FRAUDE, CORRUPCIN Y

BLANQUEO DE CAPITALES EN ESPAA

Organizacin Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado
Noviembre 2007

1.

INTRODUCCIN. TIPOLOGA DE DELITOS Y FRAUDES.

2.

INFLUENCIAS POLTICAS EN LA ADOPCIN DE LAS MEDIDAS NECESARIAS

3.

LA CORRUPCIN

4.

EL BLANQUEO DE CAPITALES

5.

EL FRAUDE FISCAL

6.

UTILIZACIN DE PARASOS FISCALES

7.

TRAMAS DEL IVA

8.

FACTURAS FALSAS EN EL RGIMEN DE MDULOS

9.

FRAUDES DE CARCTER ORGANIZADO

TESTAFERROS Y SOCIEDADES PANTALLA

DELICTIVO,

UTILIZANDO

10. DESLOCALIZACIN DENTRO DEL TERRITORIO NACIONAL

11. UTILIZACIN ABUSIVA DE LOS REGIMENES FISCALES ESPECIALES
12. OPERACIONES DE INGENIERA FINANCIERA
13. FRAUDE EN EL IVA EN GENERAL
14. FRAUDE DE CARCTER SECTORIAL
15. MEDIDAS LEGALES, INSTRUMENTALES Y ORGANIZATIVAS

1.

TIPOLOGA DE DELITOS Y FRAUDES

A la situacin que existe en Espaa desde hace tiempo, con cifras importantes de
economa sumergida y fraude fiscal, se le han sumado en los ltimos aos dos
fenmenos nuevos. Por un lado, una sucesin de casos de corrupcin ligados al
urbanismo, y de casos de estafas o corrupcin de tipo financiero, y, por otro, la
consideracin de Espaa por los organismos internacionales como paraso para el
blanqueo de capitales. La situacin existente exige una respuesta integral, clara y
rotunda, por parte del Gobierno, debiendo adoptar las medidas necesarias de todo tipo
para combatir no solo el fraude fiscal y el blanqueo de capitales, sino cualquier tipo de
corrupcin.
Podemos distinguir las siguientes figuras delictivas y fraudes:

Corrupcin de todo tipo.

Blanqueo de capitales.
Utilizacin de parasos fiscales.
Tramas del IVA.
Facturas falsas en el rgimen de mdulos.
Fraudes fiscales de carcter organizado y delictivo, utilizando testaferros y
sociedades pantalla.
Fraudes consistentes en la deslocalizacin nacional de personas o entidades.
Fraudes relativos a la utilizacin abusiva de beneficios fiscales o regmenes
fiscales especiales.
Operaciones de ingeniera financiera.
Fraude en el IVA en general.
Fraude fiscal de carcter sectorial.

Este documento detalla las propuestas de la Organizacin de Inspectores de Hacienda del

Estado para luchar contra las formas ms graves de fraude, as como las medidas que,
dentro del mbito de actuacin de la AEAT y Ministerio de Economa y Hacienda, deberan
adoptarse para combatir la corrupcin y el blanqueo de capitales.

2.

INFLUENCIAS POLTICAS EN LA ADOPCIN DE LAS MEDIDAS NECESARIAS

Hay que destacar que en determinadas ocasiones, las medidas idneas no se adoptan
por decisiones de tipo poltico, entendiendo por tales, las que no se adoptan porque
priman otras circunstancias ajenas a lo estrictamente tcnico y profesional, no porque
estn influenciadas por la ideologa del partido gobernante.
Las influencias que a veces se han producido, o se pueden producir, en relacin con las
medidas que se proponen en el presente documento, son las siguientes:

Presiones de determinados centros de poder o instituciones.

Competencias tcnicas atribuidas a puestos de carcter eminentemente poltico.
Necesidad de justificar unos determinados resultados numricos ante los medios
de comunicacin o en las comparecencias parlamentarias.
Problemas de competencias entre diferentes rganos administrativos o
ministerios.
Coste electoral de determinadas medidas.
Repercusin en el propio partido poltico.
Utilizacin poltica de las instituciones.

Adems de lo anterior, en determinadas ocasiones se han intentado adoptar medidas que

van en directamente en contra de una actuacin tcnica, profesional e independiente. As
ha ocurrido, por ejemplo, en la aprobacin de ltimo Reglamento de Gestin e Inspeccin
Tributaria, de desarrollo de la Ley General Tributaria, en el que se prevea en su proyecto
inicial, la intervencin de una comisin, ajena a la propia inspeccin, para resolver las
actas ms importantes o complejas.
3.

LA CORRUPCIN

3.1. SITUACIN
En el informe global sobre la corrupcin en Espaa, emitido por Transparencia
Internacional, Espaa en el ao 2007, se reflejan determinados ndices sobre la
percepcin de la corrupcin. As, en el ndice de Percepcin de la Corrupcin (CPI) , que
mide la percepcin de un concepto de corrupcin, como es el incumplimiento de normas
legales contra el soborno o cohecho para beneficio directo o indirecto, la percepcin de
los expertos, ejecutivos y empresarios nacionales e internacionales, sita a Espaa en el
lugar 23 (ranking de menos a ms corruptos). En el ndice de percepcin ciudadana, el
66% de los espaoles piensan que la corrupcin afecta muy significativamente a la vida
poltica.
En los ltimos meses, la Organizacin de Inspectores de Hacienda del Estado ha
mantenido numerosas reuniones con Asociaciones de funcionarios de la Administraciones
Central, Autonmica y Local, con funciones de control en sus diferentes vertientes,
compartiendo todos la misma preocupacin por el nivel de corrupcin que, en sus
distintas acepciones, se ha alcanzado en los ltimos tiempos en Espaa y que, de alguna
manera, est deteriorando la imagen de profesionalidad de las personas, funcionarios de
la Administracin Pblica, dedicadas al control del mismo. Los representantes de dichas
Asociaciones estn de acuerdo en que no pueden seguir asistiendo, entre otros motivos
por razones de dignidad profesional, a la pasividad de los Poderes Pblicos ante la
situacin actual.
El fraude y la corrupcin no alcanza slo al rea fiscal. Es una lacra general, como
ltimamente han puesto de manifiesto casos de todos conocidos relacionados con el
mundo financiero y poltico. Resulta impensable que en un Estado plenamente de
Derecho, integrado en la Unin Europea, surjan de manera casi diaria, casos de
2

corrupcin, ya sean relacionados con personas fsicas, jurdicas o con instituciones, sin
que las distintas partes responsables de atajar esta lacra, Administracin Pblica Estatal,
Autonmica, Local y Partidos Polticos, hayan considerado este problema como
fundamental en el desarrollo de un Estado de Derecho.
La ciudadana y los profesionales que tienen las funciones de control y supervisin
asisten atnitos al desarrollo de los casos descubiertos o denunciados, confiando muy
poco en que las Instituciones existentes sean capaces de adoptar las medidas necesarias
para combatirlos, ante la falta de iniciativa poltica en muchas de las situaciones.
As lo ha entendido tambin el Parlamento, ya que entre las Resoluciones aprobadas por
el Pleno del Congreso de los Diputados el da 5 de julio de 2007, con motivo del
debate de poltica general en torno al estado de la Nacin, fue aprobada la
Resolucin nm. 14, sobre la lucha contra la corrupcin urbanstica, en la que el
Congreso de los Diputados insta al Gobierno a liderar un Pacto de Estado contra la
Corrupcin que contenga las siguientes medidas:

Traer con la mayor urgencia al Parlamento un conjunto de reformas

legales previamente consensuadas:
Proyecto de ley de reforma del Cdigo Penal que contenga un endurecimiento
adecuado de las penas por delitos contra la ordenacin del territorio,
malversacin de caudales pblicos, prevaricacin con fines de lucro, cohecho,
trfico de influencias, enriquecimiento injusto con recursos pblicos o
privados, blanqueo de dinero y otros que concurren en este fenmeno, con el
fin de garantizar su efectividad en la lucha contra la corrupcin ligada al
urbanismo.
Proyecto de ley de financiacin de las Haciendas Locales que garantice el
principio de suficiencia financiera.
Proyecto de ley que endurezca el rgimen de incompatibilidad de cargos
pblicos en las distintas esferas de la Administracin que tuvieren relacin con
la planificacin del territorio y de las infraestructuras.
En particular, se regular la incompatibilidad de los altos cargos de gobierno
municipales y de los miembros de las Comisiones provinciales y autonmicas
de Urbanismo, en relacin con responsabilidades empresariales o profesionales
de nivel directivo vinculadas a la construccin y el urbanismo.

Desarrollar con la mayor urgencia las medidas preventivas contempladas

en la nueva Ley de Suelo frente a la especulacin y la corrupcin, con especial
atencin a la transparencia, informacin pblica y participacin ciudadana en los
acuerdos e instrumentos de planeamiento urbanstico, incluyendo los convenios
municipales.

Incrementar y mejorar los recursos humanos y materiales de las Fiscalas

de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autnomas,
especialmente en aquellas ms afectadas por este tipo de delitos.

Reforzar la Agencia Tributaria, con mayor dedicacin de sus efectivos a la

aplicacin de la Ley de Prevencin del Fraude Fiscal, intensificando la
investigacin y persecucin de los incrementos desmesurados del
patrimonio carentes de justificacin.

Reforzar el Pacto Antitransfuguismo y velar por el cumplimiento del

compromiso de no formar gobiernos municipales o autonmicos con quienes
hayan abandonado sus respectivas formaciones polticas firmantes.

Impulsar un Cdigo tico suscrito por las formaciones polticas, que

trasladarn a sus respectivos estatutos y recoger el compromiso de denunciar
3

ante la Fiscala cualquier dato de corrupcin que conozcan y a separar de las

instituciones a las personas imputadas o condenadas por delitos de corrupcin.
3.2 MEDIDAS
Los casos de corrupcin descubiertos hasta ahora han puesto de manifiesto la existencia
simultnea de delitos fiscales, de blanqueo de capitales y de otras figuras delictivas,
como el cohecho. En todos ellos existen circunstancias comunes, como el movimiento de
grandes sumas de dinero, el enriquecimiento desproporcionado de algunas personas, la
utilizacin de redes de sociedades interpuestas, y la utilizacin de testaferros, sociedades
pantalla y de parasos fiscales. Hay que destacar que en estas operaciones el dinero
entregado suele ser dinero negro, es decir, sin declarar. Por ello, la AEAT debera
disponer de los medios e instrumentos necesarios para poder detectar dichas situaciones.
En la Disposicin adicional novena de la Ley del Suelo recientemente aprobada, (Ley
8/2007, de 28 de mayo) se modifican, entre otros, el artculo 75.7 de la Ley 7/1985,
Reguladora de las Bases del Rgimen Local, establecindose lo siguiente:
Los representantes locales, as como los miembros no electos de la Junta de
Gobierno
Local,
formularn declaracin
sobre
causas
de posible
incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda
proporcionar ingresos econmicos.
Formularn asimismo declaracin de sus bienes patrimoniales y de la
participacin en sociedades de todo tipo, con informacin de las
sociedades por ellas participadas y de las liquidaciones de los
impuestos sobre la Renta, Patrimonio y, en su caso, Sociedades.
Tales declaraciones, efectuadas en los modelos aprobados por los
plenos respectivos, se llevarn a cabo antes de la toma de posesin,
con ocasin del cese y al final del mandato, as cuando se modifiquen
las circunstancias de hecho.
Las declaraciones anuales de bienes y actividades sern publicadas con
carcter anual, y en todo caso en el momento de la finalizacin del mandato,
en los trminos que fije el Estatuto municipal.
Tales declaraciones se inscribirn en los siguientes Registros de intereses, que
tendrn carcter pblico:
a) La declaracin sobre causas de posible incompatibilidad y actividades que
proporcionen o puedan proporcionar ingresos econmicos, se inscribir en el
Registro de Actividades constituido en cada Entidad local.
b) La declaracin sobre bienes y derechos patrimoniales se inscribir en el
Registro de Bienes Patrimoniales de cada Entidad local, en los trminos que
establezca su respectivo estatuto.
Medida 1.

Plan especial de comprobacin de alcaldes,

urbanismo y otros representantes pblicos.

concejales

de

Se propone la inclusin en plan de inspeccin de los alcaldes y concejales de urbanismo

de los Ayuntamientos con poblacin superior a 50.000 habitantes (141 municipios en
toda Espaa) y de aquellos otros en los que se hayan adoptado importantes medidas
urbansticas.

