Política Cambiaria

Política Cambiaria Propuestas de acciones para la competitividad de las exportaciones Por coincidencia de conceptos, los documentos técnicos han sido elaborados conjuntamente con el CIEN _____________________ Guatemala, Septiembre 2004 Primera edición Guatemala, 2004 © Se permite la reproducción total o parcial de esta obra, incluyendo el diseño tipográfico y de portada, por medio electrónico o mecánico, citando la fuente. Política Cambiaria Índice Presentación .......................................................................................................................5 Introducción a la Política Cambiaria ...................................................................................7 Los conceptos importantes ..............................................................................................7 Problemas de la Política Cambiaria Actual........................................................................13 El deterioro del sector externo.......................................................................................13 Ausencia de una política cambiaria consistente .............................................................14 Propuesta para la realineación del tipo de cambio real.......................................................21 Reinterpretando el problema .........................................................................................21 Reforma 1: Mantener una política macroeconómica consistente....................................25 Reforma 2: Realinear los incentivos entre bienes transables y no transables ..................27 Reforma 3: Implementar una regla de intervención cambiaria .......................................29 Resumen de la propuesta...............................................................................................32 Bibliografía ......................................................................................................................32 ANEXO 1.........................................................................................................................37 Resultados bienes transables y no transables. ................................................................37 ANEXO 2.........................................................................................................................39 Estimación del TCR......................................................................................................39 ANEXO 3:........................................................................................................................41 Relación entre el tipo de cambio y las intervenciones del BANGUAT en el SINEDI.....41 Política Cambiaria 4 Política Cambiaria Presentación Guatemala no esta generando la riqueza necesaria para mejorar el nivel de vida de sus habitantes. El 56.2% de los guatemaltecos son pobres y el 16% ganan menos de US$ 1 al día. Ello ha incidido en que al año 2004, Guatemala haya descendido al puesto número 121 en el índice de desarrollo humano.1 ¿Qué significa esto? Que Guatemala esta teniendo dificultades para definir e implementar políticas congruentes e integrales que permitan elevar el crecimiento económico. Que actualmente ocupe el puesto 89 del Índice de Crecimiento Potencial de Mediano Plazo, sólo indica que aún hay mucho camino por recorrer.2 ¿Qué podemos hacer para cambiar esto? Creando una política de desarrollo basada en el comercio exterior, siendo esto lo más conveniente para economías pequeñas como la nuestra. ¿Cómo podemos implementar una política de desarrollo basado en el comercio exterior de forma exitosa? Potencializando la competitividad de todos los factores de la economía. Incentivando a las empresas para competir en la superación de los estándares internacionales, en sus distintos ámbitos de acción. La competitividad debe originarse en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructura productiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entorno económico, social e institucional en que se manifiesta. Es necesario buscar el desarrollo económico y social para Guatemala. El gobierno debe asumir el reto del crecimiento económico sostenible. AGEXPRONT quiere contribuir al desarrollo económico y social del país en forma sustentable, por medio de las exportaciones. Por lo anterior, ha elaborado las siguientes “Propuestas de acciones para la competitividad de las exportaciones”. Estas propuestas se encuentran agrupadas en ocho folletos, en los que se establecen los lineamientos generales que debe adoptar la política pública: 1 PNUD (2004). 2 WEO (2004). 5 Política Cambiaria • • • • • • • • 6 Marco conceptual. Este documento describe las líneas generales dentro de las cuales se enmarca la propuesta de política pública de los documentos de la serie, describiendo por qué es que se eligió el comercio exterior y la competitividad sistémica como la política y el mecanismo para alcanzar el desarrollo socioeconómico del país. Política fiscal. Mediante dicho documento se plantea cómo es posible desarrollar una política fiscal que genere los suficientes ingresos para que el Gobierno pueda desempeñar sus funciones, y a la vez mantenga la competitividad del país, no interrumpiendo el proceso generador de riqueza de todos los guatemaltecos. Política laboral. Se explica la necesidad de crear instituciones laborales flexibles, de impulsar una política de ingresos, de fomentar un mercado de mano de obra calificada. Lo anterior con la finalidad de lograr una producción nacional competitiva en la que empleados y empleadores se vean beneficiados. Política financiera. El sector financiero permite que los proyectos productivos puedan llevarse a cabo. En el documento se presentan recomendaciones de política pública para lograr que el sector financiero responda a los retos que la competitividad sistémica plantea, haciendo un uso eficiente de los recursos escasos de nuestra economía. Política cambiaria: El tipo de cambio es una variable estratégica, no sólo un precio más de la economía, ya que genera una señal importante para determinar la estructura económica del país. Este documento recomienda cómo debe ser la política cambiaria para lograr una política de comercio exterior exitosa, y que permita una transición efectiva y ordenada de la economía. Política de infraestructura y servicios: La existencia y adecuada condición de la infraestructura es necesaria para crear las redes que interrelacionen la actividad productiva dentro y fuera de Guatemala. En el documento se muestra un diagnóstico de los subsectores que conforman la infraestructura de Guatemala y las recomendaciones que se deben llevar a cabo para mejorarla. Política nacional de transporte: Un componente imprescindible de la actividad productiva es la distribución. La eficiencia en la distribución dependerá del la competitividad del transporte en que se realice. El documento hace un análisis integral del sector y recomienda una serie de lineamientos a seguir para mejorar la competitividad de la distribución de los productos guatemaltecos, tomando en cuenta una visión de largo plazo y coherente con la realidad. Política de procesos: La acción empresarial toma lugar dentro de un marco legal que establece trámites y procedimientos. Estos delimitan la acción del sector privado, cuya eficiencia debe evaluarse en función del efecto que tiene sobre la productividad en comparación con el beneficio que buscan generar. El documento realiza un diagnóstico sobre los principales problemas que sufre el sector privado al momento de cumplir con los requisitos que le son solicitados y se plantean soluciones a los mismos. En calidad, recomienda qué hacer para crear un clima de innovación y competitividad y a la vez, un control de calidad de los productos que se comercian. Política Cambiaria Introducción a la Política Cambiaria El tipo de cambio no es un precio cualquiera. Constituye más bien una variable estratégica3 que decide si la economía de un país está en condiciones de crear el contexto macroeconómico necesario que permita establecer industrias competitivas a nivel internacional. ¿Por qué es una variable estratégica? Las experiencias de los años setenta y ochenta han demostrado que los tipos de cambio, cuando están muy sobrevaluados (apreciados), reducen la competitividad del país y generan inexorablemente déficits en la balanza comercial, sobre todo porque se dificulta la exportación de manufacturas y se facilita la importación de las mismas. Los países que toleran la sobrevaluación de su moneda durante un período prolongado obstaculizan doblemente el desarrollo de su aparato productivo, porque: • El encarecimiento de las exportaciones, de origen monetario, da lugar a que las • empresas no vean ninguna posibilidad real de orientar su producción en el mercado mundial como marco de referencia. El abaratamiento artificial de las importaciones hace que las empresas pierdan su competitividad incluso en el mercado interno, con la consecuencia de que el grueso de las inversiones fluye al sector de bienes no transables o incluso a la exportación de capital. Además de su efecto en la forma en que se asignan recursos entre los distintos sectores productivos del país, el tipo de cambio también tiene repercusiones importantes en la forma en que la economía maneja los shocks externos4. Por ejemplo, ante un shock negativo, un tipo de cambio libre absorbe una parte importante del efecto, evitando que la producción y las demás variables económicas sufran un deterioro importante; sin embargo, si mantuviéramos un tipo de cambio fijo, sería la producción la que se deterioraría.5 Los conceptos importantes Posiblemente la política cambiaria sea uno de los temas más complejos que se toca en la presente serie de documentos. Ello se debe a que los problemas de la política monetaria no son tan “concretos”, tan “visibles”, como los problemas del sector financiero o los de aduanas. Uno suele ser consciente sólo del número del tipo de cambio, sin embargo, 3 Basado en Esser (1997). 