Acciones Populares
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Acciones Populares
y de grupo
I. ACCIONES POPULARES
- C - 459 de 2004
- C – 088 de 2000
- C - 036 de 1998
- C - 215 de 1999
1
Por daño contingente se entiende aquél que puede suceder o no, que reviste un carácter eventual y
por ende constituye una amenaza; por lo tanto se opone a lo seguro y necesario.
Es indemnizatoria cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo, a
favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo.
En la Ley 472 de 1998 no existe una norma expresa que disponga la procedencia
de la acción popular contra actos y contratos administrativos, ni tampoco norma
que no lo permita, por ello, la jurisprudencia no ha sido uniforme al respecto. Los
fallos que han declarado la prosperidad de las acciones populares presentadas
contra contratos y actos administrativos lo han hecho, por considerar que aquellos,
en los casos estudiados, vulneran derechos colectivos.
2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 1 de noviembre de 2001. Expediente 73001-23-
31-2000-8654-01
3 Agotar previamente la vía gubernativa significa acudir en reclamo ante la administración con el
fin de controvertir las decisiones que afectan al administrado, antes de demandar ante la
jurisdicción contenciosa administrativa.
4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 21 de marzo de 2002. Expediente AP 25000.23-
2
maneras: la primera cuando el actor pretende la nulidad del acto; y la segunda,
cuando el juez decide su inaplicación, por vía de la excepción5.
La acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona8 natural o jurídica
que pretenda obtener la protección de los derechos e intereses colectivos. No es
indispensable que el demandante pertenezca a la comunidad afectada con la
violación al interés o derecho colectivo.
3
delegados; los personeros distritales o municipales; y demás autoridades que
cumplan la función de velar por los intereses de la comunidad, en virtud de las
funciones que tienen estatuidas.
Las partes requieren de abogado para intervenir dentro del proceso de la acción
popular?
9 De conformidad con este principio consagrado en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, los aspectos
no previstos en dicha Ley, se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del
Código Contencioso Administrativo según la jurisdicción a la que corresponda, siempre y cuando
los mismos no se opongan a la naturaleza y finalidad de las acciones populares.
10 Sentencia C –215 de 1999
11 Consejo de Estado. Sección Tercera. Setencia del 22 de enero de 2004. Expediente AP
25000232600020010052703
4
determinado, que eventualmente comprometa el interés general, revista la
naturaleza de colectivo.
Los derechos e intereses colectivos protegidos por la Ley 472 de 1998, son los
relacionados con:
- El patrimonio
- El espacio
- La seguridad y la salubridad públicos
- La moral administrativa
- El ambiente
- La libre competencia económica
- Otros de similar naturaleza que se definen en la ley.
5
pone en peligro derechos como la vida (derecho fundamental), o la salud (derecho
fundamental por conexidad).
- Acción Popular en favor de los bienes de uso público (Art. 1005 C.C.) “La
municipalidad y cualquiera persona del pueblo tendrá en favor de los caminos, plazas u
otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que transitan por ellos, los derechos
concedidos a los dueños de heredades o edificios privados.”
- Acción Popular del Daño contingente (Art. 2359 C.C.) “Por regla general se concede
acción en todos los casos de daño contingente, que por imprudencia o negligencia de
alguno amenace a personas indeterminadas; pero si el daño amenazare solamente a
personas determinadas, sólo alguna de éstas podrá intentar la acción.”
- Acción Popular para pedir la remoción de una cosa que se encuentre en la parte
superior de un edificio (Art. 2355 C.C.) “Si hubiere alguna cosa que de la parte superior
de un edificio, o de otro paraje elevado, amenace caída o daño, podrá ser obligado a
removerla el dueño del edificio o del sitio, o su inquilino, o la persona a quien perteneciere la
cosa, o que se sirviere de ella, y cualquiera del pueblo tendrá derecho para pedir la
remoción.”
- Acción Popular contra la corrupción del aire (Art. 994 C.C.) “Lo dispuesto en el
artículo precedente se aplica no solo a las obras nuevas, sino a las ya hechas, mientras no
haya transcurrido tiempo bastante para constituir un derecho de servidumbre.
