Políticas públicas, intereses y derechos humanos

Ficha bibliográfica: González Madrid, Miguel. 2017. “Políticas públicas, intereses y derechos humanos”. En: Juan Mendoza Pérez y José María Martinelli (coords.). Visiones críticas frente a la crisis neoliberal. Universidad Autónoma Metropolitana – Iztapalapa, Ciudad de México. Págs. ISBN: 978-607-28-1215-4. Políticas públicas, intereses y derechos humanos Miguel González Madrid* El investigador brasileño Klaus Frey (2000) parece haber planteado de un modo sencillo el estatuto de las políticas públicas a partir de la distinción de tres aspectos del sistema político-estatal, los cuales podemos plantear como interrogantes: 1) ¿Cuál es la mejor forma de gobierno que, por tanto, puede proteger y garantizar eicazmente a la sociedad?; 2) ¿Qué fuerzas políticas intervienen en el proceso de decisión pública?; y 3) ¿Qué resultados produce el sistema político? En consonancia con esos aspectos, distingue tres modos de la política, para lo cual en la lengua anglosajona se dispone de sendos vocablos, en ese orden: polity, politics y policy. La ventaja de este planteamiento es que permite destacar el sentido público y la fundamentación jurídica de la actividad gubernamental en sociedades democráticas; es decir, su naturaleza valorativa-inclusiva en contextos históricos de pluralidad de intereses (que le da legitimidad y garantiza la eicacia política) y su contenido normativo (que asegura la validez de las determinaciones generales). No obstante, la acción pública no está hecho solamente de racionalidad, de esfuerzos políticos y de una fundamentación formal, a efecto de ofrecer respuestas a grandes problemas públicos de conglomerados indiferenciados (“del hombre en sociedad”, según Lasswell). Esto connota una cierta consideración acerca de la dimensión humana (la dignidad humana) por la cual cada persona importa, sin discriminación negativa alguna. Pero el Estado y el arsenal de políticas públicas también están permanentemente asediados y atravesados por constelaciones de intereses, y unos y otros actores buscan salir mejor beneiciados por encima de “intereses generalizables” incluso por la vía del mismo derecho. Este escrito trata precisamente de ofrecer una descripción acerca de la carga eminentemente pública y de la exigencia de racionalidad de la actividad gubernamental, siempre en medio de conlictos de intereses, a la vez que se pretende sugerir una relexión sobre el sentido profundamente social y la inalidad eminentemente humana de la política pública, si se cumplen cinco condiciones: a) el involucramiento activo y autónomo –pero no ilimitado– de los ciudadanos en el proceso de políticas públicas; b) el mantenimiento ininterrumpido de los ines colectivos; c) la defensa del campo de autonomía de la autoridad pública frente al conlicto de intereses particulares que socavan el interés público; d) el compromiso gubernamental con los principios democráticos de igualdad y universali* Profesor e investigador titular de tiempo completo de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Politólogo y Maestro en Derecho Electoral. 67 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL zación de derechos; y e) el cumplimiento sistemático de la obligación de las autoridades de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos a través de políticas públicas debidamente consultadas. Después de todo, debe destacarse que las constelaciones de intereses interieren continuamente y de muchas maneras en las políticas públicas, pero eso no debe ser obstáculo para que los gobiernos renuncien a fundamentarlas en una renovada plataforma de derechos, a propósito del repunte logrado por el derecho internacional de los derechos humanos. Introducción Desde inales del siglo XX, el derecho internacional de los derechos humanos ejerce una inluencia relevante de resigniicación de la concepción de las políticas públicas (véase Ochoa Sotomayor, 2011: 3). Durante el nacimiento de las Ciencias de las Políticas, así llamadas por Harold D. Lasswell, en 1951, el estudio de las políticas públicas apareció distante de un enfoque de derechos humanos, a pesar de la monumental proyección mundial de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. Las políticas públicas más bien fueron asociadas al trabajo gubernamental y a la exigencia de racionalidad de las decisiones públicas con ayuda de los expertos académicos y de las administraciones públicas. No obstante, con la llamada por Samuel Huntington “tercera ola democrática”, iniciada en el sur europeo (en los países del mediterráneo que habían experimentado dictaduras) y la caída de regímenes autoritarios en otras partes del mundo, se abrió una gran época de revaloración de la sociedad civil y del papel de los ciudadanos en los asuntos públicos, además de que la cuestión de la democracia comenzó a ser repensada a partir de una perspectiva de expansión de los derechos políticos y, en general, de los derechos humanos individuales y sociales. Así, la cuestión de la democracia fue planteada conforme a un esquema de procesos complejos y multidimensionales de transición, consolidación y calidad, de modo que el acceso efectivo a los asuntos públicos fuera más o menos plural, progresivo y abierto, y los ciudadanos fueran también empoderados a través de sus organizaciones e individualmente. Ahora bien, en gran parte del presente trabajo se reconoce el aporte de Víctor Abramovich (por ejemplo, 2006a y 2006b) sobre la estrecha relación que guardan las políticas públicas con los derechos humanos. Es indudable que, desde que los derechos sociales fueron puestos en estado crítico por la reconversión del Estado social en Estado neoliberal, las políticas públicas han transitado de un modelo de racionalidad y decisión guiada por expertos, en una época de centralización del poder político, a otro de legitimación político-social y decisión pública guiada por las manifestaciones de lo que las personas requieren para vivir con dignidad. La perspectiva de derechos ha impregnado 68 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS en las políticas públicas la preocupación por remontar las limitaciones de la racionalidad decisional y acceder a un tipo de decisiones más próximas a la dignidad humana, a los derechos de las personas y de grupos de iguales necesidades y carencias, y no solamente a los derechos de los ciudadanos y de los grupos poderosos. En esos términos, cabe citar tal cual la especiicidad con la que Abramovich (2006b: 36) presenta el enfoque de políticas públicas con base en los derechos humanos: el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura cambiar la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. Las acciones que se emprendan en este campo no son consideradas solo como el cumplimiento de mandatos morales o políticos, sino como la vía escogida para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos. Los derechos demandan obligaciones y las obligaciones requieren mecanismos para hacerlas exigibles y darles cumplimiento. Por otra parte, el planteamiento del estudio y diseño de las políticas públicas desde una perspectiva de derechos humanos empata con la aparición de la tercera ola democrática, porque con la crisis del estado del bienestar lorece la idea de que las políticas sociales no son ya solamente una consecuencia de las acciones programadas racionalmente por los gobiernos nacionales, en la lógica de las necesidades de realización de la ganancia para continuar la acumulación de capital y en conexidad con los entramados de negociación tripartita neocorporativa y centralizada, sino además, estructuralmente, una expresión práctica de los contenidos sociales de las Constituciones formulados en términos de derechos y una respuesta directa a las necesidades y carencias de grandes y variados sectores de la población, generalmente categorizados en clases sociales desposeídas, pobres y vulnerables. También, con las transiciones a la democracia, que operan como alternativas a los regímenes autoritarios en diversas partes del mundo, se instauran reformas legislativas orientadas a abrir cauces a los derechos políticos y aun a crear políticas de reconocimiento de los derechos de minorías y de sectores tradicionalmente discriminados. Sintomáticamente, la universalización y justiciabilidad de derechos políticos y sociales se convierten en temas de una nueva generación de políticas. En ese contexto, las políticas públicas se vuelven susceptibles de ser coniguradas con base en los derechos humanos, en coherencia con la generalización de reclamos políticos en el mundo occidental, con División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 69 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL el principio de acceso a la justicia que rige constitucional y convencionalmente y con los estándares establecidos desde los organismos de Naciones Unidas. No se pasa por alto que la fundamentación de las políticas públicas en una perspectiva de derechos humanos se encuentra en germen en la Declaración Universal de Derechos Humanos, proclamada el 10 de diciembre de 1948 en la Resolución 217 A (III) de la Organización de las Naciones Unidas. Y se admite por razonable la sugerencia de que dicha fundamentación está acotada en diversos artículos, comenzando con el párrafo in ine del preámbulo de dicho documento, que reza lo siguiente: LA ASAMBLEA GENERAL proclama la presente DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS como ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción. A su vez, el artículo 1 señala los principios de igualdad, libertad y dignidad de “todos los seres humanos”; el 2, los principios de universalización y no discriminación; el 21, los derechos de participación en el gobierno, de modo directo o a través de representantes, de acceso igual a la función pública y de manifestación de su voluntad en elecciones auténticas, periódicas, universales y libres; el 22, el derecho a la seguridad social y a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, “indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”; el 23, el derecho al trabajo y a igual salario por trabajo igual; el 25, el derecho a “un nivel de vida adecuado” para el aseguramiento personal y familiar de salud, bienestar, alimentación, vestido, vivienda, asistencia médica, protección social y servicios sociales necesarios; y, el 26, el derecho a la educación elemental gratuita. Para la región americana, gran parte del contenido de la Declaración Universal de 1948 fue replicada y enriquecida con la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), signada por los Estados americanos en San José de Costa Rica, entre el 7 y el 22 de noviembre de 1969. Progresivamente, durante treinta años, nuevos países se adhirieron (véase el registro puntual en el sitio web de la Organización de Estados Americanos). Así, fueron reconocidos derechos y principios diversos para todas las personas sujetas a la jurisdicción de los Estados miembros, los cuales, conforme al artículo 2, adquirieron la obligación de “adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales 70 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. En especial, la CADH establece una serie de mecanismos para la protección y garantía de múltiples derechos y libertades personales y colectivas, es decir, un sistema de justicia interamericana para hacerlos efectivos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene ahí su fundamento y razón de ser. Pero, además, por cuanto a los derechos sociales, la CADH establece en su artículo 26 que: Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados. Tanto en el orden interno como internacional, los derechos humanos son considerados así como un modo de fundamentación extensa de las políticas públicas, con nuevas posibilidades de legitimación, y se hacen exigibles o justiciables por los medios e instrumentos previstos en las mismas leyes fundamentales nacionales y en los instrumentos internacionales, y más en tanto que la dignidad humana –en la que parece estar justiicada normativa y éticamente la inalidad última de los Estados-Nación de posguerra– condensa extraordinariamente la naturaleza de los derechos individuales y los derechos sociales.1 En este sentido, de acuerdo con Víctor Abramovich (2006a: 1), en la región latinoamericana “existe hoy un renovado impulso para una nueva generación de políticas sociales concebidas como acciones positivas destinadas a superar situaciones graves de exclusión y desigualdad estructural de vastos sectores de la población, tales como los pueblos indígenas y los afrodescendientes. También se han encarado algunas estrategias públicas novedosas para la inclusión social de las mujeres en la esfera política y el mercado de trabajo”. 1 Agustín Salvia (2006: 1) airma al respecto que “Las teorías del desarrollo y los principios basados en los derechos humanos vienen ocupando desde las últimas décadas del siglo pasado un lugar cada vez más relevante en la agenda de la comunidad internacional, compartiendo ambas corrientes de pensamiento un mismo propósito general: poder afrontar los desafíos de la mundialización mediante instrumentos civilizatorios centrados en los idearios de la libertad, la justicia y la dignidad humana, en tanto valores universales capaces de servir como guías para la acción. Pero a pesar de esta común preocupación y de su encuentro en los discursos de actores políticos, académicos y sociales, ambos paradigmas han avanzado por caminos diferentes”. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 71 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL Es indiscutible, entonces, como bien dice Graciela Dede Delino (2008), que: El análisis de la relación derechos humanos (DDHH), en particular los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) y las políticas públicas, es fundamental para la concreción de los derechos, y éstos no sean solamente contenidos de carácter meramente declarativo. El enfoque de derechos implica la distinción entre un derecho y una necesidad. Mientras las necesidades no tienen valor de obligación y no se pueden demandar su cumplimiento por parte del Estado, los DDHH tienen una base legal y exigible local e internacionalmente. Mientras los DDHH se relacionan con el SER, las necesidades se relacionan con el TENER, y esto implica un marco temporal acotado y no necesariamente sustentable en el tiempo. Puesto que tal fundamentación de las políticas públicas puede crear la apariencia de un Estado al que le es suiciente contar con un catálogo robustecido de derechos humanos y fundamentales, si acaso no se considera una serie de factores extralegales y extraconstitucionales, es pertinente dar cuenta de que el mundo de las políticas públicas también está continuamente atravesado y movido por constelaciones de intereses particulares que diieren del interés público (cualquiera que sea el signiicado jurídico, político o social que se le dé), por el brote ocasional de pretensiones que resultan de un cierto “abuso del derecho” y por la presencia estructural de poderes de facto, concentrados en múltiples grupos y organizaciones inluyentes o dominantes y ejercidos a través de relaciones de poder, oposiciones y resistencias en las redes de los sistemas políticos y las administraciones públicas (véase la concepción pionera de Foucault, 1978: especialmente el capítulo 11). El argumento general que sustenta este trabajo consiste precisamente en que las policy son indisociables de la politics, pero también hay factores que contrarrestan este hecho; y que constantemente las acciones públicas están tensadas entre los derechos, el interés público y los intereses particulares. 