Retos de la gobernanza en el México Contemporáneo

Retos de la gobernanza en el México Contemporáneo Retos de la gobernanza en el México Contemporáneo Olivia Leyva Muñoz Miguel Ángel Barrera Rojas (Coordinadores) Retos de la gobernanza en el México Contemporáneo Olivia Leyva Muñoz Miguel Ángel Barrera Rojas Primera edición: 3 de marzo de 2020 D.R. © Ediciones La Biblioteca, S.A. de C.V. Azcapotzalco la Villa No. 1151 Colonia San Bartolo Atepehuacán C.P. 07730, México, CDMX. Tel. 55-6235-0157 y 55-3233-6910 Email: contacto@labiblioteca.com.mx ISBN: 978-607-8733-06-4 Diseño y formación: Fernando Bouzas Suárez Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta, del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de los editores, en términos de lo así previsto por la Ley Federal de Derechos de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables. Impreso y encuadernado en México Printed and bound in México Contenido Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Parte 1. Modernización administrativa La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización de México . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 John Kenny Acuña Villavicencio Ever Sánchez Osorio María del Pilar Noriega Gómez Planificación estratégica en la administración pública. Una herramienta para el desarrollo local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Mayra Adriana Bravo Organis Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos en un contexto de conflicto, para su posible cooperación territorial . . . . . 47 Ignacio Alonso Velasco Parte 2. Hacia una cultura de la rendición de cuentas Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Olivia Leyva Muñoz Fiscalización y rendición de cuentas en México . . . . . . . . . . . . . . . .97 Porfirio Leyva Muñoz Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 Israel Herrera Miranda Parte 3. Desarrollo económico Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica. ¿Es posible un common framing? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Miguel Ángel Barrera Rojas Emprendimiento social y autoempleo en el Estado de Oaxaca como factor de desarrollo local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Oscar David Valencia López José Rudier López Hernández Parte 4. Medio ambiente Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos que impactan el medio ambiente . . . . . . . . . . .183 Raúl Figueroa Romero Raúl Hernández Mar Oliverio Cruz Mejía Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos en Puerto Morelos, Quintana Roo 2014-2016 . . . . . . . . . . . . . . . . .209 José Manuel Calderón Pérez Presentación La génesis de la democracia en cada país está basada en las experiencias históricas y culturales que gradualmente han dado forma a la vida política de cada nación. América Latina representa una variedad amplia en los procesos sistemáticos de formación de democracias políticas que han evolucionado en un conjunto de subregímenes con diferentes grados de calidad democrática. Durante la década de 1980 se produjeron enormes cambios a nivel mundial que repercutieron en los ámbitos políticos, económicos, sociales, ideológicos y culturales, influenciados por el debilitamiento institucional que había sido sostenido por sistemas políticos autoritarios, en consecuencia, desde la perspectiva del Estado y la sociedad, se buscó mayor interacción entre ambos para influir en la toma de decisiones públicas y colocar al ciudadano en el centro de las prioridades de los gobiernos y, de esta manera, asociar la democratización de la función pública en una práctica recurrente de los gobiernos. Los sistemas políticos latinoamericanos, en las últimas cuatro décadas, han incorporado paulatinamente la modernización de las administraciones públicas de la mano de un marco normativo que adopta reglas específicas para garantizar la eficiencia gubernamental. Al mismo tiempo, han hecho frente a los retos del nuevo milenio relacionados con el incremento de la población, protestas y movimientos sociales, pobreza, desigualdad social, cuidado del medio ambiente, violencia e insuficiencia de los recursos públicos, generando nuevas formas de organización social que han hecho posible una transformación sustancial de la administración pública tradicional que integró un nuevo enfoque, la nueva gestión pública, la cual ha girado en torno a un nuevo esquema centrado en gestión por resultados. La modernización de la administración pública en México también adoptó el modelo de la nueva gestión pública desde la década de los 90, para ello inició un proceso de reforma administrativa con la finalidad de establecer una reestructuración organizacional que garantizara servicios públicos de calidad, de igual forma, también asoció un Sistema de Presupuesto basado en Resultados (PbR) cuyo fin era optimizar los recursos financieros los cuales son evaluados a través de indicadores de desempeño. En este sentido, la incorporación del derecho de acceso a la información pública dio paso para que el ciudadano tomará parte activa de las decisiones públicas. 7 Presentación En este contexto, el término gobernanza representa un modelo que busca una interacción total entre los organismos públicos y la sociedad civil, a fin de poder fortalecer la confianza institucional y participación ciudadana en la definición de políticas públicas diseñadas de tal forma que atiendan de fondo la variedad de complejidades que enfrenta la sociedad civil, de este modo, aún cuando parece que este ideal no está conectado con la realidad, representa un reto insoslayable de la gobernanza tanto para el Estado, que debe abrir los espacios de interacción con la ciudadanía y romper con la discrecionalidad en la toma de decisiones e introducir enfoques tecnológicos y científicos en la forma de gobernar, como también representa un desafío para la sociedad civil porque debe estar preparada para involucrarse de manera proactiva para tomar parte del proceso de toma de decisiones públicas. La función directiva del gobierno ha sido estudiada desde diversas disciplinas como la Sociología, la Ciencia Política, Administración Pública, el Derecho, entre otras, las cuales coinciden en apuntar hacia el debilitamiento institucional en los gobiernos democráticos atribuyendo una causa importante a la dificultad para resolver problemas sociales, garantizar servicios públicos de calidad, escasa transparencia en la acción gubernamental y, en algunos casos, limitada legitimación democrática, de esta forma, la gobernanza prioriza asegurar la eficacia administrativa, reivindicando la política más como un instrumento de cohesión que de disuasión En este entorno de análisis y reflexión, desde las Ciencias Sociales, es posible coadyuvar en el estudio de manifestaciones específicas de la realidad contemporánea que representan desafíos importantes para que la gobernanza avance hacia un modelo que facilite el buen gobierno. Esta compilación es el resultado de un esfuerzo colectivo y coordinado para fortalecer los lazos académicos entre la Universidad Autónoma de Guerrero y la Universidad de Quintana Roo, también participan distinguidos académicos del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) qué laboran en instituciones hermanas como la Universidad Autónoma Metropolitana, la Universidad Autónoma del Estado de México, la Universidad de la Sierra Sur, en Oaxaca, la Universidad Hipócrates y, desde luego, la Universidad Autónoma de Guerrero. Los ensayos que se publican en el presente libro están divididos en 4 apartados. La primera parte contiene estudios que analizan la modernización administrativa como factores que detonan la gobernabilidad democrática en México, así como los procesos de planeación estratégica que contribuyen a fortalecer el desarrollo local desde los espacios municipales, de igual forma se presenta un análisis centrado en la evaluación de los 8 Olivia Leyva Muñoz | Miguel Ángel Barrera Rojas indicadores de municipios en contextos de conflicto con la finalidad de ofrecer posibles vías de cooperación territorial. La segunda parte agrupa temáticas relacionadas con la cultura de la rendición de cuentas dónde se analizan los avances legislativos en México relacionados con la armonización legislativa en materia de transparencia y rendición de cuentas, que se han convertido en los Instrumentos más accesibles a la ciudadanía para contribuir en el combate de la corrupción; en este mismo apartado se analiza la importancia que tiene la fiscalización y rendición de cuentas de los organismos públicos autónomos para asegurar mayores niveles de confianza en la ciudadanía y que esto a su vez detone mayor participación e interés en los asuntos públicos. En esta misma tesitura se presenta un análisis que revisa la problemática en salud preventiva donde, a través del Gobierno electrónico, es factible implementar programas de educación informacional para reducir la brecha digital en territorios donde las barreras al acceso de las tecnologías de información y comunicación pueden incrementar las desigualdades sociales, sobre todo en poblaciones rurales. El tercer apartado se refiere específicamente al desarrollo económico el cuál se analiza a partir de una matriz que agrega dimensiones que pretenden definir y medir la pobreza en México y en países centroamericanos que pertenecen al Caribe tomando con la finalidad de generar esfuerzos para que los países dispongan de información homogénea qué contribuyan a tomar decisiones en función de la realidad económica, política y social que corresponde a cada territorio. El siguiente estudio está dedicado a la comprensión del emprendimiento social y autoempleo como factor te desarrollo local a partir del análisis de la reducción del empleo vinculado a crisis económicas, reducción el recurso público así como estrategias fallidas de inversión que han impulsado a México para buscar alternativas de trabajo qué consoliden la dinámica económica de la población mexicana. El cuarto y último apartado aborda temáticas relacionadas con el medio ambiente; de inicio se presenta un trabajo que muestra un análisis sobre las escasas medidas de gestión de protección ambiental en las políticas y programas públicos que se diseñan e implementan desde las esferas del gobierno y que muchas veces no contemplan la opinión de todos los sectores involucrados con el problema ambiental. En este contexto, también se presenta una propuesta, a partir de una serie de indicadores, de un sistema de información capaz de contribuir en la gestión integral de residuos sólidos urbanos el cual pretende Involucrar a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones y con ello reforzar la práctica de la gobernanza ambiental. 9 Presentación Por último, quiero agradecer a los autores y colegas de cada uno de los capítulos que conforman este libro por exponer sus investigaciones en diferentes realidades políticas y administrativas, tomando como puntos de estudio espacios municipales, estatales y nacionales, por lo que resulta sumamente interesante mostrar los variados contrastes del México contemporáneo para hacer visible las particularidades en la forma de ejercer la acción pública; estas investigaciones aplicadas concentran una hibridación de apuntes teóricos, analíticos y estudios de caso que muestran la complejidad de la administración pública que paulatinamente engloba esquemas de modernización administrativa donde el diseño e implementación de políticas públicas estén acompañados de la participación ciudadana en las diversas esferas del gobierno y, de esta manera, fortalecer la gobernabilidad democrática en México. 10 Parte 1 Modernización administrativa La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización de México John Kenny Acuña Villavicencio1 Ever Sánchez Osorio2 María del Pilar Noriega Gómez3 Introducción El presente trabajo tiene como propósito reflexionar sobre el proceso de descentralización que se lleva a cabo en México, en las inmediaciones del gobierno de izquierda o progresista de nuevo cuño y cuya plataforma política se desarrolla con base en los postulados de la gobernanza y la gubernamentalidad. Además, se cree que este proceso cobra importancia bajo los principios de la administración pública y las libertades humanas, toda vez que pretende hacer más legible la dominación del Estado sobre el sujeto. Este hecho se lleva a cabo a través de mecanismos y técnicas de control social como la toma de decisiones y la participación del ciudadano en asuntos de presupuesto o seguridad pública. De este modo, se entiende que la desconcentración del poder y las posibilidades de que el individuo asuma ciertas funciones político-administrativas responden a necesidades que son inherentes a los tiempos de crisis de las relaciones sociales y económicas. Si bien la descentralización se presenta como una nueva forma de organización de la vida, también se encarga de reorganizar el poder y con ello amortiguar las verdaderas necesidades del pueblo. La importancia de poner atención en esta problemática radica en la necesidad de evidenciar aquellos dispositivos y discursos que continúan tensionando la sociedad y reproduciendo la lógica del poder del capital. 1 Doctor en sociología por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Director y profesor de la Unidad de Estudios de Posgrado de la Universidad Hipócrates de Acapulco, Gro. Correo: johnacuna@uhipocrates.edu.mx 2 Posdoctorado en Sociología por el Instituto de Investigaciones Sociológicas de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca. Doctor en sociología por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Profesor del CIATEJ-Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt, SNI-1. Correo: esanchez@ ciatej.mx 3 Maestra en Sociología por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Profesora de la Universidad de Ciencias y Desarrollo (Puebla) y de la Unidad de Estudios de Posgrado de la Universidad Hipócrates de Acapulco, Gro. Correo: mapilarnoriega@hotmail.com 13 La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización... A partir de la década de los años ochenta, los países de América Latina y el Caribe experimentaron un ajuste estructural que generó una serie de respuestas políticas dirigida a aquellos sectores con menor incidencia en la democracia representativa y participativa. En esta época se empezó a adoptar un modelo económico basado en el libre mercado lo que hizo que el poder fuera pensando de distinta manera. Los llamados estados desarrollistas o keynesianos parecían distanciarse del comportamiento del mercado y virar a una nueva forma de dominación y control del trabajo. Bajo esta supuesta separación entre economía y Estado se fueron articulando de mejor manera las nuevas relaciones sociales y políticas. En otras palabras, para esa década los gobiernos comenzaron a reestructurar los poderes reconociendo otros ámbitos como la participación ciudadana, la regionalización y municipalización; no obstante, el trasfondo no sólo era el arribo del modelo económico neoliberal, sino de la contención del poder del trabajo y la legitimación del capital. En este escenario, pensamos que los gobiernos estaban implementando nuevas formas de gobernabilidad que a la larga debían concretarse en políticas descentralistas. La carrera por impulsar una descentralización en países como México dejó de ser una instancia que fortaleció el poder central y el resurgimiento de las élites tanto nacionales como locales. En consecuencia, el reconocimiento de las autonomías de gobierno significó un despliegue de arquitectura técnica del poder central, reforzadas por los principios de la gobernabilidad democrática y desarrollada bajo las condiciones de la descentralización. En México, se comienza a observar desde la década de los años 80 no sólo un cambio político, sino un complejo engranaje social y económico que terminó polarizando más al país. Para el caso que se analiza, creemos que el proceso de descentralización responde más a superar el desfase de la crisis estatal e incrementar su capacidad céntrica por medio de la distribución del poder. Es decir, descentrar o distribuir la voluntad política para controlar y legitimar los ritmos del capital. Este hecho no deja de sorprendernos porque se trata de experiencias ampliamente respaldadas por los presupuestos de la administración pública, en tanto que intenta por medio de la gubernamentalidad y la gobernanza superar las preliminares formas de gobierno central. De manera que: …se descubrió que para gobernar un país hacia metas de bienestar se exigen más capacidades, actores y acciones que las del mero gobierno y, dada la insuficiencia gubernamental y la necesidad del aporte social, se entendió que el modo directivo de gobernar se tenía que modificar para hacerlo capaz de diseñar la forma de crear interdependencia o asociación entre actores guber- 14 John K. Acuña Villavicencio | Ever Sánchez Osorio | M. del Pilar Noriega Gómez namentales y sociales como la condición sin la cual no es posible que haya dirección de la sociedad (Aguilar, 2006: 73). En ese sentido, pensamos que la gubernamentalidad no sólo se refiere al estudio de la biología humana, más bien responde a una nueva recomposición social de la dominación basada en la propia administración de la vida (Foucault, 1994). Es decir, el individuo, por coerción estatal, asume una responsabilidad directa sobre el rumbo de la gestión del Estado. Se es libre para pensar y actuar a nivel social y económico, pero siempre cada acontecimiento realizado está condicionado y estructurado por el poder. Dicho esto, el presente trabajo se divide en dos secciones. La primera parte es un esbozo general sobre los conceptos que guían nuestra reflexión sobre la descentralización, la gobernabilidad y la gubernamentalidad. El segundo apartado hace un breve recorrido desde la década de los 80, porque es a partir de esta década donde se configura un cambio desde arriba bajo nuevas representaciones políticas que recentraron los poderes e incentivaron la participación civil. En el tercer apartado se discuten los casos de Tlaxcala y Tabasco en el entendido de que la idea misma de descentralización no se convirtió en estos estados como parte de una voluntad democrática y de bienestar común sino se trata de una forma de centralización del poder que al final logró socavar las luchas sociales para convertirlas en municipios más dinámicos y articulados al mercado. En términos generales, podemos decir que el funcionamiento de las políticas de descentralización y participación ciudadana en la actualidad son muestras de lo señalado. Nociones generales sobre la gubernamentalidad La descentralización como un proceso político ha sido entendida dentro del discurso de la democracia liberal como una forma de generar democracia y mayor participación de la sociedad civil. Este proceso es visto como parte de las políticas desarrolladas desde las crisis de legitimidad de los estados desarrollistas o estados keynesianos donde se procuraba una mayor vigilancia o cercanía con la sociedad. No obstante, esta imposibilidad de controlar a la sociedad, es decir, de contener la demanda del trabajador fue razón suficiente para postular la idea de que la nueva vigilancia social, acaso laboral, debía depender de los ritmos del mercado. A partir de esto, pareciera que la dinámica política en México y el mundo hubiera dado paso a una nueva forma de poder llamada gubernamentalidad. Ésta sería la conciencia de sí del gobierno y lo que debe hacer para gobernar mejor, de esta manera la práctica política viene a ser la manera en que un Estado decide hacerse sólido y duradero (Foucault, 2004: 19). El sur15 La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización... gimiento de esa gubernamentalidad debe hallarse para cada Estado tanto en la manera como, por decirlo de alguna manera, los sujetos conciben la producción, su reglamentación interna y sus aparatos institucionales (Foucault, 2004: 21). Podemos encontrar rasgos comunes en tanto que los estados se conciben a sí mismos como un poder que debe garantizar su dominio frente a otros estados y regular la conducta de su sociedad. Llama la atención que en esos mecanismos nuevos de gubernamentalidad sobresalgan el Estado policía y el predominio de un régimen de verdad. El primero hace alusión a que el Estado encuentra una forma de poder cuyos objetivos son infinitos, pues incide en: “la actividad de las personas hasta en el más tenue de sus detalles” (Foucault, 2004: 22). En términos amplios podemos decir que dichas actividades transforman la política en un arte de gobernar. Este arte desplaza la centralidad del problema o emergencia social sobre el papel y la legitimidad de un determinado régimen de Estado, por el papel primordial de las actividades de economía política como objetivo del gobierno: La economía política reflexiona sobre las mismas prácticas gubernamentales y no las examina en términos de derecho para saber si son legítimas o no. No las considera desde el punto de vista de su origen sino de sus efectos, y no se pregunta, por ejemplo, qué autoriza a un soberano a recaudar impuestos, sino sencillamente qué va a pasar cuando se recaude un impuesto y cuando esto se haga en un momento preciso y sobre tal o cual categoría de personas o tal o cual categoría de mercancías. Importa poco que ese derecho sea legítimo o no, el problema pasa por saber qué efectos tiene y si éstos son negativos (Foucault, 2004:32). Partimos de la idea de que las sociedades liberales muestran estados que se gubernamentalizan. Esto quiere decir que el Estado despliega nuevas formas de gobernar que regulan las relaciones entre autoridades y sociedad y, sobre todo, que incide con más insistencia sobre la actividad propia de los individuos. De manera que una forma de estudiar al Estado sería abordarlo sobre el modo cómo opera y gobierna sobre el individuo. Visto así, esta perspectiva que aborda la gubernamentalidad en tanto categoría analítica para comprender la política actual se postula como idea importante y alterna a las teorías clásicas del Estado (Haidar, 2004:252). Sin embargo, debemos reflexionar en qué medida y cómo la descentralización en México se constituye realmente como un elemento de gubernamentalidad. Es decir, es necesario situar ciertos momentos en que se realizan las prácticas de descentralización y si éstas llegan a formar las nuevas técnicas de gobernar sobre el sujeto. Decimos esto por lo siguiente: en América Latina hay un hecho innegable, la llegada del neoliberalismo implicó el 16 John K. Acuña Villavicencio | Ever Sánchez Osorio | M. del Pilar Noriega Gómez uso de la fuerza y el tutelaje político, siendo México uno de los países donde la construcción de la democracia estaba controlada por un solo partido político. De otro lado, la racionalidad liberal como forma política de gobierno nunca fue adoptada cabalmente ya que implicaba una amenaza al poder real de las élites. En México, como en el resto de América Latina, los proyectos para establecer el progreso y la modernidad vacilaban entre generar estados con regímenes autoritarios o corporativistas. Las libertades y los derechos sociales, por tanto, tienen su correlato en la lucha social, pues alertó a los gobiernos para “integrarlos” en sus políticas. No obstante, dichas políticas no pudieron consolidarse del todo debido a que la forma de acumulación de capital hacía imposibles la consolidación de un Estado que pudiera garantizar mejores condiciones de vida a una sociedad que cambiaba vertiginosamente. En México el desarrollo estabilizador de los años 70 tampoco pudo dar respuesta a la mayoría de las demandas de la población, por tanto, el gobierno central y autoritario comenzaba a ser cuestionado. Sin embargo, con las crisis y las luchas sociales de esos años el Estado pudo mantener su centralidad combinando tanto los antiguos proyectos corporativos con las nuevas formas de ejercer el gobierno. Esto, lejos de garantizar la democracia, permitía infiltrar los intereses de las clases más privilegiadas en las estructuras del poder. Entre estas técnicas se encontraban las políticas de descentralización de 1983 y que no cobraron un tono de ciudadanización, sino hasta finales de los años noventa. En ese sentido, pensamos que la democracia queda reducida a una forma de ejercer la ciudadanía y que legalmente el individuo se ve involucrado en las decisiones que afectan a su vida. Sin embargo, en la práctica este individuo, quien es responsable ante la política que legitima las condiciones sociales y materiales, se ve imposibilitado de construir poderes corporativos o incluso transformar las condiciones globales en que se desarrolla la economía. Dicho esto, debemos considerar que la democracia que existe, así como los derechos sociales que alguna vez fueron desplegados en la mayoría de la sociedad como realidades han sido resultados de la lucha. Es decir, no es casual que el reconocimiento de los municipios coincida con los tiempos de crisis de la economía capitalista y con la emergencia de las luchas sociales. Pensamos que la democracia tiene que ver muy poco con los procesos de descentralización tal como se están llevando a cabo actualmente con el gobierno obradorista; al contrario, estos tienden a exacerbar la sobrevivencia y simplemente los individuos se adaptan a las condiciones precarizadas de la sociedad. No creemos que la democracia deba reducirse 17 La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización... en un discurso sobre la descentralización enfocado en la eficacia y la mejor gobernabilidad, sino a una participación real y que tome como base las verdaderas demandas del sujeto. Recentralización y reconfiguración de mandos en México En términos de procesos históricos, la crisis de los 80 permitió una serie de aperturas y cambios en el Estado mexicano permaneciendo inalterable una tradición política autoritaria -y centralista- que mantuvo poderes y recursos (económicos-políticos) en un mismo punto de arranque. Con lo que a su vez se perpetuó una crisis de legitimidad en materia de desarrollo social, que, modificados en nuevas formas de gobernabilidad, generaron un campo de disputa por la reapropiación de los recursos y desafíos sobre el ejercicio del gobierno en su relación con la sociedad (Canto, 2006:405). La aparente autonomía de las entidades estatales y municipales, así como la de los sujetos sociales, fueron controladas bajo un despliegue de fuerzas político institucionales, que ampliaron la participación ciudadana garantizado que los mandos fueran los mismos, pero con rostro más democráticos. Sobre esa arena la descentralización surge como un instrumento para combatir la crisis económica, reestructurando una nueva visión de Estado y gobierno con apariencia más cercana y accesible a las necesidades de las personas. Con el lema “la renovación moral del país” los comienzos de la descentralización en México se enmarcan en el sexenio presidencia de Miguel de la Madrid (1982-1988) (Medina, 2010). A partir de este periodo es posible tener varias interpretaciones sobre el mismo proceso político: dos de las más significativas, por los datos que muestran, son las que señalan María del Carmen Pardo (2009) y Victoria Rodríguez (1997). La primera de ellas establece que este periodo no contó con grandes cambios, pero sí con reordenamientos en la forma de gobierno, es decir: …Se incluyó otra vez la preocupación por modernizar la estructura y el funcionamiento del aparato administrativo. Viejos problemas se presentaron como planteamientos novedosos desde la perspectiva a futuro que da un nuevo gobierno: necesidad de fortalecer los gobiernos locales incorporando medidas para desconcentrar y descentralizar; la sectorización y sus repercusiones en la eficiencia y productividad del sector público; el servidor privado en su relación con el Estado y la sociedad (Pardo, 2009:156). Con una expresión similar se revelan algunas intenciones “ocultas” en los procesos de descentralización4. Estas fueron prácticas que buscaron 4 Como señala Salvador Maldonado (2001:11): “Ante este hecho, el impacto de las reformas estatales no sólo expone a los actores y sus poblaciones locales ante una 18 John K. Acuña Villavicencio | Ever Sánchez Osorio | M. del Pilar Noriega Gómez debilitar las presiones políticas y resanar los defectos administrativos “con objeto de mejorar su control del poder; [con lo que] paradójicamente, centralizaba descentralizando” (Rodríguez, 1997:11). El mismo Miguel de la Madrid mencionó en su campaña política, que el problema principal de la crisis económica por el que atravesaba el país, se debía a la centralización del poder político y la ineficacia del gobierno. Por lo que haciendo énfasis en la estructura administrativa y el manejo de los recursos, señaló su desconfianza sobre las prácticas políticas y sociales en el mando de las administraciones pasadas, problemas que de hecho se manifestaron en la misma estructura y gobierno de su partido (PRI). La salida próxima por la que apostaba el candidato a la presidencia de México era por medio de la descentralización de la vida nacional en todos sus aspectos, resaltando una cierta autonomía de las entidades estatales y municipales. Lo que desde nuestro punto de vista únicamente fue un cambio del rostro democrático centralizador, puesto que se trataba de generar personas responsables de sus propias vidas, pero sujeto a los límites del propio Estado. Siendo la reforma municipal el proyecto político más concreto y respetando los compromisos adquiridos durante su campaña, De la Madrid presentó a sólo unos días de haber asumido la presidencia de la república una propuesta al congreso de la nación para modificar el artículo 115 y conceder autonomía “relativa” propia a los municipios. El congreso aceptó la propuesta en febrero de 1983 pero fue puesta en práctica los primeros días de 1984. El renovado artículo 115 ubicaba al municipio mexicano como parte integral del sistema federal, pero en discordancia con su relativa autonomía seguía subordinado al gobierno estatal y federal, por lo que logró entonces únicamente “la enumeración de los servicios públicos a su cargo y el reconocimiento explícito de su autonomía” (Aguilar, 1997:110), bajo el control del Estado. El trabajo de Victoria E. Rodríguez (1999) es ilustrativo cuando señala que la reforma municipal no arriesgaba el control y el poder político de los grupos dominantes y era, a su vez, una aplicación que podía darse selectivamente, aún cuando en casi todo lo ancho del país los municipios eran regidos por gobiernos priistas. En todo caso fue una reforma inofenvulnerabilidad extrema, sino también ante “fuerzas oscuras” (mercado) en las cuales las demandas ya no encuentran referentes específicos de negociación debido a que el complejo de normas, reglas y principios que justifican su existencia siguen reivindicándose por agentes que actúan detrás de las sombras, como grupos políticos disfrazados de burócratas; o bien por caciques regionales y locales en tanto promotores del desarrollo”. 19 La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización... siva que facultaba de cierto poder los niveles inferiores del gobierno, sin sacrificar el poder y el control de los niveles superiores. Lo que es lo mismo, la reforma controló las aspiraciones de los municipios en relación a la búsqueda de la autonomía política y financiera, en contraste se les delegó nuevas responsabilidades que contribuyeron a la carga fiscal que desde el gobierno central había generado la crisis del año 82. La autora sostiene que el rostro de la centralización: …prometía autonomía financiera a los municipios, pero no incrementaba el porcentaje de las participaciones. Esta táctica satisfacía al gobierno federal porque no implicaba ningún costo adicional. La promesa de la autonomía financiera municipal tampoco resultaba amenazante para los gobiernos estatales, porque la reforma no requería que especificaran los criterios utilizados para la distribución de los fondos federales entre sus municipios. Así pues, aunque parecía que se otorgaba a los municipios la autonomía que demandaban, los altos funcionarios del partido y del gobierno estatal y federal podían estar tranquilos por una descentralización que era, en realidad, una política barata y segura y mucho más preferible que la democratización (Rodríguez, 1999:127). Varios analistas de este periodo han observado que, a pesar de los dispositivos y programas gubernamentales diseñados para el combate contra la pobreza (por ejemplo), la tasa de este indicador fue en ascenso. “En efecto, por mucho tiempo el país cayó en el espejismo del progreso y el desarrollo; sin embargo, las acciones emprendidas para encarar la crisis no sólo han mantenido la pobreza, sino que han contribuido a agudizarla” (Pardo, 2009:135). Es decir, el desarrollo en asistencia social no logró los alcances planteados y hasta la fecha se siguen esperando tales resultados. Las medidas de descentralización -o facultades otorgadas- hacia los niveles subnacionales no fueron concedidas por las demandas ciudadanas, estas tuvieron un escenario amplio articulado a poderes globales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), que como instancias mayores presionaron al estado mexicano para incluir los niveles locales dentro de la crisis que enfrentaba el país: es decir, fue una medida de supervivencia frente a la crisis que México atravesaba. Sin embargo, los poderes centrales continuaron favoreciendo la creación de redes de poder en contextos y regiones específicas en el país. También en este escenario se puso en discusión el tema de la gobernabilidad o gobernanza, que en su retórica insistía en gobiernos menos autoritarios, eficientes, justos y más cercanos a la gente (Rodríguez, 2009; Zermeño, 1996). “El programa del FMI, firmado a finales de 1982, garantizó un nuevo financiamiento bancario para 1983 y 1984. A cambio, el gobierno se comprometió a cumplir con sus pagos de la deuda [externa]” (Vega, 2009:55)5. 5 20 “El gobierno mexicano y el FMI esperaban que con estas medidas la inflación dismi- John K. Acuña Villavicencio | Ever Sánchez Osorio | M. del Pilar Noriega Gómez Por otra parte, siguiendo las observaciones de Nicolás Pineda (1996), Victoria Rodríguez (1999) y Luis Aguilar (1997) se puede subrayar que la descentralización fue sólo parte del Plan Nacional que incluyó los niveles subnacionales como medida para resolver la crisis que atravesaba el país, al mismo tiempo que consolidó su hegemonía bajo los mismos medios descentralizadores y los mecanismos instrumentados e institucionalizados para lograr los objetivos programados bajo las premisas del desarrollo6. En ese sentido, la descentralización fue (y es) una forma de sujeción política que en teoría otorgó autonomía a estados y municipios, con ello a los ciudadanos. Sin embargo, la descentralización se adoptó como un modelo de gobierno para repartir obligaciones y deberes políticos sociales, medidas sugeridas por organismos internacionales para una mejor estabilidad social. En consecuencia, esa estabilidad implicó mantener el control del poder en regiones y geografías específicas, habiendo cambios sociales visibles que contribuían a favorecer la hegemonía política gubernamental. Descentralización: selección y sujeción política en los estados de Tabasco y Tlaxcala Si bien la descentralización alude a una forma de gobierno a partir de la dispersión del control político, como mencionamos anteriormente, este proceso fue selectivo y en otros casos se mantuvieron las mismas expresiones de control dominación. Llanamente, cuando convenía a intereses y fines específicos había cambios palpables, los cuales eran manejados adecuadamente en la esfera pública como ejemplos de casos donde el gobierno otorgaba libertades. Sin embargo, cuando las demandas locales provenían de la sociedad, como expresiones de los pueblos estos no logranuyera de un 100% a 55%, también se espera disminuir el déficit de la cuenta corriente en 2,000 millones de dólares. Puesto que a mediados de 1985 no había cumplido con el plan trazado por el FMI, éste suspendió su ayuda agravando más la crisis de la balanza de pagos de ese año. El fracaso parcial del programa de estabilización se atribuye a que las políticas para disminuir la inflación y corregir el equilibrio de la balanza de pagos no fueron las adecuadas; no hicieron la reformas institucionales y políticas necesarias y no se avanzó en la liberalización del comercio” (Gollás, 2009:243-244). 6 “El debate [tiene] como eje el gobierno central [en el caso de México el nivel federal] en cuanto actor principal y las recomendaciones de política se refieren a lo que el gobierno central podría transferir a la periferia con el propósito de aliviar el congestionamiento en el centro y así alcanzar un mayor grado de efectividad de la acción gubernamental. Los estudios resultantes consisten sobre todo en enfoques de arriba hacia abajo que abordan el tema de los gobiernos locales [estados y municipios] únicamente en cuanto a receptores de nuevas responsabilidades y recursos” (Pineda, 1996:375). 21 La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización... ban cristalizarse. Así, algunos casos específicos respecto a la descentralización encontraron mayor eco en las demandas y movimientos municipales. Dos casos particulares y quizá comunes encuentran lugar en las demandas municipales de Tabasco y Tlaxcala. La relación que existe entre ellos refiere a formas de expresiones políticas locales que representaban a la comunidad en el municipio y al municipio en la comunidad: los centros integradores en Tabasco y los Regidores del Pueblo en Tlaxcala. Los Centros Integradores fueron también una forma de expresión de la política a nivel nacional que buscaba incentivar las vocaciones productivas locales incluyendo la participación de las poblaciones: así, los Centros Integradores fueron poblados que sumaban a comunidades cercanas y aquellas más apartadas a una población que se encontraba en mejor situación (social, económica, política, cultural) que otras. De esa manera el estado quedó organizado en 17 municipios y 185 centros integradores, los cuales eran a su vez delegaciones municipales con autoridades propias pero subordinadas al ayuntamiento. Tanto el gobierno estatal como el municipal descentralizaron a los centros integradores servicios administrativos para que el usuario no tuviera que desplazarse ni a la cabecera, ni a la capital del estado para hacer sus trámites. El centro integrador era el medio tanto para centralizar lo disperso, como para descentralizar la función del gobierno, la administración pública y los recursos, hacia la comunidad concreta. El órgano de autoridad de estos centros (Unidad Integradora Comunitaria) se formó con los representantes de cada uno de los asentamientos que se integraban a él (Hernández-Díaz y Martínez, 2007:170). Los Centros Integradores conciliaron la vida urbana con la rural, se conformaron de infraestructura básica y promoviendo el desarrollo endógeno entre las comunidades. Por su parte, el autogobierno en las comunidades de Tlaxcala datan de la época prehispánica, por ejemplo: comunidades independientes que fueron dirigidos por consejos de ancianos. Este tipo de gobierno o autogobierno tuvo reconocimiento y regulación política en 1981, con las primeras elecciones de Agentes Municipales. De igual manera, en el contexto de la descentralización política y de gobierno, se buscó su reconocimiento oficial. Fue en el 84 cuando tuvo su reconocimiento como nuevo orden de gobierno. De este modo, con la idea de fortalecer al federalismo y darle vida propia a los municipios durante el gobierno de Tulio Hernández (1981-1986) aparecen los “Regidores del Pueblo” (RP), esta figura representaba una Presidencia Municipal Auxiliar, que junto al municipio buscaba mejorar el desarrollo de la comunidad como del ayuntamiento al que estaban integrados. Esta pequeña administración fue muy similar a un micro-municipio, su novedad residía en que la elección del delegado ya no estaría a cargo del ayuntamiento, sino de 22 John K. Acuña Villavicencio | Ever Sánchez Osorio | M. del Pilar Noriega Gómez los integrantes de la propia comunidad, los candidatos electos pasarían a ser parte del ayuntamiento como “regidor del pueblo” (Sánchez, 2014). Los CI y RP fueron programas que organizaron, en el terreno estatal, otras unidades de gobierno con categorías político-administrativas pero subordinadas al municipio. Los especialistas del tema llamaron a eso el desarrollo de un “cuarto poder”, es decir, observan a la “comunidad” como la última instancia del gobierno a decir del nivel federal, estatal y municipal (Olmedo, 1999 [1998]; 2001; 2003; Lozada, 1999 [1998]; García, 1999 [1998]; Hernández-Díaz y Martínez, 2007). La diferencia entre los CI y RP es que el primero no se compone de una comunidad sino de varias comunidades, dentro del cual la que tiene mejor infraestructura y mayor recurso se constituye en el centro de atracción de otras, en el caso de los RP se componen de una sola comunidad. Con la rearticulación de ambos enfoques administrativos y políticos de gobierno, a finales de los 80 y principio de los 90, teniendo como base de estas propuestas ya no al gobierno sino demandas de actores locales dentro de sus comunidades, se comienzan a observar intentos de autonomía y descentralización municipal. Primero las demandas se articularon como una estrategia para fortalecer las regiones y comunidades, más tarde se añadió la inquietud de separarse de los municipios para crear una unidad administrativa propia. En Tabasco se observa la lucha municipal desplegada por los habitantes de la Villa Vicente Guerrero, en el municipio de Centla, desde 1989 a la fecha. Los encuentros que han sostenido contra sus autoridades (políticas y municipales), y el despliegue de fuerzas “ocultas” que desde la comunidad, a través del gobierno, han surgido para frenar sus aspiraciones. La demanda por el ayuntamiento No., 18 se constituyó (en aquel tiempo) por más de 80 comunidades que integraban seis CI (Villa Vicente Guerrero, Poblado Ignacio Zaragoza, Villa Cuauhtémoc, Villa Ignacio Allende, Poblado Simón Sarlat y ranchería Boca de Chilapa 2da sección). En la entidad tabasqueña se han observado diversas demandas municipales en la mayor parte de los municipios del estado, destacando las contiendas de Vicente Guerrero en el municipio de Centla, Villa la Venta en Huimanguillo, Villa Tecolutilla en Comalcalco y San Carlos en el Municipio de Macuspana. Durante el proceso de lucha municipal que desarrollan habitantes indígenas del municipio de Centla en Vicente Guerrero surge, también, la iniciativa por crear la Universidad Indígena Latinoamericana, a través del cual se configuraron otras estrategias por parte de actores locales y externos que definieron estratégicamente el rumbo de las contiendas. Sin embargo, pese a la búsqueda legal para la constitución de un nuevo 23 La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización... municipio en Tabasco aún no se ha logrado. Sin embargo, los campesinos, indígenas y otros actores sociales fueron considerados como revoltosos, que quieren actuar fuera la ley y que no respetan a sus gobiernos. Por su parte, en Tlaxcala se observa la lucha que organizaron los habitantes de San Lorenzo Axocomanitla con el fin de constituir a su comunidad en municipio, en un proceso de demandas municipales surgidas a principios y mediados de 1995 que culminó con la creación de 16 nuevas administraciones, incluyendo el de esta Agencia Municipal. A pesar de que política y administrativamente la comunidad no contaba con los requisitos mínimos para ser municipio, lograron ese rango constitucional debido a los nexos de poder y relaciones políticas que dos facciones familiares sostuvieron con líderes políticos importantes de la región y en el gobierno del estado. Como contraposición a esa experiencia se observa –también, además de la lucha municipal que encontramos en Villa Vicente Guerrero- el caso de grupos ciudadanos de la Agencia Municipal de Panzacola, donde a través de la violencia de grupos locales del municipio de Papalotla –y desde el gobierno estatal- se controló la aspiración municipal negando su creación, a pesar de la factibilidad con la que contaba dicha comunidad. En este sentido, sostenemos que en el ámbito local y regional existen diversas formas de desigualdades sociales (exclusión, marginación, abuso del poder, ingobernabilidad, etc.,) por lo cual surge la auto organización de grupos locales quienes enfrentándose a otros de mayor autoridad buscan el reconocimiento municipal de sus regiones. A pesar de que la disputa por el municipio parte generalmente de demandas populares, lo que finalmente decide sobre la formación de nuevas administraciones municipales son relaciones sociales de poder (intereses de grupos y actores políticos) que existen en la región y el Estado, su interrelación determina la forma de la política y del gobierno, e incide directamente en el ámbito de las luchas. Siguiendo a Jeffrey W. Rubin se puede establecer que: A diferencia del análisis basado en el Estado, argumento que la presencia del Estado ha sido desigual e incompleta y que su hegemonía es construida -e impugnada- más bien en el ámbito regional […] la hegemonía cambia de forma de un lugar a otro, que las maneras en que se modifican y se deshacen también varían… Desde esta perspectiva, lo que se ha entendido como el triunfo de la construcción del Estado […] fue más bien una aglomeración de arreglos regionales, logrados por una mezcla de negociación, coerción y alianzas, que juntos fortalecieron el poder del centro en maneras más o menos similares (2003:128-129). La descentralización vista desde abajo se constituye como una posibilidad de apertura de lo político. Si bien el Estado genera espacios donde es posible la participación y la consulta ciudadana con la finalidad de que 24 John K. Acuña Villavicencio | Ever Sánchez Osorio | M. del Pilar Noriega Gómez la movilidad y la producción sociales se encuentren articuladas a una red de mercados y mercancías, también es posible entender que las demandas y/o luchas sociales han puesto en marcha una serie de acontecimientos que tienen que ver con la resignificación de la política y la administración del Estado. La negociación política no siempre está impelida de coerción, también subsisten aspectos que dan lugar a imaginar otros escenarios de autonomía y emancipación ¿no? A manera de conclusión El presente análisis es tan sólo un acercamiento a partir de ideas generales que intentan abordar la descentralización de México. Fases historias vivas que ayudan a pensar los entramados de poder en distintos niveles de gobierno en diferentes niveles de vida. Nos ha llamado la atención este tema porque hemos encontrado ciertas similitudes que tienen que ver con el proceso de neoliberalización en América Latina. Si bien abarcamos de manera muy general el estudio sobre las políticas descentralistas, no deja de llamarnos la atención el hecho de cómo a partir de estos diseños políticos se van concretando técnicas de dominación con matices muy especiales en cada país: se observa cómo el incentivo de la participación ciudadana y la creación de municipios más autónomos permiten que se infiltren aspiraciones ciudadanas en relación a mundos más justos y equitativos, pero se convierten en los medios para garantizar la perpetuidad hegemónica de poderes únicos. De este modo, podemos asegurar que en México la descentralización responde a los postulados de la gobernabilidad. Es necesario señalar que tales postulados no sólo pertenecen a políticas de Estado, sino de instituciones globales como el FMI y BM. Anteriormente se hablaba de una administración del Estado (local y central), ahora nos invitan a repensar esta idea en torno a la gerencia de los espacios que en definitiva fortalecen la lógica no sólo de la gobernabilidad sino del mercado. En México se viene adoptando este tipo de políticas internacionales como el COPLADE (Plan Estatal de Desarrollo) y el Presupuesto Participativo en el que se invita al ciudadano a ser partícipe de la administración del Estado. De nueva cuenta, se incluyen los anhelos y aspiraciones locales como medios de sujeción social, política y económica, establecimiento y reconfiguración del orden hegemónico. Creemos que estos modelos de concertación y participación comunitaria (ciudadana) son elementos de la gobernabilidad que bien pueden ser analizados a la luz de la gubernamentalidad. Es decir, este último concepto se puede adaptar con ciertos matices a estos países ya que es un rasgo 25 La gobernabilidad y la gubernamentalidad en los procesos de descentralización... que caracteriza mejor a las sociedades “occidentales”, las cuales han sido acompañadas por una sólida economía de mercado. Pero en el estudio que se presenta vemos que los elementos de la gobernabilidad actúan con tal eficacia como, por ejemplo, los planes y programas de desarrollo (local) donde los individuos intervienen con mayores capacidades autonómicas, pero finalmente lo hacen bajo las redes del poder y la dominación social. Nos referimos a cómo la tecnología de la administración pública captura hasta la vida público-privada para entretejer cierta forma de democracia y justicia social que realmente son medios de control y de sujeción. Referencias bibliográficas Aguilar V., L. (2006). Gobernanza y gestión pública. México, D. F.: Fondo de Cultura Económica. Aguilar, L. 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De lo anterior se desprende el presente trabajo de investigación, el cual consiste en la implementación de un modelo de Planificación Estratégica a una organización de la sociedad civil denominada “Comité Vecinal”. La planeación estratégica aplicada en la esfera de la Administración Pública, es el propósito principal de este trabajo. A partir de la necesidad de contribuir a la formulación de un Plan Estratégico de desarrollo para el Comité Vecinal de uno de los barrios tradicionales de la ciudad de Chilpancingo de los Bravo, Guerrero, se definió el tipo de estudio a realizar, el cual es un estudio cualitativo de tipo fenomenológico que consiste en la aplicación del modelo de planificación estratégica de Harvard para el diseño de un Plan Estratégico para el desarrollo del barrio (colonia). El modelo de planeación estratégica seleccionado para la realización del presente trabajo, consta de tres fases, la primera de ellas es la realización de un análisis interno y externo que permite elaborar un diagnóstico que describe la situación actual del barrio, considerando dos temas críticos que son: población y gobierno, y reconstrucción del tejido social; la segunda consiste en formular estratégicas a partir de la problemática detectada en el diagnóstico, que permitan lograr resolver situaciones no deseadas en un periodo de tiempo determinado, en este caso el periodo es de dos años, y por último, la tercera fase consiste en la formulación de un Plan Estratégico que contempla los objetivos estratégicos que serán alcanzados en el horizonte de tiempo que contempla el plan. El resultado del trabajo muestra cómo las organizaciones de la sociedad civil que trabajan de manera coordinada con las instituciones de gobierno, precisan de modelos de planeación, que consideren el plantea1 Maestra en Administración. Profesora-Investigadora en la Universidad Autónoma de Guerrero. Contacto: mayra_bravo@hotmail.com 29 Planificación estratégica en la administración pública... miento estratégico como un vehículo para alcanzar mejores resultados en cuanto a eficiencia en un servicio superior a los ciudadanos y grupos de interés y el ejercicio del gasto público; sin perder de vista la alineación a las políticas públicas nacionales y el cumplimiento de las normativas y regulaciones que guían este sector. Planificación y gestión estratégica La presente investigación parte de la teoría económica y social sobre el desarrollo y análisis de la aplicación de un concepto denominado: Planificación Estratégica. Concepto que originalmente era aplicado al sector privado y que, al trasladar su aplicación a la esfera pública, se ha convertido en un factor determinante de la reestructuración de la administración pública. La planificación estratégica en este sector ha contribuido al análisis de problemas públicos que enfrentan las sociedades actuales y que implica el diseño de estrategias que implementan los actores políticos para dar solución a la problemáticas involucrando a la ciudadanía para una administración pública participativa (Subirats, 2002). La gestión estratégica de ciudades utiliza conceptos que proceden de la estrategia empresarial que a su vez se formó utilizando los aportes de las experiencias y la teoría militar (Ansoff, 1979). No obstante, la actual planificación estratégica aplicada a ciudades es, también, una versión renovada de la planificación urbana tradicional de los años sesenta y setenta, que tenían como principal función clasificar, según un modelo urbanístico, el suelo existente en un municipio y diseñar la estructuración de los sistemas relevantes del territorio (Fernández, 1997). La reformulación de la planificación urbana tradicional se apoyó en técnicas desarrolladas en dos campos: la planificación estratégica de las empresas privadas y la planificación a largo plazo llevada a cabo por las ciudades norteamericanas y anglosajonas, y que se inició formalmente en 1981 en San Francisco, en plena crisis fiscal de las ciudades. Los empresarios elaboraron el plan estratégico de San Francisco sin contar con el ayuntamiento, y con el objetivo de mejorar los ingresos públicos a partir del reforzamiento de la vivienda, que permitiría incrementar la densidad, concentrar centrales de empresas en la ciudad y ubicar en la periferia las oficinas de trabajo más masivo, los archivos y almacenes, los centros de cálculo, etc. Simultáneamente había propuestas de mejora técnica y de servicio del transporte público para facilitar la nueva movilidad de acuerdo con la reestructuración de la ciudad. El plan fue un éxito, de tal manera que en 1983 se empezaba a redactar uno nuevo con la clara incorporación 30 Mayra Adriana Bravo Organis del ayuntamiento y, a mitad de la década, más de 25 ciudades norteamericanas habían seguido el ejemplo (Hernández & Ruíz, 1995). De esta manera podemos distinguir dos generaciones de la Planificación Estratégica en la administración Pública, la primera (que comprende desde el primer plan estratégico en la ciudad de San Francisco en 1982, hasta el de Barcelona en 1992), la cual se caracterizó por tratarse de planes de desarrollo local exógeno2. Planes que tuvieron un enfoque marcadamente desarrollista, se centraron en la atracción de recursos exógenos y constituyeron un banco de prueba para la utilización, en ocasiones vacilante, de las herramientas de análisis estratégico. La segunda generación, que se inició a partir de 1992, tuvo una orientación de desarrollo local endógeno3 y se caracterizó por una mayor madurez metodológica, una mayor sofisticación de los instrumentos de análisis y una mayor coordinación entre las administraciones públicas (Pascual i Esteve, 2002). Fue a finales de los años ochenta cuando la planificación estratégica de ciudades y territorios llegó a Europa de la mano de grandes multinacionales de la consultoría. Por su parte, en América Latina, el concepto y la experiencia en planificación estratégica provino de España, en gran medida por la creación en 1993 del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), cuya finalidad era la de articular la colaboración técnica y teórica entre organismos locales españoles e iberoamericanos (Andersen, 1989). Existen gran cantidad de planes estratégicos ejecutados o en curso en esta región. Si bien en América Latina no existe un proceso único de planificación, hay una tendencia de ir incorporando planes estratégicos como fórmula para ordenar el desarrollo, ya sean regionales o locales (Fernández, 1997). La planificación estratégica en la Administración Pública, exige una nueva cultura, tanto de los políticos como de los técnicos, caracterizada por la iniciativa y cualificación, un enfoque poco burocrático y una gran capacidad para coordinar y dinamizar las fuerzas de la ciudad (Sorkin & Ferris, 1987). Lo anterior muestra la planeación estratégica, como una metodología que proporciona un mayor rigor en la identificación de las situaciones que requieren la toma de decisiones y da mayores garantías de viabilidad, derivado de una identificación de estrategias pensadas y 2 Desarrollo exógeno: Es el desarrollo basado en la gran empresa y la inversión extranjera, la competitividad entre territorios para atraer inversiones de grandes empresas. Altschuler, B. (2002) 3 Desarrollo endógeno: Es el proceso de crecimiento y cambio estructural que, mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio, conduce a la mejora del bienestar de la localidad. Vazquez Barquero, A. (1998). 