4 Eventos (positivos o negativos) que suceden fuera del país, pero que debido a su importancia, afectan al país. 5 Salvo que existiera una flexibilidad completa de precios y salarios. 7 Política Cambiaria existen una serie de causas y efectos que quedan ocultos, y que sólo se hacen evidentes tras un análisis con las herramientas adecuadas. Para lograr dicho análisis, iniciaremos con una breve mención de los conceptos más importantes que dan forma al presente documento: Bienes transables y no transables. Los bienes transables son aquellos que son comerciables internacionalmente, por ejemplo, la azúcar producida en Guatemala. En contraposición, los bienes no transables son aquellos que no son comerciables internacionalmente, debido a que es muy costoso su transporte, por ejemplo, es demasiado caro transportar un edificio a otra localidad. Una forma fácil de pensar en estos conceptos es la siguiente: • • Los bienes transables son fáciles de exportar. Los bienes no transables no suelen exportarse, debido al costo que implicaría. ¿Por qué son importantes estos dos conceptos? Porque una economía que produce bienes transables puede comerciarlos en el exterior, lo cual le permite hacerse de recursos externos (divisas), situación que no sucede con los bienes no transables. Por ejemplo, ante la necesidad de pagar deuda externa (que a nivel nacional se entendería como constantes déficits en la cuenta corriente), los países que tienen una gran producción de transables están en mejor posición de afrontar el pago de la misma, que uno enfocado en producir bienes no transables, ya que este último no contaría con suficientes divisas. Tipo de cambio nominal. El tipo de cambio nominal es la cantidad de quetzales uno debe desprenderse para poder adquirir dólares. Esta variable no se considera como real, porque no hace alusión directa a bienes y servicios, sino sólo a cantidades monetarias. Cuadro 1 ¿Por qué es necesario hablar de tipo de cambio real? Muchos conceptos económicos no son sencillos de percibir en la realidad. Uno de ellos es la competitividad. Como se aprecia en el del marco conceptual, buscar una variable que nos permita determinar qué tan competitivo es un país no es nada sencillo. Muchos han buscado entender la competitividad a través del tipo de cambio nominal. Sin embargo, este esfuerzo afronta complicaciones, en especial, cuando existen problemas de una elevada inflación. Para entender mejor el problema del tipo de cambio real, podemos hacer una analogía con el mercado laboral. Dicho mercado, cuando describe el ingreso de las personas encuentra un problema parecido al que se afronta explicando la competitividad mediante el tipo de cambio nominal. Para resolver el problema de cómo la inflación afecta al ingreso, se acuñaron dos términos: …sigue 8 Política Cambiaria Salario nominal. El salario nominal indica la cantidad de quetzales que una persona recibe por trabajar. Salario real. El salario real la cantidad de bienes y servicios que una persona puede comprar con el salario nominal que recibió. Para ello, se elimina el efecto inflacionario al salario nominal. De esta manera, si el salario nominal se incrementa en un 10%, pero la inflación sube en el mismo porcentaje, se puede decir que no cambió su ingreso real de la persona. Por lo mismo, no debiéramos esperar un cambio en la conducta del trabajador. Sin embargo, si el salario nominal se incrementó en 10%, pero la inflación aumentó en 20%, el ingreso real de la persona se redujo. Dado este último cambio, se podría esperar un cambio importante en la cantidad de trabajo que el empleado está dispuesto a realizar para poder mantener su mismo nivel de vida. Por la misma razón que la variable importante en el mercado laboral no es el salario nominal, así el tipo de cambio nominal no es la variable importante para describir la competitividad. Por ello, se ha hecho necesario emplear el tipo de cambio real, el cual incorpora el efecto de la inflación. Enfocarse en el tipo de cambio real y no en el nominal, permite entender por qué una devaluación nominal no siempre promueve las exportaciones, pues ello depende de cómo evolucione la inflación. Fuente: elaboración propia. Tipo de cambio real observado, TCR. El tipo de cambio real es un buen indicador del grado de competitividad internacional de un país, ya que refleja los incentivos que existen para producir bienes que compitan con los bienes producidos internacionalmente (Edwards 1988). El tipo de cambio real se suele definir mediante la siguiente fórmula e = PT/PN Donde: e. Es el tipo de cambio real PT. Es el precio de los bienes transables. PN. Es el precio de los bienes no transables. Esta definición resume los incentivos que guían la asignación de recursos entre los sectores que producen bienes transables y no transables. Un incremento en “e” hará la producción en bienes transables más rentable, induciendo a los recursos a moverse del sector de bienes no transables al sector de bienes transables (Edwards 1989), incrementando así las exportaciones. Medición del tipo de cambio real. Usualmente para obtener una medición del tipo de cambio real se emplean dos instrumentos: el tipo de cambio real bilateral y el tipo de cambio real multilateral. El tipo de cambio real entre dos países es el costo relativo de una canasta de bienes de referencia, donde el costo de la canasta entre los dos países se compara tras haberlas 9 Política Cambiaria convertidas a una misma moneda (Obstfeld y Rogoff 1996). Por ejemplo, en el caso del tipo de cambio real bilateral entre Estados Unidos y Guatemala, el tipo de cambio bilateral está determinado de la siguiente manera: TCRGU-US = TCN * IPCUSA / IPCGUATE Donde: TCR. Es el tipo de cambio real entre Guatemala y Estados Unidos. TCN. El tipo de cambio nominal. IPC. Es el índice de precios al consumidor. El tipo de cambio real multilateral es una ampliación del bilateral. Para ello, se determina el tipo de cambio real bilateral del país en cuestión con cada uno de sus socios comerciales. Tras esto, se realiza un promedio ponderado, donde la ponderación de cada tipo de cambio bilateral es la importancia comercial relativa de cada país. Tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo, TCRE.6 A largo plazo, el TCR debe tomar un valor tal que genere los incentivos para lograr al mismo tiempo el equilibrio interno y externo de la economía, al mismo tiempo se mantiene la consistencia con un crecimiento económico sostenido. En este contexto, el equilibrio externo se entiende como una situación donde el balance en cuenta corriente (importaciones, exportaciones y transferencias unilaterales) sea compatible con flujos de capital sostenidos (y en efecto sea financiado con esos flujos). El equilibrio interno, por otro lado, se refiere como una situación tal que el mercado para bienes domésticos esté en equilibrio (oferta = demanda) en el período actual y futuros, y que el desempleo no se desvíe de su nivel natural. La implicación más importante de la definición anterior es que el TCRE no es un número fijo, al contrario, es un número que puede cambiar constantemente. En la medida que se produzcan cambios en cualquiera de las variables que afectan las condiciones de equilibrio interno y externo en un país, entonces el TCRE también cambiará. Los factores fundamentales más importantes para el TCRE son los siguientes: 1. Precios internacionales, tanto de los productos que exporta el país, como de los productos que importa (a esto se le conoce como términos de intercambio). 2. Flujos de ayuda extranjera y remesas. 3. Tasas reales de interés en el resto del mundo.7 4. Impuestos y subsidios domésticos. 6 Basado en: Edwards (1990). De igual manera que el salario real y el tipo de cambio real, es necesario hablar de tipo de cambio real, ya que las personas disponen su cartera de inversiones en base al rendimiento real que obtendrá su cartera. 7 10 Política Cambiaria 5. Impuestos sobre transacciones internacionales motivadas por consideraciones de asignación de recursos en el largo plazo (no por desequilibrios temporales en la balanza de pagos). 6. Volumen del gasto público (déficit fiscal). 