1. Interés público, conflicto de intereses y derechos Por cuanto a la defensa, protección y garantía jurisdiccional, a través de los sistemas de justicia nacionales e internacionales, cabe señalar que permea en éstos la idea de un interés público superior congruente con la dignidad humana y la imperiosa urgencia de asistir a los sectores más vulnerables de la población. La coniguración del llamado “derecho de interés público” (véase Ariza Puentes y Hernández Velásquez, 2009) tiene en ese contexto una función trascendente en la medida en que opera como un mecanismo de transformación social, de justicia social y de promoción de los derechos humanos. Veremos en otra parte de este trabajo que incluso es relevante el concepto de 72 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS “intereses propios” del Estado para ese efecto, siempre que los actos de autoridad estén plenamente justiicados y se mantengan en los intersticios de garantía de los principios democráticos, liberales y de bienestar social (véase, al respecto, Huerta Ochoa, 2007: 132 y ss.), puesto que el grado de discrecionalidad con que actúan ciertas autoridades puede degenerar en actos autoritarios y en uso indebido de los recursos y las atribuciones del Estado. En ese tenor, cabe subrayar ahora dos aspectos: En primer lugar, la consideración del interés público como acotamiento estructural de los derechos humanos o de personas. En virtud de que tales derechos no son ilimitados, el Estado tiende a oponer el interés público, pero lo hace siempre de un modo que iltra sus propios intereses (desde Hegel, esta cuestión ya había sido advertida, y el mismo Karl Marx lo recuerda en su crítica a la ilosofía hegeliana). Esta consideración deja ver, paradójicamente, que el interés público puede ser manipulado como algo opuesto a los derechos humanos individualizados, aunque originariamente su propio fundamento se encuentre en la idea de que no puede haber un interés colectivo si sus consecuencias no inciden positivamente en los derechos individuales y sociales. En segundo lugar, si bien es pertinente considerar una fundamentación jurídica de las políticas públicas a partir de un enfoque de derechos humanos, debe guardarse prudencia de que esto no puede signiicar la ignorancia del conlicto de intereses ni la coniguración del poder político en una perspectiva humanista. En el caso mexicano, que será referido para ilustrar tal fundamentación, es claro que, como establece el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), todas las autoridades –políticas, administrativas y jurisdiccionales– están obligadas a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos establecidos en esta ley fundamental y los reconocidos en los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Sin embargo, la función protectora y garantista del Estado no puede abstraerse de los conlictos de intereses particulares, en tanto que, al gestionar su resolución o mediación, el Estado –las clases gobernantes, las oligarquías partidistas y toda la miríada de políticos ejercen poder del Estado– conlleva una función de defensa de la unidad de las instituciones y de los intereses de los mismos detentadores de poder político. No sobra agregar, por tanto, que la fundamentación de las políticas públicas que conciernen a los derechos sociales y los derechos individuales no implica la realización automática de éstos, pues ello depende de un marco multifactorial que incluye la disponibilidad de recursos públicos, el compromiso efectivo de los gobiernos con el interés público y con la perspectiva de derechos, la polarización en la recepción por los particulares y sus organizaciones de las normas aplicables, la capacidad de atención efectiva a la vulneración de derechos de diversos actores y la lucha entre elites políticas para acceder a las decisiones inales de los órganos de poder. Sin embargo, si en la base del propósito de vincular las División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 73 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL políticas públicas en la perspectiva de los derechos humanos se encuentra la constatación de que no se trata de acciones puramente racionales de gobierno, también es conveniente subrayar que, en tanto que la protección y garantía de los derechos humanos es una obligación del Estado, de todo tipo de autoridad, las políticas públicas se encumbran como un componente estructural del interés público y de la estrategia de justicia social que legitiman a todo Estado constitucional y democrático de derecho, en tanto que a través de ellas se distribuyen bienes públicos y éstos son entendidos como bienes disponibles para todos en igualdad de condiciones (véase al respecto a Pérez Salazar, 2009: 264 y ss.), en un afán de justicia y de superación de la discriminación social que daña la dignidad humana. 2. Derechos humanos y dignidad humana Los derechos humanos son básicamente derechos subjetivos, derechos de las personas, sean éstas tratadas individualmente o como parte de colectivos trazados jurídicamente de diversa manera con base en condiciones de vida o de trabajo comunes. Sin embargo, toda vez que se constituyen como la razón última del Estado, también son una expresión de los principios que están en la base fundacional del constitucionalismo contemporáneo. Esta traducción de los principios en derechos es operativa –no sustitutiva– en el nivel en que la obligación de la autoridad consiste en tener a la vista a los derechos como límites de todos sus actos, salvo que se aduzca que el interés público es un límite –entre otros– a los propios derechos cuando se trata de salvaguardar el orden social y político democrático, el sistema o las estructuras que son necesarios a esos mismos derechos, siempre que no se incurra en un acotamiento autoritario o se rompa con la matriz democrática-liberal que los aloja o con la constitucionalidad del orden jurídico y político. En deinitiva, se adopta en este trabajo una concepción de los derechos que son reconocidos a través de las leyes fundamentales y del derecho internacional, en tanto que los derechos de las personas conciernen a éstas por su naturaleza y se coniguran de manera inherente a ellas, es decir, son preexistente al Estado. Junto con esto, determinar “cuáles derechos existen”, como interroga John Tasioulas (2008: 41), depende de una cuestión moral “que debe diferenciarse de la cuestión predominantemente institucional relativa a la medida en que se les reconoce, respeta y observa”. Y, de hecho, aquella cuestión se mantiene abierta y permite engrosar de vez en cuando el catálogo de derechos y los principios mismos del derecho. Del mismo modo, puesto que la persona es lo que importa, la dignidad humana o de la persona se convierte en el fundamento matriz de todo aquello que existe como creación y manifestación humana. El Estado aparece, así, como una creación estrictamente terrenal y humana, puesta como un poder común para la salva- 74 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS guarda de un interés común, pero en virtud de que los intereses individuales originarios así lo han acordado de algún modo. Esta concepción proviene sobre todo del contractualismo clásico (principalmente del pensamiento de homas Hobbes, John Locke y Jean Jacques Rousseau), pero transciende a la actualidad en tanto que permanentemente la renovación y la legitimación del poder político, condensado en el Estado constitucional democrático de derecho, son consecuencia de previsiones pactadas o de nuevos acuerdos y procesos electivos democráticos que actualizan la voluntad popular. Lejos del “humanismo liberal”, confrontado con el “humanismo socialista”2 y cuestionado duramente por Louis Althusser (1964) en los años de 1960, precisamente en los años del cenit de la ilosofía existencialista sartreana, debido a su supuesta ideologización y desconexión con los problemas estructurales adjudicados al sistema capitalista, lo que puede ser llamado ahora como “humanismo social”, y hace referencia a la dignidad humana como principio cardinal de los derechos humanos, resulta preferible políticamente, siempre que esté en coherencia con la hipótesis de que, en última instancia, lo que importa en las sociedades actuales son las personas para que éstas gocen de derechos iguales y universales en congruencia con iguales o similares necesidades básicas. Las distinciones entre personas, por tanto, no se deben a su naturaleza, sino a sus papeles sociales y preferencias individuales. Al contrario, la concepción iuspositivista alega que el Estado otorga y actualiza el catálogo de derechos por acción del constituyente en una ley fundamental y, por ello, establece medios para su garantía (véase Carpizo, 2011: 4-5). El constitucionalista italiano Luigi Ferrajoli (1999), máximo representante en la actualidad del garantismo iuspositivista, deiende por ello la preferencia por los “derechos fundamentales” como el género, los cuales son visibles en las constituciones democráticas, en tanto que los “derechos humanos” son una de las especies, la que corresponde a los derechos de las 2 Ludovico Silva (1982) incluyó en su libro Humanismo clásico y humanismo marxista un capítulo especíico a la teoría del socialismo humanista, cuyo texto fue presentado originalmente en una conferencia. En dicho capítulo, este autor argumenta que la tesis althusseriana del “humanismo socialista”, aduce a una idea que está presente en el pensamiento de Marx relativa a la “primacía de los hombres reales y actuantes sobre la historia y las circunstancias que los modelan”. En ese capítulo, Ludovico Silva propone varios ejes en que, entonces, estaría sustentado el “modelo socialista”, pero el 8° es ilustrativa de uno de los aspectos de la concepción de políticas públicas con base en un enfoque de derechos humanos: “Los servicios sociales tendrán también que regirse de acuerdo a las necesidades individuales. En las actuales sociedades, donde funcionan como principios socializadores cosas tales como los hospitales gratuitos, se ha observado que los pacientes provenientes de clases superiores o adineradas son tratados con mayor dedicación por los médicos, en tanto que los pacientes de las clases inferiores son relegados a los estudiantes. Esta preferencia no es siempre consciente, y sólo podrá desaparecer con la misma sociedad de clases”. En efecto, las políticas públicas basadas en derechos humanos suponen la universalización de los servicios públicos y sociales, sin discriminación negativa alguna y con el único límite (discriminación positiva) de dar más a aquellas personas cuya dignidad está más expuesta a ser lesionada o cuya condición de vida política y/o social es un impedimento para acceder a los mismos bienes públicos. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 75 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL personas, diferentes de los derechos de los ciudadanos (los derechos políticos). Así, el derecho es un “sistema de garantías” que, sin embargo, en la actualidad se encuentra afectado no sólo por la “crisis de la razón jurídica” o por el “caos normativo” y “la ilegalidad difusa” que resulta de la frecuente “incapacidad regulativa del derecho”, sino también por la persistente crisis del Estado social y por los frecuentes recortes del gasto social a causa de déicits crecientes de los ingresos gubernamentales, en medio de un lento crecimiento promedio de las economías nacionales, por lo cual se dejan insatisfechos los derechos sociales a través de prestaciones positivas, en la medida en que se imponen medidas “discrecionales, contingentes, sustraídas a los principios de certeza y estricta legalidad y coniadas a la intermediación burocrática y partidista” (Ferrajoli, 1999: 16 y passim). Si bien los derechos humanos o fundamentales pueden ser enunciados normativamente como derechos únicos y generalizables (o universalizables), Alejandro Sahuí (2008) sostiene el argumento de que los conlictos de intereses manifestados por los individuos concretos interieren y distorsionan su realización. Al proponer vincular la idea de derechos fundamentales a la noción de “intereses generalizables”, puesto que siempre hay una brecha más o menos extensa entre la formalidad de las normas (y los derechos) y la operación de la justicia en torno a los conlictos normativos y de derechos, Sahuí (2008: 139) considera que: en la medida en que nunca podemos saber de entrada –antes de toda discusión– cuáles son los intereses reales compartidos por todos, sino que sólo nos son accesibles los intereses de hecho manifestados por individuos concretos, por definición hemos de suponer en cada debate la posible parcialidad de los mismos. Como ésta es una cuestión que ha de resolverse siempre empíricamente a partir de información limitada y ejercicios hermenéuticos de autocomprensión, aunque no se pierda de vista la perspectiva independiente de la justicia, cualquier resultado que no consiga eliminar el conflicto de intereses no podrá entenderse por los propios participantes sino como un mero compromiso. En el ámbito jurídico-político –que es el que a nosotros nos interesa aquí– ésta no puede ser una solución estable. Porque dicho ámbito requiere de los individuos una motivación suficiente como para llegar a admitir que aún en contra de sus propios intereses (mientras no logren convencer a los demás de su justicia) deben someterse a determinados acuerdos logrados públicamente. Esta forma realista de aproximación a los derechos de las personas revela también que los justiciables, portadores de intereses desiguales, mantienen una expectativa de justicia 76 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS diferente en cada caso concreto, sea cuando se trata de procesos judiciales hasta donde son llevados los casos de conlictos normativos, de omisiones de autoridad o de violaciones de derechos, o cuando se trata de la implementación de programas sociales, de variadas acciones para asignar bienes públicos o de omisiones para su asignación. Estos hechos recurrentes permiten airmar que las expectativas de derechos dependen en buena medida de los intereses de los justiciables, así como de una mayor o menor conianza en las instituciones proveedoras de bienes públicos o que se encargan de manera especializada de impartir justicia. Pero también es considerable cómo los servidores públicos responsables asumen los “intereses propios” del Estado en su afán de dar cumplimiento a sus atribuciones o, al contrario, de apartarse de la legalidad, lo cual tiene incidencia tanto en la forma concreta de realización de los derechos como en las expectativas interesadas de los justiciables. Esta cuestión no es menor en el estudio de las políticas públicas al considerar su vinculación con los derechos humanos. La correlación entre estas dos variables no es precisa ni directa. Si lo fuera positivamente, bastaría con coniar en todas las autoridades y evitar la producción de normas para sancionar un sinfín de casos de responsabilidad política o administrativa. Se desprende de esto, entonces, que los “intereses propios” del Estado pueden jugar un doble papel según el mayor o menor compromiso con la legalidad y aun con algún código de ética: el aprovechamiento de la función pública para potenciar la realización de derechos, en apego estricto a lo que establece el ordenamiento jurídico, o bien el direccionamiento de esos intereses a conveniencia de los justiciables dominantes o poderosos y, por tanto, en perjuicio de los justiciables vulnerables, sin recursos y sin posibilidad de gestionar algún defensor. Inversamente, los justiciables –a la espera de la asignación de prestaciones sociales o de bienes públicos, o bien al activar medios de defensa en el ámbito de lo contencioso administrativo o jurisdiccional– pueden estar tentados constantemente a inluir en el sentido de las acciones o resoluciones de la autoridad. En ambos casos, el signiicado de los derechos no está claro en algún momento o, en su caso, es acomodado al juego de intereses. Así, las decisiones, los actos o las resoluciones de autoridad tienden a ser más o menos racionales, más o menos justas, o más o menos acomodadas a los intereses en juego; y, en consecuencia, la legitimidad de las autoridades dependerá de los resultados producidos en un amplio abanico de beneiciarios y de su incidencia global en la percepción de los gobernados. Esta es, por cierto, la parte central del aporte de Alejandro Sahuí. Se trata, según él (Sahuí, 2008: 142), de atar desde inicio “la perspectiva realista de la justicia a la concepción de legitimidad”, de modo que se pueda lograr que los derechos pasen “a ocupar el lugar de los intereses como el presupuesto que habría que asumirse para señalar qué es lo que estamos buscando con el procedimiento decisorio”. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 77 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL Al referirse a una de las conclusiones a la que llegó William Rehg3, en su estudio de la relación asíntota entre discurso normativo y procedimiento decisorio, que se encuentra presente en la ética de Habermas y en la de B. J. F. Lonergan, Alejandro Sahuí (2008: 140) subraya que aquel autor Observa con acierto que los discursos reales solamente pueden llegar hasta un determinado punto, después del cual, independientemente de la información disponible y de la desaparición o no del conflicto de intereses o valores, se requiere tomar una decisión que pueda ser admitida por todos los sujetos que participan en dichos discursos. Su preocupación central es cómo hallar un procedimiento que sea en sí mismo justo, de modo que sus resultados, aunque no respondan exactamente a lo que cada participante considera lo más justo para el caso, merezcan sin embargo ser reconocidos por ellos mismos como obligatorios. Rehg arguye con acierto que el establecimiento de un mecanismo de decisión no elimina de ningún modo la perspectiva de la justicia. Ni los procedimientos de azar, por usar un ejemplo extremo, ni la regla de mayorías confirman en ningún sentido las pretensiones de los individuos como justas. En esa perspectiva analítica y ilosóica, el diseño normativo fundamental, el de las normas regulativas y el de las mismas reglas de operación, es muy importante y trascendental para el diseño de las políticas públicas, porque, en efecto, los derechos importan para las políticas públicas; pero, cuanta más claridad exista al respecto y más ino el sentido de justicia que se pretende de manera generalizada, tanto más probable será que los justiciables reduzcan su proyección de intereses –legítimos o no– y razonablemente formulen el alcance de sus expectativas y pretensiones; de la misma manera, tanto más probable será que el margen de imposición de intereses propios de los órganos de poder o las áreas administrativas se ajuste a la legalidad y constitucionalidad. Esta hipótesis está sustenta por Alejandro Sahuí en la idea de que los “intereses generalizables no-excluyentes”, que connotan un esfuerzo por entender su pleno signiicado en el ámbito de la comunidad político-estatal y la sociedad regida plenamente por el derecho, se mantengan incorporados a los derechos fundamentales. 