CENTRO UNIVERSITARIO VALLE DE MXICO.

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IMPARTICIN DE JUSTICIA EN MATERIA FISCAL
SEGURIDAD JURDICA EN LOS ACTOS DE APLICACIN En el derecho administrativo y tributario en particular, el principio de seguridad jurdica asume un alto grado de intensidad y desarrollo, ya que el tributo es uno de los instrumentos de mayor intervencin directa en el mbito de la libertad y propiedad de los particulares, razn suficiente para que stos exijan al Estado que sus situaciones jurdica tributarias se encuentren previstas de tal forma que puedan tener una expectativa precisa tanto de los derechos y deberes que genera la ley, como de las obligaciones que les corresponden en su calidad de contribuyente. La garanta de seguridad jurdica se puede definir como el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos o circunstancias previas a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afectacin vlida de diferente ndole en la esfera del gobernado, integrada por el smmum de sus derechos subjetivos.1 De lo anterior se deduce que existe una relacin estrecha entre este principio y el de legalidad, ya que, en primera instancia, ste necesita legitimarse instaurando un orden seguro y establecido que permita a todos saber a qu atenerse y se delimiten con precisin las esferas de lo lcito y lo obligatorio en el obrar humano social. 2 La idea de certeza es una exigencia primaria del principio de seguridad jurdica, pues se traduce prcticamente en la posibilidad conferida al contribuyente de conocer sus obligaciones tributarias con base directa y exclusiva en la ley. GARANTA DE AUDIENCIA EN ACTOS DE PRIVACIN. Garanta de audiencia La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha establecido el criterio jurisprudencial de que cuando un gravamen tiene el carcter de un impuesto, por definicin de la ley, no es necesario cumplir con la garanta de previa audiencia que prev el art 14 constitucional, ya que el impuesto es una prestacin unilateral y obligatoria, y la audiencia que se puede otorgar a los causantes es siempre posterior a la aplicacin del impuesto, cuando existe la posibilidad de que los interesados impugnen ante las propias autoridades el monto y cobro correspondiente. En este sentido, basta que la ley otorgue a los causantes el derecho a combatir la fijacin del gravamen, una vez que ha sido determinado, para que en materia hacendaria se cumpla con el derecho fundamental de audiencia, consagrado por el artculo.
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Legaz y Lecambra, Filosofa del derecho. Bosch, Barcelona, 1963, pg 583 Prez Ayala, Las fuentes del derecho tributario y el principio de legalidad. RDFHP. nm 122, 1976. pg 389.

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GARANTA DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS DE MOLESTIA En este rengln cabe aludir lo expresado por la Ley Fundamental respecto a los actos de molestia. Facultad de la autoridad administrativa para realizar visitas domiciliarias con el objeto de comprobar si han cumplido con las disposiciones fiscales (art 16) El art 16 constitucional en su prrafo undcimo, de manera expresa faculta a la autoridad administrativa a que en el ejercicio de sus funciones podr practicar visitas domiciliarias nicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de polica; y exigir la exhibicin de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetndose en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos. Ahora bien, dicha parte del precepto legal en comento, relacionada con la referente a las formalidades exigidas para los cateos, prrafo octavo determina los requisitos jurdicos mnimos que deben cumplir las autoridades fiscales cuando efecten visitas domiciliarias a los contribuyentes, a saber: Debe constar por escrito la orden de visita. Debe expresar el lugar que ha de inspeccionarse. Debe expresar la persona o personas contra las que se gira. Debe expresar el objeto preciso de la visita. Debe levantarse un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar o, en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia al finalizar la inspeccin.

Es obvio que, adems, deben cumplirse cualesquiera otros requisitos que al efecto sealen las leyes respectivas. A este respecto se estima que debera reformarse la constitucin, a efecto de que en lugar de remitirse a las formalidades prescritas para las rdenes de cateo, se dedicara un espacio del texto constitucional, en el cual se sealaran los requisitos fundamentales que los agentes fiscales habran de cumplir no slo en el caso de las visitas domiciliarias en la comprobacin del correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias, sino tambin en el caso de otras formas de verificacin como son, entre otras: La revisin de gabinete.