7. Composición del gasto público (el volumen de bienes transables8 y no transables9). 8. Progreso tecnológico. Distorsiones en el TCR. En el corto y mediano plazo, es muy común que se produzcan desviaciones pequeñas y temporales entre el tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo, TCRE, y el tipo de cambio real observado, TCR, que no deben ser motivo de alarma o de intervención. Sin embargo, existen circunstancias cuando el TCR muestra desviaciones significativas y sostenidas respecto de su nivel de equilibrio de largo plazo. Cuando esto sucede, nos enfrentamos a una distorsión en ele TCR (Edwards 1990). (Ver Gráfica 5 más adelante). 8 9 Bienes exportables. Bienes que por sus características son difíciles de exportar, como por ejemplo, una casa. 11 Política Cambiaria 12 Política Cambiaria Problemas de la Política Cambiaria Actual El deterioro del sector externo Durante los últimos tres años se ha observado un deterioro importante del sector exportador. Las exportaciones tuvieron un crecimiento de 72% durante el quinquenio 1994-1998. Sin embargo, durante el quinquenio 1999-2003, la tasa de crecimiento apenas ha sido de 1.8% (ver Tabla 1). Tabla 1 Exportaciones e importaciones (US$ millones). 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Exportaciones Tradicionales Notradicionales 655.1 847.5 987.5 948.0 929.3 1,101.4 1,128.3 1,215.8 1,186.9 1,394.8 1,023.1 1,437.3 1,166.1 1,532.9 949.7 1,513.9 958.4 1,514.8 968.3 1,661.5 Tasa de crecimiento Tradicionales Notradicionales 51% -6% 21% 5% -14% 14% -19% 1% 1% 12% 16% 10% 15% 3% 7% -1% 0% 10% Importaciones 2,647.6 3,292.5 3,146.2 3,852.0 4,650.9 4,560.0 5,171.4 5,606.4 6,304.1 6,721.6 Tasa de crecimiento 24% -4% 22% 21% -2% 13% 8% 12% 7% Fuente: BANGUAT. Las razones de este deterioro son varias y se pueden separar en externas e internas. Entre las externas sobresalen el deterioro de los precios del café; en 1998 la bolsa de café de 100 libras se cotizaba en US$ 220, un año después en menos de US$ 60. Esto particularmente afectó el comportamiento de las exportaciones tradicionales. Asimismo, el crecimiento económico de Estados Unidos disminuyó significativamente en el 2001, cayendo de 4.2% en 1999 a 0.3% en el 2001, disminuyendo de manera acorde su demanda por importaciones. Cabe mencionar que Europa y Japón vivieron situaciones similares a Estados Unidos. Aunque para nosotros, en términos de comercio, no son tan importantes como este último país, a nivel internacional se estaba viviendo una situación económica adversa que, ya en conjunto, nos perjudicaba. Es más, otros socios comerciales importantes, como el resto de Centroamérica y México, también se vieron afectados negativamente. La situación externa no era la única fuerza actuando en contra del sector exportador. Hacia lo interno, la aplicación de políticas macroeconómicas inconsistentes también estaba perjudicando la competitividad de las exportaciones guatemaltecas. Por ejemplo, el aumento de impuestos o de los salarios mínimos sin considerar la productividad han elevado los costos de producir localmente versus esos mismos productos a nivel 13 Política Cambiaria internacional. A ello, hay que agregar lo elevado de la tasa de interés y de la inflación, que en comparación con otros países del área nos hacen menos competitivos. Sin embargo, entre las políticas macroeconómicas que han perjudicado la competitividad de las exportaciones vale la pena resaltar el papel del tipo de cambio. Es más, esta situación no es nueva. Como se puede observar en la Gráfica 1, el deterioro del sector transable respecto al no-transable es un proceso secular que inició en la década de los 70 y, como se puede observar en el Anexo 1, se explica principalmente por el comportamiento del tipo de cambio real. Gráfica 1 Relación entre producción de bienes transables y no transables. Transables/No-Transables 0.85 0.80 0.75 0.70 0.65 0.60 0.55 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 1956 1953 1950 0.50 Fuente: Cálculos propios con información del BANGUAT. A continuación se describe con más detalle el problema de la política monetaria inconsistente durante los últimos años. Ausencia de una política cambiaria consistente En Guatemala ha predominado una idea de que el tipo de cambio debería ser “neutral”, para no favorecer a importadores ni a exportadores. Lo cual, según una apreciación popular, no se está cumpliendo. Sin embargo, no existe un concepto claro de que debería ser neutral. En principio se ha manejado la idea de que el tipo de cambio debería variar lo suficiente para cubrir, al menos, los diferenciales de inflación entre Guatemala y Estados Unidos. Este concepto se fundamenta en la “ley de un solo precio”, esto es, que en un mercado unificado todo producto tiene un mismo precio.10 Para que dicha ley se cumpla, la depreciación (o apreciación) del tipo de cambio debe ser igual a la diferencia entre la inflación local e internacional. Otra forma de decirlo es que la variación el tipo de cambio 10 Según Sachs y Larraín (1994), para que se cumpla la ley de un solo precio P=EP*, donde P son los precios locales, P* los precios internacionales y E el tipo de cambio. 14 Política Cambiaria real11 debería ser cero. Aunque conceptualmente ésta es la apreciación generalmente aceptada, también tiene varias limitaciones prácticas: 1. Existen barreras naturales que distorsionan los precios, como costos de transporte y seguros. 2. Otra distorsión importante son las barreras artificiales, como aranceles, cuotas y otras restricciones impuestas por los gobiernos. 3. Entre los distintos países se consumen canastas de bienes diferentes, por lo que es muy difícil, incluso imposible para algunos casos, decidir la inflación de qué bienes hay que compensar. 4. Hay bienes que simplemente no se comercian internacionalmente. Entonces, nunca van a poder cumplir con la ley de un solo precio, ya que la misma depende del arbitraje para que se cumpla. Existe otro problema de tipo práctico, si se va a calcular el tipo de cambio real basados en los diferenciales de inflación, las conclusiones dependerán mucho del año base que se utilice para su cálculo. Como se puede ver en la Gráfica 2, si se escoge 1990 como año base, en el 2002 estábamos sufriendo una apreciación real de poco más de 20%. Esto es consistente con la percepción general de un tipo de cambio real apreciado. Sin embargo, si lo que tomamos en cuenta como año base es 1996, veríamos que en el 2002 estábamos regresando a nuestro nivel de equilibrio, descartando cualquier teoría de apreciación. Gráfica 2 Índice del tipo de cambio real con distintos años base. 120 110 100 90 80 Base 1990=100 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 70 Base 1996=100 Fuente: cálculos propios, con información del BANGUAT y de la Reserva Federal de Estados Unidos. A pesar de todas estas críticas, no se descarta la existencia de una relación de precios a nivel macroeconómico entre los distintos países que tiene implicaciones sobre la competitividad de los distintos productos transados internacionalmente. Asimismo, tiene efectos en la estructura de producción y de consumo. Por lo tanto, es importante entender los fundamentos que determinan el TCR y sus posibles desviaciones. 11 El tipo de cambio real se calcula con la siguiente fórmula: TCR=EP*/P. 15 Política Cambiaria Edwards (1989) indica que, en lo concerniente a TCR, han surgido dos grandes áreas de interés: la primera, entender qué provoca las fluctuaciones del TCR; y, segundo, qué tan efectivas son las devaluaciones nominales como instrumentos de política económica. De acuerdo a los modelos teóricos, el equilibrio de largo plazo del TCR depende solamente de variables reales, sus fundamentos12. Por otro lado, en el corto plazo, tanto variables reales como nominales ejercen su influencia en el tipo de cambio real. Es más, políticas macroeconómicas insostenibles generan condiciones de sobrevaluación del TCR que pueden terminar en devaluaciones extremas y crisis de balanza de pagos.13 Otra conclusión importante de Edwards (1989) es que, si no se interviene, la realineación del TCR sucederá, pero con rezagos (paulatinamente, a lo largo de varios períodos). Asimismo, menciona que los ajustes del tipo de cambio nominal (TCN) tendrán un efecto permanente sobre el TCR si parten de un desequilibrio previo y se acompañan de reformas estructurales. Las devaluaciones nominales aisladas de reformas estructurales son neutrales en el largo plazo. Tabla 2 Origen de la Monetización (millones de quetzales) Millones de Quetzales 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Monetización Externa 1,057.40 2,511.00 2,939.90 -1,065.00 5,052.10 3,301.50 169.30 Posición con Bancos y Financieras -409.8 -789 993.6 1,777.30 -5,071.60 778.7 -2,133.60 Crédito Neto Sector Público -895.6 -2,044.00 -3,147.60 1,013.10 1,139.00 -2,530.90 1,390.30 Compra/Vta CDP´s -856.4 1,041.20 928.4 -21 -2,114.70 -2286.7 -63.7 117.7 141.4 132.8 16.8 2.3 3.5 1.7 Otros Activos Netos 1,347.50 -204.3 -1,016.20 400.4 778.5 1995.6 1,159.60 Emisión Monetaria 360.80 656.30 830.90 2,121.60 -214.40 1,261.70 523.60 BEST 2002* Fuente: cálculos del CIEN con información del BANGUAT. Siguiendo la metodología de Edwards (1989)14 se encuentra que la existencia de políticas macroeconómicas inconsistentes, particularmente excesos de crédito doméstico (ver Tabla 2), provocan una apreciación cambiaria, lo cual lleva a una situación insostenible para la economía. Si el exceso de crédito15 aumenta en 1%, el tipo de cambio real se aprecia en 0.45%. Asimismo, encontramos que, cuando los ingresos de capital aumentan en 1%, el tipo de cambio real se aprecia en 0.03%. Estos resultados se resaltan ya que, como se puede observar en la Tabla 2, durante los últimos años ha habido un rápido crecimiento del crédito doméstico, el cual se explica en buena parte por fuentes externas. 