3 William Rehg escribió en 2013 un interesante trabajo sobre la cuestión de la moral en B. J. F. Lonergan y Jürgen Habermas, y discute cómo es que a través de la ética del discurso diferentes actores interesados en un tema o problema social común exponen propuestas de utilidad práctica, bajo la exigencia del respeto a las personas y la previsión de sus consecuencias. En esa línea, dice Rehg: “El discurso mismo, como un proceso de argumentación, implica el examen de estas propuestas para su aceptación general. Este proceso se despliega en la medida en que los participantes aportan sus puntos de vista particulares para inluir en las propuestas, identiican las fallas, desafían supuestos de hecho sobre [-por ejemplo-] los efectos en los fumadores pasivos, expresan sentimientos y necesidades, invocan ideas generalmente aceptadas sobre la salud, la libertad, el respeto, y así sucesivamente. De cara a las “preguntas pertinentes adicionales”, las propuestas se abandonan, se desarrollan, y se amplían en consecuencia” (Rehg, 2013: 32). 78 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS Esa tensión entre los justiciables y aun entre ellos, por un lado, y las autoridades, por otro, ha sido también abordado desde la perspectiva del “abuso del derecho”, objetivo o subjetivo: del abuso de los justiciables por cuanto a las pretensiones que plantean conforme a sus propias expectativas de derechos, pero también del abuso de la facultad de interpretación que tiene cada autoridad en su ámbito de competencia, sobre todo cuando la autoridad de plena jurisdicción determina con alto grado de discrecionalidad el sentido último de los derechos reclamados y los criterios que deben ser utilizados para la “mejor” aplicación de las leyes aplicables. En ambos casos, el abuso del derecho puede provocar daños a terceros, pero no es este el punto de interés en este trabajo.4 El punto que debe ser subrayado concierne a la posibilidad de que los justiciables pueden excederse en sus pretensiones al aducir que ciertos derechos les asisten, pero ello solamente para reiterar una exigencia o agregar otras, extender un procedimiento o incidir en un proceso que les implique algún fallo residual favorable o contrario a terceros, no precisamente un fallo sustantivo o de fondo. Tal exceso no constituye en la tradición jurídica actual una “responsabilidad por culpa”, pero sí una responsabilidad social y procesal en tanto que tiende a viciar la oportunidad de justicia al actuar con frivolidad y formular pretensiones excesivas, imposibles de atender o resolver. En la comprensión de este tema, Ernesto Rengifo García (2004) parte del signiicado y la función de los principios en el derecho, los cuales son fundamentales en la eicacia de los ordenamientos jurídicos y en el diseño y la aplicación de las normas. Los principios jurídicos son meta-criterios que cumplen funciones básicas de integración, unidad, completitud y coherencia normativa; ayudan a la labor interpretativa a la autoridad judicial y en la aplicación de las reglas y los procedimientos en todos los órdenes de gobierno; y constituyen parámetros de ejercicio responsable de los derechos de las personas y los ciudadanos. Entonces: El fundamento inicial de la teoría del abuso del derecho lo podemos denominar restrictivo en el sentido de que únicamente se abusaba del derecho subjetivo en tanto y en cuanto existiera en su titular la intención de dañar, esto es, cuando se ejercitaba sin utilidad o sin un interés serio y legítimo. No podía existir abuso fuera de la intención de perjudicar. […] Si hay concordancia [entre la regla y un principio del sistema jurídico], el 4 En su trabajo sobre el abuso del derecho, Lino Rodríguez-Arias Bustamante (1954: 32) recuerda que el concepto de conspiracy civil representa un relejo de la teoría del abuso en el Derecho inglés. “La Conspiracy consiste en el acuerdo para hacer lo que es injustamente dañable a otra persona, dando lugar a una acción on the case, cuando el daño ha sido efectivamente causado a la persona; puede presentarse bajo dos aspectos: 1°, ejecución en común de un acto ilícito; 2°, acuerdo ilícito para alcanzar, por medios ilegales, un objeto lícito en sí mismo. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 79 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL derecho se ha ejercido correctamente; si hay discordancia, el ejercicio se convierte en abuso y es susceptible de entrar en juego la responsabilidad del agente. [… Y] Los elementos configurativos del abuso del derecho serían: a) una conducta permitida por el derecho positivo en virtud de una expresa disposición legal; b) el uso contrario a los claros fines de la norma; c) la imputabilidad, pues se presume que se obra con discernimiento, intención y libertad, hasta tanto se demuestre lo contrario. La idea de “abuso del Derecho”, desde la perspectiva de los justiciables, connota la existencia de derechos humanos o fundamentales ilimitados. Es cierto que los derechos no pueden ser condicionados (Tórtora Aravena, 2010) y tampoco son renunciables (Álvarez Gálvez, 2002), pero tales derechos no son ilimitados. Y esto tiene su correlato en la limitación estructural del poder político, del Estado. A partir de la idea de derechos iguales en cada época para sectores especíicos de la población y universales progresivamente, se puede desprender que cada uno de los titulares de esos derechos no puede sobrepasar a los demás en su defensa y exigencia. Tal planteamiento es justamente la base del contractualismo clásico que propuso la sujeción de los titulares de derechos a un poder común, como poder asociado, bajo un pacto, convenio o contrato, a in de evitar la posibilidad de que la guerra de todos contra todos en el estado de naturaleza (sin Estado), para la defensa de sus derechos a la propiedad y la vida, culminara en el uso particular y desproporcionado de la fuerza, en la medida en que el conlicto de derechos era presentado como un conlicto de expectativas desmedidas y no objetivas de sus titulares. El orden jurídico-político –en la actualidad, conigurado en un bloque de constitucionalidad y convencionalidad– representa así el límite global y el rasero pactado para tratar los derechos individuales como iguales. Desde luego, otra cosa es el problema de la exclusión de sectores más o menos grandes de la población del catálogo de derechos. En concordancia, Hugo Tórtora Aravena (2010: 169) propone entender las limitaciones a los derechos fundamentales como “aquellas restricciones al ejercicio de un determinado derecho básico, de manera tal que toda pretensión de ejercicio del atributo respectivo que vulnere los límites impuestos por las mismas, es por esencia antijurídica y puede derivar para el titular infractor en las responsabilidades que para tal efecto prevea el ordenamiento jurídico positivo”. Debido a que las limitaciones son necesariamente de orden constitucional, deben estar plenamente justiicadas en la ley fundamental, y la instauración de medidas restrictivas debe correr a manos de autoridades competentes. Sin embargo, como airma correctamente Tórtora Aravena (2010: 180), también existe la posibilidad de que “un derecho esencial pueda ser comprimido o restringido a partir de criterios sociales o materiales”, como han señalado sistemáticamente las Ciencias de las Políticas, la Economía y la Ciencia Política. 80 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS 3. Ciencia Política, poder, Estado y políticas públicas Como disciplina especíica de las Ciencias Sociales de apenas un poco más de un siglo, desde inales del XIX, se adjudica a la Ciencia Política el estudio del poder, del Estado, de las instituciones políticas y, desde luego, de la política; aunque los fenómenos del poder, la decisión política y las conductas políticas ya eran objeto de estudio pre-cientíico hace veinticinco siglos; se constata esto, por ejemplo, en las obras de Aristóteles y Platón. Con Maquiavelo y Hobbes renace el interés por estudiar el origen del poder político, sus formas y la coniguración de su autonomía como orden político secularizado. La separación estructural entre lo político-estatal y la esfera de la economía, que distinguió al capitalismo de otras formaciones sociales, además de las variadas formas históricas y empíricas de lo político-estatal, proporcionaron elementos para proponer el estudio sistemático y comparativo de una diversidad de fenómenos políticos desde una disciplina autónoma e institucionalizada a cuya aparición, a inales del siglo XIX, contribuyeron particularmente intelectuales norteamericanos,5 franceses6 e italianos. En tanto que disciplina con un estatuto propio, según Gianfranco Pasquino, la Ciencia Política aparece como producto diferenciado de múltiples “contribuciones, relexiones, análisis de fenómenos políticos madurados, precisamente, en el transcurso de la experiencia política occidental” (1995: 16), entre las cuales se puede mencionar los estudios seminales de Vilfredo Pareto,7 Gaetano Mosca8 y Robert Michels9 sobre las elites, los grupos dirigentes, la clase política y las oligarquías políticas; las variadas investigaciones sobre pluralismo político, apoyadas en enfoques empíricos o bien en teorías explicativas; los análisis teóricos relativos al sistema político, sea bajo el enfoque funcional-estructuralista o el de insumo-producto; la 5 En el proceso de constitución de la Ciencia Política en Estados Unidos de América, como una disciplina autónoma, destaca el aporte de John W. Burgess y sus colegas del Columbia College, en 1880, cuando se crea la Escuela de Ciencia Política de Columbia, en el marco de inluencia del enfoque comparativo alemán y la preocupación por la formación cívico-política (al respecto, véase Albert Somit y Joseph Tanenhaus, 1988). 6 En París, en 1871, se creó la École Libre des Sciences Politiques (Jeréz Mir, 1999: 38). 7 Wilfredo Pareto (1848-1923), economista y sociólogo italiano, quien propuso el teorema del óptimo económico, referido a la situación de mejoría del bienestar de una persona a costa del de otra. En su Tratado general de sociología plantea su teoría de la existencia de elites en diversos ramos de actividades económicas, políticas y culturales. 8 Gaetano Mosca (1858-1941), jurista y teórico político italiano, quien formuló los conceptos de “clase política” y “clase dirigente para designar la existencia a un grupo minoritario organizado que provee de cuadros gobernantes, técnicos, administrativos, profesionales y militares a los “organismos políticos”. Véase su obra Elementos de Ciencia Política (1896), la cual ha sido traducida como La clase política (por el FCE, México) o he Ruling Class (McGraw-Hill, Nueva York). 9 Robert Michels, de origen alemán, identiica un tipo de concentración del poder político en los partidos políticos y, con base en su observación del poder político organizado y del fenómeno del liderazgo, formula su célebre expresión “ley de hierro de la oligarquía”. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 81 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL teoría de la elección racional, también llamada “teoría económica de la política”, interesada en describir las conexiones entre el comportamiento individual y la decisión pública con base en el supuesto de motivaciones maximizadoras abstractas; los análisis sobre el fenómeno neocorporativista y el Estado social, por ejemplo a través de los aportes de Philippe C. Schmitter y Leo Panitch, conforme a los cuales la política económica y social deriva de negociaciones de intereses entre organizaciones empresariales, organizaciones sindicales y el gobierno; los trabajos neomarxistas –por ejemplo, de Bob Jessop y Joachim Hirsch, y aun de toda la escuela “derivacionista”– sobre las estrategias estatales para enfrentar las crisis capitalistas y asegurar la dominación de clase; y los estudios de las políticas públicas, bajo un enfoque multidisciplinario y pragmático, centrado en los temas de racionalidad de la decisión gubernamental y “los grandes problemas del hombre en sociedad”, conforme al planteamiento que el sociólogo estadounidense Harold D. Lasswell hizo en 1951.10 El estudio de las políticas públicas, en tanto que multidisciplinario, es impulsado cada vez más desde la Ciencia Política, la Sociología y la Administración Pública; además, otras disciplinas, como la Psicología y el Derecho, han contribuido a su desarrollo, concretamente en lo que concierne a la consideración de las motivaciones y creencias de los actores en los procesos de decisión pública y a los fundamentos legales de los actos de autoridad que se relacionan con la formación de la decisión pública. La propuesta seminal de Harold D. Lasswell de integrar las ciencias de las políticas (policy sciences), a in de aprovechar los distintos aportes disciplinarios, de imprimir racionalidad al trabajo gubernamental y de enfrentar los grandes problemas sociales conjuntando esfuerzos públicos y privados, puede ser comprendida desde el campo de la Ciencia Política en tanto que trata precisamente de los problemas de poder e inluencia entre los actores y las instituciones, de la formación de la decisión pública y de las alternativas de cambio social 10 Marcelo González Tachiquín (“El estudio de las políticas públicas: un acercamiento a la disciplina”, en Quid Juris, año 1, volumen 2, publicación del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, México, 2005, p. 100) remite al año 1887 el origen de la propuesta de ocuparse del estudio de las políticas públicas, que se encontraría en un artículo de quien fuera Presidente demócrata de los Estados Unidos de América, Woodrow Wilson, entre 1913 y 1921: “he study of administration”, publicado en Political Science Quartely en junio de 1887, pp. 197-222. Otros autores remiten a la década de 1940 la aparición de algunos trabajos referidos más apropiadamente a las políticas públicas. Sin embargo, como el mismo Marcelo González Tachiquín reconoce, se identiica a Lasswell como el autor de la presentación formal de una multidisciplina que en la actualidad goza de gran prestigio; y a él mismo se atribuye, según Peter deLeon, el primer uso formal de la denominación “ciencias de las políticas” (policy sciences) (Peter deLeon, 1997: 5). Harold Dwight Lasswell (1902-1978), comúnmente citado como Harold D. Lasswell o, simplemente, Harold Lasswell, se formó en el campo de la sociología y se especializó en el campo de la comunicación, pero hizo importantes contribuciones a la Ciencia Política, por ejemplo, a través de su libro El futuro de la Ciencia Política. Una traducción de su trabajo pionero en el estudio de las políticas públicas (“La orientación hacia las políticas”) aparece en el volumen 1 de la Antología de Política Pública compilada por Luis F. Aguilar Villanueva (1992), El estudio de las políticas públicas. 