"Pero ninguna prescripción se admitirá contra las obras que corrompan el aire y lo hagan
conocidamente dañoso.”
12
Corte Constitucional. Sentencias T-437 de 1992, SU 063 de 1993, SU 257 de 1997 y T-664 de 1999,
entre otras.
6
- Acción Popular para la preservación del ambiente rural y de los recursos
naturales renovables (Arts. 2, 118 Dc. 2303/89) “Corresponderán igualmente a esta
jurisdicción los procesos en acciones populares fundadas en las normas sobre preservación
del ambiente rural y manejo de los recursos naturales renovables de carácter agrario,
conforme a lo previsto en el artículo anterior, cuando el asunto no sea de competencia de
las autoridades administrativas.”
“El ambiente rural y los recursos naturales renovables del dominio público que hacen parte
de aquél, podrán ser definidos judicialmente por cualquier ciudadano contra actos o hechos
humanos que les causen o puedan causar deterioro, si el asunto no es de competencia de la
administración, mediante la acción popular consagrada en los artículos 1005, 2359 del
Código Civil, especialmente en los casos previstos en el inciso segundo del artículo 16 de la
Ley 23 de 1973.
El juez competente, será aquel de ocurrencia de los hechos o del domicilio del
demandado a elección del actor popular. Cuando por los hechos sean varios los
jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiera
presentado la demanda.
13Antes de la creación y funcionamiento de los Jueces Administrativos, las acciones populares que
conocía la jurisdicción contenciosa administrativa, se tramitaban en primera instancia ante los
Tribunales Contencioso Administrativos y la segunda, ante el Consejo de Estado.
7
• El relato claro y ordenado de los hechos, actos, acciones u omisiones que
motivan la petición;
• La determinación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública
presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuera posible14;
• La enunciación de pretensiones o peticiones que se le hacen al juez para que
repare la vulneración o la amenaza de que son objeto los derechos e intereses
colectivos;
• Las pruebas que pretenda hacer valer, tales como documentos, testimonios,
dictámenes periciales, informes, estadísticas, inspecciones judiciales, entre otros;
• La dirección en la que se reciben las notificaciones.
- Que se imparta una orden que puede ser de hacer o de no hacer, según el
caso.
- Que se conforme el comité de verificación.
- Que se reconozca el incentivo
- Que se conceda el amparo de pobreza
- Que se practiquen medidas cautelares
- Que se suspenda un acto administrativo o la ejecución de un contrato estatal
En aplicación de este principio el juez que conoce de la acción popular deberá tener
en cuenta el propósito esencial de la ley, esto es, la protección de los intereses
colectivos. Esta finalidad debe primar sobre aspectos meramente formales que no
se refieran al contenido del debido proceso. De conformidad con este principio el
excesivo apego a los rituales y a las formalidades procesales, tienden a disminuir la
efectividad en la protección del derecho colectivo vulnerado.
8
En virtud de este principio los expedientes que contengan los procesos que se
originan en el ejercicio de las acciones populares son públicos, es decir, podrán ser
consultados y accedidos por cualquier persona e igualmente se podrá obtener
copias y certificaciones sobre los mismos.
El trámite se debe adelantar con la mayor rapidez y sin dilaciiones, dando estricta
aplicación a los términos establecidos por la ley, para el cumplimiento de la
actuación procesal.
Debe recordarse que la acción popular existe en nuestro derecho con el propósito
de lograr la efectiva protección de los derechos colectivos. Por tal razón, es
obligación del juez impulsar oficiosamente la acción popular y producir decisión
de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución.
Por tanto, el funcionario judicial no podrá bajo ninguna circunstancia proferir fallo
inhibitorio.
2001.
17 En este sentido se pronunció la Sección Tercera del Consejo de Estado17, al adecuar una demanda
9
Las acciones populares tienen un trámite preferencial?
Si. Las acciones populares tiene un trámite preferencial en relación con las demás
acciones que conozca el funcionario judicial, especialmente respecto de las acciones
de que conoce la justicia ordinaria. Lo anterior con miras a garantizar la efectiva
protección de los derechos e intereses colectivos.
