La intervención de las municipalidades en el contencioso ambiental

SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI Actas de las XII Jornadas de Derecho Administrativo Concepción, 2015 FABIÁN HUEPE ARTIGAS FRANCISCO SANTIBÁÑEZ YÁÑEZ COORDI NADORES La intervención de las municipalidades en el contencioso ambiental FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ' INTRODUCCIÓN Generalmente la mecánica de los procedimientos contencioso-administrativos es conocer la impugnación contra el acto administrativo que efectúa su destinatario o quien resulte afectado, siendo este, por lo general, un ciudadano administrado. Por lo que dicha relación es útil para identificar y determinar al sujeto legitimado para ejercer el recurso ante la jurisdicción. De ahí que es dable entender que el derecho a la tutela pareciera centrarse más bien en beneficio de los particulares por sobre otras entidades, como puede ser, la propia Administración destinataria o vinculada a un acto. Esto último, al margen de las posibilidades que se reconoce en el contexto de la representación judicial que ostenta el órgano o las funciones generales de defensa de intereses del Estado. En este sentido, en un principio, ha llamado la atención si los órganos administrativos entraran en dicha lógica contenciosa, sobre todo si la contienda se trabase entre órganos administrativos que tuvieren un mismo patrimonio,2 lo que podría constituirse como una de prohibición de recurso. Sin embargo, es posible concebir que la propia Administración constituya en ciertos casos, a partir de un acto dictado por una Administración distinta, la calidad de sujeto regulado o beneficiado de actos administrativos, o que ha obtenido una ventaja o afectación a partir de estos, o que simplemente, limitado o negado sus pretensiones, aunque el legislador no haya previsto expresamente dicho tratamiento. En el presente trabajo pretendemos centrar la titularidad y la legitimación activa de las municipalidades en el nuevo contencioso administrativo ambiental creado a partir de la Ley N' 20.600/2012 de Tribunales Ambientales (en ' Abogado, Doctor en Derecho, Universidad Carlos III de Madrid. Relator, Tercer Tribunal Ambiental. Este problema en materia de reparación de los daños al medio ambiente lo trata BERMÚDEZ SOTO, Fundamentos de Derecho Ambienta/ 2. ed., Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2015, p. 439-444. SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI 83 FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ adelante, "LTA"). Si bien, como se expondrá, la jurisprudencia en general ha sido renuente en dotar de dicho reconocimiento, sentencias recientes han representado avances que permiten justificar y, al mismo tiempo, identificar una línea de fundamento de legitimación. Esto implica, además, considerar que el órgano municipal, con base a su estructura personificada, adquiere el carácter de titular de actos autorizatorios, como los que surgen producto de la evaluación ambiental o, también, como sujetos fiscalizados o infractores de normas ambientales, en virtud de sus actividades sujetas a instrumentos de gestión ambiental. Por lo que podemos sostener que la Administración, en general, se encontraría condicionada a similares vicisitudes que afectan a la legitimación en el plano de los particulares o sujetos privados. No obstante, la nota diferenciadora, como veremos en ciertos supuestos, deviene en la vinculación con la afectación a las funciones y potestades del órgano administrativo, que si bien tienen su fuente en la ley, permitirían su justificación para dotar tanto de acción como una posible lesión en el ámbito de sus funciones. Pero, como ya hemos indicado, contextualizaremos lo recientemente indicado en las municipalidades y en el tratamiento que tanto el legislador y la jurisprudencia han asentado reconociendo su intervención judicial. 1. LA LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO El fenómeno de la personalidad en la Administración pública produjo efectos prácticos y dogmáticos para la teoría de la Administración. Ello implicaría reconocer una posición subjetiva de la Administración con sus correlativos derechos.3 Por lo que, en consecuencia, admite la posibilidad que la Administración adopte una posición de legitimado activo para impetrar acciones en su beneficio, como asimismo, adquirir la defensa de sus intereses con base a una posición activa en el juicio. Esta realidad se encuentra representada mayormente en los órganos que no solo administren bienes patrimoniales o públicos, sino que también, actúen de forma activa en relaciones con entes públicos y privados para lograr sus En este sentido lo habría postulado hace bastante tiempo FORSTHOFF, Tratado de Derecho administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, p. 618. 84 LIBROTECNIA® LA INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL CONTENCIOSO AMBIENTAL fines. Nos referimos en particular a las actividades que ejecuta el municipio que en tanto persona jurídica de la cual se encuentra dotada, y los fines que se encuentran previstos, que permite adquirir la aptitud legal para efectuar variadas actuaciones para el tráfico jurídico (otorgar concesiones, contratos públicos de bienes y servicios, etc...). Bajo este contexto no es de gran especialidad el conocimiento de que frente a situaciones que impliquen el incumplimiento de obligaciones por parte de la contraparte o del concesionario, la Municipalidad pueda requerir ante la justicia el cumplimiento forzoso e incluso ser indemnizada de los perjuicios. Por lo que ello operaría casi sin distinción del caso de los demás personas de derecho privado. Es decir, la persona jurídica de la Administración es el pilar básico para ejercer acciones o recursos contra un acto de otra Administración o, simplemente, contra otros sujetos,4 y que se extiende por defecto a las demás formas procesales de comparecencia previstas en las normas procesales. La distinción de relevancia se aprecia cuando actos administrativos u otras regulaciones, puedan encontrarse relacionado con potestades e intereses de las municipalidades. En este plano, cabría sostener que dichas atribuciones subjetivas devienen precisamente de su calidad de sujeto personificado que permite una habilitación jurídica para relaciones jurídico-administrativas,' teniendo presente las condiciones y parámetros normativos que someten a la Administración en general. Condición que en otros procedimientos contenciosos comparados, como en el caso español, constituye un presupuesto básico para el ejercicio de sus recursos ante el juez contencioso (ver en este sentido: GARCÍA DE ENTERRIA, EDUARDO; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, TOMÁS-RAMÓN, Curso de Derecho administrativo, T II, p. 625; SÁNCHEZ MORÓN, MIGUEL, Derecho administrativo, Parte generah 8' ed., Tecnos, Madrid, 2012, p. 875-876; SANTAMARÍA PASTOR, JUAN ALFONSO, Principios de Derecho administrativo genera¿ Tomo II, 2' ed., Iustel, Madrid, 2009, pp. 698-699). De esta manera, el art. 