12 Ver Tipo de cambio real de largo plazo, en la Introducción a la Política Cambiaria Ver Distorsiones en el tipo de cambio real, en la Introducción a la Política Cambiaria. 14 Los resultados econométricos de la metodología de Edwards (1989) se presentan en el Anexo 2. 15 El exceso de oferta de crédito doméstico (EXCRE), se midió como la diferencia entre la tasa de crecimiento del crédito doméstico (CSP) y la tasa de crecimiento real del producto interno bruto (PIB): 13 16 Política Cambiaria Gráfica 3 Cuenta de capitales. 10,000 Millones de US$ 8,500 7,000 5,500 4,000 2,500 Crédito 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 -500 1990 1,000 Saldo Fuente: BANGUAT. Como se puede ver en la Gráfica 3, a partir de mediados de la década de los 90 hay una ligera tendencia hacia arriba en el saldo de la cuenta de capitales, pasando de US$ 415 millones en 1995 a un máximo de US$ 1,726 millones en el 2001. Aparentemente este aumento no es tan significativo, especialmente cuando uno mira que a partir del 2002 hay una reversión en la tendencia. Sin embargo, si sólo se miran los ingresos de capital (créditos), esa misma tendencia hacia el alza es mucho más pronunciada, alcanzando en el año 2002 niveles cercanos al 50% del PIB. Vale la pena resaltar que el incremento se ha debido principalmente al capital privado, que de representar el 29% de los ingresos durante 1990, al 2003 representaba el 94% de los mismos, siendo el rubro que más creció el de capital de mediano y largo plazo. Ene-03 Ene-02 Ene-01 Ene-00 Ene-99 Ene-98 Ene-97 Ene-96 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 Ene-95 Millones de Quetzales Gráfica 4 Operaciones de Mercado Abierto (OMAs) Fuente: BANGUAT. Como se puede observar, existe un ingreso importante de flujos de capital que aprecian el tipo de cambio. Además, existe un problema adicional que ha presionado a una mayor 17 Política Cambiaria apreciación del quetzal: el manejo de la política monetaria ha sido inconsistente con el ingreso de capitales, expandiendo el crédito doméstico de manera simultánea. Para controlar los excesos de crédito doméstico, el BANGUAT ha optado por una política de esterilización vía operaciones de mercado abierto (ver Gráfica 4), lo cual eleva las tasas de interés locales y promueve todavía más el ingreso de capitales externos, creándose una “bola de nieve”. Tomando en cuenta la metodología ya antes descrita de Edwards (1989), y los desequilibrios que existen en la política macroeconómica y en los fundamentos de la economía, se procedió a calcular el tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo (Ver Gráfica 5). Según la evidencia disponible, durante los últimos tres años el tipo de cambio real podría estar mostrando un desalineamiento hacia abajo considerable y continuo respecto a su nivel de equilibrio de largo plazo. Esta situación estaría indicando la necesidad de un reajuste hacia arriba de esta variable, lo cual no sólo ayudaría a contener el consumo privado sino generaría las señales correctas para el buen uso de los recursos productivos (promover al sector exportador). Gráfica 5 Depreciación (apreciación) del tipo de cambio real. 15% 10% 5% 0% -5% -10% TCR-Observado 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 -15% TCR-Equilibrio de largo plazo Fuente: Cálculos propios, utilizando la metodología de Edwards (1989). Ahora bien, este reajuste del tipo de cambio real permitiría alcanzar la neutralidad, lo cual se considera un objetivo deseable. Sin embargo, tampoco se trata de sólo compensar los mayores costos que ha tenido el sector exportador, ya que el problema es mucho más complejo. Existe un desequilibrio en el sector externo que se retroalimenta con la apreciación cambiaria. En la medida que el tipo de cambio real permanezca por debajo de su nivel de equilibrio, no sólo se desincentivan las exportaciones sino que se promueven las importaciones, ampliándose el déficit en cuenta corriente16 (ver Gráfica 6). 16 La cuenta corriente incluye las exportaciones e importaciones de bienes y servicios del país, además de las donaciones y remesas. 18 Política Cambiaria Gráfica 6 Déficit en la cuenta corriente como porcentaje del PIB Público 2003* 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Privado Fuente: cálculos del CIEN con información del BANGUAT. * 2003: déficit fiscal estimado (incluyendo deuda flotante). En la Gráfica 6 podemos ver que el desequilibrio en cuenta corriente no es tan grave como en otros años. Aunque hay que hacer varias aclaraciones. Analizando la composición del déficit, observamos que la mayor parte se explica por el déficit privado, pero el déficit público tiene una mayor importancia. Segundo, es cierto que son valores similares a los observados durante la primera mitad de la década de los 90, pero en ese entonces la economía crecía a un ritmo cercano al 4% y ahora crece cerca del 2%. Este último punto es relevante en la coyuntura actual, debido a que se ha convertido en el principal limitante del crecimiento económico. Si queremos crecer necesitamos inversión en capital, pero la mayor parte del capital es importado. Por lo tanto, bajo las condiciones actuales, esto implicaría un déficit externo mucho mayor. El problema de esto es que no está claro de dónde van a salir los flujos de capital para financiarlos; hoy día ya son excesivos para el tamaño de la economía. Esta realidad hace todavía más prioritario el ajuste de tipo de cambio real para realinear los incentivos en la economía. 19 Política Cambiaria 20 Política Cambiaria Propuesta para la realineación del tipo de cambio real La propuesta que a continuación consta de dos partes. En la primera, se explica por qué una devaluación nominal del tipo de cambio no lograría una solución eficaz a la apreciación del tipo de cambio real que actualmente afronta Guatemala y que por ende, es necesaria la implementación de reformas estructurales para corregir dicha apreciación. En la segunda parte, se detallan las tres reformas principales que debe implementar el Gobierno para lograr dicha corrección. Reinterpretando el problema La globalización y la integración que ha tenido Guatemala con el comercio exterior han llevado a que el productor nacional, sea exportador o no, deba enfrentar la competencia internacional día a día. Hoy, la batalla no sólo se libra en las bolsas de commodities de los países del primer mundo; hoy, la batalla también se libra en Guatemala, en los supermercados y en las tiendas de la esquina. Hoy competimos contra todo el mundo. Siendo fieles a este cambio en la visión del mundo, también se hace necesario cambiar nuestro paradigma, nuestro nivel Meta sobre el tipo de cambio. Para ello, el primer paso para lograr una solución sostenible del problema de la apreciación cambiaria es abandonar la idea una devaluación nominal podría mejorar al sector exportador. A continuación se desarrollan varios problemas que hacen inviable esta solución. La inflación y el equilibrio político. Promover una devaluación nominal del tipo de cambio suele objetarse porque la misma se encuentra relacionada con un aumento de la inflación. La indexación de salarios y de precios, y el porcentaje de productos importados en la producción guatemalteca favorecerían un aumento en la inflación en el corto y mediano, lo cual eliminaría el efecto de la devaluación del tipo de cambio real. Edwards (1988) comenta que de acuerdo a un análisis realizado por él sobre devaluaciones nominales, con una muestra de 28 episodios entre 1962 y 1979, ésta sí logra una mejora en el tipo de cambio real inmediata, pero el efecto no perdura, ya que el mismo disminuye con el tiempo. Sin embargo, existen casos como el de Bolivia 1979, Colombia 1962 y 1965, Israel 1971 y Nicaragua 1979 que muestran que el tipo de cambio real termina con una apreciación aún mayor que la inicial. 