No obstante lo anterior, dicha preferencia no se aplicará respecto de las acciones de
Habeas Corpus, de Tutela y de Cumplimiento,
Existen muchos casos en los cuales se ha sancionado a los actores que abusan
irresponsablemente de ese mecanismo de protección. A título de ejemplo podemos
citar un caso en el cual se sancionó por temeridad, frente al ejercicio abusivo del
actor por demandar a varios municipios que no tenían mataderos de ganado que
cumplieran con las normas sanitarias19.
Cuales son los términos perentorios que establece la Ley 472 de 1998?
ACTUACIÓN TÉRMINO
2002-00183-01
10
Admisión de la demanda 3 días
Corrección solicitud 3 días
Traslado al demando 10 días
Pacto de Cumplimiento 3 días
Revisión del Pacto por parte del Juez 5 días
Periodo probatorio 20 días
Ampliación del término probatorio 20 días
Traslado común a las partes de la prueba pericial 5 días
Traslado común para alegatos 5 días
Sentencia de primera instancia 20 días
Impugnación del fallo 3 días
Sentencia de segunda instancia 20 días
Consulta en el incidente de desacato 3 días
11
Es de anotar, que el pacto de cumplimiento al que han llegado las partes, puede ser
revocado, si este tiene vicios de ilegalidad, y en su lugar, declarado fallido,
ordenando además continuar con el trámite de la acción popular22.
El juez decretará:
- personalmente
- por comisión, si hay imposibilidad de hacerlas en forma personal
El juez podrá ordenar la práctica de pruebas dentro o por fuera del territorio
nacional. La carga de la prueba corresponde al demandado. Pero por razones de
22En providencia del 1 de febrero de 2002, la Sección Quinta del Consejo de Estado, revocó la
sentencia mediante la cual se había aprobado un pacto de cumplimiento.
12
orden económico o técnico, podrá pedir experticios probatorios a la entidad
pública cuyo objeto esté referido el tema de debate
Sino se pudiere allegar la prueba, el juez podrá ordenar la prueba con cargo al
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos
- Fijación del monto del incentivo, entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales
Cuando el derecho protegido sea la moral administrativa, el incentivo
corresponde al 15% del valor que la entidad pública recupere. El incentivo
se destina al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos, cuando el actor sea
una entidad pública.
• Adoptará todas las medidas necesarias para su ejecución, de acuerdo con las
normas del Código de Procedimiento Civil.
13
Cuando se incurre en desacato?
La condena al pago del incentivo la fija en forma discrecional el Juez, entre 10 y 150
salarios mínimos mensuales. No obstante, cuando el interés o derecho colectivo
amenazado o vulnerado sea el de moralidad administrativa, el demandante tendrá
derecho al 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de la acción
popular.
25Ver Auto del 7 de mayo del 2003, Consejo de Estado, en laque se impuso una sanción por
desacato equivalente a multa de 30 salarios mínimos legales mensuales, contra la Alcaldía Mayor
de Bogotá, por no suspender las obras de construcción de una ciclovía sobre un humedal y ordenar
talar 750 árboles
26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de
14
- La Constitución Política de Colombia que en su artículo 88 consagró la
acción de grupo.
- C - 569 de 2004
- C- 1062 de 2000
- C – 732 de 2000
- C - 215 de 1999
- C - 036 de 1998
Si bien es cierto, la Ley 472 de 1998 se refiere “al hecho u omisión” como la causa
generadora del daño, la jurisprudencia ha entendido que la acción de grupo puede
ser intentada no solamente cuando la causa generadora del daño sea un hecho o
una omisión, sino también cuando surge a partir de una operación administrativa
y de un acto administrativo28.
15
instantáneamente o su acción vulneratoria se ha prolongado en el tiempo,
analizando por tanto los efectos y consecuencias del mismo29.
Para que proceda la acción de grupo, es necesario que se cumplan los siguientes
presupuestos:
- Que cada una de esas personas del grupo haya sufrido un perjuicio
individual
- Que exista nexo causal entre la conducta que originó el hecho dañoso y el
daño directamente sufrido por las personas.