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa regula específicamente en la Administración la calidad de sujeto legitimado al recurso. Así, por ejemplo, en su letra e) contempla a las "Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales". Así, García de Enterría y T.-R. Fernández, han identificado como nota relevante para el Derecho administrativo que la Administración pública sea una persona jurídica (GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO; FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, TOMAS-RAMÓN, ob. cit., Tomo I, Civitas, Madrid, 2004, p. 32). Ello es compatible con la naturaleza jurídica de las Municipalidades, pero no a todo órgano de la Administración en nuestro sistema organizativo, acorde a lo que preceptúa en general el art. 1 LOCBGAE. SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI 85 FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ Sin embargo, lo anterior no se confunde con el fenómeno de identificación de potestades públicas, las que revisten una matriz institucional tendiente a identificar el ejercicio de poderes juridificados, a objeto de cumplir con contenidos normativos asignados a la Administración. No obstante, como da cuenta el proceso de depuración conceptual de las potestades, estas encuentran deslindes claros con respecto de los derechos subjetivos.6 De lo dicho hasta aquí, implica tener a la vista además la no pacífica discusión que ha supuesto en el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas, la debida fundamentación de derechos subjetivos y, las presuntas bondades en su extensión, que permitiría el interés legítimo. Si bien, el surgimiento de estos dos conceptos en el Derecho administrativo se ha visualizado desde la acción de los ciudadanos contra los actos administrativos, el hecho de que identifiquemos una categoría de derechos, patrimonio o autorizaciones que someten a un órgano público a un marco de actuación, implicaría trasladar, asimismo, el ripioso tránsito conceptual de los derechos subjetivos e intereses legítimos a la Administración como sujeto de la acción.' Es innegable hoy en día que la Administración o la entidad que represente al Estado se encuentra dotada de personalidad jurídica o atribuida la titularidad de acción de intereses fiscales, constituiría el fundamento normativo para asignar al menos el ejercicio de las acciones judiciales.8 Por lo que el dilema se El estudio de la potestad pública fue modernamente evidenciado por Romano al contrastar metodológicamente a la potestad pública con los derechos subjetivos (RomANo, SANTI. Fragmentos de un diccionario jurídico, Comares, Granada, 2002, pp. 221-258). No obstante, el devenir de las potestades ha supuesto diferenciar sus fines particulares o generales como la razonabilidad del ejercicio de estos, tal como lo ha abordado Maccornick (Instituciones del Derecho. Marcial Pons, Madrid, 2011, pp. 220-223). En nuestra doctrina nacional, Ferrada ha estudiado con profundidad la posición conceptual de la jurisprudencia en este sentido, destacando que sin perjuicio de reconocer la procedencia de intereses legítimos como fundamento de legitimación, existe una decantación hacia derechos subjetivos (FERRADA BÓRQUEZ, JUAN CARLOS, "La legitimación activa en los procesos administrativos anulatorios en el Derecho chileno", en Ferrada, Juan Carlos (coord.), Nulidad de los actos administrativos en el Derecho chileno, IX Jornadas de Derecho Administrativo, LegalPublishing, 2013, p. 179). Recientemente, en un exhaustivo estudio, Medina ha conduido que el interés legítimo "ha devenido un problema verbal y, por tanto, poco importante", dado que al comparar distintas posiciones conceptuales sobre el interés legítimo, concluye que la importancia debe recaer en "afianzar la noción de derecho subjetivo (como autonomía de la voluntad) para explicar a través de ella la exigencia constitucional de que el incumplimiento lesivo de la norma jurídico-administrativa abra un proceso del que resulte protección judicial plena con independencia de la finalidad que aquella norma persigue" (MEDINA ALcoz, Luis. Libertad y autoridad en el Derecho administrativo. Derecho subjetivo e interés legítimo: una revisión, Marcial Pons, 2016, pp. 272-275). 8 BERMÚDEZ SOTO, JORGE, Derecho administrativo general 24 ed., LegalPublishing, Santiago, 2014, p. 534. 86 LIBROTECNIA® LA INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL CONTENCIOSO AMBIENTAL manifestaría, cuando la Administración pareciera asumir pretensiones que van más allá de un simple o verdadero derecho, sino alumbrar el interés en virtud de sus potestades o funciones institucionales.' Como veremos, la jurisprudencia ha aumentado los espacios de legitimación de la Administración, y precisamente, de las municipalidades, pero con un mayor afianzamiento con respecto del reclamo contras normas ambientales, y con cierta reticencia, contra actos administrativos, en donde, sin perjuicio de la diferencia de procedimiento (recurso de protección o reclamos de ilegalidad), asume la tesis tutela de intereses de terceros, no obstante las propias normas de procedimiento para limitar los sujetos que ostentan el derecho al recurso administrativo o judicial. II. EL CRITERIO JURISPRUDENCIAL SOBRE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA DE LAS MUNICIPALIDADES EN MATERIA DE RECURSO DE PROTECCIÓN AMBIENTAL Y NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO El tratamiento de la legitimación de las municipalidades contra actos administrativos relacionados con la materia ambiental ha mantenido una posición que se encuentra expuesta tanto en sentencias de recurso de protección, como en sentencias de nulidad de derecho público. Si bien el trasfondo de dichas acciones es abiertamente diverso, ello no lo ha sido en la exclusión de las municipalidades, en cuanto sujetos legitimados. En materia de recursos de protección aún subyace la posibilidad de que el municipio, cuando funda su acción en interés de personas o comunidad determinadas, se posibilite su intervención como actor en el proceso.'