La inclusin en plan se ha de realizar al finalizar cada mandato electoral de 4 aos, o, en

su caso, en el momento del cese. Los criterios del plan han de ser pblicos, para evitar
suspicacias de utilizacin poltica de una medida de este tipo.
En este plan se debern llevar a cabo las medidas complementarias de investigacin
necesarias para descubrir la posible utilizacin de testaferros o sociedades pantalla.
Medida 2.

Remisin de informacin a la Agencia Tributaria.

Se establecer la obligatoriedad de remitir a la Agencia Tributaria, en la forma, plazos y

modelos que se determinen, la informacin obrante en los Registros de Bienes
Patrimoniales de cada Entidad Local, as como en cualquier registro oficial de este tipo
existente en otros rganos e instituciones.
Medida 3.

Seguimiento patrimonial especial por la AEAT de las personas

condenadas por corrupcin.

Establece el artculo 127 del Cdigo Penal que toda pena que se imponga por un delito o
falta dolosos llevar consigo la prdida de los efectos que de ellos provengan y de los
bienes, medios o instrumentos con que se haya preparado o ejecutado, as como las
ganancias provenientes del delito o falta, cualesquiera que sean las transformaciones que
hubieren podido experimentar. Los unos y las otras sern decomisados, a no ser que
pertenezcan a un tercero de buena fe no responsable del delito que los haya adquirido
legalmente.
Se propone como medida la atribucin a la AEAT de la competencia legal para el
seguimiento patrimonial de aquellas personas que hayan sido condenadas por delitos de
corrupcin y que no hayan reintegrado los bienes y dinero procedentes de los mismos.
Medida 4.

Tipificar como delito, castigado con penas de prisin, la no entrega

o falseamiento de datos en la declaracin de los bienes
patrimoniales y de la participacin en sociedades de todo tipo.

Debe perseguirse penalmente la omisin de datos o el falseamiento, dado el objetivo que

persigue dicha declaracin de transparencia de los cargos pblicos.
Medida 5.

Reforzamiento de la denuncia publica.

En los delitos de corrupcin existe mucha informacin que no llega a las instituciones y
rganos encargados de investigarlos. Deben regularse los cauces adecuados que
garanticen la necesaria confidencialidad a los ciudadanos, o empleados de empresas o
instituciones, que disponiendo de informacin relevante quieran transmitirla.
Medida 6.
Potenciar la fiscala anticorrupcin, incrementando el nmero de
inspectores y tcnicos, para
que auxilien a la fiscala en la
persecucin de este tipo de delitos.
Medida 7.

Aprobacin de una ley anticorrupcin.

En lnea con la resolucin aprobada en el Parlamento, debera promoverse por el

Gobierno un pacto contra la corrupcin, que derivara en la aprobacin de una ley
anticorrupcin. En la tramitacin de dicha ley deberan ser odas necesariamente todas
las asociaciones profesionales de funcionarios que tengan atribuidas legalmente
funciones de supervisin y control, con el objetivo de conocer las deficiencias y
necesidades de los rganos de supervisin y control y dotarles de las facultades legales y
de los medios necesarios.

4.

EL BLANQUEO DE CAPITALES

4.1. SITUACIN
La Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de prevencin del
blanqueo de capitales defina el blanqueo de capitales como la adquisicin,
utilizacin, conversin o transmisin de bienes que proceden de alguna de las actividades
delictivas relacionadas con drogas, bandas armadas y organizaciones o grupos
terroristas, para ocultar o encubrir su origen o ayudar a la persona que haya participado
en la actividad delictiva a eludir las consecuencias jurdicas de sus actos, as como la
ocultacin o encubrimiento de su verdadera naturaleza, origen, localizacin, disposicin,
movimientos o de la propiedad o derechos sobre los mismos, aun cuando las actividades
que las generen se desarrollen en el territorio de otro Estado.
La modificacin producida en dicha ley, en el ao 2003, define el blanqueo de una forma
ms amplia, regulando las obligaciones, las actuaciones y los procedimientos para
prevenir e impedir la utilizacin del sistema financiero, as como de otros sectores de
actividad econmica, para el blanqueo de capitales procedentes de cualquier tipo de
participacin delictiva en la comisin de un delito castigado con pena de prisin
superior a tres aos.
As pues, con la normativa actual, el blanqueo de capitales tambin incluye la
adquisicin, utilizacin, conversin o transmisin de bienes que procedan de la
comisin de delitos fiscales, ya que estos delitos tienen establecidas penas de
cuatro a seis aos de prisin.
Todos los indicadores sealan a Espaa como un verdadero paraso para el blanqueo de
capitales. As se manifiesta en los informes emitidos por el Grupo de Accin
Financiera (GAFI), organismo internacional dependiente de la OCDE encargado de
coordinar las acciones contra estos delitos, al que pertenecen 31 pases, entre ellos
Espaa. Los pases miembros se someten cada ao a ejercicios de evaluacin y, cada
cierto tiempo, a un examen global respecto de las 49 recomendaciones que los Estados
miembros se comprometen a cumplir.
El GAFI emiti un informe en el ao 2006 sobre la situacin en Espaa, sealando en el
mismo que de las 49 recomendaciones, Espaa cumple totalmente 10, cumple
ampliamente 14, slo parcialmente 11 y suspende en tres. Adems, seala el GAFI que
Espaa no cumple con el control de las cuentas de corresponsales que tienen las
entidades bancarias en el extranjero, que la legislacin espaola no cumple con las
recomendaciones del Organismo de prohibir a dichas entidades tener relaciones con los
denominados bancos pantalla (en parasos fiscales) y que Espaa no ha tomado las
medidas adecuadas para una eficaz vigilancia de los clientes de alto riesgo o personas
polticamente expuestas.
Tambin destaca dicho organismo que no existe una adecuada supervisin de las
actividades que desarrollan los despachos de abogados, notarias, inmobiliarias,
registradores, joyeras, casinos, auditores y el resto de actividades que han de
suministrar informacin cuando detecten operaciones sospechosas de blanqueo.
Las conclusiones del informe del GAFI sobre Espaa se han visto tristemente superadas
en la prctica por los recientes escndalos de corrupcin descubiertos en la Costa del Sol,
donde se ha puesto de manifiesto el estrepitoso fracaso de los controles sobre el
blanqueo de capitales en Espaa. Todo ello es consecuencia de la informacin escasa y
de poca calidad transmitida por las personas y entidades obligadas a ello, y por los
escasos medios de que dispone el SEPBLAC, como rgano dependiente del Banco de
Espaa encargado de analizar la informacin recibida.

La Ley de Blanqueo de Capitales establece la obligacin de comunicar las operaciones

sospechosas que tienen las Entidades de Crdito, Las Entidades Aseguradoras
autorizadas para operar en el ramo de vida, Sociedades y Agencias de Valores,
Instituciones de Inversin colectiva, Sociedades Gestoras de Instituciones de Inversin
colectiva y de Fondos de Pensiones, Sociedades Gestoras de Cartera, Sociedades
emisoras de Tarjetas de Crdito, personas fsicas o jurdicas que ejerzan actividad de
cambio de moneda, casinos de juego, actividades de promocin inmobiliaria, agencia,
comisin o intermediacin en la compra-venta de inmuebles, personas fsicas o jurdicas
que acten en el ejercicio de su profesin como auditores, contables externos o asesores
fiscales, y notarios, abogados y procuradores.
Segn los datos que figuran en la memoria del SEPBLAC, en el ao 2006 el nmero de
comunicaciones recibidas de operaciones sospechosas de blanqueo de capitales y
financiacin del terrorismo fue de 2.251, lo que supone un descenso del 11,15% respecto
al ao anterior. Figura tambin que, como en aos anteriores, sigue siendo bajo el
nmero de personas fsicas o jurdicas que realizan las actividades profesionales o
empresariales sealadas en la Ley 19/1993 que han comunicado operaciones. As, en el
ao 2006 solamente se comunicaron los siguientes asuntos sospechosos: 94 procedentes
de los notarios, 19 de los abogados, 25 de las inmobiliarias y constructoras, y 3 de los
casinos. Dichas cifras suponen comparativamente una diferencia muy grande entre las
operaciones comunicadas en Espaa y los pases de nuestro entorno como Francia y
Blgica. Los datos correspondientes al ao 2004 son 2.296 operaciones en Espaa,
10.842 en Francia y 11.234 en Blgica.
4.2. MEDIDAS
Medida 1.

Creacin de una OFICINA NACIONAL ANTIFRAUDE.

La lucha contra el fraude fiscal, y la persecucin del blanqueo de capitales asociado a

ste u otro tipo de delitos, no puede acometerse a partir de diferentes organismos o
instituciones que ataquen slo parcialmente dicho fenmeno en el mbito de las
competencias que les son propias, sino que debe ser objeto de una persecucin ms
integrada. En este sentido, la contemplacin unitaria de la delincuencia fiscal hace
imprescindible la creacin de un organismo multidisciplinar que, bajo la dependencia
funcional de la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria, integre, entre otros,
funcionarios de la Inspeccin de Hacienda, del Servicio Ejecutivo de la Comisin de
Prevencin del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, de los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad del Estado y del Ministerio Fiscal. Un organismo de tal naturaleza
estara en condiciones de abordar con garantas de xito la lucha contra las grandes
tramas de fraude que tan relevantes perjuicios causan al conjunto de los ciudadanos al
tiempo que constituira un rgano especializado de apoyo y colaboracin permanente con
los rganos del Poder Judicial.
La Oficina Nacional Antifraude se creara a partir de la existente Oficina Nacional de
Investigacin del Fraude (ONIF), ampliando sus competencias y su despliegue territorial,
mediante la creacin de 100 unidades de investigacin en todas las CCAA, integradas en
la estructura de las Dependencias Regionales de Inspeccin.
La Oficina Nacional Antifraude asumira las competencias de investigacin del blanqueo
de capitales y de todo tipo de delincuencia econmica, financiera, y de carcter
organizado, dependiendo de ella la polica fiscal, cuya constitucin se propone en la
siguiente medida.

Medida 2.

Creacin de la Polica Fiscal.

En la Ley de creacin de la AEAT, Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos

Generales del Estado para 1991, ya se contemplaba la creacin de la Polica Fiscal,
habiendo transcurrido quince aos sin que se haya adoptado dicha medida.
La lucha contra el fraude debe contemplar la creacin de una polica fiscal dependiente
de la Agencia Tributaria en la cual se integraran unidades especializadas de la Polica
Nacional y de la Guardia Civil, junto a las Unidades Operativas de Vigilancia Aduanera.
Tales unidades mantendran su dependencia orgnica respectiva, bajo la dependencia
funcional de la Oficina Nacional Antifraude.
En la normativa reguladora de la futura polica fiscal se ha de contemplar el
reconocimiento expreso de su carcter de Polica Judicial para la investigacin penal de
los delitos fiscales, de contrabando, de blanqueo de capitales, alzamientos de bienes y
falsedades documentales.
La creacin de una Polica Fiscal es un elemento clave en la lucha contra el fraude,
especialmente el fraude organizado. Existen modelos internacionales de eficacia
contrastada, como EE.UU e Italia.
En el primer borrador del PLAN DE LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL, antes de su
cambio de nombre por el de prevencin, figuraba, en su pgina 185, la siguiente
medida:
3. Polica Fiscal.
A pesar de lo previsto en la Ley de creacin de la Agencia Tributaria, las
actuaciones de investigacin y lucha contra la delincuencia organizada no se
ven respaldadas por una Polica Fiscal interna, que debe crearse a partir de la
experiencia de Vigilancia Aduanera en tareas de lucha contra el narcotrfico y
el contrabando.
Medidas:
Creacin de una Polica Fiscal en la Agencia Tributaria, a partir de la
experiencia de Vigilancia Aduanera.
Reconocimiento expreso de su carcter de Polica Judicial para la
investigacin penal de los delitos fiscales, de contrabando, de blanqueo
de capitales, alzamientos de bienes y falsedades documentales.
Segn manifestaba la Organizacin de Inspectores de Hacienda en el informe emitido de
diciembre de 2004, en el Plan de Prevencin del Fraude Fiscal (pgina 3) presentado
por el Gobierno no figuraba ya la creacin de la polica fiscal.
A partir de ese momento, en todas las propuestas que ha realizado la Organizacin de
Inspectores de Hacienda dirigidas a la lucha contra el fraude ha incluido, entre otras, la
necesidad de crear la polica fiscal. As se reflej en el documento Propuestas para la Ley
de Medidas contra el Fraude Fiscal, de octubre de 2005, en el documento sobre el
Anteproyecto de Ley de Medidas contra el fraude, de enero de 2006, y, por ltimo, en el
documento remitido a todos los Grupos Parlamentarios con ocasin del Proyecto de
Reforma del Cdigo Penal, que est tramitndose actualmente en el Parlamento.
Medida 3.

