Alcance de las potestades tributarias municipales en Venezuela

Multiciencias ISSN: 1317-2255 revistamulticiencias@gmail.com Universidad del Zulia Venezuela Martínez Villavicencio, Gilberto Elías; Olivares, Heumaro; García, Rosario; Alejandra Borjas, María Alcance de las potestades tributarias municipales en Venezuela Multiciencias, vol. 10, 2010, pp. 81-85 Universidad del Zulia Punto Fijo, Venezuela Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=90430360019 Cómo citar el artículo Número completo Más información del artículo Página de la revista en redalyc.org Sistema de Información Científica Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto Alcance de las potestades tributarias municipales en Venezuela Gilberto Elías Martínez Villavicencio1, Heumaro Olivares2, Rosario García2 y María Alejandra Borjas2 Postgrado en Tributación, 2Docentes, Universidad del Zulia, Núcleo Punto Fijo, Venezuela. 1 gilbertomartinez@udefa.edu.ve; heumaro@hotmail.com; Rosariogarcia72@hotmail.com; Malejandra_borjas@hotmail.com Resumen El presente artículo tiene como objetivo identificar el alcance de las potestades tributarias municipales en Venezuela. Se trata de una investigación de tipo descriptivo, con diseño documental o bibliográfico. Los métodos utilizados fueron el análisis, la síntesis, la deducción y la descripción. Las técnicas de recolección de datos: consulta de fuentes documentales, fichaje y análisis de contenido. Dichas técnicas e instrumentos fueron aplicados a las normas constitucionales y leyes relacionadas al tema, así como a textos y literatura especializada. Como consideración final se tiene que las potestades tributarias municipales en Venezuela, están establecidas mediante el artículo 179 de la Constitución y sus leyes de remisión, entre ellas las tasas por uso de bienes y por licencias o autorizaciones, impuesto sobre actividades económicas, inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial, la contribución especial sobre plusvalías por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento, y la recaudación del impuesto territorial rural cuya creación corresponde a la nación, con las limitaciones directas establecidas en el artículo 183 de la Constitución y en las leyes aplicables, y las indirectas derivadas de los principios constitucionales que regulan la tributación. Palabras clave: municipio, potestad tributaria municipal, tributos. Recibido: 30-07-2010 / Aceptado: 08-12-2010 ______________________________________________________ Ciencias Económicas y Sociales MULTICIENCIAS, Vol. 10, Nº Extraordinario, 2010 (81 - 85) ISSN 1317-2255 / Dep. legal pp. 200002FA828 82 MARTÍNEZ VILLAVICENCIO et al. / ALCANCE DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS MUNICIPALES EN VENEZUELA Municipal Tax Power versus National Regulatory Power in Venezuela Abstract The objective of this study was to analyze municipal tax power versus national regulatory power in Venezuela. It is a descriptive investigation about the tributary area, with a documentary or bibliographic research design, using analysis, deduction and description as methods. Data-collection techniques were consultation of documentary sources, registration and content analysis; data-collecting instruments were cards, notebooks and registry sheets, among others. These techniques and instruments were applied to the constitutional norms, laws and jurisprudence related to the subject, as well as to texts and specialized literature. Results show that national regulatory powers do not necessarily imply tax power; therefore, the exercise of such regulatory powers does not impede the exercise of municipal tax powers. However, in some cases, the national regulatory power over certain issues subject to tax power originated or derived from municipal power, affects the exercise of municipal tax power. Key words: municipal, municipal tax power, national regulatory powers, taxation. Introducción La vigente Constitución de 1999, en su artículo 168 (GO Nº 36.860 del 30-12-1999), señala que los municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, a los cuales se le atribuyen personalidad jurídica y autonomía dentro de las limitaciones establecidas por la propia Constitución y la Ley. Por constituirse en el nivel más cercano al ciudadano, tradicionalmente el municipio ha tenido el papel de prestador o regulador de los servicios públicos más esenciales. Es por ello, que desde prácticamente su origen, ha detentado algunas potestades tributarias para las cuales han hecho uso de la autonomía que les es característica (Brewer, 1989 y 2001; Lares, 2001). Sin embargo, el ejercicio de la autonomía tributaria municipal, tradicionalmente