R egi m e I n t er ac t ion i n

I n t er nat iona l L aw
Facing Fragmentation

Edited by
M a rga r et A . You ng
 u

Introduction: The Productive Friction

between Regimes
Margaret A. Young

Defining regimes and theorising their interaction is a risky undertaking

for international lawyers. Acknowledging the boundaries and relation-
ships between fields of functional and professional specialisation – such
as international trade law, human rights law and the law of the sea – may
be read as a repudiation of international law’s systemic nature, and of
the common governing principles that are essential both to the discip-
line and to the idea of international law. At the same time, however, there
is an urgent need for international lawyers to understand how different
branches of norms and institutions overlap on issues of global concern.
This extends from the problem of conflicting legal norms – which has
already garnered broad attention – to novel explorations of the way in
which, in the default situation of diversity and concurrent activities,
norms and institutions from disparate legal regimes interact.
An understanding of regime interaction requires engagement with spe-
cialised regimes and with the often unseen interaction between them, as
well as with key existing and emerging principles of international law. It
demands a flexibility of approach that draws on legal, historical, doctrinal,
institutional and sociological forms of analysis. It is grounded in real glo-
bal issues that traverse regimes, such as marine pollution, trade in services,
indigenous guardianship of biological diversity and the protection of for-
eign investors. It requires investigation into different stages of international
law-making and adjudication – because regime interaction is not simply a
matter for international judicial tribunals who seek to interpret conflicting
norms, but is a constant feature in the setting of agendas for new negoti-
ations, the ongoing norm elaboration within regimes and even the domestic
policy coordination between state ministries and departments. It combines
a critical awareness of the perils of conceiving of regime interaction – which
include the reification of ‘regimes’ – with a constructive commitment to the

1
2 Young
potential for productive friction and growth of set institutional and norma-
tive arrangements. In short, it needs to ‘face’ the complex issues that arise
from the fragmentation and diversification of international law. This prodi-
gious challenge is at the heart of this volume.
This introductory chapter provides a brief background to the phenom-
enon of the fragmentation of international law and its seminal literature,
a tentative typology of the meanings of the term ‘regimes’, which has dif-
fered within international law and international relations scholarship,
and a brief preview of the chapters.

A. The fragmentation of international law

The recognition that international law is made up of fragments of norma-
tive and institutional activity is not new. Notwithstanding the ambitious
hopes represented by the United Nations system, there has never been
a single global legislature or appellate court to mould a unified body of
international law. Nor has there ever been a uniform will for such a sys-
tem by sovereign states. Instead, states have implicitly or explicitly con-
ceived of particular issues and problems – often at key historical moments
of transition and often strategically – and responded by agreeing to new
laws and supporting international organisations. So besides the wealth
of laws stemming from treaties agreed under the auspices of the United
Nations and its specialised agencies, there are additional branches of
international trade law, human rights law, investment law and so on. And
unlike the rapid increase in regulatory frameworks and agencies within
domestic states – which has also happened at key moments of strategic
and ideological change – there has been no hierarchical order to resolve
normative and institutional conflicts. In recent times, this expansion of
international treaties and associated international organisations and tri-
bunals has generated a burgeoning interest in the effects of fragmenta-
tion: what it means and whether something ought to be done about it.
At the turn of the century, the International Law Commission of the
United Nations (ILC) directed its attention to the fragmentation phe-
nomenon, and later convened a ‘Study Group’ of ILC members. The ILC
Study Group, chaired by Martti Koskenniemi, released a consolidated
study into ‘The Fragmentation of International Law’ in 2006,1 followed by

1
ILC Study Group, ‘Fragmentation of International Law: Difficulties arising from the
Diversification and Expansion of International Law’, Report of the Study Group of the
International Law Commission finalized by Martti Koskenneimi (A/CN.4/L.682 and
Corr.1) (13 April 2006).
 Introduction 3
a set of conclusions by way of ‘practical guidelines to help thinking about
and dealing with the issue of fragmentation in legal practice’.2 Its terms of
reference were to focus on situations where multiple international norms
co-existed in relationships of interpretation or conflict.3 This focus aug-
mented existing literature that has been preoccupied with the potential
that conflicting norms could lead to disarray and disorder within the
international legal system.4 Amongst that literature are calls for unity and
coherence.
The ILC Study Group’s findings, although underpinned by a sys-
temic understanding of international law, are modest, contextual and
heterogenous. Its recommendations aim to be ‘concrete’ and ‘practice-
oriented’.5 For example, the Study Group discusses the rule of lex specialis
derogat legi generali, which is based on the primacy of the specific over the
general, and observes that a more specific treaty will usually trump the
general treaty.6 The Study Group also discusses the principle of lex poster-
ior derogat legi priori, which gives primacy to a more recent treaty over an
earlier one,7 and a ‘principle of harmonization’, according to which inter-
national norms are interpreted ‘so as to give rise to a single set of compat-
ible obligations’.8 The Study Group points to peremptory norms, norms
‘accepted and recognised by the international community of states as a
whole from which no derogation is permitted’,9 such as the prohibition of
slavery or genocide, and emphasises that such norms will trump all others
in an event of conflict.10 Special treaty clauses that set out the priority of
2
ILC Study Group, ‘Fragmentation of International Law: Difficulties arising from the
Diversification and Expansion of International Law, Conclusions of the Work of the
Study Group’ (A/CN.4/L.702) (18 July 2006).
3
See, e.g. ILC, ‘Conclusions’, Conclusion (2), 7–8 (distinguishing between situations where
one norm assists in the interpretation of another and where the application of two norms
would lead to incompatible decisions).
4
See the discussion in Martti Koskenniemi and Päivi Leino, ‘Fragmentation of
International Law. Postmodern Anxieties?’ (2002) 15 Leiden Journal of International
Law 553; see also Georges Abi-Saab, ‘Fragmentation or Unification: Some Concluding
Remarks’ (1999) 31 New York University Journal of International Law and Politics 919,
and associated writings in the influential journal symposium on ‘The Proliferation of
International Tribunals: Piecing Together the Puzzle’.
5
ILC, ‘Conclusions’, p. 2.
6
Ibid., Conclusion (5), pp. 8–9.
7
Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT) Art. 30. See ILC, ‘Conclusions’,
Conclusions (24)–(30), pp. 17–19.
8
ILC, ibid., Conclusion (4), p. 8. Note also the Study Group’s reference to the harmonising
effect of treaty interpretation under VCLT Art. 31(3)(c), which the Study Group calls a
principle of ‘systemic integration’: Conclusions (17)–(23), pp. 13–17.
9
VCLT Art. 53.
10
ILC, ‘Conclusions’, Conclusion (32), p. 20.
4 Young
conflicting norms, such as the provision in the United Nations Charter for
Charter obligations to prevail over members’ obligations under any other
international agreement, are also supported.11 The offered techniques are
non-exhaustive, flexible, and not always in harmony themselves, given
the possibility, for example, that the application of a lex specialis and lex
posterior principle to actual or potential conflicts of norms could lead to
different results.
The recommendations of the ILC Study Group were offered without
regard to the institutional dimension of fragmentation. That the Study
Group’s mandate expressly excluded an analysis of the relations between
various international institutions is understandable, given the ILC’s pos-
ition within the United Nations system, which may have precluded any
substantive recommendations about institutional practices or hierarch-
ical relations between international organisations. Notwithstanding the
restricted nature of its mandate, however, the Study Group was well-
aware of the growth in ‘quasi-autonomous normative sources’ arising
at the international level,12 and of the complexity associated with non-
governmental participants and other actors.13 Indeed, it concludes its pio-
neering study by calling for further work to be done on ‘the notion and
operation of “regimes”’.14

B. A typology of ‘regimes’
‘Regimes’ is a short-hand, non-legal term that has multiple and overlap-
ping meanings in diverse literatures, including public international law
and international relations (IR). These meanings are often qualified with
adjectives such as ‘self-contained’ or ‘special’, as described in the follow-
ing typology.
The International Court of Justice (ICJ) used the term ‘self-contained
regimes’ to describe the rules of diplomatic law, in order to emphasise
that the consequences of breach were contained within the prescriptive
content of the primary rules.15 Although the ILC once drew upon this
11
Such priority was based on UN Charter Art. 103 and the special character of the UN: see
ibid., Conclusion (36), p. 22.
12
ILC, ‘Analytical Study’, p. 249.
13
Ibid., p. 252.
14
Ibid., p. 249.
15
Consular Staff in Tehran (USA v. Iran) [1979] ICJ Rep 7 (para. 86). See further Bruno
Simma, ‘Self-Contained Regimes’ (1985) 16 Netherlands Yearbook of International Law
111, 115 and 117 (self-contained regimes as a limited sub-category of subsystems of inter-
national law, which embraced ‘a full (exhaustive and definite) set of secondary rules’). For
 Introduction 5
‘misleading doctrine’, it was subsequently abandoned.16 The ILC Study
Group concludes that the term was a misnomer, and cautions against its
use, although it concedes that groups of rules and principles concerned
with a particular subject matter could be labelled as ‘special regimes’.17
The concept of ‘special regimes’ was useful for the ILC Study Group in
conceptualising the operation of lex specialis. The Study Group identifies
three possible understandings of the term:18
(i) [narrowly, where] violation of a particular group of (primary) rules
is accompanied by a special set of (secondary) rules concerning
breach and reactions to breach [ie the diplomatic law as conceived by
the ICJ in Tehran];
(ii) [more broadly, where there is] a set of special rules, including rights
and obligations, relating to a special subject matter. Such rules may
concern a geographical area (eg a treaty on the protection of a par-
ticular river) or some substantive matter (eg a treaty on the regula-
tion of the uses of a particular weapon). Such a special regime may
emerge on the basis of a single treaty, several treaties, or treaty and
treaties plus non-treaty developments (subsequent practice or cus-
tomary law); and
(iii) [most broadly, where] all the rules and principles that regulate a cer-
tain problem area are collected together so as to express a ‘special
regime’. Expressions such as ‘law of the sea’, ‘humanitarian law’,
‘human rights law’, ‘environmental law’ and ‘trade law’, etc give
expression to some such regimes. For interpretative purposes, such
regimes may often be considered in their entirety.

These definitions of ‘special regimes’ contain differing assumptions,

some of which are mirrored in other literature on ‘regimes’, including
from IR scholarship. These differing assumptions deserve greater atten-
tion, affecting as they do the utility of the definitions for the current study
of regime interaction.
There are four principal sets of assumptions that diverge in the defini-
tions of regimes offered in the ILC and other literature. These relate to
the actors, institutions, ‘stages’ of legal development and, finally, the pos-
sibility of systems-based or emergent practices within regimes. In short,

criticism of the Court’s use of the term, see James Crawford and Penelope Nevill in Ch. 8
of this volume, p. 259.
16
Pierre-Marie Dupuy, ‘The Danger of Fragmentation or Unification of the International
Legal System and the International Court of Justice’ (1999) 31 New York University
Journal of International Law and Politics 791, 797, and sources cited therein.
17
See ILC, ‘Analytical Study’, pp. 65–101 (esp 82); 492.
18
See ILC, ‘Conclusions’, pp. 11–12 (para. 12).
6 Young
they are assumptions about the ‘who’, ‘what’, ‘when’ and ‘why’ inherent in
‘regimes’. Articulating the differences in these four sets of assumptions
provides for a better understanding of the conceptions of ‘regimes’ and
the associated study of regime interaction in this volume.
The first set of assumptions relate to the actors that make up regimes.
Two of the ILC’s three conceptions of ‘special regimes’ rest on international
norms and practices propagated by a single set of actors – namely, states.
According to a positivist conception, some regimes apply to all states (for
example, when treaties enjoy universal membership) while other regimes
apply only to some (most commonly, because only a group of states have
consented to be bound by a treaty). State participation and consent is the
same foundation underpinning the notion of ‘regimes’ developed in inter-
national relations scholarship (notwithstanding the marked deviations in
some of the other fundamentals of the discipline founded by Morgenthau
as compared to international law). In contrast, states are not the sole
influences operating in the ILC Study Group’s third conception of ‘spe-
cial regimes’. This is akin to scholarship on private law and transnational
arrangements, which consider the operation of ‘private regimes’ that
coalesce around issues of functional specialisation but that are not neces-
sarily motivated by – and may even exclude – the interests of states.19
‘Regimes’ in IR scholarship have been defined as ‘sets of implicit or
explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around
which actors’ expectations converge in a given area of international rela-
tions’.20 Given the background realist assumptions of the IR discipline,
it is fair to imply that it is the intentions of states that are paramount in
establishing regimes, as defined.21 The idea of ‘regimes’ in IR literature
has spawned a massive literature that has sought to study discrete groups

19
See further Gunther Teubner and Peter Korth in Ch. 1 of this volume. A further distinc-
tion may be made in public law, where the term ‘regime’ has been used to emphasise both
formal arrangements as well as the ‘temper and manner’ of sovereign rule: see Martin
Loughlin, The Idea of Public Law (Oxford University Press, 2003) 31.
20
Stephen Krasner, ‘Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening
Variables’ in Stephen Krasner (ed.), International Regimes (Cornell University Press,
1983) 1, 3. See also Oran Young, International Cooperation: Building Regimes for Natural
Resources and the Environment (Cornell University Press, 1989).
21
For example, discussions of the ‘club model’ of multilateral cooperation emphasise that
different international regimes are made up of specialised state bureaucrats and officials:
see e.g. Robert Keohane and Joseph Nye, ‘The Club Model of Multilateral Cooperation
and Problems of Democratic Legitimacy’ in Roger Porter et al. (eds.), Efficiency, Equity,
and Legitimacy: The Multilateral Trading System at the Millennium (Brookings Institution
Press, 2001) 264.
 Introduction 7
of norms under the rubric of ‘regime theory’22 – a normative turn that
preceded current constructivist accounts.23 ‘Regime theory’ has tended
to analyse single regimes rather than regime interaction, although there
is a growing body of work on ‘regime complexes’.24 The IR definition of
‘regime’ has also been influential in international law scholarship.25
Other conceptions of ‘regimes’ seek to include actors besides states
within the term. The broadest of the ILC Study Group’s three notions of
‘special regimes’ emphasises a body of ‘functional specialization or teleo-
logical orientation’, such as environmental law or trade law.26 This may
imply that the ideals, objectives and activities of other actors, besides
states, are formative to the regimes. If so, it requires one to consider the
influence of ‘professional mindsets’ on regime interaction.27 Technical
experts, non-governmental organisations, secretariat staff, tribunal
members, and other actors become part of the definition of regimes and
thus essential to a study of regime interaction.
Such awareness underpins a sociological understanding of fragmenta-
tion – and the Weberian idea of functional specialisation – and informs the
approach of scholars who acknowledge that the conflict between regimes
in international law reflect wider societal conflicts. The associated studies
of ‘discursive networks’ seek to demonstrate certain biases and preferences
within regimes that preclude efforts at harmony or conflict resolution.28
Fields of functional specialisation also underlie the conception of