Atribucin, mediante ley, a la Agencia Tributaria de la funcin de

investigar el fraude fiscal de carcter organizado y el blanqueo de
capitales en funciones de auxilio a la Justicia.

Todas las actuaciones relacionadas con la prevencin y lucha contra el blanqueo de

capitales deben depender de la Secretara de Estado de Hacienda y no de la de
Economa, atribuyndose, mediante ley, a la AEAT la funcin investigar los fraudes de
carcter delictivo, en auxilio de la justicia.
Medida 4.

Especializacin en la Fiscala y en los Tribunales de Justicia en

relacin con los delitos econmicos.

Resulta totalmente necesaria dicha especializacin, sobre todo en los delitos de blanqueo
y delitos contra la Hacienda Pblica en sus diversas modalidades.
5.

EL FRAUDE FISCAL

5.1. CIFRAS DE FRAUDE FISCAL EN ESPAA

Ningn Gobierno ha querido realizar hasta ahora un estudio en profundidad sobre la
economa sumergida y el fraude fiscal existente en Espaa. De esta forma, si no se
reconoce el problema, no se tiene que justificar la falta de adopcin de medidas para
erradicar dicha lacra social.
Algunos datos existentes sobre el fraude fiscal son los siguientes:

Estudio de la Comisin Europea, publicado en 2002.

Seala que entre 1998 y 2002, la economa sumergida en Espaa pas del 15% al
22% del PIB.

Informe del ao 2002 presentado por el responsable de poltica econmica del

PSOE, Jordi Sevilla, en el que se calculaba en 25.000 millones de euros el importe
que dejaba de cobrar Hacienda cada ao como consecuencia del fraude fiscal
existente.

Estudio del Instituto de Estudios Fiscales elaborado por los profesores Miguel
Gmez Gonzlez y ngel Alagn en agosto de 2003.
Segn dicho estudio, la economa sumergida supona el 21% del PIB, por un
importe de alrededor de 130.000 millones de euros. Se manifiesta tambin en
este estudio que la economa sumergida nunca haba alcanzado el 20% antes del
ao 2002.

Instituto de Crdito Oficial.

El presidente del Instituto de Crdito Oficial manifiesta que la economa
sumergida podra situarse entre el 20% y el 25% del PIB.

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Noviembre de 2004: La economa

sumergida se sita en torno al 20% del PIB.

Estudio de Consumar, del Grupo Ero ski: Seis de cada diez inmobiliarias aceptan
mediar con dinero negro en operaciones de compraventa de vivienda.

Informe de la Revista Mercado de Dinero, editada por Ausbanc Empresas. 2004.

La economa sumergida supone una cifra del 21% del PIB. Ha aumentado 5,4
puntos desde 1980 hasta 2000.

Segn la encuesta del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) de julio de

2007, el 82,70% de los encuestados creen que en Espaa existe mucho o
bastante fraude fiscal, y el 80,90% cree que el fraude fiscal es mayor o igual que
hace cinco aos.
9

El dinero en metlico en Espaa supone el 10% del PIB, frente al 5% de la zona

euro y el 6% de Estados Unidos, y ello a pesar de que Espaa dispone de una de
las redes de cajeros automticos y sucursales bancarias ms utilizadas de Europa.

Billetes de 500 euros. Actualmente circulan en Espaa 111 millones de euros en

billetes de 500 euros, cuanta que supone un 30% del total emitido en la Unin
Europea y el 64% del valor total del efectivo en manos de los espaoles. La cifra
de este tipo de billetes se ha multiplicado por siete respecto de los existentes en
el ao 2002, ao de puesta en circulacin del euro. Segn los primeros datos
aportados por la AEAT de las investigaciones que se estn realizando, la
utilizacin de estos billetes corresponde en una parte importante a operaciones
inmobiliarias.

5.2. ACTUACIONES DE LA ORGANIZACIN DE INSPECTORES DE HACIENDA.

Desde el congreso de la Organizacin de Inspectores de Hacienda del Estado celebrado
en Zaragoza en octubre de 2003, la situacin de fracaso en la lucha contra el fraude
fiscal ha sido una preocupacin constante en el seno de nuestra Organizacin,
elaborando multitud de documentos en los que se han analizado la situacin existente,
sus causas y las propuestas y medidas necesarias para corregirlo.
La postura de denuncia de la situacin ha sido mantenida por la Organizacin de
Inspectores de Hacienda, independientemente del signo poltico del partido gobernante.
As, ponamos de manifiesto la situacin de fracaso en el ao 2003, denunciando planes
que buscaban principalmente lograr un efecto meditico, y lo hemos vuelto a poner de
manifiesto en los ltimos aos, con otro gobierno de signo diferente, ante la insuficiencia
de las medidas adoptadas, tanto en el Plan de Prevencin del Fraude como en la ley
aprobada a tal efecto.
En relacin con la situacin actual de la lucha contra el fraude fiscal, nuestra
opinin consta en el escrito que la Organizacin de Inspectores de Hacienda del Estado
remiti en el mes de marzo de 2007 al Presidente del Gobierno, en el que se manifestaba
lo siguiente:
La Organizacin Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado representa
al 90% del colectivo. En los ltimos aos hemos denunciado la situacin de
fracaso en la lucha contra el fraude fiscal, analizando sus causas y efectuando
multitud de propuestas, sin que hayamos conseguido hasta ahora que las
Autoridades Tributarias adoptaran las medidas necesarias y adecuadas para
erradicar esta lacra social, siendo una vergenza para todos nosotros que en
este tema estemos a la cabeza de la Unin Europa. Dicha situacin genera una
enorme insatisfaccin profesional en nuestro colectivo, que se agrava cuando
la sociedad y los medios de comunicacin nos responsabilizan de ella a
nosotros, como ha ocurrido en los recientes casos, ligados a la corrupcin
urbanstica, que han tenido amplia difusin en los medios de comunicacin. Le
adjuntamos un dossier con la multitud de escritos y documentos que hemos
remitido a las autoridades del Ministerio de Economa y Hacienda y de la
Agencia Estatal de Administracin Tributaria, as como a los Grupos
Parlamentarios del Congreso de los Diputados.
Hace ya casi tres aos que su Gobierno, cuando gan las elecciones, manifest
que una de sus lneas de actuacin prioritaria iba a ser la lucha contra el
fraude fiscal. A pesar de dicho anuncio, las medidas aprobadas, un Plan de
Prevencin, sin la dotacin de los medios necesarios, y una Ley de Medidas,
sin medidas significativas, sabemos que no van a acabar con el enorme fraude
fiscal existente en Espaa. Puede preguntar a cualquiera de sus colaboradores,
pero estamos seguros de que ninguno le podr decir que con dichas medidas,
10

en los prximos aos, esta lacra social se habr terminado. Por ello, este ser
uno ms de los muchos planes que los diferentes Gobiernos, los anteriores y el
suyo, han aprobado persiguiendo fundamentalmente fines mediticos de cara
a la opinin pblica. Por supuesto que alguna de las medidas adoptadas son
positivas, pero insuficientes para acabar con el fraude existente, en lnea de lo
que manifest su Gobierno.
La respuesta por parte de los miembros de su Gobierno a nuestras propuestas
ha sido siempre el silencio, acompaado de determinadas actitudes que han
supuesto un menosprecio hacia nuestro colectivo y el trabajo que realizamos,
demostrndonos que no quieren contar con nosotros para acabar con el fraude
fiscal, o que no les importa erradicarlo
Los documentos elaborados por la Organizacin de Inspectores de Hacienda del
Estado en los ltimos aos y remitidos a los Grupos Parlamentarios del Congreso de los
Diputados y a las Autoridades Tributarias, han sido los siguientes:

La situacin de la lucha contra el fraude fiscal: diagnostico y algunas propuestas

de mejora. Octubre 2003.
Causas de la situacin actual de la lucha contra el fraude fiscal. Noviembre 2003.
Comentarios al plan general de control tributario 2004. Febrero 2004.
Informe sobre la nueva Ley General Tributaria. Junio 2004
Un modelo alternativo de lucha contra el fraude. Octubre 2004.
Informe sobre el plan de prevencin del fraude fiscal. Diciembre 2004.
El Estatuto Orgnico de la Agencia Tributaria. Febrero 2005.
El modelo de control de la Agencia Tributaria. Mayo 2005.
Utilizacin abusiva de las instituciones de inversin colectiva. Junio 2005.
Informe sobre la falta de voluntad poltica para luchar contra el fraude fiscal.
Junio 2005.
Observaciones sobre el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla el texto
refundido de la Ley del Catastro. Septiembre 2005.
Informe sobre la propuesta de nuevo estatuto para Catalua. Octubre 2005.
Propuestas para la ley de medidas contra el fraude fiscal. Octubre 2005.
Propuestas para el Proyecto de Ley General de Presupuestos 2006. Escrito
remitido a todos los Grupos Parlamentarios. Octubre 2005.
Necesidades de medios humanos en la lucha contra el fraude fiscal. Noviembre
2005.
Informe sobre el anteproyecto de ley de medidas para prevencin del fraude
fiscal. Enero 2006.
Informe sobre las limitaciones a las competencias de la Inspeccin en las
comprobaciones ms importantes en el Proyecto de Reglamento que prepara el
Gobierno. Febrero 2006.
Responsabilidades fiscales en el "Caso Marbella. Abril 2006.
Los aspectos fiscales del nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua. Abril 2006.
Agencia tributarias autonmicas y consorcios. Octubre 2006.
Propuestas para el Proyecto de Ley General de Presupuestos 2007. Escrito
remitido a todos los Grupos Parlamentarios. Octubre 2006.
Reforma del cdigo penal: propuestas para modificar el delito fiscal y otras
medidas para combatir el fraude fiscal. Enero 2007.
Funciones de la Agencia Tributaria de Catalua y del futuro consorcio. Julio 2007.
Anlisis sobre los recursos humanos en la AEAT. Octubre 2007.

Adems de los documentos anteriores, han sido numerosos los escritos remitidos a las
autoridades tributarias reclamando reformas de tipo organizativo. As, cabe hacer
mencin, entre otros, a los siguientes:

11

Al Director del Departamento de Inspeccin. Junio de2005. Sobre objetivos y

productividad.
Al Director de la AEAT. Junio de 2005. Sobre estudio de retribuciones.
Al Secretario de Estado de Hacienda. Remitiendo los documentos aprobados en el
XV congreso de la Organizacin celebrado en Granada.
Al Ministro de Hacienda. Diciembre de 2005. Solicitando el urgente e
inmediato cese del Secretario de Estado de Hacienda y Presidente de la
AEAT, D. Miguel ngel Fernndez Ordez, por falta de voluntad en la
lucha contra el fraude fiscal.
Al Director de la AEAT. Enero de 2006. Sobre objetivos, baremo y productividad.
Al Director de la AEAT. Enero de 2006. Sobre propuestas para la defensa jurdica
de los Inspectores de Hacienda del Estado.
Al Secretario de Estado de Hacienda. Marzo de 2006. Sobre temas pendientes de
contestar y solicitud reunin.
Al Director de la AEAT. Abril de 2006. Sobre objetivos, baremo y productividad.
A la Secretaria General de Hacienda y al Director de la AEAT. Mayo de 2006.
Relativo a propuestas sobre tribunales remitidas a la Direccin de la AEAT y del
Ministerio.
Al Director de la AEAT. Mayo de 2006. Sobre propuestas de productividad.
Al Director de la AEAT. Mayo de 2006. Sobre propuestas de carrera
administrativa.
Al Director de la AEAT. Junio de 2006. Escrito al Director de la AEAT, firmado por
ms de 1.000 inspectores, sobre la creacin de otros cuerpos del grupo A.
Al Director de la AEAT. Septiembre de 2006. Sobre los expedientes de Marbella.
Al Director de la AEAT. Noviembre de 2006. Escrito solicitando reunin urgente.
Al Ministro de Hacienda. Enero de 2007. Sobre la situacin en la lucha
contra el fraude y cuestiones profesionales.
Al Director de la AEAT. Enero de 2007. Sobre objetivos y bolsas de productividad.
Al Secretario de Estado de Hacienda. Enero de 2007. Sobre puestos a ocupar por
los inspectores de hacienda.
Al Director de la AEAT. Marzo de 2007. Sobre necesidad de reformas organizativas
en la Agencia Tributaria.
Al Presidente del Gobierno. Marzo de 2007. Denunciando la falta de
adopcin de medidas contra el fraude fiscal.
Al Director de la AEAT. Junio de 2007. Sobre productividad por objetivos.
Al Secretario de Estado de Hacienda. Agosto de 2007. Sobre los Inspectores
destinados en los tribunales Econmico Administrativos.
Al Secretario de Estado de Hacienda y al Director de la AEAT. Septiembre de
2007. Documento sobre recursos humanos en la AEAT.