82 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS compatibles con el modelo democrático. Precisamente por ello, Lasswell las denomina “ciencias de las políticas de la democracia” (Lasswell, 1992: 96). Junto con ello, una variedad de conceptos es elaborada para dar cuenta de prácticas, cambios y conductas de naturaleza política que inciden en el modo como los gobiernos entienden las políticas y la incidencia de éstas en las condiciones de vida de los sectores de población a los cuales van dirigidas. Sin duda, la mayor o menor eiciencia y honradez con las que se usa el dinero de los contribuyentes, así como la mayor o menor claridad acerca de los intereses y los derechos de los beneiciarios, son determinantes para el éxito o, al contrario, el fracaso de las políticas públicas. La escasez y la merma del dinero público, producto de un sistema tributario constitucionalizado que, sin embargo, depende del comportamiento de la economía, continuamente tienen que ser contrarrestadas mediante la inculcación de principios jurídicos, la puesta en marcha de mecanismos de control y, en su caso, la aplicación de sanciones a los servidores públicos, justamente para generar la convicción de que la escasez y la merma pueden ser contenidas a efecto de dar un uso rendidor y comprobable a cada peso recaudado. Pero, ahí donde dichos principios son vulnerados y los mecanismos de control son frágiles y las sanciones son inexistentes, es posible que la descomposición moral y política reine en el mundo de las administraciones públicas. Ahí, por consecuencia, se pierde el sentido del interés público y se imponen los intereses de los particulares, en tanto que los derechos humanos –que aparecen originalmente como justiicación de múltiples programas gubernamentales– terminan siendo desplazados por un esquema de prioridades y una concepción juridicista de “primero en tiempo, primero en derecho”. Así, si bien la discriminación negativa basada en el prejuicio, la discrecionalidad y la exclusión reiterada, es inoperante en una sociedad democrática, la discriminación positiva basada en la proporcionalidad y la focalización de necesidades, bajo la forma de acciones airmativas protectoras de derechos, se ve exigida a ajustarse en virtud de prioridades, necesidades básicas e intereses dominantes. Es claro que las políticas públicas –como acciones públicas orientadas a proteger y garantizar el interés público y los derechos de las personas que padecen con regularidad e intensidad los grandes problemas públicos, según el tipo de condiciones de vida social y económica asignadas estructuralmente– coexisten continuamente con la política y, por tanto, con las cuestiones de poder y de intereses particulares. Desde los trabajos de Max Weber, que caracterizó a las sociedades modernas como “constelaciones de intereses”, hasta los de Nicos Poulantzas y de Michel Foucault, que coincidieron en señalar que los múltiples intereses que están en la base de las correlaciones de fuerza de las clases sociales (los micropoderes) atraviesan permanentemente al Estado, es posible señalar que el peril del interés público está afectado profundamente por el modo como el Estado organiza División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 83 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL los intereses de los múltiples actores políticos y sociales, pero también que el paradigma de los derechos humanos parece ser el último sustento de la pretensión colectiva para conformar un Estado ético cuya inalidad sea precisamente la persona, la dignidad de la persona. Y eso ya propicia la apariencia de políticas públicas con “rostro humano”, más aún en medio del desastre social, de la corrupción generalizada, de la pérdida de oportunidades ocupacionales, de la expansión de la violencia y de la deplorable situación de los servicios sociales. Puesto que eso que aludimos como “interés público” (o “interés general”) depende de factores de interpretación política y jurídica, hasta crear una imagen técnicamente preparada para su aceptación social, tiene razón Jorge Correa Fontecilla (2008: 135) al decir que las distintas disciplinas de las ciencias sociales “no pueden discernir el alcance, [los] contenidos y [la] consecuencia del concepto de interés público, porque ello siempre va a depender de la perspectiva y metodología con que se opere, luctuando desde una convicción razonada de que este es una preocupación central de esas disciplinas, hasta su rechazo categórico por quienes ven en él una mera fachada de intereses especiales”. De esa manera, el interés público funciona siempre como límite estructural de los derechos fundamentales o humanos, acotando así su proclamación abusiva y previniendo sobre su presentación en una línea anarquista; pero también suele funcionar en la dirección de la exaltación de los derechos sociales o de los derechos individuales, si así es conveniente al ejercicio del poder, y no precisamente para manifestar un compromiso serio con los más necesitados o con los defensores de tales derechos. En todo caso, quienes gobiernan o ejercen un papel en el mantenimiento del sistema político aluden con frecuencia al interés público como parte de una estrategia para justiicar genéricamente sus decisiones y actos, incluso sus omisiones cuando se trata de evadir a los “intereses mezquinos” o “egoístas” o los conlictos de intereses. “El interés público es, entonces, una pauta que permite juzgar la actividad política y jurídica”, dixit Correa Fontecilla (2008: 137, además 152 y passim). Puede observarse, por cierto, que la relación entre el interés público y los derechos de las personas, al ser traducida en una orientación especíica de las políticas públicas, transluce el grado en que la política –la politics, eminentemente anclada en el conlicto de intereses particulares, ideologizados y/o partidizados– pende constantemente sobre la acción pública (la policy) y previene al gobierno, pero también a los gobernados, del riesgo de que se produzcan conlictos de derechos o, al contrario, de la necesidad de interpretaciones normativas por los órganos autorizados del Estado para poner in a conlictos tradicionales de derechos, en la línea de “nuevos derechos” o de derechos legítimos de ciertas minorías. Una nueva generación de políticas públicas tiene así justiica- 84 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS do su nacimiento y sirve como una vía de comprensión y reconocimiento institucional del valor de los derechos de minorías socialmente relevantes que han logrado relanzar la polity –al sistema político y a la misma gran comunidad política– en un entramado más o menos regional, nacional o incluso internacional. 4. Política, políticas públicas, acción pública Dicho lo anterior, es pertinente preguntar si la política como actividad gubernamental es necesariamente pública o bajo qué supuestos debería serlo. Es evidente que lo es, pero ¿qué es lo que exactamente la hace de una naturaleza pública? A mediados del siglo XX, Karl Mannheim (1974: 62) ya había señalado no la tautología, sino la necesaria adición pública bajo la condición de que la política signiicara la coordinación de los intereses privados bajo la forma de “preocupaciones públicas en una determinada sociedad”.11 En efecto, la naturaleza de la política es eminentemente pública, ya que concierne igualmente al tipo de acciones que compete a los llamados “poderes públicos” y al tipo de acciones de los ciudadanos con ines colectivos, en oposición a los ines privados. Semánticamente, la palabra “pública” puede ser una añadidura innecesaria. Es necesario proveer de elementos para justiicar lo contrario, es decir, en defensa de una interpretación sistemática y funcional de la expresión que, por lo demás, permite designar un nuevo modo de articulación de la esfera gubernamental y la esfera de los ciudadanos. En la lengua anglosajona se puede distinguir entre politic (vocablo relativo a la cualidad personal de astucia y sagacidad), politics (relativo a la actividad política basada en intereses o ligada a “partidarismo” o “corrupción” (dixit Lasswell, al distinguir entre policy y politics, 1992: 83), polity “se reiere al orden del sistema político, delineado por el sistema jurídico, y a la estructura institucional del sistema político-administrativo”) (Frey, 2000: 216-217), political se utiliza para designar el aspecto sustantivo de la política o un campo especíico de la actividad humana, y policies (plural de policy) es utilizado para “designar las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada” o “la coniguración de los programas políticos, los problemas técnicos y el contenido material de las decisiones políticas” (Lasswell, 1992: 83). Como observa Klaus Frey (2000: 217), cada vocablo contribuye a designar dimensiones diversas de un mismo objeto (el sistema político-estatal), aunque ellas están “entrelazadas y se inluyen recíprocamente”. En cambio, en el idioma español utilizamos un mismo vocablo (“política”) para designar varias cosas, con la consecuente añadidura de aclaraciones semánticas: a) los ac11 De acuerdo con Karl Mannheim (1974: 62), los intereses privados corresponden, ante todo, al “cuerpo político” conformado por “todos los grupos y dirigentes que desempeñan un papel activo en la organización de la sociedad”. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 85 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL tos —out put si se quiere ver así— derivados del carácter competencial de los poderes públicos (polity) conforme a reglas comunes: actos político-administrativos revestidos de legalidad con arreglo a ines colectivos; b) la orientación táctica que rige la actuación de una persona o un grupo en un campo determinado de intereses particulares (politics); y c) la actividad colectiva (policies), eminentemente cooperativa, orientada a un in de la misma naturaleza. Sin duda, el problema semántico es menor en comparación con la necesidad de señalar que la actividad gubernamental, como modo concreto de la actuación político-estatal de en sociedades que se rigen por principios democráticos y de derecho, no puede desarrollarse sin una participación ciudadana permanente y sin atender el principio de bien público o del interés general,12 a pesar de la restricción que supone el modelo dominante de democracia representativa con respecto a la elección popular periódica de los representantes, pues con ello los ciudadanos aceptan dejar en manos de aquellos la función pública-estatal, para ocuparse entonces de sus asuntos privados. Paradójicamente, esta restricción global puede tener como resultado que algunos ciudadanos pierdan de vista en lo sucesivo el interés colectivo y antepongan sus propios intereses.13 J. Enrique Rivera Rodríguez (1996: 290 y 291), por su parte, sugiere utilizar la expresión “políticas públicas” como equivalente de “ciencia de las políticas públicas”, porque el vocablo es corto y “más fácil de utilizar para explicar su signiicación a aquellos que aún no están familiarizados con él”, y connota “una mayor inluencia de la comunidad intelectual y cientíica en el sistema político”, a in de que los encargados de tomar “decisiones en el gobierno” “lleguen a conclusiones más informadas, más racionales y más públicas, evitando al máximo posible caer en errores signiicativos en perjuicio de la sociedad”. Evidentemente, las administraciones públicas o los gobiernos, por la propia naturaleza de su origen y de sus competencias, no pueden actuar ex profeso en beneicio de intereses privados, sino del interés colectivo. Seguramente se ha utilizado el vocablo “políticas públicas”, en lugar de policy sciences o de “ciencia de las políticas públicas”, no 12 En la “tercera cara” (o tercera etapa de desarrollo) de los análisis de políticas públicas, según Douglas Torgerson, la participación ciudadana tiene un lugar signiicativo. Así, a la luz de la llamada Investigación Berger (homas R. Berger), en 1977, Torgerson reconoce que dicha participación es “una forma de participación del público en la vida política” y que los expertos de políticas contribuyen a estimularla a través de mecanismos consultivos de evaluación “del desarrollo económico, social y político”. “El análisis de políticas se contrapone entonces al proceso de decisión política enclaustrado en el estado administrativo” (Torgerson, 1992: 227-228). 13 La no cooperación de algunas personas a la acción colectiva y la obtención de beneicios de manera gratuita, además de la posibilidad de que éstas traten de imponer su propio interés, es aceptada entre los politólogos y los sociólogos como una práctica habitual. A pesar de lo inverosímil de los supuestos básicos de la elección racional para describir cómo podrían ocurrir la formación de la acción colectiva, sus defensores insisten en que, sobre la base de un comportamiento maximizador de las personas, es posible una agregación de preferencias. Para una revisión sinóptica del tema, véase Hugh Ward (1997: 85-101). 86 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS por pura comodidad, sino para enfatizar los ines público-colectivos de todo acto de gobierno o de autoridad, o bien simplemente para lograr “una mayor concreción” de la naturaleza y los efectos de la política como acto de autoridad.14 Al respecto, el investigador francés Jean-Claude hœnig (1997: 19) tiene la impresión de que, como objeto de investigación, la política pública se ha caracterizado “por la atención que se presta a su estudio a un tema de gran importancia: el trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pública o gubernamental”, y ello connota el riesgo de incurrir en dos reduccionismos: a) considerar la actividad gubernamental alejada de los ciudadanos, por un lado; y b) tomar como equivalentes el ámbito gubernamental y el espacio público, por otro. Así tomado, aclara hœnig (1997: 22), el concepto “corre el riesgo de portar consigo un postulado de estatocentralismo” (y aun de tecnocratismo), lo que se traduce en la creencia equívoca de que el tratamiento de los problemas públicos constituye un campo esencialmente reservado a las autoridades políticas y administrativas. Aun cuando la expresión “política(s) pública(s)” alude a procesos de decisión cuyos responsables —políticos y administradores— deben actuar con certeza y profesionalismo, éstos tienen también la obligación de resolver los conlictos de intereses que permean los problemas colectivos en una dirección tal que represente una alternativa plausible jurídica, política y socialmente, sobre todo porque al Estado se le adjudica una naturaleza de neutralidad, de mediación o de favorecimiento de lo colectivo, según el problema y la circunstancia de que se trate. Puesto que “el Estado no se reduce a un escenario de juegos de poder e inluencia formalizado por instituciones y procedimientos”, sino que “produce contenidos cuya sustancia tiene repercusiones en la sociedad” y ésta se mantiene alerta e interesada en participar en la producción de alternativas de cambio, la política pública ha tenido que derivar en acción pública, más concretamente en un sistema de acción pública; de modo que, en efecto, “el Estado no actúa solo, sino con otros interlocutores” (hœnig, 1997: 28), que ya no son sólo “los cientíicos sociales” y “los hombres más experimentados en la elaboración de políticas” (Lasswell, 1992: 100). 5. Las transformaciones de lo público y la publicidad de las políticas Es claro que la propuesta formal de Harold D. Lasswell de llevar a cabo la integración de una multidisciplina, que conjuntara esfuerzos gubernamentales y académicos a in de 14 Tal correlación de las políticas públicas y los actos de autoridad es destacada por I. Molina y S. Delgado, citados por Marcelo González Tachiquín (2005: 101) al referir su libro de deiniciones Conceptos fundamentales de ciencia política, publicado por Alianza Editorial en 1998). División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 87 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL dar mayor racionalidad a la decisión pública, representó un gran aporte a la investigación social y señaló nuevos derroteros a las administraciones públicas en materia de planeación social. Se ha hecho una severa crítica a este sociólogo por concentrar el objeto de estudio (la producción de políticas públicas) en el campo de la administración pública y omitir tanto la participación de los actores sociales —no académicos ni expertos— en el proceso de elaboración de políticas públicas como la recurrente inluencia de intereses particulares poderosos en las decisiones y los actos de autoridad. Se puede comprender esta doble diicultad en el contexto de la década de 1950 debido, por un lado, al fenómeno de fuerte intervencionismo estatal y la centralización de decisiones en los gobiernos nacionales; y, por otro, al arraigo del postulado pluralista en las comunidades de cientistas sociales relativo a la equiprobabilidad de poder e inluencia de los numerosos grupos de presión en el proceso de producción de políticas a través del sistema político. Si bien esos cambios sustanciales no demeritaron la meta de los análisis de políticas —consistentes, según Martin Landau (1992: 276), en “resolver problemas prácticos”—, lograron evidenciar que las transformaciones estatales de la segunda mitad del siglo XX requerían de políticas que propiciaran la concurrencia de los ciudadanos no sólo en el espacio nacional, sino además en los espacios locales y en la diversidad de pequeñas comunidades en donde era más fácil identiicar los problemas públicos y enfrentarlos con mayor eicacia. Por otra parte, la puesta en práctica de procesos de privatización y descentralización en las décadas de 1980 y 1990, que siguieron a la prevención de la incapacidad de los gobiernos centrales para atender la creciente avalancha de demandas y necesidades sociales, planteada por los autores del Reporte Trilateral,15 aceleró la emergencia de la globalización del libre mercado a la vez que la aparición de esquemas de planeación democrática en términos de transferencia de atribuciones adicionales a los gobiernos locales y de privatización de la producción de servicios públicos. El uso del concepto de acción pública —o la traducción de la política pública como una concatenación compleja de líneas de acción pública— connota una transformación relevante en los análisis de políticas y en los espacios de articulación de los esfuerzos guber15 De acuerdo con Juan Oriol Prats (2003), analista del Instituto Internacional de la Gobernabilidad de Cataluña, “esta obra surgió como respuesta a la demanda de la Comisión Trilateral de un informe sobre “gobernabilidad de las democracias””. A Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki les fue encargada la dirección de la Comisión Trilateral, conformada en 1973, que agrupó a distintos personajes de la vida académica, política y empresarial, con la intención de “dejar patentes los desafíos de las instituciones públicas ante la cada vez más evidente crisis del Estado del Bienestar”. Uno de sus resultados revela que, hacia mediados de la década de 1970, los gobiernos estaban sobrecargados por la creciente avalancha de demandas sociales y la movilización social, por lo que eran cada vez más incapaces de satisfacer múltiples necesidades, con el consecuente déicit de gobernabilidad. Por la importancia que tiene el tema de la gobernabilidad en conexión con las políticas públicas, véanse también el libro de Manuel Alcántara Sáez (1995: 32-36) y el Cuaderno en edición de nueva época de Antonio Camou (2013:17). 