° Este criterio se encontraría en la propia naturaleza del derecho tutelado, el cual no puede radicar en personas jurídicas, como es el caso de las municipalidades, pero ello no obsta a que esta lo ejerza en beneficio de terceros que se encuentran bajo los márgenes comunales y el presunto rol de tutela de la municipalidad sobre su comuna. 9 En este sentido Sánchez Morón señala que el criterio general es que "cada Administración, ya sea la del Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales territoriales y organismos o entidades instrumentales pueden defender en juicio la esfera de los intereses públicos de su competencia, ya se aluda para ello a su «derecho o interés legítimo», al «ámbito de su autonomía» o al «ámbito de sus fines»" (SÁNCHEZ MORÓN, MIGUEL. Derecho administrativo, parte general (8" ed., Madrid, Técnos, 2012, p. 880). '° Así, SCS de 11.08.1998 (Rol N° 2.345-1998). SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTNAS PARA EL SIGLO XXI 87 FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ Es así que la Corte Suprema ha rechazado la acción de la municipalidad cuando esta no ha sido ejercida a favor de personas determinadas," bajo la idea de no afectación del derecho en cuestión en las personas jurídicas. Lo llamativo de este criterio es no reprochar de manera tajante, por un lado, que los órganos de la Administración carecen de derechos fundamentales» Por otro lado, tolera un fundamento altruista o de tutela sobre terceros indeterminados, teniendo como fundamento el deber jurídico de protección sobre la comunidad, vale decir, una tutela en abstracto. Es decir, la Municipalidad actúa como sujeto intermediario de la tutela de derechos fundamentales, lo cual es llamativo, en contraste con el deber de respeto a dichos derechos que deben contemplar los órganos públicos como también el límite al ejercicio de sus potestades, siendo los órganos públicos quienes se encuentran normalmente en posición de que se controle el respeto a los derechos fundamentales como las restricciones para su amparo.'3 Como indica Cordero, este sometimiento "ha derivado en: (a) considerar la proporcionalidad en el ejercicio de potestades administrativas; y (b) el reconocimiento de áreas específicas de la intervención pública que requieren de tratamiento especial (urbanismo, medioambiente, etc.).'4 De esta forma, los precedentes en recurso de protección no solo han ido incluyendo el rol activo de las municipalidades, con base a la representatividad comunitaria de estos órganos. Por lo que la discusión actual se ha limitado en los casos de recursos de protección en los procesos de evaluación ambiental donde pareciera que la municipalidad velara más que nada por sus propias pretensiones. El resultado de la jurisprudencia ha sido excluir directamente a las municipalidades de dicho arbitrio constitucional por la función pública que ejercen estas entidades en los procesos de evaluación. De esta manera, los municipios sólo son colaboradores de los organismos técnicos especializados, encargados del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental" En consecuencia, la Corte Suprema ha entendido que la actuación de dichas entidades en los procesos de evaluación, impide a que posteriormente puedan recurrir de protección, SCS 26.10.2012, Rol N° 4.755-2012. Aldunate ha abordado el fenómeno de las personas jurídicas de Derecho público como titulares de derechos fundamentales, básicamente, tanto por el ejercicio de potestades públicas como ser las destinatarias de las normas de protección de los derechos fundamentales (ALDUNATE LIZANA, EDUARDO, Derechos fundamentales, LegalPublishing, Santiago, 2008, p. 156). MACCORNICK, NEIL, ob. cit., pp. 249-250. CORDERO VEGA, LUIS, Lecciones de Derecho Administrativo, LegalPublishing, Santiago, 2015, p. 105. '5 SCS de 4.08.2014, Rol N° 6.590 2014, reiterado por Sentencia de 3.11.2014, Rol N° 21.9732014 y de fecha 12.11.2014, Rol N° 14.263-2014. 12 88 LIBROTECNIA® LA INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL CONTENCIOSO AMBIENTAL adicionando a este criterio, una restricción de titularidad de las municipalidades solo a los casos que reconoce la LBGMA, en caso de demandas por daños al medio ambiente y actividades de fiscalización. Si bien este último criterio se ve sostenido en voto en contra del caso "Punta Alcalde",16 la legitimación del municipio para el recurso, al menos para el voto de mayoría, no habría sido cuestionada. Sin embargo, el criterio de reconocimiento especial o habilitación normativa específica para la acción, se ha extendido además en casos de nulidad de Derecho público, donde se ha rechazado la legitimación de la municipalidad." Ante esta posición de mayoría, también han concurrido votos que reconocen la función de la municipalidad para ejercer acciones en pos de la tutela de sus propias funciones públicas ambientales dispuestas en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades'8 (en adelante, "LOCM"). Ello tanto en materia de recursos de protección, como también en sentencias de nulidad, donde el reconocimiento, si bien aborda aspectos vinculados a sus funciones sobre bienes públicos, invoca asimismo la función ambiental de la municipalidad, en atención a lo que dispone la LOCM.19 Tras esta sucinta revisión jurisprudencial, no se observa una solidez en ampliar la intervención judicial de las municipalidades en asuntos que pueden manifestar un interés público que sea compatible con sus funciones. Por lo que se restringiría su acción no solo a presupuestos normativos específicos, sino que también, a casos en donde su interés o derecho es necesariamente indiscutible. 