31 Planificación estratégica en la administración pública... no simplemente intuitivas, que permitirán lograr los resultados que se proponen en el plan estratégico. A su vez, permite identificar tendencias y direcciones de la ciudad y su entorno, asegurando que las actividades de la comunidad tengan un objetivo a largo plazo y que no se verán afectados por un cambio de liderazgo político. Las acciones de la planificación estratégica en el sector público, tratan de satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de los empresarios y de los inversionistas, proponiéndose las siguientes acciones: a) aumentar el nivel de vida en la ciudad, creando más y mejores oportunidades de empleo, mejorando la calidad de vida en el territorio y fomentando la integración social; b) impulsar las ventajas competitivas de las empresas mediante iniciativas que propicien el aumento y mejora de los recursos y favorezcan el desarrollo de las actividades productivas, como las relacionadas con la difusión de las innovaciones, el fortalecimiento de la capacidad productiva o la cualificación de los recursos humanos; c) asegurar a los inversores un entorno dinámico y seguro que les permita obtener la rentabilidad económica que buscan, mediante iniciativas que fomenten las relaciones entre las empresas y las instituciones y la creación de redes; d) crear un entorno urbano atractivo para vivir e invertir, mediante una gestión urbana bien definida y eficiente, la mejora del patrimonio histórico y cultural; y la creación y mantenimiento de infraestructuras y equipamientos urbanos (Vázquez- Barquero, 1998). Según Camagni (2003), la planificación estratégica se puede definir como la construcción colectiva de una visión compartida del futuro de un determinado territorio, mediante procesos de participación ciudadana, discusión y capacidad de escuchar. Se trata de un pacto entre administradores, sujetos, ciudadanos y socios para llevar a la práctica dicha visión, a través de una estrategia y una consecuente serie de proyectos conectados de forma diversa, justificados, valorados y compartidos. Desarrollo local y participación ciudadana El desarrollo local, como lo plantea Vázquez-Barquero, es un proceso que promueve el crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la población local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una económica, otra sociocultural y finalmente una política-administrativa que impulsan el desarrollo local (Vázquez- Barquero, 1998). A nivel general, el desarrollo local pretende situar como punto central al ser humano y a los intereses colectivos, potenciando en su esfera diaria las capacidades de los individuos. Es un enfoque y una práctica que per32 Mayra Adriana Bravo Organis sigue impulsar el desarrollo endógeno, la auto-organización y el bienestar social, para lo que requiere tanto de la participación colectiva como de la intervención individual (Juárez, 2013). La teoría del desarrollo endógeno, plantea que una estrategia política para el desarrollo local ha de nacer del reconocimiento de las características particulares de los diferentes sistemas locales que configuran el territorio político, con el fin de diseñar iniciativas a medida para cada uno de ellos, que contribuyan a valorar las potencialidades locales. Esta estrategia se basa en la transferencia de conocimientos específicos disponibles localmente, con el fin de activar procesos de auto-organización que según Sforzi (1999), favorezcan la interdependencia tanto entre las empresas como entre éstas y la comunidad de personas. La hipótesis de partida del desarrollo local está en establecer que cada localidad o territorio se caracteriza por una determinada estructura productiva, un mercado de trabajo, una capacidad empresarial y conocimiento tecnológico, una dotación de recursos naturales e infraestructuras, un sistema social y político, una tradición y cultura, sobre los que se articulan los procesos de crecimiento económico local. Por su parte, cada localidad tiene una identidad propia que le obliga a lanzar iniciativas para el desarrollo de la comunidad local. Cuando han desarrollado sus capacidades organizativas pueden evitar que las empresas y organizaciones externas limiten sus potencialidades de desarrollo y entorpezcan el proceso de desarrollo propio. La capacidad de liderar el propio proceso de desarrollo, unido a la movilización de su potencial de desarrollo, es lo que permite dar a esta forma de desarrollo el calificativo de desarrollo endógeno (Köhler, 1999). Un factor clave en el desarrollo local es sin duda, la relación que se logra entre la sociedad civil y el Estado, y eso nos lleva al concepto de ciudadanía y participación ciudadana. Para Andrea Sanhueza, la idea de la ciudadanía se ha fundado en la afirmación de que todos los individuos son libres e iguales por nacimiento, relacionando el concepto con los derechos individuales del individuo frente al Estado, por tanto, la ciudanía permite acreditar a las personas como miembros del Estado. La participación hace referencia a la interacción entre individuos y grupos, o bien entre sujetos y actores en las decisiones y acciones que los afecta a ellos y a su entorno; y por ciudadanía, la reivindicación de un sujeto de derechos y responsabilidades frente a un determinado poder. Por tanto, la representación de la relación entre Estado y sociedad civil representa la participación ciudadana (Sanhueza, 2004) . Si consideramos lo anterior, podemos decir que una sociedad civil fuerte y organizada y 33 Planificación estratégica en la administración pública... un Estado moderno, en mutua cooperación son requisitos necesarios para lograr el desarrollo local tan deseado. Por tanto, la planificación estratégica en el sector público, es posible gracias a la coordinación entre el Estado y la ciudadanía, en la realización de proyectos que promuevan el desarrollo local (Fernández Güell, 2018). Por tanto, la coordinación entre gobierno y sociedad para el desarrollo de planes estratégicos: 1) privilegia el análisis prospectivo y de escenarios; 2) reconduce la complejidad y especificidad locales a un único proyecto estratégico; 3) opera en una dimensión abiertamente pragmática, a sabiendas de que actúa en un contexto de limitada racionalidad, por lo que asume, en consecuencia, un comportamiento dinámico y flexible respecto a la definición de objetivos y actuaciones; 4) se apoya en procesos de aprendizajes y revisión iterativos; 5) promueve ampliamente la consulta y la participación de la sociedad civil; 6) valora los proyectos a partir de su coherencia con la estrategia general y de los principios de compatibilidad urbanística y sostenibilidad; 7) otorga una importancia estratégica a las fases de actuación del plan, y 8) otorga una función eminentemente persuasiva y promocional a los documentos del plan (Camagni, 2003). Modelos de Planificación Estratégica Para poder llevar a cabo la implementación de planes estratégicos coordinando los esfuerzos del Estado y la ciudadanía, es necesario conocer los diferentes modelos de planificación estratégica, para poder elegir uno que establezca el mecanismo que les permita diseñar planes que les conduzcan al logro de sus objetivos. Cabe señalar que existen diversos modelos de planificación estratégica, sin embargo, para este trabajo se eligieron dos modelos propuestos por distintos autores. El primer esquema considerado es uno de los modelos de planificación estratégica más utilizados en la planeación urbana, conocido como Modelo Estratégico de Harvard, adoptado por Arthur Andersen y Price Waterhouse, utilizado para la elaboración y la ejecución del plan de Bilbao. (Wilson, 1993). La metodología del Modelo Estratégico de Harvard (Figura 1.) parte de la realización de un análisis del entorno para determinar las oportunidades y amenazas presentes y potenciales, un diagnóstico interno, para la identificación de las fortalezas y debilidades y después la identificación y elección de la estrategia de corto, mediano y largo plazo para pasar a la última etapa de la planificación que es la implantación y evaluación. 34 Mayra Adriana Bravo Organis Figura 1: Modelo de planificación estratégica de Harvard ANÁLISIS ANÁLISIS DEL DEL ENTORNO ENTORNO IDENTIFICACIÓN IDENTIFICACIÓN DEL DEL LA LA ESTRATÉGIA ESTRATÉGIA ACTUAL ACTUAL ANÁLISIS ANÁLISIS INTERNO INTERNO DETERMINAR DETERMINAR LAS LAS OPORTUNIDADES OPORTUNIDADES YY AMENAZAS AMENAZAS PRESENTES PRESENTES YY POTENCIALES POTENCIALES DEL DEL ENTORNO ENTORNO IDENTIFICACIÓN IDENTIFICACIÓN YY EVALUACIÓN EVALUACIÓN DDE DDE LOS LOS GRANDES GRANDES RIESGOS RIESGOS YY PROBLEMAS PROBLEMAS ESTRATÉGICOS ESTRATÉGICOS IDENTIFICACIÓN IDENTIFICACIÓN DE DE LAS LAS FORTALEZAS FORTALEZAS YY DEBILIDADES DEBILIDADES DE DE LA LA INSTITUCIÓN INSTITUCIÓN ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO VALORES VALORES GERENCIALES GERENCIALES (INDIVIDUALES (INDIVIDUALES YY CORPORATIVOS) CORPORATIVOS) IDENTIFICACIÓN IDENTIFICACIÓN DE DE LAS LAS ALTERNATIVAS ALTERNATIVAS ESTRATÉGICAS ESTRATÉGICAS ELECCIONES ELECCIONES ESTRATÉGICAS ESTRATÉGICAS ESFUERZIS ESFUERZIS DE DE PLANIFICACIÓN PLANIFICACIÓN *LARGO *LARGO PLAZO PLAZO *MEDIO *MEDIO PLAZO PLAZO *CORTO *CORTO PLAZO PLAZO IMPLANTACIÓN IMPLANTACIÓN YY EVALUACIÓN EVALUACIÓN RESPONSABILIDADES RESPONSABILIDADES SOCIALES SOCIALES FORMULACIÓN DE LA ESTRATEGIA PLANIFICACIÓN E IMPLANTACIÓN Fuente: Elaboración propia con información de (Mintzberg & Brian, 1991). El segundo modelo consultado es el modelo de Planificación Estratégica de Fred David, el cual se desglosa en tres etapas con las siguientes fases: 1. Formulación de la estrategia. a) Desarrollo de las declaraciones de la visión y la misión. b) Realización de una auditoría externa e interna. c) Establecimiento de los objetivos a largo plazo. d) Creación, evaluación y selección de las estrategias. 2. Implantación de estrategias. a) Determinación de los asuntos relacionados con la gerencia. b) Determinación de los asuntos relacionados con la mercadotecnia, finanzas, contabilidad, investigación y desarrollo además de los sistemas de información de la gerencia. 3. Evaluación de la estrategia a) Medición y evaluación del rendimiento. El autor de este modelo, plantea que en esta etapa existen tres actividades fundamentales: 1) la revisión de los factores externos e internos en que se basan las estrategias actuales: 2) la medición del rendimiento, y 3) la toma de medidas correctivas (Figura 2). Los modelos de planificación estratégica presentados, presentan algunos aspectos comunes, los cuales forman parte del diseño de los mismos. El modelo que se retoma para aplicarlo en el presente trabajo de investigación, por considerar que es el más usado en el sector público, es el Modelo estratégico de Harvard. 35 Planificación estratégica en la administración pública... Figura 2: Modelo de Planificación Estratégica de Fred David FORMULACIÓN FORMULACIÓN DE DE LA LA ESTRATEGIA ESTRATEGIA IMPLANTACIÓN IMPLANTACIÓN DE DE LA LA ESTRATEGIA ESTRATEGIA REALIZAR REALIZAR UNA UNA AUDITORIA AUDITORIA DESARROLLAR DESARROLLAR LAS LAS DECLARACIONES DECLARACIONES DE DE LA LA VISIÓN VISIÓN YY LA LA MISIÓN MISIÓN ESTABLECER ESTABLECER LOS LOS OBJETIVOS OBJETIVOS AA LARGO LARGO PLAZO PLAZO GENERAR, GENERAR, EVALUAR EVALUAR YY SELECCIONAR SELECCIONAR ESTRATEGIAS ESTRATEGIAS IMPLANTAR IMPLANTAR ESTRATEGIAS: ESTRATEGIAS: ASUNTOS ASUNTOS RELACIONADOS RELACIONADOS CON CON LA LA GERENCIA GERENCIA REALIZAR REALIZAR UNA UNA AUDITORIA AUDITORIA INTERNA INTERNA IMPLANTAR IMPLANTAR ESTRATEGIAS: ESTRATEGIAS: ASUNTOS ASUNTOS RELACIONADOS RELACIONADOS CON: CON: MERCADOTECNIA, MERCADOTECNIA, FINANZAS, FINANZAS, CONTABILIDAD, CONTABILIDAD, INVESTIGACIÓN INVESTIGACIÓN YY DESARROLLO, DESARROLLO, ADEMÁS ADEMÁS DE DE LOS LOS SISTEMAS SISTEMAS DE DE INFORMACIÓN INFORMACIÓN DE DE LA LA GERENCIA. GERENCIA. EVALUACIÓN EVALUACIÓN DE DE LA LA ESTRATEGIA ESTRATEGIA MEDIR MEDIR YY EVALUAR EVALUAR EL EL RENDIMIENTO RENDIMIENTO Fuente: Extraído de (Fred R., 2003) Fred, R. (2003). Aplicación del modelo estratégico de Harvard: El caso del plan estratégico del barrio de San Antonio, en el Municipio de Chilpancingo, Guerrero. Chilpancingo de los Bravo, es la ciudad capital del estado de Guerrero, forma parte de los 81 municipios, siendo éste el segundo más grande. Cuenta con 114 localidades y se encuentra ubicado en la región centro, al sureste del país mexicano y en el centro sur del estado, cuenta con una extensión de 2,255 kilómetros cuadrados; limita territorialmente al este con Mochitlán y Tixtla de Guerrero; al oeste, con Coyuca de Benítez y también con Leonardo Bravo; al norte con el municipio de Leonardo Bravo y Eduardo Neri, al sur con el municipio de Juan R. Escudero y Acapulco de Juárez. Desde los tiempos más remotos, la ciudad de Chilpancingo ha estado dividida en barrios tradicionales que originalmente fueron los barrios de: San Antonio, Santa Cruz, San Francisco y San Mateo, posteriormente se agregó el barrio de Tequicorral, dando un total de 5 barrios tradicionales. Gutiérrez, (1987). La aplicación del modelo de la planificación estratégica para el desarrollo de esta investigación fue realizada en la ciudad de Chilpancingo, Guerrero, específicamente para el comité vecinal del barrio de San Antonio. Para comprender el término barrio, es importante analizar qué entendemos por barrio. Barrio es definido por el diccionario de la Real Academia de la lengua española, como: “Sector de la ciudad que forma 36 Mayra Adriana Bravo Organis un organismo urbano definido o cada una de las partes en que se dividen los pueblos grandes o sus distritos. Barrio es también toda la subdivisión con identidad propia de una ciudad, pueblo o parroquia”. RAE, (2014). Por otra parte en los diccionarios especializados en el idioma inglés tiene dos definiciones de este término: una es el barrio o (neighborhood en inglés) y lo define como “una superficie de un pueblo o ciudad que forma una unidad social relativamente autónomo”. Y la segunda es un sinónimo del término barrio definido como (district en inglés) y el que define como: “El área de terreno con ciertas características distintivas a otras áreas, con características geográficas particulares, con cultura propia del lugar y los medios de vida necesarios para el desarrollo de la población. Es una superficie de un pueblo o ciudad con su propio carácter, la actividad cultural y comercial, órgano administrativo etc. Y puede ser percibido como una unidad propia”. Davies, (2008). El gobierno Municipal de la ciudad de Chilpancingo de los Bravo, Guerrero, como parte de la estructura organizacional del gobierno Federal y Estatal como micro ente del mismo, tiene asignadas funciones y responsabilidades propias de la administración pública y son inherentes al mismo, dichos elementos se transfieren a un nivel aún más focalizado, al comité vecinal del barrio. Se entiende por comité como: “el órgano de representación de personal, instituido en el seno de un grupo de sociedades compuesto de la sociedad dominante, de sus filiales y eventualmente de las sociedades en las cuales aquella tiene una participación, conforme al derecho. El comité tiene prerrogativas restringidas, y solo recibe informaciones económicas y sociales” (Navarrete, 2014). Podemos afirmar entonces, de acuerdo con la definición anterior, que el comité del barrio, es una entidad reconocida por el gobierno municipal y el cuerpo de leyes vigente que se encarga de atender de forma más cercana y pronta las necesidades ciudadanas. Es entonces, una micro-organización del aparato de gobierno municipal. El comité del Barrio de San Antonio tiene como una de sus funciones principales, llevar a cabo acciones que beneficien a sus colonos, sirviendo como el medio que los acerque al gobierno municipal para atender sus exigencias y satisfacer de manera oportuna las necesidades básicas comunes. Una de las responsabilidades delegadas por parte de la Administración Municipal al comité vecinal del barrio de San Antonio, es contribuir a su desarrollo a través de la participación activa y la opinión de los miembros de la comunidad que compone el barrio. En sintonía con esta visión, el 37 Planificación estratégica en la administración pública... comité requiere la formulación de un Plan Estratégico que sirva como documento rector para las acciones en pro del desarrollo del Barrio de San Antonio. El objetivo general que se planteó fue: Utilizar el modelo de planificación estratégica como un mecanismo de participación ciudadana con el que la sociedad pueda incidir en las decisiones de las autoridades. Los objetivos específicos son: 1) Realizar un Plan Estratégico para el desarrollo del Barrio de San Antonio, en la ciudad de Chilpancingo de los Bravo, Guerrero. 2) Realizar un diagnóstico de la situación actual del barrio de San Antonio, considerando las dos principales problemáticas que enfrentan sus habitantes; 2) Diseñar estrategias y acciones que contribuyan al desarrollo local del barrio, a través de la coordinación de esfuerzos entre gobierno y sociedad. Metodología La metodología de investigación empleada es cualitativa, enfocada a los procesos y procedimientos de la planificación estratégica. El enfoque cualitativo “se selecciona cuando el propósito es examinar la forma en que los individuos perciben y experimentan los fenómenos que los rodean, profundizando en sus puntos de vista, interpretaciones y significados” Punch, Lichtman, Morse, Encyclopedia of Educational Psychology, Lahman, Geist, Carey y DeLyser (citados por Roberto Hernández Sampieri, 2014), en su libro Metodología de la investigación. El tipo de estudio realizado es fenomenológico, etnográfico, de investigación-acción; su propósito es resolver el problema estudiado de caso. Como instrumento de recolección de los datos se utilizarán la observación de participación moderada, entrevistas a profundidad y semi-estructurada, y cuestionario. Este trabajo retoma el modelo de planificación estratégica de Harvard, con la intención de ofrecer al comité vecinal del barrio de San Antonio en la ciudad de Chilpancingo de los Bravo, Guerrero, el diseño de un Plan Estratégico que contribuya a ser un barrio con una mayor participación activa y voluntaria de sus habitantes, a mejorar su entorno social, económico y medio ambiental, consiguiendo de esa manera a su propio desarrollo. Las tres fases de planificación estratégica del modelo de Harvard propuestas por Mintzberg (1990) son: 1. Análisis y Diagnóstico. En esta etapa inicial de la planificación estratégica se identificaron los temas críticos que enfrenta el comité del 38 Mayra Adriana Bravo Organis Barrio de San Antonio en la ciudad de Chilpancingo, Guerrero y se seleccionaron los dos más relevantes que serán contemplados en el plan. Para la realización de esta primera fase de Diagnóstico, se inició con una segmentación geográfica del Barrio, que permitiera identificar las delimitaciones del mismo y proceder determinar la técnica e instrumentos a utilizar para el diagnóstico de la realidad social y económica del barrio. Para ello se diseñaron dos instrumentos de investigación, el primero fue una encuesta y el segundo fue la guía de entrevista para habitantes del Barrio de San Antonio. Una vez aplicados los instrumentos, se realizó un árbol de problemas para plasmar de manera gráfica la problemática principal detectada de cada tema. 2. Formulación de la Estrategia. En esta fase se diseñaron estrategias que contribuyan a incidir en la solución de la problemática detectada en el diagnóstico. 3. Planificación e implantación. En esta última fase, se definieron las acciones para dar cumplimiento a la estrategia. Resultados En este apartado se presentan los resultados más relevantes de la aplicación del modelo estratégico de Harvard, para la elaboración del Plan Estratégico para el comité vecinal del barrio de San Antonio. Fase uno: Diagnóstico En la etapa de Diagnóstico de identificaron dos áreas críticas a atender que abarcan los temas de: Población y Gobierno, y Reconstrucción del tejido social. En relación al primer tema de Gobierno y Población, los resultados más relevantes del diagnóstico son: • Los comités vecinales son regulados y reconocidos por la autoridad municipal, ya que el H. Ayuntamiento Municipal, cuenta con un reglamento para comités vecinales de barrios, colonias, unidades habitacionales y fraccionamientos del municipio de Chilpancingo de los Bravo, Guerrero. • Los comités vecinales están contemplados como parte de la estructura organizativa del H. Ayuntamiento, como parte de la Procuraduría de barrios y colonias. 39 Planificación estratégica en la administración pública... • Existe un reglamento que establece las facultades y obligaciones del comité de algún barrio o colonia, así como las funciones de cada uno de los integrantes del mismo. • Dentro de las facultades otorgadas al comité vecinal se encuentran las siguientes: a) Representar a su colonia ante las instancias administrativas y/o jurídicas, cuando sea necesario; b) Presidir las reuniones que se lleven a cabo en su colonia; c) Dar el visto bueno de las constancias de no adeudo expedidas por el Secretario de Finanzas; así como extender las constancias de vecindad, las de radicación y las de pobreza; d) Convocar a reuniones ordinarias y extraordinarias; e) Proponer las actividades a realizarse con los colonos; y d) Nombrar a los Jefes de Manzana y/o de Calle. • La elección de los miembros del comité debe ser mediante el voto ciudadano, y éstos deberán ser habitantes del barrio. • En el proceso de elección de los integrantes del comité vecinal para el periodo 2018-2021, de acuerdo con los resultados de la encuesta, el 73.2% del padrón de ciudadanos registrados del barrio dijo que no participó en la elección del comité, y cuando se preguntó el motivó el 45% contestó que porque no se enteró. • De la encuesta realizada a habitantes del barrio, se encontró que el 62.4% de los vecinos no conocen a quienes forman el comité vecinal y desconocen si realizan alguna actividad en el barrio. A continuación se muestra el diagrama de árbol de problemas que permite visualizar una de las problemáticas principales del tema de gobierno y población. 40 Mayra Adriana Bravo Organis Figura 3. Árbol de problemas del tema: Gobierno y Población No asisten a las reuniones Solicitan apoyo directo al Municipio Desconoce la autoridad a la cual dirigirse Desconoce funciones y responsabilidades del comité Comité solo atiene demandas de quienes asisten a las reuniones Toma de decisiones del comité sin Quórum Deficiencia en la solución de problemas que competen al comité Desconocimiento del reglamento de Comités Vecinales Baja participación en la elección del Comité Vecinal Ausencia de vecinos en el barrio Ausencia por Motivos laborales Habitantes Estudian fuera Falta de difusión de la elección del comité Falta de comunicación de los los vecinos Falta de recursos para la difusión de actividades Falta de interés de los vecinos Desacuerdo con los miembros del comité Diferencias ideológicas Fuente: Elaboración propia con información recopilada en el diagnóstico. En relación al segundo tema contemplado para el diagnóstico sobre la reconstrucción del tejido social, los aspectos más relevantes son: • Existe una gran cantidad de jóvenes, vecinos del barrio que utilizan las áreas recreativas para reuniones en las que se tiene un alto consumo de alcohol y otras drogas. • Los expendios con venta de bebidas alcohólicas en el barrio, no regulan la venta de alcohol a menores de edad, lo que fomenta el consumo por la facilidad de acceso que representa la falta de control. • Las reuniones de jóvenes habitantes del barrio, atrae la visita de otros jóvenes que no son vecinos del barrio y son los que en su mayoría realizan actos de violencia, tales como riñas, agresiones verbales a vecinos y en algunos casos, robos y acoso. • Hace falta el fomento a actividades recreativas para los habitantes del barrio, que promuevan el desarrollo integral de los jóvenes y sus familias, a través del arte, la cultura y el deporte. • La causa principal del deterioro del tejido social es el alto índice de alcoholismo y drogadicción en la población joven habitante del barrio. A continuación se muestra el diagrama de árbol de problema que permite visualizar una de las problemáticas principales del tema de reconstrucción del tejido social. 41 Planificación estratégica en la administración pública... Figura 4. Árbol de problemas del tema: Reconstrucción del tejido social Incremento de riñas callejeras y asaltos Baja participación en actividades en espacios públicos Jóvenes a quienes no esperan en su casa Alto índice de deserción escolar Entorno rodeado de violencia Desconfianza entre los habitantes Falta de vigilancia de los padres Bajo rendimiento académico Alto índice de alcoholismo y drogadicción en los jóvenes habitantes del barrio de San Antonio Jóvenes externos que visitan el barrio Falta de regulación en la venta de alcohol a menores Alto consumo de alcohola en eventos organizados por jóvenes Falta de actividades recreativas organizadas en el barrio Fuente: Elaboración propia con información recopilada en el diagnóstico. Fase dos: Formulación de estrategias Para iniciar con esta fase de diseño de estrategias, es necesario considerar los objetivos que se pretenden lograr en el corto, mediano y largo plazo. Como objetivo central del plan, se propone lograr para el 2021 lo siguiente: “Ser reconocido como el primer Barrio tradicional de la ciudad de Chilpancingo, Guerrero, en implementar un Plan Estratégico de Desarrollo, cuyo resultado sea convertirse en el barrio más seguro, limpio y con la mayor participación ciudadana”. A continuación, se muestra el diseño de estrategias que se logró con la aplicación de la metodología, los cuales plasman las acciones específicas que contribuyen a mejorar las condiciones de vida de los habitantes del barrio de San Antonio en la ciudad de Chilpancingo de los Bravo, Guerrero. 42 Mayra Adriana Bravo Organis Tabla 1: Diseño de estrategias y acciones Eje temático: Gobierno y Población Objetivo general: Promover el trabajo colaborativo entre colonos y el comité para implementar el plan de desarrollo 2019-2021 Objetivo específico Estrategia Acciones 1. Lograr que el 80% de los colonos del Barrio de San Antonio, conozcan a su comité e identifiquen sus responsabilidades y les hagan llegar sus propuestas, para la primera mitad del 2019. 1.1 Presentar al comité del barrio a los vecinos de San Antonio durante el primer mes de 2019. 1.2 Evaluar al comité sobre su nivel de conocimiento de sus funciones. 1.1.1. Establecer reuniones en fecha, hora y lugar pertinentes. 1.1.2 informar de las reuniones en el grupo de WhatsApp y Facebook. 1.2.1 De acuerdo a los resultados positivos* realizar una reunión para informar los colonos. *Si son negativos realizar una capacitación para el comité. Indicador: No. de reuniones. Meta. 2 al mes 2.1 Promover la participación de los colonos y el comité en las actividades que proponga el área de cultura 2.1.1 informar en el grupo de whatsapp y Facebook de las actividades con anticipación. 2.1.2 Diseñar y colocar carteles con la información de las actividades a realizar en lugares visibles. Indicador. Asistencia No. de Actividades 2. Lograr una coordinada interacción entren los colonos y el comité en el periodo 2019-2021 Indicador/Meta Indicador. Asistencia Meta. 80% Indicador-compresión funciones Meta 100% de Meta. Asistencia 85% Actividades: 3 por mes Fuente: Elaboración propia. Tabla 2: Diseño de estrategias y acciones Eje temático: Reconstrucciones del tejido social Objetivo general: Impulsar la participación de los habitantes del barrio en actividades recreativas y rescate de tradiciones culturales para niños y adolescentes del Barrio de San Antonio en el periodo de 2019 - 2021 Estrategia 1. Promover la participación de niños y adolescentes con base a las tradiciones del Barrio de San Antonio. Estrategia Acciones Indicador/ Meta 1.1. Diseñar un programa que fomente la danza tradicional. 1.1.1. Diseñar convocatoria de ingreso a danzas de Tlacololeros. 1.1.2. Difusión de convocatorias. 1.1.3. Registro de participantes. 1.1.4. Selección de participantes 1.1.5. Integración de grupos de danzas tradicionales. Publicar Convocatoria Meta: 1 Impacto Meta: 300 habitantes del barrio. Número de participantes Meta: 50 Número de seleccionados Meta: 28 Número de grupos Meta: 2 1.2. Realizar talleres de elaboración de máscaras con material reciclado. 1.2.1. Elaboración de Convocatoria. 1.2.2. Difusión de convocatoria. 1.2.3. Registro de las personas que van a participar. 1.2.4. Habilitar el espacio donde se realizará la actividad. 1.2.5. Impartir el taller de máscaras con material reciclado. Convocatoria Meta: 1 Alcance Meta: 300 habitantes del barrio. Número de participantes. Meta: 50 Espacios. Meta: 2 Máscaras elaboradas. Meta: 100 Fuente: Elaboración propia 43 Planificación estratégica en la administración pública... Fase tres: Implantación del Plan Para esta última fase del modelo utilizado, se requiere que los integrantes del comité, designen a las personas responsables de realizar cada una de las acciones establecidas para las estrategias y definir las fechas en las que serán realizadas, con lo anterior, se podrá llevar a cabo la implantación de acciones y con ello, el cumplimiento de los objetivos propuestos. Consideraciones finales La actual administración pública municipal, reconoce la importancia de la participación ciudadana en la solución de problemáticas cada día más agudas que limitan el desarrollo económico, político y social, de ahí que existe la necesidad urgente de aplicar modelos de trabajo colaborativo entre ciudadanía y gobierno, con los que se logren resolver situaciones no deseadas en un periodo de tiempo determinado. El modelo de planificación estratégica en la administración pública retoma conceptos originalmente aplicados en el sector privado, exige una nueva cultura tanto de los miembros del gobierno como de la sociedad, su enfoque es poco burocrático y con una gran capacidad para coordinar esfuerzos, encaminados al logro de los objetivos, por lo que resulta una herramienta muy útil para satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos, fomentando la integración social. En este trabajo de investigación, la aplicación del modelo de Planificación Estratégica logró la coordinación de actividades, con responsabilidades asumidas por parte de la ciudadanía y el gobierno municipal, se privilegió el análisis prospectivo de los escenarios de un barrio en específico, con lo que se logró reconocer la complejidad y especificidad de la problemática local. En consecuencia se tuvo una interacción dinámica y flexible entre miembros de la sociedad y del gobierno, para la definición de objetivos, estrategias y acciones concretas encaminadas a la solución de las problemáticas que aquejan a la población. La aplicación del modelo de planificación estratégica de Harvard en un contexto específico, es un claro ejemplo de que es posible diseñar esquemas de trabajo colaborativo con la ciudadanía, conjuntando esfuerzos que contribuyan no solo al tan deseado desarrollo económico y social, sino a la recuperación de la confianza de la sociedad al permitirle ser quien diseña las estrategias y acciones que requiere su comunidad para satisfacer demandas, resolver problemas y contribuir con ello a mejorar el nivel de vida de las familias. 44 Mayra Adriana Bravo Organis En suma, la planificación estratégica aplicada, supone una verdadera movilización de la sociedad hacia objetivos compartidos por todos. Esto supone prestar mucha atención a los aspectos de comunicación, concientización y participación de la sociedad civil, frente al ejercicio de funciones de las administraciones públicas. Si esto es así, la planificación estratégica presenta cierta capacidad para recuperar la confianza e interés de la ciudadanía que se halla sumida en una larga situación de apatía y desinterés debido a las malas experiencias que se han tenido con administraciones pasadas. Finalmente es importante resaltar que si bien la planificación estratégica promueve la participación ciudadana y su coordinación con las autoridades municipales, existe el riesgo del desinterés de los políticos hacia la continuidad del proceso. Esto es que si el liderazgo del plan ha sido asumido por la máxima autoridad municipal, ésta debe mantener su apoyo y estímulo hacia el plan durante todo el proceso no sólo de la elaboración, sino también de la implantación. Es importante considerar que los periodos electorales pueden ser letales para el seguimiento a los planes formulados. Referencias bibliográficas Altschuler, B. (2007). Desarrollo local: Origen, conceptos y situacion actual. Argentina: FLACSO-IFAM. 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De esta manera, el territorio es el resultado de una producción social a partir del espacio, como un subespacio inscrito dentro de unas definidas relaciones de poder (Ortiz y Gómez, 2017). Por otra parte, la ayuda mutua y la solidaridad son elementos fundamentales en las relaciones entre seres humanos, lo cual permite la vida común en sociedad y ofrece oportunidades formidables para la producción y transformación del espacio geográfico. La cooperación y la solidaridad no se dan solamente a nivel individual, sino que está presente en colectividades, permitiéndonos plantear un proyecto de trabajo (inter) asociativo en diversos territorios municipales. Se nos ofrece la posibilidad de crear una nueva organización territorial y espacial de la vida social. La figura de la asociación permite a los municipios desarrollar sus propios esquemas de descentralización horizontal; entendiendo por esto, un proceso de gestión pública local en la toma de decisiones entre entidades públicas con atributos de gobierno. Este aspecto relacional es lo que da lugar a que haya gobernanza. Por asociación de municipios se puede entender aquella reunión de dos o más municipios, formalizada jurídicamente para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. Según lo dispone el artículo 115 constitucional mexicano, cuando se trata de municipios de una misma entidad federativa bastará el acuerdo previo de sus ayuntamientos (Rendón y Martínez, 2005); pero si son de diversas entidades federativas se requerirá la aprobación de los respectivos congresos estatales (Quintana, 2003). 1 Profesor de la Universidad de Quintana Roo, Contacto: velasco@uqroo.edu.mx 47 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... La gestión intermunicipal también atiende problemas de carácter regional que comparten. Moyado (2002) hace referencia a los municipios conurbados con respecto a la problemática que afecta a áreas metropolitanas. Además de las áreas metropolitanas, encontramos otros modelos de cooperación intermunicipal como es el caso de las comarcas o las mancomunidades en España. Ante este contexto y considerando el objetivo de este trabajo se plantea el siguiente cuestionamiento, ¿En los municipios de Othón P. Blanco, Bacalar, José María Morelos, Hopelchén y Calakmul, se dan las condiciones necesarias para que pudiera generar resultados positivos su asociación? A manera de hipótesis se establece que en los Municipios referidos existe el contexto propicio para su asociacionismo. El objetivo de esta investigación es evaluar las condiciones de asociacionismo en los Municipios mexicanos objeto de estudio, que forman parte de las Entidades de Quintana Roo y Campeche, respectivamente. Para dicha evaluación se consideraron datos de carácter geográfico, político, social, económico y jurídico de los años 2015 y 2017. Lo que se pretende finalmente con este asociativismo es una reterritorialización, es decir, organizar un trabajo en común y crear estructuras cooperativas que articulen la dinámica socioeconómica y política de una sociedad que se encuentra en un espacio bajo indefinición jurisdiccional. Área de estudio El área de estudio se ubica en la parte meridional del sureste del territorio que comprende la República Mexicana, entre los paralelos 17° 49´ 00” y 18° 01´ 02” de latitud norte, y los meridianos 89° 09´ 07” y 89° 24´ 53” de longitud oeste. Actualmente existe una disputa entre los Estados de Campeche, Quintana Roo y Yucatán por una franja de tierra de unos 10,500 km2, que afecta, entre otros, a los municipios campechanos de Calakmul y Hopelchén, así como a entidades locales de Othón P. Blanco, Bacalar y José María Morelos, pertenecientes a la entidad quintanarroense. Dada la coyuntura política, no se vislumbra una pronta solución a este problema. Desde el punto de vista político-administrativo, el Estado de Quintana Roo se estableció como entidad federativa mexicana en octubre de 1974. La Reserva de la Biosfera Calakmul fue creada el 23 de mayo de 1989 y el 1° de enero de 1997, el gobierno del Estado de Campeche, colindante con Quintana Roo, creó el municipio homónimo de dicha área protegida. Con este acto, Campeche se adjudicó 4,800 km2, en disputa con Quintana Roo (Romero y Rioja, 2012). 48 Ignacio Alonso Velasco El conflicto limítrofe entre los Estados de Quintana Roo y Campeche, sustancialmente, consiste en que la primera de dichas Entidades sostiene que la línea divisoria con Campeche parte del vértice “cerca de PUT”, ubicado en el meridiano 89° 24´ 52´´, que desciende en línea recta hacia el Sur hasta la frontera con la República de Guatemala, en la mojonera internacional 102. Campeche, por su parte, defiende que su límite con Quintana Roo es el meridiano 89° 09´04´´ longitud Oeste de Greenwich y desciende al Sur hasta el punto trino internacional México-Guatemala-Belice, en la mojonera internacional 107 (Figura 1). Figura 1. Territorio objeto del conflicto limítrofe entre Quintana Roo, Campeche y Yucatán. Fuente: Instituto Nacional Electoral (2014) Metodología En la literatura académica sobre asociativismo municipal se ha prestado atención a los elementos que favorecen e inhiben la conformación de esta figura. La primera variable del modelo de investigación, presentada en la Tabla 1, se extrajo de un estudio que realizó Julio César Veglia en la Provincia de Corrientes, Argentina. Este autor revisó las asociaciones existentes en los 6 municipios de dicha provincia, de donde pudo inferir, entre otros elementos, que la cantidad poblacional es un factor a tener en cuenta en el porcentaje de participación de los municipios en las iniciativas de asociaciones. 49 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... Igualmente resulta pertinente un análisis que realizaron los investigadores Eduardo Rodríguez Oreggia y Rodolfo Tuirán Gutiérrez, en el 2006, a través de un modelo probabilístico Probit que les permitió determinar los factores significativos en las decisiones sobre cooperación intermunicipal y que son de utilidad en la focalización de políticas públicas dirigidas a incentivar este tipo de asociaciones en México2. Estos autores tuvieron en cuenta las seis últimas variables de la Tabla 1, las cuales consideran las capacidades y la heterogeneidad de los municipios de México, por lo que su relevancia consiste en determinar las barreras e incentivos que pueden ser útiles en términos de políticas públicas de provisión de servicios públicos3. A través del siguiente modelo se delimitan las variables independientes y sus respectivas relaciones causales con la variable dependiente. Tabla 1. Modelo de investigación Cantidad poblacional Localización geográfica Marginación Deuda Grado de viabilidad de la asociación intermunicipal Legislación Ideología Asesoría Fuente: Elaboración propia con base en Rodríguez-Oreggia y Tuirán (2005) y Veglia (s.f.) A continuación, para desarrollar la operacionalización de las variables independientes, se exponen las definiciones conceptuales y operacionales de las mismas (Tabla 2), también se hace referencia a los criterios de medición, sus dimensiones y a la definición de los indicadores empíricos y a la identificación de los valores de cada indicador (Tabla 3). 2 Para este análisis utilizaron la base de datos de la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social 2002, levantada por Indesol, Sedesol, INEGI y CONAPO. Esta base se complementó con los datos extraídos del Sistema Nacional de Información Municipal (SNIM), que maneja el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal el cual forma parte de la Secretaría de Gobernación de México. 3 Es necesario advertir que Oreggia y Tuirán manejaron también como variable el grado de urbanización municipal que, para el presente trabajo, fue omitido. La razón para ello es que determinaron que dicho factor no es significativo, por lo que no pudieron establecer una mayor o menor propensión a la asociación entre municipios teniendo en cuenta su tamaño. 50 Ignacio Alonso Velasco Tabla 2. Definiciones conceptuales y operacionales Variables Definiciones conceptuales Definiciones operacionales Cantidad poblacional Comprende únicamente la dimensión poblacional y se refiere a la mayor o menor cantidad de habitantes en un territorio determinado. Revisión de la población municipal, según la base de datos de INEGI, 2015. Localización geográfica Ubicación espacial de ciudades, países, puertos, accidentes geográficos, etc.; aunque también puede estar referido al sitio donde se encuentra cualquier objeto o ser vivo. Ubicación geográfica de los municipios dentro de la superficie de México. Marginación Conjunto de problemas o desventajas sociales de una comunidad o localidad. Hace referencia a grupos de personas o familias. Revisión de los indicadores de CONAPO, tanto del año 2010 como del 2015, a nivel municipal y localidad, en cuanto a la marginación, teniendo en cuenta las siguientes dimensiones: educación, vivienda, distribución de la población e ingresos por trabajo. Deuda Cantidad que debe el municipio sobre la media de la deuda de los municipios de su respectiva entidad. Revisión, por medio de solicitudes de información del sistema INFOMEX, de la deuda acumulada y deuda per cápita de las Entidades Federativas de Campeche y Quintana Roo, así como de sus respectivos municipios. Legislación Existencia de regulaciones estatales en la materia del asociativismo intermunicipal Revisión de legislación estatal. Si es proclive a aceptar las asociaciones entre municipios se califica como alta. Una legislación estatal en la materia que es limitada se califica como media. Una legislación estatal nula o con vacíos legales es calificada como baja. Ideología Asociación a una serie de ideas, preceptos y principios propios de una ideología política. Puede ser entendido como la mera identificación con dichos ideales o con la pertenencia a un partido político determinado. Identificación de qué partido político o coalición se encuentra gobernando los municipios objeto de estudio. Asesoría Información recibida de otras organizaciones nacionales o internacionales que ofrezcan servicios de asesoría, asistencia técnica, cursos de capacitación o viajes de intercambio. Revisión, a través de solicitudes de información del sistema INFOMEX, de la presencia e intervención de expertos, consultores y facilitadores, así como de la disposición de información sobre los procesos, procedimientos y contenidos acerca del asociacionismo intermunicipal. Fuente: Elaboración propia. Tabla 3. Operacionalización de las variables independientes y dependiente Variables Dimensiones Indicadores Valores Cantidad poblacional Social Número de habitantes + 15.000 habs. (Alta) + de 5.000 y – de 15.000 habs. (Media) + de 500 y – de 5.000 habs. (Baja) Localización geográfica Geográfica Coordenadas geográficas Centro (alta) Norte y sur (baja) 51 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... Variables Dimensiones Indicadores Valores Marginación Socioeconómica Los grados de marginación usados por CONAPO Media (alta) Baja y muy baja (media) Muy alta y alta (baja) Deuda Económica Deuda del municipio sobre el promedio de la deuda estatal Por encima del promedio (alta) Por debajo del promedio (baja) Legislación Jurídica Posee el Estado regulación sobre la materia Favorecedora de la creación de asociaciones municipales (alta) Limitada en la materia (media) Nula o con vacíos legales (baja) Ideología Política Afiliación política del gobernante Partido de la Revolución Democrática (PRD), Partido Alianza Nacional (PAN), Partido Revolucionario Institucional (PRI) (alta) Otro partido, coalición o modo de elección (baja) Asesoría Administrativa Nivel de información Más de dos proveedores de servicios de consultoría (alta) Uno o dos (media) Sin asesoría (baja) Fuente: Elaboración propia con base en Rodríguez-Oreggia y Tuirán (2005) y Veglia (s.f.) Resultados a) Cantidad poblacional Los municipios objeto de análisis tienen una baja densidad poblacional, lo que podemos inferir de sus grandes extensiones territoriales4 y la poca cantidad poblacional que poseen. Mientras que en Calakmul y Hopelchén solo habita el 8% de los habitantes campechanos, en Othón P. Blanco, Bacalar y José María Morelos, únicamente reside el 20% de la población quintanarroense (Tabla 4). 4 Calakmul es el municipio con mayor extensión territorial de Campeche y Hopelchén ocupa el tercer lugar. Mientras, las entidades locales de Othón P. Blanco, Bacalar y José María Morelos son las de mayor extensión territorial de los de Quintana Roo, tan solo detrás del Municipio de Felipe Carrillo Puerto. 52 Ignacio Alonso Velasco Tabla 4. Cantidad poblacional y territorial (absoluta y relativa) de los estados y municipios objeto de estudio Cantidad poblacional Absoluta (N° habitantes) Extensión territorial Relativa5 (%) Absoluta (kms2) Relativa (%) Campeche 899,931 0.7 57,924 3.0 Quintana Roo 1,501,562 1.3 44,8096 2.3 Calakmul 29,767 3.3 16,273 28.1 Hopelchén 37,777 4.6 7,224 12.5 Othón P. Blanco 224,080 15.0 9,956 22.2 Bacalar 39,111 2.6 6,058 13.5 José María Morelos 37,502 2.5 4,850 10.8 Fuente: Elaboración propia con base en INEGI (2015a y 2017b) Más de la mitad de los residentes en el Municipio de Calakmul (15,773) vive en localidades pequeñas, en el rango de 100 y 499 habitantes (Figura 2). Algo semejante sucede en Hopelchén, donde más del 60% de su población vive en comunidades pequeñas, inferiores a los 2,500 habitantes. En estas entidades locales no hay ninguna comunidad que supere las 10,000 personas, ni siquiera en Xpuhil o Hopelchén, que son sus correspondientes cabeceras municipales. Por otro lado, en Quintana Roo, Othón P. Blanco y Bacalar tienen a la mitad de su población viviendo en localidades de entre 500 y 2,499 habitantes, mientras que en José María Morelos solo es un 40% de sus pobladores los que residen en esa categoría de comunidades, según el último Censo de Población y Vivienda (INEGI, 2010). 5 La relación proporcional en el caso de las Entidades Federativas de Quintana Roo y Campeche, es con respecto al contexto nacional. Al tratarse de sus municipios, el cálculo porcentual se hace con base en los datos de sus respectivos estados. 6 Esta es la cantidad de km2 de Quintana Roo, según datos del INEGI, la cual no coincide con la información que maneja el gobierno de dicha entidad, quien sostiene que es de 50,843 km2, lo cual alteraría también el dato porcentual de la superficie territorial que le corresponde a Quintana Roo dentro del contexto nacional. 53 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... Figura 2. Porcentaje poblacional por municipio campechano Fuente: Poder Ejecutivo del Estado de Campeche (2015) A los gobiernos locales con pocos habitantes y una limitada capacidad de gestión y financiera, la regionalización intermunicipal ofrece la posibilidad de potenciar sus recursos y capacidades, fortaleciendo su legitimidad frente a la ciudadanía. En opinión de Carrera (2005) esta figura aparece como la mejor opción para lograr una solución eficaz y eficiente para que un gran número de municipios pueda satisfacer las demandas básicas de su población en materia de servicios públicos. b) Localización geográfica Las entidades locales en estudio se encuentran localizadas en la zona más al sur del territorio de la República Mexicana, de hecho, son limítrofes con los países de Belice y Guatemala. Existe una variación importante en cuanto a la altitud de las diferentes cabeceras de los municipios analizados, ya que mientras Chetumal (cabecera de Othón P. Blanco) y Bacalar apenas se encuentran al nivel del mar, por el contrario, Xpuhil (cabecera de Calakmul), Hopelchén y José María Morelos se localizan en la zona más elevada de toda la Península de Yucatán (Tabla 5). 54 Ignacio Alonso Velasco Tabla 5. División geoestadística municipal y coordenadas geográficas de las cabeceras de los municipios objeto de estudio Latitud norte Longitud oeste Altitud (msnm) Xpuhil Cabecera municipal 18° 30´ 20” 89° 23´ 50” 260 Hopelchén 19° 44´ 41” 89° 50´ 42” 90 José María Morelos 19° 44´ 46” 88° 42´ 45” 31 Bacalar 18° 40´ 37” 88° 23´ 43” 20 Chetumal 18° 30´ 13” 88° 18´ 19” 10 Fuente: Elaboración propia con base en INEGI (2015b y 2015c). c) Marginación De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (CONAPO), la marginación se considera como un problema fundamental de la sociedad, en donde están ausentes ciertas oportunidades para el desarrollo y las capacidades para conseguirlas. Si dichas oportunidades no se evidencian directamente, las comunidades y las familias que viven en esta situación se ven expuestas a ciertos riesgos y vulnerabilidades que les impiden alcanzar determinadas condiciones de vida. La experiencia asociacionista en México se da entre municipios de alta marginalidad y de carácter rural en un 62% y entre municipios urbanos en menor escala, 38% (Santín, 2007). El municipio juega un papel fundamental en la atención de las desigualdades sociales por medio de la prestación de servicios dirigidos a los sectores más necesitados de la población, a través de las políticas sociales. Éstas son un medio de ajuste de las desigualdades y generadoras de oportunidades. Desde 1990, el CONAPO considera tres dimensiones de la marginación: educación, vivienda e ingreso y distingue cinco niveles de grado de marginación (muy alto, alto, medio, bajo y muy bajo). A nivel estatal, Campeche y Quintana Roo cuentan con un grado alto y medio de marginación, respectivamente, tanto en el año 2000, como en el 2010. Esto está determinado en el caso de Campeche por superar considerablemente, con un 6.4%, el indicador nacional de viviendas que no cuentan con drenaje ni servicio sanitario (3.6%), mientras que en Quintana Roo se registran altos niveles de hacinamiento (43.1%), por encima de la tasa de 36.5% correspondiente al país (CONAPO, 2012). La entidad quintanarroense en los últimos años ha logrado reducir el índice de rezago social. En la última medición realizada por el Coneval 55 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... (2014), este Estado registró un grado bajo de rezago social y lo ubicó en la posición 20 a nivel nacional (Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo 2017). Ambas Entidades Federativas analizadas cuentan con municipios con alto grado de marginación, entre los que se hallan los de Calakmul, Hopelchén, Bacalar y José María Morelos (CONAPO, 2015). De los municipios estudiados, solo el de Othón P. Blanco logra ostentar un bajo grado de marginación tanto en el 2010, como en el 2015 y muy bajo grado rezago social (Tabla 6). Tabla 6. Histórico del grado de marginación de los municipios evaluados, desde 2005 hasta la actualidad GRADO DE MARGINACIÓN EN BACALAR CALAKMUL HOPELCHÉN JOSÉ MA MORELOS OTHÓN P. BLANCO 2005 INEXISTENTE ALTO ALTO ALTO BAJO 2010 INEXISTENTE ALTO MEDIO MEDIO BAJO 2015 ALTO ALTO ALTO ALTO BAJO Fuente: Elaboración propia con base en CONAPO (2015) A nivel de localidad, el mayor número de poblaciones se encuentra en un alto grado de marginación, tanto a escala nacional (58% de las localidades) como a estatal (31% de las poblaciones campechanas). De hecho, prácticamente la totalidad de las localidades ubicadas dentro de la zona bajo indefinición jurisdiccional entre Quintana Roo y Campeche presentan un alto grado de marginación (Figura 3). Figura 3. Campeche: grado de marginación por localidad, según tamaño, 2010 Fuente: Estimaciones del CONAPO (2012) con base en INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010. 56 Ignacio Alonso Velasco Lo que caracteriza a una localidad con un alto grado de marginación es contar con elevados porcentajes de población analfabeta o con primaria inconclusa, y por carencia de agua entubada, excusado, energía eléctrica o refrigerador en la vivienda. Además, el carácter rural de una localidad determina en México su alta marginación, pues el 98% de las que poseen esta cualidad, a nivel nacional, no son de tipo urbano (CONAPO, 2012). d) Deuda Los municipios mexicanos cada vez dependen más de las transferencias federales. Para que puedan bajar recursos para desarrollo social, tienen que gestionarlos ante instancias de la Federación y estos son otorgados de manera etiquetada, por lo que está muy reducida la libertad de maniobra de los municipios para poder decidir cuáles son sus prioridades. Esta deficiencia financiera hace necesario la suma de capacidades y voluntades con el fin de que los municipios puedan promover una estrategia de desarrollo social más adecuada con las necesidades de su población y no con las prioridades del gobierno federal. Esto indica que el desarrollo y fortalecimiento de la intermunicipalidad requiere también de la solución de los añejos problemas financieros que padecen los gobiernos locales (Carrera, 2005). Haciendo uso de la plataforma que existe en materia de transparencia en México, llamada Infomex, se realizaron consultas a las Entidades Federativas de Quintana y Campeche, y a sus respectivos municipios, para averiguar cuál es el monto total de la deuda que acumulan sus arcas públicas (Tabla 7). Tabla 7. Monto total de la deuda y deuda per cápita a nivel estatal y municipal Monto total de la deuda en Deuda per cápita en pesos pesos mexicanos mexicanos Municipios Estado de Quintana Roo 19.243.453.243 12.816 Solidaridad 1.300.434.560 6.203 Benito Juárez 1.200.000.000 1.614 Cozumel 645.959.289 7.475 Othón P. Blanco 436.470.619 1.948 Lázaro Cárdenas 5.206.110 191 Isla Mujeres 13.674 1 Puerto Morelos 0 0 José María Morelos 0 0 Felipe Carrillo Puerto 0 0 Tulum 0 0 Bacalar 0 0 57 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... Municipios Monto total de la deuda en Deuda per cápita en pesos pesos mexicanos mexicanos Estado de Campeche 889.257.155 988 Carmen 742.585.413 3.359 Campeche 385.795.416 1.489 Palizada 27.062.650 3.240 Candelaria 15.399.125 374 Calkiní 14.209.160 269 Hopelchén 12.799.246 339 Escárcega 9.993.612 184 Tenabo 9.315.469 957 Calakmul 8.016.330 298 Champotón 0 0 Hecelchakán 0 0 Fuente: Elaboración propia con base en información obtenida por medio del Sistema Infomex 2017/2018 e INEGI (2017). La cantidad total adeudada por los 11 municipios quintanarroenses asciende a 3,588,084,255 millones de pesos, mientras que la de los también 11 municipios campechanos suma 1,225,176.422 millones de pesos. De aquí se puede comprobar que los primeros municipios están tres veces más endeudados que los segundos, lo cual también se ve reflejado a nivel estatal, ya que Quintana Roo tiene un importe de la deuda más de veinte veces superior a la de Campeche. En lo que a la deuda per cápita estatal se refiere, se halla en consonancia con las cifras anteriores, pues cada ciudadano quintanarroense se encuentra trece veces más endeudado que uno campechano. e) Legislación Desde 1983 ya existía la posibilidad de crear asociaciones en México para la mejor prestación de servicios públicos, en cuyo caso se trataba de asociaciones en las que actuaban los municipios como sujetos de derecho público. La reforma al artículo 115 constitucional de 1999, reforzó la figura y avanzó hacia la nueva oportunidad de que los municipios se asociaran no solo para la mejor prestación de servicios públicos, sino también para el ejercicio de sus funciones públicas7. Además, se abrió la posibilidad de que se pudieran asociar municipios de diferentes estados, previa aprobación de sus legislaturas. Esta opción 7 La diferencia básica entre un servicio público y una función pública estriba en que el primero puede ser concesionado, mientras que la segunda no puede ser ejercida por particulares, sino que es inherente al estado y éste lo ha de prestar de manera directa, como ocurre con la seguridad pública. 