y ahora tenemos 40 euros y luego tal vez se vuelva a revisar, Son decisiones anuales. » Jefe de Delegaciones de Servicio Público, Precios, Relaciones con los Usuarios, Unión Metropolitana 21 O "Pregunta: Pero tengo la impresión, mirando las tarifas de los diferentes tramos, de que el aumento real de la factura para las familias que están en los tramos de mayor consumo es bastante pequeño. Como resultado, podemos preguntarnos sobre las lógicas de precios y sus objetivos. Respuesta: Pero durante ese tiempo, vi a los políticos, a nuestros funcionarios electos, pensando. Este aumento del agua tomada individualmente, agua y saneamiento, no es mucho, pero estos políticos que también gestionan los residuos en este caso en la metrópoli. Las tarifas de residuos han aumentado considerablemente por tonelada. No sé si han estado siguiendo esto, por lo que el funcionario electo puede decir "sí, el aumento del agua no es mucho, pero se suma a algo más", por lo que no puedo, como político de la metrópoli, mirar solo este componente de agua y saneamiento. Tengo que ver si mis otros ámbitos políticos, en este caso el de los residuos, se están reformando y el precio está subiendo, y eso es todo. » Jefe del departamento de saneamiento de agua de una metrópoli. Estos mecanismos de apoyo financiero diseñados para aliviar la carga de los hogares de bajos ingresos en el pago de las facturas de agua a menudo enfrentan desafíos operativos. De hecho, los proveedores de agua no disponen de información sobre los ingresos o la composición de los hogares, dos criterios esenciales para determinar los beneficiarios potenciales y los importes de las ayudas. Para identificar a estos hogares, los proveedores de agua pueden recurrir a las entidades que poseen esta información, como las cajas de subsidios familiares y las cajas de seguro primario de salud. Los primeros pueden proporcionar una lista de beneficiarios de prestaciones sociales mínimas, mientras que los segundos tienen acceso a la lista de beneficiarios de la Solidaridad Complementaria en Salud (CSS). Sin embargo, estas entidades no están obligadas a compartir esta información con los proveedores de agua. Como resultado, en algunas zonas, los proveedores de agua que no obtienen la cooperación de los directores de estas instituciones no pueden aplicar los subsidios o las tarifas preferenciales que se otorgan a los hogares de bajos ingresos. Por lo tanto, se ven obligados a hacer lo mejor que pueden con la información que tienen. "Pregunta: ¿Cuáles son los obstáculos para la implementación de estos subsidios sociales al agua? Respuesta: El otro obstáculo es que si queremos hacer políticas sociales que se modulen a la composición de la familia, debemos tener una asociación con una organización capaz de darnos la información que necesitamos. Entonces eso es lo que hicimos con el esquema de vouchers de agua porque actualmente el esquema de vouchers de agua está modulado por adulto beneficiario del CSS, pero no está 22 modulado en relación a la composición del hogar porque la CAF no nos quiere entregar estos datos. La realidad de cada contexto local hizo que una u otra organización respondiera. Y donde en Nantes tienes una asociación con la Caja de Asignaciones Familiares y en nuestro caso es con el seguro de salud porque en ese momento, era el seguro de salud local el que decía "bueno, está bien, queremos ir contigo, vamos" y la Caja de Asignaciones Familiares no hizo un seguimiento. El hecho de que no haya nada obligatorio para estas organizaciones nos lleva a este tipo de situaciones: hacemos lo que podemos con los datos que nos proporcionan ", Jefe de Delegaciones de Servicio Público, Precios, Relaciones con los Usuarios, Unión Metropolitana Un segundo problema inherente a la disponibilidad de datos se relaciona con el pago de subsidios para la política social del agua. De hecho, cuando los operadores logran obtener los números de cuenta de los beneficiarios gracias a la cooperación de la Caisse Primaire d'Assurance Maladie (CPAM), tienen la posibilidad de automatizar el pago de las ayudas a estas cuentas, lo que permite evitar el fenómeno de la no utilización. Sin embargo, en los territorios en los que estas entidades no ponen estos datos a disposición del operador, el riesgo de no recurso se convierte en un problema importante. A continuación, los operadores pueden elegir entre enviar un bono de agua, similar al bono de energía, a la dirección del beneficiario, o utilizar un procedimiento de declaración con los servicios de agua por parte del usuario. La consecuencia de estos dos métodos es que se produce un aumento considerable de la no utilización de las ayudas disponibles. Incluso cuando existe cooperación entre las Cajas de Asignaciones Familiares (CAF) o las Cajas del Seguro Primario de Salud (CPAM) y los