88 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS namentales y no gubernamentales. Desde la década de 1920, la concepción liberal de lo público —como espacio único y singular de opinión y debate— había comenzado a dejar su lugar a una concepción de diversos y luctuantes públicos, compatible con una sociedad plural, abierta y compleja. En este contexto, ni el Estado es vaciado de facultades —puesto que el abandono del modelo centralista se compensa con una redistribución de facultades entre niveles de gobierno— ni se adopta una estrategia de “todo el poder al pueblo”. Desde la década de 1970, la rearticulación entre, por un lado, un gobierno incapaz de satisfacer todas las demandas sociales y, por otro, una sociedad constituida por múltiples y desiguales intereses en conlicto, planteó una diicultad práctica y teórica en la estructuración de políticas públicas, la cual fue tratada por el marxista estructuralista Nicos Poulantzas como un problema de conceptualización de la autonomía del Estado en el marco de una correlación compleja de fuerzas políticas desiguales y en conlicto.16 Sintomáticamente, en ese contexto entraron en crisis varias teorías políticas pioneras: la teoría pluralista clásica, que mantuvo la hipótesis de equiprobabilidad de oportunidades de los actores; la teoría elitista italiana —recreada luego en los trabajos de C. Wright Mills (1956),17 y aun en los de Karl Mannheim—, que pronosticó la inevitable concentración de poder en una minoría política organizada; y la teoría marxista instrumentalista, que mistiicó el carácter monolítico y determinista de la clase capitalista. En el contexto de la rearticulación de las relaciones entre los poderes públicos y la sociedad, el estudio de las políticas públicas abordan la cuestión de los modos de participación ciudadana en un campo que originariamente parecía reservado a los ilustrados y los funcionarios experimentados, lo cual revela un nuevo debate en torno a la construcción de políticas públicas a través de espacios públicos apropiados para la libre emisión de 16 Una de las conclusiones que se desprenden de la lectura del último libro de Nicos Poulantzas (Estado, Poder y Socialismo) consiste en que el Estado tiene, en efecto, un espacio propio que garantiza su especiicidad y autonomía. En ese marco de correlación de fuerzas políticas desiguales y en conlicto, el Estado puede hace valer su papel de organizador de los intereses en conlicto e imponer sus “intereses propios”; incluso puede intervenir en el establecimiento de las matrices de espacio y de tiempo que subyacen a los elementos característicos del sistema capitalista, “en el sentido de que tiende a monopolizar los procedimientos de organización del espacio y del tiempo erigidos por él en redes de dominación y de poder” (Poulantzas, 1979: 117). 17 El trabajo de C. Wright Mills (1956) representó una de las críticas más importantes al pluralismo clásico empeñado en mantener la doble hipótesis siguiente: a) una distribución igualitaria de poder y oportunidades entre los grupos de interés; y b) el carácter neutral del gobierno en su papel de árbitro de los diversos intereses. El neopluralismo, un enfoque autocrítico pluralista derivado de los trabajos de James Q. Wilson (1973) y Charles E. Lindblom (1977), entre otros, trataron de corregir esas hipótesis mediante un sesgo: a pesar de la pluralidad de intereses, hay grupos con mayor poder e inluencia en la elaboración de políticas públicas. Según Mark Evans (1998), Wilson tiene la particularidad de considerar que, si bien unos grupos tienen dominio en un área, no lo tienen necesariamente en otras, de modo que la desigualdad de poder e inluencia no se contradice con la pluralidad de intereses. Lindblom llevó más lejos la idea al sostener un dominio desmesurado de ciertos grupos en ciertas áreas económicas, lo cual fue considerado como un peligroso acercamiento al elitismo, y de hecho la revisión pluralista contemporánea se coloca en ese dilema. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 89 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL opiniones, la discusión tolerante de propuestas y el acuerdo mayoritario de alternativas. El hecho de que la comunidad política como espacio de identidad de los ciudadanos esté erigida sobre la base de la aceptación de valores y principios comunes condensados en las Constituciones y las Leyes, no excluye la posibilidad de que éstos porten intereses particulares distintos y los antepongan abiertamente al interés colectivo. Consecuentemente, el plus de publicidad que requieren las políticas orientadas a resolver necesidades y problemas que conciernen a la colectividad no puede catalogarse como un requisito residual. La democracia no puede añadir más a la obligación de todo gobierno —que se rige por reglas y principios generales— a actuar conforme al interés general como meta política y como corazón del fundamento legal y constitucional, y por ello puede garantizar que en los espacios públicos respectivos impere la inclusión, la pluralidad y la tolerancia. De hecho, una Constitución democrática lo es porque “ella permite limitar efectivamente, esto es, jurídicamente, la acción del poder”, y aun, en consecuencia, asegurar el “derecho a la revolución del pueblo” como el “derecho de resistencia de los ciudadanos” (dixit Manuel Aragón Reyes, 2002: 11, 17 y ss.). Se insiste en que los procesos de políticas públicas deben transmutarse en espacios públicos que garanticen a la vez la generación de alternativas creíbles de cambio, socialmente legitimadas, y el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y los ciudadanos, como una etapa superior del desarrollo del Estado de derecho y de las sociedades democráticas. Esto corresponde a la percepción de un déicit de la dimensión pública con respecto a la exigencia normativa de una participación ciudadana de mayor calidad, así como a la observación de una persistente colonización de los espacios públicos y de autoridad por intereses privados, a pesar de que los actos de autoridad deben regirse precisamente por principios constitucionales, democráticos y de derecho.18 Las investigaciones sobre la cuestión de la publicidad subrayan que en el pasado las autoridades reconocieron que era necesario actuar conforme al principio de racionalidad, básicamente en términos de eiciencia económica, en tanto que descuidaron el principio de publicidad. Esta actitud, como fue el caso mexicano analizado por Luis F. Aguilar Villanueva (2004: 22-25), tuvo como consecuencia un corrimiento del centro de decisiones a un área gubernamental especíica encarnada en el Presidente de 18 Es pertinente ilustrar aquí la cuestión con una airmación certera de Luis F. Aguilar Villanueva (1992: 30), de entre otras que se encuentran en su “Estudio Introductorio” al volumen 1 de las Antologías de Política Pública (El estudio de las políticas públicas): “Gobernar en contextos políticos plurales y autónomos de alta intensidad ciudadana y con graves problemas sociales irresueltos, parece erigir dos requisitos fundamentales: gobernar por políticas y gobernar con sentido público. Las estrategias de gobierno homogéneas y globales, así como los estilos de gobiernos secretos, excluyentes y clientelares, están previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineiciencia administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad política”. 90 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS la República19 y la falta de certeza acerca del cumplimiento cabal de los principios de legalidad y constitucionalidad en el proceso de decisión-acción política-administrativa. Según Nora Rabotnikof, el déicit de dimensión pública no es equivalente a una erosión o pérdida de ésta, pues incluso se ha ampliado y diversiicado formalmente; más bien hay una crisis de la dimensión pública en términos de erosión de la posibilidad fáctica de iguales oportunidades de participación ciudadana y del fundamento de las instituciones políticas, ya que la publicidad nunca sobra como garantía para el efectivo control del arbitrio individual y de los excesos de poder. Esta autora plantea la crisis del modo siguiente: Falta dimensión pública porque el sistema de contrapesos y de controles y, sobre todo, la responsabilidad pública, no se ejercen. En estas situaciones no hay mecanismos de control y responsabilidad horizontal que vuelvan “públicas” las decisiones, en el sentido de visibles y manifiestas y, por lo tanto, controlables. Vulnerado el ejercicio del control y la responsabilidad pública, la distinción entre las esferas del interés público y el privado se vuelve borrosa (Rabotnikof, 2004: 305). De acuerdo con Nora Rabotnikof (2004: 306-312), por un lado, se encuentra el hecho de que, en la actualidad, los espacios públicos no alcanzan a satisfacer el ideal republicano de integración cívica y, por tanto, de superación del mundo real caracterizado por “un tejido de particularismos” y “relaciones clientelares y corporativas basadas en el principio de reciprocidad [interesada] y jerarquía”. Un ideal de tal naturaleza presupone la creación de comunidad y la integración consensuada de alternativas de cambio. Por otro lado, se encuentra una producción generosa de dispositivos jurídicos que, si bien se efectúa conforme al principio de acceso igualitario de los ciudadanos a los procesos de políticas, no garantiza por sí misma que las decisiones y los actos de autoridad se mantengan ajenos a las inluencias particulares. Por ello, de acuerdo con Pedro Medellín Torres (1997), en la formación de los espacios públicos como “interfases” entre lo colectivo y lo gubernamental-estatal se requiere de un orden jurídico e institucional que los fundamenten y legitimen.20 19 Según Luis F. Aguilar Villanueva (2004: 22-25), a consecuencia de la ineiciencia económica y la tergiversación de la naturaleza pública de la decisión-acción gubernamental en México, hacia las últimas dos décadas del siglo XX el régimen autoritario admitió la necesidad de elevar la calidad (racionalidad) de la decisión gubernamental y la reconstrucción de su calidad pública institucional y ciudadana. 20 El politólogo francés Pierre Muller (2002: 132-133) pone en duda, sin embargo, la eicacia legitimadora de las políticas públicas: “Las políticas públicas, al contrario de las esperanzas de algunos, no han hecho que la acción política sea más racional. Lo que queda claro es que los actores de las políticas públicas deben modiicar su estrategia de legitimación política en la medida en que su credibilidad depende cada vez más de su capacidad para poner en evidencia su saber-hacer como “elaboradores de políticas públicas””. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 91 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL En ambos casos se constata una realidad: la constelación de intereses en conlicto, así como la desigual disponibilidad de recursos y capacidades individuales y organizacionales, parece imponerse a la intención democrática de promover un derecho igual a participar y al principio de imparcialidad de las decisiones y los actos de autoridad.21 De ahí que, de acuerdo con una concepción constitucionalista actual, la necesidad de controlar —política y jurisdiccionalmente—los actos de los detentadores de poder público no sea una simple adición al reconocimiento de su limitación, pues con ello se garantiza que los gobiernos preserven su institucionalidad y su desempeño legal-racional (Véase Huerta Ochoa, 2010). El principio de imparcialidad de las decisiones y los actos de autoridad se conecta de un modo especial con el de autonomía gubernamental (o estatal) que requiere la estructuración de un tipo de políticas orientadas a resolver eicazmente los problemas prácticos-públicos y a garantizar los ines públicos. Se ha entendido este principio en términos diferentes: a) como neutralidad de los gobernantes, según el pluralismo político; b) como un diseño de políticas con apego a la ley, más que a una voluntad mayoritaria, según un enfoque juridicista; c) como ponderación de las voluntades en un contexto determinado, según una apreciación politicista; o d) como equilibrio de los factores intervinientes, según una posición economicista. Estas interpretaciones son inadmisibles desde un campo multidisciplinario sustentado en la proyección de metas para el futuro, porque trata precisamente con problemas de elección de políticas alternativas, ante lo cual cabe esperar alguna preferencia compatible con la interpretación abstracta del interés general. Ahí donde Lasswell admite que, en realidad, no se trata de que los responsables de formular, analizar y decidir políticas pierdan su capacidad valorativa para garantizar la elección de opciones que convienen a la sociedad y, por tanto, la objetividad de las policy sciences (Lasswell, 1992: 94-95), puesto que éstas tratan con distintas proyecciones de futuros posibles, puede encontrarse una respuesta a la pregunta que el sociólogo alemán Karl Mannheim formuló en Libertad, poder y planiicación democrática, acerca de cómo los gobiernos logran conigurar el interés general ante una pluralidad de intereses particulares.22 Por su parte, el economista estadounidense Kenneth Joseph Arrow, en 1951, 21 A pesar de la ignorancia que puede manifestar la mayoría de ciudadanos con relación a los dispositivos jurídicos que protegen sus derechos de participación y a los medios de defensa respectivos, nada justiica el déicit de dimensión pública a la que alude Nora Rabotnikof con respecto al orden jurídico imperante, pues en todo caso, los funcionarios del Estado son responsables de guiar las políticas públicas con el fundamento legal y constitucional necesario, a in de evitar el favorecimiento de intereses particulares y el debilitamiento de las instituciones políticas. 22 En su libro, Karl Mannheim aporta un estudio interesante sobre la clase dirigente considerada como un “grupo de hombres nuevos”, “con valores nuevos” para “nuevas instituciones”, en una sociedad —la de la primera mitad del siglo XX, tensionada por la aparición de una nueva forma de Estado—para la cual espera que el ejercicio de la libertad y la necesidad de la planiicación social puedan coexistir. 92 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS en su Elección social y valores individuales, planteó su célebre teorema de la imposibilidad del equilibrio de la decisión pública en un sistema democrático, es decir, que no es posible elaborar una función de bienestar social a partir de la multiplicidad desigual de preferencias individuales, en particular cuando quienes eligen más o menos racionalmente tienen frente a sí tres o más alternativas, cual sea el bien público de que se trate. Finalmente, en 1970, los neomarxistas Peter Bahrach y Morton. S. Baratz, introdujeron el concepto de “non decisión-making” (no-decisión o no determinación de decisiones) con el cual pudieron formular la idea de que, para decidir en función del interés general, el Estado aplica un mecanismo de “selectividad estructural” combinado con la consideración de sus “intereses propios”, además de que se evita la confrontación directa de intereses. Esto es coherente con la idea de “segunda cara o dimensión” del poder desde la cual los intereses privados en conlicto (primera dimensión) son relativamente superados mediante una especie de sesgo o reacomodo, toda vez que lo que importa en el largo plazo es el interés de la colectividad o incluso de un segmento de actores que son clave para ganar capacidad de mediación y organizativa, a pesar de que tal interés es presentado de manera transigurada y difusa a través de las decisiones y no-decisiones del Estado, en tanto que a los segmentos incisivos, que en apariencia gozan de poder, de plano se les puede negar el acceso a las decisiones. Esa formulación fue posteriormente recogida en sendos trabajos del griego-francés Nicos Poulantzas, del alemán Joachim Hirsh y del británico Bob Jessop, para actualizar los análisis sobre el Estado capitalista desde la perspectiva de la autonomía relativa de lo político-estatal y del papel hegemónico de una de las fracciones de clase dominante. Esto tuvo como consecuencia que, no obstante que la dominación de clase no puede ser extinguida, tendencialmente se impone el papel organizador del Estado con respecto a los múltiples y contradictorios intereses de las clases sociales. Y justamente esa concepción de los “intereses propios”, la “selectividad estructural” y la “no-decisión” se convierte en parte central de la lógica de un Estado con autonomía relativa, lo cual refuerza la idea del “interés público” como una forma política y moral de contención de los intereses privados, aunque al mismo tiempo el Estado pueda imponer sus intereses propios o iltrarlos como eje organizativo. 