3

Informe Defensorial N 168

El archivo fiscal de denuncias por Peculado y Colusin. Estudio realizado
en distritos fiscales de Lima, ncash, Ayacucho y Junn
Defensora del Pueblo
Jirn Ucayali 394-398
Lima-Per
Telfono: (511) 311-0300
Fax: (511) 4267889
E-mail: defensor@defensoria.gob.pe
Portal: www.defensoria.gob.pe
Lnea gratuita: 0800-15170
Primera edicin: Lima, Per, Diciembre 2014.
1,000 ejemplares
Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Programa
Buen Gobierno y Reforma del Estado
www.gobernabilidad.org.pe
Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta publicacin, bajo la condicin de que
se cite la fuente as como el nombre de la persona que brinda el testimonio.
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2014-19250.
Este informe Defensorial ha sido elaborado por el equipo que conforma el Programa de
tica Pblica, Prevencin de la Corrupcin y Polticas Pblicas, adscrito a la Adjunta para
la Prevencin de los Conflictos Sociales y la Gobernabilidad a cargo de Rolando Luque
Mogrovejo, integrado por las comisionadas y comisionados: Marcia guila Salazar,
Susana Chia Odar, Jim Pissani Segura y Melissa Valle Molina; adems del voluntario de
Scope Global (Cooperacin Australiana), Jos Gonzlez Gutierrez; la practicante Marudy
Yllesca Daz; y, la asistente administrativo-legal, July Armas Rojas; todos y todas, bajo
la direccin de Eduardo Luna Cervantes, Jefe del Programa. El informe se elabor sobre
la base del documento-producto elaborado por Wilson Hernndez Brea del Centro
de Investigacin Aplicada al Desarrollo, consultor contratado para esta investigacin
por el Programa Ambero de la GIZ - Cooperacin Alemana en el Per, y su equipo de
trabajo.

Impreso en: RS Servicios Grficos SAC

RUC. 20492577244

CONTENIDO

PRESENTACIN..............................................................................................13
INTRODUCCIN........................................................................................... 15
CAPTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES ...........................................................21
1.
2.
3.
4.

Problemtica...................................................................................................21
Competencia de la Defensora del Pueblo ............................................... 27
Objetivos de la investigacin ..................................................................... 30
Delimitacin de la investigacin: mbito geogrfico y delitos
analizados ................................................................................................... 31
5. Metodologa de la investigacin ............................................................... 33
6. El contexto de las Fiscalas Provinciales Corporativas Especializadas
en Delitos de Corrupcin de Funcionarios ............................................ 37

CAPTULO II
RESULTADOS DEL ANLISIS DE LAS CARPETAS Y DISPOSICIONES
DE ARCHIVO POR DELITOS DE PECULADO Y COLUSIN
1. Consideraciones generales sobre las denuncias archivadas por los
delitos de peculado y colusin ................................................................. 41
1.1. Perfiles de denuncias archivadas por delitos de peculado y
colusin ............................................................................................... 41
1.1.1. Datos generales.........................................................................41
1.1.2. Identificacin de los perfiles ms frecuentes de las
denuncias archivadas ............................................................ 43
a. Sujeto que presenta la denuncia .............................................. 43

b. Principales entidades afectadas .............................................. 46

c. Nmero de denunciados ......................................................... 48
d. Principales cargos que ocupan las personas investigadas .. 49
1.2. Modalidades ms frecuentes en las que se cometen los delitos
de peculado y colusin ..................................................................... 51
1.3. Acerca de los casos de corrupcin que ingresan al subsistema
anticorrupcin ................................................................................... 55
2. Diligencias Preliminares: extensin y principales actuaciones ........... 45
2.1. Extensin de las diligencias preliminares ...................................... 45
2.1.1. Principales actuaciones ........................................................... 52
2.1.2. Duracin de las actuaciones ms frecuentes ....................... 55
2.2. Toma de declaraciones en sede fiscal: importancia estratgica... 63
2.2.1. Niveles de concurrencia de los citados ................................ 63
2.2.2. Medidas adoptadas para evitar la inconcurrencia ............. 67
2.3. Obtencin de documentacin de entidades pblicas .................. 68
2.3.1. Canales utilizados por los fiscales para obtener
documentacin ....................................................................... 68
2.3.2. Niveles de eficiencia de los canales ..................................... 71
2.3.3. Otras fuentes accesibles de informacin documental ....... 74
2.3.4. Acerca de la normativa de conservacin y eliminacin
de documentos ....................................................................... 76
2.4. Pericias y su rol en las investigaciones en los delitos de peculado
y colusin ............................................................................................ 78
2.4.1. Tipos de pericias ms frecuentes ......................................... 79
2.4.2. Niveles de realizacin y de efectividad .............................. 80
2.4.3. Frecuencia con la que el fiscal ordena la pericia ............... 83
2.4.4. Oferta de peritos y demanda de su trabajo......................... 87
3. Evaluacin general del archivo fiscal y de la disposicin de archivo... 91
3.1. Archivos inadecuados: proporciones y caractersticas ............ 91
3.2. Explicaciones de fondo ..................................................................... 93
3.2.1. Investigaciones poco profundas .......................................... 93
3.2.2. No planificacin de diligencias importantes ..................... 96
3.2.3. Dificultades para establecer la relacin funcional ............. 98
3.2.4. Otras controversias jurdicas .............................................. 100

3.3. Proporcin de diligencias realizadas en los archivos

inadecuados ..................................................................................... 101
3.4. Evaluacin de la disposicin de archivo: criterios clave y
resultados ......................................................................................... 105
3.5. Medios probatorios e indicios : aporte y valoracin .................. 116
3.6. Principales justificaciones encontradas en las disposiciones de
archivo ............................................................................................... 118
3.7. Factores que elevan la probabilidad de tener un archivo
Inadecuado ....................................................................................... 120
4. Acerca del Recurso de Elevacin de Actuados y su funcin en el
modelo procesal penal ............................................................................ 122
4.1. Plazo para impugnar una disposicin de archivo ...................... 124
4.2. Deficiencias en la construccin y estructura de las disposiciones
que resuelven los recursos de elevacin de actuados ................ 125
4.3. Anulacin de disposiciones de archivo e ineficiencia de
diligencias adicionales dispuestas ................................................ 126
4.4. Discrepancias interpretativas sobre la notificacin de los sujetos
legitimados y del plazo para interponer el Recurso de Elevacin
de Actuados ...................................................................................... 129

CAPTULO III
ASPECTOS DE POLTICA Y DE GESTIN ADVERTIDOS QUE
INCIDEN EN LA LABOR FISCAL
1. Aspectos de lineamientos de poltica advertidos que inciden en la
labor fiscal ................................................................................................. 136
1.1. Regulacin normativa del archivo fiscal y su concepcin como
Lineamiento ...................................................................................... 136
1.2. Plazos legales para la investigacin preparatoria: modificaciones
y discrepancias ................................................................................ 138
1.3. Generalidad en los lineamientos de poltica que inciden en la
investigacin ..................................................................................... 141
1.3.1. De manuales a protocolos, de directrices a lo operativo... 142
1.3.2. Guas de investigacin generales, no conocidas y poco
difundidas ............................................................................. 144
1.3.3. Otros lineamientos de poltica formales e informales .....147

1.3.4. Resistencia a establecer protocolos por el peso de la

individualidad del caso y de la investigacin ................... 156
1.4. Prevalencia de la visin individualista del caso por encima de la
transversal y general ........................................................................ 157
1.4.1. Exacerbacin del principio de autonoma ......................... 159
1.4.2. Principio de jerarqua como sujecin y menos como
coordinacin ......................................................................... 160
1.4.3. Gestin poco desarrollada y organizacin lotizada ......... 161
1.5. Consideraciones sobre el Reglamento de Funciones de Fiscales
Coordinadores...................................................................................163
1.5.1. Reglamento con funciones generales .................................164
1.5.2. Funciones a realizar por los coordinadores ....................... 169
1.6. Consideraciones sobre el rediseo del Despacho Fiscal ........... 171
1.7. Inexistencia de criterios formales sobre la relevancia jurdica de
los casos ............................................................................................ 173
1.7.1. Priorizacin de denuncias: relevancia social y probabilidad
de prosperar .......................................................................... 174
1.7.2. Concepcin de eficacia y su efecto .......................................175
1.7.3. Resolucin de recursos de elevacin de actuados y su
efecto ...................................................................................... 177
1.8. Discreta poltica de generacin de competencias y manejo de
recursos humanos ............................................................................ 179
1.8.1. Capacitacin: poca formacin y especializacin .............. 179
1.8.2. Asistentes en funcin fiscal: insuficiente formacin y
capacitacin ........................................................................... 184
1.8.3. Fiscales para toda etapa de la investigacin y del proceso,
o fiscales especializados? .....................................................186
1.9. Rotacin de fiscales .......................................................................... 188
2. Aspectos de Gestin advertidos que inciden en la labor fiscal ........... 190
2.1. Fiscalas de Coordinacin: estilos de liderazgo y desempeo ... 190
2.1.1. Estilos de coordinacin .........................................................191
2.1.2. Estilo proactivo........................................................................194
2.1.3. Estilo de administracin abierta ..........................................195

2.1.4. Estilo de organizacin lotizada pura ................................. 197

2.1.5. Estilo de desorganizacin con dinmica ............................ 199
2.2. Dbiles controles de la calidad del trabajo fiscal: numerosos
mecanismos, pero algunos de efectividad limitada ................... 200
2.2.1. La juridicializacin del control de calidad del trabajo
fiscal ....................................................................................... 201
2.2.2. Percepcin de mecanismos de control del trabajo fiscal .. 202
2.3. Sistema de Gestin Fiscal: Beneficios e incentivos negativos ..... 207
2.3.1. Limitada visin estratgica del SGF.................................... 208
2.3.2. Problemas con el funcionamiento del SGF......................... 211
2.3.3. El SGF y los incentivos no deseados ................................... 213
CAPTULO IV
LA INCIDENCIA DE ACTORES CLAVE EN LA LABOR FISCAL:
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Y PROCURADURA
PBLICA ESPECIALIZADA EN DELITOS DE CORRUPCIN
4.1. Rol estratgico de la Contralora en las diligencias preliminares en
delitos de colusin y peculado ....................................................... 218
4.1.1. Ventajas estratgicas de los informes de la Contralora que
encuentran responsabilidad penal ..................................... 219
4.1.2. Ausencia de un criterio unificado con las Fiscalas
Anticorrupcin para diferenciar evidencias que revelan
infracciones administrativas y delitos de corrupcin de
funcionarios ........................................................................... 220
4.1.3. Duracin de las acciones de control llevadas a cabo por la
Contralora ............................................................................ 222
4.1.4. Acerca del lenguaje tcnico empleado de sus informes.. 224
4.1.5. Dificultades en la absolucin de consultas.........................224
4.2. Rol estratgico de la Procuradura Anticorrupcin ..................... 225
4.2.1. Acerca de sus facultades .......................................................227
4.2.2. Acerca de las dificultades que inciden en su labor ...........229
4.2.3. Apersonamiento tardos (despus de emitida la Disposicin
de Archivo)............................................................................. 230

CONCLUSIONES.......................................................................................... 232
RECOMENDACIONES ................................................................................247
ANEXOS
Anexo 1: Criterios para evaluar la elaboracin de las disposiciones fiscales
de archivo........................................................................................ 252
Anexo 2: Lista de actividades acadmicas promovidas por la Escuela del
Ministerio Pblico en ncash, Ayacucho, Junn y Lima..............254
Anexo 3: Matrices de correlacin entre los criterios clave para evaluar las
disposiciones fiscales.....................................................................256
Anexo 4: Estimacin probit (variable dependiente: Archivos inadecuado)...258
ndice de tablas
Tabla 1: Actores entrevistados por distrito fiscal........................................25
Tabla 2: Nmero de carpetas recogidas por distrito fiscal y delito
(muestras representativas) .............................................................26
Tabla 3: Cantidad de fiscales y carga promedio por Fiscala Provincial
Especializada Corporativa en Delitos de Corrupcin de
Funcionarios......................................................................................30
Tabla 4: Provincias y/o distritos con mayor registro de denuncias
archivadas..........................................................................................31
Tabla 5: Denuncias archivadas segn tipo penal (en porcentajes) ..........32
Tabla 6: Denuncias archivadas segn denunciante (en porcentajes) ..... 33
Tabla 7: Denuncias archivadas segn entidades perjudicadas (en
porcentajes) ...................................................................................... 35
Tabla 8: Nmero promedio de denunciados e investigados en denuncias
archivadas .........................................................................................36
Tabla 9: Modalidades frecuentes de peculado archivadas........................39
Tabla 10: Modalidades frecuentes de colusin archivadas.........................40
Tabla 11: Frecuencia de la ampliacin de plazos para la investigacin
preliminar .........................................................................................49
Tabla 12: Tiempo transcurrido entre denuncia y su archivo, segn
interposicin de recurso de elevacin de actuados y constitucin
del fiscal (en das).............................................................................52
Tabla 13: Diligencias programadas por distrito fiscal (archivos no
liminares) ..........................................................................................53
Tabla 14: Detalle de diligencias programadas por distrito fiscal (archivos
no liminares)......................................................................................54

10

Tabla 15:
Tabla 16:
Tabla 17:
Tabla 18:
Tabla 19:
Tabla 20:
Tabla 21:
Tabla 22:
Tabla 23:
Tabla 24:
Tabla 25:
Tabla 26:
Tabla 27:
Tabla 28:
Tabla 29:

Tabla 30:
Tabla 31:

Canales empleados para acceder a informacin .........................69

Tiempos promedio para cada canal de solicitud de informacin...70
Pericias ordenadas .......................................................................... 79
Efectividad de las pericias en hallar indicios de peculado y
colusin .............................................................................................81
Jurisprudencia e importancia de informacin obtenida ........... 85
Disponibilidad de peritos por distrito fiscal ................................88
Actuaciones fiscales en archivos inadecuados (en porcentaje).....104
Puntos que representan el estado mnimo ideal por categora.... 111
Aporte de cada medio probatorio y valoracin dada por el fiscal.... 117
Archivos inadecuados segn razones de archivo .....................120
Efectos marginales de variables significativas sobre la
probabilidad de contar con un archivo inadecuado ............... 122
Modificaciones a los plazos legales de diligencias preliminares. 139
Fuentes que generan lineamientos de poltica sobre cmo
investigar ........................................................................................155
Funciones de los Fiscales Superiores Coordinadores y de los
Fiscales Provinciales Coordinadores ..........................................166
Nmero de actividades acadmicas organizadas por la Escuela
del Ministerio Pblico en las que participaron las fiscalas
especializadas y no especializadas en delitos de corrupcin de
funcionarios ................................................................................... 181
Definicin de estilos de coordinaci .......................................... 192
Controles de calidad del trabajo percibidos por fiscales .........207

ndice de grficos
Grfico 1:
Grfico 2:

Grfico 3:

Grfico 4:
Grfico 5:

Porcentaje de denuncias archivadas en Per, Chile y

Colombia .................................................................................... 17
Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadas
en Delitos de Corrupcin de Funcionarios, por distrito fiscal,
2011 .............................................................................................. 18
Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadas
en Delitos de Corrupcin de Funcionarios por distrito fiscal,
para peculado y colusin, 2011 ............................................... 19
Cargos que oupan los investigados de denuncias archivadas..37
Tiempo transcurrido entre la denuncia y su archivo
(General) ......................................................................................46
11

Grfico 6:
Grfico 7:
Grfico 8:
Grfico 9:
Grfico 10:
Grfico 11:
Grfico 12:
Grfico 13:
Grfico 14:
Grfico 15:
Grfico 16:
Grfico 17:
Grfico 18:
Grfico 19:
Grfico 20:
Grfico 21:
Grfico 22:
Grfico 23:
Grfico 24:
Grfico 25:
Grfico 26:
Grfico 27:
Grfico 28:

Grfico 29:

Tiempo transcurrido entre la apertura de investigacin y la

disposicin de archivo de casos complejos (en das) ............. 47
Tiempo transcurrido entre la denuncia y su archivo (por
distritos).......................................................................................48
Ampliacin de la investigacin (en das)................................49
Tiempo transcurrido entre denuncia y su archivo, segn tipo
penal y constitucin del fiscal (en das)...................................50
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave (en das) .............................................................. 58
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave en ncash (en das) ............................................59
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave en Ayacucho (en das)......................................... 60
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave en Junn (en das)................................................61
Momento en que se program y realizaron actuaciones
fiscales clave en Lima (en das) ...............................................62
Toma de declaraciones no realizadas y reprogramadas (archivos
no cuestionados e inadecuados).............................................. 63
ndice de efectividad de pericias para hallar indicios de
peculado y colusin .................................................................. 81
Denuncias archivadas con pericia ordenada .........................87
Porcentaje de archivos inadecuados .......................................93
Categoras para evaluar las disposiciones fiscales ............. 106
Evaluacin de las disposiciones fiscales por distrito fiscal 107
Evaluacin de las disposiciones fiscales de archivo por
distrito fiscal ............................................................................ 108
Evaluacin de las disposiciones de archivo por delito........110
Resultados de la calificacin de expedientes por categora112
Resultados de la calificacin global de expedientes por
distritos y total ......................................................................... 114
Razn del archivo segn las disposiciones fiscales ........... 119
Porcentaje de archivos donde se interpuso el recurso de
elevacin de actuados .............................................................123
Sujeto que interpuso el recurso de elevacin de actuados.. 130
Evolucin del nmero de actividades acadmicas organizadas
por la Escuela del Ministerio Pblico en las que participaron
las fiscalas especializadas y no especializadas en delitos de
corrupcin de funcionarios .................................................... 183
Estilos de coordinacin ............................................................192
12

PRESENTACIN
Para la Defensora del Pueblo el servicio de justicia siempre ha constituido
una preocupacin central por la incidencia que tiene en la sana convivencia
en sociedad, en la efectividad de los derechos ciudadanos y en la legitimidad
del Estado de Derecho.
En el Informe Defensorial N 109, Propuestas bsicas de la Defensora del
Pueblo para la reforma de la justicia en el Per. Generando consensos sobre qu
se debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn, hicimos
hincapi en abordar los asuntos concernientes a esta reforma desde
una perspectiva integral, en el entendido que el asunto de la justicia no
se circunscribe slo al Poder Judicial, sino que existe un conjunto de
instituciones y operadores que deben guiar sus esfuerzos de cambio segn
un plan y estrategias previamente consensuadas.
En este sentido, el Ministerio Pblico forma parte de esta institucionalidad
llamada a impulsar la reforma de la justicia en el Per. Una reforma que, en
el mbito de la persecucin penal, se traduce en la existencia de un aparato
pblico eficiente y eficaz que asegure que la justicia alcance a todos y todas
en pie de igualdad.
Este informe sigue la senda de lo antes expresado. Se circunscribe al mbito
de la justicia anticorrupcin y a las dificultades que afronta el Ministerio
Pblico para llevar a cabo su importante labor de perseguir la corrupcin
en el pas. Lo hace, a propsito del estudio de denuncias archivadas por
peculado y colusin en el marco del nuevo modelo procesal penal que rige
en nuestro pas, progresivamente, desde el ao 2006.
Segn la VIII Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupcin en
el Per (Protica, 2013), el 86% de la poblacin percibe que los resultados
de las denuncias por corrupcin son poco o nada efectivas. Por qu la
ciudadana percibe as? Se trata de percepciones fundadas o infundadas?
Lo ocurrido en ncash y lo declarado por altas autoridades en los das
posteriores a la detencin de varias personas sindicadas como integrantes
de una red de corrupcin sumado a la remocin e investigacin por el
rgano de Control de varios fiscales de dicho distrito, pueden plantear

13

serias dudas sobre si la cantidad y calidad de los archivos por casos de

corrupcin estn bien fundamentados y sobre si estos son (o no) la
manifestacin de un fenmeno aislado y episdico.
ncash parece el ejemplo ms extremo. Sera aventurado afirmar e
injusto para la gran mayora de fiscales honestos en todo el pas que lo
ocurrido all es el reflejo de lo que ocurre a nivel nacional. Sin embargo,
s constituye una campanada de alerta acerca de lo que puede ocurrir con
las instituciones si no emprendemos seriamente las tareas de reforma, vale
decir, con el presupuesto, los recursos humanos y materiales necesarios
para hacer que el servicio de justicia llegue a todas y todos los peruanos.
La lucha contra la corrupcin se libra, en buena medida, en el fortalecimiento
de nuestras instituciones para combatir al fenmeno. Fortalecer al
Ministerio Pblico para esta tarea debe considerarse una prioridad en la
agenda pblica. Esperamos que este informe defensorial pueda contribuir
a dar luces sobre las reformas a emprender.
La ciudadana est mirando con atencin si el Estado peruano y los actores
polticos son capaces de llevar a la prctica su compromiso por la tica
pblica y el combate contra la grave corrupcin que nos afecta. Esperamos
que todos y todas estemos a la altura de las circunstancias que nos coloca
la historia, para superar este grave problema nacional y avanzar sin
obstculos la senda del desarrollo y la justicia.

Lima, noviembre de 2014.

Eduardo Vega Luna

Defensor del Pueblo (e)

14

INTRODUCCIN
El Per, como otros pases de la regin, se encuentra en medio de una
transformacin de su modelo procesal penal. Se trata de un cambio
sustantivo, un nuevo paradigma, que busca reemplazar el viejo modelo
inquisitivo por un nuevo modelo acusatorio, en el que se sustituye la
figura del fiscal que participa y el juez que investiga y juzga, por la de un
fiscal que investiga excluyentemente salvo por la eventual asistencia de
un procurador del Estado y un juez que exclusivamente juzga (tambin
acta como control de garanta); un modelo, adems, que sustituye al juez
que inquiere y dirige el proceso, por la figura de un fiscal que entra en
contradictorio con el imputado, compitiendo con l y eventualmente
con su defensor pblico para persuadir al juez de la contundencia de las
pruebas acopiadas en su investigacin para probar la culpabilidad de su
contraparte.
Este nuevo modelo procesal penal, adems de redefinir roles, privilegia
la oralidad del proceso (a travs de la audiencia), en vez de la escritura,
como era antes. Promueve un modelo corporativo en el Ministerio
Pblico, en vez de exacerbar la autonoma fiscal y el trabajo individual;
opta por salidas alternativas a la formalizacin de la denuncia, cuando
existe la oportunidad de hacerlo y ante supuestos de flagrancia; adems
de concederle al fiscal la facultad de archivar denuncias tempranamente
sin control judicial cuando no existe delito, el hecho sea irrelevante
jurdicamente o simplemente el caso no tenga viso de prosperar de
continuar su curso en el proceso penal.
Esta investigacin se enmarca en este contexto de reforma, particularmente,
en el mbito de la labor de persecucin de los delitos de corrupcin que
desarrolla el Ministerio Pblico. El estudio se ha enfocado en el archivo de
denuncias de dos de los delitos ms comunes del universo delictivo contra
la Administracin pblica: peculado (artculos 387 y 388 del Cdigo
Penal) y colusin (artculo 384), que en el 2012 comprendan el 42% de la
carga de las Fiscalas Provinciales Corporativas Especializadas en Delitos
de Corrupcin de Funcionarios (en adelante, Fiscalas Anticorrupcin).
Para ello hemos seleccionado una muestra de 457 carpetas fiscales del total

15

de casos investigados y archivados en la etapa de Diligencias Preliminares

de la Investigacin Preparatoria. Estas carpetas corresponden a las Fiscalas
Anticorrupcin en las que se ha implantado un modelo corporativo para
organizar el Despacho Fiscal.
Segn datos del Ministerio Pblico, el 51% de las denuncias por peculado
y el 49% de las denuncias por colusin son archivadas. Estos porcentajes se
replican con fuerza en ncash, Ayacucho, Junn y Lima, los cuatro distritos
fiscales materia de este informe. Cabe anotar que el problema no es el
archivo en s mismo, pues ello est previsto en el nuevo Cdigo Procesal
Penal (en adelante, NCPP), sino el archivo indebido de denuncias.
Basada en la eficacia y en la necesidad de administrar los recursos escasos,
el archivo permite a los fiscales descartar en la investigacin preparatoria
aquellas denuncias que no constituyan delito, no sean justiciables
penalmente o presenten causas de extincin previstas en la ley, as como
denuncias sin sentido, o donde no se valore el grado de afectacin que
sufre la entidad, para ms bien, concentrarse en aquellas que tienen las
caractersticas opuestas.
El problema es que junto a estos archivos no cuestionables, coexisten
denuncias archivadas que debieron ser formalizadas o, como los hemos
denominado, archivos inadecuados. En ncash, Ayacucho y Junn 1 de
cada 3 archivos es inadecuado. En Lima el 14% de los archivos tiene esta
caracterstica, lo que marca una proporcin de 1 de cada 7. El promedio
ponderado de los cuatro distritos es de 26%.
Los archivos inadecuados son el resultado de una investigacin con
deficiencias marcadas, que se han identificado, evaluado y medido.
Son varias las razones que permiten calificar a un archivo como tal:
desidia para obtener informacin y realizar el peritaje necesario, falta
de minuciosidad en el anlisis de la informacin obtenida, inadecuada
gestin de la obtencin de la informacin, inadecuada valoracin de la
relacin funcional de los implicados, falta de estrategia en la toma de
declaraciones, falta de reprogramacin de diligencias trascendentales,
incongruencias manifiestas entre lo denunciado y las razones del archivo,
entre otros. En otras palabras, un archivo inadecuado es el resultado de
actuaciones fiscales no ejecutadas o mal planteadas, medios probatorios
de cuyo anlisis se poda extraer indicios para formalizar la denuncia,
interpretaciones jurdicas errneas, interpretaciones discrepantes con el
desarrollo jurisprudencial y, en pocos casos, decisiones sin mayor lgica y
conexin con la documentacin recogida en la carpeta fiscal.