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La revisin de dictmenes formulados por contadores pblicos. El requerimiento a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, para que exhiban su contabilidad en las oficinas de las propias autoridades, as como para que proporcionen los datos, otros documentos o informales que se les sean requeridos. La verificacin fsica, clasificacin, valuacin o comprobacin de toda clase de bienes. La constatacin del nmero de personas que ingresen a los espectculos pblicos as como el valor que se perciba y la forma como se manejen los boletos. La presencia en la celebracin de loteras, rifas, sorteos, concursos, juegos con apuestas y apuestas permitidas de toda clase as como verificar los ingresos que ellos perciban. La revisin y vigilancia de la tecnologa de la informacin, como las computadoras, las bases de datos, los medios de almacenamiento (disquetes, discos duros, cintas magnticas, discos pticos, etc) y los medios de telecomunicacin (mdems, routers, internet, etctera) Inspeccin de inmuebles para constatar declaraciones y registros catastrales.

Tambin sera deseable que en las reformas que se hicieran a la constitucin se reconociera en materia de fiscalizacin el principio non bis in idem, es decir, que las autoridades fiscales tuvieran slo una oportunidad para revisar un ejercicio fiscal y que no pudieran repetir la inspeccin al sujeto pasivo de la relacin jurdica tributaria. Esto obligara a la autoridad a cumplir cuidadosamente con las formalidades sealadas para los procedimientos respectivos, pues si stos fueran anulados por vicios propios, el efecto sera que ya no podran reponerse dichos procedimientos. Adems, habra que especificar que la autoridad slo pudiera revisar los tres ejercicios anteriores y que, una vez concluidos los actos de fiscalizacin, aqulla gozara de un trmino prudente para emitir la liquidacin respectiva y, de no hacerlo, se tipificara la afirmativa ficta en beneficio del contribuyente en el sentido de que el ejercicio fiscal revisado se ajuste a la legalidad. Si no existieran ilegalidades en el ejercicio fiscal, se expedira al contribuyente un certificado en el cual se sealara que ste cumpli debidamente con sus obligaciones fiscales motivo de la fiscalizacin.

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GARANTA DE SOMETERSE A UN JUICIO PREVIO Este derecho fundamental se refiere a la garanta de audiencia, en la que el juicio se ha entendido en un sentido lato, es decir, ms amplio que el concepto procesal judicial, que abarca el procedimiento administrativo. Tal garanta de audiencia tiene sus excepciones en la expropiacin y en materia impositiva. En Tesis de la SCJN se ha establecido que si bien el poder legislativo est obligado, segn el artculo 14 constitucional, a establecer en las leyes el procedimiento adecuado para or a los interesados y darles oportunidad de defenderse, tambin la propia Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha establecido excepciones a ese criterio en la materia impositiva en tratndose de procedimientos administrativos relativos a la determinacin, liquidacin de crditos fiscales y al cobro mediante el procedimiento administrativo de ejecucin, toda vez que en tales supuestos, la autoridad primero acta para el sostenimiento de las instituciones y de los servicios pblicos y el contribuyente posteriormente, luego de haber sufrido actos de molestia o de franca privacin, puede invocar el derecho de ser odo y vencido ante los tribunales.