proveedores de agua, pueden surgir dudas sobre la exactitud o la naturaleza de los datos compartidos. La información de los beneficiarios, como las direcciones y, sobre todo, los datos bancarios, no siempre está actualizada, lo que agrava el problema de la no utilización. Cuando los datos provienen de la CAF, la información bancaria suele ser muy precisa, pero los proveedores solo tienen acceso a la información relativa a las familias. Cuando los datos bancarios son facilitados por la CPAM, son mucho menos fiables y solo se refieren a las personas cubiertas por el régimen general. En consecuencia, todos los hogares de bajos ingresos que no están cubiertos por el CAF o el CPAM, como los regímenes especiales de seguridad social, los estudiantes, los propietarios jubilados con pensiones modestas, etc., permanecen sin identificar: 23 social? "Pregunta: ¿Hay algún otro obstáculo para la implementación de la tarificación Respuesta: Sí, ahora vemos que tenemos otro límite, es decir, los beneficiarios del seguro de salud. Ya sabes, la CPAM tiene los datos bancarios de los beneficiarios de la CSS, pero en la medida en que el principio de la CSS es el tercero pagador, y bueno, la gente no tiene que pagar por adelantado por su atención médica. Entonces, de hecho, como no adelantan ninguna tarifa y bueno, no tienen reembolso. Por lo tanto, el flujo financiero del seguro de enfermedad a estas personas es muy escaso, salvo en el caso de las dietas por baja por enfermedad, que sólo afectan a una pequeña parte de los beneficiarios de la CSS. El problema que tenemos es esa parte del fichero donde los datos de contacto están obsoletos, los datos bancarios, no están donde están mejor (...) Como resultado, no podemos llegar a tocarlos, mientras que pensamos que en una asociación que puede existir con la Caja de Asignaciones Familiares, recibimos asignaciones familiares todos los meses cuando tenemos hijos, los datos bancarios, están al día, de lo contrario no sucede, y por otro lado en la Caja de Asignaciones Familiares, Solo tenemos familias, por lo que tampoco tenemos todo el objetivo. La dificultad y de hecho los límites, están ahí para poder dar en el blanco. » Jefe de Agua Potable, Unión Metropolitana. Otro tipo de régimen que forma parte de la política social del agua es el de las ayudas puntuales ofrecidas por los Centros Comunales de Acción Social (CCAS). Estas ayudas varían en cuanto a su dotación y cuantía. Por lo general, se deciden caso por caso y, en este sentido, forman parte de una lógica de asistencia. La cuantía y disponibilidad de estas ayudas varía considerablemente en función del territorio. Una vez más, las consideraciones políticas y presupuestarias configuran un sistema de política social del agua en detrimento de las acciones destinadas a remediar las causas y las situaciones sociales que están en el origen del problema: equipos y viviendas en mal estado, restricciones de gasto excesivamente elevadas, etc. Este tipo de régimen solo cubre a las personas que toman la iniciativa de acudir al CCAS, lo que dista mucho de representar a todas las personas en situación de pobreza hídrica. Existe otra estrategia para determinar quiénes son los beneficiarios de la política social del agua y calcular el monto a destinar. Esta técnica se basa en un acuerdo que define la pobreza hídrica como una situación en la que el gasto en agua -incluyendo agua potable y saneamiento- supera el 3% de la renta disponible de un hogar. Este acuerdo es notable porque combina la pobreza hídrica con la pobreza económica mundial, centrándose en el presupuesto total en lugar de en la capacidad de pagar solo por el agua. Sin embargo, como todo acuerdo, no refleja necesariamente la realidad. De hecho, ninguna investigación ha demostrado que en Francia, ni siquiera a una escala más local, las familias cuyos gastos de agua son inferiores 24 al 3% de sus ingresos no sufran pobreza hídrica. Si aceptamos la idea de que el pago de la factura del agua está ligado a la capacidad de un hogar para cubrir sus gastos globales, este umbral del 3% sería relevante si pudiéramos demostrar que todos los hogares en situación precaria pagan su factura cuando su gasto en agua está por debajo de este umbral. Además, habría que demostrar que los hogares de bajos ingresos cuyos gastos de agua están por debajo de este umbral utilizan el agua de acuerdo a sus necesidades, o al menos de acuerdo a lo que se considera un consumo adecuado para vivir con dignidad en nuestra sociedad. Es decir, que el problema del subconsumo se resuelve con este umbral. En conclusión, aunque este método de cálculo parece interesante en teoría, ya que tiene en cuenta el presupuesto global de un hogar, no es del todo convincente en cuanto a sus efectos concretos sobre la pobreza hídrica. Este enfoque también es insensible