16

Por el contrario, los archivos no cuestionados en esta investigacin,

son decisiones ajustadas a las causales de archivo previstas en el NCPP
o adoptadas sobre la base de no haberse podido encontrar indicios
reveladores y suficientes para probar procesalmente la comisin del
delito, no obstante la investigacin realizada y aun cuando esta pudiera
evidenciar alguna debilidad en el planteamiento.
El archivo inadecuado genera un alto costo para el sistema, pues genera el
riesgo de impunidad al impedir que determinadas causas sigan el trmite
procesal regular que puede conducirlas a un juicio oral y a una condena
para los responsables de actos de corrupcin. En suma, a ms archivos
inadecuados o indebidos, menos denuncias que se investigan, menos
sentencias, menos condenas y ms impunidad.
Las altas tasas de archivo, no obstante, son un indicativo para el estudio
de la problemtica de los archivos inadecuados. En distritos fiscales como
Callao, Huancavelica y Ayacucho en el 2012 se archivaron ms del 50%
de las denuncias por corrupcin de funcionarios pblicos. En otros, como
Amazonas, Pasco y San Martn, este indicador fue menor al 25%. Estas
disparidades llaman la atencin tratndose de Fiscalas Anticorrupcin
que se rigen por lgicas de funcionamiento similares, dejando de lado la
idiosincrasia propia del lugar de donde proviene el denunciante.
El estudio ha identificado un conjunto de problemas en las investigaciones
fiscales, muchos de los cuales se explican por diversos factores
relacionados a aspectos de lineamientos de poltica, organizacin y
gestin. Para solventar ello se ha tomado en cuenta declaraciones de los
propios fiscales, ya que se hicieron 64 entrevistas a diversos actores que
concurren en el proceso penal. El problema, por tanto, no se circunscribe
a las disposiciones fiscales ni se limita a la responsabilidad de los fiscales.
Ellos son parte de un sistema que contiene regulaciones, estrategias, reglas
informales y prcticas particulares donde intervienen otros actores del
propio Ministerio Pblico, as como de otras entidades del sistema de
justicia. En razn de lo anterior, el enfoque que adoptar este informe es
integral y sistmico.
En trminos generales, esto involucra tanto los lineamientos generales
desarrollados por la propia entidad como las prcticas de instancias
intermedias y de los propios actores encargados de ejecutarlas en el nivel
ms operativo, es decir, los fiscales, peritos, asistentes de funcin fiscal,
entre otros. Paralelamente, otros actores intervienen en la formacin

17

y la ejecucin de la poltica trazada para perseguir la corrupcin desde

el Ministerio Pblico. Es el caso de la Polica y su Direccin Contra la
Corrupcin, as como la Procuradura Pblica Especializada en Delitos
de Corrupcin del Ministerio de Justicia (en adelante, Procuradura
Anticorrupcin), la Defensa Pblica a cargo del mismo Ministerio, y el
Poder Judicial. La actuacin de estas instituciones tambin contribuye,
aunque en menor medida, al archivamiento de denuncias.
El informe se divide en cuatro captulos. El primero est dedicado a
contextualizar la problemtica de los archivos, explicitar las razones que
llevan a la Defensora del Pueblo a abordar esta temtica sobre la base
de su competencia constitucional, a hacer referencia la metodologa
empleada y los objetivos que se trazaron en esta investigacin, entre otras
consideraciones generales.
El segundo est dedicado a presentar los hallazgos. Se trata de los
resultados concernientes a la valoracin de las carpetas fiscales generadas
por las denuncias de peculado y colusin, y que merecieron el archivo
fiscal en esta fase de las Diligencias Preliminares. Esto comprende el
anlisis del manejo de tiempos en diligencias y actuaciones (duracin y
dilacin), importancia estratgica de la toma de declaraciones en sede
fiscal y policial, obtencin de documentacin de entidades pblicas, las
pericias y su rol estratgico en las investigaciones.
Asimismo, este captulo presenta el anlisis efectuado a las disposiciones
fiscales que, en s, ordenan el archivo. Incluye una caracterizacin
cuantitativa de los llamados archivos inadecuados, as como tambin
identifica las razones de fondo que los explican, que tienen que ver con
la prctica fiscal de aspectos jurdicos y operativos relacionados con la
realizacin de las diligencias preliminares y diversas actuaciones fiscales,
en el marco del planeamiento de una investigacin. Se concluye esta
seccin con el anlisis de los recursos de elevacin de actuados, previstos
para revertir las disposiciones de archivo y su funcin en el nuevo modelo
procesal penal.
El tercer captulo se ocupa del anlisis de aspectos vinculados a los
lineamientos de poltica y gestin advertidos en el estudio y que inciden
en la actuacin de las Fiscalas Anticorrupcin estudiadas. Se entiende,
por los primeros, al conjunto de regulaciones, desde leyes hasta directivas
institucionales, que buscan dar forma, especificar o desarrollar pautas
para la accin del Ministerio Pblico y de las Fiscalas Anticorrupcin
examinadas. Por su parte, los aspectos vinculados a la gestin aluden a la

18

conduccin de las Fiscalas Anticorrupcin, es decir, a la administracin

de los recursos, herramientas e instrumentos disponibles. Esta seccin
tambin da cuenta de los estilos de coordinacin advertidos en los distritos
fiscales, as como de los mecanismos para el control de la calidad del trabajo
fiscal, y el funcionamiento del Sistema de Gestin Fiscal, con nfasis en el
control de plazos.
Las regulaciones en estos mbitos, o la falta de ellas, explican en buen
grado las razones estructurales carencias, debilidades y fortalezas por
las que el Ministerio Pblico archiva las denuncias de peculado y colusin
en estos distritos.
El cuarto captulo revisa el rol estratgico de dos actores clave, la Contralora
General de la Repblica (en adelante, Contralora) y la Procuradura
Pblica Especializada en Delitos de Corrupcin (en adelante, Procuradura
Anticorrupcin). Incluimos, adems, breves comentarios sobre el rol de
la Direccin Contra la Corrupcin, y la Defensa Pblica, pese a que en
el primer caso prcticamente son poco recurridos por los fiscales para
los casos de peculado y colusin, y pese a que, en el segundo caso, los
defensores pblicos bsicamente intervienen luego de formalizada la
investigacin (defendiendo a los acusados), mbito que queda por fuera
del objeto de estudio de este informe.
El informe cierra con las secciones de Conclusiones y Recomendaciones,
as como con una de Anexos, que contiene informacin relevante sobre la
investigacin.
Finalmente, debemos sealar que este estudio sobre cuatro distritos
fiscales importantes en el esquema del subsistema anticorrupcin ha
podido revelar, que el Ministerio Pblico requiere ser fortalecido para
llevar a cabo con mayores cuotas de eficiencia y eficacia la gran tarea de
ser el rgano persecutor de la corrupcin en el pas. Eso implica voluntad
poltica, presupuesto, planeamiento estratgico, gestin y, sobre todo,
fiscales probos, especializados y capaces de asumir con solvencia la difcil
misin que les encomienda la Repblica.

19

20

CAPTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES
1.

Problemtica

El archivo en sede fiscal no es una figura ajena a las reformas procesales

penales en Amrica Latina. Ha introducido la necesidad de ver al sistema
penal como uno de recursos escasos, donde slo deben prosperar las
denuncias jurdicamente relevantes.
Esta bsqueda de eficiencia, en el caso peruano, ha venido acompaada
de incentivos (o de desincentivos) que fomentan, directa o indirectamente,
el archivo de denuncias en forma temprana o indebida. La tasa de archivo
de denuncias investigadas bajo el NCPP es alta, no slo a nivel general
sino tambin en nuestro mbito de estudio, las Fiscalas Anticorrupcin1.
Y hay adems seales claras para preocuparse por su proporcin y suponer
que existe un porcentaje importante de casos que se archivan cuando en
realidad deberan formalizarse para continuar con la investigacin y, en
una etapa posterior, y con ms elementos de cargo, decidir si se acusa o se
dicta sobreseimiento sobre ellos.
El nivel procurado de archivamiento de denuncias es parte central de lo que
se conoce como el efecto embudo. Uno de los objetivos del NCPP es la
racionalizacin temprana del uso de recursos del Estado en la persecucin
penal, y, en efecto, es lo que ha sucedido. En el ao 2010 slo un 4% de casos
denunciados ante el Ministerio Pblico lleg a juicio oral, y otro 12% fue
resuelto en un momento previo o en lo que se conoce como salidas alternativas
(principio de oportunidad, acuerdo reparatorio y terminacin anticipada).2
Que pocas denuncias lleguen a juicio oral es un resultado esperable tal
como se ha configurado el sistema y tomando en cuenta los limitados
1

La mayora de fiscalas que investigan delitos de corrupcin de funcionarios son corporativas. Al cierre de este informe, las nicas excepciones eran: Amazonas, Cajamarca, La
Libertad, y San Martn.
MINISTERIO DE JUSTICIA. Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal. Informe Estadstico Nacional 2006-2010. Reforma Procesal
Penal. Hacia una Justicia Rpida y Transparente. Lima, mayo 2011, p. 99.

21

recursos existentes. Se trata de una lgica de priorizacin desde la eficiencia

que asume, adems, que es virtualmente imposible perseguir todo delito
de corrupcin denunciado y que mejor es archivar, en forma temprana,
aquellas denuncias que no tengan mayor informacin, relevancia jurdica
o sustento. Sin embargo, que esta facultad que introduce el NCPP no tenga
mecanismos de control eficientes, constituye un riesgo que, junto con otros
factores como el control de plazos o la evaluacin segn caso resuelto,
podra generar un nmero importante de casos archivados indebidamente.
Como todo sistema que prioriza el uso de los recursos disponibles, los
indicadores de eficiencia se convierten en los estndares naturales. De ah
que el Ministerio de Justicia mida el xito del NCPP en base a indicadores
que dan cuenta del porcentaje de denuncias que se van quedando hasta
antes de llegar a juicio oral: tasa de archivo, tasa de casos terminados bajo
salidas alternativas y porcentaje de casos que llegan a juicio oral. Es la
lgica plena del embudo y la figura del archivo de denuncias es parte
central en ella.
En efecto, ese fue el mensaje transmitido institucionalmente y aprehendido
a nivel individual por los fiscales. Tal como lo seal un fiscal:
Cuando yo me inicio con el Cdigo al inicio en el 2007, vino justamente
un grupo de personas de Chile. El indicador era caso resuelto. Y qu nos
quera decir con eso? Caso archivado. Si t lo archivas en un caso, es nivel
de eficiencia. (Fiscal de Lima).
En ese sentido, que el 41% de las denuncias por corrupcin sea archivado en
las Fiscalas Anticorrupcin como se ve en el grfico que sigue puede ser
interpretado no slo como un signo positivo del efecto embudo producido
por el NCPP, sino tambin como el resultado de cmo la racionalizacin
de recursos favorece que slo se investiguen los casos importantes o de
relevancia en la persecucin del delito. Si caben errores en la decisin
de archivo, siguiendo estrictamente lo que sealan los fiscales, siempre
subsiste la posibilidad de interponer un recurso de elevacin de actuados
para que el caso sea revisado por el fiscal superior. As, el archivo que
determinan los fiscales en investigacin preparatoria no es estrictamente
un archivo definitivo sino provisional.
En este informe se tiene una posicin distinta. En la prctica, la
provisionalidad del archivo es dbil y tiene ms caractersticas que lo
consolidan como definitivo, pues slo frente a supuestos puntuales (nueva
prueba, por ejemplo) y de difcil obtencin y agencia (pues depende de la
capacidad y los recursos de los denunciantes) es que podr ser reabierto.
El costo de un mal archivo es, por tanto, bastante alto y difcil de revertir.
Segn el Informe de la Comisin Tcnica de Implementacin del NCPP,

22

el 62% de todas las denuncias penales de los 11 distritos fiscales fueron

archivadas en los cuatro primeros aos de implementacin de la reforma3.
En el mbito de las Fiscalas Especializadas en Delitos de Corrupcin
de Funcionarios el ndice es menor: archivaron 3,475 denuncias, lo
que equivale al 41% de las que recibieron en el mismo ao. Si nos
centramos en los delitos ms frecuentes que stas conocen (peculado
y colusin), la tasa promedio de archivo es del 50%, es decir, la
mitad de denuncias por estos delitos se cierra en forma temprana4.
Para tener un marco de referencia, estas estadsticas fueron comparadas con
estndares de otros pases.Al igual que en nuestro pas, en Chile y en Colombia
se introdujo el modelo penal acusatorio. En estos pases tambin se observ el
efecto embudo y aun as sus tasas de archivo Chile (54%) y Colombia (35%)5
fueron inferiores a la tasa de archivo peruana (62%), aunque ciertamente
en momentos distintos de la reforma. Por ello, no se puede concluir que
exista un problema evidente con la tasa de archivo peruana, pero s que la
misma es relativamente alta.

Ibd., p. 98. De acuerdo al II Informe Estadstico Nacional 2006-2013, Reforma Procesal Penal Peruana. Justicia Rpida y Transparente del Ministerio de Justicia [Secretara
Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal, Lima,
diciembre 2013, p. 66], desde la implementacin del NCPP, en el ao 2006, el porcentaje
de archivos de denuncias fue de 53%; el 2007 de 64%; 2008 de 67%; 2009 y 2010 de 69%;
2011 de 65%; 2012 de 56% y, en lo que iba del 2013 septiembre de 31%. As, se concluye
que del 100% de casos ingresados al sistema entre el 2006 y septiembre de 2013 (982,550),
el 57.43% (564,253), dieron lugar a la disposicin de archivo de la denuncia presentada.
Es importante anotar que la Defensora del Pueblo solicit informacin estadstica sobre
el archivamiento de denuncias a la Fiscala de la Nacin, al Equipo Tcnico de Implementacin del NCPP, as como a cada distrito fiscal. En estas fuentes se hallaron ciertas discrepancias en las cifras de archivo, por lo que las cifras que hemos citado en este Informe son
aquellas en donde la composicin de los archivos estuvo mejor definida en el documento
fuente.
MINISTERIO DE JUSTICIA. Op. Cit., p. 98. Los datos de Colombia corresponden a un
estudio realizado y citado en la referencia del ao 2006 (a un ao de comenzada su
reforma); y, los de Chile, a un anuario estadstico del Ministerio Pblico del 2010 (a diez
aos de comenzada su reforma), igualmente citado.

23

Grfico 1
Porcentaje de denuncias archivadas en Per, Chile y Colombia

Fuentes: Ministerio Pblico. Propuesta del Ministerio Pblico para la Implementacin del Nuevo
Cdigo Procesal Penal. Lima, octubre, 2005; Ministerio de Justicia. La reforma procesal penal
peruana. Hacia una justicia rpida y transparente. Informe estadstico 2006-2010, Lima, Comisin
Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal, 2011; Informacin proporcionada por
el Ministerio Pblico.
Elaboracin propia.

Aun cuando estos pases y el nuestro tengan en comn un nuevo sistema

penal, las tasas de archivo no necesariamente deben ser similares. Una serie
de factores podran explicar el distinto comportamiento de los fiscales al
archivar en cada pas: la litigiosidad, la tasa de denuncia, la calidad de los
abogados, las motivaciones para denunciar, entre otros factores. A pesar
de que los referentes internacionales son importantes, lo cierto es que la
realidad peruana tiene caractersticas particulares. Por ello, se contrastaron
los datos con referencias propias.
Un dato interesante es la tasa de archivamiento proyectada por el
Ministerio Pblico cuando se inici la implementacin del NCPP. En un
informe elaborado por dicha institucin, en donde se dio cuenta de las
necesidades y proyecciones del proceso de puesta en marcha del nuevo
cdigo, se proyect, aunque sin precisar el mtodo empleado, que la tasa
de archivamiento con el NCPP sera del 30%6. En otras palabras, se calcul
que, con el nuevo sistema, 3 de cada 10 denuncias seran archivadas, y no
6 de cada 10, como es lo que actualmente sucede.
En todo caso, lo que importa destacar es que la proyeccin es menor al
6

MINISTERIO PBLICO. Fiscala de la Nacin. Propuesta del Ministerio Pblico para la Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Diseo del Nuevo Sistema de Gestin Fiscal.
Lima, abril 2005, p. 57, [en lnea], (fecha de visualizacin el 14 de noviembre de 2014),
disponible en: http://portal.mpfn.gob.pe/ncpp/files/7e4cbd_plan.pdf.

24

promedio de archivo nacional, as como al promedio de archivo en las

Fiscalas Anticorrupcin, segn los propios estndares del Ministerio
Pblico; por lo que, el nivel de archivamiento de denuncias estara por
fuera de los mrgenes previstos.
Otro dato que llam la atencin fue la fuerte variacin en el porcentaje
de denuncias archivadas en las Fiscalas Anticorrupcin. En el 2011, por
ejemplo, las fiscalas especializadas del Callao y Huancavelica archivaron
ms de la mitad de las denuncias recibidas, mientras que en Pasco se
archiv poco ms del 20% y en San Martn algo ms del 10%. Puesto de
otra forma, en el Callao se archiva 3 veces ms que Pasco y Amazonas, y
4.6 veces ms que en San Martn. En Ayacucho y Huancavelica se archiva
el doble que en Cajamarca.
Grfico 2
Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadas en
Delitos de Corrupcin de Funcionarios, por distrito fiscal, 2011

Fuentes: Ministerio de Justicia. La reforma procesal penal peruana. Hacia una justicia rpida y
transparente. Informe estadstico 2006-2010. Lima, Comisin Especial de Implementacin del
Cdigo Procesal Penal, 2011.
Elaboracin propia.

Esta fuerte variacin tambin se verific en los delitos de peculado y

colusin, delitos que tambin estn muy por encima de la proyeccin hecha
por el Ministerio Pblico (30%): peculado 51% y colusin 49% (2011).

25

Grfico 3
Porcentaje de denuncias archivadas en Fiscalas Especializadas en
Delitos de Corrupcin de Funcionarios por distrito fiscal, para peculado
y colusin, 2011

Proyeccin del MP (30%)

Promedio (51%)

Proyeccin del MP (30%)

Promedio (49%)

Nota: Tngase en cuenta que una denuncia puede ser formulada tanto por peculado como
colusin. La fuente de origen no permite identificar el porcentaje de casos con este cruce.
Fuente: Informacin proporcionada por el Ministerio Pblico.
Elaboracin propia.

No se puede asegurar que exista una problemtica en el Ministerio Pblico

slo a partir de las cifras presentadas, sin embargo, estas estadsticas
llaman la atencin y justifican, junto con otras fuentes, la decisin de un
estudio exploratorio, como plantea esta investigacin.
La cuestin es determinar si estamos ante una prctica saludable y
previsible para el subsistema anticorrupcin o si ms bien, parte importante
de las denuncias no debieron ser archivadas y existen factores que estn
incidiendo negativamente en la eficacia para la persecucin de delitos de
corrupcin.
Esta interrogante es nueva para nuestro medio, pero no para otros
sistemas penales donde la figura del archivo igualmente rebas los niveles
esperados. Al igual que en nuestro caso, en Chile no se previ durante el

26

diseo ni durante el inicio del nuevo modelo procesal penal contar con
una proporcin tan importante de denuncias archivadas. Se le dio poca
importancia hasta que se identificaron diversos incentivos que elevaban
innecesariamente la tasa de archivamiento de denuncias. Recin cuando se
identific que significativamente las denuncias eran archivadas, se empez
a discutir la urgencia de regular la figura del archivo fiscal, en el marco de
la reforma procesal penal en dicho pas. Fruto de un proceso de estudio, en
Chile se aplic una serie de medidas correctivas para mantener el archivo
provisional como una figura de racionalizacin siempre que no incentive
la reduccin de la calidad de las investigaciones fiscales. La reforma trajo
consigo un incremento de las causas judicializadas.7
2.

Competencia de la Defensora del Pueblo

En el Per es poco frecuente denunciar actos de corrupcin ligados al

Estado. Segn Protica,8 slo un 5% seala haberlo hecho, lo que significara
que 19 de cada 20 casos de supuesta corrupcin no son denunciados jams,
es decir, que el sistema anticorrupcin no los conoce.
La decisin de no denunciar hechos de corrupcin es mayoritaria y su
justificacin variada. La respuesta ms frecuente para no denunciar se
asienta en el temor que genera hacer la denuncia y en su escasa utilidad. En
esa misma lnea, la poblacin considera, en un 86%, que las denuncias por
corrupcin son poco o nada efectivas. Por tanto, las personas no denuncian
(segn la Encuesta del 2012) para evitar problemas (26%) y porque sirve de
poco o nada (25%), junto al 10% que seala no denunciar porque tiene la
conviccin de que no se sancionar el delito. Tenemos entonces que, 6 de
cada 10 personas no denuncian por las caractersticas propias del sistema
encargado de tramitar las denuncias. La baja confianza en instituciones
como el Poder Judicial, el Ministerio Pblico y la Polica Nacional acompaa
esta percepcin ciudadana. En cambio, slo un 12% de personas, segn la
misma encuesta del 2012, manifest no haber denunciado porque no era
factible probar los hechos.
7

CASTILLO VAL, Ignacio, TAPIA MANSILLA, Mara y URZA SALVO, Mara. Estudio
sobre la aplicacin de los archivos provisionales. Informe final. Ministerio Pblico, mayo 2011,
[en lnea], (fecha de visualizacin 13 de abril de 2014), disponible en: www.fiscaliadechile.cl/Fiscalia/archivo?id=2450&pid=125&tid=1&d=1. Segn informacin a la que se alude
en este estudio correspondiente a los Anuarios Estadsticos del Ministerio Pblico Chileno, en el ao 2004 terminaron judicializadas el 19.2% de las causas, mientras que no lo
hicieron el 80.8%. En el ao 2010, un 42.5% de las causas terminaron judicializadas y un
57.5% no judicializadas.
VIII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2013. PROTICA. Elaborado por IPSOS Apoyo, Lima 21 de agosto de 2013. Disponible en: http://www.proetica.
org.pe/viii-encuesta-nacional-sobre-percepciones-de-la-corrupcion-en-el-peru-2013/

27

Estas cifras reflejan el imaginario habitual, no necesariamente correcto, que

los ciudadanos tienen de la justicia y de las entidades que la conforman:
lenta, burocrtica, poco efectiva y corrupta. Un sistema de justicia
percibido con tales caractersticas aleja al ciudadano y propicia que las
representaciones sociales negativas sobre la justicia se asienten y refuercen.
Si bien la base de todas estas cifras son percepciones, no se debe perder
de vista la conexin con un fenmeno mayor: la sensacin de impunidad
y la presencia de factores que la refuerzan, como el mal desempeo de
las entidades pblicas encargadas de identificar y sancionar a quienes
cometen actos de corrupcin.
De ah que resulta importante estudiar y tener en cuenta el impacto social
que tiene la persecucin del delito sobre la percepcin ciudadana acerca
de la lucha anticorrupcin. En ese sentido, es inevitable proyectar un
enfoque de polticas pblicas como el adoptado en este informe sobre
el archivo fiscal de los cuatro distritos fiscales estudiados, pues slo as
puede hallarse una explicacin integral y sistmica a los hallazgos, en vez
de la alternativa de centrar exclusivamente el anlisis en la calidad de las
disposiciones fiscales que lo disponen.
A pesar de que la problemtica parte de un mbito bastante circunscrito
(el despacho fiscal), la extensin de la problemtica lo supera en la medida
que, en conjunto, el archivamiento puede ser la razn de temas mayores
(efectos colaterales y externalidades): la generacin de una percepcin
de impunidad que alimenta la desconfianza en la justicia y que, dada la
posicin de ciertos grupos de la poblacin frente a la corrupcin, prolonga
el uso funcional de esta.
De ah el vnculo con la competencia institucional de la Defensora del Pueblo.
Si hay factores que estn incidiendo negativamente en la Administracin
pblica ligada al servicio de justicia, esto merece la actuacin institucional
en trminos propositivos, como los que plantea esta investigacin, puesto
que los efectos nocivos que ellos traen definitivamente incidirn en los
derechos de los administrados, as como en la confianza ciudadana en las
instituciones democrticas del sistema de justicia.
Hay otro elemento que abona a la competencia institucional en este mbito
de la justicia anticorrupcin, y es la supervisin de obligaciones legales que
emanan de mandatos constitucionales y legales vigentes, que involucran
al Ministerio Pblico y a los fiscales. En efecto, conforme a los artculos

28

159.1 de la Constitucin Poltica y 1 de la Ley Orgnica del Ministerio

Pblico, aprobada por Decreto Legislativo N 052, corresponde a este
organismo autnomo del Estado promover de oficio, o a peticin de parte,
la accin judicial en defensa de la legalidad y de los intereses pblicos
tutelados por el derecho. De ah que sea menester defensorial, tambin
sobre la base del mandato constitucional previsto en los artculos 162 y
9.1 y 14 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, aprobada por
Ley N 26520, ocuparse de supervisar que estas funciones se verifiquen
en la prctica fiscal y, de existir factores que perturben las mismas, hacer
los sealamientos respectivos y formular las recomendaciones del caso
para coadyuvar al Ministerio Pblico en las importantes labores que le
competen.
No cabe duda que la delicada tarea constitucional encomendada al
Ministerio Pblico, ejecutada debidamente, es la clave para alcanzar
objetivos superiores para nuestra comunidad poltica, como la lucha eficaz
contra la corrupcin y la impunidad de sus perpetradores.
Como bien afirma el Tribunal Constitucional, en referencia al Prembulo de
la Convencin Interamericana contra la Corrupcin,9 en el sistema jurdico
peruano el buen funcionamiento de la administracin estatal constituye
un bien de ndole constitucional. De ah que sta tenga que estar en ptimas
condiciones para llevar a cabo su cometido de perseguir y sancionar la
corrupcin, por ejemplo.
La corrupcin socava la legitimidad de las instituciones pblicas, y atenta
contra la sociedad, el orden moral, la justicia y el desarrollo integral de los
pueblos.10 Los actos en los que los funcionarios pblicos atenten contra el
correcto desempeo en el ejercicio de sus funciones atentan contra las bases
mismas del Estado.11 Ello explica por qu la lucha contra la corrupcin es
considerada un mandato constitucional12 para el poder pblico y para las
instituciones del Estado que lo ejercen.