GARANTA DE JURISDICCIN Y DE SOMETERSE AL TRIBUNAL PREVIAMENTE ESTABLECIDO. La garanta de audiencia no slo es operante frente a los tribunales propiamente dichos, es decir, frente a los rganos jurisdiccionales del Estado que lo sean formal o materialmente hablando, sino en lo tocante a las autoridades administrativas de cualquier tipo que normal o excepcionalmente realicen actos de privacin, en los trminos en que hemos reputado a stos. La extensin de dicha garanta individual para proteger al gobernado contra las autoridades administrativas cuando se trate de privaciones, est corroborada por la Suprema Corte en una tesis que a continuacin transcribimos: Las garantas individuales del artculo 14 constitucional se otorgan para evitar que se vulneren los derechos de los ciudadanos sujetos a cualquier procedimiento, bien sea administrativo, civil o penal, por lo que es errnea la apreciacin de que slo son otorgadas para los sujetos del ltimo. La idea que se contiene en la tesis mencionada se ha corroborado por la Segunda Sala de la misma Suprema Corte, al sostener lo siguiente: No es exacto que slo las autoridades judiciales son constitucionalmente competentes para privar de sus propiedades y derechos a los particulares, en los casos en que la ley aplicable as lo prevenga. Si bien, el segundo prrafo del artculo 14 constitucional exige para ello juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, es tradicional la APUNTES DE PROCESO ADMINISTRATIVO. Pgina 4 M. EN D. MARCO ANTONIO MEDINA ZAMORA

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interpretacin relativa a que los tribunales previamente establecidos no son exclusivamente los judiciales, sino tambin las autoridades administrativas, a quienes la ley ordinaria confiere competencia para ello, pero eso s, respetando la previa audiencia, la irretroactividad de la ley, las formalidades esenciales del procedimiento y la aplicacin exacta de la ley. Esta interpretacin tradicional se debe a que por la complejidad de la vida moderna sera imposible que el Estado cumpliera sus funciones pblicas con acierto, prontitud y eficacia, si tuviera siempre que acudir a los tribunales judiciales para hacer efectivas sanciones establecidas en las leyes. Se reitera lo expresado con anterioridad en cuanto a la excepcin de la garanta de audiencia en materia fiscal, en lo referente a procedimientos administrativos, a la determinacin y liquidacin de crditos fiscales y al cobro mediante el procedimiento administrativo de ejecucin, debido a que la autoridad primero acta y el contribuyente, luego de haber sufrido actos de molestia o de franca privacin, en forma posterior es odo ante los tribunales. No obstando lo indicado, debe destacarse el esfuerzo llevado a cabo por los rganos legislativos, que tanto en el nivel federal como en el local, han procurado otorgar al sujeto pasivo esa garanta de audiencia en algunos casos, por ejemplo: cuando se trata del procedimiento de comprobacin, al concederle un plazo entre la ltima acta parcial y final, en la que el contribuyente puede presentar los documentos, libros o registros para desvirtuar los hechos u omisiones asentados por los visitadores en las diversas actas levantadas, durante una visita domiciliaria. Asimismo, son vlidos los 20 das que se otorgan al gobernado para desvirtuar lo indicado en el oficio de observaciones, en cuanto a la revisin de un dictamen fiscal.

GARANTA DE SOMETERSE PROCEDIMIENTO.

LAS

FORMALIDADES

ESENCIALES

DEL

El artculo 14 Constitucional alude tambin a que, previo el acto de privacin, deben cumplirse las formalidades esenciales, ya sea judicial o administrativo. En las diferentes leyes adjetivas, la oportunidad de defensa se traduce en distintas formas procesales, tales como las notificaciones, el emplazamiento, el trmino para contestar o para oponerse a las pretensiones de privacin o al pretendido acto privativo, etc., y, consiguientemente, la contravencin a cualquiera de ellas significa simultneamente la violacin a la formalidad procesal respectiva, esto es, a la garanta de audiencia a travs de dicha garanta de seguridad jurdica. Adems de las formalidades esenciales del procedimiento, dentro de ste existen ciertas formalidades llamadas secundarias, cuya violacin no importa contravencin a la APUNTES DE PROCESO ADMINISTRATIVO. Pgina 5 M. EN D. MARCO ANTONIO MEDINA ZAMORA

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garanta de audiencia, consistiendo en todos aquellos actos, elementos, formas o requisitos procesales que no implican la sustentacin normativa de las oportunidades de defensa y probatorias del gobernado.

GARANTA DE LEY EXPEDIDA CON ANTERIORIDAD AL HECHO. Tambin localizada en el artculo 14 Constitucional, en el mbito impositivo se refiere a que cualquier acto de la Hacienda Pblica, Federal o Local, como los de comprobacin, determinacin, liquidacin, cobro o ejecucin de un crdito fiscal, se deben apoyar siempre en leyes fiscales existentes y aplicables con anterioridad al hecho o situacin jurdica que provoca el nacimiento de la obligacin fiscal.