58 Ignacio Alonso Velasco es muy interesante debido a que las problemáticas que puedan compartir municipios colindantes no distinguen de límites políticos de territorios estatales, por lo que se posibilita que, por ejemplo, la zona limítrofe de Quintana Roo con Campeche que se encuentra en disputa, pudiera ser gestionada de forma conjunta por los municipios vecinos, mientras se resuelve por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la controversia constitucional en relación a que Estado pertenece dicha zona, de acuerdo con el artículo 105 de la Constitución Federal. Aún el 14 de agosto del 2001 se adicionó un último párrafo a esta fracción III del artículo 115 constitucional federal, con la finalidad de reconocer la posibilidad de coordinación y asociación de las comunidades indígenas. Salvo está última adición, lo demás está regulado en el artículo 150 de la Constitución Local de Quintana Roo y respaldado por el artículo 66, fracciones III, inciso e) y V, inciso d) de su Ley de los Municipios. Sin embargo, Campeche en el artículo 105, fracción V, inciso a) de su Constitución, tan solo prevé el caso de la coordinación de dos o más municipios campechanos y no de otra entidad, situación que corrige en los artículos 3° y 102, fracciones II (para coordinación o asociación de municipios del mismo Estado) y III (para coordinación o asociación con municipios de otros estados para la más eficaz prestación de servicios públicos municipales) de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche. El artículo 164 de la misma Ley señala cómo se celebrarán los convenios con municipios de otro Estado, dentro del supuesto previsto en el artículo 102, fracción III. Aquí se establece que el proyecto de dichos convenios requiere de la aprobación de las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento presentes en la sesión y se abre la posibilidad a que el Ayuntamiento que suceda al suscriptor pueda dar por terminado el convenio sin responsabilidad alguna, por medio del voto favorable de la misma mayoría calificada antes referida. En este artículo 164 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Campeche, existe un error en su fracción IV, cuando al hacerse referencia a los convenios a celebrarse con municipios de otro estado se remite al artículo 102, fracción II de la propia Ley, cuando en realidad se tendría que referir a la fracción III de dicho artículo, que es donde realmente se regulan tales tipos de convenios, ya que la fracción II se refiere tan solo a aquéllos que se celebran entre municipios del propio Estado de Campeche. La posibilidad de conflicto entre los municipios con base en dichos convenios está prevista en el ordenamiento jurídico mexicano, empezando por el artículo 115, fracción II, inciso e), párrafo segundo, de la Constitu59 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... ción Política de los Estados Unidos Mexicanos. A su vez, las legislaturas de los estados deben expedir normas que prevean los procedimientos para resolver los conflictos que se susciten entre municipios y aquéllas han seguido soluciones diferentes, aunque existen algunas regularidades, pues se admite, en primer lugar, por la totalidad de los estados, una primera instancia de solución mediante convenios entre los propios municipios afectados. Dicho convenio requiere de la aprobación del congreso local para su validez y vigencia, tras su correspondiente publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Una segunda forma de solucionar el conflicto, altamente aceptada en las legislaturas estatales como, por ejemplo, las de los Estados de México, Durango, Baja California, Aguascalientes y Morelos, consiste en la intervención del congreso local para conocer del planteamiento contencioso que los municipios hagan sobre el conflicto de límites. En tal circunstancia corresponde al propio congreso estatal dictar la solución a dicho conflicto. Una tercera opción que viene a solucionar el conflicto es la intervención del Tribunal Superior de Justicia el que, como órgano jurisdiccional de la entidad federativa, dictará en única instancia su resolución sobre el particular. Modalidad adoptada por los Estados de Campeche, Quintana Roo, Hidalgo y Baja California Sur, entre otros. En particular, en el Estado de Quintana Roo esta solución es la prevista en el artículo 131 de su Constitución y en los artículos 17 y 196 de su Ley de los Municipios. Esta última disposición se encuentra en el Título Duodécimo, denominado “Coordinación y Asociación de Municipios”, la cual establece que los conflictos derivados de los convenios celebrados entre los municipios serán resueltos por la Sala Constitucional y Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado en única instancia y con fuerza de cosa juzgada, en forma definitiva e inatacable en el ámbito estatal. Además, hay que decir que los artículos 152 de la Constitución del Estado de Quintana Roo y 16 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de su estado establecen como facultades de la Legislatura del Estado, en sus fracciones XXXV y XXXVI, las de emitir las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales, la misma puede resolver los conflictos que surjan entre los ayuntamientos entre sí y entre estos y el Ejecutivo Estatal, salvo cuando tengan carácter contencioso; y la de definir los límites de los municipios en caso de duda surgida entre ellos, salvo cuando tengan carácter contencioso (Biebrich y Spíndola, 2011). 60 Ignacio Alonso Velasco En el Estado de Campeche, es en el artículo 88, fracción IV, inciso b) constitucional en donde se le atribuye al Pleno del Tribunal Superior de Justicia la competencia para conocer y resolver los conflictos que se susciten entre un municipio y otro, lo cual se reafirma en el artículo 14, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Estado de Campeche. Hay que señalar que en este artículo existe un error de remisión, ya que hace referencia a que es en el artículo 88, fracción II de la Constitución Política del Estado de Campeche donde se establece la facultad de conocer y resolver conflictos, cuando en realidad esa fracción está derogada y es en la fracción IV donde realmente se establece tal atribución. Debemos tener en cuenta que cuando se trata de Municipios de dos o más entidades federativas colindantes, como ocurre con este estudio de caso, dicha controversia ya no es típicamente intermunicipal, sino interestatal y deben seguirse las reglas que la Constitución Federal prevé en el artículo 46, o en su caso, en el 105, fracción I, inciso g), para la vía del convenio o la vía contenciosa, respectivamente (Quintana, 2003). En el año 2002, la investigadora Leticia Santín del Río realizó un estudio por medio del cual analizó la legislación de cada entidad federativa en relación con el asociacionismo y coordinación municipal y la categorizó como de alto, medio o bajo perfil. En aquél entonces calificó como de bajo y promedio el perfil de las legislaciones de las entidades federativas de Quintana Roo y Campeche, respectivamente. En la actualidad se ha avanzado bastante en la regulación de estos dos estados. Desde el 2002, al respecto, en Quintana Roo hubo reformas constitucionales en el 2003 y entró en vigor una nueva ley municipal en el 2005, al igual que en Campeche en el 2008. f) Ideología Todos los municipios analizados se encuentran gobernados por coaliciones de partidos, denominada Campeche para todos (CCPT), en el caso de los dos entes locales de dicha entidad federativa (Tabla 8). Otra característica en común de los entes locales en estudio es que, casi siempre han estado bajo el dominio político del PRI, solo o en coalición. Es el caso de Bacalar8, Hopelchén9, José María Morelos10, Calakmul11 y Othón P. Blanco. 8 El joven Municipio de Bacalar fue creado el 2 de febrero del 2011, cuenta con tan solo tres administraciones municipales. 9 Salvo en las administraciones 2003-2006 y 2009-2012, que gobernó el PAN. 10 Salvo en el periodo 2011-2013, que gobernó el PRD. 11 En la corta vida del Municipio de Calakmul, con tan solo dos décadas de existencia 61 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... Desde que se constituyó el Estado de Quintana Roo en 1974, el último municipio referenciado fue gobernado siempre por el PRI. Esa hegemonía fue truncada cuando en la jornada del 5 de junio del 2015 dicho partido perdió el gobierno capitalino frente a Una Nueva Esperanza (UNE), coalición conformada por el PRD y el PAN, que postuló a Presidente Municipal a Luis Alfonso Torres Llanes12. Tras unas negativas gestiones municipales, en la jornada electoral del 1° de julio del 2018, dicha coalición tuvo que abandonar el gobierno de Othón P. Blanco para cedérselo a la coalición integrada por Morena-PT. Es Hernán Pastrana Pastrana quien preside Othón P. Blanco en el periodo 2018-2021, quien ha manifestado en entrevista personal concedida el 4 de septiembre del 2018, que no ve con buenos ojos la posibilidad de una asociación intermunicipal para resolver el conflicto limítrofe, él defiende que sería mejor la creación del Municipio de Nicolás Bravo sobre el territorio bajo indeterminación jurisdiccional, ya que así se forzaría al Estado de Campeche a acudir ante la SCJN y de esa forma reavivar el pleito. Tabla 8. Gubernaturas de los entes locales objeto de estudio, en las dos últimas administraciones municipales José María Morelos Hopelchén Calakmul Bacalar Municipio Periodo Partido o coalición Presidente/a Municipal 30/09/2016- 30/09/2018 Coalición (PRI-PVEM13-PNA14) Manuel Alexander Zetina Aguiluz 30/09/2018-30/09/2021 Coalición (PRI-PVEM-PNA) Manuel Alexander Zetina Aguiluz 30/09/2016- 30/09/2018 PAN Juan Enrique González Chan 30/09/2018-30/09/2021 Coalición (PRI-PVEM-PNA) Luis Felipe Mora Hernández 30/09/2016- 30/09/2018 Coalición (PRI-PVEM) José Ignacio España Novelo 30/09/2018-30/09/2021 Coalición CCPT (PRI-PVEM-PNA) Sandy Areli Baas Cauich 30/09/2016- 30/09/2018 Coalición (PRI-PVEM-PNA) José Dolores Baladez Chi 30/09/2018-30/09/2021 Coalición (PAN-PRD-PMC15) Sofía Alcocer Alcocer y ocho administraciones municipales, tan solo en una ocasión fue el PAN quien rigió este municipio. Fue en la administración municipal del 2016 al 2018. 12 Este ingeniero desarrolló su carrera partidista en las filas del PRI, aunque ya no estaba afiliado a partido alguno cuando se postuló a la presidencia municipal de Othón P. Blanco. 13 Partido Verde Ecologista de México. 14 Partido Nueva Alianza. 15 Partido Movimiento Ciudadano. 62 Ignacio Alonso Velasco Othón P. Blanco Municipio Periodo Partido o coalición Presidente/a Municipal 30/09/2016- 30/09/2018 Coalición UNE (PAN-PRD) Luis Alfonso Torres Llanes 30/09/2018-30/09/2021 Coalición (Morena16-PT17) Gregorio Hernán Pastrana Pastrana Fuente: Elaboración propia con base en SNIM (2018) g) Asesoría El recurso humano es el elemento más relevante en cualquier organización y, si no cuenta con la información y conocimientos necesarios para desarrollar sus funciones, los resultados acabarán siendo deficientes. Carrera (2005) considera que muchos funcionarios responsables de ejecutar las políticas públicas municipales en México no tienen ni el perfil idóneo para ello ni la capacitación y actualización necesaria. Ante eso resulta poco fructífero tener vocación y deseo de servir a la población. En México no existe un servicio civil de carrera a nivel municipal que sirva para consolidar un cuerpo de funcionarios públicos bien capacitados. Las entidades federativas no cuentan con una política para proporcionar asesoría y asistencia técnica a los gobiernos locales interesados en formar una intermunicipalidad. Mientras, el gobierno federal sí realiza esta función por medio del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED). En el caso concreto de los ayuntamientos aquí analizados, se pudo elaborar la Tabla 9. Tabla 9. Servicios de asistencia técnica por parte de empresas consultoras o asesores en los ayuntamientos evaluados Othón P. Blanco Bacalar Calakmul Hopelchén José Ma Morelos Dos empresas y un asesor en materia de seguridad pública Un asesor en Tesorería Un asesor No tiene No tiene Fuente: Elaboración propia con base en Sistema Infomex 2017/2018 Consideraciones finales Las intermunicipalidades tienen un gran potencial que se ha de estimular con el fin de que los municipios puedan incrementar y mejorar sus capacidades en sus ámbitos de competencia. Por medio de esta figura se pueden ejecutar proyectos sin importar ideologías políticas, limitantes 16 Movimiento de Regeneración Nacional. 17 Partido del Trabajo. 63 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... económicas o periodos de gobierno, tan solo es necesario tener como objetivo prioritario alcanzar el bienestar de la población, por medio de la construcción de procesos, proyectos y optimización de recursos, gracias a las economías de escala y el aprovechamiento eficiente del territorio. En la literatura académica se ha evidenciado que hay ciertos elementos en los municipios que pueden favorecer o inhibir su asociativismo, ya que no todos gozan de las mismas circunstancias. Tras la revisión de los indicadores de cada una de las variables manejadas en este trabajo y su constatación de si se dan o no, y en qué medida, en los municipios aquí analizados, se pueden extraer algunas conclusiones. En función de la variable de la cantidad poblacional, Veglia afirma que los municipios de primera categoría, que son los que cuentan con más de 15,000 habitantes, son los más propensos a asociarse y que, cuanto menor es la categoría del municipio, menor también es el porcentaje de participación de los mismos en dichas iniciativas. Este autor considera que los municipios con una población considerable poseen una estructura de mayor complejidad, lo que les permite contar, entre otras cosas con mayores recursos económicos y técnicos, así como un mayor grado de posibilidades de acceso a los flujos de información exógena, lo que podría estar dando la participación en movimientos de asociativismo. En esto coinciden Sobrino, Garrocho, Graizbord, Brambila y Aguilar (2015, pág. 114) al afirmar que los municipios más pequeños y con mayor rezago tienen menor tendencia a asociarse. Desde este punto de vista, los municipios investigados en este trabajo rebasan ampliamente la cantidad de 15,000 habitantes cada uno, por lo que se consideran de primera categoría y aptos para poderse coordinar. De acuerdo con la variable de la localización geográfica, los municipios aquí analizados no son tan propensos a asociarse al estar ubicados al sur de México, ya que los más proclives a hacerlo se encuentran en la zona central de dicha República. Las entidades federativas en las que han tenido más éxito las asociaciones intermunicipales son Jalisco, Nuevo León, Guanajuato y Oaxaca. En opinión de la Dra. Leticia Santín del Río, académica de la UNAM, es en donde ha habido más voluntad e interés de las autoridades locales para hacer frente a objetivos y metas comunes. Teniendo en cuenta la variable de la marginación, se parte de la hipótesis de que los municipios con mayor propensión a la asociación son los de marginación media, categoría en la que no se halla actualmente ninguno de los entes locales evaluados18, seguidos de los de una baja mar18 En el 2010, los municipios de José María Morelos y Hopelchén sí tenían un nivel de marginación media, pero ésta incrementó y en el 2015 se encuadraron dentro de la 64 Ignacio Alonso Velasco ginación, entre los que se encuentra Othón P. Blanco. Sin embargo, los de alta marginación, como lo son los de Calakmul19, Hopelchén, Bacalar y José María Morelos, que son los que más se beneficiarían de un acuerdo de asociación, no cuentan con información adecuada ni servicios de asesoría que les permitan conocer los beneficios potenciales que obtendrían de la asociación, por eso no se unen. Hay otra suposición que mantiene que, ante una mayor presión por deuda, superior al promedio, los municipios son más propensos a asociarse. Al respecto, se obtuvo que el promedio de deuda de los municipios quintanarroenses es de 326,189,478 millones de pesos y la de los campechanos se encuentra tan solo en una media de 111,379,675 millones de moneda mexicana, lo que supone que las administraciones municipales de Quintana Roo se encuentran, en promedio, el triple de endeudadas, que las del Estado de Campeche. Por supuesto que esta afirmación no afecta a todos los entes locales quintanarroenses, ya que, por ejemplo, Bacalar y José María Morelos reportaron no tener deuda (Tabla 7). En cuanto al resto de los municipios evaluados, hay que tener en cuenta que, por un lado, la deuda acumulada por las arcas públicas municipales de Othón P. Blanco alcanza la cantidad de 436,470,619.45 millones de pesos y que la de Calakmul y Hopelchén apenas supera los 8 y ronda los 13 millones de pesos, respectivamente. Por lo que respecta a la deuda per cápita del municipio quintanarroense, es de 1,948 pesos por ciudadano, mientras que la de Calakmul y Hopelchén está en torno a tan solo 300 pesos por ciudadano (seis veces y media menos que aquél). De aquí se puede afirmar que el municipio quintanarroense de Othón P. Blanco es más proclive al asociacionismo que el resto de los analizados, debido a que la difícil situación financiera por la que atraviesa le obliga a buscar nuevas formas de financiar proyectos de servicios públicos. No en vano Othón P. Blanco es el décimo tercer municipio con la deuda per cápita más elevada de todo el país, por detrás de Cozumel y Solidaridad, que ocupan el primer y tercer lugar, respectivamente, de acuerdo con las cifras del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas al primer trimestre de 2018 (Luces del Siglo, 2018). Esta variable fue la más difícil de evaluar debido a la falta de transparencia de algunas administraciones municipales quintanarroenses con respecto al monto total de su deuda pública, a pesar de que esta es una de las obligaciones de transparencia que tienen en común todos los sujetos categoría de marginación alta. 19 El Municipio de Calakmul viene registrando una alta marginación desde el 2010. 65 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... obligados a rendir información pública20. Es precisamente esa resistencia a la transparencia una de las desventajas que presenta el asociativismo, ya que este favorece la rendición de cuentas, tanto entre los municipios participantes, como hacia la sociedad. Ese es un compromiso difícil de adquirir por parte de administraciones corruptas que prefieren seguir laborando en un ambiente de opacidad21. En conformidad con la variable de la legislación, se plantea la hipótesis de que, a mayor grado de legislación estatal relativa al asociacionismo municipal, mayor es la propensión de los municipios a asociarse. En este sentido se puede afirmar que los municipios quintanarroenses son altamente propensos a coordinarse ya que cuentan con regulación con respecto a esta temática, tanto a nivel constitucional, como en varias de sus leyes locales, como son la que regula la materia municipal o la ley orgánica de su poder legislativo. En ellas se establecen los lineamientos básicos que deben seguir los gobiernos locales del Estado de Quintana Roo interesados en asociarse y los instrumentos y mecanismos por medio de los cuales se pueda formalizar y operar la intermunicipalidad. En cuanto a la legislación de Campeche, hay vacíos e imprecisiones normativas, aquí señalados, que evidencian errores de técnica legislativa importantes. En lo que respecta al elemento de la ideología, se parte de la hipótesis de que, si el gobierno municipal es de alguno de los tres grandes partidos políticos que existen en México a nivel nacional, hay mayor propensión a asociarse que si dicho gobierno fuera de cualquier otro partido o coalición o método de elección. En este sentido, los municipios evaluados se consideran poco proclives a coordinarse al estar regidos por coaliciones. No obstante, hay que tener en cuenta que tres de los cinco municipios estudiados22 se hallan gobernados por la misma coalición, integrada por los partidos políticos PRI-PVEM-PNA (Tabla 8), lo que mitiga la lógica de confrontación, por lo que se les va a otorgar un grado medio de propensión al asociacionismo. Hay que considerar que la voluntad política de 20 Deber impuesto en las fracciones XXII de los artículos 91 y 74 de las leyes de transparencia y acceso a la información pública de los Estados de Quintana Roo y Campeche, respectivamente. 21 La Auditoría Superior del Estado de Quintana Roo solicitó a cinco municipios de dicho Estado que aclaren el destino y comprueben la correcta aplicación de cuatro millones de pesos, correspondientes al ejercicio fiscal, 2017. Una de las entidades locales bajo observación es la de José María Morelos, la cual tiene pendiente de comprobar el destino de 1,395,460.02 pesos otorgados a sus regidores (Novedades Quintana Roo, 19 de noviembre de 2018). 22 Bacalar, Calakmul y Hopelchén. 66 Ignacio Alonso Velasco los actores involucrados es clave para la conformación de una asociación intermunicipal. Por último, partiendo del supuesto de que, a mayor intercambio de información y asistencia técnica que tenga el municipio, más probabilidad tendrá de asociarse con otros. Se considera que Othón P. Blanco es más proclive a la intermunicipalidad que el resto de los entes locales analizados, ya que su ayuntamiento tiene un equipo más completo de asesoría y consultoría. De la revisión de todas estas conclusiones se pudo elaborar la Tabla 10. Tabla 10. Grado de propensión al asociacionismo de los municipios evaluados José Ma Morelos Othón P. Blanco Bacalar Calakmul Hopelchén Cantidad poblacional ALTA ALTA ALTA ALTA ALTA Localización geográfica BAJA BAJA BAJA BAJA BAJA Marginación BAJA BAJA BAJA BAJA MEDIA Deuda BAJA BAJA BAJA BAJA ALTA Legislación ALTA MEDIA MEDIA ALTA ALTA Ideología MEDIA MEDIA MEDIA BAJA BAJA Asesoría MEDIA MEDIA BAJA BAJA ALTA Fuente: Elaboración propia Como se puede inferir de este trabajo, son variados y complejos los retos a vencer para formar un nuevo modelo de relaciones intergubernamentales en México. Es momento de empoderar a los municipios y hacerlos realmente autónomos para que puedan tomar sus propias decisiones, como pudiera ser para trabajar de manera conjunta y así brindar a sus gobernados una mejor gestión que se traduzca en un desarrollo sostenible y mejores niveles de vida. ¿Lograrán los ayuntamientos de los municipios aquí investigados acordar su asociación? Eso es algo que la voluntad política y el tiempo podrán contestar. Referencias bibliográficas Biebrich, C. A. y Spíndola, A. (2011). Los derechos fundamentales del pueblo de Quintana Roo a través de su historia, Chetumal, México: Estos días. Carrera, A. P. (octubre de 2005). La intermunicipalización en México: una estrategia para el desarrollo de relaciones intergubernamentales más equilibradas. Ponencia presentada en el X Congreso Internacional del 67 Evaluación de indicadores de cinco municipios mexicanos... CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile. Consejo Nacional de Población (2012). Índice de marginación por localidad 2010. Disponible en https://bit.ly/2R3aRs5 Consejo Nacional de Población (2015). Cartografía de marginación por municipio, 2005, 2010 y 2015. Disponible en https://bit.ly/2R3aRs5 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2010). Marco Geoestadístico Municipal. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2015a). Encuesta Intercensal 2015. México. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2015b). 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El modelo basado en la Nueva Gerencia Pública (NGP), propio de la iniciativa privada, se incorpora gradualmente en el sector público a través de la implementación de un sistema organizacional donde el Estado debe garantizar eficientemente la atención de las demandas de los ciudadanos, estos últimos considerados como clientes, con derecho a expresar su desacuerdo ante la falta de respuestas de parte de los tomadores de decisiones. De esta manera, la NGP, ha contribuido en la modernización de la administración pública, impactando fuertemente en la transparencia y rendición de cuentas de los gobiernos, quienes, por mandato legal, dejan de mantener reservada la información pública para ponerla a disposición de cualquier ciudadano; este derecho ha sido salvaguardado legalmente a través de un marco normativo en torno al derecho de acceso a la información pública. La transparencia y rendición de cuentas en México se han convertido en un instrumento ciudadano enfocado al combate de la corrupción, opacidad de la información y discrecionalidad en la toma de decisiones de los gobernantes. De igual forma, es el mecanismo para sancionar a los sujetos obligados que incumplan con las disipaciones legales y normativas. En este contexto, el presente trabajo busca exponer la importancia de la rendición de cuentas como parte de un proceso de modernización administrativa que contribuye a fortalecer la democracia en México, para ello se indagó sobre los avances legislativos en materia de transparencia y rendición de cuentas, haciendo un repaso desde 1999 cuando se creó la Auditoría Superior de la Federación hasta 2002 cuando se publicó la 1 Dra. en Ciencias Sociales. Profesora-investigadora en la Universidad Autónoma de Guerrero. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel 1. Contacto: olivialeyva@uagro.mx 73 Olivia Leyva Muñoz primera Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, destacando las entidades federativas que aún no han concluido con el proceso de armonización del marco legislativo en materia de transparencia y rendición de cuentas. Una vez realizado al análisis de la información, se presentan algunas consideraciones que reafirman la importancia que tiene la rendición de cuentas en el fortalecimiento de la calidad democrática, para ello, se revisó el esquema teórico propuesto por Morlino (2005), de lo que se concluye que la transparencia y rendición de cuenta son elementos esenciales para construir democracia de calidad. Modernización administrativa y acceso a la información pública en México Las reformas administrativas del aparato gubernamental han existido desde que México fue declarado una nación independiente. Un primer antecedente es la Ley sobre Planeación General de la República expedida por el entonces presidente Pascual Ortiz Rubio y publicada en el Diario Oficial de la Federación en 1930. Lo anterior, derivó en el Primer Plan Nacional de Desarrollo 1934-1940 (Ordorica, 2012, pág. 123) durante el sexenio de Lázaro Cárdenas del Río. A partir de la aprobación de esta ley los gobiernos adquieren la obligación de establecer la política nacional y plasmarla en un Plan Sexenal. Posterior al sexenio de Lázaro Cárdenas, los gobiernos continuaron con la práctica de elaborar un Plan Sexenal que describiera las prioridades del mandato. En el periodo de 1930 a 1977, la administración públi- ca se vio fortalecida con la creación de disposiciones jurídicas y reglamentarias, así como la creación de secretarías y departamentos de Estado que vendrían a descentralizar la administración pública, sin embargo, el derecho a la información estuvo ausente durante todo el proceso de modernización administrativa. Durante la presidencia de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) se instituyó, a través de la Secretaría de la Presidencia (creada en 1958 por Adolfo López Mateos), que todos los organismos públicos elaboraran sus programas de actividades sexenales, surgiendo así el Programa de Acción del Sector Público 1966-1970 (Martínez 2003, 117), sentando un importante precedente en la organización de la función pública federal. Durante el sexenio de José López Portillo, en 1976, promulgó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en la que desaparece la Secretaría de la Presidencia para transformarla en la Secretaría de Programación y Presupuesto, quien era la responsable de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo. Es importante destacar que en esta ley los tér74 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos minos transparencia y redición de cuentas estuvieron ausentes en todo el documento; únicamente daba garantía de acceso a la información pública entre las dependencias gubernamentales. En el artículo 25 estableció que “Cuando alguna Secretaría de Estado o Departamento Administrativo necesite información, datos o la cooperación técnica de cualquier otra dependencia esta tendrá la obligación de proporcionarlos” (Poder Ejecutivo, 1976). Actualmente, esta ley contempla la obligación de funcionarios y servidores públicos de rendir cuentas de su actuar y transparentar la información pública a su cargo. A la par de la creación de leyes orgánicas, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, desde su promulgación en 1917, no había sido reformada para garantizar el derecho a la información pública. Fue hasta la reforma política de 1977, cuando se modificó la parte final del artículo 6o. para introducir la frase ‘‘el derecho a la información será garantizado por el Estado’’ (López, 2000, pág. 157). Este agregado ha venido acompañado de la creación de una serie de normas jurídicas que han permitido la existencia de instituciones con el propósito de garantizar a los ciudadanos el acceso a la información pública. La modernización de la administración pública trae aparejada la inclusión del principio de máxima publicidad de la información pública, sin embargo, ponerlo en práctica ha sido el reto para todos los gobiernos de la República. En este sentido, la nueva gerencia/gestión pública, se presenta como una propuesta fundada en un conjunto confiable de teoremas y prescripciones procedentes del “neoinstitucionalismo económico” (Aguilar, 2015, pág. 15). El derecho a la información, si bien quedó plasmado constitucionalmente, no tuvo aplicación institucional inmediata, en tanto que, la ciudadanía empujaba para hacerlo efectivo. Así transcurrió la década de los 80´ que se caracterizó por una inminente crisis de los gobiernos latinoamericanos donde permeó el burocratismo, incompetencia para satisfacer las demandas ciudadanas, toma de decisiones autoritarias y una severa crisis de credibilidad institucional. Todo esto derivó en el debilitamiento del sistema político y económico que desencadenó la crisis fiscal de los años ochenta (Aguilar, 2015), por lo que fue urgente establecer la democratización del régimen donde los ciudadanos influyeron fuertemente en este cambio a través de la exigencia ciudadana para tener acceso al poder público. En este sentido, la modernización de la administración pública era impostergable, en gran medida porque la tercera ola democratizadora empujaba el cambio de paradigmas en América Latina hacia la legitimidad y el desempeño institucional. 75 Olivia Leyva Muñoz Fue en el umbral del siglo XXI cuando el derecho de acceso a la información pública continuó el proceso gradual que había comenzado en 1977, coincidiendo con la alternancia política que inició en el año 2000 cuando el partido hegemónico que había gobernado el país por 70 años, por vez primera perdió las elecciones para la presidencia de la república. Este cambio político también tuvo consecuencias en la administración pública porque aligeró el proceso de modernización administrativa. Si bien, la alternancia política no significa la transformación inmediata de un país si genera expectativas ciudadanas que el cambio está latente, incentivando la participación social. la credibilidad y la legitimidad, aumentando la confianza de los ciudadanos en el gobierno, las instituciones públicas y los organismos del sector público (Bourgon, 2009, pág. 46). En este sentido, el derecho a la información es el conjunto de normas jurídicas que garantizan a cualquier persona el libre acceso a la información que se origina en el aparato gubernamental, siempre y cuando esta no se encuentre clasificada como reservada. El reconociendo del derecho a la información como una garantía constitucional fortalece el sistema democrático de un país y la relación entre sociedad civil y gobierno. De esta forma, cuando la ciudadanía está informada de las acciones de sus gobernantes adquiere elementos que le permiten, a través del sufragio, recompensar a los buenos gobernantes o castigar a quienes no tuvieron un desempeño eficiente. Transparencia y rendición de cuentas El reconocimiento del derecho de acceso a la información pública gubernamental hizo posible que el sector público fuera despojado de los herrajes que frenaban el escrutinio público e impedían que cualquier ciudadano conociera el uso y destino de los recursos públicos. A pesar de que han transcurrido poco más de 40 años de este reconocimiento constitucional, en México, hablar del derecho de acceso a la información es un tema relativamente nuevo, no obstante, en países como Suecia, Finlandia, Estados Unidos y Dinamarca, este derecho ya estaba legislado desde 1776, 1951, 1966, y 1970, respectivamente (Ares, 2013, pág. 16). Con frecuencia escuchamos los términos de transparencia y rendición de cuentas como sinónimos, si bien, guardan una relación indisoluble, no es posible atribuirles la misma connotación. A pesar de que, en la vida cotidiana, estos términos están presentes en nuestro lenguaje, la definición teórica atribuible al ámbito gubernamental resulta un tanto compleja porque involucra a la sociedad civil, instituciones, sujetos obli76 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos gados y procedimientos sancionadores jurídicamente establecidos, por lo que estos conceptos adquieren diferentes matices que conviene analizar. Por un lado, el concepto de transparencia puede ser empleado en tres sentidos, “como cualidad de un objeto (traslúcido), como atributo de un sujeto (franco, abierto, que no oculta nada) y como atributo de un ente colectivo, empresa o asociación civil (cuando este hace pública o disponible información sobre su funcionamiento, procedimientos internos, administración de recursos, criterios de decisión, actividades, desempeño, gasto)” (Guerrero, 2008, págs. 11-12). En esta última característica encontramos el uso de este término en el espacio público donde su relevancia radica en que la transparencia es un principio básico de la gobernanza por lo que se convierte en un instrumento del buen gobierno donde las decisiones políticas y de tipo económicas deben ser del conocimiento de cualquier ciudadano. En el ámbito gubernamental, transparencia se refiere, de acuerdo con López Ayllón, específicamente a la información que se desprende de prácticas y modelos de organización, por lo que la cualidad de transparencia es aplicable a los flujos de información que constituyen las herramientas a través de las cuales identificamos, conocemos, entendemos y evaluamos la acción gubernamental, tanto de individuos como de grupos y organizaciones (López, 2017, págs. 278-279). En tanto, cuando los gobiernos incumplen con las características que describen la transparencia, encontramos administraciones públicas opacas y elitistas, donde el ciudadano, al no tener garantizado el derecho de acceso a la información, puede optar por alejarse de las instituciones para expresar su rechazo o bien puede organizarse en grupos de la sociedad civil para exigir su derecho a estar informado, generando, en algunos casos, polarización entre los grupos del poder y la sociedad civil. Transparencia, implica que las instituciones retiren las cortinas de metal y, en su lugar, colocaran ventanas de cristal donde, además, los ciudadanos pueden ingresar, preguntar y observar cómo funciona la maquinaria administrativa, opinar sobre la elaboración de una política pública y, a su vez, el servidor público tiene la responsabilidad de atender, escuchar y, en su caso, dar seguimiento a las propuestas ciudadanas. De igual forma, cuando el ciudadano no tenga oportunidad de desplazarse hacia el espacio público, otra cualidad de la trasparencia es que la información pública, resguardada por la autoridad, deberá estar al alcance del ciudadano desde el lugar donde este se encuentre, es decir, los medios digitales permitirán este acercamiento y acceso a la documentación generada por las autoridades. Para que la transparencia sea realmente efectiva, 77 Olivia Leyva Muñoz requiere que la ciudadanía, después de conocer y analizar la información, la difunda y exprese su opinión, promoviendo la participación del resto de los habitantes de su entorno, en el ánimo de construir una agenda pública bajo consensos y con impacto en el desarrollo social. Transparencia, entonces, se refiere a la disponibilidad, por cualquier medio, de la información generada en los espacios gubernamentales. Por otro lado, la rendición de cuentas, de acuerdo con Andreas Schedler (2008), se emplea en el ámbito académico y el espacio público, por lo que este autor identifica la palabra inglesa accountability que, a pesar de no tener una traducción consensuada al castellano, se traduce, de manera frecuente, como rendición de cuentas, bajo la noción que lleva aparejada dos dimensiones básicas, por un lado, la obligación de informar sobre las acciones y decisiones de funcionarios y servidores públicos en el ejercicio de sus funciones y, por otro lado, también debe considerarse la posibilidad de las autoridades de sancionar a los sujetos obligados que hayan incumplido con la obligación de informar. En este sentido, una política de rendición de cuentas debe ser entendida como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos que tienen como propósito fortalecer la legalidad y el sentido democrático de las responsabilidades públicas (Merino, 2010, pág. 9). La rendición de cuentas supone la relación entre dos sujetos involucrados, un asunto sobre el que se rinde cuentas y un juicio o una sanción emitida por el segundo sujeto (Merino, 2010). En este sentido, de acuerdo a la propuesta de Guillermo O’Donnell (2001, 311), la rendición de cuentas se clasifica en dos tipos, la rendición de cuentas horizontal y la rendición de cuentas vertical. La relación que existe entre los actores involucrados podemos ejemplificarla en la siguiente figura. Figura 1. La rendición de cuentas Fuente. Elaboración propia 78 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos La rendición de cuentas horizontal se refiere al proceso de fiscalización que se da entre el sujeto obligado (A) y los órganos del Estado o instituciones (B) que están facultadas para revisar la acción gubernamental. Cuando A incumple con la normatividad o la información que proporciona es opaca o difusa, B tiene la facultad de imponer una sanción de tipo disciplinaria, fiscal, penal e incluso de corte político. Sin embargo, ¿Quién revisa que el proceso de fiscalización que B lleva a cabo sobre A es el correcto? La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación describe que todo servidor público, persona física o moral, pública o privada, que reciban o ejerzan recursos públicos tienen la responsabilidad de proporcionar la información y documentación que solicite la Auditoria Superior de la Federación y, ante la omisión de cumplir con esta responsabilidad, los sujetos obligados, serán sancionados de acuerdo a la Ley General de Responsabilidades Administrativas o en términos de la legislación penal aplicable. En este sentido, solo instituciones fuertes y con plena autonomía serán capaces de llevar a cabo procesos de fiscalización bajo los criterios de imparcialidad y objetividad. La fortaleza institucional se extiende también en los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) en los cuales debe prevalecer el equilibrio del poder. “Para un ejercicio efectivo de rendición de cuentas horizontal es necesario compartir el poder de modo que ningún actor sea tan poderoso como para decidir por sí mismo el proceso político” (Ugalde, 2002, pág. 28). El poder tampoco debe centralizarse en los organismos fiscalizadores, quienes deben alejar de sus decisiones la discrecionalidad y apegarse a las disposiciones legales vigentes. Por otro lado, la rendición de cuentas vertical, siguiendo el ejemplo del esquema, supone que B, además de rendir cuentas a los organismos fiscalizadores, también debe informar a la ciudadanía de sus acciones y el destino del recurso público ejercido durante su administración, la consecuencia de la omisión del sujeto obligado de cumplir con esta responsabilidad es de índole política, en este caso, las sanciones se ven reflejadas en las elecciones con el temible voto de castigo, incluso, las consecuencias pueden ser de carácter ético o moral, donde se pone en riesgo el prestigio del político. Esta acción del ciudadano es lo que Guillermo O’Donnell llama rendición de cuentas de tipo electoral o social vertical (O’Donnell, 2001) refiriéndose al momento en que la población utiliza el voto como mecanismo para premiar oal político que haya cumplido o in- cumplido sus promesas de campaña, pero, además, la calidad de servicios que ofreció, donde la burocracia también es determinante para evaluar un tipo de administración. 79 Olivia Leyva Muñoz Por último, la relación entre las instituciones fiscalizadoras (B) y la ciudadanía (C) es muy limitada. Por un lado, el ente fiscalizador sanciona y castiga al funcionario o servidor público que haya incumplido con sus responsabilidades, pero estas recomendaciones o sanciones son emitidas después de que el órgano fiscalizador realiza los procesos de auditorías, no obstante, el ciudadano que conoce o ha sido víctima de algún acto de corrupción no lo comunica al órgano fiscalizador porque entre B y C no existen canales de comunicación instituidos, fundamentalmente en los espacios locales. Por el contrario, las instancias federales están más expuestas al escrutinio público, en algunos casos por la injerencia de los medios de comunicación cuando se trata de temas controvertidos en la opinión pública. Los mecanismos jurídicos e institucionales deben ser ágiles y dinámicos para promover el interés de la ciudadanía en los asuntos públicos, es decir, se requiere una mayor vinculación entre ciudadanía e instancias fiscalizadoras. En suma, la participación ciudadana será mayor cuando exista certeza de la actuación de las instituciones, pero no es posible intervenir en los asuntos públicos sin información pública abierta. La participación ciudadana puede significar el contrapeso que el poder político requiere para que se ejerza de manera idónea. Democratizando con transparencia Los altos índices de corrupción, desigualdad social y desconfianza en las instituciones, atribuibles a los gobiernos predecesores, marcan esquemas complejos para configurar gobiernos democráticos en corto plazo y generar consensos académicos sobre el significado contemporáneo de la democracia, por lo que se recrean nuevos modelos de democracia que, de acuerdo a Held (2015), la relación estado-sociedad está indisolublemente ligada por la política, comportamiento generalmente asociado con sentimientos egoístas, entonces, pareciera que el mal de la democracia es la política, razón por la que muchas personas intentan desaparecerla, sin embargo, la propuesta de Held (2015, 366) es transformarla, de tal forma que permita modelar y organizar eficazmente la vida humana y, con ello, reducir el escepticismo de la vida pública y superar la desconfianza en la política. La política, comprendida como las acciones de personas que ejercen el poder, debe abonar a la democracia para controlar las decisiones públicas y no para ocultarlas, restar poder a quienes lo ejercen para evitar el autoritarismo, de tal suerte que la democracia es la oportunidad no solo de legitimar las acciones, sino también es indispensable para conte80 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos ner los poderes del Estado mediante mecanismos eficaces de rendición de cuentas. La legitimidad democrática que, de acuerdo a Rosanvallon, inicia desde 1848 cuando fue proclamado el sufragio universal, momento en que el ciudadano ejerce su soberanía, sin embargo, la estimación popular hacia sus dirigentes se extingue con el ejercicio del poder, por lo que la democracia entró en una severa crisis en la década de 1920, para recuperar la legitimidad democrática se exploran otras vías a partir del siglo XIX, el poder administrativo de las instituciones (Rosanvallon, 2010, págs. 59-60). Durante el siglo XX, el poder de la Administración se había concebido como la prolongación de la legitimidad electoral, principalmente en países como Estados Unidos y Francia, donde el sufragio universal estaba fuertemente afianzado (Rosanvallon, 2010, pág. 61) por lo que el candidato electo, al adquirir el estatus de funcionario, en esta nueva concepción del servidor público, es definido propiamente como el empleado de la colectividad cuyo fin es garantizar el bien común. Por otra parte, en América Latina, el parteaguas que favoreció la incorporación progresiva de un esquema de gobernanza, que da cabida a la participación ciudadana, fue posible gracias al desmantelamiento de los gobiernos autoritarios, cuya influencia política se extendió durante el siglo XX. La democratización política vino de la mano de las promesas de los partidos políticos quienes se convirtieron en la esperanza de la ciudadanía para brindar estabilidad política, desarrollo económico, mayor participación en los asuntos públicos y extinción de la corrupción y el burocratismo. El escenario político contemporáneo marca una disyuntiva para las democracias latinoamericanas y México no es la excepción, por un lado, grupos de oposición recreando nuevas formas de expresión y participación ciudadana, sobre todo quienes se localizan en espacios urbanos, mientras que, por otro lado, altos índices de corrupción, desigualdad social y desconfianza en las instituciones, atribuibles a los gobiernos predecesores, marcan esquemas complejos para configurar gobiernos democráticos en corto plazo. Las expectativas ciudadanas han sido un gran peso sobre los ideales de los partidos políticos, sustancialmente en los países donde el control político recaía en partidos hegemónicos, como fue el caso de México, cuyo predominio se extendió por casi siete décadas, periodo en que la represión a manos de las fuerzas armadas se agudizó en gran parte del territorio mexicano, principalmente hacia grupos guerrilleros, organizaciones políticas, sindicales y campesinas (González, 2006), quienes fueron 81 Olivia Leyva Muñoz víctimas de desapariciones forzadas, encarcelamiento, tortura y todo tipo de represión en el periodo denominado como la Guerra Sucia, durante los años setentas (Martínez, 2014). Ante la falta de garantías de libertades civiles y políticas, las luchas armadas fueron el mecanismo ciudadano preferido para derrocar los resabios del autoritarismo y dominación de los gobiernos, no obstante, las luchas que se gestaron desde los grupos sociales, principalmente de izquierda, fueron brutalmente atacadas desde las entrañas del poder. La crisis política y económica de 1982, causada por la excesiva deuda externa y el gasto público desmedido (Bitar, 2016, pág. 246) desencadenó la implementación de acuerdos regulatorios sólidos, estableciendo, de manera gradual, un esquema de gobernanza que incorpora instancias fiscalizadoras y mecanismos de rendición de cuentas, aún inacabados pero que se han instaurado como una opción de la ciudadanía para ser partícipes en la construcción de un sistema democrático efectivo. Durante la mayor parte del siglo XX, México tuvo cierta continuidad y estabilidad política, en gran medida, esto se logró por el fortalecimiento de las instituciones y las disposiciones legales definidas desde la Constitución Política de 1917 donde se plasmó la forma de gobierno bajo un régimen presidencial y con una inminente separación de poderes para garantizar la autonomía e imparcialidad, no obstante, hasta nuestros días, podemos encontrar una relativa subordinación con el poder ejecutivo. A pesar de los alcances legislativos, un fenómeno de erosión democrática (Dalton, 2007), trastoca de nueva cuenta las capacidades limitadas de la sociedad y marca un significativo alejamiento de las personas hacia lo público, provocando nuevos desafíos tanto para las autoridades como para la sociedad. Mientras que, los vaivenes de la democracia han sido configurados dependiendo de los contextos políticos, económicos y sociales de cada nación, lo cierto es que los procesos de democratización requieren de instituciones autónomas, imparciales de cualquier poder del Estado y ciudadanos libres para elegir a los gobernantes que se conduzcan con ética y responsabilidad durante el ejercicio del poder y cuando esto no ocurra, sean capaces de organizarse para hacer valer el derecho de acceso a la información. En todo modelo democrático el compromiso de la sociedad para participar y expresarse en los procesos políticos es de suma importancia porque se trata de ciudadanos en pleno ejercicio de su ciudadanía. Si bien las democracias electorales pueden subsistir en países con significativas violaciones de los derechos humanos, corrupción generalizada y con un 82 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos débil Estado de Derecho. (Diamond, ¿Puede el mundo entero ser democrático? Democracia, desarrollo y factores internacionales, 2003), estas fallas del sistema deben ser contenidos para garantizar que, al menos en las elecciones, predomine la voluntad del votante y, en caso de actos de corrupción, se pueda actuar de manera organizada como sociedad civil. En este contexto, la información pública en poder de los ciudadanos es crucial porque abre la posibilidad que la participación política realmente abone a la democracia y no solo legitime acuerdos derivados del abuso del poder, El acceso a la información pública es una condición irremplazable para la democracia, pero sería aventurado exigirle a la transparencia la consolidación democrática (Peschard, 2018). Por otro lado, ¿por qué es tan importante la transparencia en la consolidación democrática? El politólogo Leonardo Morlino, presenta un análisis detallado para evaluar la calidad de un sistema democrático, partiendo de los elementos empíricos necesarios que debe garantizar todo sistema que se pronuncie democrático: sufragio universal, masculino y femenino; elecciones libres, competitivas, regulares y correctas, más de un partido político y fuentes de información diversas y alternativas (Morlino, 2005, pág. 257). Este autor, distingue también las variaciones de los modelos de buena democracia y de democracia sin calidad, sin dejar de mencionar los regímenes híbridos, aquellos que combinan elementos democráticos y autoritarios (Diamond, 2004). Siguiendo a Morlino, apunta que una buena democracia, o una democracia de calidad, es aquel ordenamiento institucional estable que mediante instituciones y mecanismos que funcionen correctamente garantiza la igualdad y libertad de los ciudadanos, (Morlino, 2005, pág. 260), en sistemas con estas características, los ciudadanos tienen el poder de controlar y evaluar la efectividad con la que trabaja el gobierno, por medio de cinco dimensiones: el llamado rule of law (respeto a la ley); accountability (rendición de cuentas); responsiveness (reciprocidad), entendida como la capacidad de respuesta que siente la sociedad civil; libertad, para ejercer plenamente cualquier derecho y, la última dimensión, igualdad, de tipo política, social o económica. (Morlino, 2005, pág. 261). Estos cinco elementos son indisociables entre sí. No se puede pensar en la libertad sin el estado de derecho, luego entonces, la calidad democrática estará en función de los grados de cumplimiento en que se presenten las dimensiones antes mencionadas, para ello, autor recrea modelos empáticos en función de estos niveles de efectividad. Del mismo modo, Morlino apunta que una democracia sin calidad podría estar eventualmente lidiando con pro- 83 Olivia Leyva Muñoz blemas de mantenimiento o consolidación, y por lo tanto, ser desafiada por grupos y partidos políticamente activos. (Morlino, 2005, pág. 285). La rendición de cuentas que propone Morlino (2005) debe entenderse como la obligación de los líderes políticos electos para responder, ante la sociedad, por las decisiones políticas que han realizado en el ejercicio del poder, y esta debe darse ante los ciudadanos electores y las instancias fiscalizadoras que determine la norma constitucional. El nivel y calidad de rendición de cuentas practicado por los gobernantes electos será directamente determinante de la calidad democrática del país. Es algunos casos puede existir un ejercicio simulado de rendición de cuentas, avalado incluso por los entes fiscalizadores, en estos casos, estamos ante una democracia efectiva pero lejos de ser responsable, legítima, liberal, igualitaria o perfecta. De acuerdo a la representación que propone Morlino, la rendición de cuentas es un elemento necesario para evaluar a una democracia, donde la ausencia de esta afecta fuertemente el nivel democrático de un país. Por otro lado, cuando las democracias son ineficientes (sin calidad), se caracterizan por sistemas legales poco conforme, con altos índices de corrupción que provoca la proliferación de grupos y asociaciones criminales que controlan gran parte de las decisiones de interés colectivo, donde grupos y partidos políticos no contribuyen al mantenimiento democrático. En este sentido, de acuerdo con la tipología de Diamond (2014), México es clasificado como una democracia electoral porque transitó de un autoritarismo por la hegemonía partidista a una democracia electoral a partir de la década de los noventas con la creación de instituciones electorales y de derechos humanos, sin embargo, aún no transita hacia una democracia liberal porque los elementos que propone Morlino (2005), a pesar de estar reconocidos constitucionalmente, presentan serias dificultades para garantizar su correcta aplicación. Un gobierno democrático debe promover y garantizar que la sociedad participe en la toma de decisiones públicas, para ello, la implementación de un modelo de modernización administrativa, basado en la Nueva Gerencia Pública, debe abonar a la transparencia gubernamental y que el flujo de información generada esté disponible por cualquier medio. Marco normativo de la transparencia y rendición de cuentas La incorporación paulatina de la transparencia y rendición de cuentas en la agenda pública tiene una base jurídica sustentada en la reforma constitucional de 1977 que posteriormente dio origen a la creación 84 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos de normas jurídicas reglamentarias. Este proceso regulatorio se ha intensificado a partir del año 2000 cuando se aprobó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación que marcó la pauta para que en año 2002 se aprobara la primera Ley en materia de transparencia y rendición de cuentas del país (véase tabla 1). Tabla 1. Legislación mexicana en materia de transparencia y rendición de cuentas Legislación mexicana Fecha de aprobación Última reforma Ley de fiscalización y rendición de cuentas de la federación* 18/julio/2016 Sin reformar Ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria 30/marzo/2006 30/diciembre/2015 Ley federal de protección de datos personales en posesión de particulares 05/julio/2010 Sin reformar Ley federal de transparencia y acceso a la información pública** 09/mayo/2016 27/enero/2017 Ley general de transparencia y acceso a la información publica 04/mayo/2015 Sin reformar Ley general de contabilidad gubernamental 31/diciembre/2008 30/enero/2018 Ley general de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados 26/enero/2017 Sin reforma Ley general del sistema nacional anticorrupción 18/julio/2016 Sin reformar Ley general de responsabilidades administrativas 18/julio/2016 12/abril/2019 *Sus antecedentes fueron la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, aprobada el 29 de diciembre del 2000 y abrogada el 29 de mayo del 2009, para dar paso a la creación de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación aprobada en la misma fecha y abrogada el 18 de julio del 2016. **Sus antecedentes son la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental aprobada el 11 de junio del 2002 y abrogada el 09 de mayo del 2016. Fuente: Elaboración propia. El marco normativo actual muestra un gran avance para fortalecer el derecho de acceso a la información pública, no obstante, de acuerdo con un estudio realizado en 2014 por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) explica que para completar el esquema de análisis de los avances en materia de transparencia y rendición de cuentas se requiere de cinco dimensiones: normatividad, portales, usuarios simulados, órganos garantes y sujetos obligados. El estudio también aborda la existencia de asimetrías que deben revisarse como es la mala calidad de la información pública que se reporta en los portales electrónicos por lo que concluyeron que mejores leyes con más obligaciones de transparencia y plazos menores, no garantizan mejor desempeño (CIDE, 2014), por lo que es indispensable dejar de crear leyes y poner en marcha las existentes. Las reformas de la legislación en materia de rendición de cuentas reconocen mayor autonomía a los órganos garantes, incluyendo también la obligación de contar con Unidades de Transparencia quienes serán las 85 Olivia Leyva Muñoz responsables de garantizar el acceso a la información pública y alimentar la Plataforma Nacional de Transparencia. Adicionalmente al marco normativo, también es importante conocer la política sexenal en materia de combate a la corrupción. Por ejemplo, el gobierno panista que encabezó Vicente Fox (2000-2006) implementó un programa de modernización administrativa a través del Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA) que formaba parte del Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006), con la finalidad de prevenir y sancionar la corrupción, mejorar la calidad del servicio, hacer obligatoria la transparencia y rendición de cuentas y propiciar la participación ciudadana. No obstante, el esquema propuesto de renovación de la administración pública dio un giro hacia la innovación gubernamental, con la propuesta de la llamada Agenda de Buen Gobierno (Sánchez González, 2009). Por su parte, el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012) anunció el Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción, el cual tuvo como propósito definir las estrategias de su gobierno en el combate a la corrupción a través de la incorporación del gobierno abierto, con lo que pretendía fortalecer la cultura de la legalidad, aunque los infortunios del gobierno de Calderón por las condiciones políticas que permearon antes y durante su arribo al poder, obstaculizaron la puesta en marcha de cualquier programa encaminado a combatir la corrupción (Pardo, 2015). Mientras que el sexenio de Enrique Peña Nieto (2012-2018) destacó por la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) cuyo propósito era combatir la corrupción de la que tanto se inconformaba la ciudadanía. Sin embargo, fue durante su sexenio cuando escándalos como el de la Casa Blanca y la desaparición de 43 normalistas de Ayotzinapa colocaron a su gobierno con el 24% de aprobación ciudadana (Mitofsky, 2018) uno de los porcentajes más bajos de su administración. En suma, el marco normativo debe ir acompañado de un fortalecimiento real de la cultura de la legalidad. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, aprobada por el Congreso de la Unión en 2002, en- tró en vigor ese mismo año y en 2016 fue abrogada por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Actualmente, es el máximo ordenamiento jurídico regulatorio en materia de transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información pública en México, de tal forma que todas las entidades federativas cuentan con las leyes locales armonizadas con la normativa federal. Esta ley representó un parteaguas 86 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos en la modernización de la administración pública y un aditamento en la democracia mexicana porque garantiza los mecanismos instituciones de acceso a la información pública, poder que la ciudadanía no tenía reconocido constitucionalmente y ahora es posible tener acceso a la información pública. No obstante, el camino por recorrer aun es estrecho y con muchos obstáculos. Instituciones encargadas del combate a la corrupción Por otro lado, derivado de los programas sexenales, se han creado diversos organismos públicos encargados de establecer las políticas de combate a la corrupción. Desde 1982 destaca la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, ahora Secretaría de la Función Pública (SFP), orientada a mejorar el control interno en el Poder Ejecutivo, En 1990 se creó la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) creada para proteger los derechos de la ciudadanía ante las acciones u omisiones de las autoridades gubernamentales. El mismo año, también se creó el Instituto Federal Electoral (ahora Instituto Nacional Electoral) con la finalidad de dar certeza y legalidad a las elecciones. En 1999 se crea la Auditoría Superior de la Federación que vino a suceder a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados, cuya función es auditar y fiscalizar el ejercicio del recurso publico (Dussauge, 2012, p. 141). En el 2002 se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Federal (IFAI) con base en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Después de la reforma de 1977 cuando se reconoció el derecho a la información de los ciudadanos mexicanos tuvieron que pasar 25 años para que ese derecho fuera garantizado por el Estado a través de la creación del IFAI. Como resultado de las reformas estructurales del 2014, en 2015 el IFAI cambió de denominación por Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). En 2015, con la aprobación de las reformas constitucionales en materia Anticorrupción se reformó el artículo 113 constitucional que incorpora la figura del Sistema Nacional Anticorrupción reconocida como “La instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos” (Congreso de la Unión, 2019). La creación de este sistema de manera legal fue en 2016 con la aprobación de las leyes secundarias y significó una gran oportunidad para que la ciudadanía pueda adentrase a la información gubernamental porque dentro 87 Olivia Leyva Muñoz de la estructura de este sistema, cuenta con un Comité de Participación Ciudadana que tendrá a su cargo la vinculación con las organizaciones sociales y academias que tengan relación con los fines que persigue el Sistema Nacional Anticorrupción. De igual forma, con base en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública se crea el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, con la finalidad es coordinar y evaluar las políticas públicas en materia de trasparencia, acceso a la información y protección de datos personales. Este sistema se integra por: el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, los Organismos Garantes de las Entidades Federativas, la Auditoría Superior de la Federación, el Archivo General de la Nación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2015). En el mes de agosto del 2019, en el sexenio de Andrés Manuel López Obrador (2018-2024), fue abierto el portal “Ciudadanos Alertadores” impulsado por la Secretaría de la Función Pública, con la finalidad de que cualquier persona pueda alertar sobre actos graves de corrupción, violaciones a derechos humanos, hostigamiento y acoso sexual en los que estén involucrados servidores públicos federales. Adicionalmente a la creación de instituciones encargadas de frenar los actos de corrupción, la implementación de plataformas digitales ha contribuido para que la ciudadanía tenga las herramientas para acceder a la información pública o denunciar actos de corrupción. Al respecto, destaca la Plataforma Nacional de Transparencia cuya función es consultar información de carácter público, así como enviar solicitudes de información a cualquier funcionario o servidor público. Este portal es alimentado por unidades de transparencia de los sujetos obligados y se ha convertido en un referente de consulta de oficial. Sistemas Locales Anticorrupción La sociedad civil ha sido pieza clave en el proceso de modernización de la administración pública porque es capaz de señalar las deficiencias de la función pública, exigir mayor transparencia en el ejercicio de los recursos públicos e involucrarse en el diseño de políticas públicas, sobre todo aquellas de tipo local. Las reformas constitucionales han sido influenciadas por la actuación organizada de la ciudadanía, que ha logrado el reconocimiento del derecho de acceso a la información pública como parte de la implementación de un nuevo modelo de administración pública. 88 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos En este sentido, ha sido determinante el involucramiento ciudadano para crear espacios donde se participen en la toma de decisiones, por lo que se han creado instancias federales encargadas del combate a la corrupción, a la par que las entidades federativas deben definir las autoridades que asumirán la misma tarea en los espacios locales a través de los Sistemas Locales Anticorrupción, para ello, las legislaturas estatales deberán realizar las reformas a los siguientes ordenamientos jurídicos: 1. Ley del Sistema Local Anticorrupción 2. Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal 3. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas Estatal 4. Ley Orgánica de la Fiscalía General Estatal 5. Ley Orgánica del Tribunal Contencioso 6. Código Penal Estatal 7. Ley de Responsabilidades Administrativas De acuerdo con el Sistema Nacional Anticorrupción, hasta agosto de 2019, 27 entidades federativas han concluido con las reformas estatales y estas fueron publicadas en los diarios oficiales. Mientras que solo cinco Estados no han concluido con este proceso, (véase tabla 2). Tabla 2. Entidades federativas que no han concluido con las reformas estatales No Entidad federativa Legislación pendiente 1 Baja California Ley Orgánica de la Fiscalía General 2 Campeche Ley de responsabilidades administrativas 3 Chihuahua Ley de fiscalización y rendición de cuentas 4 Nuevo león Ley de fiscalización y rendición de cuentas 5 Yucatán Ley de extinción de dominio Fuente: elaboración propia con datos de (Sistema Nacional Anticorrupción, 2019). El escaso interés de los gobiernos locales por estar a la vanguardia en temas de transparencia y rendición de cuentas es influenciado por los antecedentes del presidencialismo en México, donde, a pesar de la realización de elecciones, estas eran controladas desde el centro del poder que ejercía el partido político dominante. Los tomadores de decisiones no necesitaban del aval de la sociedad ni del Congreso de representantes populares para definir candidatos, integrar un gabinete o diseñar una política pública, en ese sentido, la división de poderes era inexistente, 89 Olivia Leyva Muñoz sin embargo, el poder ejecutivo predominaba por encima de otros dos poderes (Olmedo, 2007). La idea del presidencialismo, instaurado después de la Revolución Mexicana, donde el gobernante no estaba obligado a establecer consensos con los grupos sociales ni tomar en cuenta las opiniones de la sociedad civil, sino concentrar el poder en manos del presidente, no obstante, con la creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR), fundado por Plutarco Elías Calles, el sistema de partidos en México que apuntaba a una modernización política fungiendo como un gran pacificador de las masas (Olmedo, 2007, pág. 10) al mismo tiempo el partido político se convertiría en el principal aliado del Presidente, logró la estabilidad anhelada y la aglutinación de las elites políticas poniendo fin a los conflictos armados posrevolucionarios. La estabilidad política y económica del país, en gran medida era atribuida a la existencia de un sistema de partido hegemónico, sin embargo, la estabilidad del sistema fue alimentada con la concentración del poder político en manos del presidente y del partido político que lo postulaba, donde los temas de transparencia y rendición de cuentas estaban ausentes de los planes sexenales de gobierno porque la formación política del partido dominante no fue creado con la idea de abrir espacios de participación en la ciudadanía, de esta manera, actualmente, sigue prevaleciendo una resistencia política de instaurar una verdadera cultura de la legalidad, no fue sino hasta el año 2000, con la alternancia partidista, cuando se vislumbra una esperanza por descentralizar la información pública gubernamental. En este sentido, lo que se puede observar en la tabla no. 2 no solo es el nombre de las entidades federativas que no han concluido con la reforma del marco legislativo que se necesita para instaurar el Sistema Anticorrupción local, sino, la resistencia política a adoptar un modelo de administración pública eficaz y eficiente, que garantice gobiernos abiertos al escrutinio público (Peschard, 2018). La falta de estandarización en las normas jurídicas estatales, donde algunas establecían estándares rigurosos, mientras que otras no garantizaban el derecho de acceso a la información, provocó que en 2014 el Instituto Nacional de Transparencia, impulsara una reforma constitucional que obligara a estandarizar las leyes estatales y definir los organismos que conformarían los sistemas locales anticorrupción con el fin de asegurar la transparencia de la información gubernamental, así como garantizar la disponibilidad por cualquier medio. 90 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos En este contexto, las instancias señaladas en la reforma del 2014 para conformar el Sistema Local Anticorrupción, y que fueron plasmadas en la Ley del Sistema Nacional Anticorrupción (2016) son: 1. Comisión de Selección, 2. Comité de Participación Ciudadana, 3. Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción, 4. Magistrados de Tribunal Contencioso, 5. Comité coordinador y 6. Secretario Técnico de la Secretaría Ejecutiva. De los cuales, las entidades federativas han avanzado en la designación de las personas que estarán al frente de estos sistemas locales. Sin embargo, aún faltan siete entidades federativas que concluyan con la designación de estos órganos garantes del combate a la corrupción, (véase tabla 3). Tabla 3. Entidades federativas que no han concluido con la designación de los Sistemas Locales Anticorrupción No Entidad federativa Sistemas Locales Anticorrupción pendientes 1 Baja California Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción 2 Baja California Sur Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción 3 Campeche Comité coordinador 4 Chiapas Secretario Técnico de la Secretaría Ejecutiva Comisión de Selección Comité de Participación Ciudadana Comité coordinador Secretario Técnico de la Secretaría Ejecutiva. 5 Ciudad de México Comité de Participación Ciudadana Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción Comité coordinador Secretario Técnico de la Secretaría Ejecutiva. 6 Morelos Secretario Técnico de la Secretaría Ejecutiva. 7 San Luis Potosí Secretario Técnico de la Secretaría Ejecutiva. Fuente: elaboración propia con datos del (Sistema Nacional Anticorrupción, 2019). Mientras el país avanza estableciendo principios comunes para reducir el margen de discrecionalidad de los sujetos obligados, aun es posible encontrar resistencias ¿en que medida influye la ideología política en las entidades federativas para garantizar el acceso a la información pública? Curiosamente entre las últimas siete entidades federativas que no han designado a los integrantes del sistema estatal anticorrupción los partidos políticos que gobiernan son: el PRI en San Luis Potosí y Campeche; el PAN en Baja California Sur; Morena en Baja California, Chiapas y Ciudad de México y el PES en Morelos, por lo que hay partidos de centro, derecha e izquierda que han postergado trabajar en la designación de los organismos institucionales, con participación ciudadana, encargados de garantizar el derecho de acceso a la información publica y promover la 91 Olivia Leyva Muñoz cultura de la transparencia y rendición de cuentas, así como la participación ciudadana en la toma de decisiones púbicas. Consideraciones finales Una estrategia para fortalecer las democracias modernas es promover gobiernos transparentes, donde la ciudadanía legitime las acciones de gobierno para evitar desvíos o mal uso de recursos públicos. Para ello, se requiere de un marco normativo solido en materia de transparencia y rendición de cuentas. México cuenta con un sistema normativo completo, casi homogenizado en todas las entidades federativas, pero es significativo resaltar que el 31% de las entidades federativas aún no han concluido con este proceso de estandarización jurídico y designación de órganos encargados de salvaguardar el derecho constitucional de estar informado de los temas que concierne a las acciones de gobierno que se generan en los espacios de toma de decisiones. ¿Qué situaciones han demorado a las entidades federativas cumplir con la Ley de Transparencia? Las causas pueden ser variadas dependiendo del contexto político en cada entidad, sin embargo, influyen contrapesos políticos que se gestan en las legislaturas de los estados y que se relacionan con la escasa voluntad política de los gobernantes y representantes populares por adoptar un modelo de administración pública basado en la Nueva Gerencia Pública, donde la ciudadanía sea vista, atendida y colocada en el centro de las decisiones políticas y económicas del país, desde la planificación e implementación de políticas públicas, hasta la evaluación de las mismas, con el fin de evitar casos escandalosos de corrupción como los que fueron documentados en el sexenio del 2012-2018. Por otro lado, la modernización administrativa también se fortalece con instituciones firmes en el combate a la corrupción, capaces de aplicar la ley de forma imparcial y objetiva, además, generar confianza a través de los mecanismos institucionales, como son los comités de participación ciudadana, juntas vecinales, audiencias públicas, entre otros. Por medio de estos espacios se debe promover una vinculación entre los entes fiscalizadores y la ciudadanía, a fin de garantizar que el sujeto obligado realmente utilice estos mecanismos de participación ciudadana y coadyuven a fortalecer la gobernabilidad (Ziccardi, 2004). A través de la participación, la ciudadanía interviene en las actividades del orden público y puede hacer sinergia para que imperen los intereses colectivos sobre los particulares. Por último, para materializar el derecho de acceso a la información pública gubernamental, también es urgente implantar una verdadera cultura de la legalidad entre sujetos obligados, entes fiscalizadores y sociedad 92 Transparencia y rendición de cuentas en México: avances legislativos civil, de esta forma, la responsabilidad de rendir cuentas debe ser tomada en cuenta como parte de las funciones de todo servidor público. Referencias bibliográficas Aguilar, V. L. (2015). Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura Económica. Ares, G. M. (2013). La transparencia en la Unión Europea. Una visión comparada. Participación Educativa (Revista del Consejo Escolar del EStado), Segunda época, Vol. 2. No. 3. Bitar, S. &. (2016). Transiciones democráticas: enseñanzas de líderes políticos. Barcelona: Galaxia Guteberg. Bobbio, N. (1986). El Futuro de la Democracia. México: Fondo de Cultura Económica. Bourgon, J. (2009). Objetivos públicos, autoridad gubernamental y poder colectivo. (A. 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En México, se han creado constitucionalmente distintos órganos autónomos con la finalidad de garantizar la rendición de cuentas; el reto de estas instituciones ha sido conservar la autonomía con la que fueron creados y evitar presiones de índole políticas de alguno de los tres Poderes de la Unión, situaciones de este tipo pueden alterar su desempeño con total independencia y autonomía en sus funciones y atribuciones, contribuyendo al fortalecimiento de la vinculación entre el Estado y la sociedad y así alcanzar el equilibrio político entre los poderes públicos. En la actualidad, uno de los temas neurálgicos que requieren un profundo análisis y reflexión es, sin lugar a dudas, la función de la fiscalización y la rendición de cuentas, debido a dos cuestiones fundamentales: la primera obedece a una evidente exigencia social de contar con un mecanismo eficiente de rendición de cuentas y la segunda, el obstáculo que representa el actual diseño institucional del ente fiscalizador, dado que no fortalece el ejercicio de sus funciones con independencia y autonomía propia, reflejándose significativamente en los resultados y la percepción ciudadana. Con base en lo anterior, el propósito de este ensayo es exponer un análisis detallado sobre la fiscalización y la rendición de cuentas en México, describiendo la autonomía de la que gozan los organismos de fiscalización y rendición de cuentas, resaltando a la Auditoria Superior de la Federación (ASF). Por lo tanto, partimos de la cuestión ¿puede incre1 Profesor-investigador en la Universidad Autónoma de Guerrero. Contacto: porfirio_leyva@hotmail.com 97 Fiscalización y rendición de cuentas en México mentarse la participación ciudadana cuando exista mayor confianza en los órganos fiscalizadores autónomos? Si bien es cierto que la transparencia debe ser una cualidad inherente a toda actividad pública, también es cierto que la ausencia de esta detona mayor participación no institucionalizada y mayores niveles de desconfianza hacia las instituciones. El significado de la transparencia En principio, los sistemas democráticos buscan establecer y mantener una relación de confianza entre la ciudadanía y los poderes públicos, por lo que la opacidad pública debería estar ausente y la participación ciudadana se convertiría en un antídoto al fenómeno de la corrupción política. En materia económica, la transparencia es el conocimiento profundo y detallado de las decisiones, resoluciones y reglamentaciones tomadas por las administraciones y por los poderes del Estado, así como de sus motivaciones y justificaciones y las implicaciones que puedan darse sobre los aspectos de seguridad y los mecanismos instituidos de acceso a la información como aspectos relevantes. (Perramon, 2013) Por lo tanto, hablar de la transparencia política, significa hablar de honestidad y responsabilidad que deben mostrar los distintos órdenes de gobierno, en sus diversas esferas y ámbitos de competencia, así como los entes públicos encargados de la fiscalización y rendición de cuentas. El propósito principal de la transparencia consiste en generar una relación de confianza con los ciudadanos. El gran desafío para todo esto es encontrar un equilibrio entre las instituciones del Estado mexicano y la sociedad. Tener gobiernos transparentes significa impulsar al país por la vía del desarrollo, lo cual implica un aumento en la calidad de vida de sus ciudadanos. Por otra parte, en cuanto a la transparencia gubernamental podemos afirmar que se refiere al deber de todo gobierno de poner a disposición de sus ciudadanos toda la información pública generada en sus dependencias; es imprescindible que las acciones de gobierno queden sujetas al escrutinio público, para que sirvan como base fundamental para una cultura de la transparencia. Lo ideal sería que los particulares cuenten con medios para revisar las acciones de sus autoridades y órganos públicos, a través de procedimientos claros y sistemáticos de acceso a la información (Gordon, 2011). No obstante, existen coincidencias en el ámbito académico que primero se requiere establecer y fortalecer la relación entre la sociedad con el Estado, en cuanto a la información pública que este último posee, es decir, promover una verdadera cultura de la legalidad. 98 Porfirio Leyva Muñoz Situar al pueblo como el verdadero soberano de la información pública deber ser una condición para promover una relación menos asimétrica de los ciudadanos con la autoridad y, sobre todo, impulsar una participación ciudadana más decidida y activa en los asuntos públicos. Es indiscutible que, para el desempeño de las actividades cotidianas, los individuos requieren de una cantidad mayor de información que aquella que pudiese ser accesible de la fuente misma y sin intermediarios. En México, la transparencia y el acceso a la información pública juegan un papel esencial en la construcción de gobiernos más abiertos al escrutinio público, capaces de fomentar una participación creciente de la sociedad en el diseño y evaluación de las políticas públicas gubernamentales y, por lo tanto, de mayor rendición de cuentas públicas. Por lo anterior, la política de transparencia del gobierno de la república debe tener como objetivo no sólo contribuir a garantizar el derecho de acceso a la información de los mexicanos, sino también brindar información precisa y oportuna que permita mejorar la toma de las decisiones en función de la opinión expresada por la ciudadanía. Dado lo anterior, la transparencia y la democracia son aspectos fundamentales que deben permanecer intrínsecamente ligados. Transparencia es, en pocas palabras, apertura activa, aquello que se deja atravesar fácilmente por la luz y permite ver distantemente los objetos a través de la masa. La transparencia y la democracia requieren de una ciudadanía activa e involucrada. Los gobiernos no solo deben dejar que el ciudadano observe, sino que debe divulgar la información que posee. (Aguilar, 2010). La democracia, como forma de gobierno, no se concibe con gobiernos opacos, sino que deben cumplir una característica de máxima publicidad, es decir, dejar ver el quehacer gubernamental. En este sentido, la transparencia es sin duda uno de los elementos que complementan a la democracia; asimismo, la transparencia posee rasgos estrictamente democráticos, los cuales le otorgan al ciudadano la facultad de que este se involucre en la toma de decisiones, pues es el deber de los mandatarios o gobernantes realizar como regla general sus actuaciones de manera pública como un mecanismo de control de poder y de legitimidad democrática de las instituciones públicas. (Sartori, 2007) Entonces, el término transparencia alude a la claridad con que se deben mostrar los asuntos públicos; es la práctica de colocar la información en la vitrina pública. En otras palabras, es publicitar o mostrar con nitidez la acción gubernamental, el uso y destino de los recursos públicos (Ugalde l. C., 2012). Es un principio democrático que descansa en un postulado 99 Fiscalización y rendición de cuentas en México ético. Entonces el concepto de transparencia se refiere al término de claridad o colocar luz que nos permita ver el ejercicio público de un gobierno. Por tal razón, podemos precisar, que la transparencia es el conjunto de disposiciones y actos mediante los cuales los sujetos obligados tienen el deber de poner a disposición de las personas o entes solicitantes la información pública que poseen, así como las acciones en el ejercicio de sus funciones. Entendiendo por información pública toda aquella que generen, posean o administren los sujetos obligados, como consecuencia del ejercicio de sus facultades o atribuciones o el cumplimiento de sus obligaciones. Evolución de la transparencia en México En el año 2002, se publicó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la cual cambió el paradigma de la gestión pública para abrirla al escrutinio ciudadano. En donde la sociedad podía tener acceso a la información que diera cuenta del ejercicio presupuestario y del cumplimiento de las atribuciones, competencias y facultades de cualquier entidad gubernamental. Además, se creó un organismo encargado de garantizar la transparencia de las instituciones y el acceso a la información, el Instituto Federal de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. En el año 2007, una reforma constitucional de la materia en mención fijó las bases y principios rectores para el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información pública. A pesar de los numerosos avances que la ley y la reforma constitucional representaron para garantizar el derecho de acceso a la información y la transparencia en el país, las autoridades y funcionarios públicos encontraron múltiples maneras para evadir los compromisos y sus responsabilidades y, con ello, obstaculizar el ejercicio efectivo de este derecho. Lo que significa que la reforma constitucional no fue suficiente para que todas las entidades federativas garantizaran el derecho a sus gobernados. Uno de los ejemplos más visibles es el proceso de designación de los representantes de los organismos garantes y encargados de proporcionar dicha información, específicamente el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), el cual ponía en riesgo su independencia pues recaía principalmente en el Poder Ejecutivo. (Cámara de Diputados, 2017). Fue hasta abril del año 2013, tras la aprobación del dictamen en lo general, que las organizaciones de la sociedad civil tuvieron conocimiento de los intentos de regresión que amenazaban la reforma constitucional. Sin embargo, el proceso de aprobación había sido largo y cualquier cam100 Porfirio Leyva Muñoz bio significaba una nueva batalla en ambas cámaras. Transcurrió más de un año, finalmente el 21 de noviembre de 2013, se aprobó la reforma constitucional en materia de transparencia en el Senado y, posteriormente fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2014. (Ruelas, 2016). La reforma implicaba la ampliación del catálogo de sujetos obligados, incluyendo a los partidos políticos, a los fondos y fideicomisos públicos; así como a los sindicatos y personas físicas y morales que reciben y ejercen recursos públicos o realizan actos de autoridad. La autonomía constitucional del IFAI implica otorgarle facultades para revisar las respuestas a las solicitudes de información de todos los sujetos obligados del nivel federal. Además, las resoluciones emitidas en casos de incumplimiento tienen un carácter definitivo, vinculatorio e inaplazable para los sujetos obligados. En dicha reforma, también se aprobó la creación de una ley general de transparencia, una de datos personales y una de archivos, cuya finalidad era agilizar y transparentar la información pública. En el año 2015, después de la aprobación de la Ley General de Transparencia, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) se transformó en el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información, y Protección de datos (INAI), favoreciendo, en todo momento, el derecho de acceso a la información generada en espacios gubernamentales (Cámara de Diputados, 2015). Sin embargo, ¿Cuál es el nivel de interés de los ciudadanos por la información pública? En México, de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) casi la mitad de la población se encuentra en situación de pobreza, por lo que el acceso a los mecanismos de participación ciudadana con los que cuentan es escasos y limitados. La aprobación de la Ley General de Transparencia abre nuevos procesos e implica grandes cambios, no solo para el ciudadano que busca información, también para los funcionarios públicos que conciben el quehacer gubernamental como algo reservado, fuera del escrutinio público y la participación ciudadana. La armonización legislativa y la implementación de la Ley General han dejado claro que el camino es amplio y pantanoso y, como era de esperarse, tanto el Congreso de la Unión como los congresos locales han buscado la forma de darle la vuelta a las nuevas obligaciones. Es importante que los funcionarios públicos y demás sujetos obligados conciban el acceso a la información más allá de responder solicitudes de información y buscar mecanismos efectivos para facilitar el alcance a la sociedad, incluida aquella en situación de vulnerabilidad, quienes tiene 101 Fiscalización y rendición de cuentas en México problemas incluso de acceso a tecnologías de la información y de comunicación. Por otro lado, el Sistema Nacional de Transparencia representa también una gran responsabilidad para los organismos garantes, más allá de ser un medio para definir políticas públicas, lineamientos y criterios, debe asumirse como un órgano articulador de la política nacional en materia de combate a la corrupción, en coordinación con todas las entidades federativas y, estas a su vez, con los municipios. Los órganos encargados de garantizar el respeto y aplicación del derecho fundamental de acceso a la información gubernamental deben cambiar la perspectiva actual de solo corroborar que los sujetos obligados cumplan con su obligación de entregar la información que les fue solicitada, ¿Quién valida la calidad de la información? La veracidad de la información y el tiempo de respuesta son las inconformidades recurrentes de las personas hace uso de su derecho, sobre todo cuando solicitan datos que tiene que ver con contratos, gastos en obras públicas, informes financieros, resultados de auditorías. A pesar de los avances en materia de transparencia y de información pública, en el país aún persiste un alto grado de opacidad, incluso simulación de algunas dependencias públicas, Por otra parte, también debe realizarse, por parte de los entes fiscalizadores, un puntual seguimiento de la disponibilidad de la información a través de los medios electrónicos, mandato establecido en la ley de transparencia que rige el país, con la finalidad que todos los sujetos obligados, desde el ámbito local, cumplan con esta obligación, porque es en estos espacios donde existe más flexibilidad para extender los plazos para entregar la información solicitada. El combate de la corrupción en México debe permanecer intrínsecamente ligado a la transparencia y la rendición de cuentas, para ello, se requiere que el INAI asuma la autonomía constitucional que tiene reconocida porque tiene la responsabilidad de garantizar el acceso ciudadano a la información y reducir los índices de corrupción que catalogan a México como un país altamente corrupto. La rendición de cuentas Durante los últimos años, el debate sobre la transparencia gubernamental y la rendición de cuentas se ha multiplicado en el mundo y México no ha sido la excepción. Durante la década de los ochenta y principio de los noventa la discusión sobre las transiciones a la democracia ha dominado el debate político y académico en diversos espacios, permaneciendo en el debate los temas de transparencia y rendición de cuentas ocupa. En Méxi102 Porfirio Leyva Muñoz co, los partidos políticos, el gobierno y otros actores relevantes invirtieron 20 años para construir instituciones electorales imparciales y equitativas cuyo reflejo más nítido de eficacia se dio en la elección presidencial del año 2000 (Sandoval, 2009). Después de la alternancia política, surge la urgencia de construir instituciones más eficaces para promover la transparencia y la rendición de cuentas. Los últimos años han mostrado que la pluralidad y la alternancia política no son condiciones suficientes para contar con gobiernos eficaces. El debate sobre la transparencia y la rendición de cuentas en México se ha centrado principalmente en el ámbito de gobierno federal, mientras que los estudios sobre los gobiernos estatales y municipales son aún incipientes. Si tomamos en cuenta que desde los años ochenta México inició un proceso gradual de descentralización, particularmente en educación y servicios de salud, transfiriendo recursos para su ejercicio desde los estados y municipios, sin embargo, ese proceso no se ha acompañado de otro paralelo para construir instituciones modernas y eficaces de rendición de cuentas, por lo que es probable que los espacios para el dispendio y la corrupción se hayan expandido en esos ámbitos de gobierno. La rendición de cuentas tiene numerosas ventajas para el sistema político de un país, desde que el político o servidor es observado por cualquier ciudadano quien puede cuestionar en cualquier momento sobre su desempeño al frente de los espacios públicos. Asimismo, otra ventaja es reducir las relaciones de influyentísimo porque la ley de transparencia obliga a hacer público cualquier proceso de contratación de personal, mediante la emisión de convocatorias públicas y abiertas. De igual forma, otra cualidad es fortalecer el derecho a la libertad de expresión, porque el ciudadano puede emitir una opinión razonada y fundada en función del acceso a la información que tenga disponible. En este contexto los medios de comunicación y las redes sociales son pilares para ejercer la libre comunicación de ideas y por ello es tan importante no acotar la libertad de expresión. Un ciudadano informado emitirá un voto razonado, pero aquel que no tiene acceso a la información pública necesaria es más factible que sea objeto de manipular su voto. En este sentido, los medios de comunicación y la ciudadanía unidos con la información disponible pueden abonar al debate de temas que sean de interés público. (Villanustre, 2015) Los mecanismos de participación ciudadana son tan importantes para que se vincule a la sociedad civil con el gobierno, estos espacios de dialogo y encuentro pueden darse a través de audiencias públicas, foros, ferias de gestión, asambleas regionales, mesas de dialogo, entre otras. Las audien103 Fiscalización y rendición de cuentas en México cias públicas son tan importantes porque es la oportunidad para el gobernado donde puede expresar sus demandas ciudadanas y argumentar los beneficios colectivos (Hervia, 2006), del mismo modo, también permiten evaluar los resultados de la gestión anterior y, con ello, mejorar los proyectos y programas sociales y de manera paulatina involucrar a la sociedad en la definición del presupuesto participativo. La aprobación de la Ley General de Transparencia es el primer paso para regular la rendición de cuentas, además, representa un cambio en la implementación de un nuevo modelo de modernización administrativa que incluye mayor participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, sobre todos aquellos de interés colectivo. La sociedad civil es parte fundamental para transformar el ejercicio de rendición de cuentas en un área de oportunidad en beneficio de la comunidad. La utilidad pública que la transparencia y la rendición de cuentas guardan para el régimen democrático radica en la posibilidad de restituir la confianza en los diversos espacios de decisión. La larga marcha hacia la autonomía de los organismos garantes en la materia requiere una debida atención, ya que la puesta en práctica de las políticas de transparencia y rendición de cuentas resultan un eje sustantivo para determinar nuevas formas de relación con el ciudadano para posibilitar acciones de intervención en las decisiones gubernamentales. La institución del órgano constitucional autónomo permitió habilitar un sistema de acceso a la información y transparencia que ha mostrado su valor público, no exento de contingencias que lo han confrontado con el poder político ya que el tener la capacidad de fungir como un contrapeso importante le da un protagonismo relevante para promover prácticas que inhiben actos de corrupción, promueven la publicitación de información pública, así como un adecuado sistema de rendición de cuentas, necesario para una democracia de calidad. (Orsi, 2011) La consolidación de un sistema de transparencia y rendición de cuentas demanda atender una serie de factores que tienen relación directa con el trabajo de los organismos que tienen competencia en la materia. Sin duda, el valor público que se le asigna en la agenda pública determina los alcances, quedando en manos de la voluntad política de los gobernantes el fortalecimiento de la democracia y los mecanismos de control que garanticen prácticas de buen gobierno y de responsabilidad en el ejercicio del poder. Por otro lado, también es necesaria una efectiva separación de poderes y la actuación conforme a los principios de autonomía donde la ley de responsabilidades administrativas sea aplicada de manera indistinta, bajo 104 Porfirio Leyva Muñoz el compromiso de publicitación de las acciones que son competencia del gobierno, garantizando el cumplimiento de los diversos compromisos que implica la resolución de los problemas públicos donde la transparencia forme parte de un conjunto de acciones que garantizan la institucionalización de la rendición de cuentas, por medio de políticas generales que se convierten en obligaciones para todo ente público. Por otra parte, la rendición de cuentas establece mecanismos de vigilancia y control que ya no son esfuerzos aislados, sino forman parte de las atribuciones de una dirección definida en manos del organismo constitucional. No obstante, los órganos de fiscalización enfrentan retos en la consolidación de su actuación porque aún hace falta concluir la homologación jurídica de las leyes estatales en armonización con marco normativo nacional. Estas contingencias debemos superarlas para garantizar una política de transparencia que conlleva procesos de intervención ciudadana, donde el gobernante debe asumir una actitud institucional favorable a la transparencia, así como una actitud responsable para reconocer errores que durante su gestión determinan los probables resultados. (Merino, 2009) En este contexto, la transparencia y la rendición de cuentas deben atenderse como un mecanismo de vinculación social que requiere de la participación ciudadana y el involucramiento oportuno de la sociedad en todos los espacios, donde a su vez, el gobernante debe dar respuesta a las críticas o requerimientos que les sean señalados, definiendo un plan de atención y mejoramiento de sus acciones de gobierno, de lo contrario, serán los órganos fiscalizadores los encargados de definir las sanciones en caso de incumplimiento. (Morales, 2014) En ocasiones, el término control y fiscalización son conceptos que se usan como sinónimos de rendición de cuentas, a pesar de no serlo. Control y fiscalización son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, pero no siempre implican la obligación de los gobernantes para informar de manera periódica sobre sus decisiones y acciones. Por ello, el control y la fiscalización son mecanismos de un sistema global de rendición de cuentas, pero éste abarca además otros instrumentos como la transparencia y los informes periódicos que los gobernantes deben rendir a los ciudadanos. El concepto de transparencia en ocasiones se emplea como sinónimo de rendición de cuentas. La transparencia es una característica que abre la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de acceso a la información del gobierno, mediante la disponibilidad 105 Fiscalización y rendición de cuentas en México de la información pública por cualquier medio, ya sea electrónico o físico, donde cualquier ciudadano pueda tener acceso a ella para revisarla y analizarla. Transparencia es dejar pasar los ojos de cualquier persona para que observe la maquinaria gubernamental, opine, cuestione y proponga acciones de mejora. Por otro lado, rendir cuentas es una idea que puede parecer sencilla a primera vista. En realidad, es un concepto que teóricamente resulta bastante complejo, pero la definición práctica y operacional suponen una articulación de acciones delimitadas por un amplio conjunto de normas, actores, instituciones y procedimientos definidos en las normas jurídicas específicas. Rendir cuentas requiere también de elaborar y operar una política pública con el propósito de lograr la máxima difusión de las acciones de gobierno y los resultados alcanzados. En suma, rendir cuentas significa literalmente entregar o dar cuentas ante alguien (Merino, 2009). De ahí que rendir cuentas significa informar al destinatario de los resultados de las políticas y acciones de gobierno. Los principales mecanismos y procedimientos existentes de rendición de cuentas incluyen la presentación anual del informe de gobierno donde se da cuenta a la ciudadanía sobre el estado de la administración pública, de igual forma, también se pueden llevar a cabo acciones de comparecencia ante miembros del poder ejecutivo estatal o ante el Congreso local, a quienes habrá de informarse el estado actual de la administración pública. El que rinde cuentas, puede hacerlo a través de la presentación y aprobación anual de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos, hacer públicos los informes de gobierno, la revisión de la cuenta pública y cumplir de manera oportuna con la declaración patrimonial. Ciertamente hay mecanismos adicionales, algunos de ellos informales y no escritos para que los gobernantes rindan cuentas, los cuales pueden complementarse armónicamente con los anteriores. La rendición de cuentas ha sido la esperanza de muchos ciudadanos para que sea el fin de la impunidad y la corrupción, por lo que es un concepto complejo y con altos niveles de expectación, No es casual que el mundo académico todavía no haya producido un acuerdo acabado y compartido sobre lo que habrá de entenderse al emplear ese concepto, ni tampoco sobre sus componentes básicos. (Vázquez, 1994) sin embargo, si existe un consenso generalizado en el ámbito académico, al señalar que la rendición de cuentas es un ingrediente para consolidar el sistema democrático de un país. 106 Porfirio Leyva Muñoz Cultura de la transparencia y la rendición de cuentas El fenómeno de la globalización ha marcado el camino hacia la mundialización , donde la diversidad de prácticas cotidianas son fácilmente reproducidas y aprendidas, donde las tecnologías de la información y de la comunicación son la ventana a través de la cual cualquier ciudadano puede ver nuestras acciones y aprender de ellas, incluso, cuestionarlas si las consideras no aptas en su cultura. En este sentido, la cultura de la rendición de cuentas también se reproduce y adopta a través de las prácticas de otros países. En esta perspectiva, la cultura de la transparencia ha tomado cada vez mayor fuerza debido a que en nuestro mundo globalizado, los actos de corrupción deben ser eliminados por lo que el ejercicio del poder debe dejar de lado el autoritarismo y la opacidad. Como ya revisamos en líneas anteriores, el derecho a la información es un derecho constitucional de la ciudadanía a través del cual podemos ejercer el principio de máxima publicidad de los actos de gobierno, elemento esencial de la democracia. En este contexto, la transparencia favorece la moralidad administrativa y política. (Laporta, 1997). En esta perspectiva, ¿cómo construir o promover con eficacia los valores democráticos en la cultura de la transparencia?, naturalmente que no es fácil adoptar mecanismos de participación ciudadana en gobiernos autoritarios, por lo que los sistemas democráticos deben abrir los espacios de toma de decisiones al escrutinio público, pero, este proceso requiere, por un lado, la voluntad política del gobernante y, por otro lado, la decisión de la sociedad de involucrarse en los asuntos de su comunidad. En consecuencia, la política democrática dejará de ser asunto exclusivo y excluyente de unos pocos para ser asunto de una amplia mayoría que debe estar consciente de sus derechos y de sus responsabilidades como ciudadanos y dispuesta a exigir a los gobernantes el fiel cumplimiento de sus tareas. El reto está en transformar las instituciones, en todo aquello que se traduzca en fortalecer los cimientos de la democracia y un positivismo ético. Sólo cuando se articula el derecho a la información con la teoría y la práctica de la transparencia, la rendición de cuentas y el Estado de derecho podemos decir que estamos en presencia de una nueva forma de ejercer y entender el poder público. (Crespo, 2001) Hemos expuesto cómo en los últimos años se ha generado un conjunto de reformas constitucionales y legales cuyo fin es incorporar jurídicamente los derechos que garanticen el acceso a la información pública. Sin embargo, falta mucho para que todos los habitantes del país adopten una verdadera cultura de la legalidad y una política efectiva de rendición 107 Fiscalización y rendición de cuentas en México de cuentas. Los avances han sido significativos, podríamos decir que ya se han construido los primeros cimientos del modelo de transparencia y rendición de cuentas que promete acabar con la corrupción, pero aún hay procedimientos que deben definirse y articularse de manera horizontal y vertical en el aparato gubernamental. Es necesario un estudio cuidadoso de las normas que regulan la actuación de las autoridades, del modo en que el cumplimiento de esas normas es vigilado y controlado, de los procedimientos actuales que se siguen para justificar la rendición de cuentas y de los resultados que esos métodos ofrecen actualmente. (Ugalde L. C., 2002). Por otro lado, el principio de legalidad busca proveer información fidedigna y oportuna sobre la forma en que los órganos del Estado utilizan los recursos de los que disponen y sobre su vinculación con el cumplimiento de los resultados que se ha propuesto conseguir a través de su plan de gobierno. Es decir, se trata de ciclos que involucran un conjunto de actividades que le permiten allegarse de recursos y asignarlos a sus funciones en periodos específicos de tiempo. (Crespo, 2001). En este sentido, la rendición de cuentas además de informar sobre el ciclo presupuestal que los gobiernos deben llevar a cabo para evitar desviaciones presupuestales o déficits públicos también deben dar cuenta del principio de la legalidad de las actividades gubernamentales y a la información que se ofrece al público sobre la forma en que el gobierno ha utilizado los medios que tiene a su alcance. Por otra parte, el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas no pueden llevarse a cabo con suficiente rigor si los sistemas contables no ofrecen datos indispensables que garanticen un puntual seguimiento y evaluación. En México, a lo largo de la última década, se ha venido configurando un sistema de responsabilidades para los servidores públicos que tiene varias dimensiones. La primera es la responsabilidad política propia de los cargos de elección popular y de la alta función pública y judicial. Una segunda dimensión se refiere a las responsabilidades administrativas aplicables a todos los servidores públicos por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones. La tercera se refiere a las responsabilidades de naturaleza civil o penal que pueden ser afines con las responsabilidades administrativas. (Peschard, 2017) La lógica es sencilla, un servidor público debe seguir puntualmente las responsabilidades que la ley estipula, pero si este funcionario no ha sido entrenado dentro de una cultura de la transparencia y rendición de cuentas, simplemente las disposiciones legales que lo obligan a rendir cuentas 108 Porfirio Leyva Muñoz no serán suficientes. La cultura de la transparencia y rendición de cuentas para que sea efectiva demanda cumplir la ley en términos de poner a disposición de cualquier ciudadano la información pública generada, hacer públicos todos los actos y acuerdos tomados durante las acciones de gobierno, el involucramiento y participación de la ciudadanía, pero también, se requiere de un funcionario y servidor público comprometido con hacer efectivo el principio de máxima legalidad. Participación ciudadana y rendición de cuentas Los sistemas democráticos descansan significativamente sobre la existencia de mecanismos de participación ciudadana. Cuanto mayor sea el nivel de participación ciudadana en los procesos políticos y sociales de un país, más democrático es un sistema. El ejercicio de la democracia depende del rol de la sociedad y sus ciudadanos. Sin participación ciudadana, la democracia pierde representatividad y legitimidad. El aumento gradual de las democracias recientes está vinculado a los procesos de liberalización política, así como a los intentos de extender la participación. (Cárdenas, I996) De acuerdo con la Constitución Política Mexicana, el país se constituye en una República representativa, democrática, laica y federal (Congreso de la Unión, 2019), por lo que democracia se concibe como la facultad para elegir libremente a las autoridades que representarán al pueblo mexicano. En este sentido, la participación ciudadana se refiere al grado en que se involucra el individuo para señalar pautas o agendas de acción social y política que afectan los intereses de la colectividad. En aquellos casos en que ha ocurrido el progreso o avance democrático, se observan dos factores que facilitan su desarrollo: el libre ejercicio de la competencia electoral y la participación ciudadana. (Ziccardi, 2004) La participación ciudadana abona al fortalecimiento de la democracia representativa tomando parte activa en las decisiones del gobierno, sin necesidad de formar parte de la administración pública o de un partido político, es decir, participación ciudadana no solo se refleja a través del voto, sino que existen múltiples maneras de tomar parte en asuntos públicos entre las que destacan: la participación en organizaciones y asociaciones de la sociedad civil, asambleas ciudadanas, participación comunitaria, audiencia públicas, asistir a los informes de la autoridad, integración de observatorios ciudadanos, participar en los recorridos del alcalde, formar parte de los comités municipales y estatales de participación ciudadana y convocar a la autoridad a audiencias públicas. Entre otras, estas opciones constituyen los principales mecanismos de intervención de la sociedad civil en los asuntos de su comunidad, adicionalmente existe el referéndum 109 Fiscalización y rendición de cuentas en México y plebiscito, sin embargo, estas figuras requieren de un proceso más complejo de consulta ciudadana donde intervienen instituciones externas para dar certeza en la toma de decisiones A medida que la ciudadanía se involucra en las decisiones de su entorno también promueven la transparencia y rendición de cuentas, esto es lo que Peschard identifica como open action que no es otra cosa más que la apertura de los medio digitales, ya sea redes sociales o plataformas digitales, donde la sociedad puede participar en la formulación de políticas públicas (Peschard, 2017). Cuando los ojos de la sociedad están puestos sobre las acciones de gobierno es posible evitar actos de corrupción. En este sentido, la participación ciudadana es determinante para fomentar la cultura de la legalidad, disminuir la corrupción y asegurar el fortalecimiento de las instituciones quienes deben entablar y fomentar el dialogo con todos los actores sociales, cuyo fin es asegurar la eficacia de las políticas públicas y mejorar la calidad de vida de las personas. La autonomía en los organismos públicos fiscalizadores La autonomía se convierte en uno de los elementos centrales para el buen desempeño y funcionamiento de los organismos públicos encargados de la fiscalización y la rendición de cuentas en México. Para empezar, la autonomía nos permite comprender que la existencia de una serie de organismos no subordinados a poder alguno, permite distinguirse de los organismos del gobierno que guardan una relación jerárquica con alguno de los poderes a los que se deben. Estos organismos encargados de algunos elementos centrales para la vigencia del régimen democrático apropian para sí una serie de atribuciones que ningún otro poder del Estado puede arrogarse. (Ruiz, Los órganos constitucionales autónomos en México: una visión integradora, 2017) La autonomía permite garantizar la independencia del ente fiscalizador encargado de la vigilancia y protección de sus respectivos derechos para transparentar con eficacia el gasto público. Esta condición le dota de una personalidad jurídica exclusiva que a su vez posibilita desarrollar competencias jurisdiccionales, por lo que su condición como órganos constitucionales autónomos debería evitar que no se adscriban o dependan de ninguno de los poderes tradicionales del Estado. A partir de los ejes rectores de independencia, imparcialidad y neutralidad, los organismos encargados de la fiscalización y la rendición de cuentas materializan su capacidad pública en espacios de contrapoder, aquellos que se gestan desde la sociedad civil. Lo que implica esto es dotar de capacidad institucional y de estructura en la toma de decisiones 110 Porfirio Leyva Muñoz a los entes fiscalizadores con el fin de que su actuar en la regulación de acciones y prácticas estén vestidas de imparcialidad y objetividad, sin que los poderes republicanos regulen la vida pública de la sociedad. Por otra parte, los organismos autónomos están expuestos a embates de los poderes tradicionales, porque la autonomía que tienen reconocida no está garantizada por los mismos poderes formales que la otorgaron. Esto es, ¿Cómo avanzar en fomentar una cultura de la rendición de cuentas si los tres poderes no direccionan sus acciones hacia el mismo interés? Donde el poder judicial ha sido duramente cuestionado por la sociedad por no aplicar la ley de manera imparcial. Una tarea que, como hemos señalado, apela a que se reconozca su valor público; ya que los organismos autónomos derivan sus competencias de la división horizontal de poderes, al colocarlos al mismo rango que los poderes republicanos clásicos. (Ackerman, 2010) Los organismos autónomos, con base en su función y atributos, ganan una serie de elementos exclusivos que los definen. Destacamos su autonomía financiera y funcional como para considerar la administración de sus recursos a partir del establecimiento de sus propias políticas internas que determinan no sólo su organización y procedimientos, si no los planes y programas de trabajo que establecen para desarrollar su función esencial. Adicionalmente, también tienen la posibilidad se seleccionar el personal idóneo que desarrolle las tareas que demanda el organismo, es así como el programa de incorporación, promoción y separación es parte de un sistema profesional de personal que evite los vicios recurrentes en la burocracia. En este sentido, los órganos autónomos no pueden estar fuera o por debajo de la ley de la que emanan sus competencias exclusivas o jurisdiccionales en la materia. Por tanto, para proponer algún cambio en sus funciones, se requiere primero de una modificación constitucional que demanda consensos más amplios que los que demandan otro tipo de reformas. (García Maynez, 1991). En tanto que, los órganos técnicos de control no deben guiarse por intereses partidistas o coyunturales, sino que su funcionamiento ideal no sólo debe ser independientes de los poderes tradicionales, sino de los partidos o de otros grupos o cualquier ente de poder. Son órganos de equilibrio constitucional y político y sus criterios de actuación no pasan por los intereses inmediatos del momento, sino que preservan la organización y el funcionamiento constitucional. En última instancia, son órganos de defensa constitucional y de la democracia, y por eso es preciso que estén contemplados en la Constitución, a fin 111 Fiscalización y rendición de cuentas en México de que en ella se regule su integración y estructura para que su funcionamiento posterior sea eficaz. El organismo constitucional autónomo en materia de transparencia y rendición de cuentas inicialmente creado fue el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) fue fundado como un organismo cuya integración, por parte de sus comisionados y su presidente, eran seleccionados a partir de un proceso de equilibrios en donde dos de los poderes (Ejecutivo y Legislativo) tenían intervención. Por una parte, el poder Ejecutivo participaba mediante la nominación de dichos integrantes, los que requerían de la aprobación del poder Legislativo mediante la Cámara de Senadores. La participación de más de un poder en la integración puede leerse como la necesidad de no establecer una dependencia jerárquica que afectara la autonomía de gestión y patrimonio con la que el instituto nació. Cabe aclarar que, en México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) señala la posibilidad de que en todo órgano descentralizado exista la participación de más de un poder siempre y cuando no se afecten sus criterios de operación y relación y dicho organismo realice actividades sustantivas del Estado. (Cossio Díaz, 2003) El reto, del entonces IFAI, era poner en práctica políticas de transparencia en las que todos los actores involucrados trabajaran en vías de garantizar que toda información en posesión de las autoridades al tener un carácter público los ciudadanos pudieran tener derecho a conocerla. Lograr avances en esta línea implicó superar la existencia de un déficit de cultura en materia de transparencia, mermando su capacidad e independencia para dictar los criterios y políticas generales que se debían garantizar. Es así como en 2007 se propuso la reforma para que, como órgano reconocido por la Administración Pública Federal, se posibilitara su autonomía en la operatividad de su presupuesto para así cumplir con la responsabilidad de garantizar el derecho de acceso a la información a partir de una serie de acciones que implicaban intervenir mediante su conocimiento en la negativa de información y la protección de datos personales. La independencia con la que se desempeñen los entes autónomos, respecto a las estructuras gubernamentales relacionadas con su actuación, representa un indicador claro de su grado real de autonomía. La manera en la que cada ente autónomo manifieste su independencia corresponderá, necesariamente, a su naturaleza y funciones (Ugalde C. F., 2005) en este sentido, el IFAI tenía una gran responsabilidad y escaso eco en los poderes de la federación, así como en los propios sujetos obligados. Existe otro componente que está pensado en generar confianza ante la sociedad durante las actuaciones que realizan los órganos autónomos 112 Porfirio Leyva Muñoz y tiene que ver con el ejercicio de la fiscalización gubernamental. En el caso de los órganos autónomos, existe una mayor responsabilidad social para dar cuentas del ejercicio y destino de los recursos públicos, para ello, contarán con estructuras internas de control cuya eficiencia garantizará la confianza que ganarán ante la sociedad, adicionalmente también se someten de manera regular a la revisión de la fiscalización superior, quienes respetan su autonomía pero vigilan que cumplan con elevar la calidad en los servicios que ofrecen a la ciudadanía a través de la mejora continua y la aplicación de las mejores prácticas disponibles, su prestigio ante la sociedad quedará garantizado y, por consiguiente, contribuirán a generar un clima de confianza. Los órganos constitucionales autónomos son aquéllos creados inmediata y fundamentalmente en la Constitución y que no se adscriben a los poderes tradicionales del Estado. Otra característica es que actúan con independencia en sus decisiones y estructura orgánica, depositarios de funciones estatales que se busca desmonopolizar, especializar, agilizar, independizar, controlar y/o transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad constitucional (Ugalde C. F., 2005). Su actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (legislativo, ejecutivo y judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia no significa que no formen parte del Estado. Son órganos indispensables en la evolución contemporánea del Estado constitucional de Derecho. (Yasbe, 1998). La autonomía es definida por García Máynez (1991) como la facultad que las organizaciones políticas tienen de dictarse a sí mismas sus propias leyes y de actuar de acuerdo con ellas. También se puede concebir como la facultad de las personas o instituciones para actuar libremente sin sujeción a una autoridad superior dentro de un marco de valores jurídicos predeterminados, es decir, pueden organizarse libremente para actuar en el cumplimiento de sus fines, sin que se interfiera en la organización de sus acciones. Es la posibilidad para los entes de regir su vida interior mediante normas y órganos propios, sin vulnerar el texto legal, por lo que la autonomía implica una especie de descentralización de funciones en un grado extremo, no sólo de la administración pública, sino de los poderes del Estado, con el propósito de evitar cualquier injerencia que pudiera afectar el adecuado funcionamiento del órgano. 