Convencin que ciertamente forma parte del derecho interno peruano en virtud del artculo 55 de la Constitucin, y que es canon de interpretacin para las libertades y derechos que ella reconoce, en virtud de su Cuarta Disposicin Final y Transitoria.
10 Cfr. Sentencia del Exp. N 1271-2008-PHC/TC, del 8 de agosto de 2008, F.J. 8; y Sentencia
del Exp. N 019-2005-PI/TC, del 21 de julio de 2005, F.J. 45.
11 Cfr. Sentencia del Exp. N 00017-2011-PI/TC, del 3 de mayo de 2012, F.J. 15.
12 Cfr. Resolucin de aclaracin del Exp. N 006-2006-AC/TC, de 23 de abril de 2007, F.J. 11.

29

3.

Objetivos de la investigacin

Revisadas las estadsticas y siendo esta una investigacin de corte

exploratorio, el primer paso fue determinar si realmente exista una
problemtica detrs de ese elevado y variable porcentaje de denuncias
archivadas o, por el contrario, si ese era el porcentaje de casos que, a la
luz de las denuncias presentadas, debi archivarse. Este fue el primer
propsito que se traz la investigacin y se acometi con la revisin de
una muestra representativa de carpetas fiscales de delitos de peculado
y colusin (son los ms comunes en las Fiscalas Anticorrupcin y
representaban con informacin estadstica del 2012 el 42% de sus casos
a nivel nacional)13 para cada uno de los distritos fiscales donde se focaliz
este informe. Esto permiti evaluar cada disposicin fiscal bajo criterios
que se detallan en el siguiente captulo a la luz del material probatorio
consignado en cada carpeta y determinar si se trataban de denuncias
archivadas inadecuadamente o no.
Con el objetivo inicial delimitado, y el problema presupuesto confirmado
respecto a la existencia de archivos inadecuados. La investigacin
prosigui para la consecucin de los siguientes objetivos:

Analizar la magnitud y las razones de los archivos inadecuados de

los delitos de peculado y colusin en las Fiscalas Anticorrupcin
de estudio, bajo un enfoque capaz de relacionar distintos niveles
de decisin y actores en el contexto de la aplicacin del NCPP y las
regulaciones e incentivos que ha introducido.14

Adicionalmente, se plantearon cinco objetivos especficos:

Estudiar cules son los lineamientos de poltica que dirigen la actuacin

de las Fiscalas Anticorrupcin bajo examen y analizar el impacto
que estos tienen en la calidad del archivamiento de denuncias, con

Clculo realizado a partir de la informacin proporcionada por la unidad competente

del Ministerio Pblico, en respuesta a los oficios defensoriales remitidos detallados en
el tem infra dedicado a la metodologa, a partir de los cuales se requiri informacin
estadstica.
14 Este es el enfoque de poltica pblica, el cual entendemos como un conjunto de objetivos,
decisiones y acciones orientadas a dar solucin a un conjunto de problemas priorizados
y reconocidos pblicamente como tales. La poltica pblica se asienta sobre la necesidad
de la coordinacin y genera los incentivos para su materializacin. Desde este ngulo, el
abordaje de la problemtica se traducira en examinar crticamente si la manera de investigar las denuncias por corrupcin en estos dos delitos y en estos cuatro distritos fiscales
se condeca con una lgica de eficiencia y eficacia, a luz de los parmetros ptimos de los
propios operadores; y, si la administracin de recursos y la organizacin que propugna el
Ministerio Pblico se rige bajo la misma lgica y en coordinacin con el resto de actores.

13

30

especial nfasis en la regulacin de los plazos legales, los lineamientos

de investigacin, la visin de poltica pblica de persecucin del delito
que pueden proyectar y la gestin de los recursos humanos.

Analizar la gestin de las Fiscalas Anticorrupcin estudiadas como

fuente para la actuacin fiscal en el archivo de denuncias, en lo
que respecta al rol de las fiscalas de coordinacin, el control de la
calidad del trabajo fiscal y al uso del Sistema de Gestin Fiscal como
herramienta de control de plazos.

Analizar la aplicacin de las herramientas de investigacin durante

la etapa de diligencias preliminares en los casos archivados en las
Fiscalas Anticorrupcin bajo estudio, sobre todo al nivel de la toma
de declaraciones, la obtencin de documentacin y el planteamiento y
realizacin de pericias.

Llevar a cabo un anlisis crtico de las disposiciones de archivo,

evalundolas en funcin de algunas variables que permitan tener una
mejor idea respecto de su calidad. Asimismo, evaluar en qu medida
el trabajo que realizan los fiscales est relacionado con la calidad del
archivo.

Estudiar los roles estratgicos de actores clave como la Procuradura

Anticorrupcin y la Contralora, en trminos de sus potencialidades
y debilidades como factores que afectan positiva o negativamente la
calidad de los archivos fiscales.
4.

Delimitacin de la investigacin: mbito geogrfico y delitos

analizados

Las Fiscalas Anticorrupcin donde ya rige el NCPP y el modelo

corporativo del despacho fiscal, tienen lgicas de funcionamiento y
regulaciones similares, por lo que es ms que probable que los patrones
encontrados de este anlisis sistemtico e integral puedan corresponder
tambin a la realidad del despacho fiscal de otras Fiscalas Anticorrupcin
no examinadas. Se apunta ello solo en el afn de subrayar la pertinencia
de algunas recomendaciones que se formulan al final de este informe y
que apuntan a relievar aspectos que deberan ser tomados en cuenta por
el Ministerio Pblico en su propsito de fortalecer la poltica pblica
propugnada por su sector para la persecucin eficaz del delito de
corrupcin.

31

Ahora bien, lo cierto es que el estudio se ha circunscrito a cuatro distritos

fiscales en los que la implementacin del NCPP llevaba cuando menos dos
aos, tiempo que se estim como suficiente para evaluar liminarmente
la adaptacin fiscal al nuevo modelo procesal penal para perseguir la
corrupcin. Los distritos escogidos tendran que revelar la problemtica
del archivamiento inadecuado de denuncias de corrupcin con la nitidez
suficiente para advertir factores, modalidades y espacios de mayor
recurrencia. Por ello, la seleccin deba responder a un estudio fino de
ciertas caractersticas que, en conjunto, brinden una mejor idea sobre la
idoneidad de incorporar uno u otro distrito fiscal a la investigacin. La
seleccin de los distritos fiscales estuvo basada en los siguientes criterios:15

Porcentaje de denuncias archivadas

Volumen de denuncias

Denuncias por fiscal especializado

Percepcin ciudadana de corrupcin (fuente Protica)

Valoracin cualitativa del distrito fiscal (modelo, grado de

implementacin, otros)

La mayora de criterios citados es de orden cuantitativo. La seleccin final

de los distritos fiscales se hizo bajo la priorizacin de cada criterio, as
como a partir de su evaluacin en conjunto. Los criterios gua fueron el
porcentaje y el volumen de denuncias archivadas.
Producto de la aplicacin de los criterios anteriores, se elabor una lista de
prioridad para aplicar la investigacin en los siguientes distritos fiscales:
1. Lima

5. Apurmac

2. ncash

6.

Hunuco

3. Ayacucho

7.

Callao

4. Junn

8.

Cono Norte

15 Para tener informacin que diera cuenta de dichas caractersticas que resultaron determinantes para la seleccin de los distritos fiscales bajo estudio, as como de los delitos a
escoger, se mandaron sendos oficios (N 010-2013-DP/APCSG-PEPPCPP, N 016-2013DP/APCSG-PEPPCPP, N 024-2013-DP/APCSG-PEPPCPP, N 029-2013-DP/APCSGPEPPCPP, N 021-2014-DP/APCSG-PEPPCPP, N 022-2014-DP/APCSG-PEPPCPP, entre
otros) de cuyas respuestas se configuraron las muestras.

32

Se eligieron los tres primeros distritos fiscales: Lima, ncash y Ayacucho.

Luego se incorpor a Junn al estudio con el fin de tener una mayor cobertura
y buscar un mayor grado de generalizacin del diagnstico hallado en el
informe. El NCPP para los delitos de corrupcin de funcionarios entr en
vigencia en el 2011 para todos estos distritos fiscales.
El siguiente nivel de decisin estuvo en los delitos a estudiar. Se decidi
priorizar los de mayor recurrencia. Se tuvo acceso tanto a informacin del
Ministerio Pblico como de la Procuradura Anticorrupcin para eta tarea.
En ambos casos se confirm largamente que peculado es el delito ms
denunciado en las Fiscalas Anticorrupcin (32%). Luego le sigue colusin
(10%) y con menor proporcin el resto de delitos. Ambos delitos con tasas
de archivo muy elevadas: peculado (51%) y colusin (49%).
5.

Metodologa de la investigacin

Este documento fue elaborado teniendo en cuenta la importancia del

sostn metodolgico para la construccin del anlisis, de las conclusiones
y de las recomendaciones. El informe est basado en la sistematizacin
de muestras representativas de carpetas fiscales para peculado y para
colusin en ncash, Ayacucho, Junn y Lima. Esto se complement con
entrevistas, tambin en cada uno de estos distritos fiscales, con fiscales
provinciales, fiscales provinciales adjuntos, peritos, procuradores,
defensores pblicos y policas; y, con el anlisis de informacin sobre las
normas que organizan y regulan a los despachos fiscales en este mbito de
estudio y, especficamente, a la figura del archivo fiscal.
Respecto de las entrevistas a profundidad, en total se realizaron 64
entrevistas en los 4 distritos fiscales bajo estudio durante los meses de
diciembre del 2013 y marzo del ao siguiente. El objetivo fue recoger
la opinin de actores clave: fiscales provinciales, fiscales provinciales
adjuntos, peritos, procuradores, policas y defensores pblicos. En casos
puntuales se complement con entrevistas a periodistas y empresarios.

33

Tabla 1
Actores entrevistados por distrito fiscal
Actores / Distrito
Fiscal

ncash

Ayacucho

Junn

Lima

Total

Fiscales

26

41

Peritos

Defensores pblicos

Procuradores

Policas (Direccin
contra la
Corrupcin)

Periodistas

Empresarios

Total

11

12

35

64

Elaboracin propia.

Para guiar las entrevistas y abordar los temas de inters de la investigacin,

se prepararon cuestionarios con preguntas semicerradas. Cada entrevista
dur aproximadamente entre 40 y 60 minutos. Las preguntas giraron
alrededor de los siguientes temas: guas y estrategias de investigacin,
estrategia en diligencias preliminares, archivo y formalizacin, rol de la
Contralora, organizacin y corporativizacin, plazos, control de calidad
y propuestas.
Las entrevistas permitieron recoger una amplia e interesante cantidad
de informacin. Para procesarla se construy una base de datos con
agrupaciones temticas. A cada anotacin de relevancia dada por los
entrevistados se le asign una etiqueta (tema). Las etiquetas surgieron de
hiptesis previas de la investigacin y de la frecuencia con que el conjunto
de entrevistados haca referencia a un tema u otro.
Por otro lado, se analiz informacin contenida en las carpetas fiscales.
Este anlisis permiti tener informacin concreta sobre la actuacin fiscal
y contribuy a dimensionar y comprender mejor la problemtica del
archivamiento inadecuado de casos de corrupcin en los cuatros distritos
fiscales seleccionados.
Para el anlisis de las carpetas fiscales, se calcularon muestras
representativas de denuncias archivadas por delitos de peculado y colusin
34

durante los aos 2012 y 2013. Se decidi trabajar con carpetas fiscales cuya
disposicin de archivo haya sido emitida en estos dos aos para tener un
nmero importante de casos y evitar cualquier tipo de sesgo producto de
una coyuntura particular.
Las muestras se calcularon en forma independiente para cada distrito
fiscal y para cada delito (peculado y colusin). La razn para no obtener
una muestra global para los cuatro distritos fiscales y luego distribuirla
proporcionalmente radic en el supuesto de heterogeneidad mxima:
se asumi que cada distrito fiscal, ms all de las regulaciones bsicas y
elementales, funciona en forma bastante diferenciada del resto, lo que
produce prcticas y estadsticas dismiles en muchos aspectos. Agrupar a
todos los distritos y luego estratificar la muestra hubiera implicado asumir
un nivel de error mayor al esperado. Adems, el nmero manejable de
distritos fiscales seleccionados para el informe permiti ser ms exigente
con los requerimientos muestrales.
El clculo del tamao de las muestras tuvo un grado de dificultad
debido a que no se cont con toda la informacin necesaria al tiempo de
realizarse el trabajo de campo. As, teniendo certeza respecto de las cifras
correspondientes a los archivos de un periodo comprendido entre los aos
2011-2012, se hizo una proyeccin de la cantidad y proporcin de archivos
para el ao 2013. El acierto de esta proyeccin fue corroborado posterior
y parcialmente16 por la informacin recibida por las diversas instancias
requeridas del Ministerio Pblico. Estos inconvenientes fueron superados
elevando la exigencia de las muestras y asumiendo algunos supuestos
para su clculo.
Una dificultad adicional fue que las estadsticas oficiales recibidas del
Ministerio Pblico no permitieron identificar el nmero de carpetas donde
concurran los delitos de peculado y colusin. Estas estadsticas listan en
forma separada la frecuencia de ambos delitos, dando la impresin que se
trata de carpetas fiscales independientes cuando en realidad un porcentaje
indeterminado de ellas contena ambos tipos. Con esto se duplican
registros donde concurren ambos delitos.
El inconveniente de la duplicacin de registros alteraba directamente
el clculo de las muestras. Por ello, se hicieron clculos iniciales de las
16

La informacin proporcionada respecto del ao 2013 no permita una comparacin exacta con los periodos anteriores puesto que no permita una distincin por separado de los
delitos objeto de estudio y en cada uno de los distritos analizados. La informacin fue
ms precisa cuando provena de los distritos de ncash y Junn que de Lima y Ayacucho.

35

muestras que luego fueron actualizados con el nmero de registros

duplicados que se identificaron en etapa avanzada del trabajo de campo
(24% de denuncias fueron formuladas tanto por peculado y colusin). Esto
permiti avanzar desde temprano en la investigacin con la recoleccin de
las carpetas fiscales y en la parte final del trabajo de campo completar la
muestra definitiva con el nmero exacto de carpetas faltantes.
Todas las muestras son aleatorias simples y se trabajaron con un 90% de
nivel de confianza. El nivel de error se ajust en base las posibilidades de
desplegar el trabajo de campo en cada distrito fiscal (ncash 6.5%, Ayacucho
6.5%,17 Junn 6.5% y Lima 7%). En total, se sistematiz informacin de 457
carpetas fiscales.
Tabla 2
Nmero de carpetas recogidas por distrito fiscal y delito (muestras
representativas)
Distrito
fiscal

Peculado Colusin

Peculado
Total
Total
y
(registros (registros no
colusin duplicados) duplicados)

ncash

46

33

48

175

127

Ayacucho

56

12

82

75

Junn

63

32

36

167

131

Lima

68

39

17

141

124

Total

233

116

108

565

457

Elaboracin propia.

Determinado el tamao de las muestras, se procedi con la recoleccin de

las carpetas fiscales.18 En ncash, Ayacucho y Junn se montaron equipos
de dos personas para el registro fotogrfico de las mismas, el que luego fue
En Ayacucho se trabaj con un error mayor (8.6%) por dificultades logsticas propias de
la investigacin.
18 Para la obtencin de los permisos generales para acceder a las piezas procesales se coordin con la Fiscala de la Nacin. Se hicieron, luego, coordinaciones adicionales con los
fiscales superiores coordinadores en cada distrito fiscal para la presentacin de los objetivos de la investigacin y los permisos locales. Luego se tom contacto con cada fiscal
para poder acceder a sus carpetas fiscales para el respectivo fichaje. En todo momento,
los fiscales cumplieron con su deber de colaboracin y facilitaron no solo el acceso a las
carpetas sino incluso tambin documentacin adicional de inters para la investigacin.
17

36

enviado a Lima para su sistematizacin. En Lima, se trabaj directamente

con las carpetas fiscales en el mismo local de la Fiscalas Anticorrupcin.
Terminada esta etapa, se inici con el proceso de revisin y organizacin
de la informacin. Para ello se dise una ficha que permiti sistematizar
la informacin contenida en las carpetas y generar una base de datos.
La ficha fue elaborada en funcin a hiptesis iniciales y al objetivo de
obtener informacin cuantitativa y cualitativa til para los fines de la
investigacin. Se aplic una misma ficha para los casos de peculado
y colusin, con segmentos diferenciados cuando fue pertinente. Los
bloques de informacin recogidos fueron: datos generales, datos de
la denuncia, disposicin de apertura de investigacin, ampliacin de
plazos, obtencin de informacin vinculada al expediente administrativo,
pericia, declaraciones, documentacin recabada por el fiscal, disposicin
de archivo, recurso de elevacin de actuados, formacin de indicios,
diligencias, fechas importantes, entre otros. Por ltimo, la base de datos
fue depurada y tratada en un programa de tratamiento estadstico.
Adicionalmente, se trabajaron hojas de criterios objetivos para la
calificacin de las disposiciones fiscales (anexo 1). Estos criterios fueron
luego validados con el equipo de fichaje de carpetas. Tambin, se hicieron
tres reuniones de anlisis de resultados cuantitativos y cualitativos con el
equipo encargado de fichar las carpetas fiscales. Estos espacios ayudaron a
formar hiptesis iniciales y hallar contrastes entre distritos fiscales y entre
estilos de investigacin.
Trabajar a nivel cualitativo entrevistas a profundidad con actores
clave como cuantitativo sistematizacin de informacin de carpetas
y disposiciones fiscales permiti comprender y dimensionar mejor la
problemtica del archivamiento inadecuado de casos de corrupcin en
el Ministerio Pblico. Adems, estos dos niveles permitieron contrastar
la informacin que se fue obteniendo a lo largo de la investigacin e ir
perfilando explicaciones ms profundas sobre esta problemtica.
6.

El contexto de las Fiscalas Provinciales Corporativas

Especializadas en Delitos de Corrupcin de Funcionarios

Con el fin de definir el contexto de los objetivos de investigacin,

a continuacin se presenta informacin bsica sobre las Fiscalas
Anticorrupcin.
El NCPP est vigente a nivel nacional solo para los delitos de corrupcin
de funcionarios. Pero no en todos existen fiscalas especializadas para

37

estos delitos. Dentro del mbito de estudio, ncash, Ayacucho y Junn

cuentan cada uno con una nica Fiscala Provincial Corporativa. En Lima,
funcionan dos.
La introduccin del NCPP para los delitos de corrupcin de funcionarios
se hizo en forma progresiva desde el 2007 cuando se aplic por primera
vez en La Libertad. Para el 2010 el Ministerio Pblico contaba con cuatro
Fiscalas Anticorrupcin: adems de La Libertad, Amazonas, Cajamarca y
San Martn.
Luego, la Ley N 29648 modific la Disposicin Transitoria nica de la
Ley N 29574, y dispuso la inmediata aplicacin del NCPP para los delitos
cometidos por funcionarios pblicos, entre otros aspectos. El presupuesto
asignado para tales fines permiti crear fiscalas especializadas solo en
aquellos distritos donde el NCPP an no haba entrado en vigencia.19
Eso explica que hasta el 2013 eran catorce las fiscalas especializadas a nivel
nacional ubicadas en los distritos fiscales de Apurmac, Callao, Hunuco,
Huancavelica, Lima Norte, Lima Sur, Loreto, Pasco, Santa y Ucayali,
adems de las cuatro en las que se focaliza esta investigacin. Luego se
cre la Fiscala Anticorrupcin de Moquegua.20
Son dos las caractersticas que resaltan en las Fiscalas Anticorrupcin. La
primera es su especializacin, ya que solo conocen denuncias de corrupcin
de funcionarios a diferencia de como se opera en los distritos fiscales sin
Fiscalas Anticorrupcin. En estos casos, son las fiscalas penales y mixtas
las que investigan, entre otras materias, las de corrupcin bajo el modelo
del nuevo Cdigo.
La segunda caracterstica es su corporativizacin. A diferencia de las
fiscalas penales comunes, los despachos de las corporativas estn
organizados para coordinar aspectos administrativos y jurisdiccionales.

Esta informacin fue corroborada por la Secretara Tcnica del Equipo de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal (Oficio N 306-2013-MP-FN-ETI-NCPP/ST) en respuesta a un pedido de informacin pblica enviado por la Defensora del Pueblo (Oficio
N 10-2013-DP/APCSG-PEPPCPP).
20 Segn informacin del Anuario Estadstico del Ministerio Pblico al 31 de diciembre de
2013, existen 24 Fiscalas Superiores Corporativas Especializadas Anticorrupcin, 1 Fiscala Superior Supraprovincial Especializada Anticorrupcin, 18 Fiscalas Superiores Especializadas Anticorrupcin, 1 Fiscala Superior Nacional Especializada Anticorrupcin.
En stas operan un total de 244 fiscales entre fiscales superiores, adjuntos superiores,
provinciales y adjuntos provinciales. Un dato general ms, de los 4,752 fiscales a nivel
nacional, el 42.3% (2,011) mantienen la condicin de provisionales.
19

38

Para esto fue necesario introducir modificaciones en cmo se forman y

relacionan los despachos.
En un distrito fiscal, la Fiscalas Anticorrupcin es coordinada por un nico
fiscal, encargado igualmente de un despacho.21 Este es el fiscal provincial
coordinador. La Fiscala Anticorrupcin est conformada por varias
fiscalas, lideradas cada una por un fiscal provincial. El ltimo nivel es el
de los despachos. Suele haber entre dos a cuatro de stos por fiscala. Uno
es siempre asumido por el fiscal provincial y el resto, bajo una relacin
de jerarqua, por sus fiscales provinciales adjuntos. Las funciones de los
fiscales de coordinacin han sido reguladas por el Ministerio Pblico y
ms adelante hay una referencia y anlisis de ellas.
Ilustracin 1
Esquema bsico de las Fiscalas Anticorrupcin

Elaboracin propia.

21

La presente investigacin se desarroll durante la vigencia del Reglamento de Funciones

de los Fiscales Coordinadores del Cdigo Procesal Penal, aprobado mediante Resolucin
de la Fiscala de la Nacin N 242-2007-MP-FN, del 20 de febrero de 2007. Sin embargo,
el 9 de mayo de 2014, dicho Reglamento qued derogado por la Resolucin de la Fiscala
de la Nacin N 1735-2014-MP-FN que aprob el Manual de Organizacin de Funciones
del Despacho Fiscal Penal Corporativo.

39

Esta conformacin ha sido recientemente modificada por el artculo 8 del

actual Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal Penal
Corporativo, el que est integrado por: el fiscal Superior Penal o Mixto, el
Fiscal Adjunto Superior, el Fiscal Provincial Penal o Mixto, el Fiscal Adjunto
Provincial, el Asistente en Funcin Fiscal y el Asistente Administrativo.
Tabla 3
Cantidad de fiscales y carga promedio por Fiscala Provincial
Especializada Corporativa en Delitos de Corrupcin de Funcionarios
Fiscales
provinciales

Fiscales
adjuntos
provinciales

149

50

14

687

49

Apurmac

368

41

Ayacucho

517

57

Cajamarca

240

60

Callao

164

27

Huancavelica

215

36

Hunuco

12

417

35

Junn

12

626

52

La Libertad

301

75

Lima

15

47

62

1529

25

Lima Norte

387

65

Lima Sur

209

35

Loreto

353

59

Pasco

174

29

San Martn

282

94

Santa

285

57

Ucayali

263

44

Total

55

124

179

7166

40

Distrito fiscal

Amazonas
ncash

Cara
Total de
Casos
promedio
fiscales registrados
por fiscal

Nota: Informacin al 2012.

Fuente: Informacin proporcionada por la Fiscala de la Nacin (Oficio N 3699-2013-MPFN-OREF) en respuesta a un pedido de informacin pblica enviado por la Defensora del
Pueblo.

40

CAPTULO II
RESULTADOS DEL ANLISIS DE LAS CARPETAS Y
DISPOSICIONES DE ARCHIVO POR DELITOS DE
PECULADO Y COLUSIN
1. Consideraciones generales sobre las denuncias archivadas por
los delitos de peculado y colusin
En esta seccin se presenta informacin relevante sobre las denuncias
archivadas por los delitos de peculado y colusin. Se hace una
reconstruccin del perfil del denunciante, de las caractersticas del hecho
denunciado y de las modalidades ms frecuentes en las que se cometen los
delitos estudiados.
1.1. Perfiles de denuncias archivadas por delitos de peculado y
colusin
Se ha organizado la informacin relevante sobre las denuncias archivadas
en funcin de las siguientes variables: origen de las denuncias (quin
la present), mbito de la denuncia (entidad afectada) y cargo de los
denunciados (puesto que ocupa). En esta clasificacin se incorpor, como
variable transversal, el tipo delictivo (peculado, colusin o ambos) con el
propsito de advertir particularidades si las hubiera en alguno de ellos.
1.1.1. Datos generales
En la muestra, el 51% de casos archivados corresponde a denuncias por el
delito de peculado y el 25% a denuncias por colusin. Adems, existe un
24% de denuncias vinculadas a ambos delitos.
La mayor proporcin de denuncias archivadas fueron formuladas contra
entidades ubicadas en la capital de la provincia ms importante de la
regin. Esta particularidad es ms comn en Lima por la mayor cantidad
de entidades que concentra. En Ayacucho tambin se observa este patrn
respecto de la capital, Huamanga. En ncash, la prevalencia de archivos se
da contra entidades de Huaraz y, en Junn, contra entidades de Huancayo.