- Que se instaure dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se
causó el daño o cesó la acción que lo causó.
La acción de grupo debe ser presentada por las personas naturales o jurídicas que
hayan sufrido un perjuicio individual.
29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A. C.P.
Nicolás Pájaro Peñaranda, 9 de marzo de 2000, Radicación número AP 017. Actor Yusberty
Agudelo y Otros.
30 Dicha teoría se originó en la providencia del 2º de febrero de 2001, proferida por la Sección
16
• El Defensor del Pueblo
Si. La acción de grupo requiere ser presentada a través de un abogado, con tarjeta
profesional vigente. Cuando los integrantes del grupo otorguen poder a varios
abogados, deberá conformarse un comité y el juez reconocerá como coordinador y
apoderado legal del grupo, a quien represente al mayor número de demandantes,
o en su defecto al que nombre el comité.
No es necesario que las personas que conforman el grupo demandante sean por lo
menos de 20 personas ni menos aún que concurran al momento de presentación de
la demanda, pues la persona o personas que actúan como demandantes,
representan a las demás que hayan sido afectadas individualmente por los hechos
vulneratorios, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza en forma
separada su facultad de accionar, ni haya otorgado poder. No obstante, la persona
o personas que actúan como actores deben hacerlo en nombre de un grupo no
inferior a 20 personas y señalar los criterios que permitan identificar los integrantes
del grupo afectado.
Estas acciones proceden contra cualquier persona natural o jurídica, sea pública o
privada, que mediante su acción u omisión ocasione un perjuicio individual a un
grupo de personas
El juez competente será aquel de ocurrencia de los hechos o del domicilio del
demandado o demandante a elección de los demandantes.
17
La identificación del demandado o presunto responsable del daño, sin
perjuicio de que el juez establezca la existencia de otros posibles
responsables, caso en el cual los citará de oficio.
El valor de los perjuicios que se consideran ocasionados con la eventual
vulneración;
Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretendan hacer valer.
La justificación sobre la procedencia de la acción de grupo.
Cuales son las etapas procesales que componen el trámite de las acciones de
grupo?
Los actos o etapas procesales que se surten dentro del trámite de una acción de
grupo son los siguientes:
• Presentación de la demanda;
• Admisión, notificación y traslado de la demanda o su rechazo;
• Contestación de la demanda;
• Audiencia de conciliación;
• Sentencia.
ACTUACIÓN TÉRMINO
18
Sentencia de segunda instancia 20 días
Para las acciones de grupo proceden las medidas cautelares previstas en el Código
de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios34, relacionados con el embargo
y secuestro de bienes del demandado. La parte actora, debe solicitar en el escrito
de demanda, las medidas cautelares, las cuales son decretadas por el Juez en el
auto admisorio de de la demanda35
Dentro del trámite de la acción de grupo, el juez debe convocar de oficio a una
diligencia de conciliación con el propósito de lograr un acuerdo entre las partes.
No obstante, en cualquier estado del proceso las partes podrán solicitar una nueva
diligencia.
34 El artículo 690 del Código de Procedimiento Civil contiene las reglas que se aplican a las medidas
cautelares en procesos ordinarios.
35 El trámite para la interposición de las medidas cautelares, al igual que la oposición a las mismas,
19
Procurador General de la Nación o su delegado. También podrán intervenir los
apoderados de las partes.
El acuerdo al que lleguen las partes, se hará constar por escrito en el acta de
conciliación. Tal acta se asimila a la sentencia, en el sentido de que tiene efectos de
cosa juzgada y presta mérito ejecutivo, tal y como acontece con los fallos favorables
en las acciones de grupo.
La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada en relación con quienes fueron parte
del proceso y de las personas que, perteneciendo al grupo interesado no
manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las
resultas del proceso.
20
Conforme a lo dispuesto por el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, se establecen dos
oportunidades en las cuales, las personas que hubieren sufrido un perjuicio,
pueden hacerse parte del proceso iniciado en virtud de una acción de grupo: La
primera, antes de la apertura a pruebas, y la segunda, dentro de los veinte días
siguientes a la publicación de la sentencia, siempre que no haya prescrito o caducado la
acción36. En ambas eventualidades, el interesado debe presentar un escrito en el que
se indique el daño sufrido, su origen y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer
al grupo.