22
See Krasner, International Regimes. The term ‘regime’ has other connotations within the
wider political science literature, where it is sometimes used to denote governments or
other systems of power (as reflected in the popular genteelism ‘regime change’).
23
See e.g. Anne-Marie Slaughter, ‘International Law and International Relations Theory: A
Dual Agenda’ (1993) 87 AJIL 205, 206; see also, on the tensions between early IR concep-
tions of law and the normativity of regime theory, Crawford and Nevill in Ch. 8 of this
volume, pp. 258–259.
24
See e.g. Kal Raustiala and David Victor, ‘The Regime Complex for Plant Genetic
Resources’ (2004) 58 International Organization 277; Robert Keohane and David Victor,
‘The Regime Complex for Climate Change’ (2011) 9 Perspectives on Politics 7.
25
E.g. Krasner’s definition is adopted by Jeffrey Dunoff in Ch. 5 of this volume, p. 139.
26
ILC, ‘Analytical Study’, para. 136, p. 72.
27
On the influence of experts on international law, see Martti Koskenniemi, ‘The Fate
of Public International Law: Between Technique and Politics’ (2007) 70 Modern Law
Review 1; David Kennedy, ‘The Mystery of Global Governance’ (2008) 34 Ohio Northern
University Law Review 827. See also Koskenniemi in Ch. 10 of this volume. See also
Andrew Lang in Ch. 4 and Margaret Young in Ch. 3 of this volume.
28
Andreas Fischer-Lescano and Gunther Teubner, ‘Regime-collisions: The Vain Search
for Legal Unity in the Fragmentation of Global Law’ (2004) 25 Michigan Journal of
International Law 999; Oren Perez, Ecological Sensitivity and Global Legal Pluralism:
Rethinking the Trade and Environment Conflict (Hart Publishing, 2004).
8 Young
‘regulatory regimes’ governing particular activities, such as taxation or
finance arrangements.29 Moreover, an awareness of the role of an expanded
set of actors is central to IR scholarship on ‘epistemic communities’.30
That ‘regimes’ are not dependent on states is fundamental to the study
of global, private legal relations identified as ‘transnational regimes’.31 The
problem of regime interaction is especially challenging in this context:
the ‘private’ legal regimes, though not based on the interests of states as
articulated in international fora, still seek a global, unifying reach. Like
regimes in international law, transnational regimes such as lex digitalis
are motivated by sectoral differentiation, but they are removed from any
state-based political articulation. The resulting legal pluralism presents
known and emerging challenges for governance, 32 especially in the con-
text of interacting regimes. Techniques from private international law are
being offered in both the transnational and international context in an
increasingly fluid and dynamic way.33
The second set of assumptions inherent in the differing conceptions
of ‘regimes’ relates to institutions. The role of international organisa-
tions is not apparent in any of the ILC’s conceptions of ‘special regimes’,
although arguably the two broader conceptions implicitly rely on some
kind of institutional background to the relevant rules and principles. For
example, intergovernmental rules relating to a geographical area have
historically depended on administrative bodies.34 The normative influ-
ence of such institutions on matters of international governance has
received renewed attention in legal and interdisciplinary literature,35 and
has animated studies on ‘linkages’, ‘global administrative law’ and ‘new
29
Sol Picciotto, ‘Constitutionalizing Multilevel Governance?’ (2008) 6 International
Journal of Constitutional Law 457, 463, and Sol Picciotto, Regulating Global Corporate
Capitalism (Cambridge University Press, 2011) 22ff.
30
See e.g. Peter Haas, ‘Introduction: Epistemic Communities and International Policy
Coordination’ (1992) 46 International Organization 1.
31
See Teubner and Korth in Ch. 1 of this volume. The ILC Study Group calls for greater
attention to transnational regimes (as well as international regimes) in its conclusions:
see ILC, ‘Analytical Study’, p. 253.
32
See generally Christian Joerges, Inger-Johanne Sand and Gunther Teubner (eds.),
Transnational Governance and Constitutionalism (Hart Publishing, 2004).
33
Ralf Michaels and Joost Pauwelyn, ‘Conflict of Norms or Conflict of Laws? Different
Techniques in the Fragmentation of International Law’ in Tomer Broude and Yuval Shany
(eds.), Multi-Sourced Equivalent Norms in International Law (Hart Publishing, 2011) 19;
see also Alex Mills, The Confluence of Public and Private International Law (Cambridge
University Press, 2009).
34
See e.g. reference to the Danube regime established by Danube riparian states discussed
in Crawford and Nevill in Ch. 8 of this volume, p. 258.
35
See e.g. José Alvarez, International Organizations as Law-Makers (Oxford University
Press, 2005).
 Introduction 9
governance’, as well as fragmentation.36 Examples of institutional inter-
play, particularly in the environmental sphere, enhance understanding of
particular legal arrangements.37
Regimes may well include or depend upon an ‘institutionalized sys-
tem of dealing with a particular field of behaviour’.38 A combination of
approaches would thus adopt a definition of regimes that includes insti-
tutions. Accordingly, regimes are sets of norms, decision-making proce-
dures and organisations coalescing around functional issue-areas.39
The third set of assumptions that deviate as between different regime
definitions relate to what are loosely described here as ‘stages’ of legal
development and application. International law is constantly made, imple-
mented and enforced. These ‘stages’ are not always temporally sequenced;
especially as law may be ‘made’ before it is formally negotiated or imple-
mented.40 Yet the literature on fragmentation has so far concentrated
mainly on the resolution of conflicting norms,41 which occurs after laws
are negotiated or have otherwise become custom. Such a focus is apparent
in the first two of the ILC Study Group’s conceptions of ‘special regimes’.
Yet its broadest conception allows for a more dynamic understanding of
36
For a sample of the limitless references, see, on linkages, the symposium in (2002) 96:1
American Journal of International Law; on global administrative law, the symposium
in (2005) 68 Law and Contemporary Problems 1–377; on new governance, the collection
by Gráinne de Búrca and Joanne Scott (eds.), Law and New Governance in the EU and
the US (Hart Publishing, 2006); on fragmentation of institutional authorities, the col-
lection by Tomer Broude and Yuval Shany (eds.), The Shifting Allocation of Authority in
International Law (Hart Publishing, 2008). For a focus on the role of dispute settlement
bodies see e.g. Chester Brown, A Common Law of International Adjudication (Oxford
University Press, 2007); Yuval Shany, The Competing Jurisdictions of International Courts
and Tribunals (Oxford University Press, 2002).
37
See e.g. Olav Schram Stokke (ed.), Governing High Seas Fisheries: The Interplay of Global and
Regional Regimes (Oxford University Press, 2001); see also Sebastian Oberthür and Thomas
Gehring (eds.), Institutional Interaction in Global Environmental Governance: Synergies
and Conflict among International and EU Policies (The MIT Press, 2006). On the ‘cognitive
openness’ of particular legal institutions to ecological issues, see Perez, n. 28 above.
38
Crawford and Nevill in Ch. 8 of this volume, p. 259 (‘We would define a regime as a more
or less institutionalized system of dealing with a particular field of behaviour, often asso-
ciated with the governance of territory, which claims a substantial measure of compre-
hensiveness and exclusivity.’) See also Steven Ratner, ‘Regulatory Takings in Institutional
Context: Beyond the Fear of Fragmented International Law’ (2008) 102 American Journal
of International Law 475, 485.
39
As adopted in Young in Ch. 3 p. 86 and Nele Matz-Lück in Ch. 7 of this volume,
pp. 204–205.
40
As implicit in Lauterpacht’s judicial function: see Hersch Lauterpacht, The Function of
Law in the International Community (Clarendon Press, 1933).
41
But note the consideration of multi-sourced equivalent norms (MSENs): Tomer Broude
and Yuval Shany (eds.), Multi-Sourced Equivalent Norms in International Law (Hart
Publishing, 2011).
10 Young
legal processes, because a field of functional specialisation in its entir-
ety, such as trade law, is subject to ongoing normative development and
change, especially with respect to multilateral negotiations but also due
to state practice.
The IR regime definitions – with their emphasis on the convergence
of principles, norms, rules and decision-making procedures – also seem
to accommodate different stages of legal development, although some-
times at the risk of ignoring issues of juris-generative power. Specialised
legal knowledge, however well-organised, is not the same as a regime. A
flexibility of understanding of stages of legal development within regimes
must combine, in studies of regime interaction, a legal sense for the cross-
fertilisation between relevant stages.42
The fourth set of assumptions inherent within the current definitions
of regimes relate to the possibility of systems-based or emergent practices.
One of the dangers of discussions about ‘regimes’ is that they risk essential-
ising certain bodies of laws and principles. When a broad definition is used,
such as the ILC Study Group’s third conception, the danger is particularly
great, because the multiplicious and often conflicting perspectives and
preferences within professional circles may be reduced to a single set of ide-
as.43 In addition, notions of ‘regimes’ obscure the generality of international
law and may distort our understanding about the overall international legal
system.44 It makes the use of metaphors in the regime literature – such as
‘ships’, ‘islands’, ‘arenas’ and ‘platforms’ – seem rather imprudent.
Yet notwithstanding the problems with reification of regimes, it
remains the case that there is a certain ‘stickiness’ within particular bod-
ies of laws, institutions and professional specialisations, especially those
that are constituted by specialist courts and tribunals.45 The unwieldy and
intransigent nature of regimes is often intentional, and may reflect a wish
by powerful states to protect their dominance.46 Moreover, functional
42
As adopted especially by Dunoff in Ch. 5, Young in Ch. 3 and Matz-Lück in Ch. 7 of this
volume.
43
This was noted early in the ‘linkage’ literature surrounding ‘trade and …’ issues: see e.g.
Jeffrey Dunoff, ‘Rethinking International Trade’ (1998) 19 University of Pennsylvania
Journal of International Economic Law 347, 384; see also by Andrew Lang, ‘Reflecting
on “Linkage”: Cognitive and Institutional Change in The International Trading System’
(2007) 70 Modern Law Review 523, 538; see also Koskenniemi, ‘The Fate of Public
International Law’, n. 27 above, 27 (warning about the dangers of reducing a ‘trade’ or
‘environment’ regime to a single policy upon which to ground cooperation).
44
Crawford and Nevill in Ch. 8 of this volume, pp. 258–259.
45
Ibid, p. 257.
46
Eyal Benvenisti and George W. Downs, ‘The Empire’s New Clothes: Political Economy and
the Fragmentation of International Law’ (2007) 60 Stanford Law Review 595. Conversely,
 Capítulo XII