41

Tabla 4
Provincias y/o distritos con mayor registro de denuncias archivadas

Peculado

Colusin

Peculado /
Colusin

ncash

Ayacucho

Junn

Lima

Huaraz
(32%)

Huamanga
(57%)

Huancayo
(30%)

Lima
(84%)

Huari
(14%)

Fajardo
(9%)

Satipo
(12%)

Huarochir
(6%)

Recuai
(9%)

La Mar
(6%)

Tayacaja
(10%)

Huaraz
(1%)

Huaraz
(42%)

Huamanga
(60%)

Huancayo
(39%)

Lima
(94%)

Pomabamba
(9%)

Cangallo
(10%)

Concepcin
(16%)

Miraflores
(3%)

Huari (6%)

Chiara
(10%)

Tayacaja
(10%)

Huarochir
(3%)

Huaraz
(21%)

Huamanga
(86%)

Huancayo
(31%)

Lima
(100%)

Huari (19%)

Fajardo
(14%)

Chupaca
(11%)

Bolognesi
(13%)

Concepcin
(8%)

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

Otra proporcin importante de denuncias archivadas corresponde a

denuncias de parte (90%). En pocos casos se encontraron denuncias
archivadas iniciadas de oficio (10%). Este rasgo es bastante evidente, sin
embargo, a nivel de los distritos fiscales se pueden advertir diferencias.
En ncash, los archivos que corresponden a denuncias de oficio por
peculado representan una proporcin considerable (13%) no se hall
ninguna por colusin en nuestra muestra. En Ayacucho, los archivos
que corresponden a denuncias de oficio de mayor cantidad respecto del
resto de distritos fue similar tanto para peculado como para colusin
(16% y 17%, respectivamente); algo parecido sucede en Lima, pero en
proporciones menores (6% y 5%, respectivamente). En Junn, en cambio,
hubo ms denuncias de oficio por colusin (9%) que por peculado (6%). En
base a esta categorizacin es que a continuacin se presenta el perfil base
de las denuncias archivadas.

42

Tabla 5
Denuncias archivadas segn tipo penal (en porcentajes)
ncash

Ayacucho

Junn

Lima

Total

13

16

10

Peculado
De oficio
De parte

87

84

94

94

90

Total

100

100

100

100

100

De oficio

17

De parte

100

83

91

95

94

Total

100

100

100

100

100

12

Colusin

Peculado /
colusin
De oficio
De parte

98

100

92

88

94

Total

100

100

100

100

100

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

1.1.2.
a.

Identificacin de los perfiles ms frecuentes de las

denuncias archivadas

Sujeto que presenta la denuncia

El perfil de las denuncias archivadas segn el sujeto que presenta la

denuncia, ofrece un panorama con matices interesantes. En principio, la
principal fuente de presentacin de denuncias son las personas naturales
(particulares). En peculado su importancia vara entre 33% para Ayacucho,
45% para Junn y Lima; y 58% para ncash.
En el otro extremo tenemos a las denuncias archivadas que fueron
interpuestas directamente por periodistas, la prensa. Son marginales en
los cuatro distritos fiscales. Es en peculado donde aparecen con menos
debilidad (4% entre los cuatro distritos fiscales bajo estudio). Normalmente,
las denuncias mediticas de la prensa suelen ser acogidas como denuncias
de oficio por los fiscales, pues el rol que los medios de comunicacin han

43

asumido es denunciar en forma pblica sus hallazgos. Las denuncias

interpuestas por entidades privadas son tambin escasas, bordean el
4% para cada delito y en algunos casos ni siquiera fueron halladas en la
muestra.
La participacin de las Procuraduras Anticorrupcin tambin es baja.
Las denuncias que stas presentan son ms frecuentes en peculado que
en colusin, probablemente porque la naturaleza del primero facilita la
identificacin y el acopiamiento de informacin para armar una mejor
denuncia. En Ayacucho y Lima, el 6% corresponde a denuncias archivadas
presentadas por estas Procuraduras, dato que en Junn es de 5%, pero en
ncash 0%. En colusin slo identificamos casos en Ayacucho (9%) y Lima
(3%); y cuando se trat de ambos delitos las cifras fueron las siguientes: 2%
en ncash, 3% en Junn y 6% en Lima. En el ltimo captulo se desarrollan
algunas de las razones que explicaran esta baja participacin.
Despus de describir a los actores con mayor y menor participacin como
denunciantes, en los casos estudiados, queda un ltimo actor: la propia
entidad perjudicada. Esta fuente de denuncia se subdivide en dos grupos:
un primero grupo mayoritario que tiene a la Procuradura de la entidad
perjudicada como denunciante y otro, de menor importancia, donde quien
denuncia es la misma entidad pblica perjudicada, normalmente, a travs
de su mxima autoridad. La opcin de denunciar por uno u otro canal
parecera tener relacin con la fortaleza, la capacidad y el empoderamiento
de la Procuradura de la entidad, aunque tambin se explicara por motivos
polticos (alcalde que desea figurar como denunciante de una gestin
anterior, por ejemplo).

44

Tabla 6
Denuncias archivadas segn denunciante (en porcentajes)
ncash

Ayacucho

Junn

Lima

Total

Persona natural

57

33

45

46

46

Entidad pblica

16

17

23

13

17

Procuradura de la entidad

20

13

21

16

Entidad privada

Noticia criminal (prensa)

Procuradura (MINJUS)

Otro

20

10

Total

100

100

100

100

100

Persona natural

62

55

59

46

54

Entidad pblica

16

11

11

Procuradura de la entidad

13

16

10

Entidad privada

13

11

Noticia criminal (prensa)

Peculado

Colusin

Procuradura (MINJUS)

Otro

16

27

10

Total

100

100

100

100

100

Persona natural

59

72

58

23

53

Entidad pblica

14

18

11

Procuradura de la entidad

21

14

47

21

Entidad privada

Noticia criminal (prensa)

12

Procuradura (MINJUS)

Otro

Total

100

100

100

100

100

Peculado / Colusin

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

45

b. Principales entidades afectadas

Segn las denuncias archivadas de nuestra muestra, las principales
entidades afectadas tanto por los delitos de peculado como colusin, e
incluso por ambos delitos, son los gobiernos locales. Siempre representaron
ms de la mitad de las denuncias archivadas (56% para peculado, 51%
para colusin y 69% cuando hubo concurso de ambos delitos). En Lima,
sin embargo, las denuncias contra gobiernos locales son consistentemente
menores para los tres grupos de denuncias revisadas (39% para peculado,
24 para colusin y 33% para ambos delitos), pero en contrapeso son
mayores para los ministerios (12% para peculado, 21% para colusin y
27% para ambos delitos).
Estos resultados son esperables. Adems de haber ms de mil ochocientas
municipalidades distritales y provinciales, existen otros factores sociales y
econmicos que podran explicar su primer lugar en la lista: debilidad de
los controles institucionales contra la corrupcin sobre todo en provinciales
y distritos alejados, menor capacidad de gestin, desconocimiento sobre
gestin pblica y en algunos casos hasta dificultad para comprender que,
por ejemplo, la apropiacin de un bien estatal constituye delito. Tal como
sealaron algunos fiscales, en zonas rurales pasara mucho de esto ltimo.
Las carencias educativas de las personas que luego ocupan cargos pblicos
llevaran a algunos de ellos a cometer delitos sin que realmente lo sepan.
En la tabla se observa, tambin, un porcentaje considerable en la categora
otros. Este porcentaje se explica a partir de la gran variedad de entidades
que tienen denuncias archivadas pero con porcentajes residuales.

46

Tabla 7
Denuncias archivadas segn entidades perjudicadas (en porcentajes)
ncash

Ayacucho

Junn

Lima

Total

Gobiernos locales

63

50

44

39

47

Gobiernos regionales

10

11

Ministerios

11

12

Instituciones educativas

Unidades de Gestin
Educativa Local

Otros

13

16

43

40

33

Total

100

100

100

100

100

Gobiernos locales

54

44

62

24

43

Gobiernos regionales

15

19

Ministerios

13

21

13

Programas sociales

Municipalidad de Lima
Metropolitana

Otros

20

12

24

39

29

Total

100

100

100

100

100

Gobiernos locales

78

56

67

33

67

Gobiernos regionales

10

22

14

11

Ministerios

11

27

10

Unidades de Gestin
Educativa Local

Universidades

11

Corte Superior de Justicia

o juzgados

EsSalud

Otros

33

Total

100

100

100

100

100

Peculado

Colusin

Peculado / Colusin

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

47

c.

Nmero de denunciados

En general, en cada caso de peculado hay, en promedio, tres personas

denunciadas. En colusin son cuatro, e igual nmero cuando concurren
ambos delitos. En algunos casos, durante el transcurso de la investigacin,
el fiscal incorpor a otras personas en su investigacin. A nivel general, no
se observa que se incorpore a nadie ms, sin embargo, la visin por delito
y por distrito fiscal ofrece otro panorama.
Por ejemplo, en Ayacucho, por peculado, se denuncia en promedio a
cuatro personas y se investiga a dos. En colusin la tendencia se invierte:
cuatro denunciados y cinco investigados. En Junn, por peculado, hay
igual nmero de denunciados e investigados, dos; pero ms investigados
que denunciados en colusin: seis y cuatro, respectivamente.
Cada denuncia es particular. No se puede extraer de estas cifras ms que
un perfil general de cada delito. Pero s se puede mencionar que hubo cierta
recurrencia en algunos fiscales a limitar la investigacin a aquellas personas
denunciadas. Algunos tienen dificultades para ampliar la investigacin
a nuevos individuos que, a la luz de las pesquisas, van tomando un rol
importante para aclarar los hechos o identificar complicidades.
Tabla 8
Nmero promedio de denunciados e investigados en denuncias
archivadas

Ayacucho
Junn
Lima
ncash
Total

Peculado

Colusin

Peculado /
Colusin

Denunciados

Investigados

Denunciados

Investigados

Denunciados

Investigados

Denunciados

Investigados

Denunciados

Investigados

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

48

d. Principales cargos que ocupan las personas investigadas

En los cargos que ocupan las personas investigadas se han encontrado
patrones claros y diferenciados por delito. En principio, la dispersin de
los cargos es amplia, lo que puede ser un indicativo de la expansin de
los delitos de peculado y colusin en tanto estaran siendo cometidos en
diversas reas e instancias de las entidades pblicas.
En las denuncias archivadas por peculado, son los jefes de rea los que
aparecen con mayor frecuencia como investigados (15%). Las unidades
a las que pertenecen son aquellas con algn grado importante de acceso
a recursos o bienes de la institucin: principalmente presupuesto,
abastecimiento, administracin, contabilidad, logstica, tesorera, personal,
administracin. Le siguen los alcaldes (14%), regidores (11%) y tcnicos en
alguna rama (mayormente enfermera, contabilidad, agropecuarios y en
computacin).
En colusin, este patrn vara por la naturaleza del delito y su relacin
con los procesos de seleccin en las contrataciones del Estado. Son los
miembros de los comits especial contra quienes se dirigen las denuncias
(13%).
Sin embargo, la colusin no siempre la realizan ellos. Las bases del
concurso pueden haber estado dirigidas a un postor, por ejemplo. Por ello
es que hay otros agentes involucrados: gerentes (11%), jefes (11%) y en
menor proporcin tambin los alcaldes (7%). Incluir a estos ltimos es una
prctica de relativa extensin que asume que los alcaldes frecuentemente
estn vinculados con los arreglos de contrataciones. Ntese que en menor
proporcin aparecen otros funcionarios ligados a la ejecucin de obras,
como los supervisores o residentes de obra (4%).
El patrn de los cargos en las denuncias archivadas por peculado y colusin
es una mezcla de los dos patrones anteriores. Los jefes de unidad son los
principales investigados (22%), seguido de los alcaldes (15%), gerentes
(12%), supervisores (8%).

49

Grfico 4
Cargos que ocupan los investigados en denuncias archivadas

Peculado

Colusin

Polica

1%

Regidor

Supervisor

1%

Sub gerente

4%

Sub gerente

3%

Supervisor

4%

Director

5%

Gerente

5%

Tcnico

11%

Regidor

11%

Alcalde

14%

Jefe

15%

Otros

3%

Director

5%

Polica

6%

Alcalde

7%

Jefe

11%

Gerente

11%

Comit

34%

13%

Otros

36%

0% 10% 20% 30% 40%

0% 10% 20% 30% 40%

Peculado / Colusin
Comit

1%
4%
5%
5%
7%
8%
12%
15%
21%
22%

Director
Regidor
Tcnico
Sub gerente
Supervisor
Gerente
Alcalde
Otros
Jefe
0%

10%

20%

Comit: Miembro de comit especial.

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

50

30%

1.2. Modalidades ms frecuentes en las que se cometen los delitos

de peculado y colusin
A continuacin se presenta un listado de las modalidades ms frecuentes en
las que se cometen los delitos de peculado y colusin, segn las 457 carpetas
fiscales revisadas. Cabe precisar que, se han extrado las modalidades sin
el propsito de evaluar su coherencia. Es simplemente una sistematizacin
de las denuncias que reciben las Fiscalas Anticorrupcin y que luego son
archivadas.
Las modalidades de peculado y colusin se construyen en funcin a hechos
recurrentes, sea por el tipo de acceso a los recursos que tienen algunos
funcionarios, por el poder que algunos altos funcionarios ejercen con su
cargo o por otras caractersticas que hacen que se creen oportunidades
ilcitas que son aprovechadas, pues, en el balance de costos y beneficios
que hacen, se percibe mayor ganancia que riesgo como resultado de
cometer el delito.
Para el delito de peculado, las 17 modalidades identificadas han sido
agrupadas en torno a cuatro rubros: ejecucin de obras o servicios, uso de
bienes de la entidad, rendicin de cuentas y otros. Las ms frecuentes han
sido las primeras e ilustran la vulnerabilidad del sistema de contrataciones
y adquisiciones pblicas, as como la necesidad de reforzar los controles
ex ante, durante y ex post. Otras, en cambio, manifiestan confusin de los
denunciantes entre la diferencia de lo que es controversia civil de un caso
penal.
Las modalidades de colusin son ms variadas. Durante la revisin de
carpetas se encontraron 21 modalidades; las cuales han sido agrupadas en
funcin de algunas etapas del proceso de contrataciones y adquisiciones
del Estado: preparacin de contratacin o adquisicin, postulacin y
otorgamiento de buena pro y ejecucin.
Varias de las modalidades de peculado y colusin tienen el riesgo de
ser cometidas en forma sistemtica. Es el caso del robo de gasolina para
peculado y de coimas para dirigir licitaciones en colusin. Pero el sostn
necesario para dicha sistematicidad es distinto.
En las modalidades de peculado no suele haber concurso de muchos
actores. Es la cercana del funcionario pblico a los bienes o el dinero
que le ha sido dado en administracin as como su percepcin sobre la
ineficacia de los sistemas de control lo que determina el aprovechamiento
de oportunidades ilcitas.

51

Es distinta la situacin con el delito de colusin. Su sistematicidad y

permanencia requiere de reglas informales (coimas para ganar licitaciones)
socialmente vlidas instauradas en forma paralela a la legal (Ley de
Contrataciones del Estado) que han construido y sido construidas por
un contexto en donde, ms que una tolerancia a la corrupcin, hay un
aprovechamiento funcional de sta. De ah que los postores perdedores de
una licitacin en buena parte denuncien la colusin en el otorgamiento de
la buena pro cuando su acuerdo inicial, igualmente ilegal, no los favoreci.
Asimismo, mientras que el peculado se comete casi siempre sin la
participacin de otros actores, la colusin implica la concertacin de
inters entre mltiples partes. Esto propicia, con mayor frecuencia en
colusin, la aparicin de redes, actores intermediarios o puestos de poder
que administran y otorgan beneficios (contratos o facilidades) a cambio de
coimas.
Estas son caractersticas importantes a tener en cuenta para construir
polticas de prevencin y monitoreo de estos delitos. Adems del factor
jurdico, un anlisis de este tipo, contribuira a conocer las modalidades
ms frecuentes, sus implicancias as como los fenmenos sociales y
culturales que incentivan su permanencia en el tiempo.
Tabla 9
Modalidades frecuentes de peculado archivadas
Temas

Modalidades
1. Apropiacin de dinero producto de planillas fantasmas
en obras o servicios
2. Apropiacin de dinero producto de comprar una
menor cantidad de bienes que la presupuestada

Ejecucin
de obras o
servicios

3. Apropiacin de dinero destinado a obras no concluidas,

no iniciadas o realizadas con materiales de menor
costo o calidad
4. Apropiacin de materiales de construccin u otros
comprados en exceso para una obra
5. Cobro en exceso por falsificacin de boletas de venta
a terceros
6. No presentacin de documentos contables que
sustenten la ejecucin del gasto

52

Uso de
bienes de
la entidad

Rendicin
de cuentas

7. Uso de vehculos de la entidad para fines personales

8. Uso de combustible para fines personales
9. Uso indebido de computadoras de la entidad
10. No rendicin de cuentas de dinero otorgado a
funcionario para fines especficos (eventos, compras
por campaas, caja chica, alimentacin, medicinas,
talleres, etc.)
11. No rendicin de cuentas de viticos*

12. Sustraccin de material de oficina

Sustraccin
de parte de 13. Sustraccin de bienes por parte de terceros cuya
administracin haba sido dada a un funcionario
terceros
(laptops, entre otros)
14. Apropiacin de dinero de bonificaciones, pensin,
deudas, beneficios u otras obligaciones por parte de
funcionarios
Otros

15. Apropiacin de dinero producto de la venta de terrenos

16. No entrega a la autoridad de bienes incautados
17. Cobro de doble remuneracin

* El cuadro sistematiza modalidades denunciadas, pero no todas necesariamente son peculado.

Es el caso del peculado por apropiacin de viticos si seguimos los pronunciamientos de la
Corte Suprema.22
Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

22

Ejecutorias Supremas del 3 y 11 de marzo de 2010 y 15 de setiembre de 2010 declararon

haber nulidad en las sentencias recurridas y reformndola absolvieron a los acusados
del delito de peculado argumentando que los viticos tienen naturaleza distinta a la administracin, percepcin y custodia, ya que en aquel subsiste autorizacin del funcionario o servidor
pblico para disponer del dinero otorgado, que puede ser parcial o del total de la suma asignada,
pues el trabajador, en puridad, est autorizado a utilizar el ntegro del vitico que se le asign,
aspecto diferente es que con posterioridad no haya rendido cuentas o las haya efectuado de manera
defectuosa, que constituyen aspectos, que en todo caso deben dilucidarse administrativamente, es
decir, dentro del mbito de control de la autoridad que otorg dicho concepto; an ms, de persistir las deficiencias u omisiones, debe agotarse la exigencia directa antes de recurrir a las acciones legales, obviamente de carcter administrativo y extrapenal (R.N. N 260-2009-Loreto; R.N.
N 4481-2008-Junn y R.N. N 1886-2009-Lima, todas de la Sala Penal Transitoria de la Corte
Suprema. Citado en: SALINAS SICCHA, Ramiro. Delitos contra la Administracin Pblica,
Grley, 2. ed., Lima, 2011, pp. 324 y 325.

53

Tabla 10
Modalidades frecuentes de colusin archivadas
Etapa

Modalidades

Preparacin
1. Adecuacin de bases en contrataciones pblicas a
postulante especfico
de
contratacin 2. Fraccionamiento en la contratacin de bienes,
o adquisicin
servicios y ejecucin de obras para evitar procesos
de seleccin
3. Manipulacin de trminos de referencia de
contratacin de personal
4. Licitaciones de obra o servicios en los que, despus
de su otorgamiento y/o ejecucin, se generan
adendas con el fin de evitar nuevos procesos de
seleccin
5. Generacin de falsas necesidades (pasar servicios
simples como refacciones)
Postulacin y 6. Exclusin arbitraria de empresa en proceso de
adjudicacin por colusin con postor ganador
otorgamiento
de buena pro 7. Carrusel de entidades para alternar buenas pro
8. Suplantacin de funcionario que integra el Comit
Especial de procesos de seleccin
9. Presentacin de documentacin incompleta de
parte de ganador de buena pro
10. Irregularidades en la carta fianza solicitada en
contrataciones
11. Otorgamiento de buena pro obviando pasos
requeridos por ley
12. Contrataciones y adquisiciones otorgadas a
postores con documentacin falsa o no vigente
13. Concertacin para no solicitar a postor ganador la
carta fianza cuando es requerida
14. Otorgamiento de buenas pro a empresas ligadas a
funcionarios salientes
15. Postores ligados a una misma empresa, grupo
empresarial o familia

54

Ejecucin

16. Otorgamiento de buena pro a postor que ofreci

servicio ms caro o sin requerimientos tcnicos
mnimos solicitados
17. Cobro por servicio u obras sin entregarlo o
ejecutarlo en su totalidad
18. Ejecucin de obras ficticias
19. Conformidad con entrega de obras sin cumplir
especificacin tcnica de las bases
20. Sobrevaloracin de obras o servicios y pago en
exceso a proveedores
21. Acuerdos con ejecutores de obras o servicios para
no aplicar penalidades ante incumplimientos en
contrato

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

1.3. Acerca de los casos que ingresan al subsistema anticorrupcin

Una de las caractersticas de los delitos de peculado y colusin, sobre
todo de este ltimo, es la dificultad para recabar medios probatorios que
acrediten directamente los hechos denunciados. La corrupcin es difcil de
probar.
El patrn de los casos sancionados por peculado y colusin en los ltimos
aos confirma esta dificultad: queda claro, de la jurisprudencia de la
Corte Suprema revisada, que buena parte de las sanciones impuestas o
confirmadas en estos delitos corresponde a actos groseros donde los
sentenciados cometieron claras irregularidades, confesaron directamente
el delito o bien dejaron evidencias documentales (fciles de ubicar o que
nunca ocultaron o manipularon) que sirvieron como prueba directa de
los hechos. La gran mayora de condenas se imponen a casos menores.
Un reducido nmero de casos grandes llegan a juicio oral y, cuando lo
hacen y conducen a sentencias, es comn que las condenas dispuestas slo
involucren a mandos intermedios de las entidades perjudicadas. Parece
compartirse esta percepcin entre los fiscales entrevistados:
La impresin general es que no hay sentencias contra los peces gordos,
los que caen son los mandos intermedios. (Fiscal de Ayacucho).

55

Los casos grandes contra presidentes regionales vienen con informes

tcnicos o de asesora. Estos son los que la saben hacer. Hecha la ley hecha
la trampa, pues a veces la administracin pblica usa las facultades que
tiene para justificar determinados actos. A veces declaran en emergencia
un municipio, por ejemplo. Es difcil cuando hay tantos informes que
cubren la responsabilidad del alcalde, porque stos informes lo que hacen
es justificar la obra ejecutada cada uno desde su especialidad, pero a veces
se pueden hacer cosas. Estos informes funcionan como pararrayos de los
alcaldes. (Fiscal de Ayacucho).
Por ejemplo, entre los delitos de peculado, se tiene el caso del chofer de
una municipalidad que comnmente solicitaba una cantidad de vales
de gasolina que rebasaba su capacidad de consumo mxima (R.N. N
1142-2001-Madre de Dios), hecho que fue probado con un informe tcnico
sobre el consumo mximo posible del vehculo en funcin a la ruta habitual
del chofer.
Igualmente fcil de sancionar fue el caso de una funcionaria que fragu
facturas y que infl gastos para apropiarse de dinero entregado para
proyectos sociales (R.N. N 1109-2010-Ucayali). En este caso, la verificacin
de la legalidad de las facturas se comprob fcilmente con informacin de
la SUNAT.
Asimismo, diversos cheques certificados sirvieron para identificar que un
miembro del Ejrcito se haba apropiado de diversas cantidades de dinero
a travs depsitos desde la cuenta de esta institucin a la suya, por montos
que no correspondan a su salario ordinario (R. N N 787-2004-Lima).
La sancin de los delitos de colusin no es muy distinta. Para la ratificacin
de la condena impuesta a un funcionario del Instituto Nacional Penitenciario
coludido con un proveedor, se emplearon documentos (comprobantes de
pago y cheques girados a nombre de la empresa favorecida) emitidos
aunque an no entregados antes que el servicio fuera efectuado (Exp. N
3137-2000- Lima).
En otro caso (R.N. N 532-2003-San Martn), el otorgamiento indebido de
la buena pro a la empresa ganadora fue acreditado con varios documentos,
entre ellos, con la cotizacin que uno de los postores entreg con su
postulacin en la que ofreca vender el bien a un precio menor.
Por ltimo, tenemos el caso de un alcalde que se coludi con una empresa
para la venta de un camin cisterna por 56,227 nuevos soles cuyo valor

56

real, segn la pericia valorativa practicada, era de 26,962 nuevos soles

(R.N. N 2483-2010-Arequipa).
Esta realidad contrasta largamente con la dificultad probatoria habitual
de la gran mayora de delitos de peculado y sobre todo de colusin. Los
investigados usualmente se cuidan de no dejar rastros de la apropiacin de
los bienes del Estado, ocultan informacin, la manipulan o no la entregan
a los fiscales, dificultando enormemente la investigacin y en ocasiones
determinando el archivo de la denuncia.
La falta de documentacin aportada por las entidades pblicas en donde
se ha cometido el delito es una dificultad con respecto a los hechos que se
investigan. Las respuestas son tardas e incompletas. En algunos casos
incluso han desaparecido la informacin. Esto pasa para ambos delitos.
(Fiscal de Lima).
La investigacin de los delitos de colusin es incluso ms compleja. Los
acuerdos colusorios evidentemente no se realizan por escrito, sino por
medios verbales. Si el hecho denunciado estuviese en vas de perpetrase
se haran colaboraciones eficaces, interceptaciones telefnicas, pero como
la denuncia se hace cuando los hechos estn consumados, lo nico que
queda es documentacin escrita que difcilmente acredita directamente el
delito. La antigedad de la denuncia es una complicacin adicional. En
ocasiones se denuncian hechos ocurridos hace no poco tiempo, lo que
a veces impide la realizacin de diligencias como el levantamiento del
secreto de telecomunicaciones, ya que las compaas telefnicas guardan
solo por tres aos el registro de llamadas.
Se sabe que ante una denuncia por colusin hay etapas clave por investigar
como la actuacin del comit especial pero son pocas las herramientas
tiles si los investigados han cubierto todas las huellas, si no hay testigos
ni incentivos para que declaren, o si la documentacin de todo el proceso
ha sido alterada por quienes son investigados.
A esto suma la complejidad de los procesos de compras pblicas, su
limitada efectividad para establecer controles reales, as como las diversas
maneras a las que se recurre para evitar sus controles (como la declaracin
de proyectos de inters o prioritarios para la regin o localidad) y la
insuficiente formacin y especializacin de los fiscales en el manejo de la
Ley de Contrataciones del Estado.
Por ejemplo, la Ley General de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado es muy tediosa. Para que una entidad pueda adquirir un bien se
57

demora mucho. Las instituciones necesitan ya adquirir un bien o servicio.