5.3. MANIFESTACIONES DE LAS AUTORIDADES TRIBUTARIAS.

En relacin con La situacin de la lucha contra el fraude fiscal, las Autoridades Tributarias
reconocen que falta mucho por hacer, como lo ponen de manifiesto las siguientes
declaraciones:
El Director General de la AEAT, D. Luis Pedroche, ha manifestado que Queda mucho
por hacer en la lucha de Hacienda contra el fraude (La Razn, 6-03-2007)
El Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos, a su vez Presidente de la
AEAT, D. Carlos Ocaa, en una entrevista bajo el titular Hacen falta ms medios contra
el fraude, manifiesta que hacen falta ms medios, pero sobre todo usarlos mejor: frente
a la actividad de comprobar declaraciones, ms investigacin. No ir al que ha declarado,
sino al que no lo ha hecho. Hacen falta ms recursos? S. Estamos aumentndolos. Pero
no es lo nico. (El Pas, 3-12-2006).

12

El Ministro de Economa y Hacienda, D. Pedro Solbes, a la pregunta de Los

Inspectores dicen que no se ponen todas las medidas suficientes para combatir el
fraude, responde: No conozco a nadie que considere que le sobran recursos. Siempre
se puede hacer ms y mejor, y por eso no debemos ser complacientes, pero la mejora en
estos dos aos ha sido sustancial. (El Pas, 22 de julio de 2007).
6.

UTILIZACIN DE PARASOS FISCALES

6.1. SITUACIN
Las caractersticas de opacidad y anonimato de los parasos fiscales los convierten en
territorios que se utilizan para ocultar todo tipo de rentas, incluidas las provenientes de
actividades delictivas, como el terrorismo, trfico de armas y drogas. Puede resultar
extrao que un puado de pequeos pases tengan en jaque al resto del mundo y ms
cuando se ha demostrado que los parasos fiscales se han utilizado tambin en la
financiacin del terrorismo.
El artculo 56 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea prohbe las restricciones
a los movimientos de capitales y a los pagos entre Estados miembros, y tambin entre
estos y terceros pases. Este principio rige sobre cualquier otro. Hubiera sido muy fcil
aislar financieramente y, por tanto, eliminar los parasos fiscales, si en dicho Tratado se
hubiera incluido como excepcin a la libertad de los movimientos de capitales los
movimientos efectuados entre los Estados miembros y los territorios calificados como
parasos fiscales.
No obstante, a pesar de dicho principio, cuando a la Unin Europea le ha interesado, ha
conseguido que dichos territorios proporcionen informacin, como ha ocurrido con la
aplicacin de la Directiva sobre Fiscalidad del Ahorro, para evitar la competencia de
los parasos en este tema. As, se establece la obligatoriedad de intercambio de
informacin, pero, y esto es quizs lo ms importante, solamente relacionada con la
fiscalidad del ahorro. En el Consejo de Economa y Finanzas de la Unin Europea de
diciembre de 1997 se estableci que el intercambio de informacin que se pretenda
lograr en el mbito de fiscalidad del ahorro entre los Estados miembros de la Unin
Europea deba ir acompaado de acuerdos en los que se adoptaran medidas equivalentes
por una serie de pases terceros, cuyos mercados financieros compiten directamente con
los Estados miembros. En aplicacin de dicha directiva, el Consejo de Ministros espaol
aprob el da 20 de mayo de 2005 diez acuerdos de canjes de notas entre Espaa y
diversos territorios dependientes y asociados de Reino Unido y Pases Bajos, calificados
como parasos fiscales, en materia de intercambio automtico de informacin sobre los
rendimientos del ahorro en forma de pago de intereses.
Las medidas a adoptar en Espaa estn condicionadas por la normativa comunitaria. En
este sentido, se han incorporado medidas normativas y operativas, en relacin con
los parasos fiscales, que se pueden calificar como lgicas y necesarias, aunque sean
ineficaces e insuficientes. Algunas de estas medidas son:
En primer lugar, las medidas normativas han consistido en:
Determinadas modificaciones en los impuestos estatales, aplicando el valor de
mercado a las operaciones que se realizan con dichos territorios.
Modificaciones de la legislacin sobre el rgimen jurdico de los movimientos de
capitales y de las transacciones econmicas con el exterior, imponiendo la
obligacin de comunicar las transferencias superiores a un determinado importe.
Modificaciones en las obligaciones de comunicar informacin del sistema
financiero y de otros sectores de actividad econmica para la prevencin del
blanqueo de capitales.

13

Con estas medidas se ha conseguido reducir en un porcentaje importante la inversin

espaola en los parasos, pero se refiere a la inversin y movimientos declarados, no a
las rentas ocultas.
En el Plan de Prevencin del Fraude Fiscal aprobado por el Gobierno en el mes de
febrero de 2005, se reflejaron 350 medidas para la prevencin del fraude, entre las que
figuran algunas relativas a los parasos fiscales y a los llamados territorios de baja
tributacin. En relacin con los parasos fiscales se dice en dicho Plan que son
territorios con regmenes de tributacin muy favorables cuyas Administraciones no
proporcionan informacin a otros Estados y aparecen relacionados en el Real Decreto
1.080/1991. No obstante, se trata de una relacin que ir disminuyendo
progresivamente en la medida en que dichos territorios suscriban acuerdos de
intercambio de informacin con otros pases.
El contenido del Plan de Prevencin del Fraude es reflejo de lo que ocurre tambin en la
Unin Europea. Se intenta que con la firma de acuerdos de intercambio de informacin,
aunque sean parciales, se eliminen las listas de parasos fiscales. As, si no hay listas
negras, no hay que soportar la mala imagen que proporciona la nula intencin de acabar
con la situacin.
La Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevencin del fraude
fiscal, se ha limitado a regular en su disposicin adicional primera los conceptos de
paraso fiscal, de nula tributacin y de efectivo intercambio de informacin tributaria, sin
que exista en dicha norma ninguna medida de calado contra la utilizacin de los parasos.
En la misma lnea, en la disposicin adicional segunda del Proyecto de Real Decreto,
por el que se desarrolla esta ley que puede verse en la web del Ministerio de
Economa y Hacienda, se desarrollan los supuestos legales en los que se entiende que
existen limitaciones en el intercambio de informacin tributaria.
Podemos concluir que hasta ahora las medidas legales aprobadas no tienen demasiada
eficacia, ya que resultan fciles de burlar, como ocurre en el supuesto de que el
contribuyente interponga en sus operaciones otro pas entre Espaa y el paraso, con lo
que ya no resultara de aplicacin las normas antiparaso.
Tampoco va a tener mucha efectividad lo dispuesto en el artculo 8.2 de la nueva Ley
de IRPF, Ley 35/2006, que establece que no perdern la condicin de contribuyentes
por este impuesto las personas fsicas de nacionalidad espaola que acrediten su nueva
residencia fiscal en un pas o territorio considerado como paraso fiscal. Esta regla se
aplicar en el perodo impositivo en que se efecte el cambio de residencia y durante los
cuatro perodos impositivos siguientes. Se puede burlar fcilmente el supuesto legal
fijando una residencia previa en un pas que no sea paraso fiscal.
Dentro de las medidas operativas, hay que destacar que en los Planes de Control
Tributario de la Agencia Tributaria de los ltimos aos siempre se ha considerado como
lnea prioritaria de actuacin la investigacin de operaciones en las que se hayan
utilizado los parasos fiscales, con evidentes resultados negativos, aunque la realidad ha
demostrado que en cualquier escndalo financiero, contable o de corrupcin, siempre
aparece la utilizacin de los parasos fiscales, a veces utilizando bancos situados en el
Paseo de la Castellana de Madrid.
Pues bien, a pesar de las menciones especficas a las actuaciones sobre parasos fiscales
como lnea prioritaria de investigacin, dichas actuaciones se diluyen entre los ms de
100 planes de inspeccin en los que se desglosa cada ao el Plan de Control Tributario,
conscientes de las dificultades de erradicar el fraude mediante la utilizacin de los
parasos.

14

Las medidas que la Organizacin de Inspectores de Hacienda del Estado propone, ante la
falta de voluntad poltica de la Unin Europea de aislar econmica y financieramente a los
parasos fiscales, son las siguientes:
6.2. MEDIDAS
Medida 1.

Plan de comprobacin de artistas y deportistas con residencia en

parasos fiscales.

Para los ciudadanos en general resulta inadmisible, vergonzosa e insolidaria, la postura

de muchos artistas y deportistas que se pasean por todo el mundo como espaoles, pero
que tienen fijada su residencia, de forma ficticia o real, en territorios calificados de
parasos fiscales. La consecuencia de de dicha situacin es que no pagan impuestos ni en
Espaa ni en ningn otro lugar. Sin embargo, dichas personas consideran negativo para
su imagen que se conozca por los ciudadanos espaoles dicha situacin.
Se deber elaborar un censo permanente de artistas y deportistas de nacionalidad
espaola que no tengan fijada su residencia en Espaa, siendo objeto de actuaciones
inspectoras al objeto de verificar su residencia real en el momento en que se detecte
dicha situacin.
En el supuesto de que realmente tengan su residencia en territorios calificados como
parasos fiscales, no podrn representar a Espaa en ningn acontecimiento o
competicin deportiva. Por otro lado, en la informacin relativa a dichas personas que se
emita por los medios de comunicacin pblicos, como radio y televisin, se har
referencia siempre a su lugar de residencia.
Medida 2.

Gravamen especial sobre movimientos de fondos con parasos

fiscales.

En la normativa del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades se debe regular como un
hecho imponible nuevo que todo movimiento de fondos, que tenga como origen o destino
un territorio calificado como paraso fiscal, debe tributar en Espaa al tipo del 24%.
Medida 3.

No reconocimiento de personalidad jurdica a las sociedades

constituidas en parasos fiscales para intervenir en el trfico
mercantil espaol.

Una de las caractersticas de los parasos fiscales es la nula informacin, circunstancia

que los hace apetecibles para erradicar all el dinero negro, o servir de pantalla para
realizar todo tipo de operaciones, aunque sean de carcter delictivo.
Dado que en nuestra normativa mercantil resulta de especial importancia el conocimiento
de los socios de las entidades mercantiles, se debe reformar la legislacin mercantil con
el objetivo de no reconocer personalidad jurdica en Espaa a las entidades constituidas
en parasos fiscales, ante la falta de informacin de la identidad de sus socios.
Medida 4.

Prohibicin de que las entidades bancarias espaolas tengan

filiales o sucursales en dichos territorios.

Las entidades bancarias residentes en Espaa no pueden tener sucursales, ni

establecimientos abiertos en parasos fiscales, salvo que suministren a la Administracin
Tributaria espaola la misma informacin que sobre las operaciones realizadas en
territorio nacional, y , en concreto, la obligatoriedad de identificacin de los clientes de
sucursales de entidades espaolas radicadas en dichos territorios.

15

Medida 5.

Establecimiento de penas agravadas cuando el fraude fiscal se

comete a travs de la utilizacin de parasos fiscales.

Se debera incluir en la reforma del Cdigo Penal el agravamiento de las penas cuando el
fraude fiscal se cometa utilizando territorios calificados como parasos fiscales.
7.