FRAGMENTACIÓN DEL DERECHO INTERNACIONAL: DIFICULTADES DERIVADAS DE

LA DIVERSIFICACIÓN Y EXPANSIÓN DEL DERECHO INTERNACIONAL

A. Introducción estudios967. En 2005, el Grupo de Estudio examinó: a)

un memorando sobre el regionalismo, preparado en
233. En su 54.º período de sesiones, celebrado en relación con el estudio sobre «La función y el alcance
2002, la Comisión decidió incluir el tema «Riesgos de la norma de la lex specialis y la cuestión de los
resultantes de la fragmentación del derecho internacio- “regímenes autónomos” (self-contained regimes)»;
nal» en su programa de trabajo963, estableció un Grupo b) un estudio sobre la interpretación de los tratados
de Estudio y posteriormente decidió cambiar el título a la luz de «toda norma pertinente de derecho inter-
del tema por el de «Fragmentación del derecho inter- nacional aplicable en las relaciones entre las partes»
nacional: dificultades derivadas de la diversificación y (apartado c del párrafo 3 del artículo 31 de la Conven-
expansión del derecho internacional»964. La Comisión ción de Viena de 1969) en el contexto de la evolución
aprobó asimismo una serie de recomendaciones, entre general del derecho internacional y de las preocupacio-
ellas la de realizar cinco estudios965, comenzando por nes de la comunidad internacional; c) un estudio sobre
el que habría de preparar el Presidente del Grupo de la aplicación de tratados sucesivos concernientes a la
Estudio, titulado «La función y el alcance de la norma misma materia (artículo 30 de la Convención); d) un
de la lex specialis y la cuestión de los “regímenes estudio sobre la modificación de tratados multilatera-
autónomos”». les entre algunas de las partes únicamente (artículo 41
de la Convención), y e) un estudio sobre la jerarquía
234. En los períodos de sesiones 55.º (2003) a 57.º normativa en derecho internacional: el jus cogens, las
(2005) de la Comisión, el Grupo de Estudio se recons- obligaciones erga omnes y el Artículo 103 de la Carta
tituyó sucesivamente bajo la presidencia del Sr. Martti de las Naciones Unidas como normas de conflicto. El
Koskenniemi y llevó a cabo diversas tareas. En 2003 Grupo de Estudio también examinó un documento ofi-
estableció un calendario provisional de los trabajos que cioso sobre la «cláusula de desconexión»968.
habría de llevar a cabo durante el resto del quinquenio
(2003 a 2006), distribuyó entre sus miembros los tra- 235. El Grupo de Estudio decidió abordar los distin-
bajos sobre los demás estudios acordados en 2002 y tos estudios centrándose en los aspectos sustantivos de
decidió la metodología que había que adoptar para esa la fragmentación a la luz de la Convención de Viena de
labor966. En 2004, el Grupo de Estudio examinó el estu- 1969 y dejando de lado las consideraciones instituciona-
dio realizado por su Presidente sobre «La función y el les relativas a la fragmentación. Su propósito era lograr un
alcance de la norma de la lex specialis y la cuestión de resultado concreto y de utilidad práctica, especialmente
los “regímenes autónomos” (self-contained regimes)», para los juristas del servicio exterior del Estado y de las
así como los esquemas preparados para el resto de los organizaciones internacionales. En consecuencia, decidió
preparar como resultado sustantivo de sus trabajos: a) un
963
En su 52.º período de sesiones, celebrado en 2000, la Comi- estudio analítico relativamente amplio sobre la cuestión
sión incluyó el tema en su programa de trabajo a largo plazo (véase de la fragmentación, elaborado sobre la base de los dis-
Anuario... 2000, vol. II (segunda parte), párr. 729) después de haber
examinado un estudio de viabilidad de G. Hafner («Los riesgos result-
tintos esquemas y estudios presentados por los miembros
antes de la fragmentación del derecho internacional», ibíd., anexo, del Grupo de Estudio de 2003 a 2005 y examinados en el
pág. 151). Grupo, y b) un único documento de síntesis que incluiría
964
Anuario... 2002, vol. II (segunda parte), párrs. 492 a 494. una serie de conclusiones dimanantes de los estudios y
965
Los temas de estudio elegidos en 2002 fueron los siguientes: los debates del Grupo de Estudio. Este último documento
«a) La función y el alcance de la norma de la lex specialis y la consistiría en una serie de exposiciones breves, concretas
cuestión de los “regímenes autónomos”; y prácticas que servirían, por una parte, de resumen y con-
b) La interpretación de los tratados a la luz de “toda norma per- clusiones de los trabajos del Grupo de Estudio y, por otra,
tinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre de directrices prácticas para ayudar a reflexionar sobre la
las partes” (apartado c del párrafo 3 del artículo 31 de la Conven-
ción de Viena de 1969) en el contexto de la evolución general del cuestión de la fragmentación en la práctica jurídica y a
derecho internacional y de las preocupaciones de la comunidad ocuparse de ella969.
internacional;
c) La aplicación de tratados sucesivos concernientes a la misma
materia (artículo 30 de la Convención);
d) La modificación de tratados multilaterales entre algunas de las 967
Anuario... 2004, vol. II (segunda parte), párrs. 303 a 358.
partes únicamente (artículo 41 de la Convención); 968
Anuario... 2005, vol. II (segunda parte), párrs. 449 a 493.
e) La jerarquía normativa en derecho internacional: jus cogens, 969
Ibíd., párrs. 447 y 448. Véanse también Anuario... 2002, vol. II
obligaciones erga omnes, Artículo 103 de la Carta de las Naciones Uni- (segunda parte), cap. IX; Anuario... 2003, vol. II (segunda parte),
das, como normas de conflicto» (ibíd., párr. 512). párrs. 416 a 418, y Anuario... 2004, vol. II (segunda parte), párrs. 301
966
Anuario... 2003, vol. II (segunda parte), párrs. 415 a 435. y 302.

192
 Fragmentación del derecho internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión del derecho internacional 193

236. En sus sesiones 2859.ª, 2860.ª y 2864.ª, celebradas Expresa al Grupo de Estudio y a su Presidente, Sr. Martti
el 28 y el 29 de julio y el 3 de agosto de 2005, la Comisión Koskenniemi, su profundo agradecimiento y su calurosa felicitación
por la extraordinaria contribución que han aportado a la preparación
tuvo un cambio de impresiones sobre el tema basándose del informe sobre la fragmentación del derecho internacional y por los
en una comunicación del Presidente del Grupo de Estudio resultados conseguidos en la elaboración de las conclusiones, así como
relativa a la situación de los trabajos del Grupo. por el estudio que lo acompaña sobre la fragmentación del derecho
internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión
del derecho internacional, finalizado por el Presidente.
B. Examen del tema en el actual período de sesiones
D. Informe del Grupo de Estudio
237. En el actual período de sesiones se reconstituyó
el Grupo de Estudio, que celebró diez sesiones los días 1. Antecedentes
17 y 26 de mayo, 6 de junio y 4, 11, 12, 13 y 17 de
julio de 2006. El Grupo de Estudio tuvo ante sí un estu- 241. En el último medio siglo, el alcance del derecho
dio completado por el Presidente del Grupo, Sr. Martti internacional ha aumentado de manera espectacular. De
Koskenniemi, así como un proyecto de conclusiones ser un instrumento dedicado a la reglamentación de la
basadas en ese estudio (A/CN.4/L.682 y Corr.1 y Add.1). diplomacia formal, ha pasado a ocuparse de la mayoría de
En el documento se resumía y analizaba el fenómeno de la las formas de actividad internacional más diversas, desde
fragmentación basándose en los estudios preparados por el comercio hasta la protección del medio ambiente,
los distintos miembros del Grupo y teniendo en cuenta las desde los derechos humanos hasta la cooperación cientí-
observaciones formuladas por sus miembros. La adenda fica y tecnológica. Se han creado nuevos organismos mul-
al documento contiene el proyecto de conclusiones de tilaterales, de ámbito regional y universal, en las esferas
los trabajos realizados por el Grupo de Estudio entre 2002 del comercio, la cultura, la seguridad, el desarrollo, etc.
y 2005, así como un proyecto de conclusiones adicionales Es difícil concebir actualmente un campo de actividad
y una sección sobre antecedentes. La labor sustantiva del social que no esté sujeto a algún tipo de reglamentación
Grupo de Estudio durante el actual período de sesiones jurídica internacional.
se centró en ultimar esas conclusiones. En la sesión de
17 de julio de 2006, el Grupo de Estudio terminó sus tra- 242. Ahora bien, esta expansión se ha producido sin
bajos y aprobó un informe en el que figuraban 42 conclu- coordinación, en el marco de determinadas agrupaciones
siones (véase la sección D.2 infra). El Grupo de Estudio regionales o funcionales de Estados. Se ha centrado la
resaltó la importancia del carácter colectivo de sus con- atención en la solución de problemas concretos en vez
clusiones. También subrayó que esas conclusiones tenían de en el establecimiento de una regulación normativa
que interpretarse en el marco del estudio analítico ulti- general similar a la legislación. Esto responde a lo que los
mado por el Presidente, en el cual se basaban. sociólogos han denominado la «diferenciación funcional»,
la creciente especialización de partes de la sociedad y
238. En las sesiones 2901.ª y 2902.ª de la Comisión, la consiguiente autonomización de esas partes. Es una
celebradas los días 27 y 28 de julio de 2006, el Presidente conocida paradoja de la mundialización que, aunque ha
del Grupo de Estudio presentó el informe del Grupo de dado lugar a una uniformización cada vez mayor de la
Estudio. vida social en todo el mundo, ha conducido también a su
creciente fragmentación, es decir, a la aparición de esferas
239. En sus sesiones 2902.ª, 2911.ª y 2912.ª, celebradas especializadas y relativamente autónomas de estructura y
el 28 de julio y el 9 y el 10 de agosto de 2006, la acción social.
Comisión examinó el informe del Grupo de Estudio
(véase la sección D infra). La propuesta de un miembro 243. La fragmentación del mundo social internacional
de que se distinguiese entre la fragmentación positiva y la adquiere significado jurídico al ir acompañada de la
fragmentación negativa no fue aceptada por la Comisión. aparición de normas o conjuntos de normas, instituciones
Tras un cambio de impresiones, la Comisión decidió, en jurídicas y esferas de práctica jurídica especializados y
su 2902.ª sesión, tomar nota de las conclusiones del Grupo (relativamente) autónomos. Lo que antes aparecía regido
por el «derecho internacional general» se ha convertido
de Estudio (véase la sección D.2 infra), y en su 2912.ª
en campo de operaciones para sistemas especializados
sesión las señaló a la atención de la Asamblea General.
tales como el «derecho mercantil», el «derecho de los
En su 2911.ª sesión, la Comisión pidió que, conforme a derechos humanos», el «derecho ambiental», el «derecho
la práctica usual, el estudio analítico finalizado por el del mar», el «derecho europeo», e incluso conocimientos
Presidente del Grupo de Estudio se publicase en el sitio tan sumamente especializados como el «derecho de
web de la Comisión y, además, en su Anuario. las inversiones» o el «derecho internacional de los
refugiados», etc., cada uno de los cuales posee sus propios
C. Homenaje al Grupo de Estudio y a su Presidente principios e instituciones.
240. En su 2911.ª sesión, el 9 de agosto de 2006, la 244. Aunque no se puede poner en duda la realidad y
Comisión aprobó por aclamación la siguiente resolución: la importancia de la fragmentación, las evaluaciones
del fenómeno son diversas. Algunos tratadistas han
La Comisión de Derecho Internacional,
criticado acerbamente lo que consideran como la erosión
Habiendo tomado nota del informe y las conclusiones del Grupo
del derecho internacional general, la aparición de
de Estudio sobre la fragmentación del derecho internacional: difi- jurisprudencia contradictoria, la búsqueda del foro más
cultades derivadas de la diversificación y expansión del derecho favorable y la pérdida de la seguridad jurídica. Otros la
internacional, han considerado primordialmente como un problema
194 Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su 58.º período de sesiones

técnico que ha surgido naturalmente con el aumento de respuesta a las demandas de un mundo plural. Al mismo
la actividad jurídica internacional y que puede controlarse tiempo, a veces crean conflictos entre normas y regímenes
mediante la racionalización técnica y la coordinación970. de modo tal que pueden menoscabar su aplicación efectiva.
Con objeto de valorar la relevancia del problema y, quizás, Aunque la fragmentación puede suscitar problemas, éstos
sugerir posibles maneras de hacerle frente, la Comisión no son totalmente nuevos ni de tal naturaleza que no
creó en 2002 el Grupo de Estudio para que se ocupara de puedan resolverse mediante las técnicas que los juristas
esta cuestión. internacionales han utilizado para resolver los conflictos
de normas que han surgido en el pasado.
245. Al principio, la Comisión reconoció que la
fragmentación planteaba problemas tanto institucionales 247. La razón por la que la Comisión se ocupa de la frag-
como sustantivos. Los primeros tienen que ver con la mentación es que la aparición de tipos nuevos y especia-
jurisdicción y competencia de las distintas instituciones les de derecho, los llamados «regímenes autónomos (self-
que aplican normas jurídicas internacionales, así como con contained regimes)», y de sistemas de tratados limitados
las relaciones jerárquicas entre ellas. La Comisión decidió geográfica o funcionalmente crea problemas de coherencia
dejar de lado esta cuestión. Lo mejor es que el problema en el derecho internacional. Los nuevos tipos de derecho
de las competencias institucionales sea resuelto por las especializado no surgen accidentalmente sino que tratan
propias instituciones. La Comisión, en cambio, ha deseado de responder a nuevas necesidades técnicas y funciona-
centrarse en la cuestión sustantiva: la división del derecho les. La aparición del «derecho ambiental», por ejemplo,
en «marcos» sumamente especializados que pretenden es una respuesta a la creciente preocupación por el estado
tener autonomía relativa tanto entre sí como respecto del del medio ambiente internacional. El «derecho mercantil»
derecho general. ¿Cuáles son los efectos sustantivos de surge como instrumento para responder a las oportunida-
esa especialización? ¿Cómo debe entenderse la relación des creadas por las ventajas comparativas en las relaciones
entre esos «marcos»? Más concretamente, si las normas económicas internacionales. El «derecho de los derechos
de dos o más regímenes entran en conflicto, ¿qué se puede humanos» pretende proteger los intereses de las personas,
hacer para resolver esos conflictos? y el «derecho penal internacional» da expresión jurídica a
la «lucha contra la impunidad». Cada conjunto de normas o
246. Como la mayoría de los tratadistas, la Comisión «régimen» llega con sus propios principios, su propia forma
ha considerado que la cuestión tiene aspectos positivos de conocimientos especializados y sus propios valores, que
y negativos, como lo prueba su reformulación del título no coinciden necesariamente con los valores de la especia-
del tema: «Fragmentación del derecho internacional: lización vecina. Por ejemplo, el «derecho mercantil» y el
dificultades derivadas de la diversificación y expansión del «derecho ambiental» tienen objetivos sumamente especí-
derecho internacional». Por una parte, la fragmentación ficos y se basan en principios que frecuentemente pueden
crea el peligro de que surjan normas, principios, sistemas apuntar en direcciones diferentes. El nuevo derecho, para
de normas y prácticas institucionales contradictorios e ser eficiente, incluye a veces nuevos tipos de cláusulas con-
incompatibles. Por otra parte, refleja la expansión de la vencionales o de prácticas que quizás no sean compatibles
actividad jurídica internacional en nuevos ámbitos y con el antiguo derecho general o con el derecho de otra
la consiguiente diversificación de sus objetos y de sus rama especializada. Con mucha frecuencia surgen nuevas
técnicas. La fragmentación y diversificación explican el normas o regímenes precisamente a fin de apartarse de lo
desarrollo y la expansión del derecho internacional en anteriormente dispuesto por el derecho general. Cuando
esas desviaciones resultan generales y frecuentes, padece
970
La «fragmentación» es un tema muy frecuente de las publica- la unidad del derecho.
ciones y conferencias académicas en la actualidad. Entre los diversos
estudios en los que se examina la diversificación de las fuentes de regu-
lación internacional se pueden consultar, por ejemplo, E. Loquin y C. 248. Es muy importante señalar que esas desviaciones
Kessedjian (coords.), La mondialisation du droit, París, Litec, 2000, no aparecen como «errores» tecnicojurídicos. Reflejan
y P. S. Berman (ed.), The Globalization of International Law, Alder- los diferentes propósitos y preferencias de los sujetos en
shot, Ashgate, 2005. La actividad de las organizaciones tradicionales
se examina en la obra de José E. Álvarez International Organizations una sociedad plural (mundial). Un derecho que no consi-
as Law-makers, Oxford University Press, 2005. También se presen- guiera reflejar las diferencias existentes entre intereses o
tan diferentes concepciones de la actividad normativa distinta de los valores que parecen pertinentes en situaciones o esferas
tratados en R. Wolfrum y V. Röben (eds.), Developments of Interna- problemáticas particulares parecería totalmente inacepta-
tional Law in Treaty Making, Berlín, Springer, 2005, págs. 417 a 586, y
R. D. Lipschutz y C. Fogel, «“Regulation for the rest of us?” Global civil
ble. Ahora bien, si bien la fragmentación es una evolución
society and the privatization of transnational regulation», en R. B. Hall y «natural» (de hecho, el derecho internacional estuvo siem-
T. J. Biersteker, The Emergence of Private Authority in Global Govern- pre relativamente «fragmentado» a causa de la diversidad
ance, Cambridge University Press, 2002, págs. 115 a 140. Véanse tam- de los ordenamientos jurídicos nacionales que participa-
bién «Symposium: The proliferation of international tribunals: piecing ban en él), siempre ha habido también procesos compen-
together the puzzle», New York University Journal of International Law
and Politics, vol. 31, n.º 4 (1999), págs. 679 a 933; A. Zimmermann y satorios igualmente naturales que llevaban en dirección
R. Hofman (eds.), con la colaboración de H. Goeters, Unity and Diver- opuesta. Por ejemplo, el derecho internacional general
sity of International Law - Proceedings of an International Symposium se ha seguido desarrollando mediante la aplicación de la
of the Kiel Walther Schücking Institute of International Law, November Convención de Viena de 1969, el derecho consuetudina-
4-7, 2004, Berlín, Duncker & Humblot, 2006, y K. Wellens y R. Huesa
Vinaixa (coords.), L’influence des sources sur l’unité et la fragmenta- rio y «los principios generales de derecho reconocidos por
tion du droit international, Bruselas, Bruylant, 2006. Se hace un enér- las naciones civilizadas». El hecho de que diversos tra-
gico alegato a favor de la unidad en P. -M. Dupuy, «L’unité de l’ordre tados recojan normas de derecho internacional general y
juridique international : cours général de droit international public», de que, a su vez, ciertas disposiciones de tratados pasen a
Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye,
vol. 297 (2002). Se puede ver más bibliografía en M. Koskenniemi y formar parte del corpus del derecho internacional general
P. Leino, «Fragmentation of international law? Postmodern anxieties», es reflejo de la vitalidad y la sinergia del sistema y de la
Leiden Journal of International Law, vol. 15 (2002), págs. 553 a 579. predisposición del derecho mismo a la coherencia.
 Fragmentación del derecho internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión del derecho internacional 195