113 Fiscalización y rendición de cuentas en México Existen diversos tipos de autonomía: la Autonomía Técnica: es la capacidad de los organismos para decidir en los asuntos propios de la materia específica que les ha sido asignada, mediante procedimientos especializados, con personal calificado para atenderlos, es cuando los órganos no están sometidos a las reglas de gestión administrativa y financiera que son aplicables a los servicios centralizados del Estado. La Autonomía Orgánica o administrativa, que no dependen jerárquicamente de ningún otro poder o entidad, significa independencia de acción entre órganos u organismos públicos, los que no están sujetos a una subordinación (Priego, 2018). Por su parte, la Autonomía Financiera-presupuestaria consiste en la facultad de definir y proponer sus propios presupuestos y de disponer de los recursos económicos que les sean asignados para el cumplimiento de sus fines. Ello garantiza su independencia económica por lo que permite proyectar, gestionar y ejercer su presupuesto, así como estar en posibilidad de generar recursos propios a través de los generados por prestaciones de servicios individualizados. La Autonomía Normativa, consiste en la facultad para emitir sus reglamentos, políticas, lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su organización y administración internas. Por último, la Autonomía Plena implica una autonomía total, es decir, una auténtica posibilidad de gobernarse sin subordinación externa; los órganos autónomos son espacios privilegiados para la ciudadanía, en tanto que su actuación se realiza por fuera de los partidos políticos y de los grupos de presión. Por otra parte, con la aprobación de la nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo de 2015, se insta a los órganos autónomos, entre otros sujetos obligados, a implementar mecanismos de apertura gubernamental, con lo cual se pretende dar continuidad a la modernización administrativa que comenzó en la década de 1990 con la modificación de la estructura institucional del gobierno mexicano. En efecto, con la creación de los órganos constitucionales autónomos, el diseño tradicional del gobierno centrado en las tres funciones clásicas (legislar, ejecutar y juzgar), dio paso a un modelo más flexible, organizado a partir de otras funciones que fueron ganando centralidad y, por consiguiente, autonomía decisoria e institucional. (Adam, 1986) Los órganos constitucionales autónomos se encuentran establecidos en la Constitución Política Mexicana, los cuales se ubican al mismo nivel que los órganos soberanos del Estado, con los que guardan relaciones de coordinación y control. Los titulares de estos órganos son designados 114 Porfirio Leyva Muñoz con la participación del Ejecutivo y de algunas de las cámaras del poder legislativo, sin embargo, son independientes de éstos en cuanto a su funcionamiento; sus miembros no pueden ser removidos de forma arbitraria durante el ejercicio de sus funciones pero sus decisiones pueden ser revisadas por distintas instancias jurisdiccionales. Los órganos autónomos constituyen una respuesta ante el escepticismo ciudadano acerca del compromiso de los gobernantes, para atender y administrar de manera efectiva los asuntos públicos. El resultado de esta composición es que los órganos constitucionales autónomos son instituciones no mayoritarias, establecidas con el objeto de que la democracia mayoritaria funcione con mayor eficiencia y goce de confianza social. (Ruiz, 2017), porque se pretende que los órganos constitucionales autónomos sean los vehículos de participación ciudadana que reduzcan la crisis de legitimidad, dado su incapacidad creciente para dar respuestas claras y eficientes a las demandas sociales. Sin embargo, en el caso mexicano, la creación de los primeros órganos constitucionales autónomos parece haber atendido a razones diferentes de las mencionadas. Tanto en los órganos más antiguos como en los de reciente creación, la participación ciudadana adquiere máxima importancia, para diferenciarse de los poderes tradicionales, los órganos autónomos deben buscar, producir y reproducir espacios de participación ciudadana. En la medida en que los órganos constitucionales autónomos logran constituirse en espacios productores y reproductores de ciudadanía, generan capital social, el cual permite garantizar su gestión autónoma, al tiempo que se conforman en instancias de control (institucional y social) de los demás órganos constitucionales. (Ruiz, 2017) Con todo lo anterior, encontramos que el ente fiscalizador a nivel federal, la Auditoria Superior de la Federación y en las entidades federativas la fiscalización está a cargo de la Auditoría Superior del Estado quienes, como órganos autónomos, tienen las características antes descritas, por lo que no debería existir ninguna dificultad para no llevar a cabo la difícil tarea de evaluar la acciones públicas de los sujetos obligados, sin embargo, a pesar de contar con un marco regulatorio desde la Constitución Política Federal, instituciones con plenos procesos definidos en las leyes secundarias, aún no queda claro los hallazgos derivados de las auditorías practicadas y el seguimiento para evitar vuelvan a incurrir en las mismas fallas. De acuerdo con el reporte estadístico de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) reporta 17,586 auditorías practicadas como resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública de 2001 a 2018 (sólo primera entrega), incluyendo 12 auditorías derivadas de denuncias y 8 por 115 Fiscalización y rendición de cuentas en México mandato judicial, correspondientes a las Cuentas Públicas de 2012, 2014, 2015 y 2016, con fecha de corte al 30 de septiembre de 2019 (ASF, 2019). En el mismo informe se puede observar un incremento de las auditorias federales realizadas en los últimos 5 años, cabe señalar que no todas las auditorias son de tipo financiero, sino que la ASF las clasifica de la siguiente manera (véase Tabla 1). Tabla 1. Porcentaje por tipo de auditoría practicadas por la ASF del 2001 al 2018 Tipo de auditoria Financiera y de cumplimiento Porcentaje 47.40% Financiera con enfoque de desempeño 20.28% De cumplimiento e inversiones físicas 11.28% Desempeño 10.28% A los recursos federales ejercidos por entidades federativas y los municipios 5.70% Especial 3.14% De cumplimiento forense 0.67% Estudios 0.37% Combinada de cumplimiento y desempeño 0.36% Seguimiento 0.24% Sistema 0.10% Revisión de situación excepcional 0.09% Evaluación de políticas públicas 0.05% Visita e inspección 0.04% De cumplimiento a tecnologías de información y comunicaciones 0.02% Fuente: elaboración propia con información de la base de datos de la ASF. Fecha de consulta 10 de enero del 2020 (ASF, 2019). Si bien la ASF ha practicado 15 tipos de auditorías hasta la fecha siguen siendo las de corte financiero, de cumplimiento y con enfoque de desempeño las que de manera recurrente se han efectuado; el mayor número de auditorías de este tipo se practican porque existen la presunción de que se cometieron actos de corrupción. Con base en el informe de la ASF, de las 17,586 auditorías practicadas del 2001 al 2018, 10,082, que corresponde el 57.33% fueron realizadas a entidades federativas y municipios, mientras que al poder judicial le fueron practicadas 78 y al poder legislativo 14 auditorías en ese periodo (ASF, 2019). Por otro lado, los resultados de las auditorias principalmente se clasifican en tres tipos: Observaciones, recomendaciones y acciones, donde las primeras son los principales hallazgos reportados como resultados de las auditorías practicadas a los sujetos obligados. La estadística de la ASF que puede consultarse en la Plataforma Nacional de Transparencia no señala que acciones realizaron para aquellos 116 Porfirio Leyva Muñoz sujetos obligados que fueron observados como resultado de la fiscalización de sus cuentas públicas, tampoco señala si hay incidencia en repetir las mismas faltas. En este sentido, la ASF, como máximo ente fiscalizador del país, tiene en sus manos garantizar el ejercicio adecuado de los recursos públicos y evitar acciones reiteradas que pongan en riesgo el destino final de los recursos públicos. Por otro lado, es imprescindible que la sociedad, a través de los comités de consulta y participación ciudadana conozcan que existen diferentes tipos de auditorías que pueden practicarse, de las cuales, quizá la menos empleada que tiene que ver con la evaluación de políticas públicas, debería ser empleada con más frecuencia como parte del proceso de evaluación de las políticas públicas, con ello, se garantizaría corregir las deficiencias de la política implementada y garantizar el impacto en positivo en los grupos sociales a quienes esté dirigida. Consideraciones finales El combate frontal al problema de la corrupción en México, no se consigue con elevar las penas punitivas, ni con el incremento de normas jurídicas sancionadoras, sino que se requiere además fortalecer las instituciones encargadas de la fiscalización a través de la definición de sus procesos y poniendo a disposición de la sociedad la información generada, de esta manera, la transparencia y la rendición de cuentas, por parte de los órganos fiscalizadores, fortalecen el funcionamiento del resto de los sujetos obligados, garantizándose el Estado de Derecho al respetar los principios de equidad e igualdad. Impulsar la rendición de cuentas, contribuye al mejoramiento del desempeño gubernamental, al permitir el pleno acceso de la ciudadanía a las determinaciones y procesos desarrollados por los órganos de gobierno, así como a los resultados e impactos de programas y procesos que operan las dependencias y entidades gubernamentales. La autonomía del principal ente fiscalizador, la ASF, permite actuar con plena libertad y apegado a derecho, sin embargo, la distribución de las auditorías practicadas a los sujetos obligados es ampliamente desigual a pesar que instituciones como el poder judicial ha sido señalado de tomar decisiones al margen de la legalidad, si bien es cierto, la sociedad también debe participar informando sobre hechos de corrupción pero la falta de la cultura de la denuncia limita mucho el actuar de la ASF. Los retos y desafíos de la transparencia y la rendición de cuentas en México son grandes y multivariados y no se enfrentan con la facilidad con la que se plantean. Existen esfuerzos institucionales importantes pero el 117 Fiscalización y rendición de cuentas en México camino es muy largo aún, donde solo a través de la participación ciudadana se logrará llegar con prontitud a la meta, reducir la corrupción en México y garantizar mejor calidad de vida de los ciudadanos Referencias bibliográficas Ackerman, J. (2010). Organismos autónomos y la nueva división de poderes en México y América Latina. México: UNAM. Adam, A. y. (1986). La fiscalización en México. México: UNAM. Aguilar, L. F. (2010). Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar. Mexico: Fundacion Friedrich Naumann para la Libertad. ASF, (. S. (2019). Estadísticas de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública en México (2001 – 2018 sólo primera entrega). México: ASF. Cámara de Diputados. (2015). Ley Federal de Proteccion de Datos Personales. Mexico: INAI. Cámara de Diputados. (2017). Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacion Publica. 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En este contexto, la participación ciudadana juega un papel fundamental en la conformación de un gobierno abierto. Darrell M. West define al gobierno electrónico como “el uso en el sector público de Internet y otros dispositivos digitales para ofrecer servicios, información y la democracia por sí misma” (West, 2007: 1). Una de las ventajas de un gobierno electrónico es la facilidad de acceder a la información pública y utilizar los servicios en línea en cualquier momento. Se da una interacción de doble vía, por un lado, la provisión de servicios públicos, y por el otro, la posibilidad de la respuesta de los ciudadanos con la finalidad de incidir en mejoras de las acciones y las políticas públicas de los gobiernos. Al mismo tiempo, se abona a la transparencia gubernamental y –en teoría- se mejora el nivel de confianza de los ciudadanos. Parece lógico esperar que la diversificación de los canales electrónicos de comunicación entre el gobierno y los ciudadanos fomente una mayor interacción con carácter bidireccional de tal manera que se fortalezca la participación ciudadana. El objetivo del presente trabajo es analizar las posibilidades de los programas de educación informacional para fomentar la participación ciudadana ante la problemática de la salud preventiva en México y en particular en el estado de Guerrero. Para tal fin, se presentan algunas reflexiones sobre lo que se conoce como gobierno electrónico y la ciudadanía, así como sobre la educación ciudadana en información conocida como alfabetización informacional. Enseguida se presenta, a manera de ejemplo, 1 Profesor investigador en la Universidad Autónoma de Guerrero, México. Dr. en Métodos y Técnicas Actuales en Comunicación y Documentación. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I. Contacto: israelhm@uagrovirtual.mx 121 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud los resultados de una investigación sobre los cambios en las características de los portales de los gobiernos estatales en México. También se presentan y analizan algunos datos estadísticos concerniente a la situación actual del acceso a internet por parte de los ciudadanos mexicanos. Asimismo, se destaca la importancia de la alfabetización informacional, como elemento fundamental para el desarrollo de la participación ciudadana ante la problemática de la salud preventiva en México. Antecedentes del Gobierno electrónico en México Como parte de los antecedentes del gobierno electrónico en México, en diciembre de 2003 se publica en el Diario Oficial de la Federación las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que otorgan facultades a la Unidad de Gobierno Electrónico y Política de Tecnologías de la Información (ugepti), dependiente de la Secretaría de la Función Pública (SFP) para: 1. Definir, instrumentar y dar seguimiento a las estrategias de gobierno electrónico y proponer las disposiciones administrativas para el establecimiento de las políticas y programas en esa materia. 2. Establecer los mecanismos de coordinación con las instituciones de la administración pública federal para coadyuvar a cumplir sus objetivos en materia de gobierno electrónico y promover dichos mecanismos para los gobiernos estatales y municipales. Es importante destacar que la UGEPTI se instala en la SFP pero bajo la coordinación de la Oficina Presidencial para la Innovación Gubernamental (OPIG), cuya tarea fue articular la agenda presidencial de Buen Gobierno que se propuso implementar políticas transversales de gobierno electrónico, transparencia, servicio profesional de carrera, calidad gubernamental, mejora regulatoria y austeridad (Hoffmann, 2015). En noviembre de 2013, el Gobierno de la República Mexicana publicó la que denominó Estrategia Digital Nacional, consistente en la construcción de una nueva relación entre la sociedad y el gobierno, mediante la adopción de las TICs (México. Gobierno de la República, 2013). La ley Orgánica de la Administración Pública Federal de México en su última reforma del 22 de Enero de 2020 establece los lineamientos del Gobierno digital en los siguientes artículos: Artículo 8o.- “El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con el apoyo directo de la Oficina de la Presidencia de la República para sus tareas y para el seguimiento permanente de las políticas públicas y su evaluación periódica, con el objeto de aportar elementos para la toma de decisiones, sin 122 Israel Herrera Miranda perjuicio de las atribuciones que ejercen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en el ámbito de sus respectivas competencias. El presidente designará al Jefe de dicha Oficina”. “El Ejecutivo Federal contará con las unidades de apoyo técnico y estructura que el Presidente determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a dicha Oficina”. “Las unidades señaladas en el párrafo anterior podrán estar adscritas de manera directa a la Presidencia o a través de la Oficina referida y desarrollarán, en otras funciones, las siguientes:” I. “Definir las políticas del Gobierno Federal en los temas de informática, tecnologías de la información, comunicación y de gobierno digital, en términos de las disposiciones aplicables; Artículo 37. “A la Secretaría de la Función Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos:” XXII. “Vigilar la aplicación de las políticas de gobierno digital, y definir las de gobierno abierto y datos abiertos de la Administración Pública Federal, en términos de las disposiciones aplicables;” (México. H. Congreso de la Unión. Cámara de Diputados, 2020) Como puede observarse, en México existe un amplio marco regulatorio de las funciones y de las acciones que deben llevar a cabo las entidades públicas de gobierno en el contexto del gobierno electrónico. Sin embargo, pese a que se ha incorporado el tema del gobierno electrónico en la agenda legislativa, aún hay avances limitados en su implementación debido a que en el país existen necesidades de infraestructura tecnológica que no se ha logrado resolver. La ciudadanía: antecedentes históricos En la tradición política de las ciudades-estado griegas y la República Romana se concebía a la ciudadanía como la participación en los asuntos públicos utilizando el debate y los argumentos para, por ejemplo, proponer y reformar leyes y mejorar el accionar del estado (Ramalho-Correia, 2002). Las concepciones producto de la Revolución Francesa diversificaron y ampliaron las expectativas de la acción de los ciudadanos, como la libertad de expresión, la inclusión de las mujeres, de las clases pobres, los ancianos y de los discapacitados (Ramalho-Correia, 2002). La ciudadanía, es un concepto que incluye tanto derechos como obligaciones en el ámbito de la convivencia social, destacando el aspecto político, y la interacción de los ciudadanos con el estado. El ejercicio de una ciudadanía plena demanda la adquisición de un bagaje educativo con habilidades específicas para ejercer apropiadamente tanto los derechos como 123 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud las responsabilidades en una sociedad que aspira a ser democrática. La educación en todos sus ámbitos necesita ser continua, y la educación para la ciudadanía no escapa a esa necesidad. Por esta razón la educación tiene que proveerse tanto en el sistema educativo formal como en acciones de políticas públicas que fomenten el aprendizaje permanente (Ramalho-Correia, 2002). Por otro parte, la calidad de la ciudadanía también depende de que el estado garantice el acceso a los servicios de educación y salud, a los que tienen derecho los ciudadanos. Es una obligación del estado, el proveer de estos servicios a sus ciudadanos. Un ciudadano informado tiene la oportunidad de evaluar la información para tomar decisiones que atañen a su comunidad en el nivel local y también a escala global. El poder procesar la información recibida requiere de una formación educativa y una capacitación previa conocida como alfabetización informacional. Actualmente, los países desarrollados y los países emergentes cuentan con políticas públicas para el desarrollo del denominado gobierno electrónico. Los gobiernos hacen uso de las TICs para comunicarse con los ciudadanos a través de los portales de Internet. Las organizaciones civiles, los partidos políticos, las empresas, los individuos se comunican a través de la red mundial de internet formando conglomerados de interacciones a través de diversas aplicaciones de redes sociales, conformando lo que se conoce como la nueva sociedad red. Ramalho-Correia (2002) considera que para fomentar el desarrollo de personas alfabetizadas en información para una ciudadanía activa, efectiva y responsable se necesitan programas de alfabetización informacional tanto en el sistema educativo formal como en los esquemas informales de aprendizaje permanente para adultos. En particular, Ramalho-Correia (2002) señala el importante papel de las bibliotecas públicas, las bibliotecas escolares y otras instituciones públicas y de la sociedad civil para llegar a los grupos vulnerables menos favorecidos. Alfabetización Informacional y ciudadanos participantes En una sección del informe denominado “Educación para la ciudadanía y la enseñanza de la democracia en las escuelas”, publicado en 1998, por el Parlamento del Reino Unido, se expresa lo siguiente: “Alfabetización política”, el conocimiento de cómo hacer que uno sea efectivo en la vida pública a través del conocimiento, las habilidades y los valores … abarca el conocimiento realista y la preparación para la resolución de conflictos y la toma de decisiones relacionadas con los problemas económicos y sociales del día, incluidas las expectativas de cada individuo y preparativos para formar parte del mundo del empleo, y discusión sobre la asignación de 124 Israel Herrera Miranda recursos públicos y la justificación de los impuestos. Estas habilidades son necesarias por si estos problemas ocurren en organizaciones locales, nacionales o internacionales interesadas en cualquier nivel de la sociedad, desde instituciones políticas formales hasta grupos informales, ambos a nivel local o nacional” (traducción del autor) (QCA, 1998: p.11-13). El vertiginoso desenvolvimiento de las TICs ha facilitado el acceso a diversas formas de contenidos a través del Internet. Estos cambios tecnológicos demandan la adquisición de una nueva variedad de habilidades para usar la información en su forma digital; estas habilidades se han encapsulado en el término “alfabetización informacional” (Ramalho-Correia, 2002). Siguiendo a Ramalho-Correia (2002), destaca aspectos fundamentales de la alfabetización informacional: por un lado, saber cómo localizar y acceder a la información (Identificar lo que se sabe y lo que no se sabe, identificar las fuentes de información que pueden proveer de respuestas correctas, refinar estrategias de búsquedas y saber utilizar las herramientas de búsqueda de información) y, por otro lado, conocer cómo entender y utilizar la información (evaluar la relevancia y la calidad de la información obtenida, asociar el conocimiento nuevo al conocimiento previo, crear nuevo conocimiento). En este sentido, la información en general (médica, legal, financiera, etc.) debería ser procesada y puesta a disposición en una forma que sea asequible y entendible por el ciudadano común. Este es un reto para el diseño de políticas públicas que tengan como objetivo la alfabetización informacional de todos los ciudadanos. La ciudadanía en naciones multiculturales, como en el caso de México, constituye un reto para el diseño de las políticas públicas de inclusión cultural y de alfabetización informacional. TICs, y brecha digital Clark (2001) considera que una de las mayores preocupaciones de los encargados de formular políticas a nivel nacional e internacional es la creciente brecha entre los “que tienen” las TICs y los “que no tienen” las TICs. Si no se aborda este problema, la sociedad habrá perdido la oportunidad de utilizar los nuevos avances en telecomunicaciones para fortalecer la cohesión social. Las barreras al acceso de las TICs pueden tomar muchas formas: El incremento del analfabetismo, el aumento de la pobreza, la falta de atención a los grupos de la tercera edad, la desigualdad de género, la segregación de las personas con discapacidad física como la ceguera. Las poblaciones rurales alejadas y el temor a los artefactos tecnológicos también son solo algunos de los problemas. Peor aún, algunos grupos de la sociedad se 125 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud enfrentan a múltiples barreras como la falta de poder adquisitivo, carencia de servicios básicos en sus viviendas, etc. Sin embargo, la utopía hacia una sociedad mundial alfabetizada en información se enfrenta con las diferencias en el acceso a la red internet. En muchos países pobres no existe el acceso al Internet y en muchos países emergentes gran parte de la población se encuentra en diversos niveles de pobreza ahondando lo que se conoce como la brecha digital. Diversos estudiosos de las ciencias sociales se han expresado como voces críticas, que advierten que estas nuevas tecnologías han llegado a la sociedad, pero como la riqueza económica, no para todos los estratos sociales de los países (Cuevas y Paixao, 2014). Para que los programas de alfabetización informacionales sean exitosos en países como México es necesario canalizar recursos financieros, desarrollar una infraestructura tecnológica, así como talleres de capacitación para el desarrollo de las habilidades de alfabetización informacional. De esta manera, se podría conecta a las comunidades rurales más pobres y alejadas de los centros urbanos a través de bibliotecas públicas, escuelas y centros comunitarios (Ramalho-Correia, 2002). Ciudadanía digital y democracia Con el desarrollo de las administraciones de gobierno basadas en el paradigma de Gobierno electrónico está surgiendo un nuevo sistema político en el que el gobierno y la ciudadanía están utilizando las TICs para fomentar la participación ciudadana en diversos asuntos públicos. Internet se ha convertido en un canal interactivo, además de facilitar la comunicación horizontal (redes sociales virtuales, correo electrónico, etc.) en contraposición a la comunicación jerárquica vertical que existía en las anteriores organizaciones sociales. Por otro lado, Internet también muestra el fenómeno de la desigualdad social en virtud de que no todos los sectores sociales tienen la posibilidad de adquirir computadoras, teléfonos inteligentes y pagara a los proveedores de servicio, así como contar con las habilidades de alfabetización informacional en el uso de las TICs. En muchos países y regiones, estas limitantes económicas se mantendrán alejadas de las posibilidades de participación de los ciudadanos para el fortalecimiento de la democracia y la ciudadanía digital. En el contexto de una investigación patrocinada por la UNESCO se llevó a cabo una consulta de términos relacionados con la Alfabetización informacional a la Base de Datos de Dialog (se consultó en específico: ERIC, SCi Search, LISA, PAIS). Se obtuvieron, seleccionaron y revisa126 Israel Herrera Miranda ron trabajos sobre casos, iniciativas o proyectos que trataban sobre políticas y estrategias para el desarrollo de la alfabetización informacional o educación en ciudadanía (Ramalho-Correia, 2002). El análisis de los resultados de la consulta en Dialog generó 3 planteamientos a considerar para un buen diseño de políticas públicas en la promoción del desarrollo de una ciudadanía alfabetizada en información. Estos planteamientos son los siguientes: Educación para la ciudadanía: (como un proceso continuo, tanto en el sistema de educación formal como en el sistema informal de educación de adultos para el aprendizaje permanente): se explica el papel de las habilidades relacionadas con la información; b) Creación de un entorno de información, a través de la implementación de Políticas de Información, con énfasis en el acceso y provisión de información de calidad para la ciudadanía; c) Instituciones de la sociedad pública y civil como intermediarios de información. (Ramalho-Correia, 2002). Estos planteamientos deberían ser considerados por los tomadores de decisiones y encargados de definir las políticas públicas, con la finalidad de partir de un diagnosticas de la situación real de acceso a medios digitales que existen en el país y diseñar mecanismos de extensión de este servicio con la finalidad de poner al alcance del ciudadano común todas las herramientas que se requiere para estar a la vanguardia en un mundo globalizado. Tendencias del gobierno electrónico en México: los portales de las entidades Federativas Se llevó a cabo por parte de Álvarez (2012) y (Dorantes, Islas y Alvarez, 2014) una investigación para conocer las características de los portales en materia de gobierno electrónico que tienen las 32 entidades federativas de México; para ello se llevó a cabo un análisis de sus sitios web. Este estudio examinó 18 características de acuerdo a la metodología de análisis de sitios web de Darrell West (2007); en ella, los autores del estudio establecieron una escala de 0 a 100 puntos para calificar cada una de las páginas electrónicas, en este caso de las 32 entidades federativas, para así obtener una clasificación general. West identifica cinco dimensiones fundamentales de los sitios web: a) información en línea, b) accesibilidad, c) servicios electrónicos, d) interacción y e) políticas de privacidad y seguridad. A partir de éstas Álvarez (2012) y (Dorantes, Islas y Álvarez, 2014), elaboraron un análisis de contenido de las características técnicas de los sitios web de las 32 entidades 127 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud federativas, y a partir de su medida y observación, calcularon unos índices que capturan el grado en que los sitios web de las distintas entidades, de acuerdo con su diseño, cumplen estas funciones. Este informe examinó el estado actual del gobierno electrónico en México en 2013, comparándolo con la situación que guardaba en 2011. Haciendo uso de un análisis detallado de 32 sitios web del poder ejecutivo de los gobiernos estatales de México. Se encontró que el gobierno electrónico en México ha mejorado en la mayoría de las variables, el promedio de puntaje obtenido por cada sitio aumentó a 59, desde uno reprobatorio de 47.4 que tenía en 2011. La utilización de recursos multimedia ha mejorado y ahora el 87.5% de los sitios ofrecen videos y el 37.5% audio. Muchos de estos audiovisuales se encuentran específicamente en las secciones de Prensa o Comunicación Social, con lo que hacen más fácil y entretenida la comunicación de los logros del gobierno en cuestión. El acceso para personas discapacitadas tuvo un aumento marginal de 3.1%. Este nulo crecimiento es un aspecto que requiere atención. El acceso en lenguas extranjeras se mantiene en un bajo porcentaje que llega a 18.7%, y que disminuyó con respecto del 21.8% del 2011. Aquí es importante notar que México cuenta con una diversidad de lenguas indígenas (y no existen servicios –por ejemplo de recursos multimedia con audio– para estos grupos). Actualmente se hablan en México 68 lenguas con 364 variantes. Hoy en día las principales lenguas, debido a la proporción de población hablante de éstas, son el Náhuatl, Maya y Tzeltal (CONAPO, 2015). La publicación de políticas de seguridad para los datos es uno de los rubros con mayor avance, ya que en 2011 sólo un sitio las tenía a la vista y en 2013 suman 10 gobiernos que llevan a cabo esta práctica. En la variable de servicios electrónicos hay un avance y un retroceso: en 2011 87.5% de los sitios ofrecían servicios en línea y en 2013 lo hacen 81.3%, no obstante, ahora se ofrecen más servicios; en 2011 se ofrecían 16.3 servicios en promedio por sitio, ahora se ofrecen 19.3. En la categoría de interacción con el público todas las variables mejoraron, excepto una que se mantuvo igual. Ahora hay más sitios que ofrecen contactos por e-mail y más espacios para comentar directamente en las páginas de los sitios. Los autores del estudio consideran, que, con la penetración de los medios sociales, sería deseable actualizar el modelo para medir su inclusión en los sitios y las buenas prácticas tanto de gobernantes como de miembros de la administración pública. 128 Israel Herrera Miranda Ranking general del gobierno electrónico en México: 2011 y 2013 A partir de este estudio se generó una lista de los portales en orden de puntuación: Los cuatro primeros lugares en el ranking son Jalisco, Estado de México, Oaxaca y Nuevo León. En general, el promedio de puntos obtenidos por los sitios web aumentó de 47.4 a 59, un avance importante de más de 11 puntos. Los puntajes más altos aumentaron de 78 a 88 y la moda de 60 en 2011, pasó a 70 en 2013. Dorantes, Islas y Alvarez (2014) estimaron que casi una tercera parte de los sitios web cuenta con herramientas interactivas; sin embargo, estas herramientas no ofrecen alternativas ni opciones novedosas para incluir activamente al ciudadano como sujeto participativo para incidir en acciones en la toma de decisiones de gobierno. El uso de internet en México (2015) En este rubro se tienen la siguiente información sobre México (año 2015) (INEGI. Estadísticas sobre TICs, 2016) (INEGI. ENDUTIH, 2016): a) El 70.5 % de los cibernautas mexicanos tienen menos de 35 años. b) El 39.2% de los hogares del país tienen conexión a internet. c) El uso de internet está asociado al nivel de estudios: entre más estudios, mayor uso de la red. La obtención de información y la comunicación son las principales actividades realizadas en internet. Es importante destacar que para el 2015, la encuesta es representativa a nivel de entidad federativa y para 32 ciudades seleccionadas, pero no se tienen datos de poblaciones pequeñas y regiones alejadas de los centros urbanos. También es importante notar que el uso de internet decae junto con la edad. Para el grupo de entre 35 a 44 años, poco más de la mitad (56.4 por ciento) realiza alguna actividad en la red y la proporción disminuye al 41.3% entre individuos de 45 a 54 años; solo el 17.6% de adultos mayores a 54 años conoce y utiliza este recurso. Esto se puede considerar como una brecha digital generacional. Las actividades realizadas en internet para interactuar con el gobierno representa apenas el 20.8%. Por otro lado, la conexión a internet –por cualquier medio- se encuentra en dos de cada cinco hogares, haciendo notar nuevamente que estos datos son para los grandes centros urbanos de México. Existe poca información sobre la cobertura de internet en las áreas rurales de México 129 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud donde existen muchas localidades dispersas con relativamente poca cantidad de habitantes. El uso de internet en México (2019) En el estudio sobre los hábitos en el uso de Internet de los mexicanos en 2019 destaca que la población usuaria de Internet pasó de 20.2 millones de personas en 2006 a 82.7 millones de personas en 2018. Esto significa, que en aproximadamente 15 años la población usuaria de internet se cuadruplicó. Los grupos de mayor crecimiento de los usuarios de internet se encuentran entre el rango de edad entre 18 y 34 años. Esto representa casi la mitad de la población usuaria (40%). Por otro lado un 40% de los usuarios de internet está en el rango de 35 a más años. Los usuarios menores de 18 años representan cerca del 20% de los usuarios de Internet (AIMX, 2019). Desde el punto de vista geográfico, la región Centro Sur, que abarca el estado de México y el estado de Morelos concentra casi la mitad de la población usuaria de Internet. Esto deriva del hecho de que la zona metropolitana de la Ciudad de México es la de mayor concentración poblacional del país. En relación con los dispositivos de uso de Internet se encuentra que los teléfonos inteligentes son los más utilizados con un 92%, seguidos de las laptops (96%). Las computadoras de escritorio son utilizadas en un 48%; las tablets son utilizadas en un 47%; las consolas de videojuegos en un 42%; los dispositivos inteligentes (como relojes, aparatos de casa, etc.) se utilizan un 30% y diversos dispositivos en un 13%. La conexión a los servicios móviles de Internet, ha crecido de manera exponencial; también es notable un enorme crecimiento en la industria del entretenimiento. No menos importante, es el crecimiento en el uso de aplicaciones diversas en el campo de la medicina, la salud, así como en el denominado Internet de las Cosas. El término Internet de las Cosas se refiere a escenarios en los que la conectividad de red y la capacidad de cómputo se extienden a objetos, sensores y artículos de uso diario que habitualmente no se consideran computadoras, permitiendo que estos dispositivos generen, intercambien y consuman datos con una mínima intervención humana y al mismo tiempo es un tema emergente de importancia técnica, social y económica (Rose, Scott y Lyman, 2015). La mayor proporción en el uso de Internet se centra en tres grandes rubros: el primero es el acceso a redes sociales con un 82%; le siguen el enviar mensajes instantáneos con un 78%; el envío de e-mails representa un 77%. Cabe destacar que las gestiones de gobierno ya representan en 130 Israel Herrera Miranda 2018 un 31% del uso de Internet, lo cual muestra un incremento importante en la utilización de los servicios del gobierno electrónico. Un dato importante se refiere al tiempo que se pasa en Internet, pues en 2019 los usuarios de internet en México pasaban diariamente 8 horas con 20 minutos, 8 minutos más que en 2018. La problemática de la salud preventiva en México, la participación de la ciudadanía y la educación en salud En el caso particular de las enfermedades no transmisibles (ENT) se definen como una condición médica que no se puede contagiar por contacto. Este cuadro incluye enfermedades tales como insuficiencia cardiaca, cáncer, diabetes (Merrin Webster Dictionary, 2019). Las afectaciones sociales y económicas de las ENT tienen un impacto considerable sobre todo en las poblaciones pobres y vulnerables de todos los países, en particular de los países emergentes y en diversos grados de pobreza. Para los gobiernos, reducir el impacto negativo de las ENT es una prioridad acuciante, condición necesaria para un desarrollo sostenible. Las ENT son la principal causa de muerte en el mundo entero. En 2012, por esta causa hubo 38 millones de decesos; esto representa el 68% de los 56 millones de defunciones registradas (OMS, 2014). De los decesos causados por las ENT, más del 40% (16 millones) fueron muertes prematuras ocurridas antes de los 70 años de edad. Casi las tres cuartas partes de todas las defunciones por ENT (28 millones) y la mayoría de los fallecimientos prematuros (el 82%) se produjeron en países de ingresos bajos y medios (OMS, 2014). Para el periodo 2011-2025, las pérdidas económicas acumuladas debidas a las ENT en los países de ingresos bajos y medios, en la hipótesis de que se mantenga la situación actual, se estiman en US$ 7 mil millones. Este costo descomunal de la inacción sobrepasa con creces el costo anual de implementar un conjunto de intervenciones de fuerte impacto para reducir la carga de las ENT (esto es, US$ 11.200 millones por año) (OMS, 2014). En la reunión de 2014 los países miembros de la OMS se comprometieron de manera voluntaria a establecer programas y acciones hacia 2020, basado en las siguientes metas: Meta mundial 1: Reducción relativa de la mortalidad general por enfermedades cardiovasculares, cáncer, diabetes o enfermedades respiratorias crónicas en un 25% para 2025. 131 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud Meta mundial 2: Reducción relativa del uso nocivo del alcohol en al menos un 10% para 2025. Meta mundial 3: Reducción relativa de la prevalencia de la actividad física insuficiente en un 10% para 2025. El riesgo de muerte por cualquier causa es más elevado en los adultos cuya actividad física es insuficiente que entre aquellos que practican al menos 150 minutos de ejercicio físico moderado por semana, o su equivalente, como lo recomienda la OMS. Meta mundial 4: Reducción relativa de la ingesta poblacional media de sal o sodio en un 30% para 2025. El consumo excesivo de sodio en la dieta se ha asociado al aumento del riesgo de hipertensión y enfermedades cardiovasculares. Meta mundial 5: Reducción relativa de la prevalencia del consumo actual de tabaco en un 30% en las personas de 15 años o más para 2025. Meta mundial 6: Reducción relativa de la prevalencia de la hipertensión en un 25%, o contención de la prevalencia de la hipertensión, en función de las circunstancias del país, para 2025. Meta mundial 7: Detención del aumento de la diabetes y la obesidad para 2025. Meta mundial 8: Tratamiento farmacológico y asesoramiento (incluido el control de la glucemia) de al menos un 50% de las personas que lo necesitan para prevenir ataques cardíacos y accidentes cerebro vasculares para 2025. Meta mundial 9: 80% de disponibilidad de tecnologías básicas y medicamentos esenciales asequibles, incluidos los genéricos, necesarios para tratar las principales enfermedades no transmisibles, en centros tanto públicos como privados para 2025. (OMS, 2014). En la parte de mensajes del reporte de la OMS se destaca el Mensaje 4. Todos los países deben fijar metas nacionales relativas a las ENT y responsabilizarse de su cumplimiento. Así la OMS establece la enorme importancia del compromiso de los gobiernos de diseñar e implementar políticas públicas efectivas en este rubro (OMS, 2014). Antecedentes de la problemática de las ENT en México México está en la lista de los 10 países con mayor número de personas que viven con diabetes. En 2012 se tenía un recuento de poco más de 6.4 millones de personas que se sabían afectadas por la enfermedad (Rojas-Martínezet al., 2018). Se estima que, para 2030, dicha prevalencia alcanzaría de 12 a 18%, y para 2050, de 14 a 22% de la población(Meza et al, 2015). El aumento en la prevalencia de diabetes puede deberse al envejecimiento de la población, al incremento en la prevalencia de la obesidad relacionada con cambios en los estilos de vida (aumento en la densidad calórica de la dieta, reducción en la actividad física), así como a cambios en otros factores relacionados con la diabetes (Aguilar-Salinas et al., 2005). 132 Israel Herrera Miranda En México, la diabetes tipo 2 es una de las principales causas de ceguera, insuficiencia renal crónica y amputaciones no traumáticas, y es una de las 10 causas más frecuentes de hospitalización en adultos. Además, aumenta el riesgo de sufrir infarto al miocardio o cerebral, y explica 30% de la mortalidad general (Rull et al., 2005). Según una investigación de los Institutos Nacionales de Salud y Nutrición la prevalencia de diabetes por diagnóstico médico en 2016 fue de 9.4%. El incremento de 2.2% respecto a 2012 se observó básicamente en los mayores de 60 años(Rojas-Martínez et al., 2018). No obstante que las acciones preventivas han aumentado, el acceso al tratamiento médico y los estilos de vida no han mejorado. El panorama en el futuro inmediato es el aumento de la carga de la enfermedad asociada al envejecimiento de la población, por lo que se considera muy importante acciones de prevención dirigidas a la población (Rojas-Martínez et al., 2018). En el estudio mencionado se destaca que los factores de riesgo asociados a la prevalencia de la diabetes tienen que ver con el sobrepeso y la obesidad, así como la hipertensión. Las personas con sobrepeso y obesidad presentaron en mayor medida diabetes diagnosticada (50 y 80%, respectivamente). Los hipertensos presentaron siete veces más diabetes que los no hipertensos. Aquellos con colesterol alto presentaron tres veces más diabetes que los que no han tenido colesterol alto (Rojas-Martínez et al., 2018). La salud en el estado de Guerrero En el estado de Guerrero, en un estudio sobre la población de usuarios de los servicios del sistema público de salud de la localidad de Zihuatanejo, Gro, de la región de Costa Grande, se encontró que aproximadamente la sexta parte padece diabetes, que en términos de salud es una proporción alta por las implicaciones económicas tanto para las familias como para el sistema de salud. Del grupo de pacientes que no tuvo diagnóstico de diabetes, uno de cada diez está propenso a ser portador de diabetes, por lo que se espera que la población con diabetes aumente, si no se toman medidas para prevenir su desarrollo. El mayor problema fue el sobrepeso, que representa las tres cuartas partes de la población. Por otro lado, la obesidad representa dos quintas partes de la misma, condición que favorece la diabetes y el riesgo cardiovascular (Salgado-Morenoet al., 2016). La Organización Mundial de la Salud (OMS, 2019) define al sobrepeso y la obesidad como una acumulación anormal o excesiva de grasa; el indicador más común que se utiliza para identificar el exceso de peso es 133 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud el índice de masa corporal (IMC), y clasifica como sobrepeso cuando el IMC es igual o superior a 25 y la obesidad cuando éste es igual o superior a 30. Tomando como referencia el IMC, en el estudio de Salgado-Moreno(2016) en el estado de Guerrero, se clasifican con obesidad grado 1, el 23.3% de la población estudiada; el 11% en obesidad grado 2 y el 8.7%, en obesidad grado 3. Se confirma que la hipertensión y la diabetes no son independientes, es decir, la probabilidad de padecer diabetes en pacientes hipertensos es seis veces superior que para los no hipertensos. En el contexto de México, en el sector salud, existe una enorme preocupación por parte del Gobierno Federal, como puede apreciarse en el siguiente párrafo: La salud es un factor fundamental para el desarrollo económico. Se requiere una población sana para lograr que México sea competitivo en el contexto de la economía global. Por su magnitud, frecuencia, ritmo de crecimiento y las presiones que ejercen sobre el Sistema Nacional de Salud, el sobrepeso, la obesidad y las Enfermedades no Transmisibles (ENT), y de manera particular la diabetes mellitus tipo 2 (DM2), representan una emergencia sanitaria, además de que afectan de manera importante la productividad de las empresas, el desempeño escolar y nuestro desarrollo económico como país (México. Secretaría de Salud, 2013). De acuerdo con la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT) 2012, los niveles actuales de sobrepeso y obesidad en la población mexicana representan una amenaza a la sustentabilidad de nuestro sistema de salud, por su asociación con las enfermedades no transmisibles y por el uso de recursos especializados y de mayor tecnología que imponen a los servicios de salud altos costos para su atención (Simón-Barquera, 2013). Según esta encuesta, entre los hombres mayores de 20 años de edad, 42.6% presentan sobrepeso y 26.8%, obesidad; mientras que en las mujeres estas cifras corresponden a 35.5 y 37.5%, respectivamente. Por otra parte, en la población escolar (5-11 años) la prevalencia de sobrepeso es de 19.8 y la de obesidad de 14.6% (Simón-Barquera, 2013). Las enfermedades no transmisibles con mayor prevalencia e incidencia son la diabetes mellitus, las enfermedades isquémicas del corazón y los tumores malignos. Con base en la información de la Encuesta Nacional ENSANUT (2012), la diabetes mellitus afecta actualmente al 9.2 por ciento de la población del país, presentando un incremento de 2.2 puntos porcentuales respecto de la registrada en el año 2006 (Simón-Barquera, 2013). En nuestro país este problema presenta una dimensión más crítica, toda vez que la OCDE ubica a México en el primer lugar en la prevalencia de diabetes mellitus en la población de entre 20 y 79 años (OECD, 2011). 134 Israel Herrera Miranda a) Resultados de las Encuestas sobre prevalencia de Diabetes En el Reporte Global Burden of Disease, se informa que, a escala global, 36.5% de las muertes por diabetes son atribuidas a un IMC (índice de Masa Corporal) elevado, y en México el porcentaje atribuido a este estado sube a 51.8% (Institute of Health Metrics and Evaluation, 2017). Respecto al nivel de educación de la población, diversos estudios en México han notificado que, a mayor grado de escolaridad, la incidencia de diabetes es menor. Respecto a vivir en áreas urbanas, este hecho no se ha asociado con prevalencia de diabetes. El aumento de la prevalencia detectada de diabetes en áreas rurales en los últimos años puede deberse a una intensificación de las estrategias de tamizaje2 en esas regiones (Rojas-Martínez et al., 2015). En el estudio de Rojas-Martínez et al., (2018) sobre prevalencia de diabetes por diagnóstico médico previo en México, se determinó que en 2016, el 87.8% de las personas que vivían con diabetes estaban bajo tratamiento médico para controlar la enfermedad. Sin embargo, solo la mitad de las personas aplicaba alguna medida preventiva para evitar o retrasar alguna complicación por el padecimiento, y una proporción aún menor había modificado su dieta o aumentado su actividad física en respuesta a la enfermedad. A pesar que en los últimos años el sector salud ha incrementado las acciones preventivas para evitar el desarrollo de enfermedades crónicas no transmisibles apoyándose en instrumentos como PrevenIMSS, PrevenISSSTE y la Estrategia Nacional para la Prevención y el Control del Sobrepeso, tanto la diabetes como la prevalencia de factores de riesgo continúan aumentando entre los adultos mexicanos. Debido al aumento en el envejecimiento de la población y al hecho de que entre 2012 y 2016 no se incrementó la detección temprana de la diabetes, y la ausencia de acciones hacia estilos de vida saludables, se avizora un aumento de las hospitalizaciones y del gasto en el sistema de salud. Invertir en la prevención primaria y secundaria de la diabetes en México es crucial para reducir la carga de la enfermedad (Rojas-Martínezet al., 2018). 2 Tamizaje se refiere a la aplicación de un cuestionario de evaluación con la finalidad de hacer una detección temprana y oportuna de los problemas y/o trastornos de Salud en la población. Permite identificar oportunamente personas en riesgo de presentar problemas y/o trastornos de salud. 135 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud b) El reto de las encuestas sobre las ENT En lo referente a las encuestas dirigidas a la población para conocer la prevalencia de diversas enfermedades, para la elaboración de cuestionarios, se utiliza un lenguaje coloquial no especializado. En el caso particular de un estudio sobre la prevalencia de diabetes mellitus tipo 2, éste se realizó con base en la pregunta: “¿Algún médico le ha dicho que tiene diabetes o el azúcar alto en la sangre?”. Los individuos que contestaron sí a esa pregunta fueron considerados diabéticos (Rojas-Martínezet al., 2018). De manera similar, para monitorear la prevalencia de hipertensión y colesterol en el grueso de la población, se aplican cuestionarios a las personas adultas donde se utilizan preguntas como: “Algún médico le ha dicho que tiene la presión alta o hipertensión?” y “¿Algún médico le ha dicho que tiene el colesterol alto?” (Rojas-Martínezet et al., 2018). En estos estudios, para clasificar las áreas rurales y urbanas se ha establecido el siguiente criterio: se ubica el área de residencia como rural si en la localidad vivían menos de 2 500 habitantes y como urbana en caso contrario. Por otro lado, la escolaridad se evaluó en base a cuatro categorías: primaria o menos (seis años de escolaridad o menos), secundaria (7 a 9 años), preparatoria (10 a 12 años) y estudios superiores (>12 años) (Rojas-Martínezet et al., 2018). c) Necesidad de nuevas estrategias para aplicar encuestas a la población en un lenguaje coloquial Muchos investigadores han externado su preocupación respecto de los cuestionarios de tamizaje en salud pública, en virtud de que van dirigidos a personas de todos los niveles educativos y socioeconómicos, pues tienen la limitación de recibir respuestas subjetivas o que pueden ser mal interpretados. En el caso de cuestionarios sobre las medidas de prevención de parte de la población; como ir a consulta, hacerse estudios, cambiar dieta o hacer ejercicio físico, se presenta la posibilidad de recibir respuestas, datos o información que no permita detectar lo que se pretende. Dado lo anterior, se requieren cuestionarios que utilicen el lenguaje propio de los diversos actores sociales (grupos étnicos, grupos de diferentes estratos socioeconómicos y niveles de escolaridad, grupos vulnerable, etc.). 