6. Procesos decisorios, autonomía estatal y direccionamiento de las políticas públicas Como ha sido señalado al principio, desde mediados de la década de 1970, la llamada por Samuel Huntington “tercera ola democrática”, la consecuente revalorización de la sociedad civil, las transformaciones de la esfera pública y el agotamiento del Estado social-intervencionista, fueron factores que permitieron abrir una nueva brecha a los análisis de políticas públicas en términos de una consideración efectiva de la pluralidad División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 93 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL de actores en los procesos de políticas. No es que los gobiernos dejarán de ser signiicativos, ni que los expertos dejarán de prestar sus valiosos servicios, sino que ahora diversos actores sociales reclamaban un lugar relevante en la elaboración de políticas al lado de las elites y las burocracias, y ya no sólo aparecer como simple telón de fondo de la actividad gubernamental. Justamente, uno de los méritos de Lasswell consistió en proponer como materia de estudio la articulación de la actividad pública (el gobierno) y privada (los intelectuales), de modo coincidente —con salvedad de las diferencias epistemológicas y teóricas— con el planteamiento del marxista italiano Antonio Gramsci de considerar la actividad estatal como actividad no reducida a lo gubernamental y, por tanto, como unidad del gobierno y las organizaciones privadas constitutivas de la sociedad civil. En ese contexto, los estudios de políticas públicas comenzaron a desentrañar la forma como se desarrollaban —bajo distintos estilos— los procesos de decisión y actuación pública en contextos históricos con una multiplicidad de actores sociales y distribución desigual del poder, es decir, como la politics —y aun la cultura— inluía en las policies, más allá de los juegos del saber y de las competencias jurídico-administrativas;23 así, emprendieron un mayor número de investigaciones empíricas de los juegos complejos de intereses que afectan los procesos decisorios, tanto desde enfoques pluralistas y elitistas como neomarxistas.24 Desde inales de la década de 1960, algunas investigaciones neomarxistas se interesaron en este campo básicamente de manera lateral y epistemológica, lo cual se puede constatar en los trabajos de Nicos Poulantzas, que respondió sistemáticamente y desde un enfoque teoricista a la provocativa propuesta del británico Ralph Miliband de demostrar empíricamente la dominación de clase a través de la presencia material de una pluralidad de elites en los aparatos de gobierno;25 otras investigaciones 23 Ives Meny y Jean-Claude hœnig (1992: 229), al mencionar la importancia de los análisis comparativos en políticas públicas y aun de la elaboración de políticas co-nacionales, señalan este aspecto: “El análisis comparado de las políticas públicas ha contribuido especialmente a sacar el policy analysis del atolladero en el que tendía a hundirse, en particular en Estados Unidos. Considerando esencialmente las políticas públicas como “procesos” sectoriales, los primeros analistas de políticas públicas terminaron por descuidar los determinantes políticos o culturales”. “El análisis comparado les ha devuelto toda su importancia, valorando la necesidad de restituir el contexto histórico, político-administrativo y cultural de las políticas”. 24 Algunas evaluaciones de la progresión de los estudios de políticas públicas, hacia el último tercio del siglo XX, se pueden leer en el volumen 1 de las Antologías de política pública, editadas por Luis F. Aguilar Villanueva (El Estudio de las políticas públicas); véase, por ejemplo, los trabajos de David Garson (“De la ciencia de políticas al análisis de políticas”), William Ascher (“La evolución de las ciencias de políticas: Comprender el surgimiento y evitar la caída”); Douglas Torgerson (“Entre el conocimiento y la política: tres caras del análisis de políticas”); y del propio Harold D. Lasswell (“La concepción emergente de las ciencias de políticas”). 25 El debate entre Poulantzas y Miliband (marxismo versus pluralismo-elitismo), se difundió ampliamente en varios números de New Left Review, en la década de 1970. El libro de Miliband, El Estado en la sociedad capitalista (publicado originalmente en inglés, en 1969, y en español un año después por Siglo XXI, México) y el libro de Poulantzas, Poder Político y Clases Sociales en el Estado Capitalista (publicado originalmente en francés, en 1968, y en español un año después por Siglo XXI editores, México) sirvieron de plataforma teórica a ese debate. 94 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS bajo el mismo paradigma comenzaron a explorar los temas de baja autonomía de los gobiernos locales, de planeación urbana, de prestación de servicios públicos determinada por la economía de mercado y de democracia participativa (al respecto, Lojkine, 1979; y Castells, 1977). El estudio de Robert A. Dahl (1963) sobre el caso de New Haven, en 1963, desde una perspectiva pluralista, y el de F. Hunter (1952) sobre el caso de Atlanta, en 1952, desde una perspectiva elitista, son emblemáticos de una discusión contemporánea sobre la forma en que los actores toman parte en estos procesos. La diferencia de enfoques no impidió que ambos autores, al separarse de la perspectiva estatocentralista o Top Down (“desde arriba”) de la decisión, sentaran las bases para una perspectiva sociologista o Bottom Up (“desde abajo”) y admitieran la falta de libertad o autonomía del decisor formal, ya que múltiples actores intervienen en numerosos momentos y espacios del proceso. La diferencia de resultados es evidente: Dahl dio cuenta de una distribución difusa y equiprobable de poder y oportunidades entre los actores, de modo que la decisión es co-producida socialmente; en cambio, Hunter dio cuenta de un escalonamiento del proceso de formación de la decisión en forma piramidal, resultante de la competencia entre grupos sociales, con lo cual reveló que la decisión pública era obra, inalmente, de unos cuantos, de una oligarquía. En su afán por alejarse tempranamente de la concepción del gobierno hacedor de políticas con el apoyo de los “cientíicos sociales”, Dahl y Hunter perdieron de vista el problema de cómo, en situaciones de intenso conlicto de intereses bajo la forma de un “equilibrio inestable” (según una noción gramsciana), el gobierno puede decidir de todos modos, porque el Estado no es racional debido a que se impone la voluntad de los actores, quienes sean, o es irracional si actúa en desapego a éstos. Más bien trata de actuar con racionalidad basado en normas jurídicas que previenen situaciones generales y en la actualización de ines comunes a través del trabajo de planeación. Robert R. Alford y Roger Friedland (1991) señalan al respecto que, entonces, “la racionalidad y la irracionalidad del Estado no pueden interpretarse exclusivamente en función de las consecuencias de la actividad estatal para el capitalismo”, sino de las propias contradicciones internas del Estado y las que se producen de su relación con la acumulación de capital y con las luchas entre grupos y clases sociales. Hay dos aspectos que Alford y Friedland (1991: 374-375) destacan en su explicación de por qué el Estado logra mantener un margen de autonomía frente a los grupos y clases sociales, a pesar de que —y precisamente porque—“está desgarrado entre la necesidad de responder a las demandas políticamente organizadas, a la rentabilidad como premisa política y a su propia supervivencia como conjunto de organizaciones División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 95 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL en funcionamiento”: a) Las organismos burocráticos, por medio de facciones gobernantes (alentados a veces por cuadros partidistas), compiten entre sí por obtener mayores recursos presupuestales, por instaurar redes de inluencia entre ellos mismos, por crear una base social propia de apoyo y por dirigir los proyectos de desarrollo nacional y local; y b) La creciente participación política y social pone en evidencia un exceso de demandas sociales que el Estado no puede satisfacer y, ante una situación de recursos públicos progresivamente escasos, los grupos con intereses irreductibles entre sí buscan organizarse, crear canales de negociación directa con las burocracias y aun corromper los mecanismos legales existentes. La película que corresponde a esto último la describen esos autores de la manera siguiente: Se forman más grupos cuando son mayores las necesidades percibidas como políticamente importantes y sólo irremediables mediante la acción del Estado. Al aumentar la participación, también lo hace el estancamiento, a causa de la dificultad de articular políticas viables que acomoden los diversos intereses competitivos. Los múltiples modos de participación democrática (audiencias, publicidad, delegaciones, manifestaciones, peticiones, comités asesores, cuestionamientos legales, proyectos de ley alternativos) absorben cada vez más tiempo de los ciudadanos activos, de los líderes políticos, y de los funcionarios públicos. Dirigir el proceso de participación pasa a ser tan importante como la elaboración y la instrumentación reales de las políticas públicas. Cuando la dirección se expande, el efecto de participación se reduce. Los grandes públicos están desorganizados y no están representados. La representación efectiva de los intereses mayoritarios colectivos sufre cuando intereses grupales intensos y focalizados se organizan para lograr la legitimidad del respaldo estatal. Muchos ciudadanos responden con un repliegue político o, a veces, con violaciones a las normas democráticas”. Independientemente de su aporte global sobre la cuestión de la autonomía estatal para tomar decisiones, algunas corrientes neomarxistas lograron, desde los años de 1980, una notable ainidad con los defensores de modelos de democracia participativa y de un tipo de políticas públicas tal con el que fuera posible enfrentar eicazmente los problemas persistentes de pobreza, exclusión social y deterioro del medio ambiente natural, sea desde una posición estatista reciclada (que suele acompañar los programas de partidos gobernantes) o antiestatista (como el caso de John Holloway y el de la Teología de la Liberación), aunque en muchos casos se ha dispersado la búsqueda de alternativas para 96 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS impulsar nuevas transformaciones sociales.26 La identiicación de esta búsqueda se desprende, en la actualidad, de algunos programas y relexiones de izquierda paramarxista (dixit Alain Caillé, 1997) en Europa27 y América Latina.28 Evidentemente, la aparición de nuevos espacios públicos y un nuevo régimen político permiten diversiicar el debate y las formas de participación, así como la consolidación de reglas que propician la pluralidad de fuerzas políticas y la protección de los derechos fundamentales, y todo ello es constitutivo de parámetros difícilmente eludibles para una izquierda que pretenda volcar las transformaciones sociales en una dirección voluntarista. El colombiano Pedro Medellín Torres (1997) pudo lograr una interesante reinterpretación del tema de las políticas públicas apoyado en los trabajos neomarxistas sobre el Estado capitalista, concretamente al aportar nuevas deiniciones de las políticas públicas con base en la incorporación del análisis neomarxista del Estado y de la revaloración de los conceptos de régimen político, espacio público y sistema político. Ahí, el autor consideró que esta revaloración abría “una veta importante para el desarrollo de los estudios sobre las políticas públicas”, por varias razones: en primer lugar, se comprende mejor la conexión con el modo concreto de actuar del Estado, puesto que los procesos de políticas públicas tienen como “referente único y concreto” la “acción gubernativa”; en segundo lugar, se logra identiicar este modo concreto con la 26 Esa diicultad es señalada —con cierto pesimismo— por James Petras (2001), del modo siguiente: “La verdad es que no hay consenso respecto de las alternativas. Éstas recorren la gama que va desde economías controladas por y basadas en la comunidad hasta el socialismo basado en los trabajadores y los consumidores, desde cambios en los regímenes de propiedad hasta el regreso a la regulación pública”. 27 Véase al respecto el discurso del español Gaspar Llamazares Trigo, coordinador general de Izquierda Unida, pronunciado el 11 de diciembre de 2003 (“Los desafíos de la izquierda y Europa”); el documento propositivo de Martha Harnecker, “América Latina. La izquierda después de Seattle” (con fecha agosto de 2001), http://www.nodo50.org/; y los estudios de gobiernos locales de izquierda compilados por Daniel Chávez y Benjamín Goldfrank (2004). A propósito, Martha Harnecker airma algo que es relevante para entender el sentido de la actividad de la izquierda en la actualidad: “Para la izquierda, la política tiene que ser mucho más que la conquista de instituciones, debe ser la capacidad de cambiar las instituciones para poder transformar la realidad. Debe ser la capacidad de crear nuevas correlaciones de fuerzas que permitan realizar los cambios requeridos. Debe entender que no puede construir fuerza política sin construir fuerza social”. 28 El programa del Partido de los Trabajadores, en Brasil, es un ejemplo de vinculación de los principios marxistas con problemas prácticos de la sociedad y la necesidad de llevar a cabo una democratización radical de ésta, a través de la aplicación del modelo “presupuesto participativo”, concretamente en Porto Alegre, desde 1989. La izquierda radical brasileña ha criticado severamente ese programa por varias razones, entre ellas la de que dicho modelo permite administrar sólo las “migajas” del sistema capitalista y no atiende realmente las “enormes necesidades de la población” (cfr. Mariucha Fontana y Julio Flores, “El presupuesto participativo: en los límites del orden burgués”, en línea http://www.marxismalive.org/marxismovivo3esp.html ). Además, pero no residualmente, hay un amplio trabajo de comunidades de base inspirado en las relexiones de la Teología de la Liberación que, entrado el siglo XXI, se extiende lentamente a distintas áreas, incluyendo acciones de instauración de un sistema de vida con el medio ambiente natural conforme a una recuperación de una ética de la responsabilidad, para lograr “una tierra habitable” (véase, por ejemplo, el trabajo de Leonardo Bof, 2001). División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 97 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL distribución territorial de las competencias estatales y con la institucionalización del orden político como capacidad de “regulación y control de las tensiones y los conlictos políticos, económicos, sociales”; en tercer lugar, se obtiene una “recuperación del concepto de lo público” que, a su vez, “reairma la naturaleza pública de las políticas públicas” y reduce el riesgo de la afectación de éstas por el conlicto político y, sobre todo, por la incursión furtiva de intereses privados; en cuarto lugar, se constata que las políticas públicas “no se producen en unidades cerradas, sino en unidades abiertas cuyos intereses, tensiones y conlictos están en permanente transformación”, lo cual connota una diicultad al gobernante para conigurar y llevar a cabo sus acciones con cierto grado de autonomía. En el contexto de las transformaciones del binomio Estado/Sociedad Civil (o, más concretamente, gobiernos/actores) y en una lógica de pluralidad de intereses y de ascendente participación de los actores, la investigación pluralista y elitista de políticas públicas se mostró ineicaz para desvelar el proceso especíico de la decisión pública, tal vez con el temor de reconocer no la capacidad gubernamental de organizar el conlicto de los intereses de los grupos y clases sociales en una dirección apegada a derecho y al principio de publicidad, sino el hecho de que los gobiernos pueden imponer sus “intereses propios” e imprimir una cierta dirección política e ideológica a las políticas públicas.29 Una reformulación neomarxista de esta cuestión, como la que ofrece Pedro Medellín Torres, tiene la virtud de romper con el mito del origen único de las políticas públicas, al que ya se habían referido Ives Meny y Jean-Claude hœnig (1992: 112-113) en términos de una “ilusión fatalista”. Si bien el nacimiento de las políticas públicas tiene muchos escenarios, éstos no tienen la misma naturaleza y ello no signiica que dichas capacidades estatales-gubernamentales para organizar ese nacimiento sean ocasionales o constituyan uno de tantos escenarios. La inscripción de las políticas públicas en la matriz de la conluencia pública entre los gobiernos y los actores es destacada en los estudios recientes, desde inales del siglo XX, como una evidencia del papel organizador del Estado y, a la vez, de la permanente presión de las fuerzas políticas por inluir en la orientación de los ines públicos. Como “campo de posibilidades en el juego institucional” y derivada de la imposibilidad de que la pluralidad de intereses en conlicto proyecte acuerdos de buena voluntad entre los actores, la autonomía estatal encuentra efectivamente en la estructuración de las políticas públicas un campo de “mayor especiicación de la acción estatal en su función gubernativa”. En tanto conjunto de reglas y procedimientos permanentes y estables 29 Una de los principales aportes de Pedro Medellín Torres consiste exactamente en superar la barrera pluralista y elitista materializada en la proposición de que la política pública tiene un origen, el cual puede ser identiicado con el juego de intereses de los actores. Desde luego, gran parte de su aporte se mantiene en deuda principalmente con la obra de Nicos Poulantzas. 