21 Política Cambiaria ¿Cómo se interpreta lo anterior? De acuerdo a Edwards, los países que sí lograron mantener la depreciación de su tipo de cambio real, lo hicieron gracias a la implementación de una serie de reformas estructurales que permitieron que el régimen cambiario fuera congruente con las políticas macroeconómicas. Para lograrlo, las reformas se enfocaron en reducir el crecimiento del crédito doméstico, en mantener bajo control los déficits fiscales y en evitar que los esquemas de indexación, como el salario mínimo, incrementaran se ajustaran. La lección para Guatemala sería que una devaluación nominal no favorecerá competitividad del país a menos que se logre cambiar drásticamente el rumbo que política fiscal, monetaria-crediticia y salarial de los últimos años. Sin embargo, dada coyuntura política actual, pareciera que no es posible tener ambas a la vez: se escoge devaluación nominal o se implementan las reformas estructurales: la la la la 1. Impulsar una devaluación nominal, si bien lograría una mejora de corto plazo en el tipo de cambio real, dicho efecto no sería sostenible, porque: 1.1. Los precios intentarán ajustarse hacia arriba. 1.2. El Gobierno Central podría afrontar un alto costo político. Distintos grupos de presión podrían llegar a presionar por un incremento al salario mínimo equivalente. 1.3. Además, se podría dificultar la negociación política17 orientada a lograr las reformas estructurales necesarias para hacer competitivo nuestro país (un mercado laboral más flexible, una política salarial basada en la competitividad, un sistema financiero más competitivo y seguro… en pocas palabras las propuestas establecidas en los demás documentos de esta serie). Impulsar las reformas estructurales, aunque no logra una solución en el corto plazo para la apreciación del tipo de cambio real, ya que no se devalúa el tipo de cambio nominal, sí logra realinear el tipo de cambio real a largo plazo. Así que no sólo por sus resultados finales, sino por el equilibrio político de la propuesta, la recomendación general debe ir orientada alrededor de las reformas estructurales y no a la búsqueda de la devaluación nominal. 17 “La inestabilidad política puede inducir a presiones irresistibles a favor de la redistribución y la expropiación. Por lo tanto, en la medida que la inestabilidad política cree presiones para la expropiación del principal o de la rentabilidad, creará un desincentivo para la acumulación y será dañina para el crecimiento (económico…) Rodrick (…) argumenta que los conflictos sociales domésticos son la clave para entender los colapsos en el crecimiento económico. Él enfatiza la importancia de las vías a través de las cuales los conflictos sociales interactúan con los shocks externos y las instituciones domésticas encargadas de la resolución de conflictos” (Drazen 2000, traducción libre). En el caso de Guatemala, ambos aspectos podrían deteriorarse ante una devaluación nominal, lo cual incentivaría un conflicto social capaz de afectar profundamente el crecimiento económico. 22 Política Cambiaria La inconveniencia de cambiar de régimen cambiario. Una opción que se ha planteado para llevar a cabo la devaluación nominal es la sustitución del régimen cambiario actual, el de flotación sucia, por regímenes donde el Banco de Guatemala desempeñe un rol mucho más activo. Sin embargo, dichas propuestas aún tienen que resolver los siguientes problemas, antes de poder ser tomadas en serio: 1. Las propuestas más concretas han sido dos: implementar un sistema de paridades móviles (“crawling peg”), como el de Costa Rica o el que tuvo Chile hasta 1999 (ver Cuadro 3), e implementar una dolarización completa, como la de El Salvador. Ambos sistemas tienen la ventaja de la predictibilidad. Sin embargo, su capacidad para garantizar la estabilidad macroeconómica es cuestionable, ya que la misma no depende de una sola variable sino de la combinación de varias políticas. 1.1. El sistema de paridades móviles tiene la desventaja adicional de que introduce rigideces innecesarias en la economía. Es más, como se ha explicado antes, las devaluaciones nominales sólo pueden tener efectos reales en el corto plazo; en el mediano y largo plazo repercuten en una mayor inflación (más aún cuando se facilita la indexación a futuro del salario y otros precios). Como se puede leer en el Cuadro 3, el problema inflacionario ha provocado el deseo de Costa Rica de salirse del sistema de crawling peg. Por su lado, Chile se salió de este sistema en 1999 por esta razón. 1.2. En el caso de la dolarización, un caso extremo de tipo de cambio fijo, este tiene la desventaja de que se pierde la posibilidad de incurrir en devaluaciones nominales de corto plazo para compensar el efecto negativo de perturbaciones o shocks externos. Para una economía como la guatemalteca, cuyas exportaciones dependen de pocos productos y se dirigen a relativamente pocos destinos, puede representar una desventaja. Asimismo, en un mercado financiero represivo y poco diversificado, perder un instrumento financiero como es el Quetzal tampoco es conveniente. 2. Los desequilibrios macroeconómicos y estructurales seguirán afectando a la economía, independientemente del régimen cambiario que se escoja. En el caso del crawling peg, ello significaría mayores niveles de inflación y devaluación nominal. En el caso de la dolarización, la pérdida en competitividad que ello implicaría no podría hacérsele frente. 3. Implementar cualquiera de los dos regímenes mencionados incrementaría el efecto de los shocks sobre el consumo y la producción nacional. Si bien ello es positivo ante shocks positivos, puede afectar profundamente si los shocks son negativos. 23 Política Cambiaria 4. Las expectativas de los distintos agentes económicos y la falta confianza en la coherencia futura de la política macroeconómica pueden ser muy perniciosas.18 Si bien, la flotación sucia es el régimen que actualmente nos está preocupando por la apreciación real que ha mantenido del Quetzal, aún así supera las desventajas de los otros regímenes cambiarios mencionados, siempre y cuando el mismo permita cierto grado de certeza sobre su comportamiento (ver próximo subsección). Cuadro 2 Costa Rica y el régimen de paridades móviles Costa Rica tiene, desde principios de la década de los ochenta, un régimen cambiario conocido como crawling peg o paridades móviles. En el caso de Costa Rica, el Banco Central de Costa Rica, BCCR, es la encargada de determinar el ajuste en el tipo de cambio, cada vez que lo considera conveniente, poniéndose como principal justificación una apreciación constante respecto del Índice de Tipo de Cambio Efectivo Real Multilateral, que se determina en base a sus principales socios. En la práctica, el BCCR publica dos tipos de cambio de referencia, uno para la compra y otro para la venta. Dicho tipo de cambio se calcula con base en un promedio ponderado de las transacciones de compra y venta efectuadas el día hábil anterior, ajustados por una pauta de devaluación diaria que puede ser modificada a discrecionalidad del BCCR. Respecto a las críticas sobre dicho régimen cambiario, que buscando mantener la rentabilidad de las exportaciones puede llegar a ser incompatible con la meta inflacionaria, el actual presidente del BCCR, Francisco de Paula Gutiérrez, expresó que por el momento (2003) no es posible hablar de una reforma a dicho sistema, porque no existen las condiciones para realizar el cambio. El principal problema, a su criterio, es el fiscal, ya que, por ejemplo, con un régimen de flotación libre, ocasionaría constantes devaluaciones que podrían afectar la asignación de recursos en la economía. Fuente: www.bccr.fi.cr, www.secmca.org, www.prensalibre.co.cr 18 La historia cambiaria guatemalteca ilustra este problema claramente. En 1989, buscando solucionar el problema de apreciación real del tipo de cambio y eliminar la especulación cambiaria la cual afectaba las Reservas Internacionales de Guatemala, el Banguat decidió implementar el sistema de crawling peg. Para ello, decidió iniciarlo mediante una devaluación nominal del 3%. Sin embargo, en lugar de reducir la especulación, la tímida devaluación (…) señaló al público que habían tenido razón desde el principio: las expectativas de que el Banco Central estaba entrando en crisis fue confirmada por los eventos. Sin embargo, puesto que la magnitud del ajuste fue percibida como insuficiente, la especulación aumento (…) al hacer sus cálculos, las autoridades al parecer no tomaron en cuenta factores tales como los movimientos observados y esperados en los determinantes fundamentales del TCR (Edwards 1990). Ahora bien, ¿cómo pueden llegar a determinarse los movimientos esperados de dichas variables? 24 Política Cambiaria Reforma 1: Mantener una política macroeconómica consistente Existe evidencia de que durante los últimos años ha habido políticas macroeconómicas inconsistentes y que las mismas han tenido un efecto significativo en el desalineamiento del tipo de cambio real. Por lo tanto, cualquier intento por corregir esta situación, que no tome en cuenta una corrección de dichas políticas macroeconómicas, tampoco será efectivo en el mediano y largo plazo. Según CIEN (2002), una primera fuente de desequilibrio macroeconómico es el déficit fiscal. Con la firma de la Paz Firme y Duradera en 1996 el Estado guatemalteco adquirió compromisos que implican un aumento del gasto público, especialmente en el área social. De igual manera establecía aumentar el crecimiento económico a 6% y la carga tributaria a 12%, pero estos últimos dos compromisos no se han cumplido. En especial, la falta de cumplimiento de elevar la carga tributaria ha implicado un aumento acelerado del déficit fiscal. Gráfica 7 Deuda total del sector público (interna, externa y OMAs). 