a la cuestión de la justicia ambiental. La investigación muestra que la carga financiera que soportan los hogares a la hora de pagar la factura del agua en función de sus ingresos es muy dispar, de modo que los hogares más pobres, incluso en un umbral del 3% o menos, realizan un esfuerzo 5 veces mayor que el de los hogares más ricos28. La tercera cuestión de esta medición de la pobreza hídrica se refiere a los métodos de determinación del umbral y de las ayudas que se concederán. La cuestión de si un hogar gasta más o menos del 3% de sus ingresos en agua requiere definir qué se entiende por ingresos. Este concepto puede referirse a los ingresos antes de la percepción de las prestaciones sociales, principalmente las asignaciones familiares, o después de la percepción de dichas prestaciones. También puede referirse a la renta neta disponible, que implica restar los gastos limitados de los ingresos recibidos. Se puede calcular en relación con un ingreso mínimo remanente: 5,60 € por persona y día (método Secours populaire). Por último, este umbral varía mucho en función del territorio, lo que permite incluir o excluir del sistema a personas que en última instancia no tienen claro si se encuentran o no en situación de pobreza hídrica. Los métodos utilizados para calcular el umbral se basan, de nuevo, en criterios políticos y económicos más que en un conocimiento real de los problemas de la pobreza hídrica: "Pregunta: En su caso, se tienen en cuenta tanto los ingresos como las prestaciones que recibe la familia para calcular el umbral del 3%. ¿Es este el método correcto? 28 Tabi, M. T. 2021. "Pobreza hídrica"...op.cit. 25 Podemos pensar que la ayuda recibida se destina a cubrir otros gastos y no necesariamente a pagar el agua, ¿verdad? Respuesta: En general, la factura del agua de todos modos, por un poco de tiempo todo el mundo no es muy cara, eh, preferimos tomar todos los recursos, ingresos y recursos. En cualquier caso, no estaríamos ayudando a nadie, si no, tenemos tanta gente honestamente, ya ayudando mucho, 600.000 euros, y creo que no hay nadie que dé tanto. Si realmente tuviéramos que fijar el umbral en función de otros criterios, tendríamos que limitar el valor nominal de la ayuda. En ese caso, tendríamos que empezar por otra cosa. Los 600.000 euros es lo que nos dijeron los representantes electos, es un poco lo máximo que podemos hacer. Así que ahora podemos ayudar a la gente". Gerente | División de Estrategia, Sindicato Metropolitano de Agua Con la forma en que se calcula el umbral del 3 %, el importe de la ayuda que debe proporcionarse está sujeto una vez más a consideraciones financieras y políticas en lugar de consideraciones relacionadas con situaciones de inseguridad hídrica. De hecho, el objetivo de la ayuda es reducir el esfuerzo financiero del hogar para pagar su factura de agua a menos del 3% de sus ingresos. Sin embargo, este cálculo no se basa en el consumo real de los hogares, sino en el consumo teórico, cuyo volumen se determina teniendo en cuenta la relación entre el número potencial de beneficiarios y el presupuesto disponible para la política social del agua. Si aumenta el número de beneficiarios potenciales, el operador reducirá el volumen teórico de consumo sobre el que se calculará la ayuda. 26 3. Recomendaciones Como parte de nuestra investigación, nos propusimos inicialmente identificar las amenazas que enfrentan los hogares de bajos ingresos conectados a los servicios de agua potable y saneamiento en caso de un aumento en los precios de estos servicios. Este aumento es la consecuencia inevitable de los imperativos ambientales necesarios para preservar este recurso para las generaciones venideras. Posteriormente, enfrentamos estos riesgos con las medidas previstas en la política social del agua, que se suponía que mitigarían estas amenazas. A partir de este cuidadoso análisis, se pusieron de manifiesto varias carencias en la política social del agua, lo que nos permitió formular una serie de recomendaciones destinadas a superar estas carencias. Estas recomendaciones son de naturaleza diversa. Más precisamente, son estructurales cuando proponen líneas de acción para reducir los riesgos derivados de una distribución desigual de los riesgos entre territorios o tipos de usuarios, domésticos y no domésticos. Son conceptuales cuando se refieren a las cuestiones de cálculo de ayudas, tarifas y umbrales para determinar los beneficiarios de la política de aguas. Son cognitivos cuando se refieren a los conocimientos faltantes que es necesario producir para afinar aún más los riesgos en los que incurren los hogares de bajos ingresos en un contexto de aumento de las tarifas del servicio de agua. Por último, son organizativas cuando se refieren a la arquitectura institucional de las políticas sociales del agua, así como a las cuestiones de competencia de los responsables de las mismas. Estas recomendaciones tienen por objeto establecer líneas de acción, pero no pretenden abordar los elementos que permitirían su aplicación: cuestiones jurídicas, técnicas, presupuestarias, etc. Este trabajo está más allá del alcance de esta investigación y de las habilidades de sus autores. Los departamentos gubernamentales estatales y locales estarán mucho mejor equipados para implementar estas propuestas. 