No hay esa rapidez de contratacin porque deben respetar la ley, ah es
donde se generan los actos de colusin. Encontrar indicios ah es muy
difcil. Pues van a encontrar la justificacin ah. (Fiscal de Lima).
El delito de colusin es bien difcil de probar. No hay casi nunca prueba
directa, salvo que los propios involucrados se hayan registrado, por eso
yo creo que es uno de los delitos donde ms se necesita capacitacin,
experiencia para que el fiscal tenga ms visin de cmo trabajar en estos
casos (Fiscal de Lima).
Se archiva sobre todo, si bien es cierto, hay colusin, la concertacin
es difcil probarla, pero en actos mismos de los procesos de licitaciones
donde se otorga la buena pro es difcil, pero en la ejecucin de contrato
rpidamente determina. Desde el momento en que se realizan los perfiles,
desde las bases, ya est direccionado. Y cmo probamos eso que est
direccionado? (Fiscal de Ayacucho).
Las personas que cometen estos delitos muchas veces se encuentran
preparadas para eludir y evadir cualquier tipo de circunstancias que
los puedan conectar con su cmplice. Por ejemplo, hacen llamadas de
celulares que no les pertenecen, emplean correos creados con nombres
diferentes, al emplear internet utilizan direcciones IP dinmicas para el
envo de comunicaciones23, utilizan terceros al momento de la postulacin
que no son directamente rastreables, entre otros.
As, la complejidad probatoria en estos delitos y el tipo de casos sentenciados,
ha hecho que los parmetros que toma una importante cantidad de jueces
para la determinacin de la culpabilidad sean muy exigentes. La prueba
indiciaria se puede encontrar, pero la dificultad es que sta sea suficiente
para quebrar la presuncin de inocencia en juicio oral.
Algunos jueces dicen que solo hay colusin cuando se colude el comit o
el encargado de compras. Pero la colusin puede estar en los trminos de
referencia y es ah donde se pueden escapar los casos. Por eso a veces los
derivamos hacia negociacin incompatible. Como es muy verbal, donde

23 Una direccin IP es un nmero de identificacin asignado a cada computadora. Al ser

el equivalente del documento de identidad de la misma, archivos y correos electrnicos
pueden ser asociados fcilmente al dueo de la computadora desde la cual se envi la
comunicacin. Pero hay programas que permiten eludir esta asociacin entre mquina y
usuario, creando direcciones IP dinmicas o falsas imposibles de rastrear hacia un individuo en particular.

58

uno debe investigar es en la elaboracin de los TDR porque ven que estn
pensados en un postor determinado. (Fiscal de Lima).
Trato de buscar la forma de poder llegar a esa falta de informacin. A
veces funciona y a veces no, porque con el garantismo que tienen los
jueces a veces si ellos no ven el papelito no son felices. Eso, tenemos que
trabajarlo en juicio, porque el desparecer documentacin tambin es
delito. (Fiscal de Lima).
Los fiscales le dan un peso muy importante a lo que los jueces determinen
como lneas de interpretacin. Esto es correcto. Pero donde s incurren
en algunos yerros, a nuestro juicio, es en considerar que tales parmetros
deben tomarse en cuenta por igual para el juicio oral como para la etapa de
investigacin preparatoria donde las diligencias preliminares tienen por
finalidad, segn el artculo 330 del NCPP, realizar solo los actos urgentes
o inaplazables, y no agotar las diligencias que aseguren la conviccin de la
comisin del delito.
Al retrotraer los parmetros judiciales de conviccin probatoria a la
investigacin preliminar, algunos fiscales estn trasladando a la exigencia
de probanza de una etapa posterior del proceso judicial donde, ah s con
toda razn, el fiscal deber contar con una teora del caso sustentada en
conviccin y no solo en indicios razonables exigidos nicamente para
formalizar la denuncia.
El peso que la jurisprudencia o algunos jueces en particular generan en
la actuacin fiscal en diligencias preliminares incentivos para archivar
tempranamente un caso de peculado y en especial uno de colusin para
los que, de haber sido formalizados, el fiscal habra practicado diligencias
adicionales orientadas a hallar en los indicios la conviccin de la comisin
del delito exigida por los jueces en juicio oral.
Mientras que algunos fiscales han elevado su estndar probatorio, otros
han optado por aplicar una estrategia alterna que implica cambiar la ruta
de la acusacin y redirigir el delito hacia uno que permita mayor facilidad
de probanza y sancin. As, se recalifica el tipo pasando de colusin
hacia negociacin incompatible o aprovechamiento indebido del cargo,
ya que en ste no se necesita demostrar perjuicio patrimonial al Estado24.
24 Artculo 397 del Cdigo Penal.- Aprovechamiento indebido del cargo. El funcionario o
servidor pblico que, directa o indirectamente o por acto simulado, se interesa en cualquier contrato u operacin en que interviene por razn de su cargo, ser reprimido con
pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cinco aos.

59

Pero ello implica un menor rango de sanciones mximas, segn el Cdigo

Penal. Es importante destacar que la Corte Suprema determin que ya
no es necesario acreditar prejuicio patrimonial en la por colusin simple.
Aun as, algunos fiscales siguen estimando la necesidad del perjuicio para
formalizar denuncia.
En el delito de colusin tambin hay mucha exigencia, hay jueces muy
garantistas que desean das y horas para probar la corrupcin. Entonces
algunos fiscales apuntan ya no a colusin sino a negociacin incompatible.
Me parece que deberan comprender enriquecimiento ilcito tambin.
(Fiscal de Lima).
En cuanto a colusin, acostumbro formular acusacin alternativamente
por negociacin incompatible. (Fiscal de Lima).
Generalmente, es difcil acreditar la concertacin entre el funcionario
competente y el particular. Como es bien difcil eso, normalmente se
investiga por negociacin incompatible. (Fiscal de ncash).
El cambio de estrategia hacia negociacin incompatible sera reciente
y responde a la dificultad constatada que un caso por colusin llegue a
juicio oral y obtenga sentencia condenatoria. Pero las estadsticas todava
no favorecen este cambio de estrategia como una mejor opcin. Entre
el 2010 y junio del 2014, segn datos del Poder Judicial, no ha habido
ninguna sentencia condenatoria en ncash, Ayacucho, Junn y Lima
por negociacin incompatible, aunque s las ha habido en Callao (5),
Lima Norte (3), La Libertad (2), Cusco (1), Santa (1) y Cajamarca (1)25.

Ms all de variar el tipo penal algunos fiscales incluso indican que

varan las denuncias por colusin hacia trfico de influencias lo que
parece evidente es que se requiere mejores lineamientos y herramientas de
investigacin, as como pautas de gestin, que permitan mejorar la calidad
del trabajo fiscal, al margen de qu delito sea el que se est investigando.
La clave parece encontrarse ah y no en el acomodo de la tipificacin a
las capacidades probatorias actuales de los fiscales que, como se ver
ms adelante, muestran aciertos pero tambin debilidades importantes y
recurrentes.
25 No se ha tomado en cuenta los datos consignados en las estadsticas como fallos confirmados y fundados, en tanto que no fue posible identificar si se trataba de sentencias
absolutorias o condenatorias. Fuente: SG. Produccin y Administracin de Plataforma de
la Gerencia de Informtica del Poder Judicial al 16 de junio de 2014.

60

2. Diligencias preliminares: extensin y principales actuaciones

No hay una nica forma de investigar denuncias por peculado o colusin.
Tampoco la hay en el orden de ejecucin de las diligencias preliminares.
Muchas veces, la programacin de las diligencias difiere bastante de la
fecha de su realizacin, recayendo las razones tanto en aspectos de gestin
propios del manejo del fiscal o de las facilidades que brinda el Ministerio
Pblico o bien en aspectos ligados a los propios investigados, en concreto,
sus dificultades para comparecer o sus estrategias dilatorias.
Por eso en esta seccin se empezar por una descripcin general sobre
la extensin de esta etapa Diligencias Preliminares y las principales
diligencias y actuaciones que sta comprende. Luego, con una visin
general adquirida, entrar ms en aspectos de fondo sobre el desarrollo
propio de las principales diligencias y actuaciones.
1.1 . Extensin de las diligencias preliminares
Segn la informacin extrada de las carpetas de denuncias en las que se
programaron diligencias preliminares, pasan, en promedio, 225 das desde
que se presenta la denuncia hasta que se archiva, esto equivale a 7 meses
y 15 das.
Este promedio general debe ser desagregado para ilustrar la duracin de la
investigacin fiscal para los casos archivados. En principio, es poco exacto
porque mezcla casos que por su naturaleza tienen una duracin distinta.
Es el caso, por ejemplo, de los archivos liminares frente a los no liminares,
o los que fueron elevados al superior y los que no; tambin en aquellos en
los que el fiscal ampli el plazo, entre otras diferencias.

61

Grfico 5
Tiempo transcurrido entre la denuncia y su archivo (General)
Das

Plazo Jurisp. 240

(8meses)***
Plazo Jurisp. 180**
Plazo Jurisp. 120*
Plazo 60: Ley N
30076
Plazo 20 NCPP

*Cas. 318-2011-Lima (aclaracin Cas. 02-2008-La Libertad)

**Int. Cas. 02-2008-La Libertad
***Cas. 144-2012-ncash

Un archivo liminar toma, en promedio, casi 2 meses (exactamente, 58

das), lo que ciertamente contrasta con el plazo de dos das previsto para
estos efectos en Sistema de Gestin Fiscal. En estos casos el fiscal no realiza
mayores actuaciones y la revisin de documentos se suele limitar a lo
que est como anexos en la denuncia, adems de otros documentos cuya
obtencin (por internet, por ejemplo) sea fcil.
El archivo no liminar, opuesto al anterior, implica el despliegue de la
capacidad de investigacin del fiscal, toma en promedio 275 das o 9 meses
y 5 das en promedio frente al plazo mximo de las diligencias preliminares,
aunque existieron diversas interpretaciones sobre dicho plazo, que
consideraban 120 das, 180 das, entre otros plazos (en el captulo II se
abordar con mayor precisin este tema), aun as son menores al tiempo
promedio antes sealado. Las responsabilidades por estas demoras son
compartidas. Recaen en los fiscales, en los investigados pero tambin en
cmo el Ministerio Pblico establece pautas de gestin e investigacin
para que sus fiscales puedan trabajar en forma ms eficiente.
La falta de uniformidad y las interpretaciones particulares de la
jurisprudencia no permitieron tener una visin unificada sobre el plazo
que se deba emplear, al menos al tiempo de realizar esta investigacin.
Por eso, se ha mantenido los dos estndares ms generalizados (120
y 180 das). Como se observa en el grfico 6, los fiscales se han tomado

62

distintos plazos para realizar sus investigaciones preliminares. A pesar

que, existe una categora que es ms frecuente que las dems (50-150 das)
probablemente, tambin, por ser la de mayor rango se advierte que
muchos casos son archivados en distintos plazos que varan entre: 151-210
das y 211-270 das.
Grfico 6
Tiempo transcurrido entre la apertura de investigacin y la disposicin
de archivo de casos complejos (en das)*

*El grfico slo considera los casos complejos (304) que se archivaron despus de 50 das de
iniciada las diligencias preliminares. Asimismo, los rangos fueron establecidos en funcin a
los plazos interpretativos: 120, 180, 240 y 480 das, otorgando un margen de +/- 30.
Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

En tres de los cuatro distritos fiscales estudiados, los casos en los que no se
practicaron actos de investigacin se resolvieron en un promedio de das
menor a los dos meses. Es el caso de ncash (52 das), Ayacucho (24 das)
y Junn (34 das). En Lima, este tipo de archivo toma, en promedio, 67 das.
En todos los casos se est dentro de los estndares de plazo legal, pero
los tiempos no corresponden a la naturaleza del archivo liminar. Situacin
distinta es la de los archivos en los que s hubo despliegue de diligencias
preliminares: fueron pocos los casos en que los archivos se realizaron
dentro del plazo legal previsto.
Respecto del plazo para las investigaciones en las que el fiscal no plantea
su ampliacin. Ningn distrito tiene tiempos promedio menores al que

63

regula el NCPP26. Es en ncash donde hay menos demora con 183 das (6
meses, 3 das). Luego le sigue Ayacucho con 201 das (6 meses, 21 das).
Junn y Lima se ubican ms lejos de stos. El primero archiva en 230 das (7
meses, 20 das) y el segundo en 250 das (8 meses, 10 das).
Grfico 7
Tiempo transcurrido entre la denuncia y su archivo (por distritos)

Plazo Jurisp. 240

(8meses)***
Plazo Jurisp. 180**
Plazo Jurisp. 120*
Plazo 60: Ley N 30076
Plazo 20 NCPP

Plazo Jurisp. 240

(8meses)***
Plazo Jurisp. 180**
Plazo Jurisp. 120*
Plazo 60: Ley N 30076
Plazo 20 NCPP

26 Artculo 334.2 del Cdigo Procesal Penal.- El plazo de las diligencias preliminares, conforme al artculo 3, es de veinte das, salvo que se produzca la detencin de una persona.
No obstante ello, el fiscal podr fijar un plazo distinto segn las caractersticas, complejidad y circunstancias de los hechos objeto de investigacin (). Sin embargo, el artculo
5 de la Ley N 30077, modific el plazo de las diligencias preliminares a sesenta das. A
efecto de la presente investigacin se tendr en cuenta el plazo anterior por ser la norma
procesal penal vigente de las carpetas fiscales analizadas.

64

Plazo Jurisp. 240

(8meses)***
Plazo Jurisp. 180**
Plazo Jurisp. 120*
Plazo 60: Ley N 30076
Plazo 20 NCPP

Plazo Jurisp. 240

(8meses)***
Plazo Jurisp. 180**
Plazo Jurisp. 120*
Plazo 60: Ley N 30076
Plazo 20 NCPP

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

Para completar este esquema general, hace falta revisar los tiempos de las
denuncias en las que el fiscal aplic alguna ampliacin. Esta prctica es
bastante comn. Se da en la mayora de los casos (ncash 64%, Ayacucho
63%, Junn 51% y Lima 53%). La extensin del plazo de investigacin vara
entre los 37 das para Ayacucho y 55 para Lima.
Adems, es bastante comn que el plazo se ample en ms de una ocasin.
Las cifras, presentadas a continuacin, dan la impresin que la ampliacin
se usa como una forma de salvar la posibilidad de tener una investigacin
ms profunda. Pero al mismo tiempo, las ampliaciones reiteradas son
muestra de que la gestin funciona con deficiencias. Tambin se emplean
para poder terminar con las diligencias atrasadas, pendientes y las que se
deben reprogramar.

65

Junn es el distrito fiscal donde esta prctica est menos extendida y an

as el 36% de los casos ampliados es extendido por una segunda vez. En
Lima y ncash la segunda ampliacin abarca al 42% de los casos y en
Ayacucho al 45%. La tercera ampliacin de las investigaciones es menos
comn (vara entre el 8% de los casos en Lima y el 23% en Ayacucho); y,
la cuarta, an algo menor (entre 2% para Lima y 11% para Ayacucho). Las
primeras ampliaciones suelen fijar alrededor de 50 das adicionales. Cada
ampliacin adicional implica en promedio una extensin ligeramente
menor en casi todos los distritos fiscales.
Estas cifras pueden ser el reflejo de lo ajustado que pueden ser los
plazos legales pero tambin, como se ver luego, de ineficiencias en
el planteamiento y realizacin de diligencias preliminares adems de
algunos problemas que retrasan la obtencin de la documentacin para la
investigacin y que no dependen de los fiscales.
Tabla 11
Frecuencia de la ampliacin de plazos para la investigacin preliminar
ncash

Ayacucho

Junn

Lima

64%

63%

51%

53%

1era ampliacin

49 das

37 das

51 das

55 das

2da ampliacin

48 das

26 das

46 das

48 das

3era ampliacin

43 das

18 das

48 das

52 das

4ta ampliacin

24 das

10 das

65 das

30 das

% de inv. ampliadas
con 2da ampliacin

42%

45%

36%

42%

% de inv. ampliadas
con 3era ampliacin

14%

23%

9%

8%

% de inv. ampliadas
con 4ta ampliacin

6%

11%

3%

2%

% de investigaciones
con plazo ampliado

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

66

Grfico 8
Ampliacin de la investigacin (en das)

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

El anlisis de la duracin de los procesos por tipo penal releva que una
investigacin por el delito de peculado es ms extensa; esta tendencia se
ha confirmado en los cuatro distritos fiscales analizados (grfico 3). Los
plazos ms extensos se dan en Lima y los de menor duracin en Ayacucho,
tanto para peculado como para colusin, y para aquellas denuncias
que contienen ambos tipos. Por ejemplo, en los casos de peculado en
Ayacucho pasan 241 das (8 meses, 1 da) hasta el archivo y en Lima 306
das (10 meses, 6 das). En colusin, para estos mismos distritos un archivo
promedio demora 149 das (4 meses, 29 das) y 292 das (9 meses, 22 das),
respectivamente.
Grfico 9
Tiempo transcurrido entre denuncia y su archivo, segn tipo penal y
constitucin del fiscal (en das)
Peculado
400
300

233257

200

289
191

322
248

294 296

100
0
Ayacucho

Junn

No se constituy

Promedio General

67

Lima

ncash

Se constituy

Colusin

400
269 253

300
200
100

302
176

149

204
120

0
Ayacucho

Junn

No se constituy

Lima

ncash

Se constituy

Promedio General

Peculado / Colusin

Promedio General
Nota: Para Peculado/Colusin en casos en que se constituy el fiscal slo hay 1 dato (1,952
das).

Tal como se discutir ms adelante, contar a tiempo con la documentacin

que obra en manos de la entidad es esencial para la investigacin. Una de
las razones ms importantes es el riesgo que sta sea alterada o escondida
por los investigados, situacin bastante comn segn los mismos fiscales.
Por ello, en lugar de solicitarla va oficio, cada vez ms fiscales optan por
constituirse en la misma entidad y obtener directamente la informacin.
La diferencia entre constituirse y no hacerlo debera reflejarse directamente
en el tiempo que le toma a un fiscal archivar un caso. Se espera que la
constitucin represente un ahorro de tiempo significativo. En la prctica,
los datos no ofrecen un panorama claro: en colusin la constitucin siempre
deriva en un menor tiempo hasta el archivo, en peculado hay resultados

68

mixtos y en los casos en que concurren ambos delitos la constitucin parece

ser menos provechosa.
En los casos en que constituirse se traduce en un menor tiempo hasta el
archivo, la ventaja que se obtiene es relativamente importante: en Junn,
para peculado, se gana 3 meses y en Lima 2 meses y medio; y para colusin,
en Junn, slo un par de semanas; pero 4 meses en Lima y cerca de 3 meses
en ncash.
La explicacin sobre por qu la investigacin preliminar no dura menos
cuando el fiscal se constituye est en el momento en que el fiscal lo hace.
No siempre se plantea la constitucin en un momento temprano de la
investigacin.
Un ltimo punto de anlisis versa sobre la duracin de la investigacin en
los casos en que se interpuso el recurso de elevacin de actuados. La primera
conclusin es que la duracin de estos casos no es consistentemente mayor
que la de aquellos en los que no se cuestiona la disposicin de archivo.
Tabla 12
Tiempo transcurrido entre denuncia y su archivo, segn interposicin
de recurso de elevacin de actuados y constitucin del fiscal (en das)
Archivos no liminares

Peculado

Archivos liminares

Con
elevacin de
actuados

Sin recurso de
elevacin de
actuados

Con
elevacin de
actuados

Sin recurso de
elevacin de
actuados

249

290

66

58

Ayacucho

223

257

13

30

Junn

195

288

33

88

Lima
ncash

314

300

114

27

199

313

73

49

Colusin

235

241

14

73

Ayacucho

142

152

s/d

s/d

Junn

199

278

15

18

Lima
ncash

255

348

10

122

242

157

18

55

69

Peculado/
Colusin

327

312

44

66

Ayacucho

299

194

s/d

s/d

Junn

296

271

120

Lima
ncash

286

477

68

s/d

380

293

33

56

s/d: sin dato.

Nota: Para Peculado/Colusin en casos en que se constituy el fiscal slo hay 1 dato (1,952
das).
Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

Entre los archivos no liminares, por ejemplo, los de peculado tienen una
duracin de 290 das (9 meses, 20 das), los que se reducen a 249 (8 meses,
9 das) entre los archivos contra los que se le solicit al fiscal superior
que revise la decisin. La situacin es similar entre los archivos liminares
aunque no es una regla que se extienda, por ejemplo, a los casos de
peculado.
La explicacin parece estar en la diferencia que hay entre los casos que
son elevados y los que no. Aquellos archivos que son objeto de recurso de
elevacin de actuados, en promedio, son archivados en un plazo menor
de aquellos que no lo son. Detrs de esta diferencia puede haber otras que
no se han rastreado en este informe: como calidad del contenido jurdico
de las denuncias, motivos subalternos de las mismas, profundidad de las
diligencias, entre otros factores.
2.0.1.

Principales actuaciones

Durante la revisin de las carpetas fiscales se advirti que las diligencias

preliminares comprenden, principalmente, cuatro tipos de actuaciones: (i)
toma de declaraciones, (ii) obtencin de documentacin de entidades, (iii)
pericias y (iv) tcnicas especiales de investigacin.27
En las carpetas revisadas, la diligencia ms frecuente fue la toma de
declaraciones. No importa el distrito fiscal del que se trate, siempre es
mayoritaria. En Lima se practicaron en el 83% de los archivos no liminares
y ste es el porcentaje ms bajo de los cuatro distritos fiscales analizados.

27 Si bien las pericias se pueden considerar igualmente como documentacin, se les ha

independizado en razn del trabajo del propio Ministerio Pblico para producirlas.

70

La cifra ms alta es la de ncash con 95%. Las declaraciones, por tanto, son
la fuente ms recurrida de acceso a informacin para dar forma a la teora
del caso.
La segunda diligencia, en funcin a la frecuencia con que se practican,
es el requerimiento de informacin que hacen los fiscales por medio de
oficio. En promedio, en el 45% de los archivos se cont con algn tipo
de documento para la investigacin. Parte de la documentacin es
obtenida de los propios anexos, pero, en la mayora de casos estudiados,
los fiscales solicitan la remisin de informacin a la entidad vinculada a
los funcionarios investigados. Mayormente solicitan informes en general
(64%) y documentos variados (54%), adems de comprobantes de pago
(44%) y el expediente administrativo de la contratacin o adquisicin
(39%).
En tercer lugar, se tiene a las pericias. Se ordenan en el 33% de las
investigaciones que no fueron archivadas liminarmente y su variacin,
como se ver ms adelante, es importante entre un distrito fiscal a otro.
Por ltimo, la utilizacin de tcnicas especiales, tales como levantamiento
de secreto de telecomunicaciones, bancario, tributario o burstil, agente
encubierto y vigilancia audiovisual electrnica, fue muy baja en los cuatro
distritos analizados (en promedio 2%). Hasta cierto punto es razonable
que sea as. Estas tcnicas suelen desplegarse luego de formalizada la
denuncia, ya que uno de los objetivos de las diligencias preliminares es
que slo se realicen actuaciones urgentes e inaplazables, bajo la mira de
determinar indicios razonables del hecho denunciado. Pero debe tenerse en
cuenta tambin que la aplicacin de las tcnicas especiales de investigacin
tiene sus propias dificultades. Por ejemplo, el registro de llamadas, slo
es guardado por 3 aos por las compaas telefnicas,28 con lo que en un
tiempo relativamente corto se pierde la oportunidad de identificar los
vnculos entre los investigados y terceros. Adems, el principal problema
con el levantamiento del secreto bancario es su demora, segn los fiscales.

28 Artculo 16, literal e) de la Ley N 27336, Ley de Desarrollo de las funciones y facultades
del Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones OSIPTEL, publicada el 5 de agosto de 2000.