50,000 40,000 30,000 20,000 Externa Interna 2003* 2002 2001 2000 1999 1998 1997 0 1996 10,000 1995 Millones de Quetzales 60,000 OMA's Fuente: BANGUAT y MINFIN. * Datos a noviembre del 2003. Los constantes déficits fiscales han tenido varias implicaciones. La primera ha sido un aumento acelerado de la deuda pública (ver Gráfica 8); tan sólo de 1995 al 2003 la deuda externa se ha más que duplicado. Por un lado, incentiva de manera directa el flujo de capitales hacia Guatemala y, por otro, presiona las tasas de interés internas hacia el alza, lo cual incentiva indirectamente el ingreso de capitales. Ambos efectos presionan hacia una mayor apreciación real. Otra implicación ha sido la ampliación del crédito interno. Aunque existe una prohibición constitucional por parte del BANGUAT para financiar los déficits fiscales, el Gobierno ha utilizado sus depósitos en esta institución para financiarse (ver Gráfica 9). Los depósitos del Gobierno en el Banco Central aumentaron como consecuencia de las privatizaciones y el mayor endeudamiento. Esta práctica del Gobierno de financiar su déficit con sus 25 Política Cambiaria depósitos en el BANGUAT distorsiona el manejo de la política monetaria y obliga al BANGUAT a esterilizar los excesos de liquidez emitiendo OMAs. Esto nuevamente incentiva el ingreso de capitales para financiar el aumento de deuda y presiona las tasas de interés hacia el alza. Por lo tanto, aún cuando el BANGUAT argumenta que no ha intervenido en los mercados de dólares, sus intervenciones en los mercados de quetzales han promovido una apreciación cambiaria. En conclusión, un primer paso para solucionar la apreciación cambiaria es controlar del déficit fiscal. Es importante aumentar la recaudación tributaria para cumplir con los compromisos de la paz. Sin embargo, en la medida que el Gobierno no cuente con los recursos suficientes tendrá que ajustarse el gasto público. Esto también implica un mayor control y una mejor administración de la deuda pública. Gráfica 8 Depósitos del Gobierno en el BANGUAT (millones de quetzales) Depósitos Jul-01 Ene-01 Jul-00 Ene-00 Jul-99 Ene-99 Jul-98 Ene-98 Jul-97 Ene-97 Jul-96 Ene-96 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 -2,000 Sin Privatización Fuente: cálculos del CIEN con información del BANGUAT. Otra línea de acción prioritaria es que el BANGUAT no puede seguir estabilizando los desequilibrios generados por la política fiscal. Aunque es deseable y prioritario el objetivo fundamental del BANGUAT de estabilidad de precios, el mismo es insostenible ante los desequilibrios fiscales y externos, por lo que variables como el tipo de cambio y la tasa de interés tienen que ajustarse. Igualmente es importante lograr un equilibrio entre el objetivo de estabilidad de precios y una estabilidad macroeconómica sostenible. Una señal clara y creíble de que la política monetaria va a dejar de intervenir para estabilizar los desequilibrios fiscales sería la inmediata capitalización de los saldos restantes de la privatización. Originalmente se había planteado así, pero nunca se realizó. Asimismo, es importante redefinir las estrategias de esterilización del BANGUAT. En primer lugar, las tasas de interés de las OMAs operaciones de mercado abierto deberían tener un vínculo más estrecho con el comportamiento de las tasas internacionales. Las mismas son consecuencia de una decisión política y, en la medida que no se ajusten a las 26 Política Cambiaria variaciones internacionales, pueden generar distorsiones innecesarias en los flujos de capital de corto plazo. Por otro lado, hay que definir una estrategia para reducir el saldo de OMAs en circulación. La exposición de la deuda del banco central ha crecido de manera excesiva sobre el crecimiento de la economía, lo cual puede llevarlo a una situación inconsistente con su capacidad futura de pago. Sin embargo, reducir dicho saldo también puede ser riesgoso, ya que implicaría una pérdida significativa de reservas internacionales.19 Reforma 2: Realinear los incentivos entre bienes transables y no transables Como se pudo observar en la Gráfica 1, ha habido un persistente deterioro del sector de bienes transables frente a los no transables. Como también se puede observar en el Anexo 1, esto se puede explicar en parte por el comportamiento del tipo de cambio real. Sin embargo, esto también se puede interpretar desde un punto de vista de competitividad, que también es una acepción generalizada del tipo de cambio real. Cuadro 3 Evitar un sesgo anti-exportador. Es preciso impedir bajo cualquier circunstancia que el tipo de cambio alcance el nivel suficiente para producir un fuerte anti-export bias. Lo que debe procurarse más bien es un tipo de cambio más equilibrado y un régimen que permita un ligero pro-export bias. Pero en este caso, como en el anterior, el desequilibrio de ninguna manera debe ser demasiado grande, pues de lo contrario se encarecen las importaciones de insumos y bienes de capital, sobrecompensando el abaratamiento artificial de los insumos domésticos. Fuente: Basado en Esser (1997). Dado este contexto, es correcto entender al tipo de cambio real como un indicador de competitividad de un país ante el sector externo. En la medida que nuestros productos pierden competitividad, o son relativamente menos rentables, pierden relativamente importancia dentro de la estructura productiva ante sectores que producen bienes no transables. Como ya se mencionó, políticas con variables nominales tiene poco o ningún efecto sobre variables reales. Por lo que, para mejorar la competitividad del sector externo y de manera equivalente reducir la desviación del tipo de cambio real, se pueden implementar políticas públicas que mejoren la rentabilidad de las exportaciones. 19 Una extensión al modelo estimado por CIEN (2002) muestra como la relación entre activos internos netos y activos externos del BANGUAT es asimétrica. La evidencia disponible indica que la velocidad con la que puede perder las reservas internacionales netas es casi 10 veces más alta a la que las acumula, suponiendo que esta acumulación (desacumulación) se origina en operaciones de esterilización. Por lo tanto, no es sólo de reducir las OMAs sino también de administrar paralelamente las reservas internacionales para no poner en peligro la exposición del país al sector externo. 27 Política Cambiaria Inmediatamente hay que reconsiderar las políticas laborales y tributarias. Respecto a la primera, evitar en lo posible aumentos arbitrarios al salario mínimo y, respecto al segundo, evitar en lo posible impuestos que graven a los productos exportadores. Sobre este último punto cabe mencionar la importancia de la eliminación del IEMA20 y la devolución oportuna del IVA para los exportadores, aquellos inscritos en los regímenes especiales. Como se mencionó anteriormente, el control del déficit público es prioritario por el aumento de la deuda pública y la presión sobre las tasas de interés que provoca. Además, el control sobre el déficit fiscal tiene el efecto de que reduce la presión sobre los precios de no transables, que es el principal gasto del sector público, reduciendo su rentabilidad relativamente respecto a los transables y promoviendo la producción en este último sector. Otra forma de afrontar el problema, de forma indirecta, es reduciendo el déficit privado. El aumento de impuestos como el IVA o los aranceles de importación pueden tener un efecto indirecto reduciendo el consumo, especialmente de productos importados, con lo que aumenta el ahorro privado y se reduce el déficit privado. Lo anterior puede llegar a tener el efecto deseado de promover a los sectores transables. Sin embargo, si se reduce el gasto público el efecto es directo, por lo que se aconseja dar prioridad a esta vía. Finalmente, a mediano y largo plazo, debe pensarse en políticas de promoción de exportaciones y de competitividad. Las mismas incorporan distintos instrumentos, como la firma de tratados de libre comercio, promoción de clusters, etc. Empero, estos sólo son instrumentos y no se debe esperar que la política de comercio exterior se alcance con la aplicación aislada de unos cuantos. El objetivo final es elevar la productividad de los distintos factores de la producción: mano de obra, capital y empresarialidad. Impasse en el equilibrio macroeconómico y las reformas estructurales Insistir en la necesidad de avanzar en las reformas estructurales, antes de “realinear” el tipo de cambio, es una propuesta consistente a nivel Macro. Desafortunadamente, esta propuesta no reparte los costos de la apreciación cambiaria de manera uniforme, porque se le pide al sector exportador que debe seguir esperando a que se corrijan los desequilibrios monetarios y fiscales para que luego se resuelva el problema cambiario. Lamentablemente, los desequilibrios no se han corregido y tampoco se habla seriamente de modificar el tipo de cambio. A nivel Macro, la insistencia en restaurar los equilibrios macroeconómicos y perfeccionar las reformas estructurales es correcta. Sin embargo, a nivel Micro las empresas sufren la apreciación mientras esperan. Además, en el ínterin, también han tenido que afrontar una 20 Varios artículos importantes de la ley que establecía este impuesto fueron suspendidos provisionalmente por la Corte de Constitucional mientras se elaboraba el presente documento. En todo caso, el comentario, a la luz del Pacto Fiscal sería que el mismo debe buscar una estructura impositiva competitiva que no ponga en desventaja a los exportadores guatemaltecos. 