TRAMAS DEL IVA

7.1. SITUACIN
La existencia de tramas de entidades que se dedican a defraudar en el IVA, utilizando el
denominado fraude carrusel es un problema europeo. As, en un informe de la Comisin
Europea (CE) de fecha 28 de diciembre de 2000 la Comisin deploraba que no se
avanzara lo suficiente en la cooperacin administrativa y en el control del IVA. Por
consiguiente, el 5 de junio de 2000, el Consejo ECOFIN invit a la comisin y a los
Estados miembros a iniciar una serie de acciones para reforzar la lucha contra el fraude
fiscal en el marco del rgimen actual del IVA, ya que se rechaza la reforma de la
regulacin legal del IVA para combatir el fraude fiscal, pese a las propuestas realizadas
en este sentido por las autoridades nacionales, acadmicos y organizaciones
profesionales.
En cuanto al volumen del fraude y medidas a adoptar, un Informe de la Comisin del ao
2004 refleja lo siguiente:
Aunque el ndice de deteccin de fraude es incierto y la cantidad exacta de
dinero en juego resulta difcil de cuantificar, las cantidades son
indudablemente considerables. Algunos Estados miembros han calculado
prdidas de hasta un 10% en la recaudacin neta de IVA.
Se ha demostrado que el VIES1 es una herramienta inadecuada en la lucha
contra el fraude carrusel por el lapso de tiempo que transcurre antes de que la
informacin sobre las adquisiciones intracomunitarias est disponible para los
Estados miembros. Normalmente transcurren por lo menos tres meses entre la
fecha de la transaccin y la fecha de la correspondiente transmisin de datos,
que a menudo es ms que lo que un operador fraudulento necesita para
desaparecer.
Dentro de las medidas propuestas por la Comisin, destacan:
la que trata de impedir la entrada de los operadores carrusel en el
sistema del IVA, debiendo las Administraciones fiscales identificar a las
empresas ficticias que solicitan el Registro del IVA con el nico objetivo
de llevar a cabo operaciones fraudulentas.
Retencin de las devoluciones al comprador, en espera del resultado de la
investigacin ulterior.
La introduccin de una responsabilidad fiscal solidaria.
La creacin de unidades antifraude.
Se han identificado 40 sectores diferentes en los que se produce el fraude
carrusel, destacando aquellos que comercian con bienes de alto valor que son
fciles de transportar, como componentes informticos y telfonos mviles.
La Comisin constata el xito registrado en la lucha contra el fraude carrusel
por los Estados miembros (en particular Pases Bajos y Reino Unido) que ya
han aplicado las medidas especficas de deteccin y control.
1

Instrumento de informacin de aplicacin informtica

16

Igual que ocurre con los parasos fiscales, en el caso de las tramas del IVA, Espaa est
condicionada por la normativa comunitaria, y por tanto, no puede aprobar medidas
individuales. La Unin Europea es consciente del gran problema que tiene, pero los
pases miembros no se ponen de acuerdo en las medidas para solucionarlo. Con unos
tipos impositivos del IVA que oscilan del 15% de Luxemburgo al 25% de Dinamarca y
Suecia, o el 22% de Polonia y Finlandia, los intentos de modificar la normativa chocan
con intereses nacionales que hace fracasar las negociaciones, ya que, como es sabido,
cualquier cambio en las normas europeas sobre fiscalidad requiere unanimidad.
Mientras tanto, los presupuestos comunitarios y los de sus estados miembros se ven
mermados en cantidades muy importantes de cuotas de IVA, y no es que se dejen de
pagar, sino que lo ms grave es que consiguen obtener devoluciones importantes de
cuotas que previamente nadie ha ingresado.
Las propuestas que se han puesto encima de la mesa recientemente son muy diferentes,
sin que ninguna haya satisfecho al conjunto de los pases miembros. As, se han
realizado propuestas consistentes en que en las operaciones entre empresas superiores a
5.000 euros, el suministrador comunitario no aplicara IVA y la empresa compradora se
encargara de realizar la autoliquidacin a Hacienda. Otra propuesta consiste en eliminar
la exencin del IVA en las ventas transfronterizas, pero tiene el problema de la existencia
de la horquilla tan grande de tipos (del 15 al 25%). Se ha propuesto tambin como
solucin la obligacin de presentar el libro de IVA repercutido para poder deducir el IVA
soportado, solucin impensable cuando naci el IVA, pero que ahora, con los avances
informticos podra ser una medida adecuada.
En este tipo de fraude, Espaa ha seguido las recomendaciones de la Comisin
mencionadas anteriormente. La importancia y magnitud del fraude la pone de manifiesto
el hecho de que la Agencia Tributaria, como consecuencia de la aplicacin de estas
medidas preventivas, ha dado de baja a 120.000 empresas del Registro Intracomunitario
de Operadores (ROI) para evitar este fraude.
Cuestin diferente es valorar si merece la pena llevar a cabo estas actuaciones, en las
que se est empleando actualmente el 30% de los efectivos de la inspeccin. Las redes
creadas para cometer este fraude se van amoldando a las actuaciones de la
Administracin Tributaria para descubrirlas. As, como conocen que se han establecido
filtros para controlar la creacin de empresas de sectores como telefona mvil o
componentes informticos, ahora las crean simulando que actan en otros sectores, por
lo que los filtros preventivos dejan de tener eficacia.
7.2. MEDIDAS
Medida 1.

Armonizacin de la normativa europea, eliminando el rgimen de

exencin de las operaciones intracomunitarias.

Sera la nica medida que podra terminar con el fraude de las tramas del IVA, que
tendra que ir acompaada de requisitos adicionales para deducir las cuotas soportadas,
como justificacin de los medios de transporte y el pago de dichas cuotas al proveedor,
para evitar fraudes de falsificacin, aprovechando factores como el geogrfico, la
deficiente informacin proporcionada por algunos pases o el idioma.
Medida 2.

Creacin de una base de datos comunitaria elaborada por la

Administracin tributaria espaola.

La propia Comisin reconoce el fracaso del instrumento de informacin que es la

aplicacin informtica denominada VIES. Por otro lado, se reconoce a nivel internacional
la eficacia de las bases de datos y de los avances tecnolgicos e informticos logrados
por la Administracin Tributaria espaola. Por ello, se propone como medida que la
17

Administracin espaola proponga a la Comisin Europea liderar el diseo y creacin de

una base de datos de intercambio de informacin, que sea de uso obligatorio por todos
los pases de la Unin Europea.
8.

FACTURAS FALSAS EN EL RGIMEN DE MDULOS

8.1. SITUACIN
La situacin de utilizacin abusiva del rgimen de mdulos no resulta nueva y es
conocida por los Inspectores desde hace muchos aos, sin que las autoridades tributarias
hayan querido introducir las modificaciones necesarias en dicho rgimen. As, en un
documento elaborado por la Organizacin de Inspectores en el ao 2003 se pona de
manifiesto la necesidad de una reforma profunda del sistema de mdulos. Asimismo, en
un informe del Tribunal de Cuentas sobre las actuaciones de control que realiza la
Agencia Tributaria en relacin con estos contribuyentes se destacaban importantes
deficiencias en su actividad de control referida a los aos 2002 y 2003.
Ha resultado evidente que la atribucin a las Dependencias de Gestin de la AEAT de las
competencias de comprobacin inspectora de este rgimen han corregido este fraude,
aunque se hayan efectuado visitas a la totalidad del censo de contribuyentes que tributan
en este rgimen. No quiere esto decir que dichas Dependencias no hayan efectuado
correctamente el trabajo encomendado, sino que ste se limitaba, de acuerdo con la
legalidad vigente, a la comprobacin de los signos, ndices o mdulos de la actividad.
En el informe elaborado por la Organizacin de Inspectores sobre el Plan de Prevencin
del Fraude, se propona que las actuaciones de control de contribuyentes en el rgimen
de mdulos fueran efectuadas de forma integral por el Departamento de Inspeccin, en
orden a la verificacin tanto de los signos o ndices por los que tributan, como de la
verificacin de la posible existencia de facturas falsas.
En el Plan de Prevencin del Fraude, aprobado por el Gobierno en febrero de 2005, se
manifestaba que no ha existido una estrategia definida sobre el papel en nuestro sistema
tributario de los regmenes objetivos de tributacin, proponindose como medida para
combatir el fraude existente en este rgimen que afecta fundamentalmente a utilizacin
de facturas falsas la prctica de una retencin. En opinin de los Inspectores de
Hacienda, con esta medida no se corregir el fraude consistente en la emisin de
facturas falsas.
8.2. MEDIDAS
Medida 1.

Aplicacin del rgimen de mdulos en exclusiva para ventas a

consumidores finales.

Se propone modificar la normativa del IRPF para que la estimacin objetiva se aplique a
los contribuyentes que realicen actividades agrcolas o actividades econmicas cuando,
en el periodo en curso o en alguno de los tres anteriores, al menos el 80% del valor de
sus bienes entregados o servicios prestados se destinen a contribuyentes sin derecho a
ninguna deduccin o beneficio tributario por tales adquisiciones.
Medida 2.

Obligaciones de documentacin.

Los contribuyentes que tributen en el rgimen de mdulos han de conservar todas las
facturas emitidas y recibidas, debidamente ordenadas. En caso del incumplimiento de
dicha obligacin, debern tributar en el ao de incumplimiento en rgimen de estimacin
directa, o de estimacin indirecta de bases, si la Administracin no dispone de datos
suficientes para determinar los ingresos y gastos reales de la actividad. Asimismo, se
18

agravarn las sanciones existentes por incumplimiento de las obligaciones de facturacin

y conservacin de la documentacin.
9.

FRAUDES DE CARCTER ORGANIZADO

TESTAFERROS Y SOCIEDADES PANTALLA

DELICTIVO,

UTILIZANDO

9.1. SITUACIN
Una de las caractersticas de los fraudes de carcter organizado y delictivo es la
utilizacin de parasos fiscales, testaferros y sociedades pantalla.
En ocasiones se ha de invertir el proceso de investigacin, es decir, no intentar descubrir
el entramado de fraude o su origen, ya que ha sido diseado para dificultar su
descubrimiento, sino actuar a travs de los instrumentos utilizados. Este tipo de
actuaciones puede resultar fcil de realizar utilizando los avances tecnolgicos y tcnicas
informticas existentes.
9.2. MEDIDAS
Medida 1.

Plan especial de testaferros y personas interpuestas.

Se realizar la obtencin de informacin permanente y sistemtica para descubrir

personas fsicas que son utilizadas como testaferros para ocultar la verdadera identidad
de los titulares de rentas y bienes. A veces se han utilizado como testaferros a personas
insolventes, indigentes, enfermos internados en psiquitricos o enfermos terminales.
Puede servir de ejemplo, el caso descubierto en el que un abogado y un director de una
sucursal bancaria haban ideado el sistema de recoger a indigentes de la calle, a los que
en una maana se les adecentaba, se les cortaba el pelo, se les compraba ropa nueva y
se les entregaba una pequea cantidad de dinero. Al final de la maana pasaban por el
banco a firmar, en teora, recibos de los donativos recibidos, cuando lo que realmente
estaban firmando eran los documentos de titularidad y de compraventa de activos
financieros por cientos de millones.
Medida 2.

Plan especial de sociedades pantalla e instrumentales.

Se ha de obtener informacin permanente y sistemtica del Registro Mercantil respecto

del censo de entidades. Situaciones que resultan habituales y se tendran que investigar
son, por ejemplo, los llamados nichos de sociedades, en lo que resulta habitual la
existencia de decenas de sociedades en el mismo domicilio fiscal, creadas a la espera de
poder ser utilizadas.
Asimismo, deberan ser investigados de forma sistemtica las personas que figuren como
administradores de una red de decenas de sociedades.
Medida 3.

Creacin de un rgimen especial para determinados contribuyentes

defraudadores.

La normativa tributaria y sus procedimientos regulan las actuaciones de comprobacin e

investigacin relativas a contribuyentes que cumplen con sus obligaciones tributarias
formales. Cuando el obligado tributario presenta unas caractersticas diferentes, resulta
muy difcil realizar las actuaciones, provocando con ello que los defraudadores ms
resistentes se aprovechen de la propia normativa tributaria para entorpecer, dilatar o
impedir las actuaciones de la Administracin. Un ejemplo de dicha situacin se produce
cuando el obligado tributario, titular de una actividad empresarial o profesional, no ha
presentado declaraciones y al ser requerido para efectuar la comprobacin no comparece
nunca.