71

Tabla 13
Diligencias programadas por distrito fiscal (archivos no liminares)
ncash
N

Ayacucho

Junn

Lima

Total

Declaraciones
Si

93

95%

60

87%

88

93%

81

83%

322

89%

No

5%

13%

7%

17

17%

38

11%

Total

98

100%

69

100%

95

100%

98

100%

360

100%

56

57%

12

17%

34

36%

17

17%

119

33%

Pericias
Si
No

42

43%

57

83%

61

64%

81

83%

241

67%

Sub total

98

100%

69

100%

95

100%

98

100%

360

100%

Obtencin de
documentacin
Si

42

43%

43

62%

32

34%

46

47%

163

45%

No

56

57%

26

38%

63

66%

52

53%

197

55%

Total

98

100%

69

100%

95

100%

98

100%

360

100%

Si

1%

1.4%

3%

3%

2%

No

97

99%

68 98.6% 92

97%

95

97%

352

98%

Total

98

100%

69

100%

98

100%

360

100%

Tcnicas
especiales

100%

95

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

Entre los archivos liminares, la situacin es distinta. Por su naturaleza,

estos archivos corresponden a denuncias cuyo mrito para investigar
es irrelevante sea por el evidente escaso perjuicio patrimonial al Estado
(por ejemplo, la acusacin por peculado contra un funcionario que us la
computadora del trabajo para fines no laborales), porque la denuncia no
es un delito de corrupcin o por falta de coherencia total de la misma. De
ah que las actuaciones hechas por los fiscales sean mnimas; no obstante,
la teora dicte que ellas no deben realizarse si hay un rechazo liminar de
la denuncia. Se verific en la investigacin que en el 12% de los archivos
liminares se tom declaraciones, las cuales corresponden, principalmente,

72

al denunciante, con el fin de aclarar la denuncia. El nico caso particular es

el de ncash. Entre los archivos liminares en esta jurisdiccin, el 28% tuvo
toma de declaraciones.
Tabla 14
Detalle de diligencias programadas por distrito fiscal (archivos no
liminares)
Diligencia

ncash

Ayacucho

Junn

Lima
N

Total
N

Toma de
manifestaciones
A investigados

75 76% 53

77%

73

73% 84 86%

285

78%

A denunciante

41 58% 35

47%

77

51% 68 54%

221

50%

A testigos

50 48% 41

63%

64

63% 51 40%

206

49%

10 16%

4%

21

12% 37 29%

71

16%

Informes en
general de la
propia entidad

60 74% 49

65%

97

72 57%

278

64%

Otros
documentos

41 79% 42

56%

103 52% 51 40%

237

54%

24

32%

81

38% 60 47%

195

44%

Expediente
administrativo
de la licitacin,
concurso pblico,
procedimiento de
adquisicin

39 44% 21

28%

58

49% 50 39%

168

39%

Normatividad
especfica de
la institucin
agraviada
(MOFS, ROFS,
etc.)

41 26% 23

31%

34

52% 20 16%

118

28%

Pericias
Informes o
dictmenes
Periciales
Documentacin

Comprobantes de 30 62%
pago o similares

73

75

Informe Policial

24 42% 19

25%

55

30% 25 20%

123

28%

Otras normas de
cualquier tipo
relevantes para el
caso

21 22% 16

21%

29

26% 18 14%

84

19%

Expedientes
judiciales
relacionados con
el caso

23 18%

12%

24

29% 17 13%

73

17%

Informes de la
Contralora o de
los rganos de
Control Interno de
la entidad

28 13%

9%

17

35%

6%

60

15%

Actos
Administrativos
sancionadores
o de otro tipo
relacionados con
el caso

12 19% 12

16%

25

15% 14 11%

63

14%

Otros

3%

0%

1%

1%

1%

Incautacin

1%

0%

1%

0%

1%

Levantamiento
de secreto de
telecomunicaciones

1%

1%

0%

0%

1%

Levantamiento de
secreto bancario

1%

0%

1%

0%

1%

Levantamiento de
secreto tributario

1%

0%

1%

0%

1%

Levantamiento de
secreto burstil

1%

0%

0%

0%

0,3%

Agente encubierto

1%

0%

0%

0%

0,3%

Prueba preconstituida

1%

0%

0%

0%

0,3%

Vigilancia audiovisual electrnica

1%

0%

0%

0%

0,3%

Tcnicas
especiales

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia

74

2.0.2.

Duracin de las actuaciones ms frecuentes

Es ms til desagregar los tiempos de la investigacin preliminar en

funcin de las actuaciones que en sta se dan. As, no slo es fcil identificar
en qu momento se da cada actuacin fiscal, sino que tambin, permite
advertir demoras indebidas en tramos especficos. Son seis los aspectos
que se deben resaltar.
Lo primero que salta a la vista es la demora para el inicio de las actuaciones.
Los oficios en los que se solicita documentacin a las entidades de los
funcionarios investigados son emitidos casi 4 meses luego de recibida la
denuncia. Este promedio vara en funcin del distrito fiscal. De hecho,
el promedio est influenciado especialmente por la situacin de Lima
y Junn. ncash es el distrito fiscal con mejor reaccin para solicitar
informacin. Entre los casos registrados, por ejemplo, el oficio requiriendo
documentacin sobre ejecucin de obras es remitido a los 14 das de recibida
la denuncia. En Lima, en cambio el oficio (expediente de contratacin) se
enva a los 255 das (8 meses, 15 das) de interpuesta la denuncia.
Cabe precisar que no siempre es fcil prever qu informacin solicitar a las
entidades. Pueden aparecer nuevas pistas, nuevos elementos o indicios no
vistos en un inicio de la investigacin. Esa puede ser la razn de la demora
en el inicio de ciertas actuaciones: el fiscal necesita informarse del caso
antes de decidir qu informacin solicitar. Pero, por otro lado, tambin
es cierto que la informacin solicitada suele ser casi siempre la misma
(expedientes administrativos, comprobantes de pago, etc.). La carga de
casos tambin puede explicar estas demoras.
En segundo lugar, hay una demora evidente en llamar al denunciante para
aclarar su denuncia. En promedio los fiscales se toman 53 das (1 mes, 23
das) para emitir citacin al denunciante. En ncash y Ayacucho se hace casi
al mes de ingresada la denuncia (31 y 37 das respectivamente). En Lima se
hace a los 50 das y en Junn a los 82. Es importante tener en cuenta que la
Ley N 30076 determin que las diligencias preliminares deben durar 60
das, salvo que por las caractersticas, complejidad y circunstancias de los
hechos objeto de investigacin se fije un plazo distinto, de ser as, el plazo
establecido por el NCPP queda al lmite slo con estas actuaciones.
Aun en el caso de ncash y Ayacucho la demora de un mes para emitir el
oficio parece ser un signo de ineficiencia, aunque no siempre atribuible al
fiscal. La aclaracin es parte esencial de cmo luego el fiscal reordenar sus
anotaciones del caso, hiptesis y teora del mismo. Tardar en contar con la
aclaracin retrasa el planeamiento mismo de la investigacin y complica
en tiempos al fiscal que podra ser objeto del control de plazos.

75

Situacin similar pasa cuando se llama a declarar a los testigos. Este es

el tercer aspecto. El oficio al primer testigo es enviado en promedio a
los 89 das (2 meses, 29 das) de que se interpusiera la denuncia. Junn
y Lima, nuevamente, son distritos fiscales donde esto se demora ms,
aproximadamente, unos 3 meses. Lo que tambin se observa en las
citaciones para testigos es un claro patrn escalonado en el tiempo. Esto
podra ser indicio de la inadecuada planificacin de la investigacin
para sacar en lote tales oficios. No se trata de un tema de gestin cmo
sacar varios oficios a la vez sino de cmo programar adecuadamente las
diligencias necesarias para contar con ellas en el momento adecuado.
En cuarto lugar, el efecto de escalonamiento en el envo de oficios se da
tambin, aunque en menor proporcin, a nivel de la toma de declaraciones
a los investigados. Pero ms que eso, lo que evidencian estos datos es el
estilo marcado entre distritos fiscales sobre el momento oportuno para
llamar a los investigados a declarar. En el siguiente punto se ver que
hay una confrontacin de dos posiciones: una que opta por tomar las
declaraciones hacia el final de la investigacin preliminar, ya que en ese
momento se contar con toda la informacin suficiente como para realizar
una buena declaracin y, un segundo grupo de fiscales, que prefiere
tomarlas al inicio; lo cual, en la mayora de los casos, puede resultar en
apariencia poco estratgico. Siempre habr un margen para la discusin
dadas las particularidades del caso.
Los resultados muestran que pese a que hay una intencin ms clara
en algunos distritos fiscales que en otros de fijar fecha para la toma de
declaraciones en un momento posterior al acopiamiento de informacin, en
la prctica esto no es tan sencillo. Es una cuestin de estilo de investigacin
pero tambin tiene que ver con cuestiones prcticas: hay una demora de
poco ms de un mes entre la fecha del oficio que cita al investigado y la
fecha en que se realiza la misma.
En quinto lugar, hay una demora innecesaria en la solicitud de pericia y la
aceptacin de la misma de parte del perito. La solicitud de designacin de
perito se hace en promedio a los 102 (3 meses, 12 das) das de presentada
la denuncia. Luego de casi un mes ms (a los 136 das o 4 meses y 16 das)
se saca la providencia sealando la designacin del perito. Finalmente,
el perito juramenta a los 163 das de interpuesta la denuncia o 2 meses
luego que se iniciara formalmente el trmite para su designacin. Es en la
juramentacin cuando manifiesta si tiene algn impedimento para realizar
la pericia.

76

Por ltimo, hay demoras importantes entre el envo de oficios para

realizar una actuacin y la fecha en que se realiza. Esto pasa, por ejemplo,
con las declaraciones de testigos e investigados, y con las solicitudes de
documentacin cursadas a las entidades. En el primer caso, hay 1 mes y
medio de diferencia entre el envo del oficio de citacin y la fecha para la
cual se les cit. En el segundo caso, pasan 2 meses y, frecuentemente, los
fiscales reciben informacin incompleta.
En suma, a lo largo de la investigacin aparecen signos importantes de
dilacin que ocasionan el incumplimiento constante de los plazos legales
de la investigacin fiscal. La responsabilidad del fiscal es solo parcial, toda
vez que se necesitan lineamientos de poltica capaces de dotar a stos de
herramientas de gestin e investigacin que, una vez institucionalizadas,
sirvan para mejorar tanto los tiempos como la calidad de su trabajo.
Grfico 10
Momento en que se program y realizaron actuaciones fiscales clave
(en das)
Fecha de cita
Envo de oficio de citacin

Ejecucin
Programacin

TD: Toma de declaracin; PD: Pedido de documentacin a entidades pblicas.

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

77

Grfico 11
Momento en que se program y realizaron
actuaciones fiscales clave en ncash (en das)
0
TD denunciante

30

60

90

120

150

27

51

TD testigo 2

28

62

TD testigo 3

39

85

TD testigo 4

113

TD testigo 5

30
152

33

TD investigado 2

33

210

29

31

TD testigo 1

TD investigado 1

180

25

68
68

TD investigado 3

41

TD investigado 4

42

TD investigado 5

43

TD investigado 6

43

45
49
45
55

TD investigado 7

61

55

TD investigado 8

39

70

TD investigado 9

65

85

TD investigado 10
PD: sobre ejecucin de obras

50

14

PD: expediente administrativo

44

PD: contratos

46

45
44

PD: informacin registral

29

81

PD: conformidad de ejecucin de contratos

Incautacin
Constatacin

46

20
30

51

Perito: solicitud de designacin

95

Perito: Providencia que lo designa

147

Perito: juramentacin

181

Archivo

228

TD: Toma de declaracin; PD: Pedido de documentacin a entidades pblicas.

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

78

240

Grfico 12
Momento en que se program y realizaron
actuaciones fiscales clave en Ayacucho (en das)
0
TD denunciante
TD testigo 1
TD testigo 2
TD testigo 3
TD testigo 4
TD testigo 5
TD investigado 1
TD investigado 2
TD investigado 3
TD investigado 4
TD investigado 5
TD investigado 6
TD investigado 7
TD investigado 8
TD investigado 9
TD investigado 10
PD: sobre ejecucin de obras
PD: contratos
PD: informacin registral
PD: expediente administrativo
PD: conformidad de ejecucin de contratos
Constatacin
Incautacin
1era solicitud de informacin
Perito: Providencia que lo designa
Perito: juramentacin
Archivo

30

60

90

120

150

180

210

240

41

37

53
49

47
53
81
86

33
35
228

82
83

73
48
51
121
35
121
55
121
49
127
35
136
55
137
37
141
156

69

32
6

106
112
115

61

128
134

37
46

209

TD: Toma de declaracin; PD: Pedido de documentacin a entidades pblicas.

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

79

19

270

Grfico 13
Momento en que se program y realizaron actuaciones fiscales clave en
Junn (en das)
0
TD denunciante
TD testigo 1
TD testigo 2
TD testigo 3
TD testigo 4
TD testigo 5
TD investigado 1
TD investigado 2
TD investigado 3
TD investigado 4
TD investigado 5
TD investigado 6
TD investigado 7
TD investigado 8
TD investigado 9
TD investigado 10
PD: sobre ejecucin de obras
PD: conformidad de ejecucin de contratos
PD: contratos
PD: expediente administrativo
PD: informacin registradl
Constatacin
Incautacin
1era solicitud de informacin
Perito: solicitud de designacin
Perito: Providencia que lo designa
Perito: juramentacin
Archivo

30

60

90

120

150

180

210

35

82

40

95

42

121
150
151

33
26
184

25

32

34

67

37
43
49
49
50
53
59

76
50
59
47
39

75
46

24
42

62

48
29
148

36
199

49

49

47

83
80
99

122
207

TD: Toma de declaracin; PD: Pedido de documentacin a entidades pblicas.

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

80

25

240

Grfico 14
Momento en que se program y realizaron
actuaciones fiscales clave en Lima (en das)
0

30

60

90 120 150 180 210 240 270 300 330 360 390

TD denunciante
50 24
TD testigo 1
108
98
TD testigo 2
109
57
TD testigo 3
127
113
TD testigo 4
147 27
TD testigo 5
161
48
TD investigado 1 30 34
TD investigado 2
34
36
TD investigado 3
37
40
TD investigado 4
39
39
TD investigado 5
101
42
TD investigado 6
116
43
TD investigado 7
132
43
TD investigado 8
135 32
TD investigado 9
144
57
TD investigado 10
151
47
PD: conformidad de ejecucin de contratos 7 29
PD: informacin registral
113
40
PD: contratos
234
PD: expediente administrativo
255
PD: sobre ejecucin de obras
Constatacin
90 15
Incautacin
1era solicitud de informacin
116
42
Perito: solicitud de designacin
155
Perito: Providencia que lo designa
195
Perito: juramentacin
173
Archivo
252

114
88

TD: Toma de declaracin; PD: Pedido de documentacin a entidades pblicas.

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

2.1. Toma de declaraciones en sede fiscal: importancia estratgica

En lo que respecta a la toma de declaraciones en sede fiscal, la investigacin
ha detectado dos clases de problemas. Los primeros estn relacionados
con la poca efectividad que tienen los fiscales para hacer que concurran
los declarantes, y los segundos tienen que ver con la proclividad excesiva
con la que parecen programarse pericias y el bajo porcentaje de que stas
logren hallar indicios de peculado o colusin.

81

2.1.1.

Niveles de concurrencia de los citados

En la actuacin fiscal hay un aspecto claro: programar una diligencia no

necesariamente es realizada. En efecto, la tasa de realizacin de actuaciones
fiscales es bastante baja en muchos casos, sobre todo en lo que concierne
a la toma de declaraciones. Las razones son diversas y apuntan tanto a la
responsabilidad del fiscal para mejorar la gestin de su despacho, como
a los lineamientos de poltica que el propio Ministerio Pblico debera
brindar para el mejor funcionamiento de las Fiscalas Anticorrupcin,
as como a las carencias logsticas, la carga de casos y por supuesto las
estrategias dilatorias de los investigados.
Grfico 15
Toma de declaraciones no realizadas y reprogramadas (archivos no
cuestionados e inadecuados)
Ayacucho

Junn

Lima

ncash

Total

47%

58%

41%

54%

50%

21%

21%

27%

24%

24%

*No realizadas (en la 1era

programacin)

79%

79%

73%

76%

76%

-Reprogramadas

9%

39%

11%

28%

24%

-No reprogramadas

91%

61%

89%

72%

76%

75%

67%

62%

69%

68%

32%

25%

40%

32%

32%

*No realizadas (en la 1era

programacin)

68%

75%

60%

68%

68%

-Reprogramadas

47%

65%

68%

71%

65%

-No reprogramadas

53%

35%

32%

29%

35%

63%

49%

50%

40%

49%

20%

18%

25%

17%

20%

80%

82%

75%

83%

80%

Declaraciones a denunciante
Programadas
*Realizadas

Declaraciones a investigados
Programadas
*Realizadas

Declaraciones a testigos
Programadas
*Realizadas
*No realizadas (en la 1era
programacin)

82

-Reprogramadas

25%

40%

33%

34%

34%

-No reprogramadas

75%

60%

67%

66%

66%

17%

36%

17%

57%

33%

*Realizadas

18%

42%

71%

75%

57%

*No realizadas

82%

58%

29%

25%

43%

Pericias
Programadas

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.
*No realizadas en la primera programacin

En la mitad de los casos (50%), los fiscales citan al denunciante para aclarar
su denuncia y requerir alguna informacin extra que podra ser importante.
El objetivo es precisar los hechos denunciados y describir adecuadamente
como sucedieron. Es una actuacin informativa que le permitir al fiscal
tener una mejor idea de los hechos detrs de la denuncia.
En las carpetas revisadas, 3 de cada 4 denunciantes no concurrieron a
declarar en la fecha, inicialmente, programada (exactamente, 76%). El
problema tiene magnitudes bastante similares en los distritos estudiados:
76% no lo hace en ncash, 73% no lo hace en Lima y 79% no asiste en
Ayacucho y Junn. Esta contrariedad prolonga la investigacin, en caso
el fiscal vuelva disponer una nueva fecha para tomarle la declaracin
(Lima 11%, Ayacucho 9%, ncash 28% y Junn 39%), o baja la calidad de la
misma, en caso el fiscal ya no reprograme la declaracin, lo cual sucede en
el 76% de casos; es decir 3 de cada 4 denunciantes que no declararon en la
primera citacin, ya no declaran porque el fiscal no reprogram su fecha
(Lima 89%, Ayacucho 91%, ncash 72% y Junn 61%).
Por otro lado, mientras ms larga sea la investigacin es ms probable
que los declarantes pierdan el inters en aportar informacin, olviden
lo que antes recordaban o se expongan a acciones de amedrentamiento
e intimidacin por parte de los investigados. Los fiscales saben que los
denunciantes se arrepienten o tienen miedo de ser llamados por el
Ministerio Pblico. La no reprogramacin de la toma de declaracin
al denunciante obedece tambin a que el fiscal considera que se puede
continuar con la investigacin sin esta pieza de informacin. Sin embargo,
hay cierta mala praxis de algunos abogados que usan las inconcurrencias
como parte de una estrategia dilatoria.
Respecto a los archivos liminares no se dio ninguna reprogramacin de
toma de declaracin del denunciante. La interpretacin parece ser simple.

83

Los archivos liminares se dan en promedio a los 2 meses de interpuesta la

denuncia; y, en promedio, el oficio enviado al denunciante para convocarlo
a declarar se da a los 53 das. Convocar nuevamente al denunciante
alargara el plazo para un caso que, segn la lectura que hacen los fiscales,
es poco claro o no tendra mucho futuro. Los plazos legales probablemente
venceran y abriran la posibilidad que el fiscal coordinador le llame la
atencin al fiscal por la demora.
En todo caso, hay dos aspectos en conflicto. El primero es la inconcurrencia
de los denunciantes, la cual ms que anecdtica parece ser estructural.
Hay grandes dificultades para concretar diligencias con ellos; que,
probablemente, se deban a la falta de incentivos y a los riesgos que el
declarar genera. Y, por otro lado, es cuestionable que un fiscal que consider
un caso como poco claro termine archivndolo sin los esfuerzos necesarios
para tener una completa visin sobre el mismo, no se reprograma ni se cita
de grado o fuerza; o, como hacen fiscales (programacin con doble fecha).
Situacin similar se da con los testigos. En la mitad de las denuncias
archivadas (49%), se registr que el fiscal convoc a los testigos para que
brinden su manifestacin. Esto fue ms comn en Ayacucho (63%) y menos
en ncash (40%), pero la gran parte de ellos no concurrieron a la primera
citacin. En Ayacucho, la no concurrencia (a la primera citacin) lleg al
80%, mientras que en Junn y ncash las cifras son ligeramente ms altas
(82% y 83%, respectivamente) y en Lima algo menor (75%). No obstante, el
fiscal no reprogram la fecha de declaracin en el 66% de inconcurrencias;
es decir, 2 de cada 3 testigos que no acuden a la primera citacin ya no
declaran porque el fiscal no vuelve a reprogramar su fecha. Porcentaje
preocupante, teniendo en cuenta el potencial aporte que los testigos,
sometidos a un pliego de preguntas capaz de establecer conexiones clave
entre los hechos y el delito, pueden brindar al caso.
Si la prdida de testimonios -sin duda- contribuye a perder informacin
que hubiera podido permitir la formalizacin de la investigacin, con
mayor razn el trabajo fiscal es afectado por la no concurrencia de los
investigados a que brinden su declaracin.
En lo que respecta a los investigados, 2 de cada 3 (exactamente, 68%) no
acude a brindar su declaracin a la primera citacin. Esta proporcin es,
incluso, ms grave en Junn donde 3 de cada 4 no concurre (75%). En
ncash y Ayacucho, este porcentaje llega al 68% y en Lima a 60%. A pesar
de ello, se advirti que la tasa de declaraciones que no se reprograma es
considerable (35%); es decir, 1 de cada 3 investigados que no acude a la
primera citacin ya no declara porque el fiscal no volvi a reprogramar su
84

fecha (Lima 32%, Ayacucho 53%, ncash 29% y Junn 35%). Estas cifran
sustentan el por qu en el 31% de los casos elevados al fiscal superior se
determina la realizacin de diligencias pendientes.
El alto nivel de citaciones frustradas a investigados tiene relacin con
factores distintos de los ya mencionados. Al margen de los problemas
de notificacin que se presentan con frecuencia, la principal razn es la
intencin expresa de los investigados de no asistir a la diligencia. Este es
un rechazo directo a la autoridad del fiscal que termina dejando cabos
sueltos en una investigacin que luego ser archivada.
En general, se aprecia cierta pasividad de parte de la Fiscala. En pocos
casos se notan actitudes proactivas idneas para enfrentar el problema
(las cules sin embargo s existen, como se ver posteriormente, aunque
no estn suficientemente difundidas al interior de la propia institucin).
No se trata de una dificultad menor ya que el tiempo que se pierde a
consecuencia de las inconcurrencias no es descontado del plazo mximo
de duracin que puede tener la investigacin fiscal. En muchos casos las
inconcurrencias generan investigaciones menos profundas y exhaustivas,
y, por lo mismo, menos eficientes. En otros, pueden forzar una audiencia
de control en la que el juez decidir si concede una prrroga o no, con el
riesgo de lo que una decisin negativa implicara.
Frente a estos problemas, da la impresin de que no existieran directivas
a nivel de la Fiscala de la Nacin ni de las instancias encargadas de la
direccin de las Fiscalas Anticorrupcin para reducir estas dificultades,
como s las hay en otros pases donde tambin existe la reforma procesal
penal.29 Esta investigacin confirm que este es un problema comn a
casi todas las investigaciones de todos los despachos, parece claro que
se requieren lineamientos generales que provengan desde la direccin
institucional y que orienten a los fiscales provinciales y a sus adjuntos en
la forma de proceder.
Las entrevistas con los fiscales dan cuenta de este problema. Ocurre,
por ejemplo, que cuando un fiscal quiere llamar a alguien para tomarle
la declaracin, todos los costos de transporte corren por cuenta del
declarante. Ello no es muy consecuente con la realidad, ya que en la
prctica es perfectamente posible que esa persona tenga un inters nulo
29

Ver, en el caso especfico de Chile, el Instructivo General N 32 sobre testigos en la fase de

investigacin y su proteccin emitido por la Fiscala de la Nacin de ese pas, [en lnea],
(fecha de visualizacin 13 de abril del 2014), disponible en: www.oas.org/juridico/spanish/
mesicic2_chl_anexo_14_sp.doc

85

en que el caso se esclarezca, a pesar de lo cual tiene que invertir su tiempo

y dinero en colaborar con el Estado para perseguir un delito cuya sancin
le es indiferente.
Un factor adicional es el riesgo de declarar y la posibilidad que el testigo
decida ya no brindar informacin alguna.30 Muchos casos dependen de
testigos clave pero hasta su vida puede estar en peligro y no hay mayor
apoyo al respecto, como seal ms de un fiscal:
Si es colaboracin la unidad de vctimas y testigos no da proteccin a
imputados. Entonces lo que esperamos es que una de las personas que
haya participado delate y confiese y a partir de ah tener un horizonte.
(Fiscal de Lima).
El tema de proteccin de testigos tambin es problemtico, porque
habra que garantizarles que estn presentes y que tengan el apoyo de
un psiclogo, porque hay personas que suelen cambiar su versin por las
amenazas o por temor a los funcionarios. (Fiscal de Junn).
Las entrevistas pusieron de manifiesto tambin que en los casos en los
que los fiscales deben desplazarse a localidades alejadas para tomar
una declaracin a alguien, en muchas ocasiones no se les proporciona
oportunamente movilidad o viticos, debiendo ellos mismos cubrir el
costo de sus desplazamientos. Las Fiscalas, en principio, cuentan con
camionetas asignadas para que los fiscales puedan trasladarse de un lugar
a otro cuando sea necesario, pero en muchas oportunidades ocurre tambin
que las mismas resultan insuficientes para la cantidad de diligencias
programadas o las distancias que se deben recorrer.
Dificultad para hacer las constataciones. Se debe viajar a la zona con
el ingeniero civil. Por lo general, las obras no estn en la ciudad. Por
ejemplo, un proyecto de agua se debe ir al punto de captacin y todas las
instalaciones. El punto de captacin se encuentra a 4 mil metros sobre el
nivel del mar. Es todo un da solo para un caso. (Fiscal de ncash).