249. La justificación de los trabajos de la Comisión sobre • Relaciones de conflicto. Estas relaciones se producen
la fragmentación radica en que, aunque la fragmentación cuando dos normas que son válidas y aplicables llevan
sea inevitable, es deseable disponer de un marco para a decisiones incompatibles, por lo que hay que escoger
poder evaluarla y gestionarla de forma tecnicojurídica. entre ellas. Las normas básicas relativas a la solución
La Convención de Viena de 1969 constituye ese marco. de conflictos normativos figuran en la Convención de
Un aspecto que une a prácticamente todos los nuevos Viena de 1969.
regímenes (e indudablemente a todos los más importantes)
es que esos regímenes basan su fuerza de obligar en el 3) La Convención de Viena sobre el derecho de los
derecho de los tratados y que los sujetos interesados tratados. Cuando se quiere determinar la relación de dos
entienden que se rigen por ese derecho. Esto significa que o más normas entre sí, esas normas deben interpretarse de
la Convención de Viena constituye ya un marco unificador conformidad o por analogía con la Convención de Viena,
de esos fenómenos. Como órgano que en su momento y especialmente las disposiciones de sus artículos 31 a 33,
preparó la Convención de Viena, la Comisión está en una referentes a la interpretación de los tratados.
situación privilegiada para analizar la fragmentación del
derecho internacional desde ese punto de vista. 4) El principio de armonización. Es un principio
generalmente aceptado que, cuando varias normas tratan
250. Para ello, el Grupo de Estudio de la Comisión de la misma cuestión, esas normas deben interpretarse, en
consideró útil tener presente el acervo de técnicas que la medida de lo posible, de modo que den lugar a una sola
ofrece el derecho tradicional para hacer frente a las serie de obligaciones compatibles.
tensiones o conflictos entre normas y principios jurídicos.
Lo común a esas técnicas es que tratan de establecer b) La máxima lex specialis derogat legi generali
relaciones útiles entre esas normas y principios con objeto
de determinar cómo deben aplicarse a un conflicto o 5) Principio general. La máxima lex specialis derogat
controversia determinados. En las siguientes conclusiones legi generali es una técnica generalmente aceptada para
se establecen algunos de los principios que se deben tener la interpretación y la solución de conflictos en derecho
en cuenta para resolver los conflictos reales o potenciales internacional. Conforme a esta máxima, cuando dos o
entre normas y principios jurídicos. más normas tratan de una misma cuestión, se deberá dar
precedencia a la que sea más específica. Este principio
2. Conclusiones de los trabajos del Grupo de Estudio puede aplicarse en varios contextos: entre disposiciones
de un mismo tratado, entre disposiciones de dos o más
251. Las conclusiones a que llegó el Grupo de Estudio tratados, entre un tratado y una norma no establecida
en su labor son las siguientes: por un tratado, y entre dos normas no establecidas por
un tratado972. La fuente de la norma (sea un tratado,
a) Generalidades la costumbre o un principio general del derecho) no
es decisiva para la determinación de la norma más
1) El derecho internacional como sistema jurídico. El
derecho internacional es un sistema jurídico. Sus reglas y 972
Por lo que respecta a la aplicación en relación con disposiciones
principios (es decir, sus normas) surten efectos en relación de un mismo tratado, véanse Affaire concernant un litige entre la Répu-
con otras normas y principios y deben interpretarse en blique argentine et la République du Chili relatif au canal de Beagle,
el contexto de éstos. Como sistema jurídico, el derecho Naciones Unidas, Recueil des sentences arbitrales, vol. XXI (n.º de
internacional no es una compilación aleatoria de esas venta: E/F.95.V.2), págs. 53 y ss., en particular págs. 99 y 100, párrs.
normas. Entre ellas existen útiles relaciones. Así, pueden 36, 38 y 39 (o bien International LawReports, vol. 52 (1979), págs. 97
y ss., en particular pág. 141); asunto C-96/00, Rudolf Gabriel, sentencia
existir normas de rango superior o inferior, su formulación de 11 de julio de 2002, Recueil de la jurisprudence de la Cour, Parte I
puede tener mayor o menor generalidad o especificidad (2002 7), págs. 06367 y ss., en particular págs. 6398 y 6399, párrs. 35 y
y su validez puede remontarse a períodos anteriores o 36, y pág. 6404, párr. 59; Brannigan et McBride c. Royaume-Uni, sen-
posteriores. tencia de 26 de mayo de 1993, Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
Série A: Arrêts et décisions, vol. 258 (1993), págs. 34 y ss., en particular
pág. 57, párr. 76; De Jong, Baljet et van den Brink, sentencia de 22 de
2) En la aplicación del derecho internacional es mayo de 1984, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ibíd., vol. 77
necesario, a menudo, determinar la relación exacta (1984), págs. 6 y ss., en particular pág. 27, párr. 60; Murray c. Royaume-
existente entre dos o más normas y principios que son a Uni, sentencia de 28 de octubre de 1994, ibíd., vol. 300 (1995), en parti-
un mismo tiempo válidos y aplicables con respecto a una cular pág. 37, párr. 98; y Nikolova c. Bulgarie, sentencia de 25 de marzo
de 1999, ídem., Recueil des arrêts et décisions 1999-II, , págs. 203 y ss.,
situación971. A estos efectos, las relaciones pertinentes se en particular pág. 225, párr. 69. En cuanto a la aplicación en relación
dividen en dos tipos generales: con disposiciones de diferentes instrumentos, véase Concessions
Mavrommatis en Palestine (nota 26 supra), pág. 31. En lo que concier-
• Relaciones de interpretación. Son las que se dan ne a la aplicación en relación con las disposiciones de un tratado y las
normas de otro tipo de instrumento, véase INA Corporation v. The
cuando una norma ayuda a la interpretación de otra. Government of the Islamic Republic of Iran, caso n.º 161, 12 de agosto
Una norma puede contribuir a la interpretación de otra, de 1985, Tribunal de Reclamaciones Irán-Estados Unidos, Iran-United
por ejemplo como aplicación, aclaración, actualización States Claims Tribunal Reports, vol. 8, pág. 373, en particular pág. 378.
o modificación de ésta. En tal situación, ambas normas Por lo que atañe a la aplicación respecto de la costumbre particular y
general, véase Droit de passage sur territoire indien, fondo, fallo, C.I.J.
se aplican conjuntamente. Recueil 1960, pág. 6. En este asunto, la CIJ declaró que, «Cuando, por
tanto, la Corte encuentra una práctica claramente establecida entre dos
971
Que dos normas sean válidas con respecto a una situación sig- Estados que ha sido aceptada por las Partes como elemento que regula
nifica que cada una de ellas regula los hechos en que consiste la si- las relaciones entre ellas, la Corte debe atribuir un efecto decisivo a esa
tuación. Que dos normas sean aplicables en una situación significa que práctica al objeto de determinar sus derechos y obligaciones específicos.
tienen fuerza vinculante con respecto a los sujetos de derecho que se Esa práctica particular debe tener primacía sobre las normas generales»
encuentran en la situación de que se trate. (pág. 44).
196 Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su 58.º período de sesiones

específica. Sin embargo, en la práctica los tratados surten derogable, como se indica en las conclusiones 32, 33, 40
a menudo efectos de ley especial en relación con el y 41 infra977. Además, existen otras consideraciones que
derecho consuetudinario pertinente y con los principios pueden justificar la conclusión de que una ley general
generales973. prevalecerá, en cuyo caso no será aplicable la presunción
de la ley especial. Esas consideraciones son las siguientes:
6) Apreciación contextual. La relación entre la norma
de la ley especial y otras normas de interpretación o de • Que esa prevalencia pueda inferirse de la forma o la
solución de conflictos no puede determinarse de modo naturaleza de la ley general o de la intención de las
general. La consideración que deba prevalecer —es decir, partes, según corresponda;
el carácter especial o el momento de aparición de la
norma— ha de decidirse según el contexto. • Que la aplicación de la ley especial pueda frustrar el
propósito de la ley general;
7) Justificación del principio. La precedencia de la
ley especial sobre la ley general se justifica por el hecho • Que terceros beneficiarios puedan resultar afectados
de que la ley especial, al ser más concreta, suele tener negativamente por la ley especial, y
más en cuenta que cualquier ley general aplicable las
características particulares del contexto en el que debe • Que el equilibro de derechos y obligaciones estable-
aplicarse. Además, con frecuencia su aplicación puede cido en la ley general resulte afectado negativamente
llevar a un resultado más equitativo y a menudo puede por la ley especial.
reflejar mejor el propósito de los sujetos de derecho.
c) Regímenes especiales («autónomos»)
8) Funciones de la ley especial. La mayor parte del
derecho internacional es dispositivo. Esto significa que la ley 11) Regímenes especiales («autónomos»), como ley
especial puede ser utilizada para aplicar, aclarar, actualizar especial. Un grupo de normas y principios relativos a
o modificar la ley general, así como para dejarla sin efecto. una cuestión en particular puede constituir un régimen
especial («régimen autónomo») y ser aplicable como
9) Efecto de ley especial en la ley general. Normal- ley especial. Con frecuencia, estos regímenes especiales
mente, la aplicación de la ley especial no extingue la ley tienen sus propias instituciones que aplican las normas
general aplicable974. La ley general seguirá siendo válida y pertinentes.
aplicable y, de conformidad con el principio de armoniza-
ción recogido en la conclusión 4 supra, seguirá sirviendo
12) Pueden distinguirse tres tipos de regímenes
de orientación para la interpretación y la aplicación de la
especiales:
ley especial pertinente y será plenamente aplicable en las
situaciones no previstas en esta última975.
• En ocasiones, la vulneración de un conjunto deter-
10) Tipos particulares de leyes generales. Sin embargo, minado de normas (primarias) va acompañada de una
ciertos tipos de leyes generales976 no pueden ser derogados serie especial de normas (secundarias) relativas a la
por la ley especial. El jus cogens es expresamente no infracción y a las reacciones a la infracción. Este es el
principal supuesto previsto en el artículo 55 del pro-
973
En el asunto Activités militaires et paramilitaires au Nicara- yecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado
gua et contre celui-ci, fondo, fallo (véase la nota 887 supra), la CIJ por hechos internacionalmente ilícitos978.
manifestó que: «En general, como las normas convencionales son lex
specialis, no sería apropiado que un Estado entablara una reclamación • En otras ocasiones, sin embargo, una serie de normas
fundada en una norma de derecho consuetudinario si, en virtud de un
tratado, ya ha establecido arbitrios para el arreglo de esa reclamación» especiales constituye un régimen especial, compuesto
(pág. 137, párr. 274). de derechos y obligaciones, en relación con una cues-
974
Así, en el caso Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua tión especial. Esas normas pueden referirse a una zona
et contre celui-ci, fondo, fallo (véase la nota 887 supra), la CIJ observó
que «quedará claro que el derecho internacional consuetudinario sigue
existiendo y siendo aplicable independientemente del derecho interna- normalmente pueden hacer esa distinción teniendo en cuenta el con-
cional de los tratados, aun cuando las dos categorías de derecho tengan texto en que aparecen esos conceptos.
idéntico contenido» (pág. 96, párr. 179). 977
En Différend opposant l’Irlande au Royaume-Uni de Grande-
975
En Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, opi- Bretagne et d’Irlande du Nord concernant l’accès à l’information prévu
nión consultiva, C.I.J. Recueil 1996, pág. 226, la CIJ describió como par l’article 9 de la Convention pour la protection du milieu marin de
sigue la relación entre el derecho relativo a la los derechos humanos y el l’Atlantique du Nord-Est (Convention OSPAR), decisión definitiva, de
derecho relativo a los conflictos armados: «la protección del Pacto Inter- 2 de julio de 2003, Naciones Unidas, Recueil des sentences arbitrales,
nacional de Derechos Civiles y Políticos no cesa en tiempo de guerra, vol. XXIII (n.º de venta: E/F.04.V.15), pág. 59, el tribunal observó que,
excepto en lo que se refiere a la aplicación del artículo 4 del Pacto [...]. «incluso en tal caso, [el Convenio OSPAR] debe dar precedencia al jus
Ahora bien, para identificar el criterio que permita determinar si la pri- cogens entonces aplicable con el que la lex specialis de las partes puede
vación de la vida es arbitraria hay que referirse a la lex specialis aplicable, ser incompatible» (pág. 87, párr. 84); para este asunto véase también
a saber, el derecho aplicable en caso de conflicto armado, que tiene por International Legal Reports, vol. 126 (2005), pág. 364.
objeto regir las situaciones de hostilidades. De ese modo, la cuestión de 978
Anuario... 2001, vol. II (segunda parte) y corrección, págs. 149 y
si una pérdida particular de vidas humanas, debido a la utilización en la 150. En el asunto Personnel diplomatique et consulaire des États-Unis
guerra de un arma determinada, se debe considerar como privación arbi- à Téhéran (véase la nota 190 supra), la CIJ señaló que «[e]n resumen,
traria de la vida contraria al artículo 6 del Pacto sólo puede decidirse por las normas del derecho diplomático constituyen un régimen autónomo
referencia al derecho aplicable a los conflictos armados y no es deducible que, por una parte, establece las obligaciones del Estado receptor en lo
de las disposiciones del Pacto mismas» (pág. 240, párr. 25). que respecta a los servicios, las prerrogativas y las inmunidades que
976
No existe una definición aceptada de «derecho internacional se deben otorgar a las misiones diplomáticas y, por la otra, prevé la
general». A los efectos de las presentes conclusiones, sin embargo, posibilidad de que los miembros de la misión puedan cometer abusos y
es suficiente definir qué es «general» haciendo referencia a su contra- establece los medios de que dispone el Estado receptor para contrarres-
partida lógica, a saber, qué es «especial». En la práctica, los juristas tar ese tipo de abusos» (pág. 40, párr. 86).
 Fragmentación del derecho internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión del derecho internacional 197