136 Israel Herrera Miranda d) Estrategias y Políticas para la prevención de las enfermedades no transmisibles En México La salud es una responsabilidad compartida de los tres niveles de gobierno en México, así como de la participación activa e informada de los ciudadanos para revertir el crecimiento exponencial de las ENT. Por ello, el gobierno mexicano mantiene un programa permanente denominado Estrategia Nacional para la Prevención y Control del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes (CENAPRECE, 2014). Dada la complejidad del problema, la ciudadanía se enfrenta al reto de fortalecer la cultura de la prevención, para la protección frente a riesgos sanitarios, los determinantes sociales de la salud y la contención de muchos de los factores que definen y distribuyen socialmente la carga de las enfermedades no transmisibles relacionadas con la alimentación incorrecta, así como con la falta de actividad física (México. Secretaría de Salud del Estado de Puebla, 2014). El reto para los gobiernos es contar con programas de información y comunicación dirigidos a todos los sectores de la población para el cambio de hábitos, un consumo alimenticio saludable y la realización de actividad física. México requiere del diseño de políticas integrales en materia de comunicación educativa para la concientización ciudadana que reduzcan el consumo de alimentos y bebidas con alta densidad energética y bajo valor nutricional. En materia de atención médica, también se requiere una atención integral con base en la prevención activa, el suministro eficiente de insumos y medicamentos, la capacitación del personal y la incorporación de las innovaciones en tecnologías de la información. La detección temprana y la adherencia terapéutica son alternativas para mejorar la calidad de vida de los pacientes y evitar complicaciones. e) Alfabetización informacional (ALFIN) y Salud Entre las definiciones más representativas de la ALFIN se encuentran en primer lugar, la del Presidential Committee on Information Literacy de la ALA (1989) que en su informe final expresa la siguiente: la persona alfabetizada en información reconoce cuándo se necesita información y tiene la capacidad de localizar, evaluar y utilizar con eficacia la información necesaria (Gómez-Hernández y Pasadas, 2007). La definición de Webber y Johnston, 2003, citado por Gómez-Hernández y Pasadas (2007), se refieren a la ALFIN como la actitud consistente en adoptar una conducta adecuada ante los problemas de la información, con el fin de identificar, a través de cualquier canal o medio, una información bien ajustada a las 137 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud necesidades de información, que desemboque en el uso sabio y ético de la información en la sociedad. La Declaración de Alejandría sobre la Sociedad de la Información y el Aprendizaje a lo largo de la vida, establece lo siguiente: “La alfabetización informacional se encuentra en el corazón mismo del aprendizaje a lo largo de la vida. Capacita a la gente de toda clase y condición para buscar, evaluar, utilizar y crear información eficazmente para conseguir sus metas personales, sociales, ocupacionales y educativas. Constituye un derecho humano básico en el mundo digital y promueve la inclusión social de todas las naciones” (IFLA, 2005). Dicha declaración añade también lo siguiente: “El aprendizaje a lo largo de la vida permite que los individuos, las comunidades y las naciones alcancen sus objetivos y aprovechen las oportunidades que surgen en un entorno global en desarrollo para beneficios compartidos. Ayuda a las personas y a sus instituciones a afrontar los retos tecnológicos, económicos y sociales, a remediar las desventajas y a mejorar el bienestar de todos” (IFLA, 2005). f) Definiciones de alfabetización en salud La Organización Mundial de la Salud (OMS) introdujo el concepto de alfabetización en salud en su glosario de términos de promoción de la salud (Nutbeam, 1998, citado por Vamos y Frankish, 2016). La alfabetización en salud implica una amplia gama de habilidades que tienen que ver con la comunicación y la toma de decisiones, paralela al entendimiento de los conceptos y contextos médicos y de salud en todo el curso de la vida (Vamos y Frankish, 2016). (Zarcadoolas, et al., 2006, p. 25 citado por Vamos y Frankish, 2016) definen la alfabetización en salud como “La amplia gama de habilidades y competencias que las personas desarrollan para buscar, comprender, evaluar y utilizar la información y los conceptos de salud para tomar decisiones informadas, reducir los riesgos para la salud y aumentar la calidad de vida”. g) Necesidad de Políticas de Alfabetización Informacional en Salud La alfabetización en salud es una capacidad esencial para llevar una vida saludable. Los niveles limitados de alfabetización en salud son un problema de salud pública importante debido a su prevalencia y sus implicaciones negativas para los resultados de salud, la calidad de la atención médica y los costos de la misma (Vamos y Frankish, 2016). 138 Israel Herrera Miranda La preocupación de la alfabetización en salud ha aumentado significativamente. Si bien este interés emergió en países desarrollados (Estados Unidos, Canadá, Australia, Reino Unido, y otros países de la Unión Europea), la alfabetización en salud es hoy una preocupación general en un mundo globalizado con la esperanza de mejorar nuestros conocimientos como ciudadanos comunes sobre las enfermedades no transmisibles. Las políticas de alfabetización en salud, en varios países, establecen que las bibliotecas pueden apoyar el desarrollo de la comunidad en diversas áreas, como la educación, la economía, la investigación y la salud. Las bibliotecas pueden actuar como un puente de información de los proveedores de información, como el gobierno, las organizaciones y las instituciones, hacia los ciudadanos de una comunidad. Las bibliotecas son el centro de conocimiento que recopila diversos recursos, incluidos recursos de información sobre salud para los usuarios, de tal forma que puedan proporcionar condiciones básicas para el aprendizaje permanente, la toma de decisiones independiente y el desarrollo cultural de individuos y grupos sociales (Ghosh, 2013, citado por Mnzava y Katabalwa, 2017). Así, las bibliotecas y los centros de salud pueden ayudar a difundir información sobre la atención médica a las comunidades, especialmente a las áreas rurales. La promoción de la información de salud debe hacerse mediante folletos, periódicos, revistas y otros, que deben distribuirse al público con el objetivo de aumentar la conciencia sobre las enfermedades y cómo combatirlas (Mnzava y Katabalwa, 2017). Finalmente, las bibliotecas en México tienen potencialmente un gran papel que desempeñar para orientar a la comunidad en sus necesidades de información para tomar decisiones informadas sobre la salud. Cuando se transmite la información, la experiencia personal no compartida del emisor y el receptor puede llegar a ser un obstáculo para el cabal entendimiento de la misma (Menéndez & Barzanallana, 2014). Es ahí donde las políticas públicas requieren estrategias para producir información documental en un lenguaje asequible a los grandes grupos de la población que no cuentan con una información científica. Consideraciones finales Se puede observar en los resultados de la investigación sobre los portales del gobierno electrónico, en particular, el estado de Guerrero no figura entre los 4 primeros lugares del ranking de indicadores de Gobierno electrónico. Por otro lado, en general, en todos los portales existe una cobertura mínima y un crecimiento casi nulo de los servicios del gobierno electrónico que permitan la interactividad y la participación ciudadana. 139 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud Esto limita –entre otros aspectos- la transparencia y las posibilidades de que los ciudadanos sean escuchados en sus críticas y propuestas para el mejoramiento en el diseño de las políticas públicas y de las acciones de gobierno en materia económica, educativa, de salud, de cultura. En el estado de Guerrero viven aproximadamente 600 mil indígenas, divididos en cuatro pueblos y lenguas: Nahuas, Mixtecos, Amuzgos y Tlapanecos. El Náhuatl es la lengua indígena con mayor número de hablantes. En el estado de Guerrero los nahuas representan alrededor del 40% de la población indígena del estado. La zona ocupada por los mixtecos cubre un área aproximada de 40 mil km2 y abarca parte de los estados de Guerrero y Puebla, y en mayor proporción el estado de Oaxaca. Los amuzgos habitan en los estados de Oaxaca y Guerrero y se denominan con el mismo nombre de su idioma: el amuzgo. Finalmente, aunque han sido conocidos como tlapanecos, ellos se llaman a sí mismos Me’phaa (México. Gobierno del estado de Guerrero, 2019). En los portales estudiados de gobiernos estatales existe una gran brecha para el acceso a los servicios por parte de las poblaciones indígenas que hablan una lengua diferente al español, así como serias limitantes para acceder a la alfabetización informacional por los sectores de la población de escasos recursos, grupos vulnerables y grupos con capacidades diferentes. El reto de la alfabetización informacional para formar ciudadanos que tengan capacidades para participar activamente en la sociedad de la información, requiere de esfuerzos por parte de los gobiernos para brindar a los ciudadanos la herramientas cognitivas para el manejo de las TICs, así como de proveerles de los recursos para acceder a estas tecnologías y puedan participar de manera plena como ciudadanos en el desenvolvimiento de una sociedad más democrática y justa. Actualmente, existe un fenómeno de producción y consumo masivo de contenidos a través de las TICs, donde el ciudadano enfrenta un bombardeo de información en las calles, en las viviendas y en los dispositivos denominados inteligentes. Lo contradictorio del asombroso desarrollo tecnológico de las comunicaciones es la desigualdad social aunada a la ubicuidad de la tecnología y la información. En este contexto complejo en el que se superponen la comunicación y la información, a través de la tecnología, se puede considerar que la educación y la cultura son factores esenciales para que el individuo pueda identificar su lugar en la sociedad como ciudadano (Cuevas y Paixao, 2014). Hoy en día, la educación y la cultura están en un proceso de trans- 140 Israel Herrera Miranda formación, pero el ritmo del cambio es mucho más lento respecto a las demandas de la sociedad (Cuevas y Paixao, 2014). Gómez Hernández y Saorín (2014) reflexionan sobre la alfabetización para la vida, expresando que: los ciudadanos podemos ser actores sociales en sentidos más ricos y complejos: tenemos necesidad de opinar, compartir, crear vínculos, presionar, disentir, organizar o apoyar. El aprendizaje a lo largo de toda la vida –sostienen los autores-, no es sólo para rellenar los formularios adecuados, sino para producir ciertas formas de cambio social. Las competencias digitales se conectan con la ciudadanía y la participación. Estas posibilidades de participación de los ciudadanos justifican la inclusión de programas de alfabetización informacional en todos los estratos sociales y sectores de la sociedad como es el de las personas con capacidades diferentes y grupos indígenas. Acciones de este tipo pueden ayudar a solventar problemas o necesidades, que pueden ser de carácter económico, educativo, familiar, grupal o ciudadano. Algunos problemas serán prácticos o funcionales, y otros tendrán un alcance más de transformación social. Para la prevención de enfermedades en cualquiera de sus modalidades es esencial que población en general reciba información apropiada. Aquí aparece la problemática referente al acceso a la información en conexión con el reto de la comprensión de la información. Consideremos una situación particular que se descubrió en un estudio sobre diabetes en México; se esperaría que, con el crecimiento de los usuarios de internet, la población tiene más posibilidad del acceso a la información, y por lo tanto mejores posibilidades para recibir orientación y consejo para mejorar los hábitos alimenticios y de ejercicio o actividad física, pero los datos muestran lo contrario. En este contexto surgen preguntas como ¿cuáles son las razones del por qué los ciudadanos, además de dejar de lado un tratamiento médico no cambian sus hábitos alimenticios y de actividad física para mejorar su salud? Hay razones de tipo económico y cultural, que afectan la adecuada comprensión de las dimensiones de la enfermedad y evita que los ciudadanos se apropien de acciones que ayuden a mejorar esta condición. Es por ello que la alfabetización informacional en salud representa una opción de vital importancia. Por otro lado, ¿Cuál sería la estrategia para lograr que la mayor parte de la población tenga acceso al mundo de la información de internet?, ¿la información existente en internet es accesible para su comprensión por parte de los usuarios de internet? ¿Existe información adecuada tanto en 141 Gobierno electrónico en México: ciudadanía y educación informacional en salud los medios de comunicación de masas como en la red de internet para los diferentes grupos de población y sobre todo para las personas mayores de 60 años que menos posibilidades tienen de estar alfabetizadas en el uso de TICs? Todas estas preguntas están pendientes de ser abordadas por investigaciones académicas desde distintos enfoques disciplinarios, con la finalidad de encontrar estrategias que ayuden a las bibliotecas, a las agencias de gobierno y a los diversos grupos sociales a enfrentar diversas problemáticas sociales como la prevalencia de las ENT en México. Por lo anterior, es importante contar con estudios que puedan evaluar los alcances de la participación ciudadana para mejorar los programas de gobierno en salud preventiva en la era del gobierno electrónico. Referencias bibliográficas Aguilar-Salinas, C.A., Mehta, R., Rojas, R., Gómez-Pérez F.J., Olaiz, G., Rull, J.A.(2005). “Management of the metabolic syndrome as a strategy for preventing the macrovascular complications of type 2 diabetes: Controversial issues”. Curr Diabetes Rev 1(2), pp.145-158. https://doi.org/10.2174/1573399054022767 AIMX. Asociación Mexicana de Internet A.C. (2019). Recuperado de: https://www.asociaciondeinternet.mx/es/estudios (05/02/2020) Alvarez Barrios, J.A. (2012). Gobierno electrónico : ¿mito o realidad? análisis, descripción y evaluación de los sitios web gubernamentales de las 32 entidades federativas. 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Miguel Ángel Barrera Rojas1 Introducción Al indagar sobre pobreza a niveles macro regionales se tiene la certeza de la existencia de datos, sin embargo, estos datos, dada la naturaleza de la operacionalización en la política que cada país hace sobre la pobreza, significan dimensiones totalmente distintas, aun cuando en Latinoamérica se utiliza el método de Necesidades Básicas Insatisfechas para la medición de la pobreza. De ahí que el objetivo de este documento sea discutir si existe common framing en México y Centroamérica para la medición de la pobreza. Para ello se planteó la construcción de una matriz que explique las categorías de operacionalización que cada país analizado hace sobre la pobreza. Esta matriz se nutrió de una vasta revisión documental de las metodologías para medición de pobreza en los países de estudio. Entre los resultados más importantes se encuentra que, si bien es cierto los países de estudio se ajustan a la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas, las categorías que cada país utiliza son distintas, generando así un problema regional de framing para la medición de la pobreza. En el presente escrito se pretende hacer una discusión en torno a la operacionalización conceptual y documental de la pobreza en México y países centroamericanos que pertenecen al Caribe. Es decir, México, Belice, Guatemala, Costa Rica, Nicaragua, Honduras y Panamá. El objetivo de lo anterior es saber si existen condiciones para establecer un precedente de common framing, para el combate a la pobreza en esta región del planeta. Para ello se hizo una basta, profunda e intensa revisión documental de todos aquellos documentos y papeles de trabajo donde los gobiernos federales de los países de la región de estudio ponen de manifiesto lo que desde sus contextos consideran y definen como pobreza. Con esa información se construyó una matriz donde se aprecian, por un lado, las dimensiones que todos los países consideran como básicas para definir y 1 Profesor Investigador de Tiempo Completo en la Licenciatura en Gobierno y Gestión Pública de la Universidad de Quintana Roo. Contacto: miguel.barrera@ uqroo.edu.mx 149 Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica... medir la pobreza, y que son parte de la metodología de Necesidades Básicas Insatisfechas propuestas por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, y por otro lado, se distinguen también las dimensiones que cada gobierno considera apropiadas para sus realidades y contextos sociales, políticos y económicos. Discusión teórico conceptual La lógica de pensar en la definición común de un problema público como lo es la pobreza obliga al lector a pensar que la revisión conceptual y teórica debe ir en rededor del concepto de agenda y agenda setting, puesto que hay un considerable número de trabajos que pugnan por una agenda regional, o incluso mundial como la Agenda 2030 (ONU, 2015) para abordar el fenómeno de la pobreza (BID, 1993; MacDonald, 2005; López, 2008; Munster, 2018), sin embargo dado que una buena cantidad de textos académicos ubican al proceso de agenda setting más hacia el manejo de masas (Mc Combs y Shaw, 1972; Weaver, Mc Combs, Shaw, 2004), medios de comunicación (Mc Combs y Shaw, 1972; Mc Combs y Reynolds, 2002) e influencia del pensamiento colectivo en torno a un problema público (Nelson, Clawson y Oxley, 1997; Sussman, 2016; Alang, McCreedy y HArdeman, 2017), se ha optado por situar la discusión de este artículo utilizando el concepto de framing. Este concepto es abordado por autores como Entman (2003), Dekker y Schotten (2017) y especialmente por Aruguete (2017) quien, en un valioso texto, explica de forma detallada, la convergencia y divergencia teórica del framing con la agenday sobre todo con la agenda setting. Natalia Aruguete sostiene que El establecimiento de agenda pone el foco en la selección de historias noticiosas como determinante de la importancia que el público le asigna a los temas, mientras que el Framing se focalizaría no en los asuntos que son seleccionados por los medios para darles cobertura, sino en los modos particulares en que tales cuestiones son presentadas y en cómo los problemas públicos son formulados (Aruguete, 2017: 38), Es decir, la agenda setting apunta más a la influencia que un tema debe tener en las masas, mientras que el frame setting “analiza la importancia de los atributos de dichos temas” (Aruguete, 2017: 38). Otra interesante diferencia que identifica Aruguete (2017: 39) versa así “Un aspecto clave que diferencia a ambas corrientes es que la Agenda Setting se propone como teoría de efectos mientras que el Framing es una teoría integral”. El establecimiento de la agenda es definido como “la transferencia de relevancia de una agenda a otra” (McCombs, 2010: 199). O sea, mientras 150 Miguel Ángel Barrera Rojas que en la postura conceptual de la agenda se analiza en qué medida los medios moldean la opinión del público y cómo se da la correlación de fuerzas entre el poder político y el sistema de medios, el Framing es concebido de manera más integral y transversal. De hecho Dekker y Schotten (2017: 204) comparten, en gran medida, las apreciaciones de Aruguete (2017) y complementan la idea al afirmar que “se espera que “el framing (…) se aplique, en particular, a controversias de políticas intratables que se caracterizan por una multiplicidad de frames, que implican diferentes definiciones de la situación del problema, así como diferentes soluciones políticas sugeridas”. Finalmente Aruguete (2017) y Entman (2003: 417) coinciden en que framing es necesario cuando el análisis exige “Seleccionar y resaltar algunas facetas de los acontecimientos o problemas y establecer conexiones entre ellos para promover una interpretación, evaluación y/o solución particular”, así, bajo esta óptica conceptual es que se plantea analizar si existe convergencia en la región de estudio en cuanto a la definición de pobreza como problema público, considerando que los países seleccionados comparten condiciones geográficas (Centroamérica) y de actividad productiva (Caribe – turismo) y en teoría aplican el mismo modelo de NBI para la medición de pobreza. Estrategia metodológica Para cumplir con el objetivo trazado se revisaron los últimos documentos guías disponibles y publicados por los ministerios o secretarías, según el caso del país analizado, responsables del desarrollo social y de los institutos de estadística nacionales con la finalidad de analizar la conceptualización y dimensionamiento que le dan a la pobreza en cada país del área de estudio (mapa 1). En algunos casos como México, existen organizaciones públicas dedicadas específicamente a evaluar las políticas de combate a la pobreza, por lo que, en ese caso, se revisaron los manuales del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo social. 151 Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica... Mapa 1. La región de estudio Fuente: Elaboración propia El primer criterio para separar conceptualizaciones fue saber si la pobreza se mide unidimensionalmente, como lo sugiere el Banco Mundial en su informe de 1992 y 2001, o bien si se hace de manera multidimensional. Si la pobreza se define y mide solo a través del ingreso, el interés se enfatizaría en el valor en dólares americanos de la línea de ingreso o bien de la línea de la canasta alimenticia. Si la pobreza se define y mide de manera multivariada sería necesario conocer si se hace a través del método de Necesidades Básicas insatisfechas (NBI) o si se establecieron dimensiones acordes a la realidad de cada país. Posteriormente de casa dimensión se extrajeron los criterios que le conforman. Con toda esta información se construyeron, primero un diagrama de Sankey y posteriormente una matriz para analizar el framing en cómo se define y mide la pobreza en la región de estudio. Sobre la definición de la pobreza en la región de estudio Una situación que llama la atención es que en todos los documentos que se revisaron existe la coincidencia de que medir la pobreza únicamente en términos monetarios representa un sesgo metodológico, pues es importante observar otras dimensiones propias del contexto que determinan la calidad de vida de las personas. Para justificar teóricamente lo anterior, todos los países analizados utilizan definiciones clásicas para la pobreza como la de Altimir (1979: 1) quien la define como “un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de la vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción 152 Miguel Ángel Barrera Rojas inestable en el aparato productivo o dentro de los estratos primitivos del mismo”. Incluso el propio Oscar Altmir (1979:2) advierte que existe el riesgo de que la definición y operacionalización de la pobreza estén “fuertemente influidas por el contexto socioeconómico y por los objetivos generales del proyecto social en el que se insertan las políticas antipobreza” de cada nación. De ahí la importancia de repensar a casi 40 años del trabajo de Altmir el camino que la región Caribe Centroamérica ha tomado de manera individual en el abordaje de la pobreza. De hecho la operacionalización del concepto de pobreza de Altmir derivó en el modelo de Necesidades Básicas Insatisfechas que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) implementó para América Latina en la década de 1980 y que se desagrega de la siguiente manera: • Acceso a vivienda • Calidad de la vivienda • Materiales de construcción utilizados en piso, paredes y techo • Hacinamiento • Número de personas en el hogar • Número de cuartos de la vivienda • Acceso a servicios sanitarios • Disponibilidad de agua potable • Fuente de abastecimiento de agua en la vivienda • Tipo de sistema de eliminación de excretas • Disponibilidad de servicio sanitario • Sistema de eliminación de excretas • Acceso a educación • Asistencia de los niños en edad escolar a un establecimiento educativo • Edad de los miembros del hogar • Asistencia a un establecimiento educativo • Capacidad económica • Probabilidad de insuficiencia de ingresos del hogar • Edad de los miembros del hogar • Último nivel educativo aprobado • Número de personas en el hogar • Condición de actividad (Feres y Mancero, 2001: 67, CEPAL, 2001). Esta metodología de NBI debería funcionar como un common frame para la operacionalización del concepto de pobreza, sin embargo, como se verá en el diagrama de Sankey y la matriz regional, esto no sucede así. Lo cual deriva en que los datos sobre pobreza en la región sean ciertos y certeros 153 Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica... por la metodología con que son recogidos, pero con diferente significado dada la operacionalización que cada país utiliza al desagregar dimensiones y subdimensiones para la pobreza. A continuación, se explica, por país, la manera en que cada uno de ellos determina los criterios a los que se ajustarán sus institutos de estadística, de evaluación de políticas o desarrollo social, según sea el caso, para medir la pobreza. Guatemala Para medir la pobreza en este país, se utiliza una metodología multidimensional que contempla Línea de pobreza asociada a la canasta básica y cuatro dimensiones basadas en la satisfacción de las necesidades básicas que son, para el caso guatemalteco, cuatro a saber; vivienda, salud, educación y economía (Banco Mundial, 2009; INE, 2015) Dentro de los rubros de especificidad de situación de pobreza en el ámbito de la vivienda se hace referencia a dos preceptos en particular: la calidad de los materiales con que se construyeron techo, paredes y piso; así como si existen condiciones de hacinamiento. Referente al ámbito de la salud se desagregan dos indicadores, en primera instancia la eliminación de excretas y la disposición de agua potable, elementos que se presentan como generalidades. Para el caso de educación se contempla solo un criterio siendo este el de la asistencia a la escuela, en la cual se especifica, por zona, la edad para referir que cumplen con este criterio o no, se menciona que en el caso de zonas rurales la edad será de entre los 7 y 10 años y para el área urbana será entre los 7 y 10 años de edad que no asistan a centros de educación regular. Finalmente, Guatemala contempla el criterio de la economía del hogar, aludiendo que se pensará en pobreza si el jefe de hogar no tiene ningún nivel de estudio y que existan más de 4 miembros sin ocupación (INE, 2015). En lo que refiere a la línea de pobreza, según datos del INE (2015: 3), para la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida se estableció que el tope de la línea de pobreza era de 851 quetzales por mes, lo que en dólares americanos es igual a 112.57 Honduras Según el Instituto Nacional de Estadística de Honduras (2018, S/p) la mejor definición de pobreza que acomoda a su realidad nacional se ajusta a la definición que Altamir (1970: 24) ofrece: “Un síndrome situacional en el que se asocia el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condi154 Miguel Ángel Barrera Rojas ciones de la vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo o dentro de los estratos primitivos del mismo, actitudes de desaliento y anomalía, poca participación en los mecanismo de integración social y quizás la descripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna manera de la del resto de la sociedad”. Según el propio INE (2017), se utiliza la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM) para poder medir la pobreza a través del método integrado de la Línea de Pobreza (LP) que se estableció en 2,890 lempiras mensuales per cápita (ONU, 2015), es decir, 120.47 usd; y las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). En el caso de este país, las dimensiones de la NBI son cuatro: i. Salud. Se establecen tres criterios para identificar la dimensión de salud presentándose: acceso al sistema de agua, acceso a saneamiento adecuado y combustible para cocinar. ii. Educación. Se presentan tres criterios: años de educación para miembros del hogar de entre 15 y 49, asistencia escolar y analfabetismo. Exaltando preceptos en suma generales, que poco pueden abonar al entendimiento de la situación real de la pobreza en dicho país. iii. Trabajo. se presentan de igual manera tres criterios: seguridad social, sub- empleo y trabajo infantil. iv. Vivienda. se tienen en cuenta seis criterios, a saber: acceso a electricidad, material de piso, material de techos, material de pared, hacinamiento y acervo patrimonial. Nicaragua Para el caso de Nicaragua, según datos oficiales del Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE, 2005; 2011; 2017) la pobreza se medirá por medio de dos metodologías: la línea de pobreza y el de las Necesidades Básicas Insatisfechas. La línea de Pobreza en Nicaragua se desagrega en dos tipos, la extrema que se enfoca en la necesidad calórica diaria de 2,268 calorías (INIDE, 2009: 6) y tiene un costo aproximado de 8,796 córdobas (275 usd) y se establece con referencia a dos criterios fundamentales, los cuales son: el agregado al consumo y el agregado al ingreso. El primero se refiere a la contabilidad de todos aquellos alimentos que han sido comprados por miembros del hogar, obtenidos de otra fuente que no sea el hogar mismo, producidos en el hogar y se auto consumen, provenientes de donaciones o regalos y obtenidos fuera del hogar (INIDE, 2011: 5); el segundo se 155 Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica... integra por el consumo de no alimentos (bienes y servicios): vivienda, Transporte, Educación, Equipamiento del hogar, Salud, Educación, Vestuario y Uso cotidiano en el hogar (INIDE, 2011: 5) El agregado al ingreso, de acuerdo con con el INIDE (2011: 10) se conforma con los Ingresos provenientes del trabajo, es decir, “jornal, salario o por producción propia) o de actividades económicas no relacionadas con la agricultura (sea por salario o negocio propio), ingresos provenientes del trabajo (salarios empleado/ obrero) y ganancias (empleador/ cuenta propia) por todos los trabajos realizados la semana anterior a la entrevista y de los últimos doce meses, pagos monetarios, recibidos en especie y otros beneficios (alimentos, vivienda, uniformes y transporte)” y por los Ingresos provenientes de otras fuentes diferentes al trabajo, en donde “se incluyen los ingresos como resultado de: El arriendo de equipos o propiedades (inclusive la casa propia), Intereses de ahorros e inversiones, La valoración de alimentos recibidos en la escuela, Pensiones y donaciones, Transferencias y regalos; sean estos recibidos en efectivo o en especie, También se incluyen las remesas familiares provenientes del interior o exterior del país” (INIDE, 2011: 10) Ahora bien, en lo que respecta a las NBI, en Nicaragua, según el INIDE (2011:8), se utilizan seis criterios: Hacinamiento, que “Mide el mínimo adecuado para el hogar, describiéndolo en función del número de personas por cuarto, exclusivamente destinado para dormir” (INIDE, 2011: 8); servicios insuficientes, que “Cuantifica el acceso a servicios básicos, que asegure el nivel higiénico adecuado. Se incluye la calidad del agua que consume el hogar y el tipo de servicios de eliminación de excreta de que disponen” (Inide, 2011: 8); vivienda inadecuada, que “Se refiere a la calificación del tipo de material con que está construida la vivienda (pared, techo y piso)” (INIDE, 2011: 8); baja educación, en donde se “Determina la asistencia escolar primaria por hogar, investigando el número de niños entre 7 – 14 años que no van a la escuela” (INIDE, 2011: 8); y dependencia económica, que “Combina en un único índice, dos criterios: a) Si el jefe del hogar ha completado la educación primaria y b) la relación de personas empleadas, respecto al total de miembros del hogar” (INIDE, 2011: 8) Costa Rica La metodología usada en Costa Rica para medir la pobreza se realiza a través de la medición de las NBI, bajo el nombre de Índice de Pobreza Multidimensional, el cual engloba las necesidades que el Estado considera básicas para vivir, las enmarca en diversos indicadores generales, que a su 156 Miguel Ángel Barrera Rojas vez cuentan con variables e indicadores que otorgan precisión al momento de levantar los datos. Según la información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIGH) 2014, esta metodología será por medio de cinco dimensiones más la línea de pobreza: • Educación, que engloba cuatro subdimensiones: No asistencia a la educación formal; Rezago educativo; Sin logro de bachillerato; y, Bajo desarrollo de capital humano (INEC, 2015: 21). • Vivienda, la cual se compone de cuatro subdimensiones: Mal estado del techo o piso; Mal estado de las paredes exteriores; Hacinamiento; y, Sin uso de internet (INEC, 2015: 25). • Salud, que también se compone de cuatro subdimensiones: Sin seguro de salud; Sin servicio de agua; Sin eliminación de excretas; y, Sin eliminación de basura (INEC, 2015: 29). • Trabajo, el cual se compone de tres subdimensiones, y una de estas se desagrega un nivel más para evaluar dos componentes: Desempleo de larga duración o personas desalentadas; Empleo independiente informal; e, Incumplimento de derechos laborales que se desagrega en Incumplimiento de salario mínimo, e Incumplimiento de otros derechos laborales (INEC, 2015: 32). • Protección Social, que se compone de cuatro subdimensiones: Primera infancia sin cuido; Personas adultas mayores sin pensión; y, Población fuera de la fuerza de trabajo por obligaciones laborales Para la línea de pobreza, el INEC (2014; 2015; 9) reporta que en Costa Rica se usa dicho indicador ya que “representa el monto mínimo requerido para que una persona pueda satisfacer las necesidades básicas alimentarias y no alimentarias, incluidas en una canasta de bienes y servicios construida con base en la información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (ENIGH) del 2004 y cuya composición y costo se determinan en forma separada para la zona urbana y la zona rural”. Según este método, “un hogar pobre es aquel cuyo ingreso per cápita es menor o igual al costo per cápita de una canasta de bienes y servicios requeridos para su subsistencia” (INEC, 2015:9), a junio dl 2018 el costo de la canasta alimenticia que determina la línea de pobreza es de 40,060 colones, lo que en dólares americanos equivale a 82.59 usd. México En el Diario Oficial de la Federación (2016: 23) del 16 de junio establece la definición que el gobierno federal mexicano utilizará para la pobreza: “Una 157 Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica... persona se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insuficientes para adquirir bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades”. De lo anterior se desprende que para operacionalizar esa definición, se establecieron tres criterios: I.- Criterios asociados al bienestar económico: los que sean resultado de comparar el ingreso mensual per cápita del hogar con el valor de las líneas de bienestar o bienestar mínimas definidas por el Consejo. II.- Criterios asociados a las carencias sociales (…) III.- Criterios asociados al contexto territorial: los asociados a indicadores territoriales de acceso a infraestructura social básica, grado de cohesión social, entre otros (DOF, 2016: 13) Cada uno de estos se refiere a lo siguiente: Son aquellos dónde se toma en cuenta el ingreso, de esta manera se sabe si es pobre o no a través de una comparación del ingreso mensual per cápita con la línea de bienestar y la línea de bienestar mínimo, “El espacio del bienestar económico comprenderá las necesidades asociadas a los bienes y servicios que puede adquirir la población mediante el ingreso”. (Diario Oficial, 2010, p 12) Es decir, las personas consideradas en pobreza multidimensional son aquellas que sus ingresos no son suficientes para cubrir los bienes y servicios para vivir plenamente, y carentes en: “educación, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación.” Diario Oficial, 2010: 13-14). Las dimensiones antes señaladas están validadas por varios aspectos y a su vez están compuestos de algunas. En la referente al bienestar económico se encuentran dos criterios, el de la línea de bienestar y la línea de bienestar mínimo, ambas líneas miden la capacidad de consumo que tiene el Ingreso Corriente (INEGI, 2015) el cual suma los Ingresos provenientes del trabajo, los ingresos por renta, las transferencias que pueden ser públicas y privadas, el alquiler de la vivienda y otros ingresos. La dimensión que define el siguiente rubro refiere a las posibles carencias sociales entre las que se encuentran los siguientes criterios: rezago educativo, servicios de salud, acceso a seguridad social, vivienda, servicios básicos y alimentación. Finalmente, la dimensión del contexto territorial se refiere a la desigualdad o polarización social y el acceso a infraestructura social básica. (DOF, 2016). Para el caso de las dimensiones que componen la operacionalización de la pobreza, el gobierno mexicano utiliza los siguientes criterios: • Vivienda: material de construcción del piso, techo, paredes; acceso a electricidad; y, coeficiente de hacinamiento. • Sanidad: suministro de agua potable; mecanismos para la eliminación de excretas 158 Miguel Ángel Barrera Rojas • Educación: asistencia de niños al grado de educación correspondiente; años de asistencia a la escuela por parte de los adultos. • Salud: acceso a seguridad social; alimentación • Desigualdad: cercanía con carreteras pavimentadas; manejo de residuos sólidos; y, desigualdad Además de los criterios asociados a las NBI, el gobierno mexicano establece dos líneas de pobreza: Línea de Bienestar Mínimo y Línea de Bienestar (CONEVAL, 2018). En ambos casos se especifican montos para zonas rurales y urbanas y el monto de cada línea varía cada mes. Según los propios datos descargables del gobierno mexicano, a Julio del 2018 la Linea de Bienestar Mínimo se situó en $1,492.32 (74.6 usd) y la Línea de Bienestar en $ 2,975.27 (148 usd) mensuales. Panamá En el informe de pobreza multidimensional de Panamá del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) de 2017 se estableció que la unidad de medición de la pobreza es el hogar y que el método para la construcción de indicadores seria multidimensional, es decir, se usa la línea de pobreza para medir el ingreso y la capacidad adquisitiva de la canasta alimenticia y cinco dimensiones que arrojan diecisiete indicadores en total que ayudarán a “identificar y medir la incidencia e intensidad de las principales carencias o privaciones no monterías que afectan las condiciones de vida de los panameños, y emplearlas como criterio complementario a la medición de pobreza por ingreso en la reorientación de la política social, para lograr una efectiva reducción de la pobreza de modo integral” (MEF, 2017: 15). Las dimensiones antes mencionadas son las siguientes: • Educación, la cual tiene tres indicadores: Inasistencia escolar; repitencia escolar; y, logro educativo insuficiente. • Vivienda, servicios básicos y acceso a internet: dentro de esta dimensión se evalúa: precariedad de materiales; hacinamiento; carencia de electricidad; y, acceso a internet. • Ambiente, entorno y saneamiento. Dentro de esta dimensión se encuentran los siguientes criterios: afectación o daños de los hogares por fenómenos naturales; acceso a vías de comunicación terrestres; manejo inadecuado de la basura; carencia de saneamiento mejorado. • Trabajo. Dentro de esta dimensión se establecen tres criterios de evaluación, a saber: desocupado y trabajador familiar sin pago, la precariedad del empleo y los empleados con remuneración inadecuada. 159 Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica... • Salud. En esta dimensión se tienen en cuenta tres criterios: acceso a servicios de salud; control de embarazo; y, carencia y disponibilidad de fuentes de agua mejorada. En lo que respecta a la línea de pobreza, el MEF (2018) hace una diferenciación muy importante, pues tiene una canasta básica alimenticia para el Distrito de Panamá y San Miguelito, y otra para el resto urbano del país, teniendo un costo de 302.65 y 278.03 balboas (la paridad Balboas-Dólar americano es 1 = 1) respectivamente a febrero del 2018, según datos del propio MEF (2018: 11). Lo anterior hace notar que en Panamá se tiene la canasta básica más cara de la zona de estudio. Belice La medición de pobreza en Belice según el Plan Nacional para Combatir la Pobreza (PRAP, 2014 por sus siglas en inglés) se realiza por medio del índice Global de Pobreza Multidimensional más el agregado de vulnerabilidad, que como bien menciona Carneiro (2016: 8) se debe considerar pues en Belice, dadas sus condiciones de ser “una pequeña economía abierta que es también extremadamente vulnerable al cambio climático” la lucha contra la pobreza inicia en la capacidad de sortear las externalidades negativas que pueden provocar que de ser vulnerables, la población pase a estado de pobreza. Para el caso de este país las dimensiones son tres y una línea de pobreza: • Salud, la cual engloba subdimensiones como la tasa de mortandad infantil, y la desnutrición. • Educación que engloba las subdimensiones Años de asistencia a la escuela y Asistencia de infantes a la escuela. • Condiciones de vida, en la que se engloban seis subdimensiones: Sanidad; Acceso a agua; Acceso a electricidad; Material del piso y las paredes; Combustible con el que se cocina; Tenencia de bienes. La línea de pobreza, determinada por la canasta básica está determinada de manera anual (PRAP, 2014: 19) y en 2014 se estimó en $3,429 dólares beliceños, lo que en dólares americanos es igual a 142.2 usd mensuales. Resultados: Matriz regional y Diagrama de Sankey De acuerdo con lo revisado en la documentación oficial, leyes, planes de desarrollo, informes internacionales y manuales metodológicos para recolección de encuestas sobre calidad de vida en los países de la región de estudio se construyó una matriz en donde se concentraron todas las 160 Miguel Ángel Barrera Rojas dimensiones que son consideradas en lo individual para definir y medir la pobreza. Es importante resaltar que todos los países se ajustan a los criterios básicos de NBI que la CEPAL sugiere. La divergencia de resultados surge en los agregados que cada país tiene. Belice incorpora seis criterios adicionales de los establecidos en las NBI, Costa Rica y Panamá son los que más criterios adicionales tiene, diez; Guatemala lo hace con cuatro; Honduras tiene nueve criterios extras; México ocho; y Nicaragua que es el país con menos indicadores adicionales a las NBI sólo tiene dos. Entre los criterios adicionales que sólo aplican para uno o dos países llama la atención que solo Panamá y Costa Rica consideran al medio ambiente como una dimensión para definir a la pobreza. Resulta también peculiar que Belice considera aún al trabajo infantil, prohibido en la mayoría de las constituciones modernas, como un criterio para definir a la pobreza. La desigualdad y la inseguridad alimentaria como criterio para la definición de pobreza, por increíble que parezca, solo es considerado por México. El empleo/trabajo también merece especial atención, pues de acuerdo con la teoría económica, este criterio es el principal generador de riqueza e ingreso en los hogares, y es considerada por todos los países de la región de estudio como una dimensión de pobreza excepto por México. Otro dato a resaltar de la matriz es la variabilidad en el costo (en usd) de las canastas básicas. Siendo Panamá el país con la más alta y Costa Rica la más baja. La explicación del porqué Panamá tiene el costo más alto en dólares americanos radica en que su paridad cambiaria es 1 a 1. Dejando este factor cambiario de lado, Nicaragua sería el país con la canasta más alta. Para ilustrar con mayor claridad, se elaboró en primera instancia un diagrama de Sankey sobre las dimensiones de la pobreza en la región de estudio. Esta herramienta gráfica que originalmente fue diseñada para ilustrar la transferencia de flujos de calor y energía, ha sido adaptado a las ciencias sociales para graficar la relación de intensidad y dirección que presentan categorías-dimensiones-subdimensiones (Schmidt, 2008; Barriga, 2015). En este caso la información fluye de Izquierda a derecha, es decir, de las NBI hasta los indicadores que aparecen en el extremo derecho con un número junto a ellos, este número indica el número de países de la región de estudio donde dicho indicador se toma en cuenta para la medición de la pobreza (siete es el máximo posible). 161 Belice Costa Rica Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá 142.2 82.59 112.57 120.47 148 275.31 302.65 Línea de pobreza Necesidades Básicas Insatisfechas Capacidad económica Línea de consumo calórico Costo canasta básica (usd) Piso vivienda Techo Paredes hacinamiento Sanidad Agua potable Tipo de eliminación de excretas Educación Asistencia de niños a la escuela salud desnutrición tasa de mortandad infantil Acceso a seguridad social Años de asistencia a la escuela Repitencia escolar Otros criterios Logro educativo insuficiente Educación Bajo desarrollo de capital humano Analfabetismo Bachillerato inconcluso Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica... 162 Matriz 1. Dimensiones para definir y medir la pobreza en la región de estudio Belice Costa Rica Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Acceso a electricidad Vivienda Combustible usado para cocinar Tenencia de bienes Acceso a internet Resiliencia Ambiente Acceso a carreteras Manejo inadecuado de la basura Desempleo Otros criterios Trabajo Precariedad laboral Trabajo infantil Remuneración inadecuada Alimentación Condiciones sociales dependencia económica 163 Miguel Ángel Barrera Rojas Fuente: elaboración propia Inseguridad alimentaria Desigualdad 164 Fuente: elaboración propia Imagen 1. Diagrama de Sankey para dimensiones y subdimensiones de la pobreza en la región de estudio Definición y medición de la pobreza en México y Centroamérica... Miguel Ángel Barrera Rojas Reflexiones finales Si bien no se niega la importancia de que los países estudiados generen su propia información sobre pobreza, y que estos se puedan compilar en bases de datos como las de la CEPAL, el Fondo Monetario Internacional o el propio Banco Mundial para que se hagan análisis a mayor profundidad sobre los orígenes y consecuencias de la pobreza, la realidad es que debido a la operacionalización que cada país hace sobre la pobreza, todos los datos a los que se puede acceder tienen un significado diferente. Vamos, que un dato de pobreza en México significa algo sumamente distinto a un dato de pobreza en Panamá o Belice, por ejemplo. Y gran parte de la diferencia del origen de dichas diferencias se debe, como se ilustra en el diagrama, a los indicadores adicionales a las NBI que cada país utiliza, pues en algunos de los casos se trata de indicadores usados por un solo país. En ese sentido, recobra una importancia trascendental que el fenómeno de la pobreza no sea abordado como parte de una agenda regional, sino como lo plantea Aruguete (2017), debería ser considerarse el abordarlo en un common frame del fenómeno en cuestión. Es menester que los actores responsables de la generación y formulación de políticas regionales comiencen a generar esfuerzos para generar frames más ad-hoc a las realidades en que los países se encuentran con miras a que la información que se genera sea más homogénea. Referencias bibliográficas Alang, S., McAlpine, D., McCreedy, E., y Hardeman, R. 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(editor) Handbook of Political Comunication Research, New Jersey, Lawrence Erlnaum Associates, pp. 257-282 168 Emprendimiento social y autoempleo en el Estado de Oaxaca como factor de desarrollo local Oscar David Valencia López1 José Rudier López Hernández2 Introducción En Oaxaca el emprendimiento y el autoempleo se dan bajo contextos diferentes, presentándose como una opción o una necesidad, dependiendo del desarrollo económico y social del espacio socio territorial. Diferentes países han utilizado el discurso empresarial como estrategia para la reducción del desempleo, vinculado a crisis económicas, guerras, mal uso de los recursos públicos, estrategias fallidas de inversión, etc. Países en proceso de desarrollo como México buscan alternativas de trabajo que consoliden la dinámica económica activa entre las empresas y la población. En México se han impulsado programas para el fomento del emprendimiento y autoempleo con el fin de disminuir las carencias sociales y mejorar la calidad de vida de la población. El gobierno actual establece en su Plan Nacional de Desarrollo 2019 el Programa para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores; Programa Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad; Jóvenes Construyendo el Futuro, desvinculados con el fomento a las pequeñas empresas como estrategia de reducción a la pobreza y las carencias sociales. El presente ensayo señala el contexto en el que se encuentra el estado de Oaxaca, realizando una revisión conceptual del empleo, el desempleo y sus causas, la constante necesidad del emprendimiento y autoempleo en Oaxaca. El empleo en México El empleo es una situación en que todas las personas tienen trabajo de manera activa y productiva. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2015) determina que el empleo “es la circunstancia que otorga a 1 Profesor-Investigador adscrito a la División de Estudios de Posgrado en la Universidad de la Sierra Sur, Oaxaca, Contacto: institutointernacionaldeinvest@gmail.com 2 Profesor-Investigador adscrito a la Licenciatura en Administración Municipal en la Universidad de la Sierra Sur, Oaxaca, Contacto: jrudierlhdz@gmail.com 169 Emprendimiento social y autoempleo en el Estado de Oaxaca... una persona la condición de ocupado en virtud de una relación laboral que mantiene con una instancia superior, sea ésta una persona o un cuerpo colegiado, lo que le permite ocupar una plaza o puesto de trabajo” (p.8). Es decir, aquella población de 12 años y más que forman parte de la población económicamente activa que recibe una remuneración económica con base a la realización de una actividad productiva. El concepto de empleo es uno de los temas que se encuentra estrechamente relacionado con la toma de decisiones por parte del gobierno federal, estatal y municipal, el cual implica la elaboración de políticas públicas que fomente el desarrollo de actividades en los diferentes sectores económicos (primario, secundario y terciario) con el fin de disminuir problemas sociales. Al respecto, Silva, M., Valencia, O. y Abeldaño, R. (2020) identifican para el Estado de Oaxaca que solamente la región de los Valles Centrales cuenta con una Población Económicamente Activa (PEA) superior a los 50%, mientras que el resto de las regiones estatales no llegan a dicho porcentaje. Encontrando que las cuatro regiones con mayor PEA en el estado de Oaxaca son Valles Centrales, la Costa, el Papaloapan y el Istmo; derivado de la participación que tienen a nivel estatal y la derrama económica que generan. La falta de desarrollo local en Oaxaca reafirma lo mencionado por Partida (2008) quien sostiene que la economía mexicana ha sido incapaz de generar el número de puestos de trabajo productivos a la misma velocidad que crece la población en edad de trabajar, propiciando una situación de desempleo formal en el estado de Oaxaca, lo cual deriva en la búsqueda de opciones para sobrevivir, como autoempleo o dependencia de la redistribución de ingresos estatales mediante programas federales que profundizan la falta de desarrollo local. El empleo implica la obtención de ingresos fijos o temporales a las familias con el cual se puede mantener una dinámica cíclica entre ingresos, demanda y oferta. Existen dos tipos, el formal e informal, en el primer caso se caracteriza por que el trabajador realiza un contrato ante una institución o empresa en el que acuerdan derechos y obligaciones, por ejemplo, reciben un salario fijo, remuneraciones, vales, aguinaldo, el cual, se siguen normas establecida con base a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM, 2018) en su artículo 123. Se menciona que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil, así como Ley Federal de Trabajo reglamentaria al artículo 123 constitucional, para el caso del empleo informal implica una remuneración, sin embargo, no existe una relación laboral reconocida y por lo tanto no se reconocen derechos del empleado. 170 Oscar David Valencia López | José Rudier López Hernández El desempleo en México El desempleo incluye a las personas que no se encuentran ocupadas activamente entre la semana en el último mes en que se levanta la información por el INEGI. El desempleo es el ocio involuntario de una persona que desea encontrar trabajo de igual manera las empresas o instituciones públicas o privadas no se encuentran en las posibilidades de contratar personal, ya que los ingresos son insuficientes para pagar la mano de obra, también se puede entender que es parte de la incapacidad de la economía de un país, área o zona geográfica. El desempleo en los países es un fenómeno que afecta económicamente a toda la población. Con base a los indicadores económicos se puede determinar el crecimiento económico en comparación con otros países en un tiempo determinado, tal es el caso del Producto Interno Bruto (PIB), la inflación, entre otras unidades macroeconómicas. Sin embargo, para llegar a dicha situación en México, influyen las decisiones gubernamentales, los programas y proyectos de acuerdo al Planeación Nacional de Desarrollo y la distribución presupuestaria en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos Federal, el cual se establecen las estrategias y líneas de acción con el objeto de reducir las carencias o rezago social dadas por ingresos insuficientes. El desempleo se puede dar por diferentes causas, para Valencia (2012) una de las principales causas que se le atribuye el desempleo es la apertura de mercado y uso de las nuevas tecnologías en el proceso de globalización, las cuales, muchas empresas u organizaciones buscan reducir los costos y gasto de inversión como por ejemplo la mano de obra, gastos corrientes, sueldos, seguros, buscando generar mayores rendimientos e incrementar las utilidades. Por ejemplo, México a partir de 1994 con el mandatario Carlos Salinas de Gortari entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre Estados Unidos, Canadá y México, pero ¿Que implica el TLCAN en México? El TLCAN implica la apertura de mercado, es decir, que los países miembros cuenten con las mejores condiciones de mercado, el cual se puede mejorar la competitividad, al facilitar la circulación transfronteriza de los bienes y servicios, esperando que los países en desarrollo aceleraran su crecimiento. Sin embargo, esta apertura creó grandes problemas económicos, ya que con la importación de los productos manufacturados en grandes cantidades (oferta) y a mejores costos afecta la economía nacional, ya que los consumidores (demanda) locales de mercancías disminuyen. Por ejemplo, la inserción de empresas extranjeras genera empleo, sin mejores condiciones labora171 Emprendimiento social y autoempleo en el Estado de Oaxaca... les. La comercialización en las plazas, centros comerciales, mercado, de los productos importados como la Jamaica, tiene mayor color y a menor precio en comparación de la Jamaica producto propio de la comunidad son más caros y menos coloridos, el cual se marca la diferencia en los procesos de la producción. Con base en la apertura de mercado, las familias mexicanas se ven afectadas ya que ahora no son los únicos ofertantes de productos, también ingresan los competidores extranjeros, quienes con el TLCAN importan sus productos a México u otros países. Como resultado, el trabajo en el campo ya no es suficientemente rentable para las familias por lo cual optan por otras alternativas, como la relocalización al trasladarse de las comunidades rurales a la zona urbana, la migración o auto emplearse de manera informal. INEGI (2015) señala la importación y la exportación en México. En el porcentaje de los productos petroleros, la exportación de petróleo crudo tiene un total de 76.6% mientras que la importación de productos derivados del petróleo en México es un total de 63.5%. México es uno de los países con mayores reservas petroleras, al petróleo crudo también llamado oro negro e implica su trasformación a través de procesos manufactureros para la elaboración de un nuevo producto. México tiene mano de obra, sin embargo, se encuentra rezagado en la cuestión de la productividad y la transformación de la materia prima. En cuanto al porcentaje antes señalado de importación de productos derivados del petróleo, nos indica la cantidad de productos transformados y terminados listos para la venta y consumo en México. México exporta la materia prima (petróleo crudo) a precio mexicano hacia Estados Unidos (principal importador de productos derivador del petróleo), lo cual implica que México adquiera productos transformados a mayor precio produciendo una desigualdad de beneficios que se da en el TLCAN. Dichas transacciones ha incrementado la población en pobreza o pobreza extrema, la migración, las carencias sociales, llegando a un punto de crisis social. Valencia (2012) considera como una oportunidad de empleos la apertura de pequeñas empresas, siendo el principal proveedor de empleo y por ende, de la estabilidad social y política. El espíritu empresarial como lo denomina es un fruto de un conjunto de fuerzas y factores, así como los factores culturales y sociales, son claves para el fomento. 