98 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS que rigen el Estado de derecho, el régimen político fundamenta y da orden institucional a la producción y estructuración de las políticas públicas, con un efecto lógico: el campo de inluencia unidireccional y extralegal de los intereses particulares tiende a reducirse a zonas marginales y a momentos excepcionales. En deinitiva, y pese a los casos acumulados de corrupción de algunos actos de autoridad, ese no es un campo ordinario. Como se ha observado, el régimen político y el carácter público de la acción gubernativa se erosionan precisamente cuando tal tipo de inluencia se ejerce, cuando mediante la política pública el Estado ya no tiene capacidad para imprimir sentido normativo, contenido valorativo y direccionamiento político a la sociedad (véase Medellín Torres, 1997). Cuando eso ocurre, suelen aparecer problemas de seguridad nacional, de ingobernabilidad o, incluso, de crisis del Estado, con la consecuente exigencia de nuevas transformaciones políticas y una revisión de los dispositivos jurídicos. La airmación, según Poulantzas, de que los intereses de las clases [y los grupos] sociales están presentes en el Estado, está desprovista de una carga empirista, y revela más bien una cierta capacidad de éste para organizarlos y dirigirlos, y aun la posibilidad de que el conlicto de intereses atraviese de lado a lado la esfera político-estatal de dos modos: a) provocando enfrentamientos o desacuerdos entre las distintas áreas responsables institucionalmente de las políticas públicas, en torno a la deinición de objetivos y uso de recursos; y b) generando orientaciones contradictorias del pool de programas gubernamentales, con la consecuente ausencia de una estrategia de largo plazo o la experimentación recurrente de fracasos. Del grado de impacto del conlicto en la estructuración y operación del sistema político-estatal depende, entonces, que la conducción de éste en una dirección adecuada se realice eicazmente. Así, de acuerdo con Pedro Medellín Torres (1997: 7): [en primer lugar, se acepta que] las políticas públicas dan cuenta de un determinado grado de conflicto en la sociedad. Las políticas revelan una particular dinámica de exclusión o de un esfuerzo de incorporación de los gobernantes con respecto a los gobernados. Señala a quienes se orienta la acción estatal y expone las razones, evidenciando una determinada correlación de fuerzas presentes en la sociedad. Y […, en segundo lugar], se acepta que las políticas públicas expresan el grado de control que tiene el gobernante sobre el aparato estatal. 7. Proceso de políticas y redes de políticas Desde los años de 1990, los estudios de políticas públicas revelan una construcción compleja de la acción pública a través de procesos y redes: la estructuración de políticas públicas transcurre por diversos ciclos y pasa por distintos entramados de actores, corre División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 99 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL el riesgo de interrumpirse o fracasar en cualquier momento, es susceptible de ser dirigido y coordinado según esferas competenciales del gobierno, hace conluir la “razón colectiva” y la “razón estatal”,30 y puede entrañar un claro direccionamiento político e ideológico de la sociedad y del Estado, es decir, una forma especíica de estructuración del propio sistema político-estatal.31 Además, como modo de conluencia de la razón colectiva y la razón estatal, las políticas públicas se desarrollan como formas de mediación (al respecto, Muller, 2002) de diversas demandas e intereses en un marco de coordinación intergubernamental y de movilización de las fuerzas políticas y sociales. Los estudios de caso sobre implementación y evaluación de resultados de políticas públicas, durante el último tercio del siglo XX, permitieron formular una concepción procesal más completa de las políticas públicas, y del mismo modo pusieron en evidencia una serie de diicultades que podían aparecer entre el momento de la decisión formal y el de la puesta en práctica de las acciones determinadas, que incluso implicaran una franca interrupción o un fracaso del proceso. Los trabajos críticos de Joan Subirats (1992: 101-123) y de Ives Meny y Jean-Claude hœnig (1992: 158-193) a la concepción lineal-secuencial, mono-racional y unidireccional de la decisión y la implementación, que estaba presente en muchos estudios anglosajones, contribuyen a entender que para cualquier momento del proceso son muchas las acciones o situaciones que pueden ocurrir y alejarnos de las previsiones y los acuerdos originarios. Así, la idea de “proceso de las actividades gubernamentales” que sugieren Meny y hœnig (1992: 103-107) ha sido aceptada por las comunidades de estudiosos de la materia, sobre todo porque: a) la construcción y puesta en práctica de las políticas públicas supone un proceso relativamente abierto y susceptible de ser corregido en cualquier momento; b) da claridad al hecho de que a cada momento (deinición del problema, elección de alternativas y determinación de un programa de acciones, implementación del programa y producción y evaluación de resultados) corresponde “un sistema de acción especíico, actores y relaciones, compromisos y estructuras sociales; y c) no excluye la posibilidad de ajustes internos y de una sobredeterminación de cada momento por la acumulación del conlicto o por la emergencia de diicultades técnicas, administrativas, organizacionales, culturales 30 “Vista desde el régimen político, la naturaleza pública de las políticas públicas está deinida por la conluencia de dos elementos básicos: La existencia de una razón colectiva, que se construye a partir de la existencia de las redes mínimas de solidaridad y las pautas mínimas de organización que fundamenta la existencia de una sociedad; y la existencia de una razón estatal, que se construye a partir de la existencia de un principio mínimo de territorialidad, un sentimiento de ciudadanía y un orden institucional básico, que fundamentan la existencia de un Estado” (Medellín Torres, 1997). 31 Klaus Frey (2002: 225), por cierto, preiere el concepto de “políticas estructuradoras de sistema” en lugar del que propone Klaus Schubert en términos de “políticas mantenedoras de sistema”. Éste último connota una visión mecanicista y conservadora del modo de operar del sistema político-estatal; en cambio, aquel connota una “comprensión dinámica”. 100 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS y jurídicas, con la consecuencia de que algunos actos se superpongan, se retroceda en el camino, se adopten no-decisiones y se modiique el staf de responsables. El proceso de políticas públicas así visto denota, según Joan Subirats “la complejidad de la acción [pública] conjunta”, pues en el proceso interviene un reparto variado de actores políticos y sociales, diversos niveles de gobierno y múltiples áreas técnicas-políticas-administrativas de gobierno, que se mueven entre el conlicto como característica de las prácticas políticas y sociales y la búsqueda de acuerdos como puntos de apoyo para la solución de problemas públicos. Esta ampliación de la concepción de políticas públicas, que evidentemente supera la visión tradicional de la sectorialización y secuencialidad rutinaria de la actividad gubernamental, permite entender la múltiple combinación de iniciativas, opiniones, recursos y responsabilidades de los actores y las instituciones involucradas bajo la forma de “redes de políticas públicas”, según una propuesta seminal de Hugh Heclo relativa a las “redes de asuntos”. En efecto, dichas redes constituyen fácticamente un entramado complejo de procesos de políticas públicas; su análisis puede describir una multiplicidad de actores, instituciones y acciones sobre problemas concretos, y una diversidad de puntos de intersección competencial y de intereses. La concepción de “redes de políticas públicas” —que amplía notablemente la noción tradicional de políticas públicas, según revelan algunas investigaciones ad hoc, entre ellas las de Sonia Fleury (2002) desde una perspectiva de “gestión de redes de políticas” y Leonardo Garnier (1999) desde una perspectiva de “coordinación de planes y políticas”—, es compatible con la idea de que, en realidad, éstas se conforman y se desarrollan en un mundo social más amplio, en una sociedad compleja cuyo advenimiento ya anticipaba Karl Mannheim a mediados del siglo XX, de modo que ellas siempre están en proceso de constitución o ajuste y son objetos moldeables en los tejidos de las relaciones intergubernamentales. De acuerdo con el británico Mark Evans, entonces, las políticas públicas “no son entidades ijas ni determinadas”; el proceso mismo es indeterminado, a pesar de que analíticamente pueda identiicarse un punto de origen y un desenlace. Como hemos visto, las políticas públicas condensan relaciones de poder, coaliciones, procesos de intercambio, inluencias contextuales, múltiples reglas del juego, interdependencia de metas y valores, en una especie de espiral sin in que, por eso mismo, es objeto de organización y recurrentes cálculos; si, por ello, además, son susceptibles de reproducir contradicciones, incongruencias y rupturas características de la vida social (Evans, 1998: 229-266), no sólo es necesario un margen de autonomía en su estructuración, sino aun el sometimiento de las actuaciones gubernamentales al escrutinio público y al control político y jurisdiccional. Por lo demás, la concepción de “redes de políticas públicas” presenta a los actores y los gobiernos en un escenario 3D, propio de un entramado complejo de relaciones de poder e División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 101 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL intereses en el que su horizontalidad y transversalidad dejan ver la multitud de centros de poder más o menos relevantes. Este hecho requiere de nuevas capacidades institucionales y de una disposición a combinar gobernabilidad (como capacidad de conducción o inducción de los grandes actores políticos y sociales en una dirección de interés económico-político de quienes gobiernan, bajo un formato que opera generalmente de arriba-abajo) y gobernanza (como capacidad de coordinación y búsqueda de cooperación entre múltiples actores que, además, presumen un interés legítimo variado y reclaman derechos al amparo constitucional y convencional para formar nuevos acuerdos “con la sociedad civil” o “más allá del gobierno”). 8. Políticas públicas y derechos humanos Tal cambio de paisaje de las políticas públicas en redes compromete a una diversidad de autoridades a asumir la función pública, la función del Estado, como un reparto de papeles en distintos órdenes de gobierno o niveles territoriales dispares de las administraciones públicas. La diseminación de los portadores de derechos humanos por todas partes, de una forma que las prioridades no parecen ya estar en las organizaciones y sectores sociales, sino en las personas como nuevas expresiones del “poder social”, se correlaciona con la disposición de redes de autoridades a las que se les coniere responsabilidades ad hoc para proteger y garantizar los derechos de todas las personas, cada una de ellas, sin embargo, considerada desde el punto de vista de la dignidad humana. Lo que tradicionalmente apareció como una función pública centralizada en manos de los titulares de poder nacional, desde los años de la globalización y la reestructuración de los Estados-Nación neoliberales se reconvierte en un caudal de políticas que involucra a múltiples actores que ya no solo reclaman en forma colectivizada derechos individuales y sociales, al mismo tiempo que se diseminan autoridades de distinto tipo y responsabilidad (administrativa, política, judicial) a efecto de dar eicacia a los mandatos constitucionales, legales y convencionales, y a requerimientos tradicionales y nuevos, incluidos los requerimientos tecnológicos personales, el acceso a la información “online”, la protección de la imagen propia, etcétera. Los llamados “derechos personalísimos” (los derechos a la vida, la libertad, el honor, la intimidad, la privacidad, la identidad, etcétera) son también revalorados, pero cada vez son reconocidos “nuevos derechos”, y todo esto obliga a las autoridades de todos los órdenes de gobierno a reformar o adecuar sus leyes, o a crear una normativa especializada que da la apariencia de conformar legislaciones para “cada cual según sus derechos” (derechos de personas vulnerables, derechos de personas con necesidades especiales, derechos de personas con preferencias sexuales diferentes, entre otros). 