19

Las caractersticas de este rgimen especial que se propone son las siguientes:

Se incluirn en dicho rgimen a los contribuyentes que figuren en alguna de las

situaciones que se regulen legalmente, entre las que se encontrarn las
siguientes:
Personas o entidades ilocalizadas.
Personas o entidades que no comparecen reiteradamente en la
Administracin, a pesar de haber sido notificadas al efecto.
Personas o entidades que se hayan utilizado como testaferros, sociedades
pantalla, personas o entidades interpuestas, etc.
Personas o entidades que figuren en una trama organizada de defraudacin.
Este rgimen especial se aplicar a todos los contribuyentes que determine el
Director de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria, mediante acuerdo
motivado, susceptible de recurso. Igualmente por acuerdo motivado podr ser
excluido de este rgimen especial.
Se crear un Registro de Contribuyentes en Situaciones Especiales en el que
figurarn los contribuyentes respecto de los que se haya acordado su inclusin en
el mismo.
Los efectos de la inclusin de un obligado tributario en el Registro Especial sern
los siguientes:
Se regularn los efectos de la inclusin en el Registro en los procedimientos de
aplicacin de los tributos, en especial los referentes al inicio de actuaciones,
investigacin de cuentas bancarias, plazo de duracin de las actuaciones,
plazos de prescripcin de las deudas tributarias y reforzamiento de las
medidas cautelares a adoptar.
En la tributacin de personas o entidades incluidas en el Registro Especial, se
podrn aplicar valores de mercado a las operaciones que realizan, as como
tratar de que tributen los verdaderos titulares, en el caso de testaferros o
personas interpuestas.
En el caso de entidades mercantiles, la inscripcin de una entidad en dicho
registro especial se inscribir tambin en el correspondiente Registro
Mercantil, provocando el cierre registral en tanto no se comunique por
Hacienda la exclusin del registro especial, por haber normalizado su situacin
tributaria.
En el caso de personas fsicas, la inscripcin en dicho Registro Especial
impedir que dicha persona pueda actuar legalmente como representante
legal de cualquier entidad.
Reglamentariamente se regular la forma de comunicar dichas situaciones a
los Registros Mercantiles o a los Colegios Notariales.

Medida 4.

Creacin de un procedimiento especial, dentro de la LGT, para la

lucha contra el fraude tributario delictivo y organizado.

Resulta necesario crear un procedimiento especfico para la investigacin de los fraudes

de carcter organizado y delictivo, respecto de los que los procedimientos de
comprobacin ya previstos resultan ineficaces.
10. DESLOCALIZACIN DENTRO DEL TERRITORIO NACIONAL
10.1. SITUACIN
En nuestro sistema fiscal existen tres bloques de tributos. El primero incluye a los
tributos propios de las Comunidades Autnomas (CCAA) y tributos estatales cedidos
totalmente, como Patrimonio y Sucesiones, correspondiendo a las CCAA su gestin y
recaudacin. El segundo incluye los tributos estatales cedidos parcialmente, como el
IRPF, IVA e Impuestos Especiales, respecto de los que el Estado es el titular de la gestin
20

y se cede a las CCAA un porcentaje de la recaudacin. El tercero se refiere a los tributos

estatales no cedidos, como Sociedades, Renta de no residentes y Aduanas, en los que
las CCAA no tienen ninguna participacin, ni en la gestin ni en la recaudacin.
En relacin con las competencias normativas, el artculo 19.2 de la Ley Orgnica de
Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA) establece que en caso de tributos
cedidos, cada Comunidad Autnoma podr asumir, en los trminos que establezca la Ley
que regule la cesin de tributos, las siguientes competencias normativas:
a) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas, la regulacin de
tarifa y deducciones de la cuota.
b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, la determinacin de mnimo exento y
tarifa, deducciones y bonificaciones.
c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, reducciones de la
base imponible, tarifa, la fijacin de la cuanta y coeficientes del
patrimonio preexistente, deducciones, bonificaciones, as como la
regulacin de la gestin y liquidacin.
d) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos
Documentados, en la modalidad Transmisiones Patrimoniales Onerosas, la
regulacin del tipo de gravamen en arrendamientos, en las concesiones
administrativas, en la transmisin de bienes muebles e inmuebles y en la
constitucin y cesin de derechos reales que recaigan sobre los mismos,
excepto los derechos reales de garanta; y en la modalidad Actos Jurdicos
Documentados, el tipo de gravamen de los documentos notariales. As
mismo, podrn regular deducciones de la cuota, bonificaciones, as como la
regulacin de la gestin y liquidacin del tributo.
e) En los Tributos sobre el Juego, la determinacin de exenciones, base
imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, as
como la regulacin de la gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin.
f) En el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, la
regulacin de los tipos impositivos.
g) En el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados
Hidrocarburos, la regulacin de los tipos de gravamen, as como la
regulacin de la gestin, liquidacin, recaudacin e inspeccin.
En el momento actual, el ejercicio de las competencias normativas atribuidas a las CCAA,
en especial en el Impuesto sobre Sucesiones y donaciones, ha sido utilizado con tal
desigualdad de criterios que incitan al fraude mediante la deslocalizacin de las personas
en otras comunidades autnomas, para aprovecharse de las ventajas de tipos
impositivos menores o de la ausencia de tributacin de las donaciones. Teniendo en
cuenta que se trata de un tributo estatal, cedido totalmente, se tendra que modificar la
legislacin para que su aplicacin resultara homognea en todo el territorio espaol.
Por otro lado, los partidos polticos han iniciado una carrera para ver quin rebaja ms
los impuestos, y en especial el de Sucesiones y Donaciones. Dichas medidas tienen
exclusivamente carcter electoral, no respondiendo a razonamientos tcnicos que
tendran que justificar la adopcin de las mismas. La situacin est provocando que
determinadas Comunidades Autnomas, que no queran modificar la normativa de dicho
impuesto, se vean obligadas a hacerlo por la competencia fiscal que supone.

21

10.2 MEDIDAS
Medida nica. Se propone modificar la normativa de cesin de tributos a las
CCAA, para garantizar que, en el supuesto de cesin de los tributos
estatales, la normativa reguladora sea de aplicacin homognea en
todo el territorio espaol.
11. UTILIZACIN ABUSIVA DE LOS REGIMENES FISCALES ESPECIALES
11.1. SITUACIN
El Tribunal de Cuentas ha recomendado en un informe emitido sobre la gestin de la
Agencia Tributaria que se incrementen los filtros sobre los beneficios fiscales de los
principales impuestos.
En ocasiones, se ha demostrado que determinadas empresas o personas han logrado ser
titulares de elevados patrimonios, sin que hayan pagado absolutamente nada de
impuestos, como consecuencia de la aplicacin de sucesivas operaciones a lo largos de
varios aos, todas ellas amparadas en los diferentes beneficios fiscales vigentes en cada
momento.
Por ltimo, un supuesto de utilizacin abusiva de regmenes especiales en los ltimos
aos ha sido el la utilizacin indebida de las instituciones de inversin colectiva
denominadas SICAVs, tributando a un tipo dispositivo del 1%, sin cumplir los requisitos
legales para ello.
11.2. MEDIDAS
Medida 1.

Atribucin legal de la competencia de comprobacin de los tributos

a la Agencia Tributaria.

Si bien es lgico que determinados contribuyentes puedan estar sujetos a controles

administrativos de diversos rganos, en materia de tributacin debe corresponder a la
Agencia Estatal de Administracin Tributaria la competencia para comprobar la
tributacin de los contribuyentes, conforme a lo previsto en la normativa fiscal, as como
la comprobacin de los requisitos para gozar de determinados beneficios fiscales o la
tributacin en regmenes fiscales especiales.
Medida 2.

Modificacin normativa sistemtica de los preceptos que facilitan la

ingeniera fiscal en los distintos impuestos, especialmente en el
mbito del Impuesto sobre Sociedades.

Se debera introducir una norma que impidiera la concatenacin de sucesivos beneficios

fiscales, o la no aplicacin en un periodo temporal de un beneficio fiscal cuando ya se ha
disfrutado del mismo previamente.
Medida 3.

Plan especial de comprobacin del rgimen especial de las SICAVs.

Las Instituciones de Inversin Colectiva tienen un rgimen tributario especial, en el

Impuesto sobre Sociedades, en base al cual los beneficios obtenidos tributan al tipo
impositivo del 1%, en vez del general del 35%, exigindose para ello el cumplimiento de
determinados requisitos.
Ninguno de los planes que ha iniciado la Administracin tributaria respecto de estas
entidades ha podido culminarse. As, en relacin con la utilizacin abusiva de las SIM-

22

SIMCAV, la Organizacin de Inspectores de Hacienda sealaba en octubre de 2003,

respecto de un plan realizado en aos anteriores, lo siguiente:
La existencia de manipulaciones que se hacen en algunas IIC y la neutralidad
en el tratamiento fiscal del ahorro aconsejan replantarse el actual rgimen.
Ms todava si se conoce por los responsables del Ministerio, de la AEAT y de la
CNMV que en muchas SIM y SIMCAV se manipulan las condiciones que les
permiten acceder a ese rgimen especial, precisamente porque se trata de
patrimonios controlados por unas pocas familias: no se cumplen los requisitos
de partcipes mnimo, de frecuencia y profundidad de cotizacin, etc., y,
adems, se estn manipulando descaradamente los valores de cotizacin de
manera que estn muy por debajo de los valores liquidativos (verdaderos
indicadores del valor real) para reducir al mximo la tributacin en varios
impuestos.
En relacin con la utilizacin indebida de las SIM-SIMCAV y las actuaciones
efectuadas, hay que sealar que en los ltimos aos se han efectuado
investigaciones en algunas dependencias de Inspeccin, pero no han dado
lugar a actuaciones de comprobacin de forma generalizada. Debera
preguntarse a la AEAT a qu obedece la parlisis en una cuestin como sta,
que figuraba en el Programa Director del Control Tributario 1999-2002
(Empleo de Instituciones de Inversin Colectiva para la gestin irregular de
patrimonios personales) y que los propios medios de comunicacin han
recogido reiteradamente el uso fraudulento que se hace de estas sociedades.
Un segundo plan iniciado en el ao 2004 casi se frustr por un intento de amnista fiscal
que figuraba en una ley en tramitacin en el Parlamento, que finalmente no se aprob.
No se continu con el plan iniciado, incluyendo a ms entidades, como hubiera resultado
habitual si se estuviera comprobando otro sector, a pesar de que era conocido por todos
el gran nmero de entidades de este tipo que no cumplan los requisitos para tributar en
este rgimen especial.
12. OPERACIONES DE INGENIERA FINANCIERA
12.1. SITUACIN
En este tipo de operaciones, lo habitual es concatenar una serie de operaciones o hechos,
que contemplados de forma aislada son correctos, pero con una visin de conjunto ponen
de manifiesto un determinado artificio o montaje para defraudar. El descubrimiento de
estos fraudes exige que las actuaciones tengan un fuerte componente de investigacin.
12.2. MEDIDAS
Medida 1.

Establecer clusulas anti-fraude genricas.

En dichas clusulas resultara de aplicacin sistemtica del principio de calificacin que

facilite combatir estas prcticas dainas, generalizadas en contribuyentes de renta y
patrimonio muy elevados.
Medida 2.

Establecer una responsabilidad solidaria entre los despachos e

instituciones que comercializan productos diseados con tcnicas
de ingeniera fiscal.

Esta responsabilidad favorecera la realizacin de actuaciones conjuntas de control sobre

los despachos de abogados especializados en ingeniera financiera y sus clientes.

23

Medida 3.

Tipificar como infraccin tributaria la conducta de las personas o

instituciones que colaboren habitualmente en la comisin de
fraudes.

Medida 4.

Tipificar como un nuevo delito en el cdigo penal la conducta

consistente en el ofrecimiento al mercado de servicios idneos
para la defraudacin tributaria.