BASES DE ORGANIZACIN DE LA CONSTITUCIONAL Y EL DE LEGALIDAD.

JUSTICIA

PARA

EL

CONTROL

Es necesario que se realice una reforma profunda e integrar el sistema nacional de las bases de organizacin de la justicia para el control constitucional y de legalidad. Actualmente se puede hacer referencia a tres instituciones fundamentales de la repblica: El Poder Judicial de la Federacin. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La Comisin Nacional de Derechos Humanos.

Poder judicial de la Federacin. En cuanto a la materia fiscal, debe hacerse referencia a los rganos siguientes: Suprema Corte de justicia de la Nacin, que funciona en pleno y salas. Tribunales colegiados de circuito. Juzgados de distrito

A los rganos del Poder Judicial de la Federacin se les confiere la jurisdiccin constitucional en relacin con el juicio de amparo, con la competencia correspondiente si es amparo de legalidad o amparo contra leyes que se estiman inconstitucionales Asimismo cabe destacar que es competencia exclusiva de la Suprema Corte de justicia de la Nacin resolver lo siguiente: APUNTES DE PROCESO ADMINISTRATIVO. Pgina 6 M. EN D. MARCO ANTONIO MEDINA ZAMORA

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Controversias constitucionales. Acciones de inconstitucionalidad. Conflictos que se susciten en la aplicacin del sistema Nacional de Coordinacin Fiscal.

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Para hablar del control de legalidad de los actos de la administracin en materia fiscal, hay que referirse al entonces Tribunal Fiscal de la Federacin, hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, creado por la Ley de justicia fiscal, que entr a regir el 1 de enero de 1937 y que, como lo destaca Dolores Hedun Virus. La ltima palabra, respecto al control de legalidad de los actos de las autoridades hacendarias, la tiene el Poder Judicial Federal para los casos en que el contribuyente promueva juicio de amparo en contra de una sentencia que le sea adversa, pronunciada por el Tribunal Fiscal o cuando el fisco interponga recurso de revisin fiscal. Del recurso de revisin fiscal corresponde conocer ya no a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, sino a los tribunales colegiados de circuito, conforme a las refomas constitucionales publicadas en el do del 10 de agosto de 1987, con vigencia a partir del 15 de enero de 1988. La fracc. 1-B del art 104 de la Carta Fundamental prev: [] De los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo a que se refiere la fracc XXIX-H del art 73 y fracc IV, inc e) del art 122 (fracc V, inc n) de la base primera, apartado C del art 122, DO del 22 de agosto de 1996 de esta Constitucin, slo en los casos que sealen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocern los tribunales colegiados de circuito, se sujetarn a los trmites que la ley reglamentara de los arts 103 y 107 de esta Constitucin fije para la revisin en amparo indirecto y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los tribunales colegiados de circuito no proceder juicio o recurso alguno.

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Lo anterior es vlido para que la Suprema Corte de justicia de la Nacin se dedique slo y fundamentalmente a interpretar de manera definitiva la Constitucin y los tribunales colegiados de circuito tengan el control total de la legalidad de los actos de las autoridades en el pas. Dentro de ese contexto de divisin del trabajo en el Poder Judicial de la Federacin y debido a que los tribunales colegiados de circuito son competentes para conocer de los problemas de legalidad, sin distingo de cuanta, penalidad o caractersticas especiales de las cuestiones judiciales implicadas, cabe concluir que stos definirn por lo general, al final de una contienda, los criterios correspondientes aplicables a controversias en materia hacendaria.