30 La problemtica sobre la proteccin a la integridad y vida de testigos y colaboradores

es lgida, y merece un tratamiento diferenciado, amn de un estudio particular. Las deficiencias detectadas pasan como siempre por la limitacin presupuestaria, esta vez,
del Programa de Asistencia a Vctimas y Testigos del Ministerio del Interior. Informacin
corroborada por fiscales responsables de la Unidad a cargo de este Programa, dan cuenta
de las serias dificultades que enfrenta el Ministerio Pblico para asistir adecuadamente a
vctimas, testigos, y a familiares directos y dependientes.

86

Tambin es una dificultad la lejana. El distrito fiscal tiene competencia

en todas las provincias. A veces para recoger los documentos tienen que
viajar por varias horas y a veces por limitaciones de la zona no se cuenta
con fotocopiadora para reproducir la documentacin. (Fiscal ncash).
Esta situacin, comn a los cuatro distritos fiscales analizados, se agrava
ms en los casos de fiscalas de provincia en las que la competencia
territorial se extiende a zonas geogrficas de difcil acceso, ya que no se
cuenta ni con camionetas ni con dinero para alquilar vehculos externos.
Algunos de los fiscales entrevistados sealaron que en esas circunstancias,
ellos mismos tuvieron que financiar el traslado con su dinero.
2.1.2.

Medidas adoptadas para evitar la inconcurrencia

El sistema ha previsto algunas medidas para hacerle frente a las dificultades

vinculadas a la toma de declaraciones en sede fiscal. Sin embargo, sin la
existencia de lineamientos de poltica definidos que impulsen el empleo
de las mismas, ms all de la voluntad o la metodologa de cada fiscal
provincial, es difcil que stas puedan solucionar el problema.
El artculo 164.3 del NCPP permite citar compulsivamente a los testigos
que no se presenten a la primera citacin. El mecanismo est pensado para
impedir que stos se sustraigan a su deber de colaboracin de la justicia y
solo pone como requisito que el declarante se hayan rehusado a asistir de
manera injustificada a la primera citacin.31
A pesar de que el Cdigo le concede al fiscal la facultad de citar de grado
o fuerza en el supuesto de la norma a los declarantes, la investigacin
ha permitido apreciar que sta no se emplea en todos los casos de
inconcurrencias que se presentan en la praxis. De hecho, la mayora de
fiscales espera a que el declarante falte dos veces para recin hacer una
citacin de grado o fuerza. Esta concesin no es consecuente con la
brevedad de los plazos de investigacin, que los propios fiscales critican.
Pero como no existen tampoco directivas oficiales de Fiscala de la Nacin
que impongan una lnea de actuacin en este punto, cada fiscal hace uso
de esta facultad de acuerdo a su criterio.
Por ello sera conveniente promover una poltica institucional impulsada
por la Fiscala de la Nacin mediante directivas que instruyan a todos los
31 Artculo 164 del Cdigo Procesal Penal.- [...] 3. Si el testigo no se presenta a la primera
citacin se le har comparecer compulsivamente por la fuerza pblica.

87

fiscales provinciales para que stos citen de grado o fuerza a todos los
declarantes que se no asistan injustificadamente a la primera citacin.
Otra forma de ganar tiempo e impedir que las dilaciones en la citacin a
declarantes causen un dao irreparable al plazo de la investigacin sera
establecer, en una misma disposicin fiscal, dos o ms fechas tentativas
para la toma de declaracin. La investigacin encontr que muy pocos
fiscales tenan esta manera de proceder, a pesar de que la misma puede
ayudar a evitar realizar todo el procedimiento burocrtico de disponer,
proveer y notificar al declarante de nuevo.
La iniciativa de actuar de este modo no fue consecuencia de una accin
procedente de los niveles ms altos de la fiscala anticorrupcin, sino una
cuestin personal de determinado fiscal proactivo. Lo ptimo sera que la
realizacin de buenas prcticas como sta, que no suponen invertir ms
recursos sino simplemente pautar determinadas actuaciones, no se deje al
azar o al buen criterio de cada fiscal.
2.2. La obtencin de documentacin de entidades pblicas
Una de las cuestiones estratgicas ms importantes a tener en cuenta en
las investigaciones por colusin o peculado es la dificultad que existe para
conseguir indicios de cargo. Esta se origina, en parte, en el hecho de que
en la mayora de casos no existe una escena del crimen (en el sentido
clsico) aprovechable para la investigacin de estos delitos, lo cual obliga
a la Fiscala a reconstruir los sucesos bsicamente a partir del anlisis de
documentos y testimonios, sin poder extraer mayor data del lugar donde
ocurrieron los hechos.
Aqu, a diferencia de lo que pasa con otros delitos, los funcionarios
investigados mantienen bajo su poder o estn en contacto directo con
la evidencia tericamente necesaria para incriminarlos. En otro grupo
importante de casos, a pesar de que los funcionarios investigados ya
no laboran en la entidad donde se guardan los documentos, la excesiva
burocracia suele constituir una traba para conseguir oportunamente la
informacin relevante.
Las entrevistas revelaron que la principal dificultad que encuentran los
fiscales en este tipo de casos est vinculada a la obtencin de la informacin
que guardan las entidades pblicas en las que, en ocasiones, siguen
trabajando los funcionarios investigados. Demoras, entregas parciales,
desaparicin de documentos e incluso falsificacin de los mismos son
algunos de los escollos que una investigacin exitosa en este campo tiene

88

que saber superar. Pero tambin existen problemas normativos en la

definicin del tiempo en que la documentacin de las entidades debe ser
conservada.
2.2.1. Canales utilizados por los fiscales para obtener documentacin
Son tres los canales principales que los fiscales emplean para obtener la
documentacin necesaria para armar su investigacin: la solicitud directa
mediante oficio a las entidades involucradas, la constitucin del fiscal
a la entidad, y el respectivo levantamiento de actas y la incautacin de
documentos. De stos, solo el ltimo requiere, aunque no siempre, la
autorizacin del juez.
En las carpetas revisadas el canal ms frecuente fue la solicitud directa
mediante oficios. En el 89% de denuncias archivadas los fiscales solicitaron
por escrito algn tipo de informacin a entidades pblicas. Adems, la
variacin es relativamente baja entre los distritos fiscales evaluados:
Ayacucho es el distrito que ms utiliz este canal (97%) y Junn, el que
menos (81%).
Habitualmente, el trmite de envo de oficios de las Fiscalas Anticorrupcin
supone emitir una disposicin que ordene oficiar, una providencia que
concretice la disposicin y finalmente, un oficio cursado a la entidad con
la solicitud de informacin del fiscal. Todo esto toma en promedio 23 das,
tiempo en exceso que podra simplificarse.
Adems de la demora propia de lo que significa emitir tres piezas
documentales distintas, las entidades que reciben la documentacin
tienen, tambin, un plazo para responder la solicitud, lo que significa
que transcurrirn todava varios das ms (o semanas), hasta que las
instituciones emplazadas respondan. Normalmente, como se indica ms
adelante, cuando estas entidades lo hacen con ms de un mes de retraso.
Tabla 15
Canales empleados para acceder a informacin
Ayacucho

ncash

Lima

Junn

Envo de oficios

97%

93%

89%

81%

Constitucin del fiscal

35%

20%

6%

12%

Incautacin

0%

1.3%

3.0%

3.3%

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

89

La respuesta, por su parte, puede ser satisfactoria en cuyo caso se le enva

al fiscal la informacin requerida, o negativa, en cuyo caso se le enva
solo informacin parcial o no se le enva ninguna porque la misma no obra
en los archivos, pero en ningn caso est garantizado que al trmino del
plazo la informacin requerida sea entregada.
Si el funcionario emplazado ignora el pedido de informacin del
Ministerio Pblico en dos o ms oportunidades, entonces se le hace un
nuevo requerimiento para que entregue la informacin bajo amenaza de
ser denunciado por resistencia a la autoridad. Entre la primera solicitud
de informacin cursada por el Ministerio Pblico y la segunda, pueden
transcurrir semanas, lo mismo que entre la segunda y la tercera.
El segundo canal es la constitucin del fiscal en la misma entidad, producto
de la cual se levanta la respectiva acta y se recoge, en ese momento, la
documentacin pertinente para la investigacin.
En general, son pocos los fiscales que optan por este segundo canal, pese
a sus ventajas. En Ayacucho es donde ms se usa (35% de las denuncias
archivadas) y, en Lima, donde menos (6%). Este procedimiento les
permite evitar el trmite burocrtico de enviar oficios y aprovechar el
factor sorpresa para impedir que los funcionarios investigados destruyan,
oculten la documentacin considerada relevante o incluso fabriquen
piezas documentales a la medida del requerimiento fiscal.
Finalmente, un nmero marginal de fiscales emplea el procedimiento de
incautacin de documentos. Junn y Lima tienen los porcentajes menos
bajos (3.3% y 3.0%) pero la recurrencia es mnima. Incluso en Ayacucho no
se hall ningn caso con incautacin. Lo cual se podra deber al trmite
engorroso, ya que requiere permiso judicial.
La eficiencia de cada canal para obtener la informacin vara en forma
amplia. En promedio el primer requerimiento de documentacin se ordena
con una disposicin fiscal luego de 120 das de recibida la denuncia. Luego
hay que agregar un par de das hasta que el oficio llegue a la entidad o ms,
si la localidad de destino es lejana. Tambin se debe considerar el tiempo
de respuesta: las entidades que contestan suelen hacerlo con un mes de
retraso; otras, simplemente, no atienden el pedido o entregan informacin
parcial, lo cual obliga al fiscal a estar reiterando oficios.
No se ha identificado una razn que justifique la demora para hacer el
requerimiento de informacin a las entidades. En todo caso, es posible que
en algunos casos no exista claridad sobre qu informacin solicitar, lo que
90

obliga a los fiscales, previamente, a estudiar el caso. No obstante, esta

demora es de ms de un mes, en promedio, parece excesiva para solicitar el
expediente administrativo, informacin elemental en casos como colusin,
por ejemplo.
Tabla 16
Tiempos promedio para cada canal de solicitud de informacin
Tiempo entre...

Das

Denuncia y Disposicin de envo de oficio para solicitar

expediente administrativo

120

Disposicin de envo de oficio y envo de oficio para

solicitar expediente administrativo

23

Denuncia y constitucin del fiscal

69

Denuncia e incautacin

45

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

La constitucin del fiscal a la entidad y la incautacin se muestran mucho

ms eficientes. Ambos canales permiten contar con la informacin, en caso
de estar disponible, en el da mismo de su ejecucin. En promedio, las
constituciones se han realizado a los 69 das de recibida la denuncia y la
incautacin a los 45.
Como consecuencia de lo anterior, los fiscales terminan gastando ms
tiempo en requerir la documentacin que en analizarla. Si a esto se le
agrega que el plazo de las diligencias preliminares es bastante breve (60
das) para investigaciones simples,32 tenemos como resultado que muchas
veces las demoras en la obtencin de la documentacin (y ms an, la
actitud pasiva de los fiscales ante ella) terminan afectando gravemente
la calidad de las diligencias preliminares. A raz de las demoras en la
obtencin de la documentacin, los fiscales terminan investigando menos,
y se exponen al control de plazos previsto en el Cdigo.
Ello siempre aumenta el riesgo de que se produzca el archivo del caso,
ya que al recaer la carga de la prueba sobre la Fiscala, las investigaciones
en las que no se logre producir la evidencia suficiente para justificar
32

Tomando el plazo establecido en el artculo 5 de la Ley N 30077.

91

una formalizacin de la investigacin tienen necesariamente que ser

archivadas. Como no existe una causal que permita suspender el plazo de
las diligencias preliminares por la demora de las entidades para brindar
informacin, la situacin termina favoreciendo a los investigados en todos
los casos y, en algunos de stos, a la impunidad.
2.2.2. Niveles de eficiencia de los canales
El requerimiento de informacin es una tcnica pasiva para obtener la
informacin necesaria. Por el contrario, la constitucin y la incautacin son
tcnicas mucho ms proactivas.
La decisin del canal a emplear para obtener la documentacin necesaria
para la investigacin depende de varios factores: oportunidad, tiempos,
eficiencia, pero por encima de todo estrategia. Cada canal implica distintas
formas de plantear la investigacin pero adems hay que considerar que
cada uno enfrenta dificultades distintas.
En apariencia es ms eficiente el envo de oficios requiriendo informacin,
que ir a la entidad en busca de la informacin, ya que necesita de poca
inversin de recursos, sin embargo todo esto funciona si las entidades
envan y responden rpidamente. Precisamente este no suele ser el caso:
en promedio, los requerimientos son enviados despus de 120 das de
recibida la denuncia, y las entidades pblicas responden con un mes de
retraso. Adems, es comn que los fiscales reiteren los oficios, o bien que la
informacin entregada no est bajo los parmetros solicitados por el fiscal.
Tambin hay que considerar que existen varios riesgos colaterales al requerir
informacin, que aumentan cuando los investigados siguen an laborando
en la entidad, peor an si el investigado tiene un cargo importante, al tener
acceso a la informacin o bien acceso a otros funcionarios que la manejan.
El ocultamiento, la alteracin o la prdida intencional de la documentacin
es un problema al que comnmente se enfrentan los fiscales de todos los
distritos estudiados. Es un fenmeno al parecer, bastante extendido que
entorpece la investigacin fiscal y hasta puede ser la causante del archivo
de las denuncias.
De las entrevistas y los datos obtenidos se revela que una de las tcnicas
ms eficaces para conseguir informacin consiste en apersonarse a la
entidad pblica que guarda la informacin solicitada. El NCPP establece
que quien tenga en su poder documentos que puedan servir como medios
de prueba, debe presentrselos al fiscal o permitir que ste conozca sus

92

contenidos, salvo causa justificada.33 Lo ideal aqu es presentarse en la

entidad, sin previo aviso, para evitar alertar a los funcionarios investigados
y no exponerse al riesgo de que desaparezcan la informacin.
A pesar de esta norma, ocurre en muchos casos que al momento del
apersonamiento del fiscal la informacin no est disponible porque no la
han ubicado an o porque ha desaparecido. Por ms que sean medios
ms efectivos, la constitucin y la incautacin tienen sus lmites en las
conductas irresponsable o delictiva de los funcionarios frente al manejo de
la documentacin.
A veces te desaparecen la informacin de la municipalidad, simplemente
no hay nada. La gestin que se va se lleva todo y entrega lo mnimo a la
gestin entrante y son no habidos. Entonces en esos casos, la clsica la
informacin se quem, se perdi, entonces en esos casos ya solo queda
archivar. (Fiscal de Junn).
En otros casos, sobretodo en el tema de las FFAA, nunca hay documentos.
A veces tambin hay testigos o investigados que se rehsan a acudir a
las citaciones, pero muchos fiscales no ponen en prctica la facultad de
traerlos de grado o fuerza por pena. Sin embargo mi jefe (...) s lo hace y le
viene reportando buenos resultados. (Fiscal de Lima).
En estos casos, se levanta un acta disponiendo al funcionario a que en un
plazo prudencial, que no debera ser mayor a 4 o 5 das, pueda conseguirla
bajo responsabilidad de ser denunciado por resistencia a la autoridad34 o
algn otro delito. Pudiendo ejercer un nivel de presin razonable a dar la
informacin, que reducen los plazos de la obtencin.
An as, las bondades de la constitucin no garantizan ni la facilidad ni la
posibilidad de acceder a la informacin requerida, ni que estos puedan ser
adulterados, o hayan sido conservados debidamente.
En general cuando va el fiscal siempre es ms efectivo. Sin embargo, esto
no implica que se consiga el 100% de la informacin requerida en todos
33 Artculo 184 del Cdigo Procesal Penal.- 1. Se podr incorporar al proceso todo documento que pueda servir como medio de prueba. Quien lo tenga en su poder est obligado
a presentarlo, exhibirlo o permitir su conocimiento, salvo dispensa, prohibicin legal o
necesidad de previa orden judicial. [...]
34 Artculo 368 del Cdigo Penal.- El que desobedece o resiste la orden legalmente impartida por un funcionario pblico en el ejercicio de sus atribuciones, salvo que se trate de la
propia detencin, ser reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis meses
ni mayor de 2 aos. [...]

93

los casos. Hay una omisin, por negligencia o malicia, de no realizar una
detallada entrega del cargo cuando hay cambio de gestin (Fiscal de
Lima).
La incautacin de documentos privados y no privados es la segunda
tcnica que llamamos proactiva para la obtencin de informacin. El NCPP
establece que si las personas o funcionarios que tienen los documentos en
su poder se niegan a exhibirlos, el Fiscal puede instar el procedimiento
de incautacin de documentos. Este procedimiento tiene reglas distintas
dependiendo de si la informacin incautada es privada o no.
En la gran mayora de los casos, la informacin que el fiscal a cargo de una
investigacin por colusin o peculado estar interesado en incautar, ser
la que est directamente vinculada con licitaciones, contratos pblicos,
procedimientos internos de la entidad que regulan la forma de ejecutar
el presupuesto o de emplear o custodiar determinada maquinaria de la
entidad, registros de uso de bienes, espacios pblicos o vehculos, y otros
similares.
Toda esta informacin es pblica, lo cual constituye una ventaja de cara
al procedimiento de incautacin de documentos, dado que el NCPP no
obliga al fiscal a pedir la autorizacin del juez en ese supuesto35 (salvo que
el custodio alegue el secreto de estado o el secreto profesional para negarse
a la entrega). Bastar con emitir una disposicin fiscal para proceder a la
incautacin en el acto.36 El control judicial, de considerarse necesario por el
afectado, se har efectivo a su solicitud.
Pero tambin es posible que la investigacin necesite documentos
privados que por alguna razn no obren en el expediente de contratacin.
35 Artculo 224 del Cdigo Procesal Penal.- 1. Tambin pueden ser objeto de exhibicin
forzosa o incautacin las actuaciones y documentos que no tienen la calidad de privados.
Cuando se trate de un secreto de Estado, el Fiscal acudir al Juez de la Investigacin
Preparatoria a fin de que proceda, en lo pertinente, conforme a lo dispuesto en el artculo
165 numerales 2) y 3). El que tenga en su poder los actos y documentos requeridos est
obligado a exhibirlos o entregarlos inmediatamente al Fiscal, incluso su original, y todo
objeto que detenten por razones de su oficio, encargo, ministerio o profesin, salvo que
expresen que se trata de un secreto profesional o de Estado. El afectado, salvo los casos
de invocacin de secreto de Estado, podr instar la intervencin judicial, para establecer
si corresponda la exhibicin o incautacin de todos los documentos o actos intervenidos
por el Fiscal.
36 As lo confirma la Gua de Actuacin Fiscal en el Cdigo Procesal Penal preparada por
la Escuela del Ministerio Pblico, al ubicar el procedimiento de incautacin de documentos no privados en la seccin correspondiente a las actuaciones que pueden realizarse
por disposicin fiscal, [en lnea], (fecha de visualizacin el 2 de mayo de 2014), disponible en: http://sistemas.amag.edu.pe/guia_derecho/guia_actua_fiscal.pdf.

94

Cotizaciones generadas por empresas privadas, registros de personas con

vnculo laboral al momento de los hechos, copias del contrato celebrado
y sus adendas entre otros, tambin pueden ser incautadas por el fiscal.
La diferencia radica en que, al tratarse de documentos privados, el riesgo
de afectacin a derechos fundamentales es mayor por lo que aqu s se
requiere, como regla general, la autorizacin del juez.37
Esto ltimo podra parecer un desincentivo para emplear esta herramienta,
ya que generara demoras en el trmite judicial (ms all de que la norma
precise que el juez debe dictar la resolucin sin trmite alguno).
Sin embargo, considerando que se aplican las disposiciones relativas
a la incautacin general de bienes,38 cabe la posibilidad de que el fiscal
disponga la incautacin por su cuenta, sometiendo su actuacin a control
judicial de manera ex post39, de modo que en situaciones de real peligro
en la demora sigue siendo una herramienta til. Adems, la mayora de
stos no necesitan permiso, puesto que los principales documentos que
se requieren en la investigacin de un caso de colusin o peculado son
pblicos.
El problema con constitucin y la incautacin no est en cmo ponerlas
en prctica. Ambas tcnicas son efectivas y permiten al fiscal contar con
acceso directo a la documentacin. En cierto que hay un tema con cmo
los fiscales la perciben estratgicamente, pero hay un balance mayor que
deben hacer y guarda relacin con el tiempo que insume.
Pero tampoco se puede masificar libremente la constitucin y la incautacin.
Hacerlo implica un fino balance entre realizar estas actuaciones y realizar
otras diligencias en el contexto de recursos escasos para movilizarse y de
dificultades para actuar en equipo, como muchas veces es necesario en el
caso de constituciones e incautaciones.
37 Artculo 233 del Cdigo Procesal Penal.- 1. El Fiscal, cuando existan motivos suficientes para estimar que una persona tiene en su poder documentos privados tiles para la
investigacin, solicitar al Juez para la Investigacin Preparatoria dicte orden de incautacin. 2. La resolucin autoritativa se expedir inmediatamente, sin trmite alguno, y
contendr fundamentalmente el nombre del Fiscal a quien autoriza, la persona objeto de
intervencin y, de ser posible, el tipo de documento materia de incautacin. 3. Recabada
la autorizacin, el Fiscal la ejecutar inmediatamente. De la diligencia se levantar el acta
de incautacin correspondiente, indicndose las incidencias del desarrollo de la misma.
(....)
38 Artculo 233 del Cdigo Procesal Penal.- [...] 4. Rigen, en lo pertinente, el artculo 218
y siguientes.
39 Artculo 218 del Cdigo Procesal Penal.- [...] 2. Cuando existe peligro por la demora, la
exhibicin o la incautacin debe disponerla el Fiscal. En todos estos casos, el Fiscal una
vez que tom conocimiento de la medida o dispuso su ejecucin, requerir al Juez de la
Investigacin Preparatoria la correspondiente resolucin confirmatoria.

95

Hacer uso de estas tcnicas implica adems tiempo de preparacin,

coordinacin y movilidad que, en el primer caso, no sobra, en el segundo,
se carece y, en el tercero, no siempre est disponible. El recurso tiempo
es escaso, algunos fiscales optan por enviar oficios que se elaboran en
minutos, pero que toman tiempo en esperar a que se les remita. As, el
requerimiento de informacin parece ms simple pero es mucho menos
efectivo frente a la constitucin y la incautacin, que si embargo su alta
efectividad se contrarresta con los recursos necesarios para llevarla a cabo:
tiempo, personal e incluso movilidad para desplazarse entre una provincia
y otra.
No envan de inmediato nos constituimos a la institucin y recabamos
toda la documentacin pertinente. Pero la dificultad es sobre las
instituciones que estn fuera de la entidad. Como la institucin conoce
todo lo que es Ayacucho, no tenemos personal suficiente, ni movilidad.
Uno se desplaza y recaba los documentos pertinentes. Incluso en turno
no podemos desplazarnos. (Fiscal de Ayacucho).
En todo caso, el balance entre el uso del requerimiento de informacin o
tcnicas ms agresivas debe ser individual, caso por caso, pero sin perder
de vista el lado estratgico: cundo, en qu momento de la investigacin,
con qu recursos plantear la constitucin y la incautacin son aspectos que
deben ser discutidos por los fiscales y deben dar pie al establecimiento de
directivas que orienten la decisin de los fiscales.
2.2.3. Otras fuentes accesibles de informacin documental
Siempre resulta relevante para el sistema perseguir los casos de corrupcin
intermedia. Ello justificara esfuerzos por conseguir la informacin de la
entidad del investigado. De ser esto as, es importante asegurarse de que
existan otras formas ms sencillas de conseguirla, lo cual implica que
el fiscal realice una labor de descarte antes de plantearse conseguir la
informacin directamente de la institucin.
Las principales fuentes en las que se debera verificar la no existencia de
la informacin necesitada antes de intervenir en la entidad del investigado
son internet, y los testigos. El Sistema Electrnico de las Contrataciones
del Estado (SEACE) est diseado para permitir difundir la informacin
sobre las adquisiciones del Estado y las transacciones electrnicas en su
pgina web,40 estando las entidades obligadas a publicar en ese sistema los
40

Vase en: http://www.comprasestatales.org/index2.php?Itemid=66, fecha de visualizacin el 20 de octubre de 2014.