17.01.2014, Rol N° 6.563-2013. SCS 28.01.2014, Rol N° 7.263-2010 SCS 26.10.2012, Rol N° 4.755-2012: voto disidente Ministro Muñoz, señala: En el caso de las Municipalidades su intervención en este tipo de materias se plantea como una obligación a la luz de lo que prescribe el artículo 4° de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en atención al hecho que estas "en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con:...b) ...la protección del medio ambiente", y a su vez el artículo 2° letra q) de la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente explica que esa función constituye "el conjunto de políticas, planes, programas, normas y acciones destinados a mejorar el medio ambiente y a prevenir y controlar su deterioro", entre las cuales no cabe excluir a las acciones de protección incoadas en este proceso. '9 Votos disidentes: SCS 28.01.2014, Rol N° 7.263-2010. '6 SCS 17 SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI 89 FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ III. LAS MUNICIPALIDADES EN EL PROCEDIMIENTO DE RECLAMO DE LA LEY DE TRIBUNALES AMBIENTALES Las recientes normas de reforma a la normativa ambiental general, como la propia Ley N° 19.300/1994 de Bases Generales del Medio Ambiente (en adelante, "LBGMA", la Ley N° 20.417 referente a la Ley orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (en adelante "LOSMA") como, asimismo, la propia LTA, han dotado de elementos que colaboran en abrir espacios para una intervención de las municipalidades, en los reclamos contencioso administrativos ante dichos Tribunales. Por lo que el contexto de intervención será, por lo general, asentado principalmente a instrumentos de la LBGMA, salvo la amplitud que pueda dar lugar la voz de actos administrativo de carácter ambiental, previsto en el reclamo contra el acto invalidatorio que hace mención el N° 8, art. 17 LTA. En primer lugar, describiremos los alcances del tratamiento de tercero que introduce la LTA a las municipalidades. Ello es relevante por la especialidad que se le otorga al fundamento de intervención, como su presunción en el contencioso administrativo especial. Por su parte, nos referiremos, a otras posibilidades de reclamo que se pueden deducir desde una cuestionada legitimación contra actos administrativos. Nos situaremos bajo los supuestos de una resolución de calificación ambiental (en adelante, "RCA"), desde el contexto de sus propias restricciones, como también, a partir del régimen de revisión administrativa de dicho acto (ex art. 25 quinquies). Asimismo, se abordará en este aspecto la posibilidad de que el municipio adquiera la calidad de legitimado activo contra un acto sancionador. En tercer lugar, nos detendremos en el supuesto de legitimación previsto contra normas, vale decir, decretos supremos y por otro lado, actos administrativos de ejecución. La jurisprudencia reciente ha clarificado la motivación del interés de las municipalidades en el supuesto de los reclamos contra normas, de los que es conveniente observar y comentar. A. Reconocimiento de tercero en los procesos de la LTA y en particular en los de carácter contencioso administrativo La LTA efectúa un reconocimiento especial de la calidad de terceros en los procedimientos ante los Tribunales Ambientales, tanto para las municipalidad como al Estado con base a la presunción de «interés actual» en los resultados de los procesos (inciso final art. 18 LTA). Por lo que permite presumir el interés 90 LIBROTECNIA® LA INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL CONTENCIOSO AMBIENTAL actual a fin que pueda actuar al menos como tercero en los procesos ante los tribunales ambientales. Lo relevante de esta presunción es que viene a dotar de un contenido especial al art. 23 Código de Procedimiento Civil, ajustado a la naturaleza del órgano público, el cual puede representar intereses públicos. Con ello se supera una base meramente patrimonial que ha redundado en el interés actual de los terceros en las normas procesales generales. La extensión de la presunción de interés alcanzaría a todos los procesos que conocen los Tribunales Ambientales, en el ámbito de reclamos como de demandas por daños al medio ambiente. Asimismo, la compatibilidad de dicho interés trasunta con la vinculación territorial del acto administrativo o, en su caso, el daño ambiental. Es decir, que el acto administrativo tenga efectos en el territorio comunal o que el daño, también se encuentre en dichos márgenes territoriales, siendo coherente con la propia encomendación que asigna la LBGMA a las municipalidades, sea bajo el contexto de la titularidad de la acción, como de la solicitud de acción (art. 54 LBGMA). Por otro lado, el interés jurídico tiene como efecto, extender las facultades que otorgan las normas procesales a los terceros, pudiendo, incluso conformada judicialmente dicha calidad, presentar recursos contra las sentencias de los Tribunales Ambientales. Así, la importancia de dicha norma en la práctica es que no solo se facilite la actividad de intervención judicial del municipio, sino que además, opere con mayor ductilidad en caso que, por ejemplo, la acción ambiental la haya presentado directamente otro individuo o el Consejo de Defensa del Estado, la cual excluiría su presentación directa por el órgano municipal. B. Legitimación de las municipalidades contra actos administrativos ambientales 1. INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL Y SU POSIBILIDAD DE RECLAMAR CONTRA LA RCA Pareciera que la discusión sobre la legitimación activa de la municipalidad, planteada a propósito de los recursos de protección y nulidad de derecho público, se ha trasladado en los reclamos contra RCA. Los votos mayoritarios podrían interpretarse como una especie de posición que evidencia una ausencia de coherencia de que la municipalidad que, teniendo una intervención prevista en la propia LBGMA, dentro de los procedimientos de evaluación ambiental, adquiera posteriormente la calidad de legitimado activo para recurrir contra de estos actos. SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI 91 FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ En el plano de los procedimientos de estudio o declaración de impacto ambiental, la posibilidad de configurarse