172 Oscar David Valencia López | José Rudier López Hernández El emprendimiento, el autoempleo y el desarrollo de capital Humano en Oaxaca El emprendimiento, de acuerdo con Prieto (2017), es la iniciación de una obra o negocio bajo un estado de riesgo e incertidumbre con base a la explotación de las oportunidades. El concepto de emprendimiento se vincula con el término innovación, ya que implica la creación de algún bien o servicio diferente en comparación de otros, satisfaciendo necesidades básicas de la población. Existen diferentes tipos de emprendimiento, por ejemplo, empresarial, social, intraemprendimiento y el cultural. En este caso se relaciona con el emprendimiento social, el cual implica, creación de un negocio dándole valor económico a los emprendedores o dueños del proyecto. Con base en lo antes mencionado se vincula el concepto de autoempleo, es decir, el establecimiento de un negocio el cual genera ingresos propios al dueño, sin necesidad de depender económicamente de empresas e instituciones públicas o privadas. Para Guzmán y Romeo (2005) el trabajo autónomo o autoempleo viene convirtiéndose en la principal característica del mercado laboral, tomando forma de empresas y trabajador autónomo como forma elemental del empresario. Para Gutiérrez (2015) una de las principales causas de la precarización laboral es el nivel de escolaridad en que se encuentra las personas, el cual se refleja con el desempleo ya que no cubre con las características de nivel de escolaridad que la oferta de trabajo solicita, el cual genera desempleo ocasionando el aumento en la economía informal, la delincuencia, la migración, que contribuye al aumento de la pobreza. La teoría del capital humano concibe a la educación como una inversión que generará utilidad en el futuro y que favorece de diversas formas al crecimiento económico: calificación laboral, producción técnica, investigación, movilización física y optimización de movilidad funcional (Villalobos y Pedroza, 2009). La educación tiene un papel fundamental, ya que contribuye a la creación de nuevo conocimiento además que las personas se pueden desarrollar de manera activa con el entorno interno y externo. La educación es una capacidad o habilidad que va adquiriendo el capital humano a través del tiempo, de tal manera que aporta activamente al sector económico en los procesos de producción, lo cual crea un factor de crecimiento y desarrollo. El capital humano es aquel que incluye componentes cualitativos, tales como la habilidad, los conocimientos y atributos similares que afectan la capacidad individual para realizar el trabajo productivo, los gastos introducidos para mejorar estas capacidades aumentan también el valor 173 Emprendimiento social y autoempleo en el Estado de Oaxaca... de la productividad del trabajo y producirán un rendimiento positivo. Los conceptos de desempleo y capital humano se vinculan a través de la educación en trascurso de la vida de las personas, se considera que no en todos los casos se tiene un grado de escolaridad para ser una persona considerada como capital humano, ya que existen personas que a través del conocimiento por experiencia pueden llegar alcanzar un desarrollo económico, social y propio, quienes además forman parte de la población empresaria que crea su propio empleo y sus propios ingresos sin depender total o parcialmente de alguna empresa e institución pública o privada generadora de empleos. Sin embargo, la falta de inversión a la educación implica que el desarrollo y crecimiento económico de un país se vea estancada a comparación de otros países que le invierten al conocimiento y desarrollo de habilidades del capital humano, ya que serán aquellos los que darán soluciones a los problemas sociales, económicos y políticos de una determinada área geográfica. El capital humano se ha convertido en uno de los componentes fundamentales que apoya al crecimiento económico, por ello, es necesario señalar qué significa este último, al respecto, Fermoso (1997) lo define como: aumento cualitativo y cuantitativo de la renta real en un país, en un tiempo determinado, este crecimiento tiene que ver con factores materiales o capital material y con factores humanos o capital humano. De ahí que uno de los principios del enfoque económico de la educación, por tanto, sea que a mayor capital humano, mayor salario y por lo tanto mayores beneficios. Crecimiento y desarrollo económicos local son conceptos relacionados, por ello Alburquerque (2004) remarca la importancia de implementación de procesos productivos a través de la innovación empresarial de los diferentes ámbitos territoriales, adaptándose a los cambios que ha generado el proceso de globalización, y cambio tecnológico. El desarrollo económico local es un proceso de desarrollo participativo que fomenta los acuerdos de colaboración entre los principales actores públicos y privados de un territorio, posibilitando el diseño y la puesta en práctica de una estrategia de desarrollo común a base de aprovechar los recursos y ventajas competitivas locales en el contexto global, con el objetivo final de crear empleo decente y estimular la actividad económica. Al respecto Alburquerque (2014) determina que la: …capacidad empresarial innovadora a nivel local es, quizás, el elemento más decisivo para liderar el proceso de desarrollo y movilizar los recursos disponibles. La carencia de este componente fundamental para el desarrollo obliga a su “construcción social”. De ahí la necesidad de estimular las actitudes creati- 174 Oscar David Valencia López | José Rudier López Hernández vas e innovadoras desde la base misma del sistema escolar en relación con los aspectos específicos del territorio y medio ambiente concretos (p.18). Por lo tanto, la creación de pequeñas empresas en las comunidades rurales es de suma importancia, ya que se llevan procesos productivos que pueden aprovechar las capacidades competitivas de un área geográfica además de la mano de obra que compone a la comunidad. Por ello se requiere de la participación activa del gobierno, a través de creación de políticas públicas, invertir al capital humano, para evitar llegar a estados de pobreza, migración, desigualdades económicas, carencia social, que no afecta solo a un grupo de personas también es reflejo de acciones que implementa el gobierno a cargo. Con base en el marco conceptual abordado anteriormente, lo contrastaremos con el estado de Oaxaca, contextualizando los conceptos de educación, empleo, desempleo, sectores económicos, y desarrollo en Oaxaca. Contexto del Estado de Oaxaca El estado de Oaxaca está dividido en ocho regiones, su capital es Oaxaca de Juárez, lo conforman 570 municipios, tiene una extensión de 4.78% del territorio nacional, cuenta con una población de 3,967, 889 habitantes, el 3.3% del total del país, la distribución de la población está compuesta por el 77% urbano y el 23% rural, hablantes de alguna lengua indígena de 3 años y más son de 32 de cada 100 personas, el sector de actividad que más aporta al PIB estatal son los servicios inmobiliarios y de alquiler de bienes inmuebles y la aportación al PIB nacional es de 1.6%. (INEGI, 2015) Figura 1. Macro localización del estado de Oaxaca Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2015). 175 Emprendimiento social y autoempleo en el Estado de Oaxaca... Con base en los conceptos mencionados anteriormente, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2018) señala que el estado de Oaxaca se encuentra en el tercer lugar con mayor pobreza extrema con un 23.3% por debajo de Chiapas con un 29.7% y Guerrero con 26.8%. En cuanto a educación, los niveles educativos en el estado de Oaxaca que establece la Secretaria de Educación Pública (SEP, 2016) en el sistema educativo son: básica, media superior, superior INEGI (2015) establece la educación básica en sus tres niveles educativos: preescolar, primaria y secundaria. Para el siclo escolar 2015-2016 el nivel de educación básica se registró una matrícula de 965,495 estudiantes, atendidos por 54,091 docentes en 12,859 instituciones educativas, el cual INEGI (2015) determina que los servicios educativos representan baja matrícula escolar. Respecto a la educación media superior “en el ciclo escolar 2015-2016 el estado de Oaxaca contaba con 728 planteles de Educación Media Superior (EMS) de los cuales 527 eran estatales, 84 federales, 15 autónomos y 102 particulares, distribuidos todos ellos en las ocho regiones del estado” (SEP, 2016). INEGI (2015) indica que el 30.86% de la población entre 15 y 17 años no asisten a la escuela. En cuanto a educación superior, la matrícula total durante el ciclo escolar 2015-2016 fue de 77,829 estudiantes, de los cuales 75,029 estaban inscritos en la licenciatura y 2,800 en el posgrado. Por lo tanto el rezago educativo en Oaxaca es una situación vulnerable que afecta principalmente a la población de 15 años y más, que no concluyen con la educación básica, lo cual implica la disminución de oportunidades en los sectores económicos y sociales. Por otra parte, los sectores económicos se ven reflejados en cuento a la dinámica económica que se presentan en las zonas geográficas, estas son diferentes de acuerdo con sus particularidades, por ejemplo, el clima, la topografía, formas de organización, flora, fauna. En cuento a los sectores económicos (INEGI, 2015, p. 118) señala que “en el estado de Oaxaca el 31.96% de la población ocupada realiza actividades relacionadas en el campo, lo cual indica que el sector primario es relevante para la economía de Oaxaca”. Por su parte, el INEGI (2010) clasifica a los sectores económicos en tres grupos. El sector primario: Abarca las actividades basadas primordialmente en la extracción o explotación de los recursos naturales sin ninguna transformación. Las actividades económicas que se incluyen en este sector son la agricultura, la ganadería, la pesca, el aprovechamiento forestal y las industrias de extracción de minerales. El sector Secundario, 176 Oscar David Valencia López | José Rudier López Hernández se conforma de acuerdo con la trasformación de los productos manufacturados y sector terciario el cual implica la obtención de un servicio intangible como actividades turísticas, peluquerías, centros de salud etc. En el estado de Oaxaca INEGI (2015) las actividades económicas se registran de la siguiente forma: 1) primario, el cual equivale al 6.3% de aportación al Producto Interno Bruto (PIB); 2) secundario, con un 25.2% y 3) actividad terciaria con un 68.5%. En cuento a la población económicamente activa en el estado de Oaxaca (PEA), la población ocupada representa el 95.39%, mientas que la no ocupada representa un 4.6% tal como se muestra en la figura 2, esto quiere decir, que parte de la población oaxaqueña se encuentra realizando actividades económicas ya sea a través de empleo formal o informal. Figura 2. Población económicamente activa del estado de Oaxaca Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Intercensal, INEGI (2015) Por otra parte, la migración es otro de los indicadores que reflejan la situación económica de Oaxaca, además de ser uno de las entidades federativas con mayor rezago y pobreza en México, INEGI (2010) establece que Oaxaca se caracteriza por la magnitud del flujo migratorio que se da en el estado y en las diversas regiones y fuera del país. El estado de Oaxaca se encuentra en una situación crítica en el que se ve rezagado en cuestiones sociales aun estando en pleno proceso de la globalización y uso de tecnologías, sin embargo, se puede Oaxaca cuenta con gran diversidad de recursos naturales (tierras productivas, agua, flora, fauna), siendo uno de los principales elementos para alcanzar un pleno desarrollo, es cuestión de apoyar este sector para impulsar el crecimiento de Oaxaca y su gente. 177 Emprendimiento social y autoempleo en el Estado de Oaxaca... Consideraciones finales Con base en la contextualización de los conceptos teóricos y la relación con los datos establecidos en el caso del estado de Oaxaca, se interpreta que el grado de escolaridad es bajo, lo cual implica que la población se encuentra en una inminente desigualdad educativa, presentando desconocimiento y adquisición de nuevas habilidades y capacidades que lleven a los individuos a desarrollarse social y económicamente con su entorno. El presente contexto de globalización e inserción del uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación, exige que los individuos tengan acceso al uso de las herramientas o medios tecnológicos. Por lo que sin el conocimiento y habilidades de usos de estas se encuentra en desventajas ante una gama de competencias compleja. Oaxaca es caracterizado principalmente por la gran diversidad biológica, así como el alto número de población que se dedica principalmente al sector primario, que incluye: el trabajo de la tierra, la reproducción y cuidado de ganado, pesca, procesos forestales. El sector primario se considera uno de los sectores primordiales ya que es de donde se extraen la materia prima para posteriormente llevarlos a procesos manufacturados. Los alimentos del campo cumplen con la principal necesidad fisiológica de la vida, sin embargo, la poca inversión conlleva a que las producciones de las familias campesinas sean de autoconsumo o simplemente se da una comercialización a nivel local. Chiapas, Guerrero y Oaxaca, ocupan los primeros lugares en cuento a pobreza y pobreza extrema, derivado del estancamiento en el crecimiento y desarrollo, por lo tanto, las familias oaxaqueñas han optado por establecer su propio trabajo, es decir, insertarse en el autoempleo como alternativa forzada para la obtención de ingresos propios de tal manera que puedan cumplir con la satisfacción sus necesidades básicas. El emprendimiento y autoempleo se vinculan como estrategias con el fin común de reducir del índice de desempleo o carencias sociales, también es una alternativa económica y social para mantener ocupada a la población en actividades provechosas, diferentes a la que se requiera cierto grado de escolaridad o algún tipo de conocimiento o habilidades concretas. Resulta indispensables diseñar propuestas orientadas al fortalecimiento del desarrollo local en Oaxaca, de modo que en un futuro próximo existan escenarios positivos, por consiguiente, se recomienda promover el empleo en la población joven dentro de las actividades potencialmente productivas de acuerdo con el perfil estatal y regional. En ese sentido, se deben fortalecer aquellas actividades ya existentes mediante programas de 178 Oscar David Valencia López | José Rudier López Hernández capacitación a la población, y generar nuevos campos productivos con la finalidad de incrementar el número de empleos. Se debería potenciar las actividades relacionadas al mercado del ecoturismo en Oaxaca por las potencialidades en este rubro. Esto, por una parte, genera mayor ingreso para la sociedad, y por otra parte contribuye a la preservación de los capitales naturales de las regiones. Los programas federales no debiesen generar dependencia de la población, por lo que es mejor desarrollar programas de capacitación a los productores del sector primario con la finalidad de que estos logren formar sociedades, para obtener la venta de sus productos de manera más eficiente y eficaz. Esto podría ser apoyado por las instancias federales a través de mecanismos de subsidios a los sectores económicos con potencialidades de exportación. Sin embargo, el autoempleo se genera por motivación o iniciativa propia y conlleva una serie de factores como mejorar la calidad de vida, obtener ingresos, auto relacionarse con su entorno. También implica retos, ya que relacionarse con el exterior requiere habilidades y conocimientos que se pueden adquirir con la educación o con las experiencias, por lo tanto, el crecimiento y desarrollo es lento. El apoyo a la educación es un factor clave para que nuestra sociedad se desarrolle interna y externamente, logrando el ansiado crecimiento económico. Creando empleos de calidad y disminuyendo la migración o relocalización de nuestra población, concretando un pilar del desarrollo. Referencias bibliográficas Alburquerque, F. (2004). El Enfoque del Desarrollo Económico Local. Argentina: Organización Internacional del Trabajo. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2018) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Consejo Nacional de Evaluación de Políticas de Desarrollo Social. (2018). Evolución de la pobreza y pobreza extrema nacional y entidades federativas, 2008, 2010, 2012, 2014, 2016 y 2018. México, (CONEVAL). Gutiérrez, I. (2015). Posibles causas y consecuencias del desempleo en el estado de México 2005-2014. (Tesina para título de licenciatura). Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, México. Institución Nacional de Estadística y Geografía. (2015). Balanza Comercial de Mercancías de México. México (INEGI). Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI, 2010). Clasificación para Actividades Económicas. México: INEGI. En línea. Disponible en: www.inegi.org.mx 179 Emprendimiento social y autoempleo en el Estado de Oaxaca... Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI, 2015). Encuesta Intercensal. Sobre la población por condición de asistencia escolar y rango de edad, 2015. Oaxaca: INEGI. En línea. Disponible en: http://www. inegi.org.mx Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI, 2015). Encuesta Intercensal de la Población de Oaxaca. Oaxaca: INEGI. En línea. Disponible en: http://www.inegi.org.mx Plan Nacional de Desarrollo. (2019). Plan Nacional de Desarrollo 20192024. México. (PND). Partida, B. V. (2008). Proyecciones de la población económicamente activa de México y de las entidades federativas, 2005-2050. México: CONAPO. En línea. Disponible en: http://www.conapo.gob.mx Prieto, C. (2017). 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Tiempo de educar, 10(20), 273-3 180 Parte 4 Medio ambiente Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos que impactan el medio ambiente Raúl Figueroa Romero1 Raúl Hernández Mar2 Oliverio Cruz Mejía3 Salvaguardar el medio ambiente […] Es un principio rector de todo nuestro trabajo en el apoyo del desarrollo sostenible; es un componente esencial en la erradicación de la pobreza y uno de los cimientos de la paz. Kofi Annan Introducción La degradación ambiental, el riesgo de colapso ecológico, la desigualdad social y la pobreza extrema, son características del mundo “moderno”. Los problemas ambientales han aumentado considerablemente, desde la contaminación local hasta la deforestación regional e internacional y otras formas de agotamiento y degradación de los recursos naturales. Ahora sabemos que las actividades humanas ocurren en el contexto de la relación entre sociedad y medio ambiente, sin embargo, el “desarrollo” implica grandes transformaciones en esta relación. Colby afirma que Cuando las actividades humanas ocurrían en una escala pequeña en comparación con la de la propia naturaleza, no importaba mucho que las relaciones fueran de una clase “parasítica” o “mutualista”. Pero en este siglo (y aún más en el siglo XXI) se ha triplicado la población mundial y la economía mundial tiene ahora veinte veces el tamaño que tenía en 1900 (Colby, 1991: 589) Cuando se habla de lo ambiental, se piensa en el fenómeno del cambio climático, en el uso social de los recursos naturales y en la relación sociedad-naturaleza, sin embargo, a nivel mundial la preocupación por el deterior del medio ambiente comienza, cuando se reconoce que el modelo de 1 Profesor-Investigador, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma, División de Ciencias Sociales y Humanidades, Depto. de Procesos Sociales. Contacto: r.figueroa@correo.ler.uam.mx. Investigador SNI nivel 1. 2 Profesor-Investigador, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma, División de Ciencias Sociales y Humanidades, Depto. de Procesos Sociales. Contacto: r.hernandez@correo.ler.uam.mx. Investigador SNI nivel 1. 3 Profesor-Investigador, Universidad Autónoma del Estado de México, CU Nezahualcóyotl Contacto: ocruzm@uaemex.mx. Investigador SNI nivel 1. 183 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... producción capitalista ha generado efectos negativos sobre éste. En 1972 con la publicación del reporte “Los Límites al Crecimiento” (en inglés The Limits to Growth), encargado al Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) por el Club de Roma, se definieron por primera vez los límites físicos al crecimiento económico, es decir, se cuestionó formalmente al sistema de producción capitalista destacando la incongruencia que existe entre un sistema basado en el crecimiento ilimitado y un medioambiente limitado físicamente. A partir de entonces, los Estados-nación a nivel mundial por medio de sus organizaciones gubernamentales se dieron a la tarea de atender este tema, en un principio como discurso pero más adelante con acciones, sin embargo, éstas estuvieron definidas a partir de dos visiones: la de las ciencias naturales y de las corrientes ambientalistas, y la de la economía neoclásica. Como lo explica Romero Un primer grupo de visiones se articula a las ciencias naturales y a las corrientes ambientalistas, se centra en la naturaleza, su estructura y funcionamiento; la convierte en punto central de análisis y prescripción […] y de cuya interpretación se desprenden tres visiones concernientes al ser y deber ser de la relación sociedad-naturaleza: antropocentrista, de ecología profunda y conciliadora entre la conservación y el desarrollo […] El segundo grupo, dominado por la economía neoclásica, encuentra sus esfuerzos teóricos y normativos en la sociedad, responde a algunas aportaciones y supuestos del primer grupo, mientras que tergiversa otras más como la del equilibrio crítico (Romero, 2001: 13-14) Esta segunda perspectiva de abordaje de lo ambiental, surgida de las ciencias sociales, en la actualidad, tiene una profunda influencia en la definición de las políticas públicas ambientales. Conceptualmente, las políticas públicas se consideran como cursos de acción destinados a la solución de problemas públicos, acotados y definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales. De acuerdo con Leff, la problemática ambiental plantea “…la necesidad de internalizar un saber ambiental emergente en todo un conjunto de disciplinas, tanto de las ciencias naturales como sociales, esto con el objeto de construir un conocimiento capaz de captar la multicasualidad y las relaciones de interdependencia de los procesos de orden natural y social […]” (2000: 17). Las políticas públicas implican, en este sentido, aspectos políticos, económicos, administrativos, culturales, entre otros, y requiere de la multidisciplinariedad para solucionar los problemas públicos. Para su elaboración sigue un proceso que ha encontrado diferentes expresiones, según la cultura y los conceptos determinantes de los gobiernos; la primera clasificación por “etapas” que se estableció fue la propuesta por Lasswell en 184 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía 1971, que posteriormente lo llamo el proceso de decisión y que consistía en siete etapas: 1) información, 2) recomendación, 3) prescripción, 4) invocación, 5) aplicación, 6) valoración y 7) término. En realidad, al hablar del “proceso de elaboración” nos estamos centrando en “el conocimiento de” la política, es decir, en el funcionamiento del mismo. En este sentido y después de estudiar segmentadamente la política pública, si pensamos en la distinción analítica entre diseño, implementación y evaluación (Aguilar, 2003), se ha llegado a un acuerdo más o menos general, las políticas ambientales hoy en día presentan un déficit de gestión, es decir, una divergencia entre los objetivos de la política (diseño) y los efectos reales que produce (implementación), lo que se traduce en una baja capacidad para trasformar los objetivos en resultados. El análisis de la política ambiental, debe realizarse bajo el supuesto de que el diseño de la política pública se realiza en el centro y el resto se reduce a un asunto de ejecución en la periferia (Meny y Thoenig, 1992). A este enfoque se le ha denominado top-down o de “arriba hacia abajo” y hace referencia a un gobierno fuerte que opta por una política y se dedica a implementarla, asignándole al operador funciones sobre la base de criterios técnicos, impersonales, de competencia, de legalidad y conforme objetivos e indicaciones dadas por el decisor, los problemas comunes que se asocian a este tipo de enfoques son: la evasión de tareas, resistencia a reglamentaciones y bajo desempeño (Aguilar, 1992). Mientras que la evaluación en este contexto mantiene una correspondencia con la implementación, actualmente atraviesa por una crisis de identidad, no sólo por su vitalidad sino por los numerosos y diversos enfoques que existen en la materia. En este punto se presenta una paradoja, mientras que existe un consenso sobre que en México se ha avanzado en la formulación de políticas ambientales, en la creación de instituciones, aprobación de leyes, reglamentos, diseño de impuestos ambientales y otros instrumentos de política como: ordenamientos ecológicos ambientales, evaluaciones de impacto ambiental, programas de subsidio, Normas Oficiales Mexicanas (NOM), etcétera, los hechos muestran que la degradación ambiental sigue continuando. ¿Cómo es posible esto? La respuesta puede abordarse desde distintos enfoques -ecología, economía, ciencia política, sociología o desde el mismo análisis de la política pública-, sin embargo, en este trabajo se opta por desarrollar la discusión sobre al análisis del diseño, implementación y evaluación de las políticas y programas públicos que impactan el medio ambiente y la crítica al enfoque de arriba hacia abajo, que tiende 185 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... a producir un déficit de gestión en las políticas públicas ambientales actualmente. Dos visiones de un mismo problema: la ecología y la economía En México, el problema de la degradación ambiental atravesó un largo proceso histórico para ser considerado un asunto público, que va desde principios de 1970 cuando el presidente Luis Echeverría (1970-1976) colocó los temas ambientales en la agenda política hasta el año de 1994 cuando el presidente Ernesto Zedillo crea la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), actualmente SEMARNAT. El crecimiento industrial y tecnológico siempre ha sido un tema prioritario de la mayoría de los gobernantes en México, Luis Echeverría opinaba que: La industrialización frecuentemente ha producido contaminación, pero uno no debe tratar de detener el proceso de desarrollo ni aún aceptar algunos medios para suspender el avance de la industrialización en los países más pobres (Simonian, 1999:206). Desde entonces la definición gubernamental de lo ambiental no es acabada, coherente ni adecuada, debido a que en ésta subyacen discordantemente las perspectivas de las ciencias naturales (ecología) y de las ciencias sociales (economía), además de ser inconmensurables entre sí, ya que una perspectiva se interesa por los sistemas dinámicos y la otra por los sistemas estáticos. Por su parte, Colby aborda la misma problemática cuando clasifica en cinco paradigmas la gestión ambiental, dos son la base de todos los demás, pero diametralmente opuestos entre sí, estos son los paradigmas de la economía de frontera (perspectiva de las ciencias sociales) y la ecología profunda (perspectiva ambientalista). A partir de estos dos paradigmas, los siguientes tres retoman elementos de ambos en mayor o menor medida, y se definen como de protección ambiental, gestión de recursos y eco-desarrollo. La ecología profunda es desarrollada por Naess (1973), Devall y Sessions (1985). Los ecologistas profundos aprecian algunos de los aspectos más científicos de la ecología, mezclados con una visión biocéntrica y armoniosa de la relación sociedad-naturaleza, consideran que los avances tecnológicos conducen a problemas más grandes, costosos e intratables y proponen cambios radicales en los sistemas sociales, legales y económicos. Esta perspectiva de abordaje se interesa por los sistemas dinámicos y abiertos, ya que éstas mantienen diversos intercambios de materiales, energía e información. 186 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía En este sentido, una aportación importante de esta perspectiva al conjunto del saber ambiental, son las leyes de la termodinámica, que para Romero (2001: 19) son causas de distintas visiones respecto de la relación sociedad-naturaleza y de los límites que impone ésta a aquella. La primera ley de la termodinámica establece que «la energía del universo es constante» la segunda, que «la entropía del universo se dirige a un máximo». Los ambientalistas construyen su definición de lo ambiental a partir de estas dos leyes, la segunda ley de la termodinámica establece que la naturaleza tiene límites al desarrollo de la sociedad, según Romero “los límites están dados por el monto finito de los recursos naturales de acervo, no renovables y por la irreversible tendencia de los ecosistemas y sistemas socioeconómicos hacia una disipación y un desorden crecientes” (Romero, 2001:20). Por otra parte, la primera ley establece que los límites naturales al desarrollo de la sociedad son relativos y que la innovación tecnológica permitirá sustituir recursos naturales y solucionar los problemas ambientales ocasionados por el “desarrollo”. A esta última se le asocia, el paradigma de la economía de frontera, frase utilizada por Kenneth Boulding en 1966 para describir el enfoque que prevaleció en la mayoría de los países hasta finales de los años setenta. En su aspecto básico se trata a la naturaleza como una fuente inagotable de recursos (materias primas) Este aspecto de traspaso de influencia de recursos de la naturaleza a la economía, y de la afluencia de desechos de regreso al “ambiente”, no entraba en el pensamiento económico, pues se creía que su extensión era infinita, mientras que la economía neoclásica se ocupaba principalmente de la asignación de los recursos percibidos como escasos, la economía marxista se centraba en la distribución. No había así ningún “ambiente” biofísico explicitó por administrar, ya que se consideraba sin importancia para la economía (Saldivar, A., 1998: 33). De esta manera, la economía se separó de la naturaleza en la teoría y en la práctica. Hay una esperanza desbordada en el “progreso” del ingenio humano, en la “benevolencia” del avance tecnológico y en su capacidad para poder afrontar todos los problemas que pudieran surgir. Dado que es una época donde tanto la capacidad de la naturaleza como el ingenio humano se creen ilimitados, es poca la capacidad conceptual para entender que la acumulación del daño y el agotamiento de los recursos limitarán finalmente la producción y el bienestar humano. Al respecto Colby (1991: 596) explica que en este paradigma la naturaleza existe para beneficio instrumental del hombre, para ser explorada, manipulada, explotada, modificada e incluso “engañada” en cualquier forma que pueda mejorar la calidad material de la vida humana. 187 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... El enfoque antropocéntrico de la economía de frontera, se justifica a menudo como un mal necesario durante las primeras etapas industriales del desarrollo junto con un rápido crecimiento demográfico, a fin de alcanzar un estatus más avanzado, se cree erróneamente que el daño podrá repararse fácilmente cuando haya que hacerlo, después de que el desarrollo haya llegado a un punto donde pueda pagarse la administración ambiental. Los iniciadores de éste enfoque calcularon que el agotamiento o la degradación de los recursos aumenta su valor medido, sin embargo, no tomaron en cuenta que la calidad de vida de las personas se reduce y degrada la funcionalidad del ecosistema en el que descansa haciéndolo más vulnerable. Sin embargo, con la aparición de la economía del bienestar y el estudio de los costos sociales, el cálculo de las externalidades y la dinámica económica, comienza a incluirse en la teoría neoclásica algunas consideraciones ambientales, como lo explica Yúñez-Naude El objetivo de los economistas del bienestar era encontrar una manera de medir el ingreso nacional que incluyera bienes y males no incluidos en las transacciones monetarias. Cecil Pigou subraya la influencia de los servicios no pagados y de los bienes no comerciados en el bienestar social, al referirse a los costos no pagados, menciona la paradoja de que “la destrucción de la belleza natural debido a la extracción del carbón […] deje el ingreso nacional intacto, aunque si se hubiera cobrado un cargo por alterar el paisaje, éste se habría reducido.” Parar corregir esta distorsión, Pigou propone el cobro de una compensación por los daños causados (impuesto pigouviano). (Yúñez, 1994: 25-26) En la actualidad, al “impuesto pigouviano” se le conoce como impuesto sobre la contaminación, un instrumento de política ambiental utilizado para aplicar el principio del “contaminador paga”, que consiste calcular el valor monetario exacto de los impactos ambientales producido por un agente, sin embargo este instrumento ha sido duramente criticado por autores de le economía ecológica,4 tal es el caso de Martínez Alier y Roca Jusmet (2003: 119) el concepto de la «contaminación óptima» es normalmente engañoso porque no hay forma satisfactoria (ni siquiera en el plano teórico) de definir el valor monetario de muchos impactos ambientales. 4 “La economía ecológica ve al planeta Tierra como un sistema abierto a la entrada de la energía solar. La economía necesita entradas de energía y materiales, y produce dos tipo de residuos: el calor disipado o energía degradad (segunda ley de la termodinámica, y los residuos materiales, que mediante el reciclaje puede ser parcialmente utilizado […] La economía ecológica contabiliza los flujos de energía y los ciclos de materiales en la economía humana, analiza las discrepancias entre el tiempo económico y el tiempo biogeoquímico y estudia también la coevolución de las especies con los seres humanos” (Martínez y Roca, 2003: 13-14). 188 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía En la actualidad, las políticas ambientales han tenido una profunda influencia de la economía neoclásica, sin embargo, al tratar de incluir consideraciones ambientales, se han definido modelos de gestión ambiental como el de protección ambiental y el de gestión de recursos, en ambos casos no se busca cambiar las relaciones existentes entre sociedad y naturaleza sino minimizar el daño al ambiente al menor nivel posible. El modelo de gestión de recursos ambientales implica una extensión de la economía neoclásica, y propone darle a los recursos naturales un tratamiento de mercado, la idea básica consiste en incluir todos los tipos de capital y de recursos en los cálculos de las cuentas nacionales, la productividad, las políticas de desarrollo y de planeación de la inversión, como explica Colby “el clima y los procesos que lo regulan se están considerando en éste enfoque como un recurso fundamental y vital” (1991: 602). En todos los casos, los administradores de recursos naturales creen que es importante estabilizar los niveles de la población en los países en desarrollo y la reducción del consumo per cápita como algo esencial para el logro de la sostenibilidad, mientras que el desarrollo ya no se considera necesariamente un enemigo del ambiente. Según Colby Este enfoque ha recibido el nombre de paradigma de la Eficiencia Global. Su programa básico depende de las nuevas tecnologías para incrementar la eficiencia energética en particular y la conservación de los recursos naturales en general, y del principio de “el contaminador paga” y la interiorización de los costos sociales de la polución, en lugar de imponer tecnologías de limpieza particulares (Colby, M., 1991: 604). Con este enfoque de gestión se pretende crear sistemas de incentivos con el fin de aprovechar las fuerzas del mercado en la administración del ambiente,5 como son; los impuestos, los permisos para emitir contaminantes al ambiente, las tarifas, etcétera, es decir, este modelo se centra en la determinación correcta de los precios de todos los recursos ambientales, para Enrique Leff (2000: 143) “la ecología se está tornando económica”. Por otra parte, el modelo de protección ambiental considera que: El establecimiento del impacto ambiental se institucionalizó en algunos países industriales. Su propósito es brindar un medio racional para evaluar los costos y beneficios de las actividades de desarrollo antes de que comenzaran. (…) Se califica como negativo porque institucionalizó un acercamiento que se enfocaba en el control de daños, en reparar y establecer límites a la actividad dañina en vez de enfocarse en maneras de mejorar tanto las acciones de de- 5 Un ejemplo son las tarifas que pagan los propietarios de los automóviles de la Ciudad de México al acudir a los verificentros para aprobar la norma ambiental cada seis meses. 189 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... sarrollo como la elasticidad ambiental, este acercamiento era inherentemente defensivo o remedial en la práctica. (Colby, M., 1991: 200) Una de las observaciones más importantes hechas por Colby a este último modelo es que “la percepción de inviabilidad e injusticia se debe al hecho de que el acercamiento de protección ambiental es, básicamente, una modesta variación del paradigma de desarrollo de la economía de frontera” (1991: 202). En este sentido, la evaluación de impacto ambiental que la SEMARNAT define, es un instrumento remedial, ya que es Una herramienta de la política ambiental, cuyo objetivo es prevenir, mitigar y restaurar los daños al ambiente, así como la regulación de obras o actividades para evitar o reducir sus efectos negativos en el ambiente y en la salud humana. A través de este instrumento se plantean opciones de desarrollo que sean compatibles con la preservación del ambiente y manejo de los recursos naturales. Tiene sus bases jurídicas en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). De la cual se derivó el reglamento en materia de evaluación del impacto ambiental y en el que se establecen tres modalidades para la presentación de evaluación del estudio de impacto ambiental. (Consultado en la página electrónica de la SEMARNAR, 22/Junio/2011) Finalmente, la política pública ambiental se enfrenta a un verdadero vacío paradigmático, producto de la incompatibilidad de estas dos perspectivas: la ecológica y la económica, es decir nos encontramos entre dos visiones de un mismo problema, y aunque parece un asunto meramente conceptual, en el diseño de las políticas públicas la definición gubernamental de lo ambiental, es la base para la construcción de instrumentos y programas públicos, por lo tanto sus alcances y sus límites están condenados a diversas circunstancia, pero fundamentalmente a la percepción de lo ambiental del que diseña la política. En consecuencia, la política ambiental actualmente está profundamente influenciada por la teoría económica neoclásica, es decir, pasó de una política orientada a la preservación del equilibrio ecológica a una política neoliberal, en este sentido Romero explica este cambio Se pasó de la planeación y regulación, consistente esta última en el establecimiento de límites de uso y emisión, y el castigo en el caso de incumplimiento (durante el periodo 1982-1992) a la introducción de los incentivos e instrumentos económicos de raigambre neoclásica […] De acuerdo, con esta perspectiva, el Estado debe diseñar impuestos, certificados y otros instrumentos tendentes a que el mercado asigne eficientemente los recursos naturales ambientales “escasos”, a que establezcan derechos de propiedad en torno a éstos (Romero, 2002: 94) En este punto se concluye que la visión de la política ambiental actual, según los expertos, la perspectiva económica se ha mantenido sobre la 190 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía ecológica, debido a que la primera ofrece una variedad de disciplinas, enfoques teóricos y normativos que sustentan el análisis que se hace de lo ambiental e incluso las críticas no tocan lo esencial de esta perspectiva, sin dejar de mencionar que las instituciones gubernamental encargadas de los asuntos ambientales de manera sistemática reproducen esta perspectiva en sus programas y proyectos públicos. A continuación, se presenta el análisis del proceso de elaboración de políticas ambientales desde el diseño hasta la implementación. Política Ambiental: análisis del diseño a la implementación de programas públicos La degradación ambiental, la desigualdad social y la pobreza extrema son alguno de los problemas que se consideran como públicos, ya que requieren de la intervención activa de la autoridad gubernamental. El estudio de las políticas públicas considera a la policy como un proceso por etapas, según Aguilar “la noción de policy process es propiamente un dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de un política” (2003: 15). Para el análisis de las políticas públicas, debemos partir de la distinción analítica que se hace entre diseño, implementación y evaluación. Si bien se habla de una segmentación por etapas para su conocimiento y análisis, en la realidad estos tres elementos se asocian uno con otro. La baja capacidad de transformar objetivos en resultados en materia ambiental, es responsabilidad de dos fases dentro de este proceso, en primer término a problemas en el diseño y previamente en el diagnóstico del problema público (evaluación ex-post); en segundo lugar el momento peculiar que significa la implementación de cualquier política pública, que como lo explica Dror Una de las características de un país como México es que en el pasado se han mencionado muchas políticas adecuadas, pero se ha demostrado una frecuente incapacidad para ponerlas en práctica. En parte eso se debe a la resistencia de algunos grupos de interés (razones políticas), pero también a la inercia burocrática (razones técnicas). Ello se reconoce en el resultado obtenido a partir de importantes propuestas de reforma administrativa, que se suman a las muchas intenciones y políticas declaradas que nunca alcanzan entrar en acción” (Dror, en Moreno, Pedro, 1999: 174). Sin embargo, aunque el diseño y la implementación de las políticas ambientales parece tener contradicciones, hay coincidencia, en el sentido de que “no propone cambios sustanciales en el diseño de las políticas am191 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... bientales, pues equivaldría a construir un edificio sobre cimientos cuestionables” (Gil, 2007: 19). El déficit de gestión de la política ambiental en México, se presenta debido a la interacción de diversos factores que pueden ser encontrados tanto en el diseño como en la implementación, es decir, si la definición y diagnóstico de la problemática ambiental puede no ser consistente, entonces no puede apoyar el logro de un política más o menos racional. Por ejemplo, en el caso del concepto de desarrollo sustentable,6 la definición acuñada en el Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo titula “Nuestro Futuro Común” en 1987, decía “El desarrollo sustentable es un modelo de crecimiento que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. En el 2007, con la publicación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se definió al desarrollo sustentable en los siguientes términos: La sustentabilidad ambiental se refiere a la administración eficiente y racional de los recursos naturales, de manera tal que sea posible mejorar el bienestar de la población actual sin comprometer la calidad de vida de las generaciones futuras. Por su parte, la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LEGEEPA), en la última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en el 2008, define al desarrollo sustentable como: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección al ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras. En este sentido, México les ha dado un tratamiento de mercado a los recursos naturales, es decir, en los cálculos de las cuentas nacionales se incluye al capital ambiental, se diseñan sistemas de incentivos como certificados, se incluye el principio del “que contamina paga”, se deja a las fuerzas del mercado la administración ambiental y se busca asignar 6 El concepto de desarrollo sustentable se ha sometido a distintas interpretaciones, esto se puede deber a que busca: establecer que el uso sustentable de la naturaleza puede interpretarse, por ejemplo, en el esquema neoclásico, como un problema de asignación intertemporal. La sustentabilidad se operacionalizaría como una regla de eficiencia para la explotación de recursos naturales escasos renovables. Con lo que podría reconstruirse en el tradicional marco teórico de la teoría ortodoxa [neoclásica] de la asignación y de la distribución y dejaría ser innovadora (Pasche, 1994: 102. Traducción de Romero, 2001: 32) 192 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía eficientemente los recursos naturales escasos. Sin embargo, estos instrumentos de política pueden correr el riesgo de ser insuficientes y limitados, por lo tanto pueden carecer de legitimidad, es decir del apoyo por parte de los implementadores, grupos de interés y de la sociedad, al grado de que éstos pueden ser vetados. ¿Qué son las políticas públicas? Las políticas públicas se definen “como la ciencia de la acción” y tienen como objetivo “orientar la investigación en este ámbito, de tal manera que sea relevante o útil para la acción” de gobierno (Meny y Thoenig, 1989: 7). Para Charles Lindblom (1979: 3), hablar de políticas pública es referirse A procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones específicas. Por ejemplo, En noviembre de 1989, dio inicio la campaña para no circular; a los conductores se les prohibía manejar sus vehículos durante un día hábil, los meses de invierno, cuando la contaminación del aire se encuentra en sus peores momentos. Este programa retiró de la circulación a aproximadamente 500,000 carros cada día hábil de la semana. La multa por manejar en un día prohibido, lo que se determinaba por un engomado con la terminación de la placa y una clave de de colores, era de 115 dólares (el equivalente de un mes de salario mínimo)” […] “La principal oposición al programa provino de los comerciantes quienes decían que tenían menos clientes como resultado de la reducción en la circulación de los carros, y mayores problemas para hacer sus entregas (Simonian, 1999: 220-221). La importancia de las políticas públicas hoy en día, es su capacidad para resolver problemas, además de “estudia qué hacen los gobiernos, por qué lo hacen y cuál es su efecto (Dye, 1976: 1 en Parsons, 2009) y exige evitar una perspectiva uniforme y echar mano de una variedad de enfoques y disciplina. Las políticas públicas se encargan del estudio y análisis de “lo público y sus problemas”, es decir, de la forma en que se definen y construyen cuestiones y problemas públicos, y la forma en que llegan a la agenda de los gobiernos” (Dewey, 1927). Por ejemplo, En la década de los ochentas la campaña Hoy no circula ha sido una de las medidas restrictivas más agresivas que haya tomado cualquier país contra el uso de automóviles. [Además] el gobierno redujo el abastecimiento de petróleo combustible en 80%, obligando a las industrias a cambiar a combustible diesel o a gas natural para cubrir el déficit. Los funcionarios públicos se com- 193 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... prometieron a invertir 1,300 millones de dólares en nuevos taxis y autobuses que tuvieran convertidor catalítico o usaran gasolina sin plomo; los nuevos vehículos reemplazarían el vetusto y contaminante parque vehicular de la Ciudad de México (este programa fue financiado en gran parte por un préstamo de los japoneses por 1,000 millones de dólares). También desarrollaron planes de contingencia para cerrar escuelas, cancelar actos públicos y suspender industrias altamente contaminantes, si los niveles de contaminación del aire rebasaban ciertos niveles (Simonian, 1999: 223-224). En la figura 1, se muestra el proceso de elaboración de la política pública incluyendo sus etapas, definición del problema público, construcción de la agenda, diseño o formulación, construcción de alternativas, implementación y evaluación. En la figura 1, también se hace alusión al enfoque de arriba hacia abajo, indicando que el déficit de gestión se produce por la incompatibilidad de la etapa del diseño y la implementación. Figura 1. Una mirada al Proceso de la Política Pública Fuente: Elaboración propia con datos de S. C. Patterson, R. H. Davison y R. B. Ripley. A more Perfect Union: Introduction to American Goverment, 3ª ed. Dorsey Press, Homewood, Illinois, 1985, en Aguilar F. Villanueva. Problemas Públicos y Agenda de Gobierno, Antología. 3, 1ª reimpresión Edit. Miguel Ángel Porrúa, México, 2003. Págs. 22. Las políticas ambientales, son políticas públicas y como tal se encuentran inmersas en un sistema sectorizado, corporativo y enfrenta problemas de gobernabilidad, representan una especificidad de la política nacional. Las políticas ambientales pueden definirse como “un conjunto de acciones, diseñadas habitualmente por el Estado, que se consideran indispensables para logara una ordenación racional del ambiente, que de no mediar tales acciones no sería posible lograrlo” (Lascurian, 2006: 107), es decir, se trata de tomar una decisión sobre cómo actuar y genera los medios ante una realidad, con el propósito de generar ciertos efectos ambientales. 194 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía Contrario a lo que se puede pensarse, la problemática del manejo de la contaminación del agua, suelo y aire es tan antigua como los individuos mismos, no obstante la sociedad no sé ocupo de hablar de ello por mucho tiempo. La política ambiental, tardo lo mismo que los ciudadanos entendieron la importancia que tenía cuidar la biosfera, mientras que en otras latitudes se organizaban grandes conferencias sobre el tema, por ejemplo la conferencia de Estocolmo y la publicación del informe del Club de Roma “Los Límites al Crecimiento” en 1972, en nuestro país se aplicaba un doble discurso, en el cual se anteponía el desarrollo industrial sobre el deterioro del medio ambiente que éste traía consigo. Mientras la discusión mundial era la definición de los límites físicos al crecimiento económicos, Luis Echeverría (1970-1976) colocaba los temas ambientales en la agenda política, más por inquietud político-económica que por una verdadera preocupación. En 1973, comunicó sus preocupaciones a la Cámara de Diputados de México: El desarrollo de la tecnología y la industria junto con presiones demográficas han dado lugar a una gran concentración urbana sin servicios; por otra parte, la erosión, el deterioro de la atmósfera, la contaminación del agua, la disminución de la flora y la fauna, la mala nutrición, la baja productividad y las enfermedades producen inestabilidad política e inquietud social. Esta realidad nos obliga a evitar el peligro (Simonian, 1999: 206) ¿Cómo el gobierno construye su agenda? La formación de la agenda es el proceso de la política que se llevan a cabo en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, cada gobierno recibe innumerables problemas que afectan a un número menor o mayor de personas y todas éstas solicitan la atención y solución del problema por parte de éste. Por ello, para Meny y Thoenig la agenda “es el conjunto de problemas que apelan a un debate público, incluso a la intervención (activa) de las autoridades públicas legítimas” (1992: 114). La definición de política pública que resalta de mejor manera esta característica, es la propuesta por Canto: Las políticas públicas son cursos de acción tendientes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismo democráticos, con la participación de la sociedad (Canto, 2002: 70). Los problemas que aparecen en la agenda varían con el tiempo y jerárquicamente se acomodan según la controversia política, lo que determina que algunos problemas sociales aparezcan en ella y otros dejen de ser 195 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... del interés de la autoridad pública, según Meny y Thoenig nos hallamos frente “a un mecanismo selectivo que deja pasar o no tal o cual problema”, por lo que “poner en la agenda” significa un mecanismo esencial para una sociedad política moderna. En este mismo sentido, es importante resaltar que “no todas las cuestiones se vuelven públicas ni todas las cuestiones públicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la acción gubernamental” (Aguilar, 2003: 24), para Cobb y Elder “el que una cuestión logre colocarse exitosamente en la agenda depende de una convergencia de agentes, problemas, soluciones y oportunidades de elección, pero el comportamiento de cada uno de estos elementos es virtualmente inciertos” (en Aguilar, 2003: 41), es decir, existen “factores de contexto” que establecen los límites de variabilidad de acceso a la agenda. La política ambiental mexicana, comienza a configurase luego de la Conferencia de Estocolmo “Medio Ambiente Humano” en 1972 y con particular entusiasmo después de la publicación del Informe Brundtland en 1987. Casi al final del sexenio de Luis Echeverría (1970-1976) se promulga la primera ley para la Prevención y el Control de la Contaminación, dándole un sentido de salud pública al problema de la contaminación ambiental, es decir, la contaminación representaba una amenaza para la salud humana y no para el ecosistema. Como consecuencia, la Subsecretaría de Mejoramiento Ambiental fue adscrita a la Secretaría de Salubridad y Asistencia y en 1977 a esta dependencia se le encomendó la responsabilidad de planear y dirigir la política ambiental de nuestro país. Mientras que, la explotación de los recursos naturales era contralada por otras secretarias, en ese momento la Secretaría de Agricultura y Ganadería y la Secretaría de Recursos Hidráulicos. Más tarde, en el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) se promulgó la ley Federal de Protección al Ambiente, con la cual el gobierno podía cerrar industrias que no instalaran equipos de control de contaminantes y sentenciar con prisión a quienes no cumpliera con esta ley, en 1988 de la Madrid suspendió el 50% de la actividad industrial en Xalostoc y el 30% de las fabricas en Tlalnepantla por cinco días. En este mismo periodo, se crea la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), a la cual, se le fue asignada la jurisdicción sobre todos los programas ambientales y de conservación de la naturaleza. A nivel internacional la discusión sobre la relación entre medioambiente y desarrollo continuaba, el Consejo de Calidad Ambiental de la Casa Blanca publicó en 1980 el Reporte Global del año 2000, mientras que en 1987 el Departamento de 196 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía Estado de los Estados Unidos publicó el Reporte Brundtland “Nuestro Destino Común”. En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se define la política ambiental mexicana a partir de la influencia de diversos acontecimientos internacionales, como la Conferencia de las Naciones sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo “Cumbres de la Tierra” o “Conferencia de Rio” de la cual surge el Programa 21 o Agenda 21 y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). En este periodo comenzó la institucionalización de la política ambiental en México, con la promulgación de la ley General para el Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA, 1988), ley que sigue vigente hasta nuestros días pero a la cual se le han hecho varias reformas. Salinas cambió el enfoque y consideró que el cuidado del medio ambiente no era un asunto de salud pública, más bien fue considerado como un asunto del desarrollo social, de esa manera la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) asume las funciones ambientales a través con la Comisión Nacional de Ecología (CONADE). Posteriormente, en 1992 surge el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Luego de los avaneces obtenidos en los últimos años, los asuntos medio ambientales seguían siendo considerados como problemas no relevantes, hasta que el 1991 Ernesto Zedillo (1994-2000) crea por decreto la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) instancia responsable de planear y dirigir la política ambiental de nuestro país, con autonomía y presupuesto propio, y para cumplir con eso cometido integra al INE, PROFEPA y Pesca. Pero es hasta el sexenio de Vicente Fox (2000-2006), cuando la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SERMARNAT) –antes SEMARNAP– comenzó a dedicarse exclusivamente al medioambiente y a la protección de los recursos naturales. Desde que el tema ambiental sube a la agenda gubernamental y se institucionaliza en la SEMARNAT en el 2000, pasan alrededor de veinte años. Sin embargo, las políticas ambientales han tenido poco impacto en la disminución de la crisis medioambiental, aunque Enrique Leff explica que “la degradación ambiental se manifiesta así como un síntoma de una crisis de civilización, marcada por el modelo de modernidad y regido bajo el predominio del desarrollo de la razón tecnológica por encima de la organización de la naturaleza” (2000:19). El problema se centra fundamentalmente en la definición y diagnóstico gubernamentales de la problemática ambiental mexicana, que de acuerdo con Romero Lankao, 197 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... hay que preguntarse qué tan consistente es la definición gubernamental de lo ambiental; si muestra la complejidad y dinamismo de la relación sociedad y naturaleza y si puede sustentar políticas racionales y enmarcar la construcción de información pertinente al diseño de instrumentos de política ambiental (2001:109) Lo anterior centra nuestra atención, en el proceso de la formulación de políticas públicas, que desde el punto de vista de Aarón Wildavsky, el diseño de soluciones a los problemas público se considera como un arte, mientras que para Quade “construir una «buena alternativa» es un acto creativo que hace posible vincular lo que queremos con lo que podemos” (Quade, 1975: 117), por lo que los problemas de política pública, pueden ser rara vez concebidos únicamente como un conjunto seleccionado de formas eficientes, para llevar a cabo un deseo final, porque la falta de estructuras características de los problemas públicos, imaginación, juicio y valores, guían al analista más que la utilización de técnicas matemáticas o tecnológicas (Quade, 1975: 69). Como resultado, actualmente contamos con políticas ambientales diferenciadas, lo que quiere decir que se han desarrollado de forma y con alcances diferentes según la materia a la que hagan referencia, como consecuencia Gil Corrales explica que es así como han seguido cauces diferentes la gestión de políticas de calidad del agua, aire, suelo, conservación de la biodiversidad, regulación ambiental de la industrial y desarrollo urbano… Sus alcances han obedecido a prioridades de control, prevención y restauración, en ese orden, con una relación costo-beneficio que apenas se empieza a determinar (2007: 86). La formulación de políticas públicas: diseño Hasta aquí, ya se ha hecho el recorrido