13. FRAUDE EN EL IVA EN GENERAL

13.1. SITUACIN
Resulta habitual el ofrecimiento de bienes y servicios sin emitir la correspondiente factura
y sin repercutir el correspondiente IVA. Hay que resaltar que dichas conductas no son
repudiadas, en general, por los ciudadanos, consiguiendo una pequea ventaja en el
precio al no pagar el IVA.
Las medidas que se proponen a continuacin tienen como objetivo terminar con esa
habitualidad existente en el mercado de bienes y servicios de ofrecerlos sin IVA, tratando
de descubrir y sancionar a quien acta de dicha forma.
13.2. MEDIDAS
Medida 1.

Regular la colaboracin ciudadana en la lucha contra el fraude.

Dada la magnitud del fraude fiscal existente en Espaa, se considera imprescindible para
combatirlo la colaboracin ciudadana.
Actualmente, el artculo 42.1.a) de la Ley General Tributaria dispone que Sern
responsables solidarios de la deuda tributaria los que sean causantes o colaboren en la
realizacin de la infraccin tributaria. Su responsabilidad tambin se extender a la
sancin.
Resulta habitual el ofrecimiento de determinados productos o servicios sin repercutir, por
ejemplo, el IVA correspondiente, no siendo conscientes la mayora de los ciudadanos de
la responsabilidad legal en que incurren en dichos supuestos. Por ello, se propone que se
realice una intensa campaa de publicidad institucional, destacando el dao que se
produce al conjunto de la sociedad colaborando con el fraude, y la posible
responsabilidad en que se incurre en caso de aceptar un producto o servicio sin los
impuestos correspondientes.
Se propone, adems, modificar el citado artculo 42, estableciendo como supuesto de
exoneracin de dicha responsabilidad la colaboracin con la Administracin Tributaria
mediante la comunicacin expresa de dichas operaciones.
Medida 2.

Reforzar los controles sobre las obligaciones de facturacin.

Debe reforzarse el control efectivo de las obligaciones de facturacin, que implique,

adems, sanciones altamente disuasorias en todos los casos en que se compruebe la
falta de emisin de una factura o documento sustitutivo. Los clientes que efecten pagos
de bienes o servicios sin exigir el documento preceptivo incurrirn en infraccin
tributaria, salvo que comuniquen esa circunstancia.

24

Medida 3.

Regular las actuaciones sin necesidad de identificacin.

La medida tiene como objetivo poder realizar actuaciones por parte de la inspeccin sin
la necesidad de identificarse, y poder reflejar en las diligencias los hechos que resulten
de la constancia personal de los actuarios. En la normativa actual, los hechos reflejados
en dichos documentos pblicos constituyen prueba en el mbito tributario.
Medida 4.

Tipificar como infraccin tributaria el ofrecimiento de productos y

servicios sin factura o sin incluir el IVA.

Con esta medida se trata de sancionar la conducta consistente en el ofrecimiento,

aunque la operacin no se llegue a materializar.
14. FRAUDE DE CARCTER SECTORIAL
14.1. SITUACIN
Los planes de inspeccin que tengan como objetivo combatir el fraude existente en un
sector empresarial o profesional, se han de realizar sin tener en cuenta la tradicional
divisin de los contribuyentes en grandes empresas y PYMES.
La estratificacin de los contribuyentes por el volumen de operaciones puede tener su
justificacin para los procesos de gestin tributaria. Sin embargo, en la actuaciones de la
inspeccin se pone ms de manifiesto cada vez ms la necesidad de efectuar
comprobaciones integrales, de proveedores y clientes, de promotores inmobiliarios y
constructores, de constructores y subcontratistas, de entidades matrices y filiales, de
sociedades y sus socios, etc.Todas ellas se caracterizan por tener que realizar la
comprobacin de varios contribuyentes, sin tener especial relevancia el tamao de los
mismos. Se puede citar como ejemplo significativo el plan de comprobaciones verticales
que se est desarrollando actualmente dentro de las actuaciones del sector inmobiliario,
que supone la comprobacin de todo el proceso de construccin, desde la compra o
reclasificacin del terreno, hasta la venta de los inmuebles. Se realizan actuaciones de
comprobacin respecto de una pluralidad de contribuyentes, personas fsicas y jurdicas,
con independencia del territorio de su domicilio fiscal, que han intervenido: vendedor del
terreno, empresa constructora, subcontratistas y empresa promotora y de su tamao.
14.2. MEDIDAS
Medida 1.

Reforma en profundidad de la organizacin de la inspeccin con las

caractersticas que se mencionan en el apartado siguiente, relativo
a las medidas de carcter organizativo.

Medida 2.

Realizacin de un estudio, elaborado por un organismo oficial,

sobre el fraude fiscal en el sector sobre el que se van a realizar las
actuaciones. El objetivo de las actuaciones inspectoras debe ser
reducir sustancialmente el porcentaje de fraude existente,
descartando fijar objetivos cuantitativos de efectuar un nmero
predeterminado de actuaciones o incoar actas por un determinado
volumen de deuda.

25

15. MEDIDAS LEGALES, INSTRUMENTALES Y ORGANIZATIVAS

15.1. REFORMA DEL DELITO FISCAL
Adems de las medidas de carcter legal que se proponen en este documento, la
Organizacin de Inspectores de Hacienda ha efectuado otras en documentos anteriores,
entre las que hay que destacar, por su importancia, la que se refiere a la reforma del
delito fiscal.
La Organizacin de Inspectores de Hacienda del Estado viene reiterando desde hace ya
algunos aos la necesidad de reformar la figura del delito fiscal como una pieza bsica en
la estrategia de prevencin y lucha contra el fraude fiscal.
En diferentes ocasiones se ha llamado la atencin sobre la probada ineficacia que por
diferentes razones presenta en la actualidad el delito fiscal. En este sentido puede
afirmarse que el delito fiscal o de defraudacin tributaria se ha convertido hoy en un
adorno casi inoperante en nuestro sistema jurdico-tributario. En ello inciden
fundamentalmente factores como la aparicin de nuevas modalidades de fraude, la
lentitud de los procesos judiciales, la ausencia de penas que supongan en la prctica la
privacin efectiva de libertad, la ausencia de una adecuada tipificacin penal de las
tramas de fraude, la dificultad de adoptar medidas de prisin preventiva de los
inculpados, la falta de una formacin penal suficiente en el mbito tributario o la falta de
una adecuada formacin y sensibilidad fiscal en los rganos judiciales.
A pesar de todos estos obstculos, la Organizacin de Inspectores de Hacienda considera
de la mxima importancia la existencia de un delito fiscal creble y eficaz que comporte,
para los responsables, beneficiarios y colaboradores de las manifestaciones ms graves
del fraude fiscal, un castigo adecuado, al tiempo que se garantice la reparacin del dao
causado al conjunto de los ciudadanos.
Con ocasin de la reforma del Cdigo Penal que se est tramitando actualmente en el
Parlamento, la Organizacin de Inspectores ha propuesto las siguientes reformas en
materia de delitos contra la Hacienda Pblica:

Incrementar la pena de prisin para los casos ms graves de 4 a 6 aos.

Incrementar el plazo de prescripcin penal para perseguir los delitos fiscales de 5
a 10 aos.
Eliminar la excusa absolutoria para el delito fiscal.
Considerar como circunstancia agravante la comisin del fraude fiscal mediante la
utilizacin de pases o territorios calificados como parasos fiscales.
Establecer la pena de inhabilitacin especial para actuar como administrador,
apoderado, directivo o representante de cualesquiera entidades mercantiles
durante el perodo de 6 meses a seis aos.
Tipificar de un nuevo delito consistente en el ofrecimiento al mercado de servicios
idneos para la defraudacin tributaria.
Tipificar expresamente como delito la solicitud fraudulenta de devoluciones
tributarias. Habida cuenta de la gravedad de la conducta consistente en obtener
de forma fraudulenta fondos pblicos y de la relevancia de dicha forma de fraude,
se considera preciso su tipificacin como modalidad propia de delito fiscal.
Considerar a los funcionarios de la Inspeccin de Hacienda como polica judicial,
en auxilio de Los tribunales de justicia.

15.2. INCREMENTO DE LOS MEDIOS HUMANOS

Se resumen a continuacin la lneas bsicas y la cuantificacin de los medios necesarios
que figura en un estudio efectuado recientemente por la Organizacin de Inspectores de
Hacienda del Estado.
26

El trabajo de la Inspeccin se desarrolla fundamentalmente en equipos y unidades,

integrados por inspectores, subinspectores y agentes tributarios. La excepcin la
constituye la existencia de algunos subinspectores que, de acuerdo con la normativa
vigente, pueden realizar actuaciones individualmente sobre pequeos contribuyentes. La
necesidad de trabajar en equipo se ha visto reforzada por las caractersticas de los
nuevos fraudes que se tienen que perseguir y por el tamao de los contribuyentes y
empresas. En una situacin como la actual, donde predominan los fraudes
instrumentados a travs de redes de sociedades, la comprobacin de empresas
vinculadas con otras, o las comprobaciones de tipo vertical, en las que se tienen que
comprobar simultneamente varias empresas de la misma cadena de produccin, hace
impensable que las actuaciones de comprobacin e investigacin puedan realizarse por
actuarios de forma individual.
Por otro lado, la Organizacin de Inspectores de Hacienda ha puesto de manifiesto en
numerosas ocasiones las condiciones en las que se desarrolla su trabajo, subrayando la
inadecuada composicin de los equipos y unidades de inspeccin y la ausencia de
personal administrativo en los mismos, que tiene como consecuencia que inspectores y
subinspectores dediquen gran cantidad de tiempo a tareas administrativas y
burocrticas, en detrimento del que tendran que dedicar a las tareas de comprobacin e
investigacin.
Dada la trascendencia que tiene este tema, ha sido una constante para los Inspectores
de Hacienda en los ltimos aos solicitar, tanto al Gobierno como a los Grupos
Parlamentarios del Congreso de los Diputados, que se adoptaran las medidas necesarias
para incrementar los medios humanos destinados a la lucha contra el fraude.
Medida 1.

Incremento de la plantilla de Inspectores de Hacienda.

El Cuerpo de Inspectores de Hacienda del Estado fue creado por Ley 66/1997,
regulndose en su artculo 57 que dicho cuerpo queda adscrito a la AEAT. Dispone dicha
norma que la Agencia Estatal de Administracin Tributaria, en su relacin de puestos de
trabajo, adscribir a funcionarios pertenecientes al Cuerpo Superior de Inspectores de
Hacienda del Estado, aquellos puestos que tuviesen asignadas las funciones de gestin
del sistema tributario estatal y del sistema aduanero. Adems, en la relacin de puestos
de trabajo del Ministerio de Economa y Hacienda se adscribirn funcionarios
pertenecientes al Cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda del Estado a aquellos
puestos que tuviesen asignadas las funciones relacionadas con la elaboracin, la
interpretacin o el anlisis de la formativa tributaria o la resolucin de reclamaciones en
dicho mbito, as como aquellos puestos que as lo exigieran en razn de las
caractersticas de las funciones asignadas a los mismos.
En cuanto a la adecuacin de la plantilla de Inspectores de Hacienda, 1.562 destinados
en la AEAT, a las necesidades reales de la Administracin Tributaria espaola, hay que
destacar tres circunstancias que ponen de manifiesto la necesidad de incrementar los
efectivos existentes.
En primer lugar, hay que sealar la insuficiencia de los equipos de inspeccin en
determinadas zonas geogrficas y en determinadas actividades de investigacin. As, los
Inspectores pusieron de manifiesto la insuficiencia de los medios destinados a las
actividades de investigacin, cuando saltaron a la luz pblica determinados casos de
corrupcin en la Costa del Sol, solicitando que se crearan 100 unidades de investigacin,
peticin que no ha sido atendida. Esto supone una situacin de especial gravedad cuando
se quedan sin investigar y descubrir casos de delincuencia econmica o de corrupcin por
falta de equipos destinados a la investigacin. Por lo que respecta a la situacin de la
plantilla en determinadas zonas geogrficas, la escasez de inspectores y subinspectores
en algunas zonas suponen una amnista fiscal de hecho, ante la percepcin que tiene el

27

contribuyente de la escasa posibilidad de que pueda ser objeto de una actuacin

inspectora.
Una segunda circunstancia se refiere a que los Inspectores de Hacienda no estn
ocupando los puestos que legalmente, o por su formacin y especializacin profesional,
tendran que ocupar. Se ha intentado que la AEAT y el Ministerio de Hacienda dieran
solucin, sin conseguirlo, a determinadas situaciones anmalas que durante los ltimos
aos se han producido, y que incluso incumplen la normativa mencionada anteriormente.
As, por ejemplo, determinados puestos de especial importancia dentro de la AEAT son
ocupados cada vez ms frecuentemente por funcionarios que no pertenecen al Cuerpo de
Inspectores de Hacienda, o bien se crean nuevos puestos de trabajo en los que concurre
la misma situacin.
Por ltimo, la tercera circunstancia se refiere a la reduccin que se va produciendo ao
tras ao de los efectivos destinados a la comprobacin, como consecuencia de las
solicitudes de excedencia que se producen para marcharse al sector privado. Esta
situacin es signo inequvoco de la enorme insatisfaccin profesional que existe en el
colectivo de los Inspectores de Hacienda, situacin que no quieren reconocer nuestras
autoridades tributarias, y que contrasta enormemente con la gran valoracin profesional
que se tiene de ellos en el sector privado.
Las situaciones descritas, as como otras de menor importancia, hacen necesario un
incremento en los prximos aos de la plantilla de inspectores en 600 efectivos,
destinndose dicho incremento principalmente a las tareas de comprobacin e
investigacin.
Medida 2.