el carácter de titular del reclamo judicial, se encuentra limitado a la calidad de proponente o titular del proyecto o actividad (art. 20 LBGMA) y de ciudadano observante, dentro de la etapa de participación ciudadana que se dé lugar (art. 29 y 30 bis LBGMA). Estas categorías, como es lógico, no se extienden a los órganos de la Administración que intervienen a través de informes de conformidad o permisos ambientales sectoriales, pues actúan en ejercicio de su ámbito de competencia o potestades. De esta forma, concebir la participación ciudadana del municipio en el procedimiento de evaluación ambiental, distorsionaría el objetivo de dicha etapa. Al igual que algunos órganos administrativos, la municipalidad interviene desde un inicio en los procesos de evaluación ambiental en cuanto a dar conformidad a las características del proyecto o actividad, por el hecho de desarrollarse en su propio territorio que se encuentra en el área de influencia del proyecto o actividad (art. 9 bis LBGMA), como además, ser informadas de las obras o proyectos bajo evaluación (art. 31 LBGMA). Asimismo, dictan actos que puedan derivar de la ejecución de la actividad evaluada y que se encuentren estrechamente vinculadas con las potestades del municipio, no solo en materia ambiental, sino que por ejemplo, en lo referido a la actividad urbanística o de construcción. Lo anterior impide en definitiva que la municipalidad pueda recurrir contra una RCA por medio de las categorías de titularidad que admiten la impugnación de dichos actos autorizatorios. Por lo cual, su posibilidad de recurrir directamente podría situarse a través del procedimiento de revisión de la RCA y, de manera eventual, a través del reclamo invalidatorio (como veremos luego). En el caso de titularidad del proyecto o actividad, las municipalidades pueden adquirir dicha calidad en la medida que sean quienes se atribuyan el proyecto. En ese mismo plano, tiene como efecto las mismas consecuencias que cualquier sujeto regulado. De esta forma, se encuentran en condiciones de recurrir contra una RCA que rechace o establezca condiciones o exigencias al proyecto, ante el órgano recursivo (según corresponda, Director Ejecutivo del SEA o Comité de Ministros) y en caso de obtener un acto diverso a sus pretensiones, reclamar ante el Tribunal Ambiental competente (acorde al N° 5, art. 17 LTA). Por su parte, consecuencia de esta titularidad sobre la actividad autorizada (RCA), la municipalidad podrá ser objeto de fiscalización de la actividad y su posible responsabilidad en el ámbito de las sanciones administrativas. En 92 LIBROTECNIA® LA INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL CONTENCIOSO AMBIENTAL dicho evento, el municipio podrá ejercer los recursos administrativos (art. 55 LOSMA) y reclamo judicial que corresponda (N° 3, art. 17, LTÁ). Ahora bien, la revisión de RCA (ex art. 25 quinquies LBGMA) permite mayor compatibilidad a la idea que la municipalidad acceda a la impugnación de la RCA, toda vez que la norma amplía la calidad de los interesados que pueden incoar el procedimiento de revisión. En efecto, la revisión admite su inicio de oficio por parte de la Administración evaluadora como además, a petición del titular o del "directamente afectado". Si bien, como ya indicamos, la municipalidad puede revestir el carácter de titular de la RCA, al margen de ello, podría adquirir la calidad de "directamente afectado". La calidad de "directamente afectado" constituiría una situación que tiene como efecto el alcance en derechos o intereses de los impactos que genere el proyecto o actividad evaluado y regulado con RCA. El legislador ha previsto una norma de revisión precisamente considerando la posibilidad de cambios significativos del proyecto o actividad evaluado. El problema, al parecer, recaerá nuevamente en la forma en que se construye la afectación al municipio, producto de los impactos que han variado en sus efectos. Ello implica valorar situaciones de hecho o modelaciones que sustantivamente se han alterado. Una situación relacionada con esto fue conocido por el Tercer Tribunal Ambiental, en el caso "Punilla"," donde la Municipalidad de San Fabián de Alico, reclamó contra acto del Director Regional del Servicio de Evaluación Ambiental de La Región del Biobío por no admitir su solicitud de revisión de RCA. El reclamo es rechazado por no configurarse las condiciones del reclamo (agotamiento de instancia de revisión administrativa), admitiendo la posibilidad de que la municipalidad pueda revestir la calidad de directamente afectado. Por su parte, la SCS de 07.10.20152' rechazó el recurso de casación, dejando a salvo el criterio o la posibilidad que las municipalidades pueden incluirse dentro de la calidad de "directamente afectado" y, eventualmente, pueden reclamar contra resoluciones que no admitan o rechazan su solicitud de revisión. En este caso, la afectación de la municipalidad se justificó en las funciones de dicha entidad que se encontraría perjudicadas por el tipo de cambio de los impactos del proyecto, al momento de ejecutarse. Sin lugar a dudas que este criterio amplía las posibilidades de afectación, toda vez que la actividad que se ejecuta S3TA, 6.01.2015, Rol R 3-2014 "I. Municipalidad de San Fabián de Alico con Dirección Regional del Biobío, Servicio de Evaluación Ambiental". 21 Rol N° 1.631-2015. SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI 93 FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ requiere de autorizaciones municipales, en algunos casos que se expiden previa comprobación de la situación en concreto. 