geográfica (por ejemplo, un tratado sobre la protección 16) Función de la ley general en los regímenes
de un río determinado) o a una cuestión sustantiva (por especiales: fallo de los regímenes especiales. Puede
ejemplo, un tratado sobre la reglamentación de los ocurrir que los regímenes especiales o las instituciones
usos de un arma particular). Estos regímenes especia- creadas por ellos no funcionen del modo previsto.
les pueden surgir sobre la base de un solo tratado, de Se entenderá que ha habido un fallo del régimen especial
varios tratados, o de uno o varios tratados junto con cuando las leyes especiales no ofrezcan perspectivas
hechos no derivados de tratados (práctica subsiguiente razonables de alcanzar de modo adecuado los objetivos
o derecho consuetudinario)979. para los cuales fueron promulgadas. El fallo puede
manifestarse, por ejemplo, en el hecho de que las
• Por último, a veces todas las normas y principios que instituciones del régimen no respondan a los objetivos
regulan un determinado sector problemático se agru- que se les han asignado, de que una o varias de las partes
pan para dar forma a un «régimen especial». Algunos incumplan habitualmente la ley, de que el régimen
de estos regímenes son el «derecho del mar», el «dere- caiga en desuso o de que se retiren las partes que son
cho humanitario», el «derecho relativo a los derechos indispensables para el régimen, entre otras causas. Sin
humanos», el «derecho del medio ambiente», el «dere- embargo, el que un régimen haya fallado en este sentido
cho mercantil», etc. A efectos de interpretación, estos es algo que debe decidirse, sobre todo, mediante la
regímenes pueden considerarse muchas veces como un interpretación de sus instrumentos constitutivos. Si se
todo. ha producido un fallo, pasa a ser aplicable la ley general
correspondiente.
13) Efecto del carácter «especial» de un régimen. La
significación de un régimen especial estriba a menudo d) Apartado c del párrafo 3 del artículo 31 de la
en la manera en que sus normas expresan un objeto y Convención de Viena sobre el derecho de los tratados
un fin únicos. Así pues, su interpretación y su aplicación
deberían reflejar, en la medida de lo posible, ese objeto y 17) Integración sistémica. El apartado c del párrafo 3
ese fin. del artículo 31 de la Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados define, dentro del marco de la
14) Relación entre los regímenes especiales y el derecho Convención, un medio para la aplicación de las relaciones
internacional general. Un régimen especial puede de interpretación (a las que se hace referencia en la
prevalecer sobre la ley general en las mismas condiciones conclusión 2 supra). Requiere que el intérprete de un
que la ley especial en general (véanse las conclusiones 8 tratado tenga en cuenta «toda norma pertinente de derecho
y 10 supra). internacional aplicable en las relaciones entre las partes».
Ese artículo es expresión del objetivo de la «integración
15) Función de la ley general en los regímenes sistémica», según la cual los tratados, independientemente
especiales: colmar lagunas. El alcance de las leyes de la materia que constituya su objeto, son creación del
especiales es, por definición, menos amplio que el de las sistema jurídico internacional, y su funcionamiento se
leyes generales. Así pues, con frecuencia se plantea una basa en ese hecho.
cuestión que no está regulada por la ley especial en las
instituciones encargadas de aplicarla. En tales casos, será 18) La interpretación como integración en el sistema.
aplicable la ley general correspondiente980. La integración sistémica inspira toda interpretación de
los tratados, y los demás aspectos pertinentes de ella se
979
Véase Vapeur Wimbledon, 1923, C.P.J.I., série A, n.º 1, donde exponen en los otros párrafos de los artículos 31 y 32
se señala, con respecto a las disposiciones relativas al canal de Kiel en de la Convención de Viena de 1969. En esos párrafos
el Tratado de Paz entre las Potencias Aliadas y Asociadas y Alemania
de 1919 (Tratado de Versalles), que «esas normas difieren en más de
se describe un proceso de razonamiento jurídico en el
una cuestión de las aplicables a los demás cursos de agua navegables que determinados elementos tendrán mayor o menor
internos del Imperio [Alemán] [...] el canal de Kiel está abierto a los relevancia según la naturaleza de las disposiciones del
buques de guerra y al tráfico de tránsito de todas las naciones que estén tratado en el contexto de la interpretación. En muchos
en paz con Alemania, mientras que el libre acceso a los demás cursos casos, la cuestión de la interpretación podrá resolverse en
navegables de Alemania [...] está limitado exclusivamente a las Poten-
cias Aliadas y Asociadas [...]. En consecuencia, las disposiciones del el marco del propio tratado. El apartado c del párrafo 3 del
canal de Kiel son autónomas» (págs. 23 y 24). artículo 31 es aplicable cuando deban tenerse en cuenta
980
Así, en Bankovic et autres c. Belgique et autres, Tribunal en la interpretación fuentes materiales externas al tratado,
Europeo de Derechos Humanos, demanda n.o 52207/99, fallo de 12
de diciembre de 2001, Recueil des arrêts et décisions, 2001-XII, el
Tribunal examinó del modo siguiente la relación existente entre, por del modo siguiente la relación existente entre los acuerdos de la OMC
una parte, el Convenio europeo de derechos humanos y, por otra, el y el derecho internacional general: «Tenemos presente que en virtud
derecho internacional general: «El Tribunal recuerda que los prin- del párrafo 2 del artículo 3 del ESD debemos tratar, en el contexto
cipios subyacentes al Convenio no se pueden interpretar y aplicar en de cada diferencia en particular, de aclarar las disposiciones vigentes
un vacío. El Tribunal también debe tener en cuenta todas las normas de los Acuerdos de la OMC de conformidad con las normas usuales
pertinentes del derecho internacional cuando examina cuestiones rela- de interpretación del derecho internacional público. Sin embargo, la
tivas a su competencia y, en consecuencia, determina la responsabili- relación entre los Acuerdos de la OMC y el derecho internacional
dad del Estado de conformidad con los principios que rigen el derecho consuetudinario tiene mayor alcance. El derecho internacional con-
internacional, aunque debe tener presente la naturaleza especial del suetudinario se aplica en forma general a las relaciones económicas
Convenio en su condición de tratado de derechos humanos. En la entre los miembros de la OMC, siempre que los Acuerdos de la OMC
medida de lo posible, el Convenio se debe interpretar en armonía no se “aparten” de él. Para decirlo de otra forma, siempre que no
con otros principios de derecho internacional del que forma parte» exista conflicto o incompatibilidad, o una expresión en un Acuerdo de
(pág. 380, párr. 57). la OMC abarcado que implique otra cosa, opinamos que las normas
De modo análogo, en Corea-Medidas que afectan a la con- consuetudinarias del derecho internacional son aplicables a los Trata-
tratación pública, informe del Grupo Especial (WT/DS163/R), de dos de la OMC y al proceso de elaboración de tratados en el marco de
1.º de mayo de 2000, el Órgano de Apelación de la OMC consideró la OMC» (párr. 7.96).
198 Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su 58.º período de sesiones

por ejemplo otros tratados, normas consuetudinarias o 21) Aplicación de normas de otros tratados. Conforme
principios generales del derecho981. al apartado c del párrafo 3 del artículo 31, el intérprete
deberá tener en cuenta otras normas convencionales
19) Aplicación de la integración sistémica. Cuando un para inferir un sentido coherente. Esas otras normas son
tratado funcione en el contexto de otros acuerdos, será especialmente importantes cuando las partes en el tratado
aplicable como presunción, con aspectos tanto positivos que es objeto de interpretación son también partes en el
como negativos, el objetivo de la integración sistémica: otro tratado, cuando la norma del tratado se ha convertido
en derecho internacional consuetudinario o expresa una
a) se considera que las partes se remiten al derecho norma de éste, o cuando esas normas demuestran la
internacional consuetudinario y a los principios generales existencia de una coincidencia de pareceres de las partes
del derecho en relación con todas las cuestiones que el con respecto al objeto y el fin del tratado que se interpreta
tratado no resuelva de manera expresa982; o al sentido de un término determinado.

b) al asumir obligaciones en virtud de un tratado, 22) Intertemporalidad. El derecho internacional es