27 3.1. Recomendaciones estructurales -Los cánones y sus tarifas, recaudados por las Agencias del Agua, que se destinan a actuaciones de conservación del recurso, deben estar vinculados a las presiones que ejercen sobre el recurso los diferentes usos, lo que no ocurre en la actualidad. El Tribunal de Cuentas propone la introducción de tarifas mínimas para fomentar el ahorro de agua. Estas tarifas mínimas, destinadas a usuarios no domésticos, también deben tener en cuenta los costes para los operadores de agua potable de los tratamientos necesarios para proporcionar agua potable que cumpla las normas de salud pública. -Las tarifas y sus tarifas también podrían indexarse al valor añadido que generan para determinados usuarios (industriales, agrícolas o de ocio) con el fin de minimizar el impacto financiero de los imperativos ecológicos en los usuarios domésticos. -Las tarifas de los servicios de agua potable y saneamiento, que se centren en cuestiones ambientales, deben fomentarse para todo tipo de uso, en lugar de ser exclusiva o principalmente para uso doméstico. Históricamente, estos aranceles han sido a menudo, y en algunas regiones todavía parecen ser, despectivos para los grandes consumidores. La metrópoli de Nantes ofrece un ejemplo esclarecedor en este sentido. Ha tomado la decisión de aumentar significativamente las tarifas para usos industriales. En el sudoeste del país, un sindicato del agua está considerando la posibilidad de establecer tarifas no domésticas teniendo en cuenta el valor añadido producido por el uso del recurso. -Es fundamental organizar los servicios de agua a escala territorial para compartir los costos operativos actuales y futuros asociados a la implementación de imperativos ecológicos entre territorios muy densos y escasamente poblados. Estos procesos de puesta en común deberían estar operativos en 2026, cuando todos los municipios tendrán que transferir competencias en materia de agua y saneamiento a las comunidades de municipios. Sin embargo, es imperativo que estas transferencias incluyan mecanismos que garanticen una distribución efectiva de los costos de gestión del agua entre los municipios. También es crucial tener en cuenta las situaciones en las que esta puesta en común no permite cumplir los imperativos ecológicos y sociales únicamente con el presupuesto de los operadores de servicios de agua. No debe descartarse una reflexión sobre el compromiso con la solidaridad nacional. 28 3.2. Recomendaciones conceptuales -Es imperativo que las consideraciones ecológicas y sociales se sitúen en el centro de la política social del agua. Para ello es necesario revertir dos tendencias actuales en los enfoques de construcción de esta política. En primer lugar, el enfoque actual se ha centrado en el desarrollo de una política hídrica que se centra en el pago de las facturas y no en las necesidades y dificultades reales a las que se enfrentan los hogares de bajos ingresos para acceder al agua, tanto material como financieramente. En segundo lugar, las consideraciones políticas, las compensaciones entre los diferentes tipos de usuarios y las limitaciones presupuestarias prevalecieron a la hora de determinar los importes y los cálculos de los planes aplicados. -Con el fin de situar las cuestiones del acceso al agua para los hogares de bajos ingresos en el centro de la política social del agua, podría preverse un enfoque que no se centre en el consumo de agua de una manera relativamente teórica. En su lugar, basándose en el trabajo del CNLE sobre los presupuestos de referencia, podría basarse en la noción de consumo decente de agua. Esto significaría volúmenes de agua que no solo satisfarían las necesidades de la vida diaria (beber, lavarse, alimentarse), sino que también brindarían la oportunidad de participar en la vida social. -Con respecto a la determinación de las tarifas sociales o subsidios directos asignados en el marco de la política social del agua, sería conveniente considerar métodos de cálculo basados en investigaciones que indiquen que cuando el gasto limitado de un hogar supera el 75% de la renta de referencia, los hogares se ven obligados a tomar decisiones sobre el gasto esencial. Teniendo esto en cuenta, los volúmenes de agua potable y saneamiento que generen gastos limitados que superen el 75% del ingreso de referencia para un hogar de bajos ingresos deberían ser gratuitos o beneficiarse de asistencia directa. El costo de estas medidas debe ser asumido por otros usuarios, nacionales y no domésticos, en una verdadera lógica de redistribución de esfuerzos. 