2. IMPUGNACIÓN DE ACTOS DE ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER AMBIENTAL A TRAVÉS DEL RECLAMO CONTRA EL ACTO INVALIDATORIO Si en el plano de los reclamos contra RCA el legislador pareciera restringir a los sujetos que impugnan, la regulación del reclamo contra el acto administrativo ambiental que resuelve un procedimiento invalidatorio, pareciera adquirir ribetes de generalidad desde el punto de vista de quienes pueden instar dichos procedimiento y en contra del tipo de actos se recurre.22 Sin embargo, la discusión reciente se ha producido a propósito de la invalidación contra la RCA, principalmente de parte de sujetos que no revestían ninguna de las calidades requeridas por el legislador (titular o ciudadano observante). Es decir, no 22 Cabe tener presente lo previsto inicialmente en el N° 8, art. 17 LTA, que previene la posibilidad de reclamo contra la resolución producto de un procedimiento de invalidación de un «acto administrativo de carácter ambiental». Por otro lado, esto podría implicar que la Municipalidad también dicte actos administrativos de carácter ambiental (acorde a lo que conceptualiza el propio numeral 8) en su párrafo segundo) en virtud de las competencias asumidas a partir de la propia LOCM, asignadas por otras leyes especiales o normas ambientales. El problema que produce esto es el alcance efectivo del «acto administrativo de carácter ambiental», como presupuesto para reclamar ante los Tribunales ambientales, dado que las municipalidades tienen asignadas en su ley una vía de reclamo judicial especial o reclamo de ilegalidad (art. 151 LOCM). A primeras luces, ello excluiría del reclamo invalidatorio contra un acto municipal ante los Tribunales Ambientales. Al parecer, la procedencia u opción de una u otra acción, podría quedar supeditado en detectar la "vocación ambiental" del instrumento de gestión ambiental que se relacione con el acto específico. Con ello, Bermúdez sostiene la amplitud de dichos instrumentos, en orden que la LBGMA no respondería a una restricción de aquellos (BERMÚDEZ, JORGE, "La legitimación activa en el contencioso ambiental", en Ferrada, J. C.; Bermúdez, J.; Pinilla, E (coords), La nueva justicia Ambiental. LegalPublishing, Santiago, 2015, p. 176-177). Sin embargo, el reclamo contra actos administrativos de ejecución de normas ambientales, cuando ocurra la situación que la norma ambiental asigne la dictación de actos administrativos a la municipalidad a efectos de concretar su provisión normativa, tendría asignada una limitante orgánica que excluiría a las municipalidades de dicho reclamo ante los Tribunales Ambientales. Esto se explica en que dichos actos deben ser dictados por ministerios o servicios públicos, calidades orgánicas que no revisten las municipalidades, ya desde la categoría que dota la propia LOCM (corporaciones autónomas de Derecho público, art. 1), como la propia Constitución (art. 118.3) y que identifica la LOCBGAE (art. 1 y 21). Con el fin de situar la discusión del litigio ambiental en el sentenciador especializado, una posibilidad implicaría incluir el reclamo contra el acto administrativo municipal de ejecución de una norma ambiental en el contexto de «acto administrativo de carácter ambiental». Es decir, activar el procedimiento invalidatorio y, en su caso, proceder al reclamo contra dicho acto que se pronuncia sobre la invalidación. No obstante, la debilidad de este argumento radica en la comentada exclusión tácita que efectúa el legislador del acto municipal de ejecución de la norma ambiental, que trasunta en la identificación de órganos determinados, lo que tiene como consecuencia mantener una discusión de matriz ambiental en un tribunal generalista —Corte de Apelaciones respectiva- por medio del reclamo de ilegalidad municipal. 94 LIBROTECNIA® LA INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL CONTENCIOSO AMBIENTAL solo el legislador habría previsto una restricción en el ejercicio de la potestad invalidatoria de la RCA, sino que además, para la jurisprudencia mayoritaria, existiría un plazo restrictivo para instar el procedimiento invalidatorio sobre una RCA, por quienes no reúnen las calidades ya mencionadas." Este lineamiento jurisprudencial tiene como consecuencia excluir la aplicación de la norma general de invalidación prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo, criterio del cual no coincidimos, puesto que restringe el ejercicio de una potestad en que el plazo para su caducidad lo dispone de manera general y supletoria, la propia Ley de Procedimiento Administrativo. No obstante los criterios de delimitación, existe otro transversal que trasunta en el interés y que indefectiblemente deberá cumplir la municipalidad, como todo el que inste al procedimiento y posterior reclamo. La Corte Suprema ha recordado la relevancia de esta regla y que supone explicitar el interés jurídico a tutelar,24 el cual debe encontrarse manifestado al momento de instar el procedimiento invalitarorio, como asimismo en la reclamación judicial. En otras palabras, la afectación que provoca el acto recurrido, permite justificar la manera en que la presunta ilegalidad del acto, alcanza a los intereses de la municipalidad. Por lo que implica sostener pretensiones de afectación generadas por una RCA u otra clase de acto administrativo ambiental, al tenor de lo que previene el N' 8, art. 17 LTA. 3. LAS MUNICIPALIDADES COMO RECLAMANTES DE LAS RESOLUCIONES DE LAS SUPERINTENDENCIA DEL MEDIO AMBIENTE La LBGMA constituye el estatuto que contempla el rol de las municipalidades en la fiscalización. Esto se traduce en asignar a las municipalidades la función de recepción de denuncias ciudadanas a fin de remitirlas a la Superintendencia del Medio Ambiente (art. 65 LBGMA). En gran medida constituye " Los recientes precedentes de la Corte Suprema han reiterado que en cuanto al plazo para iniciar el procedimiento de "invalidación impropio", se ajustaría: a un plazo de 5 días —conforme a las reglas generales de la LBPA— para reponer del acto que se pretende invalidar, o; 30 días para iniciar el procedimiento invalidatorio, en armonía de los plazos que dispone la LBGMA, verificándose que en el caso en particular, dichos términos ya se encontraban vencidos. Esto se plantea a partir de un voto concurrente del Ministro Pierry consagrado en SCS 22.04.2015, Rol N° 23.000-2014. Por su parte, se asumió como criterio de mayoría en SCS Rol N° 11.512-2015, la cual deja firme los criterios de la Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental de fecha 21.07.2015, Rol R 10-2014. Recientemente el criterio se ha reiterado en SCS de 16.08.2016, Rol N° 16.263-2015. 