las partes no se proponen actuar en contradicción con un sistema jurídico dinámico. Un tratado puede indicar
los principios de derecho internacional generalmente si, al aplicar el apartado c del párrafo 3 del artículo 31,
reconocidos983. el intérprete debe remitirse únicamente a las normas
de derecho internacional vigentes en el momento de
Desde luego, si se obtiene cualquier otro resultado la conclusión del tratado o si también puede tener en
empleando los métodos ordinarios de interpretación de cuenta los cambios legislativos producidos ulteriormente.
los tratados, se deberá dar efecto a ese resultado, a menos Además, el sentido de una disposición de un tratado
que el principio pertinente forme parte del jus cogens. puede también verse afectado por hechos posteriores,
especialmente cuando esa evolución subsiguiente se
20) Aplicación de la costumbre y de los principios produce en el derecho consuetudinario y en los principios
generales del derecho. El derecho internacional generales del derecho984.
consuetudinario y los principios generales del derecho
son particularmente importantes para la interpretación de 23) Conceptos abiertos o en evolución. Podrán tenerse
un tratado, de conformidad con el apartado c del párrafo 3 en cuenta normas de derecho internacional posteriores al
del artículo 31, especialmente cuando: tratado que haya de interpretarse, especialmente cuando
los conceptos empleados en el tratado sean abiertos o
a) la disposición del tratado es confusa o ambigua; estén evolucionando. Así ocurre, en particular, cuando
a) el concepto implique que hayan de tenerse en cuenta
b) los términos empleados en el tratado tienen un sig- novedades técnicas, económicas o jurídicas posteriores985;
nificado reconocido en el derecho internacional consue-
tudinario o de conformidad con los principios generales 984
La norma tradicional fue formulada por el magistrado Huber
del derecho; en la causa Île de Palmas (Países Bajos/Estados Unidos de América),
Naciones Unidas, Recueil des sentences arbitrales, vol. II (n.º de venta:
c) el tratado no dice nada sobre la ley aplicable y es 1949.V.1), pág. 829, en el contexto de las reclamaciones territoriales:
«Un hecho jurídico debe examinarse a la luz de la legislación que le es
necesario que el intérprete, aplicando la presunción enun- contemporánea, y no de la legislación vigente en el momento en que
ciada en el apartado a de la conclusión 19 supra, recurra a surgió la controversia […]. El mismo principio que somete el acto cre-
normas desarrolladas en otra parte del derecho internacio- ador de un derecho a la legislación vigente en el momento en que surge
nal para resolver la cuestión. el derecho exige que la existencia del derecho, es decir, sus manifesta-
ciones continuadas, sigan las condiciones requeridas por la evolución
de la legislación» (pág. 845).
981
En el asunto Plates-formes pétrolières (República Islámica del 985
En el asunto Projet Gabčíkovo-Nagymaros (véase la nota 363
Irán c. Estados Unidos de América), fallo, C.I.J. Recueil 2003, pág. 161, supra) la Corte observó: «Al introducir en el tratado estas disposi-
la Corte habló de las relaciones entre un tratado bilateral y el derecho ciones evolutivas, las partes reconocieron la eventual necesidad de
internacional general haciendo referencia al apartado c del párrafo 3 adaptar el proyecto. Por consiguiente, el Tratado no es estático y puede
del artículo 31: «Además, de conformidad con las normas generales de adaptarse a las nuevas normas del derecho internacional. Por medio de
interpretación de tratados enunciadas en la Convención de Viena sobre los artículos 15 y 19 se pueden incorporar nuevas normas medioam-
el derecho de los tratados de 1969, la interpretación habrá de tener en bientales al Plan Contractual Conjunto» (págs. 67 y 68, párr. 112).
cuenta “toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las
En la sentencia arbitral del asunto Chemin de fer dit Iron Rhine
relaciones entre las partes” (apartado c del párrafo 3 del artículo 31).
(“Ijzeren Rijn”) (Bélgica/Países Bajos), de 24 de mayo de 2005
La Corte no puede aceptar que hubiese voluntad de que el apartado d
(Naciones Unidas, Recueil des sentences arbitrales, vol. XXVII (n.º de
del párrafo 1 del artículo XX del Tratado de 1955 funcionase de modo
venta: 06.V.8), pág. 35), la cuestión que se planteaba no era un tér-
totalmente independiente de las normas del derecho internacional […].
mino conceptual o genérico sino un avance técnico relativo al funcio-
Así pues, la aplicación de las normas del derecho internacional relati-
namiento y la capacidad de un ferrocarril. Se utilizó una interpretación
vas a esta cuestión forma parte integral de la labor de interpretación
evolutiva para asegurar la aplicación efectiva del tratado desde el punto
encomendada a la Corte en [...] el Tratado de 1955» (pág. 182, párr. 41).
de vista de su objeto y fin. El Tribunal observó que: «El objeto y fin
982
Asunto Pinson, Comisión Mixta de Reclamaciones Franco-mexi- del Tratado de Separación era resolver los numerosos problemas com-
cana, Recueil des sentences arbitrales, vol. V, pág. 422. Se observó plejos que dificultaban una separación estable de Bélgica y los Países
que las partes deben remitirse a los principios generales del derecho Bajos: las disposiciones del artículo XII establecían vínculos de trans-
internacional en relación con las cuestiones que el tratado no resuelva porte desde Bélgica a Alemania, a través de una ruta establecida por
de manera expresa o de modo diferente. el Tratado sobre Fronteras de 1842. Ese objeto no tenía una duración
983
En Droit de passage sur territoire indien, objeciones prelimina- determinada y su fin eran las “comunicaciones comerciales”. De ello
res, fallo, C.I.J. Recueil 1957, pág. 125, la Corte declaró: «Es norma se deduce necesariamente, incluso en ausencia de un texto específico al
de interpretación que un texto procedente de un gobierno, en principio, respecto, que los trabajos que iban del restablecimiento de las líneas al
debe ser interpretado en el sentido de que produce y pretende producir logro de su funcionalidad anterior, que pudieran hacerse de tiempo en
efectos conformes con el derecho vigente y no en violación del mismo» tiempo necesarios o convenientes para adaptarse al comercio moderno,
(pág. 142). serían una exigencia concomitante del derecho de tránsito que Bélgica
 Fragmentación del derecho internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión del derecho internacional 199

b) el concepto comporta la obligación de un ulterior desa- y 27 infra se hacen consideraciones que podrían ser teni-
rrollo progresivo por las partes, o c) el concepto es muy das en cuenta en esa situación.
general o se expresa en términos tan generales que debe
tenerse en cuenta la evolución de las circunstancias986. 26) Distinción entre las disposiciones de tratados que
pertenecen al mismo «régimen» y las disposiciones de
e) Conflictos entre normas sucesivas distintos «regímenes». El principio de la ley posterior
es aplicable sobre todo para resolver conflictos o
24) Lex posterior derogat legi priori. Conforme al duplicaciones entre normas que forman parte de tratados
párrafo 3 del artículo 30 de la Convención de Viena de institucionalmente conexos o que tienen por objeto
1969, cuando todas las partes en el tratado anterior sean alcanzar objetivos análogos (es decir, que forman parte
también partes en el tratado posterior, pero el tratado del mismo régimen). Si hay conflicto o superposición
anterior no quede terminado ni su aplicación suspendida, de tratados de distintos regímenes, la determinación de
el tratado anterior se aplicará únicamente en la medida en cuál de ellos es posterior no entrañará necesariamente
que sus disposiciones sean compatibles con las del tratado ninguna presunción de prioridad entre ellos. En cambio,
posterior. Esta norma es expresión del principio según el los Estados vinculados por obligaciones dimanantes de
cual «la ley posterior deroga la ley anterior». tratados deberán intentar cumplirlas en la medida de lo
posible mediante transacciones mutuas y de acuerdo con
25) Límites del principio de la ley posterior. Sin el principio de la armonización. Sin embargo, ello no
embargo, la aplicabilidad del principio de la ley posterior redundará en detrimento de los derechos sustantivos de
es limitada. Por ejemplo, no podrá aplicarse automática- las partes en los tratados o de terceros beneficiarios.
mente cuando las partes en el tratado posterior no sean
idénticas a las partes en el tratado anterior. En esos casos, 27) Tipos particulares de tratados o de disposiciones de
conforme al párrafo 4 del artículo 30 de la Convención tratados. La presunción de que prevalece la ley posterior
de Viena de 1969, el Estado que sea parte en dos tratados puede no ser aplicable cuando haya sido otra la intención
incompatibles está obligado para con las partes en ambos de las partes, intención que puede inferirse de la natura-
tratados por separado. Si no puede cumplir las obligacio- leza de las disposiciones o de los instrumentos pertinen-
nes que le incumben en virtud de ambos tratados, corre tes, o de su objeto y su fin. Las limitaciones expuestas
el riesgo de ser responsable de la conculcación de uno de en la conclusión 10 con respecto a la presunción relativa
ellos, a menos que las partes afectadas acuerden otra cosa a la ley especial pueden también ser aplicables a la ley
al respecto. En tal caso, podría ser aplicable también el ar- posterior.
tículo 60 de la Convención. No puede resolverse con una
28) Solución de conflictos dentro de los regímenes
norma general la cuestión de cuál de los tratados incom-
y entre ellos. Los conflictos entre Estados que
patibles debe aplicarse ni la cuestión de cuál de ellos es
guarden relación con disposiciones convencionales
aquél cuya violación debe hacer que el Estado de que se
incompatibles entre sí deberán resolverse normalmente
trate incurra en responsabilidad987. En las conclusiones 26
mediante negociaciones entre las partes en los tratados
pertinentes. Sin embargo, si no se puede llegar a una
pudiera solicitar. De ese modo, la totalidad del artículo XII, con su cui-
dadoso equilibrio de derechos y obligaciones de las partes, sigue siendo solución negociada, se debería poder recurrir, cuando
aplicable en principio a la adaptación y modernización solicitadas por proceda, a otros medios disponibles para la solución
Bélgica» (pág. 74, párr. 83). de conflictos. La incompatibilidad, cuando se refiera a
986
Véase Conséquences juridiques pour les États de la présence con- disposiciones de un mismo régimen (según se define éste
tinue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant en la conclusión 26 supra), podrá resolverse aplicando el
la résolution 276 (1970) du Conseil de Sécurité (nota 51 supra). La mecanismo específico del régimen. En cambio, cuando
Corte afirmó que el concepto de «misión sagrada» estaba, por definición,
sujeto a evolución, y que «se debe considerar por tanto que las partes la incompatibilidad se refiera a disposiciones de tratados
en el Pacto han aceptado ese hecho. Es por esto que, aun teniendo pre- que no pertenezcan al mismo régimen, se debería prestar
sentes las instituciones de 1919, la Corte debe tomar en consideración especial atención a la independencia del órgano elegido
los cambios que se han producido en el medio siglo que ha transcurrido para la solución del conflicto.
desde entonces, y su interpretación no puede no quedar afectada por la
transformación que se ha producido en el derecho con posterioridad a 29) Acuerdos inter se. La celebración de acuerdos para
aquella fecha, con la aprobación de la Carta de las Naciones Unidas y
la evolución del derecho internacional consuetudinario. Además, un modificar tratados multilaterales entre algunas de las
instrumento internacional debe ser interpretado y aplicado en el marco partes únicamente (acuerdos inter se) está regulada por
de la totalidad del régimen jurídico vigente en el momento de la inter- el artículo 41 de la Convención de Viena de 1969. Esos
pretación» (pág. 31, párr. 53). acuerdos son una técnica empleada a menudo para lograr
En el asunto Projet Gabčíkovo-Nagymaros (véase la nota 363 una aplicación más eficaz del tratado original entre un
supra), la CIJ señaló que: «[L]a Corte desea señalar que las recientes
normas del derecho ambiental son pertinentes a la hora de aplicar el pequeño número de partes en él que estén dispuestas a
Tratado, y que las partes podrían, de mutuo acuerdo, incorporarlas [al] adoptar medidas más eficaces y de mayor alcance para la
Tratado. Estos artículos no contienen obligaciones de hacer, sino que
requieren a las partes que, en cumplimiento de sus obligaciones de velar Europeo de Derechos Humanos sostuvo que no se podía invocar un
por que la calidad del agua del Danubio no se degrade y por que la tratado bilateral anterior entre Letonia y Rusia para limitar la aplicación
naturaleza esté protegida, tengan en consideración las nuevas normas del Convenio europeo de derechos humanos: «Como se desprende del
ambientales al convenir los medios que han de especificarse en el Plan texto del párrafo 1 del artículo 57 del [Convenio europeo de derechos
Contractual Conjunto » (pág. 67, párr. 112). humanos], leído en conjunción con el artículo 1, la ratificación del Con-
987
Es escasa la jurisprudencia relativa a los conflictos entre nor- venio por un Estado presupone que todo derecho vigente en su territorio
mas sucesivas. Sin embargo, se produjo una situación de conflicto debe estar en consonancia con el Convenio […]. A juicio del Tribunal,
a ese respecto en el contexto de un tratado en el asunto Slivenko c. los mismos principios deben aplicarse a cualquiera de las disposiciones
Lettonie, demanda n.º 48321/99, Tribunal Europeo de Derechos de tratados internacionales que un Estado contratante haya concluido
Humanos, decisión sobre la admisibilidad de 23 de enero de 2002, antes de la ratificación del Convenio y que puedan diferir de algunas de
Recueil des arrêts et décisions, 2002-II, pág. 493, en el que el Tribunal sus disposiciones» (págs. 509 y 510, párrs. 60 y 61).
200 Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su 58.º período de sesiones