ha generado controversias entre el municipio y los particulares, y entre el municipio y los demás entes político territoriales, tal como lo han considerado diversos autores como Romero Muci (2001 y 2005), Vigilanza (2005 y 2007); Palacios (2005), Andrade (2007) y Rachadell (2009). Aún cuando en la actual Constitución, se establecieron dispositivos destinados a aclarar el camino en cuanto a la autonomía de la potestad tributaria municipal, y a pesar de que en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (en vigencia desde 2005, reformada en 2006, 2009 y 2010) fue definida con mayor detalle la potestad tributaria municipal, continúan los conflictos por extralimitación de la potestad tributaria municipal y de las potestades reguladoras nacionales, así como divergencias entre los municipios y los estados en cuanto a quién tiene la potestad sobre determinada materia tributaria. Como ejemplo de ello, se tiene al conflicto suscitado entre la gobernación del Estado Falcón y sus alcaldías, por la potestad sobre la autorización del expendio de bebidas alcohólicas, competencia transferida del poder nacional a las alcaldías, sobre la cual el gobierno regional ha pretendido gravar con el impuesto de timbre fiscal establecido en la respectiva ley estadal (Diario Nuevo Día, 03-032009: 49). Por ello se considera, que solo la precisa interpretación del texto constitucional en cuanto al alcance de la autonomía tributaria del municipio, puede establecer el alcance de su poder tributario. En este sentido, el presente artículo pretende identificar el alcance de las potestades tributarias municipales para contribuir con la delimitación que permita una gestión eficiente y respetuosa de los derechos del contribuyente. Para tal propósito se analizarán disposiciones contenidas en la Constitución venezolana de 1999, leyes, jurisprudencias, así MULTICIENCIAS VOL. 10, Nº Extraordinario, 2010 (81 - 85) / NÚCLEO PUNTO FIJO - UNIVERSIDAD DEL ZULIA como argumentos doctrinales de la materia tributaria municipal en Venezuela. El municipio y la autonomía municipal De acuerdo al artículo 169 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 (GO Nº 36.860 del 30-12-1999), la organización de los municipios y demás entidades locales se debe regir por la Constitución, así como por las normas que establezcan las leyes orgánicas nacionales en desarrollo de los principios constitucionales, como es el caso de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y por las disposiciones legales que en conformidad con aquellas dicten los estados a través de sus Consejos Legislativos. De igual forma se rigen por las ordenanzas que desarrollen para gestionar las materias de su competencia y para el funcionamiento de sus órganos. Para Moya “La autonomía es la facultad que tiene el ente municipal para actuar dentro de las competencias que le han sido asignadas por la Constitución y leyes de la República” (2006: 22). En la Ley Orgánica del Poder Público Municipal se reconoce la autonomía municipal como la “…facultad que tiene el Municipio para elegir su autoridades, gestionar las materias de su competencia, crear, recaudar e invertir sus ingresos, dictar el ordenamiento jurídico municipal, así como organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades locales, y los fines del Estado” (LOPPM, Art. 3). Es evidente en estas definiciones el concepto de autonomía como facultad o capacidad de carácter limitado de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución. Ahora bien, una vez establecido el carácter limitado de la autonomía municipal, a partir del autor y de la norma constitucional citados, se podría definir la autonomía tributaria del municipio como la potestad o facultad que tiene el municipio para crear unilateralmente tributos y exigirlos a los particulares que se encuentren dentro de su territorio jurisdiccional, en virtud de una ordenanza que los contemple, para la satisfacción de las necesidades locales, sin más limitaciones que las establecidas por la Constitución y las leyes. En esta definición se evidencia igualmente la consideración de la autonomía tributaria municipal como limitada, dado en primer lugar al carácter de entidad pública territorial del municipio, y en segundo lugar a su sujeción a las limitaciones que le impongan la Constitución y la Ley. Potestades tributarias del municipio en Venezuela De acuerdo con Belisario (2000), el concepto de potestad tributaria está vinculado a la posibilidad de crear tribu- 83 tos, que de acuerdo al principio de legalidad tributaria, debe ser ejercida a través de la acción del Estado como legislador, es decir, por los órganos legislativos –y, sólo