24 Casos de SSCS de 6 de abril de 2015, Roles 1\10' 21.547-2014 y 21.993-2014. SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO )0(.1 95 FRANCISCO FINILLA RODRÍGUEZ un supuesto de coordinación, entre un ente local, base de una comunidad, con otro, especializado en la fiscalización del medio ambiente. Sin embargo, el cuadro de competencias de la SMA se reduce principalmente a instrumentos de gestión ambiental. Por lo que no siendo el asunto de competencia de dicha entidad, será derivado a otros órganos sectoriales. Al margen de la función de recepción y de información de denuncias ciudadanas, se presenta la dicotomía relativa a que la municipalidad, al ser titular de proyectos o actividades, como es el caso de las RCA, como se mencionó antes, pueda constituirse la calidad de infractor y por lo tanto, destinatario de una sanción administrativa." En efecto, dicha situación permite reclamar judicialmente contra la resolución sancionatoria. No obstante aquello, esto demuestra una división entre habilitaciones normativas para ejercer funciones públicas de los órganos administrativos y, por otra, constituirse como un administrado sujeto a un marco autorizatorio. Por otra parte, la LOSMA introdujo un incentivo procesal importante al considerar al propio denunciante como interesado del procedimiento sancionador (art. 21 LOSMA), en caso que se instruya dicho procedimiento por parte de la Superintendencia. No obstante, cabe considerar la posibilidad de que el municipio pueda efectuar denuncias directamente ante la Superintendencia, por hechos acaecidos en su comuna, vinculado a infracciones de instrumentos de gestión ambiental. De ahí que el carácter de interesado que ha dotado al denunciante la LOSMA, implica no solo posibilidades de intervenir dentro del procedimiento sancionador, presentado prueba o solicitando diligencias, sino que además, ante el acto terminal, recurrir administrativa o judicialmente.26 Este mecanismo de «denunciante-interesado», se puede identificar como un buen incentivo a fin formular denuncias por parte de los ciudadanos al órgano de fiscalización, al margen de la coordinación administrativa arriba indicada. No obstante, entraña en relevar al «denunciante-interesado» de manifestar en el procedimiento sancionador de un derecho o interés perjudicado. Por lo que el objetivo se centra en poner a conocimiento de la autoridad competente supuestos hechos constitutivos de infracción, al tiempo que durante el procedimiento sancionador, lo posiciona como un interviniente provisto de " En efecto, el 1\r" 3, art. 18 LTA, califica con notable amplitud, la calidad de partes, donde para el caso de las resolución de la Superintendencia del Medio Ambiente, lo será las "personas naturales o jurídicas directamente afectad., ". 26 En este sentido, BERMÚDEZ, JORGE, "La legitimación activa...», ob. cit., p. 169. 96 LIBROTECNIA® LA INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL CONTENCIOSO AMBIENTAL un recurso administrativo. Pareciera entonces que dicha ausencia de interés real no se extendería al reclamo judicial. Ello porque el reclamante (al hilo de lo previsto en el N° 3, art. 18 LTA), requiere ser directamente afectada por la resolución de la Superintendencia. Por lo que no solo se manifiesta una incomunicación de la calidad administrativa de «denunciante-interesado» en el proceso de reclamación judicial, sino que implica que este denunciante requiere fundar la afectación directa a causa de la resolución sancionatoria. Sin embargo, lo anterior demuestra una apertura de quien pretenda reclamar judicialmente, es decir, fundando la afectación directa, otros sujetos pueden recurrir contra el acto sancionador, sin perjuicio del infractor. C. La legitimación de las municipalidades contra normas ambientales Desde la perspectiva de la legitimación para el reclamo contra normas ambientales, pareciera que el legislador irrumpiera con mayores exigencias, dado que el reclamo debe contar con la pretensión de ilegalidad y el perjuicio que produce la norma (art. 50 LBGMA).27 El empleo de la expresión "perjuicio" constituye un requisito de afectación o lesión a los intereses o derechos subjetivos de la persona. El problema es que la norma ambiental no tiene los mismos efectos vinculantes en identificar a un destinatario en particular, como sucede tradicionalmente con respecto al acto administrativo y que dicho reclamo no constituye una acción popular. Vale decir, la norma ambiental, se construye bajo la estructura de una norma jurídica, en los sentidos de aplicación en abstracto y como fuente normativa para la dictación de actos administrativos, sean de ejecución de dicha norma como otros de efectos particulares. Por lo que una norma de regulación sobre intereses públicos, restringe asimismo, las posibilidades de "perjuicio". A lo anterior, se suman los efectos de limitación que puede generar sea directa o indirectamente la norma en cuestión, los que dependerán de su propia tipología. Bermúdez ejemplifica con respecto al perjuicio que puede generar un plan de prevención o de descontaminación, como asimismo, las normas de emisión, más cercanos a provocar detrimento patrimonial o personal, que el efecto que produciría una norma de calidad ambiental, que suponen deberes de control a la Administración y, en su caso, las declaraciones de zona latente 27 Nos referimos al reclamo contra decretos supremos que fijen normas de emisión, normas de calidad, planes de prevención o de descontaminación, decretos que declaren zona saturada o latente, regulado por su parte en el N° 1, art. 17 LTA. SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI 97 FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ o saturada como normas que sirven de antesala a los planes de prevención y descontaminación.28 Ante estas posibilidades de afectación condicionadas al efecto de la regulación recaída sobre actividades o recurso natural en específico, como primera alternativa, la municipalidad podría adquirir la calidad de perjudicado en la medida que compruebe el impacto o efecto negativo de dichas regulaciones, directamente asociado a sus competencias o patrimonio. Por ello es relevante la distinción realizada por Bermúdez, pues delimita los posibles espacios de legitimación que sirven para fundar el perjuicio. A este respecto, la SCS de 30.09.2015," a propósito del Reclamo presentado por municipalidades, personas naturales y otras personas jurídicas, contra una norma de calidad, ha declarado asumir que el perjuicio que dispone el art. 50 