por una de las etapas iniciales de la elaboración de las políticas públicas, la agenda es el primer paso, pero la etapa que sigue, es decir, la del diseño, es la base de toda política pública. Al principio de este trabajo ya abordamos el problema de la definición de lo ambiental y establecimos que la política ambiental en México se encuentra influenciada por la visión ortodoxa de la economía (teoría neoclásica). Sin embargo, un elemento que se debe considerarse es la naturaleza inherente de los problemas públicos, éstos según Becker (1992: 119), provienen de dos fuentes “las carencias objetivas de una sociedad y de la decisión subjetiva de los que, en nombre de ésta, califican dicho fenómeno como problema social”. Meny y Thoenig (1992: 119), explican que El origen de una demanda social y de las necesidades que, supuestamente, expresa esta demanda, se sitúan en esfera política; esto significa que las necesi- 198 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía dades no se definen ni se enuncian con toda claridad, es decir, la visión de las necesidades es selectiva. Por lo tanto, hay que planear y diseñar políticas públicas más sensibles a toda esta problemática, destacando lo que explica Helen Briassoullis, hay que observar las características de los problemas ambientales: su origen, su carácter espacial y temporal, y el riesgo e incertidumbre asociados a su solución. Al respecto Briassoullis explica que, Los problemas ambientales son meta-problemas (Cartwright 1937), es decir, que son problemas descritos por un gran número de variables, muchas de las cuales difícilmente operan sin ambigüedad. Esto explica porqué el enfoque comprehensivo/racional para planificar sobre estos problemas no pasan las pruebas de adecuación y realismo político; tampoco lo hicieron otros enfoques “puros”, aunque cada uno de ellos era susceptible y estaba encaminado hacia distintos aspectos de los problemas estudiados. En cada caso, elementos de los enfoques puros se combinan para producir un enfoque de planeación que respondía y reflejaba la tensión entre las características del problema a considerar y la capacidad del sistema de decisión para manejarlo (Briassoullis, 1989). Apoyando la disertación hecha por Briassoullis, el diseño de las políticas ambientales debe partir del análisis de alternativas menos rígidos, es decir, para Quade el problema de la formulación, “es que el analista intente aislar o definir un problema especifico, que sí se resuelve mejorara la situación” (1975: 69), por su parte, May propone un método de “análisis menos rígido”, que incorpore un proceso permanente de formulación de la estrategia y de redefinición del problema, que permita llegar a lo que Wildavsky (1998) llama “un problema susceptible de resolverse con los recursos que se tienen a la mano” y que Elmore (2003) ha decidido llamar a este enfoque, “mapeo retrospectivo” el cual conlleva a un entendimiento del problema y un diagnóstico de los puntos centrales para la formulación de distintas opciones de políticas. Meny y Thoenig también entendieron bien este problema, al explicar que al comienzo de la fase de formulación las autoridades no saben lo que hacen, ni cuál es el problema que se plantean. A menudo deberán esperar el final del trayecto para saber lo que buscan realmente, por lo tanto, estos autores coinciden en que la “fase de formulación puede tener una apariencia desordenada, diluida en el tiempo y no lineal” (Meny y Thoenig: 1992: 137). Sin embargo, en la etapa del diseño el proceso de toma de decisiones es efectuado por individuos, decisores o analistas, que enfrentados a un problema se encuentran en situación de elegir, y eligen a menudo de acuerdo con sus preferencias (Meny y Thoenig, 1992: 139), es decir, con cierta carga de valores y juicios, que influyen cuando el analista propone 199 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... sus objetivos, fija sus valores, selecciona sus ventajas; luego busca alternativas identificando sus efectos y sus méritos y, entonces, adopta un criterio de selección lo más “objetivo” que se pueda, a partir del reconocimiento de la existencia de una “racionalidad limitada” (Meny y Thoenig, 1992: 140) y en el marco de una “racionalidad técnica” por un lado y una “racionalidad política” por el otro (Cardozo, 1993: 168). En este sentido, en el eje 4 Sustentabilidad ambiental” se elaboró una estrategia destinada a mitigar Cambio Climático (4.6), en ésta se estableció que, México ejecutará acciones tendientes a disminuir los efectos del cambio climático fomentando la eficiencia en la generación y uso de energía, incluyendo el transporte, las energías renovables y el uso de tecnologías de bajas emisiones en los procesos industriales y en el transporte, así como frenando la deforestación y reduciendo las emisiones de otros gases de efecto invernadero. (PND, 2007: 259) Como se puede observar, desde la racionalidad gubernamental (cargada de juicios y valores) el aumento de los gases efecto invernadero es consecuencia del “uso de combustibles fósiles y tecnologías industriales atrasadas, el cambio de uso del suelo y la destrucción de millones de hectáreas forestales […]” (PND, 2007: 259). Pero cuál es la visión de las comunidades indígenas, los campesinos, obreros, maestros, niños, jóvenes y mujeres. Sin duda el problema del diseño de las políticas públicas radica en el concepto de lo ambiental, pero otra parte del problema se concentra en la posición de los decisores de la política frente al tema, así como la elección de alternativas a partir de juicios, valores y preferencias, como se ejemplifica en este pasaje. Mientras que Echeverría y López Portillo pretendían resolver los problemas ambientales sin alterar significativamente el desarrollo industrial, de la Madrid y Salinas hablaban de modificar los planes económicos para tomar en cuenta las necesidades del medio ambiente. En la retórica, por lo menos, de la Madrid y Salinas habían colocado las consideraciones ecológicas al mismo nivel que las consideraciones económicas. La mayoría de los ambientalistas mexicanos ponen en duda seriamente el que haya ocurrido ese cambio fundamental (Simonian, 1999: 230). La implementación y su relación con el diseño de las políticas públicas Cuando hablamos de la discrepancia entre objetivos y resultados, también hacemos referencia a la distinción analítica entre el diseño y la implementación de las políticas. Si el decisor no plantea objetivos claros y conmensurables, sino consolida una visión general sobre algún problema, 200 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía entonces es muy probable que en el nivel de la ejecución se produzcan, acciones mal cumplidas, retrasos, desorden, corrupción e incompetencia. Dos factores suelen dificultar la ejecución de las políticas: la multiplicidad de participantes y perspectivas y la multiplicidad de puntos de decisión y negociación. Pressman y Wildavsky, explican que el primero de estos factores hace alusión a que diferentes individuos y organizaciones, gubernamentales y civiles, intervienen por las más diversas razones e intereses y con diversas actitudes y grados de compromiso durante la implementación de una política o programa público. Figura 2. Dependencias y entidades que participan en la política ambiental mexicana Fuente: Elaboración propia. En la figura 2, se muestran a las dependencias y entidades que participan en la implementación de la política ambiental mexicana. Los instrumentos de política, los programas generales, los apoyos y subsidios, así como los programas del sector se instrumentan entre la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el conjunto de organismos descentralizados y desconcentrados, en coordinación con las Delegaciones de la SEMARNAT en los Estados, las Procuradurías de Protección al Ambiente Estatales, las Autoridades Ambientales Estatales y sociedad en su conjunto. Por ejemplo, las materias ambientales encargadas a las autoridades Estatales son: impacto ambiental, licencias ambientales, ordenamiento ecológico territorial, áreas naturales protegidas, vida silvestre y recursos forestales, y en muchos casos estas actividades deben ligarse a los programas, leyes, reglamentos, instructivos, etcétera, que ha diseñado la SEMARNAT, quién en muchas ocasiones desconoce el contexto y la situación organizacional, política, económica y social que caracteriza a cada uno de los Estados. De modo que, la particularidad de la implementación en este sector es que los niveles “más bajos” o “empleados de ventanilla” implementan las 201 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... estrategias diseñadas en la cúspide de las organizaciones públicas, es decir la implementación se basa en un enfoque de tipo “top-down” (Aguilar, 2000: 79). En este sentido, la puesta en marcha de un programa se reduce a un asunto de ejecución en la periferia, asignándole al ejecutador funciones sobre la base de criterios técnicos, impersonales, de competencia, de legalidad y conforme objetivos e indicaciones dadas por el decisor. Pero como lo explica Charles E. Lindblom, la implementación es la fase donde “la complejidad del juego del poder, la falta de dirección, ambigüedades, frustraciones e inevitables fracasos parciales se multiplican” (Lindblom, 1991: 83). Sin embargo, también es la fase donde se desarrollan o cambian las políticas en algún grado”. Las políticas son continuamente trasformadas por las operaciones de implementación que, de manera simultánea, alteran los recursos y los objetivos. La circunstancia de hacer variar el grado de la necesidad de recursos no requiere que se haga más o menos de lo mismo: podemos hacer cosas completamente diferentes con un millón de dólares, que si tuviéramos diez millones de dólares. La alteración de los objetivos puede cambiar el sentido de comportamientos que aparentemente son iguales…Aunque las políticas pueden adoptar nuevas formas maravillosas durante la implementación…es importante comprender lo que no puede suceder, así como lo que puede suceder. (Pressman y Wildavsky, 1998: 272, 275-276). Este fenómeno, va de la simplicidad a la complejidad, y es más agudo y claro cuando se toma conciencia que todos esos actores con perspectivas diversas, sobre diversos tramos y modos de implementación, tienen que compatibilizar sus diferencias y encontrar arreglos estabilizadores de cooperación para poder continuar el programa o la política. El segundo factor, propuesto por Pressman y Wildavsky, tiene que ver con lo anterior, al hablar de la multiplicidad de puntos de decisión y negociación (the multiplicity of decision and clearance points). “Cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el programa pueda seguir adelante se le llamara un punto de decisión y cada decisión a tomar tiene varios “claros” (Pressman y Wildavsky, 1998: 276). Buscando una definición más precisa, que pueda ayudar a entender la importancia de la implementación en un contexto de deterioro ambiental que continúa dándose, Donald S. van Meter y Carl E. van Horn, quien, en un esfuerzo por sintetizar la relación del proceso administrativo con la fase de la implementación, proponen la siguiente definición: La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos. En su forma más general, una investigación sobre la implementación pretende establecer si una organización es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y si pue- 202 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía de motivar a los operadores de manera tal, que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de la organización. (Aguilar, 2003: 99). Llegamos a un punto en el cual es tan importante el diseño como la implementación, ya que la implementación de programas públicos no puede comprenderse al margen y separadamente de los medios de su ejecución, así como tampoco del contexto en el cuál se desenvuelve este proceso, debido a que “las posiciones valorativas de funcionarios y líderes […] pueden ser determinantes del resultado final de la política” (Delbeare y Hommond, 2000), por ejemplo, Julia Carabias, la ex secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales durante el gobierno del presidente Ernesto Zedillo, salió en defensa del Parque Nacional Tulum en un artículo de opinión que publica este jueves el Grupo Reforma. El Parque Nacional Tulum es hoy el centro de una controversia constitucional interpuesta por el Ejecutivo contra el Programa Director de Desarrollo Urbano de Tulum que aprobó el Ayuntamiento de Solidaridad. Por considerarlo de interés periodístico, reproducimos a continuación el texto completo. En este sentido, existen tres determinantes del déficit de gestión ambiental en México: “el primero son la peculiaridades de la definición gubernamental de lo ambiental y del diagnóstico de la problemática ambiental; el segundo determinante se refiere al diseño de los instrumentos y programas de política ambiental, a sus alcances y límites como mecanismos para la realización de los objetivos de política, y por último; el tercero se relaciona con los destinatarios de la política ambiental, y el peso en la instrumentación, de su posición (valores y actitudes) frente a la política y la problemática ambiental” (Romero, 2001: 8). Al llegar a este punto, se podría decir que sucedieron tres momentos fundamentales, el primero consiste en que se subestimó la implementación de las políticas, es decir, no se tomó en cuenta el comportamiento7 de los encargados de la implementación, que puede afectar su capacidad para ejecutar los programas; el segundo momento, se explica con la persistente centralización manifestado en el enfoque “de arriba hacia abajo” en el diseño de las políticas ambientales, y el tercer momento, es que los hacedores de política pública diseñan instrumentos y programas en un contexto cambiante, complejo, en medio de relaciones de poder, de diversos actores, desigual interés y de recursos. Tampoco es nuevo este esquema de visiones e intereses no sólo distintos sino, en no pocas ocasiones que chocan con el que debería ser un 7 Su conocimiento (comprensión y discernimiento) del programa, la orientación de la respuesta a la misma (aceptación, neutralidad y rechazo) y la intensidad de su respuesta (Van Meter y Van Horn, 2000: 128). 203 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... interés común o general, el cuidado del medio ambiente. Mientras no cambiemos la visión mercantilista de los recursos naturales y su explotación, muy difícilmente se podrá hacer algo eficiente y sobre todo eficaz para detener o frenar el deterioro ambiental, no sólo de nuestro país, sino a nivel global. Lamentablemente, ello requiere, además de una visión distinta, mucho recurso económico que las grandes corporaciones no se han visto muy propensas a aportar; aunado a ello a tener valores conjuntos para llevarlo a cabo. Habrá que agregar que, tampoco la clase política de este país, en los que se incluye a los legisladores, no han hecho lo suficiente para la creación de normas que contribuyan determinantemente en la disminución del deterioro ambiental; y las autoridades encargadas de su ejecución irrestricta, tampoco hacen mucho. Consideraciones finales Las políticas ambientales presentan una baja capacidad para transformar objetivos en resultados, debido a que no hay una correspondencia entre el diseño y la implementación, ya que el diseño de las políticas ambientales se realizan en los niveles más altos del gobierno y la implementación se considera como un actividad procedimental, sin pensar que durante la implantación surgen los problemas organizacionales: falta de recursos, evasión de normas, modificación de los objetivos de la política según preferencias y valores que se tengan sobre el problema, bajo desempeño, excesiva carga de trabajo, etcétera. La definición gubernamental de lo ambiental, aún no está acabada, sin embargo, la visión que se ha establecido con más fuerza es la que argumenta que los límites al desarrollo son relativos y que la innovación tecnológica permitirá sustituir recursos naturales y solucionar los problemas ambientales. A partir de esta visión, influida por la economía ortodoxa se han diseñado instrumentos de política con el propósito de medir los impactos ambientales producidos por el ser humano e incluso se ha promovido la definición de parámetros (Normas Oficiales Mexicanas) y el cobro de impuestos por contaminar, aunque el cálculo pueda ser difícil. Aquí cabe, dejarle al lector una pregunta que nosotros nos hacemos ¿ahora será suficiente con penalizar a las empresas por daño ambiental, más allá de las normas actuales e incluso sanciones, para solucionar el deterioro ambiental?; este es un tema que muy recientemente se empieza a discutir en el mundo empresarial y de las normas al respecto con sus respectivos despachos de abogados, y se ha dado por llamar ‘compliance’, palabra que se puede traducir como ‘el cumplimiento normativo de las empresas’ (en el ámbito general), pero sobre todo en el ambiental. Algo 204 Raúl Figueroa Romero | Raúl Hernández Mar | Oliverio Cruz Mejía que sin duda habrá que estar atento a quienes se dedican de lleno a estos temas. La promoción de los modelos de gestión de protección ambiental y de gestión de recursos, ha sido resultado de incluir consideraciones ambientales a la economía, esto trajo como consecuencia un cambio en el discurso, ahora el desarrollo no es considerado como un enemigo del ambiente. La solución al deterioro ambiental, se encuentra en estos momentos en la eficiencia energética y en la protección de los recursos ambientales, ya que desde esta visión a todo se le asigna un precio. A este modelo se le asocian estrategias de política como OET, NOM e instrumentos económicos. El modelo de protección al ambiente, por otro lado, se basa en la evaluación de los costos y beneficios de las actividades económicas, le EIA es el instrumento rector en este modelo de gestión ambiental, cuyo objetivo es establecer límites a las actividad dañinas, es decir, el desarrollo “regulado” se impone sobre los ecosistemas, actividades como el turismo, la generación de electricidad, las actividades agropecuarias, generaran impactos que deben ser evaluados. Este modelo se considera remedial en la práctica. Las políticas ambientales, son producto de las necesidades selectivas, es decir estas necesidades no se definen ni se enuncias, por ello, observamos estrategias de gobierno en materia ambiental que no contemplan la opinión de todos los sectores sociales involucrados con el problema ambiental. La dificultad de diseñar políticas a partir de las necesidades selectivas es que se le otorga al decisor una responsabilidad muy grande, dejándolo decidir de acuerdo a sus preferencias. Entonces el problema del diseño radica en la definición de lo ambiental, pero también en la posición que el decisor tiene frente al problema. Por otra parte, la política ambiental al ejecutarse presenta dos dificultades: la multiplicidad de participantes y perspectivas y la multiplicidad de puntos de decisión y negociación. Lo anterior, trae como consecuencia una alteración de los recursos y objetivos de la política con relación al contexto en el que se encuentra. Sin embargo, aunque el problema público emerja a partir de un conjunto de preferencias, de conocimientos y moral, si el problema es entendido por la autoridad de manera diferente y con otras categorías, entonces en la formulación de la política se puede caer en los siguientes problemas: • Definición y diagnóstico del problema objeto de políticas pueden no ser consistente y no sustentar o apoyar el logro de una política racional. 205 Análisis del diseño e implementación de las políticas y programas públicos... • Los objetivos de la política y los instrumentos (medios) tendientes a ejecutarla puede ser insuficientes y limitados. Lo que origina inconsistencia de la visión sobre la temática a regular, plasmada en limitaciones del mismo diseño de objetivos e instrumentos. Éstos pueden carecer de legitimidad y por lo tanto de apoyo de sus destinatarios, de grupos de interés o de la misma estructura gubernamental. 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Yúñez-Naude, Antonio (1994), Medio ambiente: problemas y soluciones, primera reimpresión, México: El Colegio de México, Centro de Estudios Económicos. 208 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos en Puerto Morelos, Quintana Roo 2014-2016 José Manuel Calderón Pérez1 Introducción Actualmente el estado de Quintana Roo carece de un sistema de información en materia de Residuos Sólidos Urbanos (RSU). Esto ha repercutido también en los municipios, y al ser éstos los legalmente responsables del manejo de RSU, el problema que enfrentan es aún mayor. Un mal manejo de RSU provoca: recolección deficiente, contaminación del suelo y manto freático, generación de gases de efecto invernadero (GEI) y un alto costo operativo. Por ello es indispensable concebir que la responsabilidad en el manejo de los residuos sólidos no sólo corresponde al municipio sino a los ciudadanos y al sector privado, bajo la concepción de una gestión integral. El presente artículo parte de la hipótesis de que la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU) en la alcaldía de Puerto Morelos 2014-2016 es deficiente debido al bajo aprovechamiento de residuos sólidos; la falta de un sistema de información, baja sostenibilidad financiera y escaza o nula inclusión tanto del proveedor como del usuario. Para operacionalizar las variables se ha tomado como metodología el marco de referencia Integrated Sustainable Waste Management (ISWM) propuesto por Wilson et al (2012). Este marco de referencia divide en dos componentes los indicadores de una buena GIRSU. Por un lado, están los componentes físicos que miden: la salud pública y el servicio de recolección, el control ambiental y disposición final, y la valorización de recursos; y por el otro, se miden los componentes de gobernanza que consideran: la inclusión del proveedor y del usuario, la sostenibilidad financiera y la existencia de instituciones sólidas y políticas públicas proactivas. Los objetivos de esta investigación son: (1) realizar un diagnóstico de la problemática actual, (2) desarrollar un sistema de información para Puerto Morelos y (3) medir componentes de gobernanza para determinar 1 Profesor de Gobierno y Gestión Pública en la Universidad de Quintana Roo. Contacto. jmcalderon@uqroo.mx 209 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral... el grado de GIRSU existente; así como (4) contribuir al desarrollo de la literatura de la región. Los resultados observados de esta investigación son que Puerto Morelos presenta buenos indicadores en la cobertura de recolección, la cantidad de RSU captados, el tratamiento y disposición, y la calidad en la protección ambiental. Sin embargo, hay deficiencias en la tasa de reciclaje, la calidad en la provisión de las 3’rs, y la calidad en el servicio de recolección. En cuanto a los indicadores de los componentes de gobernanza se observó que si bien ha habido avances en la inclusión de quienes proveen servicios y quienes son usuarios, aún faltan mecanismos de participación ciudadana, instituciones proactivas en la generación de políticas públicas sustentables, transparencia y rendición de cuentas. De igual forma se concluye que es importante asegurar la sostenibilidad financiera a través del aprovechamiento de los RSU bajo la dinámica de la economía circular. Integrated Sustainable Waste Management El Integrated Sustainable Waste Management (ISWM) fue desarrollado por primera vez como marco de referencia por “WASTE”, una ONG holandesa a mediados de los años 80; y posteriormente en los 90 las organizaciones “Waste South” partner organizations y el “Collaborative Working Group” (CWG) de países de bajo y mediano ingreso, terminaron de desarrollarlo para su normalización. Este modelo, surge como respuesta a las limitantes presentadas por el Manejo Municipal de Residuos Sólidos Urbanos (MMRSU) en países en vías de desarrollo. Promueve, dentro de un enfoque multidisciplinario, el desarrollo de un sistema integral de RSU (SIRSU), técnicamente apropiado, económicamente viable, y socialmente aceptado, adaptable a cualquier realidad local. Lo “integral” sugiere que el manejo de RSU consiste en varias actividades operadas por diferentes actores en distintas escalas, no sólo en aquellas dirigidas a deshacerse de la basura, sino también en la prevención, el reciclaje y el compostaje. En este modelo, la capacidad técnica de los municipios no es la única solución al problema del manejo, sino también considera otros temas importantes como las leyes, las instituciones y los vínculos económicos entorno al manejo de RSU (Scheinberg et al., 2008, p. 7). El ISWM busca funcionar de manera sostenible, que la falta de capacidad técnica del MMRSU no colapse el sistema, sino que pueda seguir funcionando a pesar de las fallas suscitadas. La sostenibilidad de este modelo radica en la GIRSU; en aspectos operacionales, financieros, sociales, institucionales, políticos, legales y medio ambientales. Tal como se discute en la propuesta de Schübeler et al. (1996). 210 José Manuel Calderón Pérez A diferencia del MMRSU, el ISWM reconoce tres importantes dimensiones dentro de la gestión de RSU: las personas que toman decisiones, los elementos del MMRSU, y aspectos de sostenibilidad; como guía flexible2 la jerarquía de residuos, haciendo énfasis en las actividades en torno a las 3R’s procurando minimizar el fin de la disposición (Klundert & Anschütz, 2001, p. 9). Dentro de la dimensión de tomadores de decisiones, el municipio ya no es el único actor relevante, sino también las ONG’S, la ciudadanía organizada, el sector informal (pepenadores), sector formal (acopiadores), empresas lucrativas y no lucrativas. Todas las partes son igual de importantes y comparten el mismo grado de responsabilidad. Si existe participación activa y cooperación entre éstos, será más fácil desarrollar estrategias para mejorar el SIRSU. Referente al MMRSU lo que busca es descentralizarlo, problema mencionado con antelación3, que las soluciones se desarrollen con base a la realidad local y los recursos disponibles; y no adaptando o copiando estrategias de otros municipios o países, ya que cada realidad es distinta4. Nuevamente, la participación de las partes actoras mencionadas es clave en el éxito de la descentralización. Por último, la sostenibilidad radica en aspectos que buscan integrar el manejo de RSU dentro de la dinámica urbana para minimizar los impactos negativos y maximizar los positivos. Si el problema de la basura no es tratado probablemente contamine otros factores de los servicios públicos como el agua, los suelos, la salud pública, el drenaje, y la imagen urbana por mencionar algunos. En cambio, si existe un manejo adecuado de RSU en la realidad local se reducirían los efectos de contaminación y se producirían fuentes de energía alternativas, contribuyendo a la sostenibilidad de los municipios. Principios del ISWM Los principios en los que se basa el ISWM se encuentran dentro del paradigma de la gobernanza ambiental y la gestión pública, éstos son: la equidad, todos los ciudadanos merecen un servicio adecuado en manejo de RSU para garantizar la salud pública; la eficacia, el SIRSU debe responder a la demanda de generación de RSU; la eficiencia, se deben maximizar los beneficios, minimizar los costos y optimizar el uso de los 2 La flexibilidad se refiere a que, dependiendo de la realidad local, se usará la actividad que más convenga. 3 Recordemos que actualmente Puerto Morelos sigue dependiendo del municipio de Benito Juárez como Playa del Carmen, lo que incrementa el costo del MMRSU. 4 En el siguiente capítulo se mencionarán algunos estudios de caso que demuestran la viabilidad de la GIRSU para los municipios. 211 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral... recursos disponibles; y la sostenibilidad, el SIRSU se puede mantener por sí solo, sin depender de la falta de alguno de sus componentes o actores (Klundert & Anschütz, 2001, p. 12). Aspectos de sostenibilidad del ISWM De acuerdo a Klundert & Anschütz (2001), el ISWM distingue seis aspectos o lentes, a través de los cuales un SIRSU puede ser evaluado y en consecuencia, ser susceptible a mejoras. Estos aspectos sirven de herramientas a la administración municipal para percibir, estudiar y sopesar estrategias en la búsqueda de la mejor solución. Estos son: 1. Aspectos medioambientales, mide los efectos del manejo de RSU en el agua, tierra y aire; 2. Aspectos políticos y legales, existencia de un marco jurídico adecuado, determinación de roles y jurisdicción, y el proceso básico de toma de decisiones; 3. Aspectos institucionales, la distribución de responsabilidad entre las dependencias, la estructura organizacional, los procedimientos, y el envolvimiento del sector privado; 4. Aspectos socioculturales, analizan la influencia de la cultura en la generación y aprovechamiento de los RSU, la participación ciudadana, y las condiciones sociales de los trabajadores, 5. Aspectos financieros, privatización, presupuesto adecuado, recuperación de costos, reducción de costos, impacto de los servicios ambientales en las actividades económicas, etc.; 6. Aspectos técnicos y desempeño, si existe planeación respecto al uso de los recursos, si el equipamiento e infraestructura son adecuados y qué tan limpia se encuentra la ciudad. Estos aspectos van a servir como base para la creación de los indicadores propuestos por Wilson et al (2015), adoptados dentro del marco metodológico de esta investigación. Beneficios del ISWM Como se discutió con antelación, además de que el ISWM retoma algunos principios y mecanismos de gobernanza ambiental para su desarrollo, también tiene otros beneficios respecto al sistema tradicional de RSU. Siguiendo a Klundert & Anschütz (2001), éstos son: 212 José Manuel Calderón Pérez 1. 2. 3. 4. 5. 6. Menores costos. Menor contaminación del medio ambiente. Conservación de la materia prima de los residuos. Mejor coordinación en la provisión del servicio público. Mayor participación activa de la ciudadanía. Mayor satisfacción del sector usuario que evita la aparición de actividades subversivas 7. Mejor imagen urbana. 8. Menores riesgos de salud. 9. Mejor costo de administración y mayor recuperación de costos. 10. Mejor desempeño de las dependencias encargadas del servicio. 11. Mayores ingresos en turismo, agricultura, y pesca, entre otros (2001, pág. 34). Cabe destacar que este modelo no representa una solución mágica a los problemas entorno al manejo de residuos; pero sí establece un marco de referencia integral que permite ver de manera clara y conjunta las debilidades y amenazas de cualquier sistema de RSU; ya que no sólo se enfoca en aspectos técnicos o administrativos propios del MMRSU, sino en todos los demás aspectos mencionados. Para llevar a cabo la implementación de este modelo en los sistemas de RSU de los países, era necesario desarrollar indicadores que permitieran estandarizar, evaluar y monitorear las buenas prácticas desarrolladas. Como respuesta a estas necesidades, los autores Scheinberg, Wilson, y Rodic, se dieron la tarea de crearlos. La idea de crear indicadores nace de una petición hecha por el programa de las Naciones Unidas, ONU-HABITAT. Este programa solicitó la creación del “tercer reporte sobre el estado del agua y sanidad en las ciudades del mundo en el 2010”. Para lograr la encomienda, Scheinberg, Wilson, y Rodic retomaron el marco de referencia del ISWM y crearon indicadores estandarizados que permitieran evaluar y monitorear, por igual, las buenas prácticas en los países desarrollados como en los subdesarrollados. En los últimos años la metodología desarrollada por la academia a nivel mundial se ha enfocado en los países desarrollados, principalmente debido a la falta de acceso a la información en los países subdesarrollados (Wilson et al., 2015, p. 339). Algunos ejemplos son: los indicadores de prevención de residuos (Singh, Laurenti, Sinha, & Frostell, 2014), el “Zero Waste Index” (Zaman & Lehmann, 2013), los indicadores para la 213 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral... huella de carbón originada por los RSU en Cantabria (Cifrian, Andres, & Viguri, 2012), el ranking de comparación en ciudades de EU (Greene & Tonjes, 2014), y los sistemas de reciclaje de los RSU en Tailandia (Menikpura, Gheewala, Bonnet, & Chiemchaisri, 2012). Por tales motivos, con base en el reporte de las Naciones Unidas “Solid Waste Managment in the World Cities” (2010), Wilson et al crearon un sistema de información denominado “Waste Aware Integrated Solid Waste Managment Indicator Set”. A diferencia de los trabajos previamente mencionados5, el “Waste Aware Integrated Solid Waste Managment Indicator Set” incluyó dos importantes indicadores de gobernanza ambiental: la inclusión del sector usuarios y el proveedor del servicio, la solidez institucional y proactividad de las políticas públicas. El primero rescata el principio de participación del usuario y el proveedor del servicio en el diseño, implementación y evaluación de las estrategias en torno al SIRSU. El segundo indicador refleja el nivel de compromiso del gobierno en la promoción de acciones hacia un SIRSU moderno y sustentable. El sistema de información de Wilson (2010) propone dividir la metodología en dos triángulos: componentes físicos, y componentes de gobernanza. Dentro de los físicos se encuentran: la salud pública que depende de una buena recolección de RSU; la protección del medio ambiente durante el tratamiento y la disposición de RSU; y la valorización de los recursos. Mientras que en los componentes de gobernanza se encuentran: la inclusión de los diversos sectores sociales en la solución de problemas, la sostenibilidad financiera mediante un análisis costo-efectividad, y las instituciones sólidas y políticas públicas. Las fortalezas identificadas de este sistema de información son las siguientes: • Se puede aplicar a cualquier ciudad o país • Permite comprender, medir y comparar el desempeño del SIRSU a través de sus dos componentes: físicos y gobernanza. • Permite obtener una visión general del desempeño del SIRSU incluso en ausencia de información detallada. • Permite al usuario del servicio aplicar su juicio basado en el conocimiento local y las iniciativas de los tomadores de decisiones y documenta el plan de trabajo. • Los resultados pueden facilitar la discusión en la toma de decisiones y la implementación de política pública. 5 Schübeler et al., (1996), Klundert & Anschütz (2001), Scheinberg et al., 2008. 214 José Manuel Calderón Pérez • La retroalimentación del modelo sugiere que los indicadores son fáciles de usar y aplicar, el sector de usuarios idealmente será una persona profesional en el manejo local de RSU que está familiarizada con la situación local. • Los indicadores pueden ser llenados a corto plazo. Es útil y apropiado tener un nivel de verificación independiente o arbitraje que garantice la consistencia de los datos e interpretación de quienes asesoran (Wilson et al., 2015) Como se ha planteado, la falta de información actualizada y detallada es con frecuencia un problema en el manejo de RSU particularmente en países en vías de desarrollo. En la práctica esto puede constituir una barrera en la acción o permitir suposiciones incorrectas que lleven a una acción errónea (Wilson et al., 2015, p. 339). Por tal motivo, el marco de referencia expuesto representa una oportunidad para atender la falta de un sistema de información que permita medir y comparar el desempeño de las ciudades, y monitorear las estrategias implementadas hacia un manejo sustentable de residuos. ISWM en Puerto Morelos 2014- 2016 A continuación, se presentan los hallazgos derivados de la aplicación del ISWM en Puerto Morelos en el periodo del 2014- 2016. El estudio realizado pretende responder a la hipótesis planteada, la cual supone que la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos de la alcaldía de Puerto Morelos, Quintana Roo es deficiente debido al bajo aprovechamiento de RSU, la falta de un sistema de información, baja sostenibilidad financiera y escaza o nula inclusión social. La investigación se basó en la aplicación del marco de referencia ISWM propuesto por Wilson. El levantamiento de datos se realizó en el verano del 2016, mediante la realización de tres entrevistas dirigidas a actores clave (Director de PIMSA, SIRESOL, operador de Ecolimpia), la observación directa del estado en el manejo de RSU en la entonces alcaldía, y la información documental existente publicada vía web e impresa. Cabe mencionar que, en un principio, se pretendía entrevistar al director de la empresa encargada de la recolección de RSU en Puerto Morelos, que en ese entonces correspondía a la empresa Ecolimpia; sin embargo hubo negatividad y rechazo en el acercamiento. Los datos recabados fueron procesados en tablas mediante el uso de una hoja de cálculo. Cada tabla cuenta con una escala de Likert con valores que oscilan entre 0 como el valor más bajo y 20 como el más alto 215 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral... para cada indicador. El cálculo es un promedio que se reporta en el rango de porcentajes, entre bajo y alto, determinado por el marco de referencia. Para fines explicativos comenzaré presentando la tabla que conforman los componentes físicos con cada uno de sus indicadores. Componentes físicos La tabla de componentes físicos con los resultados observados es la siguiente: Tabla 1. Componentes físicos del ISWM en Puerto Morelos 2014-2016 Componentes físicos 1 Salud Pública- Recolección de residuos 1C 2 2E 3 3R Indicador 1.1 Cobertura de recolección de RSU Resultados 95% Medio/Alto 1.2 Cantidad de RSU capturados por el sistema 90% Medio Calidad en el servicio de recolección 29% Bajo/Medio Tratamiento y disposición 90% Medio/Alto Control ambiental y disposición final Calidad de la protección ambiental en el tratamiento y disposición final de residuos 85% Medio/Alto Valorización de recursos: reusar, reutilizar, reciclar Tasa de reciclaje 40% Medio Calidad en la provisión de las 3R’S 46% Bajo/Medio Fuente: Elaboración propia con base en Wilson et al (2012) Como se puede observar, la tabla está compuesta por tres componentes físicos: 1. salud pública, 2. control ambiental y disposición final, y 3. valorización de recursos; cada uno con sus respectivos indicadores, incluido el de calidad. Exceptuando este último, los demás indicadores se calculan mediante el rango de porcentajes expuestos en la tabla 1 de esta tesis. Por su parte, los indicadores de calidad son calculados con una escala de Likert, se promedia el valor de cada criterio y se reporta en un rango de porcentajes que va de: Bajo 0-20%, Bajo/Medio 21-40%, Medio 4160%, Medio/Alto 61-80% y Alto 81-100%6. 6 216 Las tablas con los cálculos descritos se agregan como anexo en esta tesis. José Manuel Calderón Pérez Componentes de gobernanza La tabla de los componentes de gobernanza observados es la siguiente: Tabla 2. Componentes de gobernanza del ISWN en Puerto Morelos 2014-2016 Componentes de gobernanza 4U Indicador Inclusión 4P 5F Sostenibilidad Financiera Instituciones sólidas y políticas públicas proactivas 6N 6L Resultados Inclusión del usuario 42% Medio Inclusión del proveedor 50% Medio Sostenibilidad Financiera 25% Bajo/Medio Planificación adecuada en materia de RSU 38% Bajo/Medio Coherencia Institucional Local 38% Bajo/Medio Fuente: Elaboración propia con base a Wilson et al (2012) La tabla anterior está conformada por tres componentes de gobernanza: inclusión, sostenibilidad financiera e instituciones sólidas y políticas públicas proactivas. Cada uno de ellos cuenta con sus propios indicadores, los cuales permiten medir el estado de cada uno de los componentes en Puerto Morelos. Como se explicó en el capítulo anterior, cada uno de los indicadores se calcula mediante una escala Likert con valores entre 0 y 20, donde 0 es el valor más bajo y 20 el valor más alto. Posteriormente se hizo una sumatoria por indicador y se reporta en porcentaje dentro de los siguientes rangos: bajo (0-20%), Bajo/Medio (21-40%), Medio (4160%), Medio/Alto (61-80%) y Alto (81-100%). Tabla 3. Marco de referencia para la alcaldia de Puerto Morelos, Quintana Roo 2014-2016 Ciudad Puerto Morelos País México B1 Nivel de ingresos del país* Ingreso mediano/alto B2 Población** Población de la alcaldía 2016 9.040 per cápita 33,200 B3 Generación de residuos Total de RSU generados (toneladas/año) 15,330 toneladas Fecha de aplicación de los indicadores 2016 Resultados No. Categoría Datos/Indicador W1 Residuos generados per cápita*** W2 Composición de los residuos**** W2.1 Orgánicos Orgánicos y residuos verdes 43% W2.2 Papel Papel y residuos verdes 14% W2.3 Plásticos Plásticos 10% Por año 15,330 toneladas Por día 42 toneladas 217 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral... W2.4 Metales Metales Otros Otros Componentes físicos 1 1C 2 2E 3 3R Salud Pública- Recolección de residuos Control ambiental y disposición final Valorización de recursos: reusar, reutilizar, reciclar Componentes de gobernanza 4U 4P Inclusión 3% 30% Indicador 1.1 Cobertura de recolección de RSU Resultados 95% Medio/Alto 1.2 Cantidad de RSU capturados por el sistema 90% Medio Calidad en el servicio de recolección 29% Bajo/Medio Tratamiento y disposición 90% Medio/Alto Calidad de la protección ambiental en el tratamiento y disposición final de residuos 85% Medio/Alto Tasa de reciclaje 40% Medio Calidad en la provisión de las 3R’S 33% Bajo/Medio Indicador Resultados Inclusión del usuario 42% Medio Inclusión del proveedor 50% Medio 5F Sostenibilidad Financiera Sostenibilidad Financiera 25% Bajo/Medio 6N Instituciones sólidas y políticas públicas proactivas Planificación adecuada en materia de RSU 38% Bajo/Medio Coherencia Institucional Local 38% Bajo/Medio 6L * Banco Mundial. INB per cápita, método Atlas (US a precios actuales) ** Consejo Estatal de Población del estado de Quintana Roo (2016). Consulta Interactiva de Información Demográfica *** Con información de la dirección de Ecología del municipio de Benito Juárez (2016). **** Ibíd. Fuente. Elaboración propia con base a Wilson et al (2012). Consideraciones finales La hipótesis planteada al inicio de esta investigación fue que la Gestión Integral de RSU de Puerto Morelos era deficiente debido al bajo aprovechamiento, la falta de un sistema de información, baja sostenibilidad financiera y escaza o nula inclusión social. Los resultados arrojaron distintas realidades en cada una de las variables mencionadas. Con base a la información presentada se puede deducir que el ahora municipio de Puerto Morelos está en transición de manejo municipal de RSU hacia una Gestión Integral de RSU. Se han desarrollado actividades centradas no sólo teniendo al gobierno como el único actor responsable, sino incluyendo a todos los actores responsables en el manejo de RSU, ello se puede observar con la inclusión del usuario y del proveedor; si bien ambos indicadores se ubican dentro del rango medio, eso demuestra que poco a poco se van construyendo los instrumentos y los canales de participación tanto del usuario como proveedor. Un resultado interesante es el relacionado a los componentes físicos. Puerto Morelos se ubica dentro de un rango aceptable, con excepción en la calidad del servicio de recolección, la tasa de reciclaje, y la calidad en la provisión de las 3R’s. La cobertura de recolección se encontró dentro del 218 José Manuel Calderón Pérez rango medio/alto, al parecer la mayoría de la población recibe el servicio; sin embargo hay zonas donde aún el servicio de recolección es inequitativo, no pasa con la frecuencia observada en las zonas turísticas o de mayor ingreso. En cuanto al control ambiental y disposición final este igual se ubicó dentro de un rango medio/alto. La regulación jurídica depositada en las normas oficiales mexicanas y en los reglamentos, han permitido que PIMSA opere el sitio de disposición con estándares ambientales adecuados. En cuanto a la calidad del servicio de recolección llama la atención que se haya ubicado en el rango bajo/medio, sobre todo porque depende de una empresa privada. Este es un caso evidente de que no siempre la concesión de un servicio público genera mayor calidad. Como se mencionó en el desagregado del indicador, los camiones tardan en recoger la basura, esta se acumula y reboza en los contenedores que, debido a la demografía exponencial presentada en Puerto Morelos, ya son insuficientes. De igual manera, no se encontró en la página de internet de Ecolimpia el detalle de la logística del servicio; y sus trabajadores laboran con la carencia de equipo y protección adecuados para la actividad. Además con la entrevista realizada al ingeniero encargado del sitio de disposición se evidenció que hay información difusa en cuanto a la cantidad de residuos generados en Puerto Morelos; por un lado las autoridades y Ecolimpia mencionaron que son 42 toneladas diarias; mientras que los residuos pesados en la báscula del sitio de disposición final, y de acuerdo a lo dicho por el ingenierio de PIMSA, Puerto Morelos genera aproximadamente entre 20 y 30 toneladas. Que no haya información certera provoca, además de opacidad, una situación de exceso en el pago por parte del municipio a Ecolimpia; o que esta última, este manipulando las cifras para obtener mayor ganancia, pues al parecer la unidad de cobro es por tonelada. En cuanto al aprovechamiento y valorización de RSU podemos observar que la tasa de reciclaje se ubicó dentro de un rango medio, no así la calidad que se ubicó en un rango bajo/medio, este hecho afirma la hipótesis respecto al bajo aprovechamiento, aunque no es un hecho aislado de Puerto Morelos sino de todos los municipios que comparten el sitio de disposición. Con la planta de separación de PIMSA inaugurada en el 2013, apenas se comenzaron a comercializar los residuos potenciales en reciclaje. Sin embargo, aún falta desarrollar más tecnologías que permitan generar mayor aprovechamiento y calidad, como lo son una planta de pirolisis y un digestor anaeróbico. Puerto Morelos cuenta con un porcentaje mayoritario de basura orgánica, esto representa una ventana de oportunidad para aplicar técnicas como el compostaje o vermicomposta; 219 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral... además, en caso de contar con biodigestores, sería posible generar gas natural como fuente alternativa de energía. Para que esto sea posible es necesario concientizar a la población sobre la separación de origen. Esto permitirá que la calidad del reciclaje sea mayor pues no entraran en contacto con otros tipos de residuos. Retomando los componentes de gobernanza vemos que en general a Puerto Morelos no le fue bien, pues se ubicó dentro de un rango de medio a bajo. Si bien existe un marco jurídico que promueve la participación ciudadana en los asuntos relacionados al manejo de RSU, aún no existen los canales propicios que le permitan inferir en la toma de decisiones. En efecto hay eventos de concientización ambiental pero no foros de participación o consulta ciudadana, donde la ciudadanía aporte soluciones a la problemática observada. No hay que olvidar el tercer principio de buena práctica de la gobernanza ambiental: la subsidiariedad. Quien mejor para proponer soluciones basadas en la realidad que la gente local. Por eso e importante garantizar espacios de consulta ciudadana. De lo contrario, caeriamos en un “fraude de ley” (Jiménez Rodríguez y Aceves Ávila, 2016); pues la normatividad se cumple en apariencia pero no en el objetivo de fondo que es involucrar a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones. Tal como lo dijo el director de la SIRESOL, quizá no existan estos eventos o foros por la dinámica social experimentada en estos polos turísticos, con trabajos sumamente demandantes, donde al final lo que menos quiere la gente es involucrarse en asuntos públicos; sin embargo, no por ello el gobierno debe dejar de actuar, siempre habrá instituciones o gente interesada en aportar soluciones al problema de la basura. Después de todo, la participación es un principio de buena práctica de gobernanza ambiental, y Puerto Morelos está fallando al respecto. Otro aspecto por resaltar es la rendición de cuentas, pues a pesar de ser una obligación explicita en la ley, no hay mucha información disponible, y la poca que hay no es de calidad. En el indicador de inclusión del proveedor, se observó que en efecto hay un marco jurídico que da certeza y protege al que decida proveer el servicio público del manejo de la basura; pero hay opacidad sobre el proceso de licitación y los contratos entre el gobierno y la propiedad privada. Al final esto provoca que no exista un “juego parejo” para todos, pues no es posible entrar a un concurso de licitación si los requisitos y bases no están publicadas. Dentro de este mismo indicador, llama la atención la postura institucional respecto al sector informal. Hasta ahora, las autoridades reconocen que el sector informal no es un problema, mucho menos en Puerto Morelos, pues apenas comienza a desarrollarse su dinámica poblacional y realmente no existen 220 José Manuel Calderón Pérez pepenadores, sólo tres negocios que se dedican al aprovechamiento de los residuos, más que nada al reciclaje y la separación. Sin embargo, es necesario regular las condiciones laborales de quienes trabajan ahí, pues operan en total falta de seguridad e higiene. El porcentaje más bajo dentro de los componentes de gobernanza lo obtuvo el indicador de la sostenibilidad financiera. Esto se debió a varios factores: primeramente, no hay una contabilidad de costos, o si la hay, no está dirigida al escrutinio público, nuevamente nos enfrentamos a opacidad, en este caso en el presupuesto destinado al manejo de RSU; segundo, no hay un impuesto especial para los hogares por el servicio de recolección, esto provoca que no haya una recuperación de cuotas en los hogares. Este tipo de política es un arma de doble filo; por un lado, podría generar incentivos para la separación de basura y control en la recolección, pues actualmente como no existen, la gente tiene poca cultura de separación y saca sus bolsas fuera del horario de recolección, lo que genera que la fauna silvestre y los perros callejeros rompan las bolsas generando contaminación y dificultando la recolección. Si existiera un impuesto, probablemente se modificarían este tipo de conductas. Por otro lado; siempre generar un nuevo impuesto conlleva un alto costo político para quien lo implementa, pues dadas las condiciones socioeconómicas actuales no es posible para la gente afrontar otro gasto. Un caso de éxito en la implementación de este tipo de política regulatoria, es en Cañete, Perú. Como podemos observar, un 40% de los hogares paga por el servicio de recolección, esto permitió que la tasa de valorización de residuos mejorara. Al existir separación de origen hay mayor de probabilidad de aprovechamiento. En México, hay estados donde el cobro por recolección ya es una realidad. Puerto Morelos aun es un municipio joven con una población en crecimiento, antes de generar un nuevo impuesto, se pueden desarrollar actividades de concientización y prevención, ahí es en donde los esfuerzos institucionales deben dirigirse. Otro aspecto dentro del indicador de sostenibilidad financiera es que si bien el servicio de recolección y disposición se encuentran concesionados, estos no invierten para mejorar su servicio. Quizá esto se pueda deber a la existencia de la deuda que arrastra el municipio con las empresas. No obstante, otra explicación podría ser que, al no haber multas, sanciones claras y un monitoreo adecuado, las empresas abusen en el cobro por su servicio, como se demostró anteriormente. Prácticamente el municipio se podría ahorrar dinero si llevara una contabilidad propia de los residuos generados, en vez de los reportados por la empresa recolectora. 221 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral... Es claro que la ley sobrepasa las capacidades de los municipios al dotarlos de muchas facultades, entre ellas el manejo de RSU, pero si no llevan un control adecuado de la cantidad y tipo de residuos que generan, mayor será el gasto en su presupuesto, y menores probabilidades tendrán de generar activos con el aprovechamiento de residuos. Nuevamente, este no es un hecho aislado de Puerto Morelos, la realidad es que la mayoría de los municipios en México no cuentan con una sostenibilidad financiera adecuada, esto ha propiciado la aparición de las juntas intermunicipales que tienen por fin compartir responsabilidades y presupuesto. Hacerse cargo del manejo de RSU de manera solitaria puede tener graves consecuencias. En una ocasión, el servicio de recolección colapso en el municipio de Benito Juárez, esto provocó que retirara la concesión, mientras tanto la ciudad se quedó sin servicio con las consecuencias ambientales que conlleva. Ahora como nuevo municipio Puerto Morelos enfrenta las mismas condiciones de sostenibilidad financiera, por eso contar con un marco de referencia es una ventana de oportunidad para ahorrar presupuesto y generar activos a través del aprovechamiento de los residuos generados. La información es poder, con esta se tomarán mejores decisiones de política pública, y al final todos ganan, la ciudadanía por tener un mejor servicio y el gobierno por generar mayor credibilidad y legitimidad. Por último, no podemos esperar tener buenos resultados en el manejo de RSU si no existe una planificación adecuada e instituciones sólidas y proactivas. Al respecto, este componente obtuvo un porcentaje de 38% en ambos indicadores, lo que lo ubica dentro del rango bajo/medio. Esto quiere decir que si bien hay instituciones, no hay objetivos ni metas claras en los documentos operativos. Se observó que hay estrategias, pero no hay metas cuantificadas ni plazos establecidos para cumplirlas. De igual forma, como en la mayoría de la burocracia en México, es necesario contar con personal profesionalizado, y sobre todo que exista una institución reguladora independiente, pues no es posible ser juez y parte a la vez. Actualmente a nivel federal la PROFEPA depende totalmente de la SEMARNAT esto provoca que exista omisión en diversos problemas ambientales. Esta situación se replica en el municipio, pues la SIRESOL no tiene la capacidad para castigar alguna falta en el manejo de RSU, funciona más como una institución administradora que reguladora. Por otro lado, es importante que a nivel legislativo se apruebe la responsabilidad extendida del productor. Los temas ambientales conciernen a todos, y la basura es uno de ellos. No podemos seguir negándole responsabilidades al sector privado con tal de que inviertan en el país. Este 222 José Manuel Calderón Pérez tipo de incentivos han traído varios problemas ambientales, y al final el costo ambiental es absorbido por el gobierno. Las empresas del sector industrial y de servicios deben estar reguladas con este principio de responsabilidad extendida como ocurre en los países desarrollados. Estas deben estar obligadas a recuperar sus productos y disponerlos de acuerdo a los estándares de calidad, una vez terminado su ciclo útil. Esto permitirá la transición hacia una economía circular. La dinámica de la economía circular es la forma más adecuada que considero para disminuir la cantidad de residuos generados, y de invertir la jerarquía de residuos, teniendo como ápice la reducción en vez de la disposición. No es que sea la solución milagrosa, ya que influyen diversos factores relacionados al modelo tradicional de producción. Sin embargo, es necesario reflexionar acerca de un cambio de modelo de producción y aprovechamiento como el de la economía circular. La realidad es que la generación de residuos esta correlacionada al crecimiento demográfico, la cantidad de basura no va a disminuir. Tenemos que empezar a ver la basura como una fuente de materia prima. Esto implica cambiar el modo de producción, en vez de seguir depredando los ecosistemas para asegurar el flujo de recursos naturales como materia prima, y producir objetos de poca duración y ecológicamente poco amigables; debemos empezar a producir productos reutilizables, fáciles de desamblar, con mayor durabilidad y con una vida útil mucho mayor. El crecimiento económico en los próximos años sólo será posible si entendemos que los recursos naturales son limitados, y ya nos los estamos acabando. Si cambiamos el paradigma, entonces la basura será una fuente ilimitada de materia prima. Pero no podremos hacer nada sino contamos con información. La intención de esta tesis fue generar un marco de referencia que proveyera información para la discusión de los tomadores de decisiones, y sirva como guía para la implementación de políticas públicas sustentables. De igual forma, evidenciar el panorama actual en materia de residuos y contar con un precedente para poder comparar y monitorear los avances. Si queremos una sociedad sustentable el primer paso es ser conscientes de la realidad, y con información será posible determinar las mejores estrategias a seguir; después de todo “lo que no es medible no es mejorable”. Referencias bibliográficas Diario Oficial de la Federación (DOF), Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos (LGPGIR). Diario Oficial de la Federación (DOF), México, 8 de octubre 2003. Última actualización 22-05-2015. 223 Propuesta de un Sistema de Información para la Gestión Integral... Diario Oficial de la Federación, Ley de Asociaciones Público-Privadas. 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