en casos excepcionales– por los órganos ejecutivos. Según Octavio: “La potestad tributaria puede definirse como la facultad otorgada a un determinado ente público, por la Constitución o la ley, de crear, organizar, recaudar, administrar y controlar tributos” (2005: 115). Estos conceptos implican que quienes no tienen potestad legislativa en el área de que se trate, no pueden crear tributos que graven a la misma. Las potestades tributarias originarias, es decir aquellas que según la doctrina generalizada son las que provienen directa y taxativamente de la Constitución en el artículo 179, numeral 2 (GO Nº 36.860 del 30-12-1999), están referidas a lo siguiente: las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento; y las multas y sanciones que impongan por el ejercicio de dichas potestades tributarias. Adicionalmente, dentro de las potestades tributarias derivadas, las cuales son aquellas remitidas por la Constitución para su creación a través de una ley nacional, se encuentran: el control y recaudación al municipio sobre el impuesto territorial rural o sobre predios rurales, y el impuesto a las transacciones inmobiliarias, pero conforme a la ley de creación de dichos tributos, según el artículo 179, ordinal 3º, de la Constitución. Estos tributos, están sujetos a la creación del poder legislativo nacional. En tal sentido no se trataría de una potestad tributaria originaria, sino que de una potestad derivada, pues depende de su creación por ley, por parte de otro ente político territorial distinto al municipio. El impuesto a las transacciones inmobiliarias fue creado a través de la Ley de Registro Público y Notariado (GO extraordinaria Nº 5.833 del 22-122006). Otro ejemplo de los tributos municipales de fuente derivada es el de la tasa por la emisión de la autorización para el expendio de licores, potestad que le fue transferida al municipio vía reforma de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y a las Especies Alcohólicas de 2005 (GO N° 38.238 del 28-07-05). Por último, existe un tercer tipo de potestades tributarias llamadas residuales por la doctrina, y que corresponderían a todo aquello que no esté atribuido taxativamente 84 MARTÍNEZ VILLAVICENCIO et al. / ALCANCE DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS MUNICIPALES EN VENEZUELA a algún otro nivel político territorial. En el caso venezolano las clausulas residuales operan en favor de la nación y de los estados. En tal sentido, la Constitución en su artículo 156, establece: “Es de la competencia del Poder Público Nacional (…) los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los estados y municipios por esta Constitución o por la ley. (…) 33. Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza”. Por otro lado, en su artículo 164, ordinal 11º, establece “Es de la competencia exclusiva de los estados (…) Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal”. De tal manera que a los municipios no les corresponde potestad tributaria residual de acuerdo a la actual Constitución, ya que esta ópera de forma preferente para la nación y luego para los estados. Limitaciones a la potestad tributaria municipal Tal como se expuso anteriormente, en virtud de su autonomía relativa o limitada, el municipio está sometido a una serie de limitaciones constitucionales y legales, en el ejercicio de su potestad tributaria, con el objeto de evitar abusos en dicho ejercicio, que pudiesen afectar los derechos de los particulares bajo su poder de imperio. En así como existen límites directos que están contenidas en el artículo 183 de la Constitución de 1999, relativos a la prohibición de gravar materia rentística nacional, de utilizar los tributos para restringir la libre circulación de bienes o prestación de servicios, y sobre su capacidad limitada de gravar las actividades primarias cuando y como lo permita la ley nacional. Así mismo, la potestad tributaria municipal está sujeta a restricciones indirectas representadas por los principios constitucionales tributarios, como el principio de legalidad tributaria, el principio de capacidad contributiva, el principio de igualdad, el principio de la no-confiscatoriedad, el principio de la irretroactividad de la ley tributaria, entre otros, que serán desarrollados en artículo posterior. Finalmente, del artículo 156, numeral 13 de la Constitución, se desprende la potestad nacional armonizadora de las distintas potestades tributarias, y la potestad para definir principios, parámetros y limitaciones a las mismas, especialmente para fijar los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales. En este sentido tal dispositivo implica importantes limitaciones al ejercicio