29 -Es imperativo alejarse de una perspectiva estrictamente centrada en el pago de la factura del agua para abordar los problemas de consumo excesivo o insuficiente relacionados con el deterioro de equipos y viviendas. Con respecto a los equipos obsoletos, vale la pena mencionar algunas iniciativas, aunque están lejos de ser generalizadas. Por ejemplo, el departamento de Finisterre ha introducido el sistema "visit-agua-energía", que ofrece un diagnóstico gratuito de "agua" para los hogares y ayuda para la sustitución de equipos obsoletos. Del mismo modo, la asociación Ulisse de Grenoble, en colaboración con la metrópolis, también ofrece diagnósticos de "agua" y proporciona dispositivos de ahorro de agua. Sin embargo, es necesario evaluar si estos planes realmente contribuyen a resolver el problema del uso del agua adaptado a las necesidades de los hogares de bajos ingresos. -Este tipo de mecanismos pueden llevar a una estigmatización de los hogares con rentas bajas cuando se convierten en obligatorios para beneficiarse de las ayudas para el pago de facturas, como es el caso de la metrópoli de Le Havre con el esquema de29 "contrato solidario de agua". Es probable que estos diagnósticos sean útiles para toda la población y no solo para los hogares de bajos ingresos. -Como hemos mencionado muchas veces, el consumo excesivo proviene de la infraestructura que lleva el agua a los apartamentos o al interior de los apartamentos. En ambos casos, los propietarios tienen que tomar medidas, pero en algunos casos no lo hacen. Cuando estas negligencias en el mantenimiento de las infraestructuras provienen de una copropiedad en quiebra o en grandes dificultades, sería interesante ampliar el ámbito de actuación de las asociaciones que apoyan a las personas físicas para que también trabajen en copropiedad. Con respecto a los arrendadores que no realizan los trabajos necesarios en los apartamentos que alquilan, es necesario considerar cursos de acción para obligarlos a hacerlo al mismo tiempo que los acompañan si es necesario. -También es necesario considerar mecanismos de control y sanción para los propietarios que cobren de más por los servicios de agua Contrato de solidaridad de los Emiratos Árabes Unidos | Le Havre Seine Métropole (lehavreseinemetropole.fr) 29 30 3.3. Recomendaciones cognitivas -Promover la producción de conocimiento sobre la pobreza hídrica, con enfoque en la investigación utilizando métodos cualitativos. Como hemos señalado, estos estudios son raros y no tienen en cuenta los diversos factores sociales y ambientales que pueden influir en estos problemas de acceso: edad, sexo, nivel de educación, situación laboral, tipo de vivienda, estado de tenencia de la vivienda, niveles de ingresos, temperaturas, tipo de territorio. El Decreto N° 2022-1721 de diciembre de 2022 obliga a las autoridades locales a realizar un diagnóstico territorial sobre este tema, pero no especifica la metodología a utilizar. Es necesario que tenga en cuenta los factores sociales y ambientales, al tiempo que adopta un enfoque ascendente basado en las necesidades de agua expresadas por los hogares de bajos ingresos. 3.4. Recomendaciones de la organización -Incluir a los hogares de bajos ingresos y a las asociaciones que trabajan en temas de acceso al agua en las juntas directivas de las juntas de agua. La experiencia del Gran Lyon en el trabajo participativo es un ejemplo que debe ser estudiado cuidadosamente en términos de integración de los ciudadanos en el desarrollo de la política del agua. -Es necesario reforzar las competencias de los representantes electos en el ámbito del agua y de los responsables de estas políticas por parte de los operadores, en lo que respecta a los problemas de la precariedad y la pobreza, así como a la estructura y el funcionamiento del sistema de protección social francés. Estas competencias deberían promover un diseño de mecanismos de política social del agua que se adapte mejor a las necesidades de los hogares en situación precaria, pero también a los problemas específicos del sistema de protección social francés que pueden afectar a esta política, como la no utilización, la multiplicidad de organismos de seguridad social, etc. -Incluir en la estrategia social del agua a los distintos actores de la protección social: el gobierno, las regiones y los departamentos. La ambición es poner fin a situaciones en las que los proveedores de agua se ven obligados a depender de la "buena voluntad" de la CAF o de 31 la CPAM para obtener la información necesaria para la implementación de la estrategia social del agua. 32