28 Política Cambiaria política salarial contraria a la competitividad de las empresas, alejada de la productividad del trabajador. Por ello, en caso que el gobierno no avance lo suficiente en restaurar los equilibrios macroeconómicos y en perfeccionar las reformas estructurales, debiera de considerarse seriamente la necesidad intervenir en el mercado cambiario para compensar la pérdida de competitividad que sufren las empresas por las otras vías. El sector exportador, en el extremo, podría seguir esperando por las reformas estructurales, siempre y cuando no se le penalice adicionalmente con un tipo de cambio artificialmente estable. Esta situación no puede continuar por mucho tiempo sin que tenga consecuencias graves para el sector y para la capacidad de creación de empleos del país. Por tanto, aunque se conocen las limitaciones de las devaluaciones nominales para provocar depreciaciones reales, el gobierno debería considerar seriamente la posibilidad de adoptar algún mecanismo para modificar el tipo de cambio hacia arriba. Una intervención de este tipo no puede tomarse en el vacío, junto con esta decisión habría que revisar las metas de inflación, tasa de interés y monetización para hacerlas compatibles con el nuevo esquema. La elección del sistema cambiario que permita esta modificación depende de cómo se quieran manejar el resto de variables macro. Reforma 3: Implementar una regla de intervención cambiaria Del análisis presentado anteriormente sabemos que una devaluación nominal sólo tiene efectos sobre el tipo de cambio real en el corto plazo y sólo si estamos iniciando de una situación de desequilibrio y se acompaña de reformas estructurales. Sin embargo, más importante que el efecto de corto plazo de una devaluación nominal, por motivos de competitividad, deben existir reglas claras en el manejo de la política cambiaria. En Guatemala ha prevalecido un sistema cambiario de “flotación sucia”, pero no existe claridad ni transparencia en la participación del BANGUAT en los mercados cambiarios. Las intervenciones del BANGUAT han tenido efecto sobre las variaciones del tipo de cambio nominal21, pero no ha habido una regla de intervención clara ni constante. Aunque se pueden hacer análisis estadísticos más complicados para probar este punto, para los propósitos de este documento basta un análisis exploratorio de los datos observados en la Gráfica 7. Se pueden observar intervenciones relativamente grandes ante variaciones pequeñas del tipo de cambio nominal e intervenciones relativamente pequeñas ante cambios grandes del valor de la moneda. En general, no está claro cuándo el BANGUAT va a intervenir, por qué montos y durante cuánto tiempo. Gráfica 9 21 Según CIEN (2002), en un análisis de vectores autorregresivos se puede observar una relación inversa significativa entre las variaciones en el tipo de cambio y la compra de divisas, con dos meses de rezago (ver Anexo 3). El mismo no implica ningún modelo formal de tipo de cambio, sólo pretende ser una primera aproximación para entender el efecto que las intervenciones del BANGUAT en el SINEDI han tenido sobre el tipo de cambio. 29 Política Cambiaria Intervenciones en el SINEDI y variaciones en el Tipo de Cambio 0.40 D(Tipo) 0.30 0.20 0.10 0.00 -0.10 200,000 150,000 100,000 50,000 0 -50,000 -100,000 -150,000 -200,000 -0.20 Intervenciones SINEDI Fuente: CIEN (2002). Nota: D(Tipo) son las variaciones en el tipo de cambio nominal. Las intervenciones en el SINEDI por parte del BANGUAT son negativas cuando vende y positivas cuando compra. Como consecuencia de la falta de predictibilidad en el manejo de la política cambiaria, y de la política monetaria en general, en Guatemala ha surgido la discusión de cambiar el régimen cambiario; tanto para lograr dicha predictibilidad como garantizar la estabilidad macroeconómica. En ese sentido, es importante que la Junta Monetaria establezca reglas de intervención. Las mismas deben establecer criterios de cuándo un movimiento del tipo de cambio es una desviación significativa de su equilibrio de largo plazo o sí sólo es una perturbación de corto plazo, con qué montos intervendrá, y por cuánto tiempo. Sobre todo, dicha regla y las posibles intervenciones deben realizarse con total transparencia. Para ello, seguir el ejemplo de la regla de intervención cambiaria implementada por Chile podría ser beneficiosa para generar una mayor confianza (ver Cuadro 4). 30 Política Cambiaria Cuadro 4 La regla de intervención cambiaria en Chile A partir de septiembre de 1999, Chile adoptó el régimen de flotación sucia (el mismo que emplea Guatemala) donde el Banco Central de Chile, BCR, tiene como único compromiso el de mantener la inflación en la meta propuesta. La razón para el cambio fue que mientras Chile mantuvo el régimen de bandas cambiarias, estuvo enfrentando los problemas que actualmente sufre Costa Rica con el régimen de paridades móviles: por mantener la rentabilidad de las exportaciones afectaba la capacidad para cumplir con las metas inflacionarias. Además de la anterior, existen otras razones para dicho cambio: 1) permite simplificar los objetivos de la política monetaria, permitiendo que la misma reconozca la presencia de shocks nominales y reales, lo cual permite generar una mayor credibilidad en las mismas; 2) se elimina el costoso compromiso de mantener un tipo de cambio nominal establecido; 3) la flotación cambiaria confiere a la economía flexibilidad para afrontar los shocks externos, para que no sean las tasas de interés y el la producción quienes tengan que ajustarse (un argumento importante, tras las múltiples crisis financieras sistémicas de la década de los 90s); 4) si bien la flotación libre permite que el tipo de cambio alcance su valor de equilibrio, las intervenciones del BCR permite suavizar la tendencia (evitando cambios bruscos) de la devaluación o apreciación, en especial cuando se tiene un mercado cambiario poco profundo. Si bien el Banco Central chileno posee una política similar al guatemalteco, el primero goza de varias ventajas: 1) las intervenciones que el Banco Central de Chile realiza en el mercado cambiario –cuando se considera que la trayectoria de la moneda se ha alejado mucho de su valor de equilibrio, y es posible que existan costosas reversiones en el futuro- son medidas transparentes y fundadas, definiéndose de manera explícita los plazos y montos involucrados, además de fundamentarse con claridad las razones que motivan estas acciones de excepción; 2) se cuenta con un sector financiero sano que puede manejar de mejor manera los shocks externos; 3) la administración estatal ha sido consistente y austera en el manejo del gasto público. Cabe señalar un ejemplo del tipo de intervenciones que realiza el BCR. En agosto del 2001 se consideró que había una alta probabilidad de que Chile sufriera una sobrerreacción transitoria del tipo de cambio debido a shocks externos. Ello motivó a que el 16 de agosto se anunciara que se intervendría el mercado cambiario. La intervención sería por un monto máximo limitado, 2.000 millones de dólares en colocaciones adicionales de pagarés reajustables en dólares a plazos de 2 a 4 años, y un máximo de intervención directa a través de la venta de reservas por un monto de hasta 2.000 millones de dólares. El plazo que se determinó para dicha intervención fue de cinco meses, período en el cual se estima que las principales incertidumbres financieras deberían estar medianamente resueltas. Fuente: www.bcentral.cl 31 Política Cambiaria Resumen de la propuesta Recomendaciones 1. Devaluar no soluciona el problema. a. Se considera que una devaluación sólo conllevaría un incremento en la inflación debido a que muchos de los precios internos subirían, impulsados por los productos que requieren insumos importados o que son bienes importados de consumo b. Una devaluación, en la ausencia de reformas a la estructura económica del país, produciría más inflación. Además, las reformas deberían ir acompañadas de: i. Reducir el crédito doméstico. ii. Mantener el control del déficit fiscal. 