Incremento de la plantilla de Tcnicos de Hacienda.

En el estudio que la Organizacin de Inspectores de Hacienda efectu en noviembre de

2005, se cuantificaron las necesidades de medios humanos en un incremento de 1.800
subinspectores, para lograr una adecuada composicin de los diferentes equipos y
unidades de inspeccin existentes actualmente.
Dicha cifra habra que adaptarla a los nuevos equipos de inspeccin que debieran surgir
como consecuencia del incremento de la plantilla de inspectores propuesta en el
apartado anterior. De esta forma, se tendra que incrementar la plantilla de los tcnicos
en otros 1.200 efectivos para dotar suficientemente a esos nuevos equipos. Por tanto,
resulta necesario un incremento de 3.000 efectivos del cuerpo tcnico en los prximos
aos, destinndose dicho incremento principalmente a la lucha contra el fraude fiscal.
Medida 3.

Incremento total.

En resumen, los incrementos necesarios en la plantilla de la AEAT para dotar a

la lucha contra el fraude fiscal de los medios necesarios son los siguientes:

600 inspectores, que representan un incremento del 40% de la plantilla

total.
3.000 tcnicos, que representan un incremento del 42% de la plantilla
total.
agentes tributarios, que representan un incremento del 25% de la
plantilla total.
auxiliares administrativos.

Dichas cifras suponen un incremento de ms 100% de la plantilla de

funcionarios existentes actualmente en el Departamento de Inspeccin, que
ascienden a 4.894 efectivos. En relacin con la plantilla actual de la AEAT,
representan un incremento del 20%.
28

15.3. CAMBIOS ORGANIZATIVOS

Son muchas las reformas organizativas propuestas por la Organizacin de Inspectores de
Hacienda en los ltimos aos, destacndose a continuacin las ms importantes.
REFORMA 1. Aprobacin del Estatuto de AEAT
Los objetivos principales que se pretendan con la creacin de la AEAT, de conseguir una
autonoma de organizacin y financiacin se han ido desdibujando con el transcurso de
los aos. A ello, hay que aadir el inmovilismo que preside la actuacin de la Direccin
de la Agencia, tanto la actual como las anteriores, para llevar a cabo las reformas
necesarias para cumplir sus funciones con la mayor eficacia posible.
As, a ttulo de ejemplo, se pueden citar situaciones inimaginables en cualquier
organizacin, como que se apruebe una nueva relacin de puestos de trabajo, revisando
los sueldos, y dicha medida slo afecte a la mitad del personal, lo que provoca
importantes distorsiones en el funcionamiento de la institucin. Que algunos puestos de
jefes tengan retribuciones inferiores a las de sus subordinados. Que las retribuciones de
funcionarios de cuerpos inferiores tengan retribuciones, en algunos casos, superiores a
las de cuerpos superiores. Que una comisin de trabajo de la propia Agencia llegue a la
conclusin de que un incentivo de productividad no puede ser cerrado (el que trabaja
ms le quita parte del sueldo al resto) y se siga ao tras ao con dicho sistema. Que el
nmero de puestos de libre designacin, en el caso de inspectores, sea del 50% de los
puestos, y no se modifique dicha situacin, etc.
Se considera imprescindible y prioritaria la aprobacin del Estatuto Orgnico de la
Agencia Tributaria, algo que est pendiente desde hace ms de 15 aos, para regular un
marco jurdico que garantice la mxima independencia a la hora de aplicar el sistema
tributario, independencia que slo se lograr si el Director General de la Agencia fuera
designado por el Parlamento y por un periodo determinado de tiempo.
En el Estatuto de la AEAT se han de regular los siguientes aspectos bsicos del rgimen
jurdico de la Agencia:
Director de la AEAT. Deber ser designado por el Parlamento con una mayora
cualificada, fijndose un periodo de duracin del cargo de cinco aos. El
Presidente de la AEAT tendrn atribuidas exclusivamente funciones de
representacin.
La participacin efectiva de las Comunidades Autnomas en sus objetivos.
Las fuentes de financiacin que la doten de autonoma financiera.
El rgimen jurdico de los funcionarios, carrera profesional, rgimen de
incompatibilidades y retribuciones.
Los medios humanos necesarios para luchar contra el fraude fiscal, adoptando las
medidas necesarias de planificacin de recursos humanos para incrementar los
dedicados a dicha funcin.
REFORMA 2. Reorientacin de los objetivos de la inspeccin, primando la
investigacin en todas sus actuaciones.
Uno de los problemas ms importantes en la lucha contra el fraude fiscal es la fijacin de
unos objetivos errneos para conseguirlo. Las autoridades tributarias, las actuales y las
anteriores, tienen una autntica obsesin por fijar unos objetivos numricos, siempre
mayores a los del ao anterior, que producen dos efectos.
El primero de los efectos es que suponen un obstculo para poder destinar ms efectivos
a las unidades dedicadas a la investigacin ya que, hasta ahora, nuestras autoridades
tributarias han dado prioridad absoluta al cumplimiento de los mismos.

29

El segundo, que se finalizan las actuaciones inspectoras sin la calidad y profundidad

necesarias para descubrir el fraude, regularizando los incumplimientos ms superficiales.
En relacin con las comprobaciones tradicionales de comprobacin, y partiendo de la
presuncin de que los contribuyentes seleccionados e incluidos en el plan de inspeccin
son los que presentan mayores ndices de fraude, la actuacin de la Inspeccin se tendra
que dirigir necesariamente a descubrir los ingresos ocultos no declarados, situacin que
requiere un componente importante de investigacin, y no de mera comprobacin de lo
declarado. Sin embargo, hasta ahora no ha sido as. La imposicin como objetivo de la
Inspeccin de un nmero excesivo de actuaciones persigue el objetivo errneo de que
una mayor presencia inspectora erradica el fraude. Todo ello est provocando efectos
muy perniciosos, finalizndose muchas actuaciones con la regularizacin de los
incumplimientos ms visibles del contribuyente. De lo expuesto anteriormente, no hay
nada nuevo que no se haya puesto de manifiesto en los diversos documentos e informes
que se han remitido durante estos aos a la Direccin de la AEAT, por lo que nos
remitimos a ellos.
Resulta contradictorio que una parte importante de la inspeccin se dedique a comprobar
lo declarado por el contribuyente, mientras que existen fraudes de tipo organizado y
delictivo que no se comprueban porque no se destinan a ello los efectivos necesarios.
Aqu chocamos con las reticencias de la direccin poltica de la Agencia Tributaria, que le
resulta siempre ms fcil defender unos resultados brillantes, basados en meras
estadsticas de incremento de actuaciones y de actas, aunque estas tengan dudosa
eficacia para corregir el fraude fiscal, que unas actuaciones de investigacin, sin la
certeza de lograr resultados positivos.
Esta es la situacin actual en relacin con la investigacin de la utilizacin de los billetes
de 500 euros. El ritmo inadecuado de las investigaciones de las operaciones descubiertas
con la informacin obtenida, es consecuencia de los pocos efectivos dedicados a dicha
investigacin. Y no se dedican ms unidades a la investigacin porque entonces no se
ultima el nmero de actuaciones tradicionales que estn planificadas.
Las propuestas realizadas en este sentido en los ltimos aos, y que no han tenido
respuesta por parte de las autoridades tributarias, han sido las siguientes:

Cambiar los objetivos de la inspeccin, potenciando la investigacin en detrimento

de las actuaciones de mera comprobacin.
Anular el baremo que mide las actuaciones de la Inspeccin y su sistema de
productividad, basado en el nmero de actuaciones.
Acometer otras reformas organizativas necesarias, figurando, entre otras, la
necesidad de un nuevo modelo de control.

REFORMA 3. Potenciacin
delictivos.

de

la

investigacin

de

fraudes

organizados

En los ltimos meses se han descubierto por la Inspeccin, en un goteo incesante,

espectaculares casos de tramas de defraudacin en el IVA, facturas falsas, casos de
corrupcin urbanstica o supuestos de utilizacin de entidades financieras para dar
cobertura a estructuras dedicadas al fraude. Este trabajo es el resultado de las unidades
dedicadas a la investigacin de las tramas del IVA y de las pocas unidades de
investigacin existentes. Con el descubrimiento de estos entramados delictivos est
quedando claro que actuaciones de este tipo son las adecuadas para combatir el fraude
organizado y sofisticado, que esta lnea de actuacin de direccin de la Agencia es la
adecuada y que profesionalmente sabemos hacer nuestro trabajo.
Pero, no obstante, cabe preguntarse si se est actuando con la intensidad necesaria para
atajar el enorme fraude existente. La situacin actual puede ser presentada como de
30

xito o fracaso. Si nos fijamos exclusivamente en la brillantez de los complejos

expedientes que saltan a la luz pblica podra considerarse la actuacin de la AEAT como
de xito. Si consideramos que lo descubierto representa una nfima parte del fraude
existente, la situacin es de evidente fracaso. Por ello, se propone la creacin de 100
unidades de investigacin ms, repartidas por todo el territorio nacional,
integrndose dichas unidades en la estructura de la Inspeccin territorial, con
objeto de incrementar la eficacia en su actuacin, dedicndose en cada Dependencia
Regional de Inspeccin la estructura directiva necesaria para la direccin y coordinacin
de estas unidades.
REFORMA 4. Un nuevo modelo de control.
Hasta ahora la estructura de la Inspeccin ha pivotado tomando como base la
estratificacin de los contribuyentes, por su tamao, en tres grupos: nacional, regional y
provincial; y la distribucin de competencias en funcin de esa clasificacin. Creemos que
dicho modelo est agotado, siendo ms las desventajas que las ventajas que representa.
La propuesta de reforma bsica de la Inspeccin tiene que pivotar sobre la idea
de combatir fraudes especficos y concretos, ya sean de tipo sectorial o
instrumental.
El proceso de reforma exige analizar y definir los siguientes temas:

Los programas de lucha contra el fraude, es decir, qu fraudes se quieren

combatir.

La fijacin de objetivos, es decir, qu variables se han de utilizar para medir el

trabajo de la Inspeccin y su calidad.

La estructura organizativa ideal para lograr la mayor eficacia en la lucha contra

el fraude.

Los medios de los que han de disponer los equipos encargados del control.

La conformacin del Plan Anual de Control y los distintos programas que lo integran
requiere disponer de informacin en tiempo real sobre la realidad del fraude fiscal,
abordando dos aspectos principales:

Analizar los niveles globales de fraude fiscal y su evolucin en el tiempo, mediante

estudios peridicos efectuados por rganos especializados.

Investigar los mecanismos de evasin y ocultacin utilizados en cada sector

econmico y los que configuran los instrumentos especficos para la defraudacin.

El plan de control tributario debe tener el siguiente contenido, para cada tipo de fraude
que se vaya a combatir:

La importancia relativa en relacin al total de actuaciones.

Los objetivos asignados a cada programa.

Los medios humanos y materiales que se van a destinar.

La proyeccin anual o plurianual de dichas actuaciones.

Los mecanismos para evaluar el impacto de las actuaciones efectuadas.

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