consecución del objeto y el fin del tratado original. Podrán internacional (jus cogens, artículo 53 de la Convención
celebrarse acuerdos inter se si ello está previsto o no está de Viena de 1969), es decir, toda norma «aceptada y
prohibido expresamente en el tratado original, siempre reconocida por la comunidad internacional de Estados
que el acuerdo «i) no afecte al disfrute de los derechos que en su conjunto como norma que no admite acuerdo en
a las demás partes correspondan en virtud del tratado ni contrario»991.
al cumplimiento de sus obligaciones; y ii) no se refiera a
ninguna disposición cuya modificación sea incompatible 33) Contenido del jus cogens. Los ejemplos de normas
con la consecución efectiva del objeto y del fin del tratado de jus cogens citados con mayor frecuencia son las que
en su conjunto» (apartado b del párrafo 1 del artículo 41 prohíben la agresión, la esclavitud, la trata de esclavos,
de la Convención de Viena de 1969). el genocidio, la discriminación racial, el apartheid
y la tortura, así como las normas básicas de derecho
30) Cláusulas relativas a conflictos de normas. Cuando internacional humanitario aplicables en conflictos
los Estados concierten tratados que puedan estar en armados, y el derecho a la libre determinación992. Otras
conflicto con otros tratados, deberían tratar de definir normas también pueden tener el carácter de jus cogens
la relación entre esos tratados adoptando en los propios en la medida en que sean aceptadas y reconocidas por
tratados las cláusulas apropiadas sobre conflictos. la comunidad internacional de Estados en su conjunto
Al adoptar esas cláusulas, se deberá tener en cuenta lo como normas que no admiten acuerdo en contrario.
siguiente:
34) Relación jerárquica reconocida en virtud de una
a) que no afecten a los derechos de terceros; disposición de un tratado: Artículo 103 de la Carta de
las Naciones Unidas. Una norma de derecho internacio-
b) que sean lo más claras y específicas posible; nal también puede ser superior a otras normas en virtud
en particular, deberán referirse a disposiciones específicas de una disposición de un tratado. Así ocurre con el Ar-
del tratado y no deberán menoscabar el objeto y el fin del tículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas, en virtud
tratado; del cual «En caso de conflicto entre las obligaciones con-
traídas por los Miembros de las Naciones Unidas en vir-
c) que estén vinculadas, según proceda, a mecanis- tud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en
mos apropiados de solución de conflictos. virtud de cualquier otro convenio internacional, prevale-
cerán las obligaciones impuestas por la presente Carta».
f ) La jerarquía normativa en el derecho internacional:
el jus cogens, las obligaciones erga omnes y el 35) Ámbito de aplicación del Artículo 103 de la
Artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas Carta de las Naciones Unidas. El ámbito de aplicación
del Artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas
31) Relaciones jerárquicas entre las normas de derecho comprende no sólo los artículos de la Carta, sino también
internacional. No existe ninguna relación jerárquica entre las decisiones de obligado cumplimiento adoptadas por
las principales fuentes de derecho internacional (tratados, órganos de las Naciones Unidas como el Consejo de
costumbre y principios generales del derecho, como se Seguridad993. Teniendo en cuenta el carácter de algunas
indica en el Artículo 38 del Estatuto de la Corte Inter- disposiciones de la Carta, el carácter constitucional de
nacional de Justicia)988. Generalmente, no es procedente la Carta y la práctica establecida de los Estados y de
hacer analogías con las jerarquías vigentes en los orde- los órganos de las Naciones Unidas, las obligaciones de
namientos jurídicos nacionales, a causa de las diferencias la Carta pueden prevalecer también sobre las normas
existentes entre esos ordenamientos y el derecho interna- del derecho internacional consuetudinario que sean
cional. Sin embargo, algunas normas de derecho interna- incompatibles con ellas.
cional son más importantes que otras y por ello gozan de 36) Rango de la Carta de las Naciones Unidas. También
un rango superior o de una situación especial en el orde- se reconoce que la propia Carta de las Naciones Unidas
namiento jurídico internacional. Algunas veces se expresa tiene un carácter especial a causa de la naturaleza
esto calificando algunas normas de «fundamentales», de
reflejo de «consideraciones elementales de humanidad»989
o de «principios inquebrantables del derecho internacio- 991
Artículo 53 de la Convención de Viena de 1969: «Es nulo todo
nal consuetudinario»990. El efecto que esas designaciones tratado que, en el momento de su celebración, esté en oposición con una
norma imperativa de derecho internacional general. Para los efectos de
pueden tener suele depender del contexto o del instru- la presente Convención, una norma imperativa de derecho internacional
mento en el que aparezca esa designación. general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad interna-
cional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo
32) Relación jerárquica reconocida por el fondo de las en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de
derecho internacional general que tenga el mismo carácter».
normas: jus cogens. Una norma de derecho internacional 992
Véase Anuario... 2001, vol. II (segunda parte) y corrección,
puede ser superior a otras por la importancia de su págs. 120 y 121 (comentario al artículo 40 del proyecto de artículos
contenido y por la aceptación universal de su superioridad. sobre la responsabilidad del Estado, párrs. 4 a 6). Véase también ibíd.,
Así ocurre con las normas imperativas de derecho págs. 90 y 91 (comentario al artículo 26, párr.5). Véase asimismo Acti-
vités armées sur le territoire du Congo (Nueva demanda: 2002) (nota
637 supra), págs. 31 y 32, párr. 64.
988
Además, en el apartado d del párrafo 1 del Artículo 38 se men- 993
Véanse Questions d’interprétation et d’application de la con-
cionan «las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de
vention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Locker-
mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para
bie (Jamahiriya Árabe Libia c. Estados Unidos de América), medidas
la determinación de las reglas de derecho».
provisionales, providencia de 14 de abril de 1992, C.I.J. Recueil 1992,
989
Détroit de Corfou (véase la nota 197 supra), pág. 22. pág. 114, en particular pág. 126, párr. 42, y (Jamahiriya Árabe Libia
990
Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires (véase la c. Reino Unido), medidas provisionales, providencia de 14 de abril de
nota 975 supra), pág. 257, párr. 79. 1992, ibíd., pág. 3, en particular pág. 15, párrs. 39 y 40.
 Fragmentación del derecho internacional: dificultades derivadas de la diversificación y expansión del derecho internacional 201

fundamental de algunas de sus normas, en particular sus erga omnes son establecidas por normas imperativas de
Propósitos y Principios y su aceptación universal994. derecho internacional general. Este es el caso, por ejemplo,
de determinadas obligaciones basadas en los «principios
37) Normas en que se establecen obligaciones para con y normas relativos a los derechos fundamentales de la
la comunidad internacional en su conjunto: obligaciones persona humana»998, así como de algunas obligaciones
erga omnes. Algunas normas gozan de un rango especial a relativas a espacios públicos internacionales999.
causa de su ámbito de aplicación universal. Así ocurre con
las obligaciones erga omnes, es decir, las obligaciones 39) Distintos enfoques del concepto de obligaciones
de un Estado para con la comunidad internacional en su erga omnes. El concepto de obligaciones erga omnes se
conjunto. Esas normas son aplicables a todos los Estados, ha utilizado también para referirse a las obligaciones que
y se puede considerar que todos los Estados tienen un un tratado impone a un Estado para con todos los demás
interés jurídico en la protección de los derechos de que se Estados partes (obligaciones erga omnes partes)1000 o
trata995. Todo Estado puede invocar la responsabilidad del para con Estados no partes en cuanto terceros beneficia-
Estado que vulnere esas normas996. rios. Además, las cuestiones relativas al régimen jurídico
de territorios se han tratado a menudo en términos erga
38) Relación entre las normas de jus cogens y las omnes, refiriéndose a su oponibilidad a todos los Esta-
obligaciones erga omnes. Se reconoce que, mientras que dos1001. Así, se ha dicho que los tratados sobre fronteras
todas las obligaciones establecidas por normas de jus y territorios «representan una realidad jurídica que nece-
cogens, mencionadas en la conclusión 33 supra, tienen sariamente afecta a terceros Estados, porque tienen efecto
también el carácter de obligaciones erga omnes, lo erga omnes»1002.
contrario no siempre es cierto997. No todas las obligaciones
40) Relación entre el jus cogens y las obligaciones
994
Véase el párrafo 6 del Artículo 2 de la Carta de las Naciones establecidas en la Carta de las Naciones Unidas.
Unidas. La Carta de las Naciones Unidas ha sido aceptada
995
En palabras de la CIJ, «debe trazarse una distinción esencial universalmente por los Estados, por lo que resulta difícil
entre las obligaciones del Estado para con la comunidad internacional
en su conjunto, y las surgidas respecto de otro Estado en la esfera de imaginar un conflicto entre normas de jus cogens y
la protección diplomática. Por su misma naturaleza, las primeras con- obligaciones impuestas por la Carta. En cualquier caso,
ciernen a todos los Estados. Dada la importancia de los derechos invo- según el párrafo 2 del Artículo 24 de la Carta, el Consejo
lucrados, puede considerase que todos los Estados tienen un interés de Seguridad procederá de acuerdo con los Propósitos
jurídico en su protección; son obligaciones erga omnes» (Barcelona
Traction, segunda fase, fallo (nota 35 supra), pág. 32, párr. 33). O,
y Principios de las Naciones Unidas, que comprenden
según la definición del Instituto de Derecho Internacional, una obliga- normas que han sido posteriormente tratadas como
ción erga omnes es «[u]na obligación, establecida por el derecho inter- jus cogens.
nacional general, que un Estado tiene en cualquier caso determinado
con respecto a la comunidad internacional, habida cuenta de sus valores 41) Funcionamiento y efectos en caso de conflicto entre
comunes y de su preocupación por la observancia de los mismos, de normas de jus cogens y el Artículo 103 de la Carta de las
forma que una violación de esa obligación permite a todos los Estados
adoptar medidas» (Annuaire de l’Institut de droit international, período Naciones Unidas:
de sesiones de Cracovia (2005), vol. 71-II (2006), pág. 286, resolu-
ción I («Obligations erga omnes in International Law»), art. 1 a). a) la norma que entre en conflicto con una norma de
996
Véase Anuario... 2001, vol. II (segunda parte) y corrección, jus cogens quedará por esa razón anulada ipso facto;
pág. 134 (apartado b del párrafo 1 del artículo 48 del proyecto de ar-
tículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacional- obligación erga omnes; véase Prosecutor v. Furundzija, sentencia de
mente ilícitos). Aquí se incluiría el artículo 1 común al Convenio de 10 de diciembre de 1998, caso n.º IT-95-17/1, Trial Chamber II, Inter-
Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de national Law Reports, vol. 121 (2002), pág. 260, párr. 151.
las fuerzas armadas en campaña (Convenio I); al Convenio de Ginebra 998
Barcelona Traction, segunda fase, fallo (nota 35 supra), pág. 32,
para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náu- párr. 34.
fragos de las fuerzas armadas en el mar (Convenio II); al Convenio de 999
Son ejemplos de esas obligaciones las establecidas por el artículo I
Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra (Convenio
del Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los
III) y al Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las per-
Estados en la exploración y la utilización del espacio ultraterrestre,
sonas civiles en tiempo de guerra (Convenio IV), todos ellos de 12 de
incluso la Luna y otros cuerpos celestes, y el artículo 136 de la Conven-
agosto de 1949.
ción de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
997
Según la CIJ, «[e]sas obligaciones derivan, por ejemplo, en el 1000
Véase Annuaire de l’Institut de droit international (nota 995
derecho internacional contemporáneo, de la proscripción de los actos
supra), resolución I, art. 1 b.
de agresión y de genocidio, y también de los principios y normas relati-
vas a los derechos fundamentales de la persona humana, en particular la
1001
«En mi opinión, cuando existe un título sobre una zona de ju-
protección frente a la esclavitud y la discriminación racial. Algunos de risdicción marítima, ya sea una plataforma continental o (arguendo)
los correspondientes derechos de protección han entrado en el cuerpo una zona pesquera, existe erga omnes, es decir que es oponible en
del derecho internacional general [...] otros los confieren instrumen- derecho internacional a todos los Estados» (voto particular concurrente
tos internacionales de carácter universal o cuasi universal» (Barcelona del magistrado Oda, Délimitation maritime dans la région située entre
Traction, segunda fase, fallo (nota 35 supra), pág. 32, párr. 34). Véase le Groenland et Jan Mayen, fallo, C.I.J. Recueil 1993, pág. 38, en
también Timor oriental (Portugal c. Australia), fallo, C.I.J. Recueil pág. 100, párr. 40). Véase también el voto particular concurrente del
1995, pág. 90, especialmente pág. 102, párr. 29. Véase asimismo magistrado De Castro en el asunto Conséquences juridiques pour les
Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire États de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-
palestinien occupé (nota 950 supra), págs. 199 y 200, párrs. 155 y 159 Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de
(donde se incluyen como obligaciones erga omnes «determinadas obli- Sécurité (nota 51 supra): «el régimen jurídico —como los jura in re
gaciones del derecho internacional humanitario», así como el derecho con los que a veces se confunde— tiene efectividad inter omnes y erga
a la libre determinación). En cuanto a la prohibición del genocidio omnes» (pág. 177). Véase asimismo el voto discrepante del magistrado
como obligación erga omnes, véanse Application de la convention pour Skubiszewski en el asunto Timor oriental (nota 997 supra), especial-
la prévention et la répression du crime de génocide (Bosnia y Herze- mente pág. 248, párrs. 78 y 79.
govina c. Yugoslavia) (nota 904 supra), págs. 615 y 616, párr. 31, y 1002
Government of the State of Eritrea v. The Government of the
Activités armées sur le territoire du Congo (Nueva demanda: 2002) Republic of Yemen (Phase one: Territorial sovereignty and scope of the
(nota 637 supra), págs. 31 y 32, párr. 64. En el asunto Furundzija dispute), Tribunal de Arbitraje, 9 de octubre de 1998, International Law
se definió la prohibición de la tortura como norma perentoria y como Reports, vol. 114 (1999), pág. 1, en pág. 48, párr. 153.
202 Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su 58.º período de sesiones

b) la norma que entre en conflicto con el Artículo 103 resolverse aplicando el principio de armonización, como se
de la Carta de las Naciones Unidas será inaplicable como indica en la conclusión 4 supra. En caso de conflicto entre
resultado de ese conflicto y en toda la amplitud de ese una de las normas jerárquicamente superiores mencionadas
conflicto. en esta sección y otra norma de derecho internacional, esta
última deberá interpretarse, en la medida de lo posible, de
42) La jerarquía y el principio de armonización. Los manera compatible con la primera. De no ser ello posible,
conflictos entre normas de derecho internacional deberán prevalecerá la norma superior.
Global Governance 19 (2013), 27-39

Regime Complexes: A Buzz, a Boom,

or a Boost for Global Governance?

Amandine Orsini, Jean-Frédéric Morin,

and Oran Young

Understanding the impact of regime complexes on global governance calls

for creative policy thinking. This introduction provides a new and more
precise definition of the concept of regime complex. It also suggests spe-
cific tools to characterize regime complexes and analyze their impacts on
global governance. The articles in this issue deepen the analytical under-
standing of complexes by examining concrete examples in various domains
of global governance such as piracy, taxation, energy, food security, emis-
sions reduction, carbon sinks, biosafety, and refugee governance. In addi-
tion to providing an in-depth description of a variety of different regime
complexes, this issue is innovative on three accounts: (1) it presents com-
plexes as both barriers and opportunities for global governance and gives
explanations for these diverse outcomes; (2) it shows how a broad spec-
trum of actors is necessary for understanding the creation and evolution
of complexes; and (3) it qualifies former claims to the effect that only pow-
erful actors can impact regime complexes. KEYWORDS: regime complexes,
networks, institutional centralization, institutional fragmentation, institu-
tional density.

A GROUP OR A SYSTEM HAS PROPERTIES THAT DIFFER FROM THOSE OF ITS

constitutive parts. Galaxies do not rotate at the same speed as stars; ecosys-
tems evolve in a more stable manner than their biological components;
crowds are usually more impulsive than individual human beings; and H^O
quenches thirst much better than two spoonfuls of hydrogen and one of
oxygen. There is nothing new about this observation. Scientists have known
for a long time how important it is to distinguish systems from their com-
ponents. Yet scholars of international relations often fail to seriously con-
sider systems populated with international institutions.
In earlier times, most intergovernmental organizations (IGOs) and mul-
tilateral treaties were relatively independent from one another. But as the
number of new treaties has grown at an exponential rate and existing inter-
governmental organizations have crept into neighboring issue areas, global
governance bas become denser. It is no longer possible to negotiate new
arrangements on a clear institutional table. One of the most recent multi-
lateral environmental agreements, the 2010 Nagoya Protocol on Access to

27
28 Regime Complexes: A Buzz, a Boom, or a Boost?

Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising
from Their Utilization, provides a clear illustration. While the 1992 Con-
vention on Biological Diversity hosts the protocol, negotiators had to nav-
igate carefully through existing international rules and norms related to
trade, agriculture, health, intellectual property, indigenous and local com-
munities' rights, and biodiversity conservation.
Another sign of institutional density is the growing practice of liaison
diplomacy that is taking place among the secretariats of IGOs over and
above the traditional diplomacy of member states. In this way, IGOs open
liaison offices and ask for observer status in other venues. The World Trade
Organization (WTO), for instance, has observer status in thirty-one other
IGOs and more than sixty IGOs have observer status at one or more WTO
bodies. Likewise, more than ninety IGOs are formal observers at meetings
of the UN Framework Convention on Climate Change—this does not
include UN bodies that do not need formal approval to attend. At the 2010
session of the Conference of the Parties to the Climate Change Convention,
around 1,000 participants represented various IGOs, a greater amount than
the number of delegates representing all twenty-seven member states of the
European Union.
In the mid-1990s, as it became apparent that international institutions
seldom stand alone, Oran Young offered a preliminary taxonomy of insti-
tutional interplay.' Toward the end of the 1990s, the Science Plan for the
long-term project on the Institutional Dimensions of Global Environmental
Change (IDGEC) identified the "problem of interplay" as one of three ana-
lytic themes ripe for attention as cutting-edge concerns for environmental
governance analysis.^ Thus began an effort to identify and explore various
forms of institutional interplay, which has expanded rapidly over the past
fifteen years.
One incentive for this research initiative was the expectation that the
rapid growth in the number of international institutions would generate
severe—though often unintended—conflicts among regimes created to deal
with different problems. Tensions between the trade regime and various
environmental regimes were often given as the main examples. But
research on institutional interplay soon demonstrated that the consequences
of interaction are more complex than initially expected.'' Although conflict
does occur in some cases, interplay can also lead to mutual adjustments and
even generate collaboration that is beneficial to all institutions involved.
To understand interlocking structures that lie between the poles of fully
integrated governance systems on the one hand and total fragmentation on
the other, Kal Raustiala and David Victor coined the term "regime com-
plex.'"^ This issue aims at improving the understanding of the specific prop-
erties of regime complexes as well as the challenges they raise for effective
 Amandine Orsini, Jean-Frédéric Morin, and Oran Young 29

governance. In order to do this, a series of case studies and analytical

reflections are used. To set the stage for the articles that follow, we begin
with an effort to sharpen the concept of a regime complex and to explain
why this idea is important.

How Do You Recognize a Regime Complex

When You See One?
Raustiala and Victor define a regime complex as an "array of partially over-
lapping and non-hierarchical institutions governing a particular issue-
area."^ While useful as a point of departure, this definition has several
ambiguous features that impede further analysis. Therefore, we propose an
alternative definition of a regime complex as a network of three or more
international regimes that relate to a common subject matter; exhibit over-
lapping membership; and generate substantive, normative, or operative
interactions recognized as potentially problematic whether or not they are
managed effectively. This reformulation contains six key elements that are
essential in identifying regime complexes and analyzing their effects.
First, the constitutive elements of regime complexes must be clearly
defined. The concept of an institution is so broad and encompassing that its
use runs the risk of overestimating the scope of regime complexes. Instead,
we argue that the constitutive elements of regime complexes are distinct
regimes in their own right. Regimes are commonly defined as "sets of
implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures
around which actors' expectations converge in a given area of international
relations."^ A single regime can encompass several IGOs and treaties. The
regime dealing with labor rights, for example, includes an array of conven-
tions covering questions such as freedom of association, forced labor, child
labor, and discrimination. Although these conventions overlap, they do not
constitute a regime complex because they share the same norms and princi-
ples; therefore, their interactions are not problematic. Regime analysis is
more suitable than regime-complex analysis to study their effects. Regime
complexes always exhibit a degree of divergence regarding the principles,
norms, rules, or procedures of their elemental regimes.
This divergence makes relations among elemental regimes at least
potentially problematic. Once these potential conflicts or redundancies are
solved, specialization or synergies appear among the different elements of
a complex. Consequently, while the existence of divergence is a defining
feature of a regime complex, complexes may also contain nondiverging
relations. For instance, the human rights regime appears to be synergetic
with the initial refugee regime in the current regime complex for refugee
protection (see Alexander Betts in this issue).
30 Regime Complexes: A Buzz, a Boom, or a Boost?

Second, our definition specifies that a regime complex is at least com-

posed of three elemental regimes. This requirement, implicit in most dis-
cussions of regime complexes, reflects the qualitative change that occurs
when we move from two to three distinct entities. Two constitutive ele-
ments are not sufficient to introduce network properties, such as density
and centralization, which distinguish regime complexes from their compo-
nents. This is not to deny that binary relations between two regimes have
important repercussions.^ But a regime complex, like any other network,
requires three or more constitutive elements. The global food security com-
plex, for instance, includes the human rights, international trade, and agri-
culture regimes (see Matias Margulis in this issue).
Third, the trickiest feature of Raustiala and Victor's definition of a
regime complex is the reference to an issue area that constitutes the envi-
ronment within which regime elements overlap. However, the concept of an
issue area cannot define the boundaries of a regime complex since it is
already a key component of the traditional definition of a regime. The result
would be the danger of finding regimes and regime complexes lurking
behind every door. Robert Keohane defines issue areas as sets of issues that
are "dealt with in common negotiations and by the same, or closely coor-
dinated, bureaucracies."^ It is clear that an issue area is associated with the
delimitation of an individual regime. The constitutive elements of a regime
complex are not necessarily negotiated jointly or by the same group of
coordinated bureaucrats (see Jean-Frédéric Morin and Amandine Orsini in
this issue). Therefore, we argue that regime complexes focus on a specific
subject matter, often narrower in scope than an issue area. The articles in
this issue show that subject matter such as maritime piracy, refugee protec-
tion, and food security can all become the empirical basis of regime com-
plexes, being at the crossroads of regimes focusing on broader issue areas
such as maritime transportation, trade, intellectual property, security, labor,
and agriculture. While Raustiala and Victor use the expression "issue area"
in introducing the concept of a regime complex, they refer to a specific sub-
ject, that is, plant genetic resources. This implies that elemental regimes
overlap only partially and may play a role in different regime complexes.
Fourth, a proper definition of regime complex must include the require-
ment that elemental regimes have memberships that overlap at least par-
tially, but seldom entirely. Regional regimes with distinct memberships can
certainly influence one another through processes such as emulation or reg-
ulatory competition. Policy diffusion at the regional level regarding trade,
fishing, nuclear proliferation, and water management is common. Nonethe-
less, this need not generate problematic interactions, unless the regional
regimes overlap with multilateral regimes—such is the case of the Organi-
sation for Economic Co-operation and Development (OECD) and the
 Amandine Orsini, Jean-Frédéric Morin, and Oran Young 31

global taxation regime (see Dries Lesage and Thijs Van de Graaf in this
issue). Incorporating the notion of membership into the definition of a
regime complex is also a useful reminder that IGOs are not the only actors
actively shaping them.
Fifth, any set of three or more regimes does not automatically consti-
tute a regime complex. Under Raustiala and Victor's definition, regimes
have to overlap partially, although it is not clear how and to what extent
they must overlap. The elemental regimes of a complex can be brought
together through different forms of interaction. They can interact at the
political and material levels when their subjects are perceived as intrinsi-
cally interconnected. This can be at a normative level when their norms,
rules, and procedures are related or at an operative level when compliance
with the provisions of one regime affects (positively or negatively) the per-
formance of another regime.' However, a regime need not interact with all
the other components of a complex to be part of it. It must interact with at
least one of the other regimes of the complex. In our definition, interaction
replaces the condition of nonhierarchical relations among the elemental
regimes, an ambiguous and unnecessary feature of the former definition. Of
course, the elemental regimes of a complex do not typically exhibit hierar-
chical relations that are as clear and vertical as those linking a framework
convention to its protocols or an organization to its programs. Otherwise,
their interactions would not seem problematic. That said, a legal hierarchy
does not govern world politics since political and ethical hierarchies are
equally at play in creating complex interactions in terms of competing hier-
archical scales. This means that a regime complex can bring together a set
of regimes linked by distinct and sometimes incompatible hierarchies. The
food security complex, for example, features intransitive relations among a
legally powerful trade regime, a resourceful finance regime, and a norma-
tively sacred human rights regime (see Margulis).
Sixth, policymakers and stakeholders must see the simultaneous exis-
tence of elemental regimes as being actually or at least potentially prob-
lematic for a regime complex to exist. Regime complexes are not abstract
tools that analysts create to conceptualize world politics. Indeed, practi-
tioners live them in their day-to-day life. This component of the definition
helps in determining which elemental regimes to include in a complex. It
also brings up the question of intersubjectivity. What creates a regime com-
plex is not the subject itself or the related rules and their impacts, but the
perceptions of actors regarding these matters. A regime complex can
emerge as a result of change in the understanding of the problem without
any formal institutional change. Perceptions draw the boundaries of the
complex, indicating which regimes are recognized—or not—as elements of
a complex.
 32 Regime Complexes: A Buzz, a Boom, or a Boost?

Would You Like Your Complex

Fragmented, Centralized, or Dense?
To bring our understanding of regime complexes to the next level, formu-
late generalizations, and provide policy recommendations, we need to
develop tools that enable comparison between regime complexes. This
means developing easily identifiable variables in terms of which complexes
differ.
Several case studies have shown that what matters is neither the size of
a complex nor the relations among its elements, but the conflictual or syn-
ergetic nature of its links. "^ The global trade regime complex, for example,
became so synergetic that it evolved into a regime in its own right. Indeed,
it currently includes several interlocking elements dealing with subsidies,
tariffs, antidumping, and other trade-related issues tightly linked around a
common ordering principle known as embedded liberalism. However, other
complexes encompass competing units, each fighting to become the cen-
tral node of a unified governance system. The international forest regime
complex with its numerous competing international fora, including the UN
Forum on Forests, the Food and Agriculture Organization's Committee on
Forests, and the International Tropical Timber Organization, is a striking
example. The problem with this taxonomy, however, is that it is difficult to
operationalize. How can we measure conflicts and synergies across the
individual components of a regime complex?
Given that regime complexes are a network structure, network analysis—
a tool already used in various disciplines ranging from physics to sociology—
offers an interesting resource for the analysis of regime complexes." A
first step in network analysis is to map out the network by locating the
nodes and identifying the links among them. The nodes of regime com-
plexes are the elemental regimes and the links are the interactions occur-
ring among them. Instinctively, researchers who analyze regime complexes
present their case studies using such diagrams. In this issue, for example,
Morin and Orsini offer a visual presentation of the life cycles of regime
complexes; Lesage and Van de Graaf present the major components of the
taxation and energy regime complexes graphically; and Betts draws out the
boundaries of the refugee regime complex.
We can enrich this visual representation by indicating plus or minus
signs next to the links to reflect their synergetic or conflictual consequences
or by transforming the links into arrows to represent directional flows of
influence. Based on such preliminary mapping, network analysis offers
variables to characterize entire networks, subsystems within networks,
interactions between nodes, and the position of individual nodes. Network
analysis also provides clear indicators to measure these variables. We can
differentiate networks, for example, in terms of centralization and density.
 Amandine Orsini, Jean-Frédéric Morin, and Oran Young 33

Dense networks are not necessarily centralized. An extremely dense net-

work connects all nodes to one another while a centralized network con-
nects several nodes to a central node. The degree of density can be
measured by dividing the sum of the actual links among the nodes by the
number of potential links. Centrality is measurable in terms of the relative
number of ties that one node has with other nodes. When both centrality
and density are low, a fragmented complex results. This issue presents
examples of all categories, ranging from fragmented complexes (piracy and
food security) to rather centralized (energy, refugee protection, taxation)
and dense (trade and environment) complexes.
Focusing on the management of regime complexes also implies under-
standing the different natures of the links that unite the nodes of a complex.
A complex can be constructed encompassing regimes that cover different
sectors (genetic resources related to agriculture vs. genetic resources related
to health); play different functions (standard setting vs. information gath-
ering); cover different areas (territorial vs. global); or deal with different
categories of international actors (public vs. private). Again, the sample of
regime complexes covered in this issue encompasses all cases. The energy
regime complex is organized around several sectors, such as oil, gas, and
renewable energy (see Lesage and Van de Graaf). The food security com-
plex is organized around functions such as the production of food, its dis-
tribution, and its consumption (see Margulis). The discussion of the trade
and environment complex presents a key dilemma of areas where actors
wonder about creating—or not creating—exceptions for environmental pur-
poses, knowing that they might expand to other areas of world politics (see
Fariborz Zelli, Aarti Gupta, and Harro van Asselt in this issue). Finally, the
piracy regime complex is partially organized around actors, with the Inter-
national Maritime Bureau proposing measures to be taken by private actors
while the other elements of the complex are linked to governmental efforts
(see Michael Struett, Mark Nance, and Diane Armstrong in this issue).

Why Should Political Actors

Care About Regime Complexes?
Recently, the journal Perspectives on Politics published articles that explore
the political effects of regime complexes in reorganizing global governance.
Karen Alter and Sophie Meunier, in their introduction to those articles, iden-
tify "five different pathways through which international regime complex-
ity changes the strategies and dynamic interactions of actors."'^ These
pathways include a shift of political activities toward the implementation
phase of regimes, the outbreak of chessboard politics, the revival of bounded
rationality, the increase of small group environments, and the appearance of