2. LA PROPUESTA es realizar reformas estructurales. a. Política Macro consistente i. Déficit fiscal. Mantener el desequilibrio fiscal sólo ha favorecido mayores tasas de interés, las cuales han incrementado el flujo de capitales hacia Guatemala, lo cual ha favorecido una mayor apreciación del tipo de cambio. Por ello, es necesario dejar de financiarlo con los depósitos del Gobierno en Banguat y con deuda pública, para proceder a aumentar la carga tributaria vía recaudación. ii. Capitalizar los fondos restantes de la privatización, que fue su destino original. Con ello, el Gobierno Central no contaría con fondos extras que producirían presiones inflacionarias, que desvirtuarían la labor realizada por el Banguat. Mientras no se corrija esta situación, sólo se favorece que siga existiendo una mayor apreciación del tipo de cambio, disminuyendo la competitividad de las exportaciones y poniendo en jaque la capacidad de los guatemaltecos para generar más y mejores empleos. iii. Impasse en las reformas estructurales. En caso que el gobierno no avance lo suficiente en restaurar los equilibrios macroeconómicos y en perfeccionar las reformas estructurales, debiera de considerarse seriamente la necesidad intervenir en el mercado cambiario para compensar la pérdida de competitividad que sufren las empresas por las otras vías. Por tanto, aunque se conocen las limitaciones de las devaluaciones nominales para provocar depreciaciones reales, el gobierno debería considerar seriamente la posibilidad de adoptar algún mecanismo para modificar el tipo de cambio. La combinación del impasse en las reformas estructurales y la apreciación cambiaria no puede continuar por mucho tiempo sin que tenga graves consecuencias para el sector exportador, para la capacidad de generación de empleos y la mejor asignación de los recursos. De 32 Política Cambiaria llegarse a este extremo, la elección del sistema cambiario que permita esta modificación depende de cómo se quieran manejar el resto de variables macro. b. Establecer las reglas de la intervención cambiaria. i. Es necesario que la política cambiaria también sea consistente y predecible. Para ello, se establece la necesidad de una regla de intervención cambiaria, que genere certeza respecto de cómo actuará el Banguat, para evitar cambios abruptos en el tipo de cambio o ataques especulativos. c. Realinear los incentivos: i. Para promover una economía más dinámica, es necesario enfocarse en distintos incentivos que pueden facilitar y promover una mayor exportación: 1. Salarios por productividad. La política de ingresos del Gobierno no debe ser establecer salarios mínimos por decreto sin consideraciones de la productividad. Se recomienda el análisis que se detalla en el documento de Política Laboral de la presente serie. 2. Devolución del IVA. Como se indica en el documento de Política Fiscal, es necesario que se cumpla, de manera expedita con el reembolso del IVA a los exportadores. 3. Políticas de fomento a la exportación, como el 29-89, la devolución expedita del IVA a los exportadores, la formación de clusters, y el aprovechamiento e impulso de oportunidades de los distintos TLC. 4. Las distintas políticas que se mencionan en los demás documentos de la presente serie. 33 Política Cambiaria 34 Política Cambiaria Bibliografía AGEXPRONT. Exportaciones: Modelo de Desarrollo para Guatemala, Quinquenio 20032007. Guatemala (2002) AGEXPRONT. ¡Hagamos de Guatemala un País Exportador! Guatemala (1999) CIEN. Agenda Nacional de Negocios. Guatemala (2003). CIEN. Carta Económica No.194, crisis financieras autocumplidas. Guatemala (f1999). CIEN. Carta Económica No.222, reformas financieras 2001. Guatemala (j2001). CIEN. Carta Económica No.244, el sector financiero y la intermediación de fondos prestables. Guatemala (a2003). CIEN. Informe al Congreso No.47, diagnóstico del sector financiero y reformas a las leyes bancarias y financieras, 2001. Guatemala (2001). CIEN. Libre Negociación de Divisas en Guatemala. Guatemala (2001). CIEN. Lineamientos de Política Económica y Social para Guatemala 2004-2007. Guatemala (2003). Edwards, Sebastian. Estabilidad Cambiaria, Equilibrio Macroeconómico y Competitividad en Guatemala: Tendencias Históricas y Perspectivas Futuras. Guatemala (1990). Este trabajo es parte de un proyecto sobre economía de Guatemala patrocinado por CIEN. Edwards, Sebastian. Exchange Rate Misalignment in Developing Countries. Estados Unidos (1988). Edwards, Sebastian. Real Exchange Rates, Devaluation, and Adjustment: exchange rate policiy in developing countries. Estados Unidos (1989). Esser, Klaus. Elementos de una Estrategia en Guatemala para un Crecimiento Basado en las Exportaciones. Guatemala (1997). Esser, Klaus. Recomendaciones Político-Económicas e Institucionales para Construir las Ventajas Competitivas en Guatemala. Guatemala (1998). Drazen, Allan. Political Economy in Macroeconomics. Estados Unidos (2000). PNUD. Human Development Report 2004, Cultural liberty in today’s diverse world. www.undp.org (2004). 35 Política Cambiaria WEO. The Global Competitiveness Report 2003-2004. www.weo.org (2004). 36 Política Cambiaria ANEXO 1 Resultados bienes transables y no transables. Para establecer los factores determinantes de la asignación productiva, entre el sector de bienes transables, se determinó la siguiente ecuación: log (RATIO) t = 0.0195 + 0.0471 log(TCR)t + 0.0108 (log(TCR t)*DUM) (0.0165) (0.047105)** (0.0056)*** + 0.8727 log(RATIOt-1)+ 0.0579 (LOG(TCR t) DUMFREE) (0.0551)* (0.0169)*) Rango de la muestra 1951-2002 Número de observaciones 52 R-cuadrado 0.9640 Nota: Los valores en paréntesis son los errores estándar. * 1% de significancia. ** 5% de significancia. *** 10% de significancia. Fuente: Cálculos propios. Donde, RATIO. Es el cociente que resulta de dividir los bienes transables dentro de los no transables. TCR. Es el tipo cambio real, para determinarlo, se estimó el TCR bilateral entre Guatemala (GU) y Estados Unidos (US).22 DUM. Esta es una variable dummy que incorpora shocks externos. DUMFREE. Esta es una variable dummy que adquiere un valor 0 cuando existía un tipo de cambio fijo (1951-1984), y de 1, cuando el régimen cambiario cambió (1985-2002). 22 Se utilizó como referencia la paridad del poder de compra (PPP): TCRGU-US = TCN * IPCUS / IPCGU, donde TCR es el tipo de cambio real; TCN el tipo de cambio nominal; y, IPC es el índice de precios al consumidor. 37 Política Cambiaria 38 Política Cambiaria ANEXO 2 Estimación del TCR Siguiendo la misma metodología de Edwards (1989), se calculó el TCR de equilibrio de largo plazo para Guatemala y se trató de establecer si existen desviaciones significativas que puedan estar provocando una sobrevaluación: log TCRt = 2.5850 - 0.2160 log(TOT)t + 0.0726 log(GASTO)t + 0.0865 log(CAPITAL)t-1 (0.5568)* (0.0747)* (0.0544) (0.0303)* - 0.1168 log(CAPITAL)t-2 + 0.1112 log(DAI)t + 0.4195 log(BRECHA)t (0.0311)* (0.0243)* (0.0861)* + 1.5497 (log PIBt –logPIBt-1) + 0.6727 log(TCR)t-1 – 0.4505 EXCREt (0.3689)* (0.0584)* (0.0961)* + 0.3778{logTCNt – logTCNt-1} (0.0703)* Rango de la muestra 1971-2002 Número de observaciones 32 R-cuadrado 0.9790 Nota: Los valores en paréntesis son los errores estándar. * 1% de significancia. ** 5% de significancia. *** 10% de significancia. Fuente: Cálculos propios. Donde, TCR. Es el tipo cambio real, para determinarlo, se estimó el TCR bilateral entre Guatemala (GU) y Estados Unidos (US).23 TOT. Es un índice de los términos de intercambio. GASTO. Es el gasto total del gobierno, normalizado por el PIB nominal. CAPITAL. Es el ingreso (créditos) de capital total (CAPITAL). Estos datos provienen de la cuenta de capitales, en la balanza de pagos, y se normalizaron por el comercio total (exportaciones más importaciones). DAI. Son los derechos arancelarios a la importación implícitos. Esta se mide como los ingresos totales del gobierno por aranceles a importaciones (DAI) como proporción de las importaciones de bienes. BRECHA. Es la brecha cambiaria. Esta se calculo dividiendo el tipo de cambio vigente en el mercado paralelo o informal entre el oficial. En el caso de Guatemala, sólo hubo diferencia entre el tipo de cambio de mercado y el oficial de 1980 a 1985. PIB. Es el producto interno bruto en términos reales. 23 Se utilizó como referencia la paridad del poder de compra (PPP): TCRGU-US = TCN * IPCUS / IPCGU, donde TCR es el tipo de cambio real; TCN el tipo de cambio nominal; y, IPC es el índice de precios al consumidor. 39 Política Cambiaria EXCRE. Es el exceso de oferta de crédito doméstico, medido como la diferencia entre la tasa de crecimiento del crédito doméstico privado (CSP) y la tasa de crecimiento real del producto interno bruto (PIB). TCN. Es el tipo de cambio nominal. 40 Política Cambiaria ANEXO 3: Relación entre el tipo de cambio y las intervenciones del BANGUAT en el SINEDI D(TIPO(-1)) D(TIPO(-2)) INTNET(-1) INTNET(-2) Constante R2 R2 ajustada Observaciones Covarianza Residual Determinante Log maximoverisimilitud Akaike criteria Schwarz criteria D(TIPO) 0.097 (0.132) (0.735) -0.139 (0.137) (-1.016) 2.11E-07 (2.6E-07) (0.816) -6.63E-07 (2.3E-07) (-2.875) 0.025 (0.011) (2.164) INTNET -209,596.9 (68,918.5) (-3.041) -20,130.5 (71,516.2) (-0.281) 0.233 (0.135) (1.726) 0.207 (0.120) (1.720) 1,323.98 (5,920.43) (0.224) 0.124 0.067 67 0.336 0.293 67 9842933.0 -729.564 22.076 22.406 Nota: los rezagos son mensuales. D(TIPO)=(Tipo de Cambio)t–(Tipo de Cambio)t-1 INTNET=(Compras de divisas)-(Ventas de divisas) Estimaciones por vectores autorregresivos. Nota: el primer paréntesis es el error estándar y el segundo es el estadístico-t correspondiente. 41