LBGMA no se condice con lo que se ha previsto en el Derecho Civil, vinculado a un detrimento patrimonial. Conforme a ello, en el contexto de esta clase de reclamos, la Corte sitúa la procedencia de la lesión a un interés legítimo, como el marco conceptual suficiente para recurrir contra dichas normas, superando, en este caso, la óptica de derechos subjetivos. A nuestro juicio, ello no confunde el reclamo con una acción popular, sino que la propia naturaleza de los componentes que se encuentren en el elemento aire, implica una idea de interés público colectivo que permite no solamente posibilidades de perjuicio, como asimismo, advertir la forma en que la infracción al ordenamiento concurre. La legitimidad del interés estaría construida en atención a las posibilidades de afectación a la calidad de vida de las personas. Por ello, la propia sentencia hace suyo la acertada posición de Bermúdez al señalar que "el perjuicio en el ámbito ambiental se materializa en el interés que tiene cualquier persona en que las normas ambientales que se dicten, efectivamente, sirvan para proteger el medio ambiente" .3° Por su parte, la Corte Suprema vuelca este criterio a las municipalidades. Sin embargo, el criterio se tiñe de lo sostenido en la jurisprudencia en cuanto a la tutela que debe manifestar la municipalidad para amparar a la comunidad, al indicar que "resulta válido aplicar el criterio del interés legítimo antes indicado para aceptar la legitimación activa de las municipalidades, pero sólo 28 BERMÚDEZ, JORGE, "La 2° Rol N° 1.119-2015. legitimación activa...", ob. cit., pp. 164-165. " BERMÚDEZ SOTO, JORGE, Fundamentos..., ob. cit., p. 529. La sentencia lo cita en su considerando Décimo. 98 LIBROTECNL4® LA INTERVENCIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN EL CONTENCIOSO AMBIENTAL en cuanto a este tipo de actos, pues aquí se justifica, dado el impacto para toda la comunidad".3' Esto conlleva a concluir que en los casos de normas ambientales, la generalidad de la aplicación y sus efectos implica que la municipalidad justifique su reclamo bajo un mismo fundamento general de protección. Es decir, que el interés de la municipalidad, traducido más bien en interés público justificado en la calidad de vida, solo radicaría en la medida que lo defienda en consideración de la comunidad. El motivo de ello, como se explicó antes, es la imposibilidad de que las personas jurídicas tanto públicas como privadas carezcan de beneficio en función de la calidad de vida o de derechos asociados a ello. Pero el fundamento de tutela a la comunidad se sostiene en atención a las funciones que otorga el legislador a las municipalidades con respecto al efecto que pueden generar las regulaciones en ámbitos propios de su actuación vinculada a la comunidad. Por lo que para el caso de actos administrativo generales, el perjuicio y el interés legítimo que se puede atribuir al municipio, es más extendido dado los intereses públicos representados por dichas entidades, compatibles asimismo, con sus funciones generales. En este sentido, el interés legítimo en este caso, no se limita a la afectación de los atributos propios de la persona jurídica (efectos en su patrimonio), o pérdidas de oportunidad, sino que surge a partir de las funciones jurídicas de la municipalidad. Es decir, la tutela a la comunidad solo se puede entender y fundamentar, si el ente local tiene atribuida por ley potestades o funciones vinculadas con el desarrollo de la comunidad. Es ahí que la afectación a la comunidad, permite arbitrar acciones judiciales, precisamente para revertir una decisión normativa que incumpla la legalidad en general. Sin embargo, el reclamo contra "los actos administrativos que dicten los Ministerios o servicios públicos para la ejecución o implementación de las normas de calidad, de emisión y los planes de prevención o descontaminación, cuando estos infrinjan la ley, las normas o los objetivos de los instrumentos señalados", ofrecería una situación diversa a lo ya indicado, con respecto a la legitimación. Es decir, si la fuente de dicho reclamo es la LTA, no se contempla el concepto de "perjuicio", configurando por tanto, un reclamo que dotes de acción colectiva destinada a corregir la legalidad de dichos actos. Se evidencia, entonces, posibilidades de revisión de actos administrativos de ejecución de normas independiente del interés legítimo del actor, vale decir, impugnación que puede realizar cualquier persona (N° 6, art. 18 LTA). Por lo que si el municipio tiene 3' Considerando Décimo segundo. SISTEMA MUNICIPAL CHILENO DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS PARA EL SIGLO XXI 99 FRANCISCO PINILLA RODRÍGUEZ a la vista la implementación de normas que directa o indirectamente se vincula con sus funciones, se genera un espacio de contrastes entre norma ambiental y acto administrativo de implementación, del cual puede surgir el fundamento de ilegalidad requerido para el reclamo CONCLUSIONES De lo propuesto en este trabajo, se puede concluir que las Municipalidades pueden accionar con base a su legitimación tradicional sobre sus bienes e intereses jurídicos. Es decir, la acción contenciosa administrativa de la municipalidad requiere ampararse en la afectación de a lo menos de un interés legítimo. Asimismo, las municipalidades pueden adquirir la calidad de sujeto regulado por instrumentos de gestión ambiental, lo que lo convierte en destinatario del acto y probable recurrente. Por otro lado, la reciente jurisprudencia reconoce la legitimación de las municipalidades sobre normas ambientales, dado el impacto que puede revestir en los intereses públicos de una localidad. Por lo que, para los demás casos, se puede entender que la municipalidad podría contener una legitimación en defensa de sus potestades públicas "ambientales", entendidas estas como habilitaciones encaminadas a la tutela de intereses públicos. BIBLIOGRAFÍA ALDUNATE LIZANA, EDUARDO, Derechos fundamentales, LegalPublishing, Santiago, 2008. BERMÚDEZ SOTO, JORGE, Derecho administrativo general, 2a ed., LegalPublishing, Santiago, 2014. BERMÚDEZ SOTO, JORGE, Fundamentos de Derecho Ambiental, 2a ed., Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2015. 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