102 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS Por cierto, a propósito de la creciente diicultad sistémica para realizar los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), desde que el Estado del bienestar se agotó y entró en crisis, en los años de 1970, Agustín Squella (2002) se ha referido con precisión a la sintomática degradación de éstos derechos en aras de nuevos derechos que escasamente adicionan fuerza a la dignidad humana. En efecto, tales derechos parecen nadar hoy contra la corriente en un mundo al parecer dominado por esa concepción empobrecida y ramplona del liberalismo que ha ganado adeptos bajo la denominación de “neoliberalismo”. Una denominación, según me parece, que se relaciona ciertamente con la libertad de iniciativa económica, con la libertad de emprender, más no necesariamente con otras libertades, y que en no pocas ocasiones apenas tiene que ver con la acumulación incesante e inclemente de riqueza por parte de personas que no quisieran tener impuestos que pagar ni controles ni penas que cumplir cuando deciden evadirlos, y que, a la vez, propugnan y practican la mal llamada flexibilidad en las relaciones laborales con sus empleados. Flexibilidad, es preciso decirlo, que muchas veces se reduce a colocar todas las bazas del lado del empleador y a dejar a los trabajadores enteramente desprotegidos en la posesión del único bien que tienen: el empleo. Empleo, he dicho, y no trabajo, porque todos hemos asistido impávidos a la degradación del trabajo en empleo, como complacientes hemos presenciado también el proceso que degrada la educación en información e, incluso, en mero acceso a la información. Sin duda, es preocupante política y socialmente el hecho de que los DESC han quedado a merced de la progresiva escasez de recursos públicos, al mismo tiempo que los gobiernos se ven a exigidos a dar prioridad a los nuevos derechos, precisamente en el contexto de las sociedades informatizadas, de las “sociedades red” (como las caliicó Manuel Castells) y aun de las sociedades que han dado paso a la protección del “desarrollo de la personalidad”. Aun así, numerosas organizaciones, grupos y movimientos sociales reivindican a los DESC y plantean su exigibilidad, a pesar de que el sistema no está hecho ya para realizarlos y proveer los satisfactores reclamados, al menos no suicientemente y, desde luego, para realizar la dignidad humana en una perspectiva de buena vida colectiva o generalizada. Desde luego, la igualdad de libertades personalísimas parece haber sido fomentada durante los últimos años en detrimento de la igualdad de condiciones de vida social, y eso se maniiesta en la escasa solidaridad hacia millones de personas y familias agobiadas por la incesante pobreza, si acaso la solidaridad se vuelca virtualmente a través de las “redes sociales”. El contraste entre la pérdida o ausencia de bienestar social universal y la colocación en el cenit de las libertades personalísimas, bajo el dominio División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 103 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL mercantilizado de las tecnologías de la información y la comunicación, distorsionan el panorama global de los derechos, tal como lo señala Agustín Squella (2002): Claro, porque la falta de suficiente igualdad en las condiciones materiales de vida de las personas crea no sólo sociedades desiguales, sino sociedades insuficientemente libres, desde el momento en que poco o ningún sentido pueden tener la titularidad y el ejercicio de las libertades para personas que no consiguen comer tres veces al día, es decir, para personas que viven en situación de pobreza extrema o de indigencia. Que no comen tres veces al día –hemos dicho-, pero que a diario y en varios momentos del día consumen torrentes de imágenes a través de la televisión acerca de lo mucho que se puede comer cuando se tiene dinero, produciéndose de esta manera lo que Martín Hopenhayn ha calificado como “compensaciones a la desigualdad material por vía de la identificación simbólica”. En otros términos, y volviendo a la relación entre libertad e igualdad, si en el transcurso de la revolución francesa, como dijo Lord Acton, “la pasión por la igualdad hizo vana la esperanza de la libertad”, en el devenir de lo que hoy se llama la “revolución neoliberal” habría que postular que las aspiraciones por mayor libertad no caduquen los deseos también legítimos por una sociedad más igualitaria. Esto significa que la desigualdad material no tendría ya que ser vista como la sombra negra que proyecta inevitablemente el reinado de la libertad, sino como una imperfección de la propia libertad”. Conclusiones A.- Una concepción de las políticas públicas como la que se ha mostrado arriba tiene la ventaja de recuperar nuevos aportes efectuados en los campos de la sociología, el derecho y la ciencia política. Y aquí es en donde la pertinencia del enfoque de derechos humanos se hace visible. El carácter multidisciplinario de los estudios de políticas públicas permite subrayar la idea de que las acciones públicas –como acciones de Estado– no pueden alcanzar su nivel de completitud y calidad estando ausente de ellas una concepción de los derechos humanos como su contenido último, incluso en la hipótesis de que permanentemente los intereses privados penden sobre las decisiones públicas. Porque, en efecto, el interés público que persiguen las políticas públicas normativamente no tiene una existencia abstracta, sino que necesariamente supone que el Estado tiene sentido en la medida en que se constituye también como una estructura-matriz de acciones airmativas orientadas a hacer asequibles los derechos establecidos en el orden jurídico 104 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS constitucional y convencional. Es incluso de ese modo que, como airman (Gil y Gil y Ushakova, 2002), el Estado queda obligado no solamente a adoptar la “lengua de los derechos” (o la “lingua franca ética”, como dice John Tasioulas, 2008: 41), más allá de exhortaciones morales a los gobernantes, y todavía más allá del discurso político ordinario, sino también a tomar los contenidos constitucionales como base de un nuevo proceso de justiicación del poder, siempre que los derechos sean traducidos en ines de naturaleza universal, sean coherentes con “interese generalizables” y den contenido a una nueva generación de políticas públicas. B.- Ahora bien, la cuestión de la escisión de la atención a los derechos (derechos prioritarios de orden individual o personalísimo y derechos sociales-colectivos) representa una seria diicultad para la garantía de la dignidad humana, ella misma un principio cardinal del catálogo global de los derechos humanos. Si bien los derechos son indivisibles y no existe jerarquía entre ellos, aun cuando puedan ser tratados prioritariamente unos u otros según los contextos y los intereses en conlicto, es frecuente hoy en día que la dignidad humana se vea escindida por efecto del desplazamiento de las políticas neoliberales a campos propios de los derechos políticos y civiles. Puede ser, incluso, que el afán por consolidar o por elevar la calidad de los sistemas democráticos tome un sesgo que favorezca a los derechos y libertades clásicos o a los nuevos derechos marcados por el uso de tecnologías de la información y comunicación. Pero esto puede ocurrir aun con la intención gubernamental de re-balancear los derechos clásicos (políticos-civiles) y los DESC, toda vez que lo que hace explosión es el reclamo de las libertades y los derechos personalísimos, mientras que los derechos sociales son mantenidos a lote con políticas sociales que son instrumentadas con mínimos de recursos y sucesivos recortes de programas que ponen el acento en la supervivencia de sectores de población visiblemente vulnerables. C.- El otro gran problema que se observa en las sociedades modernas es que, además de que los DESC han quedado eclipsados por una revalorización de los derechos personalísimos (incluida la revalorización de los derechos políticos y civiles), no hay una conexión entre el discurso general de las políticas públicas y los resultados registrados cotidianamente. En realidad, las políticas públicas abordan supericialmente los grandes problemas nacionales que concatenan déicits de atención en materia social, económica y cultural, al grado de que, en países donde reina la corrupción, el autoritarismo, la pobreza y la ausencia de control ciudadano, la implementación de políticas públicas fracasa, se desvían recursos públicos, se toman decisiones operativas con alta discrecionalidad, se omite el signiicado histórico de los derechos humanos, se ignora a la participación ciudadana o se olvidan los ines sociales del Estado. Víctor Abramovich (2006a: 13) señala al principio de uno de sus trabajos sobre estos temas que, en efecto. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 105 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL Al mismo tiempo se desarrolla un serio debate sobre la débil institucionalidad de ciertas intervenciones de política social, basadas en el reconocimiento de beneficios particularizados y meramente asistenciales, que excluyen el lenguaje y la lógica de los derechos. Este tipo de intervención estatal se caracteriza por la falta de transparencia, la ausencia de mecanismos de participación, responsabilidad y rendición de cuentas, y por favorecer la manipulación de las prestaciones y la asistencia, a través de prácticas clientelares que definen la relación entre la administración y quienes acceden a los beneficios que se distribuyen. Si los gobiernos nacionales –y, excepcionalmente, los gobiernos subnacionales– han redescubierto a los derechos humanos, a pesar de que las Constituciones de los Estados democráticos los proclaman de algún modo y de que los Estados están permanentemente obligados formalmente a cumplir los instrumentos internacionales desde el momento en que los celebran, ha sido más bien una concatenación de factores la que ha puesto a la orden del día que los Estados –y, concretamente, los gobiernos– están conmovidos por el paradigma de los derechos humanos únicamente en el contexto del vivo recuerdo del sufrimiento producido por millones de personas durante las dos guerras mundiales del siglo XX, del compromiso internacional para proteger tales derechos a partir de una Declaración Universal pactada, de una reiterada y progresiva defensa de tales derechos a través de organizaciones no gubernamentales y del extraordinario robustecimiento del derecho internacional de los derechos humanos, que incluye la creación de cortes internacionales, el abundamiento de tratados especializados sobre derechos de minorías y sectores de población altamente vulnerables, la consolidación de los tribunales de constitucionalidad y la producción de doctrina y jurisprudencia sistematizadas que ilustran el sentido de resolución y la importancia jurídico-social de variados casos justiciables.32 De esa manera, Abramovich (2006a: 17) señala correctamente la incidencia del derecho internacional de los derechos humanos en los Estados nacionales, por ejemplo, en el contexto americano: La jurisprudencia y las interpretaciones de los órganos del SIDH [Sistema Interamericano de Derechos Humanos], tanto de la Comisión como de la Corte, y sus puntos de vista sobre problemas de índole estructural que afectan la vigencia de los derechos humanos en la región, han incidido en importantes reformas en el funcionamiento y la accesibilidad de los sistemas de justicia, en la fijación de límites a las diversas formas de violencia estatal, en un mayor respeto de la libertad de expresión y el acceso a la 32 Para la comprensión básica de los derechos humanos en el sistema interamericano, puede consultarse el amplísimo texto preparado por la Oicina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, publicado por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (OACNUDH, 2012). 106 UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS información pública, en la derogación de normas discriminatorias de las mujeres, en el reconocimiento de los derechos de pueblos indígenas a sus tierras ancestrales y a la participación política, entre otras cuestiones medulares para las estrategias de desarrollo social en nuestros países6. Al mismo tiempo, el SIDH, tanto la Comisión como la Corte, se han convertido gradualmente en un escenario privilegiado de activismo de la sociedad civil, que ha desplegado estrategias innovadoras para aprovechar en el ámbito nacional la repercusión internacional de los casos y situaciones denunciadas en las denominadas estrategias de boomerang D.- Sobre todo porque aquí se ha insistido en la fundamentación de las políticas públicas en el bloque de derechos de fuente interna y de fuente internacional, es pertinente la pregunta que ha planteado Harold Hongju Koh (2013) acerca de por qué las naciones obedecen al derecho internacional. Aunque este autor indaga los detalles históricos y ilosóicos de tal tipo de obediencia, además de ilustrar su argumentación con casos relevantes nacionales, la respuesta global puede resumirse en lo siguiente: los Estados-Nación encuentran en el derecho internacional una oportunidad para justiicar y fundamentar su orden jurídico, su sistema político y el despliegue de acciones públicas, administrativas, legislativas o jurisdiccionales, orientadas a paliar los padecimientos a causa de reclamos de justicia por déicit de bienes públicos o de ciertas violaciones a los derechos humanos en casos concretos (véase al respecto, Abramovich, 2006b). Así, se produce una “internalización” social, política y legislativa del derecho internacional bajo la forma de una obediencia relativa, por “adhesión” casi inercial, acomodada por tanto a cada contexto nacional y conforme a un distanciamiento entre naciones marcado por la conveniencia de sus intereses. Incluso, tal distanciamiento, que se produce de manera distinta desde los intereses propios de cada Estado-Nación, opera como una contradicción que hace aparecer a los gobernantes con una actitud de resistencia y opacidad ante los derechos de sus gobernados. Entonces, como bien dice Harold Hongju Koh (2013: 63): Un actor transnacional siente la obligación moral de cumplir una norma en [la] medida [en] que ésta constituye una obligación legal y tal status de legalidad es sólo alcanzado por medio de la interpretación y asimilación de la norma en el orden jurídico interno. […] La participación en el proceso legal transnacional crea una normatividad dinámica y constitutiva. La interpretación de las normas mundiales e internalización de éstas en la legislación internacional se traduce en la reconstrucción de los intereses nacionales, la identidad nacional y finalmente, el rol en la sociedad internacional. División de Ciencias Sociales y Humanidades. Departamento de Economía 107 VISIONES CRÍTICAS FRENTE A LA CRISIS NEOLIBERAL E.- La consideración del tema de lo público y del régimen político, en conexión con el estudio de las políticas públicas, deja de ser recurrente o residual en tanto que los nuevos aportes replantean el estatuto público de la acción gubernamental derivado del ejercicio de derechos constitucionalizados de personas y del supuesto social y jurídico de que la naturaleza de las estructuras político-estatales es eminentemente pública. Aunque la propuesta seminal de Lasswell incluye la conjunción de esfuerzos “públicos y privados”, la noción de lo público había quedado circunscrita al gobierno y su conexión a la “sociedad” por medio de los expertos académicos. Se ha señalado aquí el riesgo de proceder en esa dirección limitada, porque ello no garantiza una proyección y una concreción efectivamente públicas de los actos de la autoridad política y administrativa, que son la sustancia de los análisis de políticas. Tal vez no sea tan evidente que la acción pública, como acción conjunta conformada por los gobiernos y los ciudadanos en regímenes democráticos, se desarrolle en entramados complejos a través de procesos que simulan ciclos con trayectorias ordenadas y, a la vez, luctuantes por medio de redes que involucran a las diversas áreas del poder público nacional, local y aun transnacional; y de acuerdo con estrategias de gestión combinada Top Down y Bottom Up que resultan, en última instancia, en tareas de gerencia social, y cuya coordinación requiere garantizar principios de racionalidad, de justicia y de participación democrática.33 La percepción común está más bien centrada en objetos cotidianos, en actos inmediatos y en la materialización de beneicios colectivos. La revisión de la literatura sobre la materia aquí tratada y el análisis de las nuevas formas y modos de actuar del “Estado en concreto” permiten subsanar esa inmediatez y superar la arraigada concepción de una racionalidad incada en la eiciencia económica. F.- Por último, la reformulación de la cuestión de la autonomía político-estatal y la reinterpretación de la naturaleza pública de los actos de autoridad apegados a derecho, permiten reconocer el valor de la mediación y la necesidad de salvaguardar la matriz del Estado constitucional, democrático y de derecho, tan necesaria a la subsistencia de la política pública como instrumento de control del conlicto político y social, pero, ante todo, como instrumento para devolver al Estado su dimensión protectora y garantista de la vida con un signiicado eminentemente social y en coherencia con los principios de dignidad 33 108 Leonardo Garnier (1999) señala al respecto que, “paradójicamente, si bien las condiciones imperantes en estas dos décadas han incidido en un debilitamiento relativo de la vida política y, en particular, de la visión de conjunto y de largo plazo que caracteriza a las instancias responsables de la planiicación y la coordinación de las políticas públicas, estas mismas circunstancias demandan más, y no menos capacidad política; demandan más, y no menos visión de conjunto y de largo plazo; demandan más, y no menos coordinación entre las distintas decisiones públicas colectivas, y entre estas y las decisiones privadas que inciden de manera creciente en el desarrollo económico y social. Esto es particularmente cierto cuando se trata de enfrentar y resolver la permanente tensión entre eiciencia, equidad y democracia” (Especialmente, véase la sección 2 “La difícil coexistencia entre la eicacia, la equidad y la democracia”). UAM-Iztapalapa POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERESES Y DERECHOS HUMANOS humana y pro persona; de ningún modo, entonces, coninado a la privatización de la vida, bajo el pretexto de la salvaguarda de los derechos personalísimos, sino expandido a un abanico de condiciones colectivas de vida de las personas, las familias y las diversas comunidades de personas, sin discriminación alguna y sin menoscabo de las libertades y la igualdad de oportunidades a que todos tienen derecho en una sociedad tan desigual y desequilibrada frecuentemente por la competencia incesante entre unos cuantos para acumular poder y riqueza a costa del trabajo y el sufrimiento de los demás. 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