Debe anotarse que las acciones individuales relativas a los mismos hechos que
sustentan la acción de grupo, podrán acumularse a ese proceso, a solicitud el
interesado. En este caso la persona ingresará al grupo, terminará la tramitación de
la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo.
Una persona será excluida del grupo y, por ende, estará desvinculada de los
efectos de la sentencia en los siguientes casos:
• Cuando haya solicitado en forma expresa la exclusión del grupo dentro de los
cinco (5) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda.
La persona que decida excluirse del grupo podrá intentar la acción individual
correspondiente para la indemnización de los perjuicios que se le hayan causado
Cuáles son las funciones del Defensor del Pueblo frente a las acciones populares
36El Consejo de Estado ha inaplicado el aparte normativo que consagra este término de caducidad,
por considerar que se opone al mandado constitucional contenido en el artículo 229, relacionado
con el acceso a la administración de justicia. Ver sentencia la Sentencia del Consejo de Estado,
proferida el 6 de octubre de 2005. Expediente AG -410012331000200100948-01 y la Sentencia de 26
de enero de 2006. Expediente AG-250002326000200100213-01
21
y de grupo?
Cuáles son las funciones del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos?
22
contra de un demandante que haya recibido ayuda financiera del Fondo.
23
IV ANEXO
Señor
____________________________(JUEZ -del lugar de acuerdo con la competencia-)
(Reparto)
Ciudad
l. HECHOS
1.
2.
3.
4.
n.
II. PRETENSIONES
Lo que se pide, es decir, las peticiones que se le hacen al juez para que repare la
vulneración o la amenaza de que son objeto los derechos e intereses colectivos a
través de los hechos. La finalidad de las pretensiones es evitar el daño contingente,
hacer cesar el peligro, o la amenaza o la vulneración sobre los derechos o intereses
colectivos y restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible)
24
1. Que se declare la responsabilidad del demandado respecto de la amenaza o
violación del derecho colectivo a (Indicar el o los derechos colectivos
respectivos).
3. Que se imparta una orden (que puede ser de hacer o de no hacer, para que
cese la vulneración o amenaza).
(En este aparte deben señalarse cuál o cuáles son los derechos o intereses colectivos
amenazados o vulnerados. Igualmente debe hacerse una correcta exposición del
por qué, cómo y en qué consiste dicha amenaza o vulneración, efectuando una
breve exposición del marco conceptual, y citando, si es posible, la doctrina y la
jurisprudencia, pertinentes).
IV. PRUEBAS
Ruego al señor Juez, se sirva tener en cuenta y practicar las siguientes pruebas (se
aportan y relacionan las que se encuentren en poder del accionante y se solicitan
las demás):
1. Testimoniales (a quién le consten los hechos, dirección, teléfono).
2. Documentales (escritos, grabaciones en cintas, videos...).
3. Inspección Judicial.
4. Peritajes.
5. Estudios, Investigaciones, Informes, Exámenes, Certificaciones
6. Estadísticas de fuentes que ofrezcan credibilidad
V. MEDIDAS CAUTELARES
25
relacionada con la temática de la acción popular, como medio ambiente,
salubridad, espacio público, etc).
VII. COMPETENCIA
Es usted competente, señor Juez por la naturaleza constitucional del asunto y por
tener competencia en el lugar donde ocurrió la vulneración o amenaza de los
derechos e intereses colectivos o en el domicilio del demandado (Será competente
el juez de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado, a elección del
actor popular).
Bajo la gravedad del juramento, manifiesto que no poseo los recursos financieros
suficientes para soportar el trámite de la acción, por tanto, solicito al señor Juez
concederme el amparo de pobreza. (El amparo de pobreza, es opcional y puede
solicitarse junto con las pretensiones o en escrito separado).
IX. ANEXOS
X. NOTIFICACIONES
(Firma)
C.C.
26