de las potestades tributarias municipales. Ley Orgánica del Poder Público Municipal y sus limitaciones a la potestad tributaria municipal La Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2005, reformada parcialmente en 2006, 2009 y 2010 (GO Nº 38.204 del 08-06-2005, GO Nº 38.421 del 21-04-2006, GO Nº 39.163 del 22-04-2009 y GO Nº 6.015 del 28-12-2010), desarrolla los principios constitucionales relativos al Poder Público Municipal, incluyendo su autonomía, organización, funcionamiento, gobierno, administración y control. Es así como, la mencionada ley en su capítulo tributario, contiene distintas normas armonizadoras, que constituyen evidentes limitaciones sobre la potestad tributaria municipal. Por ejemplo, se establecieron regulaciones sobre los tipos impositivos, al punto que hasta se definió en detalle los elementos del tributo de las materias objeto de potestad tributaria originaria municipal, adicionalmente se establecieron los factores de conexión que se utilizarán para la atribución de ingresos entre los municipios donde operare el contribuyente, así como la inclusión en el artículo 215 de la atribución al Ejecutivo Nacional de proponer en la Ley de Presupuesto anual las alícuotas del impuesto sobre actividades económicas, lo cual constituye un exceso de la ley contrario a la concepción de Estado Federal, establecido en la Constitución Consideraciones finales Por todo el análisis realizado en esta investigación, se infiere que en Venezuela la autonomía tributaria municipal, es la capacidad de imponer tributos a los sujetos que se ubiquen dentro de su territorio y bajo su poder de dominio, y cumplan con el presupuesto de hecho generador de la obligación tributaria establecido por la ordenanza, dentro del alcance de sus potestades tributarias originarias y sus potestades tributarias derivadas, establecidas mediante el artículo 179 de la Constitución y sus leyes de remisión, con las limitaciones directas impuestas por la Constitución y las leyes aplicables. El alcance de la autonomía tributaria municipal está expresado en función de sus potestades tributarias. En tal sentido, el municipio venezolano posee potestad tributaria originaria en materia de: impuestos sobre industria, comercio, servicios o de índole similar (incluyendo a las telecomunicaciones y los servicios públicos domiciliarios); impuesto sobre inmuebles urbanos; vehículos; espectáculos públicos; juegos y apuestas lícitas; propaganda y publicidad comercial; las tasas por la prestación de sus servicios y por licencias y autorizaciones; y la contribución especial sobre MULTICIENCIAS VOL. 10, Nº Extraordinario, 2010 (81 - 85) / NÚCLEO PUNTO FIJO - UNIVERSIDAD DEL ZULIA plusvalías. Todo ello implica que el municipio venezolano puede dictar normas para exigir los tributos que constitucionalmente se le reconocen, con las únicas limitaciones que le impongan la Constitución y las leyes aplicables. Así mismo detenta potestad tributaria derivada sobre impuesto territorial rural o sobre predios rurales, participación en la contribución por mejoras, y otros ramos tributarios nacionales o estadales; impuesto sobre transacciones inmobiliarias y; la tasa por autorización para el expendio de bebidas alcohólicas. En este caso la potestad tributaria municipal queda condicionada a las disposiciones establecidas en las leyes de creación de tales tributos. Por último, las limitaciones directas sobre la potestad tributaria municipal derivan de las prohibiciones establecidas en el artículo 183 de la Constitución. La limitaciones indirectas por su parte provienen de los principios constitucionales atinentes a la tributación. Otro tipo de limitación lo constituye la potestad de nacional de armonización tributaria, establecida en el artículo 183, numeral 13 de la Constitución, a través de la cual se crea un capítulo tributario en la Ley Orgánica del Poder Público Nacional donde se establecen normas armonizadoras y otras que también constituyen límites a la potestad tributaria municipal, algunas de ellas en contradicción al concepto de Estado Federal, establecido en la Constitución Referencias ANDRADE, Betty (2007). La tributación municipal. En 1eras Jornadas regionales de Derecho Tributario. Coro, Estado Falcón, del 29 al 30-06-2007. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE (1999). Constitución de la República Bolivariana de Venezuela Caracas. Venezuela. Gaceta Oficial Nº 36.860 de fecha 30 de diciembre del año 1999. ASAMBLEA NACIONAL (2005). Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Gaceta Oficial Nº 38.204 de fecha 8 de junio de 2005. ASAMBLEA NACIONAL (2006). 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