Comisin Nacional de Derechos Humanos En virtud de que al tratarse de la aplicacin de leyes tributarias se podra presentar una violacin a los derechos humanos, hay que tener en cuenta la posibilidad de presentar una queja a la Comisin Nacional de Derechos Humanos.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ADMINISTRATIVA, FEDERAL Y LOCAL

LA

JURISDICCIN

CONTENCIOSO-

La Ley Fundamental hace alusin a los tribunales administrativos ya sean federales (Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) o locales (Tribunales de lo contencioso-administrativo de las entidades), los cuales conocen de las controversias relativas a la legalidad de los actos de la administracin pblica, acorde con la competencia de cada cuerpo colegiado de imparticin de justicia, ya sea federal o local. Sin embargo, tanto unos como otros carecen de competencia para conocer de la inconstitucionalidad de las leyes. En ese orden de ideas, las sentencias de los tribunales de lo contencioso-administrativo son susceptibles de impugnarse en amparo directo en caso de resultar adversas a los particulares. La reforma en vigor a partir del 15 de enero de 1988 dispuso, por congruencia con los criterios de redistribucin de competencia entre los rganos del Poder Judicial de la Federacin, que los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los citados tribunales administrativos sean del conocimiento de los tribunales colegiados de circuito, por plantearse en los juicios correspondientes slo

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cuestiones de legalidad. Tambin ha establecido que contra las resoluciones de estos ltimos no proceder juicio o recurso alguno. Toda vez que los particulares disponen del amparo directo para combatir las resoluciones de los tribunales administrativos, adems de que las revisiones conceptuadas conforme a lo mencionado tienen estructura y efectos similares, a los del amparo directo, es claro que dichas revisiones han sido establecidas slo para las autoridades.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE JUSTICIA PRONTA, EXPEDITA, IMPARCIAL, COMPLETA Y GRATUITA Estos principios se localizan en el art 17 constitucional, que seala: Ninguna persona podr hacerse justicia por s misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarn expeditos para impartirla en los plazos y trminos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio ser gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Las leyes federales y locales establecern los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecucin de sus resoluciones. Nadie puede ser aprisionado por deudas de carcter puramente civil. De dicho precepto constitucional se derivan las garantas siguientes: Prohibicin de hacerse justicia por propia mano. Derecho a la justicia.

Derecho a las justicia

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El derecho a la justicia se refiere a que los tribunales deben ser giles para impartirla en los trminos y plazos que establezcan las leyes, emitiendo resoluciones de manera: Pronta, expedita, imparcial y completa.

Cambios necesarios para lograr una sistema de justicia integral en materia fiscal
a) Basta ya de crear juzgados o tribunales en toda la Repblica, pues esa poltica judicial equivale, valga la semejanza, a fundar hospitales por dondequiera, sin combatir las causas que provocan las enfermedades. b) Las autoridades deben dejar de emitir resoluciones con vicios de ilegalidad, de manera que ha de bastar un arreglo con los contribuyentes, en vez de un buen juicio. Esto debe permitirse en la legislacin fiscal. c) Debe permitirse la negociacin de los adeudos en los tribunales, por medio de una audiencia de conciliacin. Tal conciliacin que ya se permite en el sistema impositivo del Distrito Federal, en trascendental e inusitada reforma para el ao 2001. d) Las sentencias en materia contenciosa fiscal deben ser de fondo y no de forma. e) Debe haber desconcentracin autntica de la justicia fiscal, incluida la que imparte la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. f) Debe existir una reestructuracin del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de los tribunales contencioso-administrativos. forman

g) Las sentencias pronunciadas por el Poder Judicial y que jurisprudencia deben tener como consecuencia validez erga omnes. h) Debe haber justicia vertical y horizontal totalmente vlida y eficaz. i)

Debe existir una dinmica constante en la designacin y permanencia en los puestos de ministros, jueces y magistrados. Debe haber una carrera jurisdiccional rotativa y dinmica sujeta a constante capacitacin, exmenes y concursos de los encargados de impartir justicia, en todos los niveles.

j)

k) Deben existir pocos juicios, pues lo contrario implica que la administracin pblica no est actuando correcta y eficazmente, porque la razn de ser del Estado es la imparticin de justicia y sta debe realizarla el propio rgano de gobierno, con un trato justo y armnico con los contribuyentes.

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