96

procesos de adquisicin que llevarn a cabo, las convocatorias, las bases

de los mismos, los resultados, los contratos, el valor referencial de los
trminos de referencia, entre otros.41
Pese a que sin duda contar con un sistema electrnico que registre toda la
informacin referida a contratos pblicos es un avance, hay que tener en
cuenta las limitaciones del mismo. Primero, al ser un sistema creado en
el 2008 por la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Legislativo N
1017),42 su capacidad de registrar informacin de contrataciones pblicas
previas es limitada (en la actualidad solo abarca algunas hasta el ao 2004
y esto puede ser un problema para los casos en adecuacin, los cuales
muchas veces versan sobre hechos anteriores).
En segundo lugar, el expediente virtual no integra a toda la informacin
del expediente fsico o se pierden algunos aspectos puntuales como las
firmas de quienes estn detrs de ciertas transacciones, lo que genera un
desincentivo para recurrir al SEACE. Los fiscales confan ms entonces en
el acceso directo al papel y ello ocasiona la necesidad de pedir informacin,
esperarla, revisarla y confiar que est completa o no adulterada.
La documentacin [en versin fsica] es importante porque en la
documentacin aparecern las firmas de las personas que participaron
en la entrega del dinero. Por ejemplo eso no aparece en las pginas
del SEACE. La documentacin es necesaria para individualizar a los
involucrados. (Fiscal de ncash).
Muchas veces no llega la informacin solicitada, pero logro descargar
bastante informacin de la web del OSCE. Las bases integradas, acta de
otorgamiento, informe tcnico, entre otros. (Fiscal de Ayacucho).
Otros problemas operativos complican aprovechar al mximo los
beneficios de este sistema. Las entrevistas revelan que los fiscales no han

41 ZAMBRANO, Elisa. Mecanismos y Sistemas existentes y vigentes. Sistema Nacional de

Control y Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado: Roles y Funciones Actuales. En: Informe Anual de la Lucha contra la Corrupcin en el Per-2010, G.T.C.C. Grupo
de Trabajo contra la Corrupcin, Lima, 2010, p. 37.
42 Artculo 67 del Decreto Legislativo N 1017, Ley de Contrataciones del Estado.-El Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado (SEACE), es el sistema electrnico que permite el intercambio de informacin y difusin sobre las contrataciones del Estado, as
como la realizacin de transacciones electrnicas. Sin embargo, quedar derogado por
el inciso a) de la nica Disposicin Complementaria Derogatoria de la Ley N 30225,
publicada el 11 de julio de 2014, con vigencia a los treinta das calendario contados a
partir de la publicacin de su reglamento.

97

recibido capacitaciones sobre el empleo de este portal electrnico, a pesar

de lo til que esto sera. De la misma manera, las dificultades que tienen
para acceder a un internet de calidad desde la sede donde trabajan hacen
que en muchas ocasiones no se puedan descargar adecuadamente los
documentos que encuentran en la web (dificultad que, por cierto, tambin
experimentan los peritos).
Una ltima limitante con respecto a este sistema es el grado de penetracin
al mismo que tienen los fiscales e incluso los peritos. El sistema prev
un acceso para usuarios registrados y uno para usuarios no registrados,
siendo ste ltimo menos profuso en cuanto a la informacin que se puede
obtener. Sin embargo, si un fiscal o un perito quisieran crearse un usuario
registrado no podran, puesto que de acuerdo a las disposiciones del
SEACE solo tienen acceso al mismo Funcionarios pblicos que registran
informacin, Contralora, rgano de Control Institucional (previa solicitud
creacin de usuario - funcionario del SEACE), el Organismo Supervisor
de las Contrataciones del Estado y Proveedores inscritos en el Registro
Nacional de Proveedores.43
Para informacin presupuestal, otro portal importante del Estado que
los fiscales podran explotar es el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (SIAF), el cual permite revisar la forma como han sido
ejecutados los presupuestos pblicos de las entidades estatales y revisar
estados presupuestales, financieros y contables, entre otros. Hay incluso
una versin especfica para gobiernos locales. Sin embargo, para poder
hacer las consultas respectivas hay que contar con un usuario y una
contrasea que los fiscales habitualmente no tienen.
La otra fuente respecto de la cual los fiscales no deberan descartar obtener
informacin son los testigos. Los miembros de los comits especiales, los
postores que no ganaron la buena pro, entre otros, son algunas personas
que deberan ser entrevistadas previamente por el fiscal, para verificar qu
nivel de informacin pueden aportar al caso y si es posible reemplazar la
evidencia documental por sus testimonios. Las declaraciones de testigos,
sin embargo, no estn exentas de problemas como ya se mencion en este
informe.

43 As se indica en la seccin de consultas frecuentes de la web del SEACE. Vase: http://

portal.osce.gob.pe/osce/content/aspectos-generales-del-seace, fecha de visualizacin el 1
de mayo de 2014

98

2.2.4. Acerca de la normativa de conservacin y eliminacin de

documentos
La normatividad archivstica en materia de conservacin documental y
el nulo control administrativo ejercido sobre su cumplimiento merecen
un prrafo aparte. En principio, los documentos de las municipalidades,
gobiernos regionales y en general de cualquier entidad pblica que estn
vinculados a adquisiciones y contrataciones o a ejecucin presupuestaria
constituyen Patrimonio Documental de la Nacin.44
Esto significa que la eliminacin de los mismos solo puede efectuarse
siguiendo un procedimiento riguroso regulado por el Archivo General de
la Nacin (AGN), segn el cual solo esta entidad debe autorizar y ejecutar
su destruccin.45
El problema con la normativa de conservacin y eliminacin de
documentacin de archivos es general. Son las propias entidades las que
tienen una alta discrecionalidad para establecer el tiempo que deben
conservar la documentacin. Cada entidad, a partir de esta norma general,
debe elaborar su propio rgimen de conservacin documentaria, lo que
incluye la Tabla General de Retencin de Documentos que precisa los
aos que deben pasar hasta poder eliminar la documentacin. A partir de
aqu, los plazos de conservacin de documentacin pueden ser distintos
entre entidades, as como tambin la clasificacin que se le asigna a la
documentacin.
Por eso, recin en el 2013 el Archivo General de la Nacin mediante
Resolucin Jefatural N 339-2013-AGN/J del 12 de agosto de 2013
emiti un conjunto de pautas para establecer tiempos de conservacin
comunes a ciertas entidades pblicas que hasta el momento solo abarcan

44 Artculo 2 de Ley de Defensa, Conservacin e Incremento del Patrimonio Documental,

Decreto Ley N 19414: El Patrimonio Documental de la Nacin est constituido por la
Documentacin existente en los archivos de todas las reparticiones y organismos del
Sector Pblico Nacional; en los archivos histricos, notariales, eclesisticos, parroquiales
y de conventos, en los archivos particulares y en general por el material documental,
aun de origen privado, que sirve de fuente de informacin para estudios histricos y de
desarrollo cultural, social, econmico, jurdico o religioso de la Nacin.
45 V Disposiciones Generales de la Directiva N 006/86-AGN-DGAI Normas para la
eliminacin de documentos en los archivos administrativos del sector pblico nacional,
aprobada por Resolucin Jefatural N 173-86-AGN-J del 18 de noviembre de 1986.- [...]
15. La eliminacin de documentos es un procedimiento archivstico que consiste en la
destruccin de los documentos autorizados expresamente por el Archivo General de la
Nacin.

99

a las municipalidades (Directiva N 001-2013-AGN-DNDAAI46) y las

universidades pblicas (Directiva N 002-2013-AGN-DNDAAI47).
No todas las municipalidades distritales ni universidades han aplicado
estas pautas. Fuera de estas entidades, pareciera que la regulacin de
conservacin de documentacin es discrecional. Por ejemplo, el Gobierno
Regional de Junn otorga un mximo de 17 aos de conservacin a todo
documento de los sistemas de Tesorera, Contabilidad, Presupuesto,
Abastecimiento y Control.48
Al parecer, la elaboracin de las Tablas de Retencin de Series Documentales
no est extendida en el sector pblico. Es comn encontrar el Reglamento
de conservacin documentaria pero no la Tabla de Retencin que de ah
debe generarse.
Pero ms all de la amplitud de los plazos previstos por la reciente normativa
del Archivo General de la Nacin para cierto grupos de entidades, el
problema del sistema de archivos radica en tres aspectos adicionales que
complican cualquier investigacin por peculado o colusin: el tiempo que
en la prctica toman las entidades para conservar la documentacin, la
gestin (orden) de los archivos y la mnima sancin a quienes incumplen
sus disposiciones desapareciendo documentacin.
Algunos fiscales mencionaron que es comn que las entidades pblicas
desechen documentacin en tiempos relativamente cortos. Parte de las
denuncias por colusin aluden a hechos ocurridos 4 o 5 aos antes, pero
no siempre se encuentra la informacin y algunas entidades emplearan
normas que parcialmente los avalan.
Otro problema es que por antigedad de la documentacin ellos solo
estn obligados a guardar esos documentos durante 5 aos. Si el caso es
antiguo botan toda la documentacin con ms ganas. (Fiscal de Lima).
El segundo aspecto adicional est en las condiciones de archivo
documentario. Suele ser un aspecto descuidado en muchas entidades
46 Referida a los procedimientos tcnico archivsticos para las Municipalidades. Disponible
en: http://www.agn.gob.pe/uploads/4/9/9/8/4998504/directiva_no_001-2013-agndndaai.
pdf, fecha de visualizacin el 21 de octubre de 2014.
47 Referida a los procedimientos tcnico archivsticos para las Universidades. Disponible
en: http://foro.eventos.agn.gob.pe/MANUAL-UNIVERSIDAD.pdf, fecha de visualizacin
el 21 de octubre de 2014.
48 Vase
en:
http://www.regionjunin.gob.pe/portal/transparencia/directivas/
directivas_2011/008_directiva_gerencial_008_ 2011.pdf, fecha de visualizacin el 12 de
junio 2014.

100

pblicas que por falta de prioridad o presupuesto no cuentan con espacios

ordenados para un archivamiento propio de la informacin. As, la
informacin que necesitan los fiscales puede existir pero encontrarla es una
tarea difcil que en ocasiones debe ser realizada por los mismos fiscales.
A veces la municipalidad tiene un acervo documentario desordenado,
sobre todo cuando se trata de obras realizadas en aos anteriores. Por
ejemplo tenemos investigaciones de obras que se realizaron en el 2004.
Quien recibe el cargo generalmente se limita a su gestin y de la anterior
solo recibe lo que le dan. La anterior solo refleja lo que quiere y as
sucesivamente. Nosotros oficiamos y si no traen la informacin recin
vamos. (Fiscal de Junn).
Otro caso, voy a la PNP, me dicen que la documentacin est en el
archivo. Que el encargado no est. Me abren el archivo y voy y resulta
que est lleno de ratas y lleno de hongos. Investigar en esas condiciones
en el archivo es imposible. (Fiscal de ncash).
Por ltimo, si bien existe un Reglamento de Aplicacin de Sanciones
Administrativas que contempla como una infraccin muy grave eliminar
patrimonio documental sin permiso,49 los fiscales mencionan que las
entidades no suelen sancionar pese a que, como producto de la solicitud
de informacin hecha por los fiscales, se les informa que sta ya no existe.
Ante un caso de desaparicin de documentos en entidades pblicas
relevantes para una investigacin por colusin o peculado, la propia
Fiscala debera instar al Archivo General de la Nacin a aplicar las
sanciones administrativas respectivas, lo cual resultara ms sencillo y
generara un desincentivo en lugar de procesar a funcionario por el delito
de encubrimiento.50 Lo importante es que exista una poltica institucional
capaz de desincentivar a los funcionarios que destruyen, desaparecen
documentacin relevante o retrasan su entrega.

49 Artculo 11 del Reglamento de Aplicacin de Sanciones Administrativas por infracciones en contra del patrimonio documental archivstico y cultural de la Nacin, aprobado
por Resolucin Jefatural N 076-2008-AGN/J.- Las personas comprendidas en el artculo
3, segn corresponda, incurren en una infraccin muy grave al eliminar un bien integrante del Patrimonio Documental Archivstico, fuera de los casos autorizados por las
disposiciones legales o su normatividad respectiva y sin autorizacin previa del AGN.
50 La dificultad proviene de que es necesario acreditar el dolo del sujeto activo de este delito, es decir, que ste conozca que las evidencias que oculta o destruye impiden la accin
de la justicia.

101

2.3.

Las pericias y su rol en las investigaciones en los delitos de

peculado y colusin

La pericia es empleada en las diligencias preliminares como una

herramienta requerida por el fiscal para investigar aspectos tcnicos
especializados que lleven a establecer si existen o no indicios del delito
investigado. Conviene, sin embargo, tener en cuenta que no es la nica
forma de solucionar estas necesidades de informacin. Su uso es positivo
pero su abuso genera lo que, en este informe, se ha denominado peritodependencia y trae consigo ms efectos negativos que positivos.
Ms all de su necesidad y dependencia, hay otros asuntos de fondo. El
primero es que no todas llegan a realizarse pese a que el fiscal las ordena.
El promedio general de los cuatro distritos analizados es de 43%; es decir
2 de cada 5 pericias no se realiza (Ayacucho 82%, ncash 25%, Lima 29%
y Junn 58%). El segundo tema es su efectividad, en promedio, solo 1 de
cada 3 logra hallar indicios, que en estos casos fueron poco relevantes a
juicio del fiscal pues los casos fueron archivados. Nuevamente tomamos
los casos lmite: en ncash muestran el mejor desempeo pues hallan por
lo menos 1 indicio en el 36% de las pericias realizadas, pero en Ayacucho
se llega apenas al 9%. El tercero es la falta de coordinacin entre fiscales
y peritos para establecer adecuadamente los objetivos de la pericia. Sin
esto, las pericias pierden efectividad y capacidad de hallar indicios. Estos
dos ltimos aspectos son problemas de disponibilidad de peritos pero al
mismo tiempo de cmo su labor est altamente limitada por las carencias
de herramientas para ejecutar su labor y la falta de capacitacin. No hay
mayores incentivos y el Ministerio Pblico tiene dbiles iniciativas para
fortalecer a estos equipos.
2.3.1. Tipos de pericias ms frecuentes
Por la naturaleza de los delitos analizados, la pericia contable la ms comn
y frecuente en las investigaciones por colusin y peculado. Se orden en el
81% de los casos. El requerimiento fue el mismo cuando la denuncia solo
fue por colusin (75%) o peculado (75%) y un poco mayor cuando incluy
a ambos delitos (88%).
La mayora de pericias contables revisadas en la investigacin tienen
por objeto determinar la existencia de irregularidades administrativas o
infracciones a la Ley de Contrataciones del Estado en la adquisicin de
determinados bienes o servicios. As mismo, buscan tambin establecer
si stas generaron algn perjuicio patrimonial y de ser as, a cunto
ascendi el mismo. En otros casos, sobre todo de peculado, se consulta

102

si determinados gastos estuvieron correctamente sustentados segn la

normatividad vigente.
La pericia de tasacin o valorizacin es la segunda con mayor frecuencia
pero su recurrencia es mucho menor que la pericia contable. Se registra
en el 21% de las denuncias archivadas. Este tipo de pericia es aquella que
busca determinar el valor de mercado de un bien o servicio determinado,
con el objetivo puntual de detectar y demostrar la existencia de costos
inflados o sobrevaloraciones, los cules podran constituir indicios de un
delito. Se emplean mucho para evaluar si todos los costos generados por
la adquisicin de bienes o servicios en la ejecucin de una obra pblica se
encuentran dentro de los parmetros que esos mismos bienes o servicios
cuestan en el mercado.
Tabla 17
Pericias ordenadas
Solo
peculado

Solo
colusin

Peculado y
colusin

Total

Contable

75%

75%

88%

81%

De obra

17%

11%

18%

16%

De tasacin o valorizacin
especializada

17%

14%

29%

21%

Sobre licitacin pblica

3%

4%

2%

3%

Tipo / Delito denunciado

Tcnica

8%

4%

16%

11%

Otro tipo de pericia

17%

25%

4%

13%

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

La llamada pericia de obra es la tercera ms frecuente. Se requiri en el 16%

de las denuncias archivadas. Tiene un objeto un poco ms amplio que la
de valorizacin, ya que se avoca a examinar aspectos que trascienden a la
sobrevaloracin de costos. Por ejemplo, esta pericia puede determinar cul
es el estado real de avance de una obra pblica, para lo cual comparar las
construcciones o servicios realizados con lo establecido en las bases y en
otros. Tambin puede intentar verificar si los servicios por los que se pag
realmente se prestaron en la ejecucin de la obra, si realmente era necesario
emplear determinados materiales, ejecutarla de un modo determinado, o
si sta haba sido prevista originalmente en el presupuesto de la entidad.

103

Esta pericia es encargada a un ingeniero civil el cual suele realizar una

constatacin en la propia obra para verificar el grado de avance de la
misma, o para verificar la naturaleza y calidad de los materiales empleados
en la construccin.
2.3.2. Niveles de realizacin y de efectividad
Adems de analizar la proporcin de pericias que se realizan (en funcin
a las que se programan); tambin es conveniente ver en cuntas pericias se
han hallado indicios de peculado y colusin. La respuesta es importante
para saber si se estn usando estratgicamente, ya que, como se ha anotado,
se trata de un recurso muy escaso.
Los resultados son bastante preocupantes, por lo menos en dos aspectos:
pericias realizadas y pericias que identifican indicios de peculado o
colusin.
En dos distritos fiscales se realizan menos de la mitad de las pericias
ordenadas. Es el caso de Junn (42%), pero tambin Ayacucho, donde 1 de
cada 5 pericias se concreta (exactamente, 18%). En las entrevistas en este
ltimo distrito fiscal se registr la preocupacin de los fiscales, quienes eran
conscientes que se estaban archivando denuncias con pericias pendientes
por el vencimiento de plazos. Esto es grave. Las investigaciones presentan
vacios que ante la falta de mayores pruebas terminan archivndose, salvo
que luego el caso sea reabierto por nueva prueba. Pero esto no siempre se
da.
Incluso en los otros dos distritos fiscales la tasa de pericias realizadas no
es tan alto: 71% en Lima y 75% en ncash. Es una realidad compartida
que, con distinta intensidad, perjudica directamente la calidad de la
investigacin fiscal si es que se consider que la pericia dara informacin
vital para la formulacin de la investigacin.
El segundo problema est vinculado al nmero de pericias en las que
efectivamente se hallan indicios de peculado o colusin entre los casos que
fueron archivados. A pesar de tener niveles muy distintos de realizacin
de pericias ordenadas, en este rubro identificacin de indicios se
advirtieron niveles bastante similares, el promedio ponderado en funcin
de las pericias que efectivamente se concretaron es 31% (Lima 35%,
Ayacucho 28%, ncash 32% y Junn 26%).
Estas cifras se entienden mejor con un ejemplo que haga fcil la
comparacin. De cada 100 pericias ordenadas, en Ayacucho se realizan 18

104

y solo 5 hallan indicios de corrupcin por peculado o colusin. En Junn,

de cada 100 ordenadas, se realizan 42 y en 11 se hallan indicios. En ncash,
de 100 ordenadas, 75 se concretan y 24 revelan delito. En Lima, de las 100
ordenadas, 71 se concretan y en 25 se hallan indicios de delito.
Tabla 18
Efectividad de las pericias en hallar indicios de peculado y colusin
ncash Ayacucho

Junn

Lima

% de archivos con pericia ordenada

57%

17%

36%

17%

% de archivos con pericia realizada

75%

18%

42%

71%

% de pericias realizadas con al

menos 1 indicio

32%

28%

26%

35%

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

Grfico 16
ndice de efectividad de pericias para hallar indicios de peculado y
colusin
100
80

100

100

100

75

100
71

60

42

40

24

20

25

18

11

0
ncash

Ayacucho
Ordenadas
Realizadas

Lima
Identificaron indicios

Junn

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

Estas cifras revelan dos aspectos adicionales que se formulan en trminos

de interrogante. El primero es, por qu hay denuncias archivadas pese
a que la pericia determin indicios de responsabilidad? El segundo, los
fiscales estn solicitando estratgicamente la realizacin de las pericias?,
esto considerando que existen tantas pericias realizadas en las que no se
encontraron indicios. Salvo que estas pericias, hayan sido determinantes
para desvincular a los investigados con el hecho denunciado, este recurso
no se estara usando estratgicamente.

105

Estos datos revelan la urgente necesidad de aplicar el test de necesidad

pericial. O bien se estn ordenando pericias de ms de ah sus resultados
o bien hay carencias en la forma en que stas son llevadas a cabo. La
respuesta parece estar en ambos factores, como se ver ms adelante.
Que el Estado gaste ms recursos para mejorar el grado de suficiencia
en el que se sustenta una formalizacin de la investigacin tiene sentido,
porque mientras mejor respaldada est una investigacin ms legtima
ser la intervencin penal posterior. Tambin es razonable invertir ms
recursos cuando el fiscal tiene duda sobre si archivar o proseguir con la
investigacin, y se requiere informacin tcnica para establecer si hay
indicios o no, porque el sistema quiere que los funcionarios encargados
de la persecucin penal tomen este tipo de decisiones sobre la base de un
convencimiento objetivo.
Pero en ningn caso se justifica invertir tiempo y dinero realizando una
pericia para un caso cuyo pronstico, de acuerdo al fiscal, es el archivo.
Si no nos encontramos ni siquiera en un escenario de duda sino que el
fiscal cree que tarde o temprano terminar archivando el caso, no tiene
mayor sentido invertir recursos en una investigacin que aparentemente
no encontrar nada penalmente relevante.
Por otro lado, los objetivos de la pericia deben ser claros y precisos. La baja
eficiencia de las pericias para hallar indicios de peculado y colusin puede
deberse a la poca precisin con que algunos fiscales solicitan las pericias.51
Un caso claro de esto tiene que ver con el encargo de acciones de pesca a
los peritos. Por acciones de pesca se entiende aquellas indagaciones que
debera realizar el fiscal, de forma preliminar, para saber si hay o no un
hecho relevante que investigar. En la prctica, se aprecia que buena parte
de los fiscales trasladan esta labor a los peritos al encargarles que revisen si
una determinada licitacin se ha llevado conforme a la normativa vigente,
si se han producido irregularidades en la adquisicin de determinados
bienes u otros casos como:

Verificar o determinar que los trabajos de mantenimiento del local de

la Institucin Educativa Seor de los Milagros de Mayorca - Distrito
de Pampas Chico, Provincia de Recuay, realizados en el ao 2010
justifiquen el gasto realizado. (ncash, carpeta 005-2012).

51 Otro problema advertido durante las entrevistas, es la alta rotacin de peritos. Muchos de
ellos consideran que los salarios no estn acorde al trabajo y a las responsabilidades que
tienen; por ello, cada cierto tiempo rota es personal; lo cual se convierte en un serio problema ya que cuando migra un personal tan especializado se lleva consigo la experiencia
acumulada durante su tiempo trabajo.

106

Examen pericial contable a fin de determinar el perjuicio irrogado

al Estado por el investigado al haber tenido en su poder caudales
pblicos, desde el da 16.9.11 al 17.11.11 (Lima, carpeta 63-2012).

Determinar cul fue el monto total del perjuicio econmico (Lima,

carpeta 92-2012).

Verificar si el proceso de seleccin se realiz por el Comit Especial

Permanente, si lo hizo respetando lo regulado por ley, si existieron
irregularidades y si se respet el tipo de proceso de seleccin que
corresponda (ncash, 16-2013).

En principio, un fiscal anticorrupcin debe estar en capacidad de establecer,

por s solo, si tiene o no un hecho relevante que investigar relacionado con
contratos pblicos. La funcin del perito no es revisar la documentacin
que le alcanza el fiscal y en trminos gruesos identificar algo irregular. Este
filtro debe haberlo realizado antes el propio fiscal.
En suma, convendra formar tcnicamente tanto a fiscales como a peritos.
En el caso de los fiscales, acerca de pautas sobre cundo ordenar las
pericias, qu objetivos plantear y cmo articularlos a la teora del caso.
En el caso de los peritos, se requiere, igualmente, de formacin; pero
tambin de herramientas tcnicas para ejecutar mejor su labor. En esa
misma lnea, como se ver ms adelante, se necesitan ms peritos y de ms
especialidades.
2.3.3. Frecuencia con la que el fiscal ordena la pericia
En los fiscales existen dos posiciones marcadas en la investigacin de delitos
de peculado y colusin: una que considera la pericia como indispensable
(perito-dependencia) y una segunda que considera que aporta, pero que es
posible apoyar la acusacin en otros indicios.
En la prctica, se ha generado una fuerte dependencia de los peritajes para
sostener las investigaciones por los delitos de colusin o peculado. Las
entrevistas realizadas a los fiscales revelan que parte de ellos considera
que las pericias para los casos de colusin o peculado son indispensables,
ms all del tipo de caso concreto de colusin o peculado que se est
analizando.
Porque en una investigacin por peculado, colusin o malversacin si
no hay una pericia que lo respalde estamos de ms. (Fiscal de Lima).

107

Investigar delitos de corrupcin es ms que nada tener pericias contables,

de ingeniera, financieras. (Fiscal de Lima).
En peculado y colusin, sin una pericia que corrobore la apropiacin,
no existe el delito de peculado, no hay forma de probarlo. La pericia es
indispensable para el peculado. (Fiscal de Lima).
La jurisprudencia, en cierta medida, ha contribuido a este estado de casos
con pronunciamientos como el de la Sala Penal Permanente de la Corte
Suprema en el Recurso de Nulidad N 1824-2011-Piura, en el que el rgano
colegiado seal que las pericias contables son de vital importancia para
determinar el perjuicio patrimonial en los casos de peculado.52
Sin lugar a dudas, las pericias desempean un rol muy importante en
la investigacin de estos delitos, como ya lo ha puesto de manifiesto la
doctrina.53 Pero como en nuestro sistema la apreciacin de la evidencia se
rige por el principio de libre valoracin de la prueba en funcin a las reglas
de la sana crtica,54 y no por un sistema de prueba legal o tasada, el juez no
est obligado a considerar que un determinado hecho solamente puede ser
demostrado empleando un determinado medio probatorio, sino que todo
depender del razonamiento que se utilice para entender como acreditado
un evento.
Esto significa que es perfectamente posible lograr acreditar hechos como
el perjuicio patrimonial en el delito de colusin agravada, o el monto de lo
apropiado en el delito de peculado, sin necesidad de recurrir siempre y en
todos los casos a un informe pericial. As lo demuestra, por lo dems, lo que
algunos fiscales de Ayacucho mencionan como ejemplo: el haber logrado
una condena por el delito de peculado sin recurrir a la pericia patrimonial.
Este lineamiento viene siendo tomado como referente importante en este
distrito fiscal. Como seal el fiscal coordinador de este distrito, nos ha
demostrado que se puede ganar un caso sin pericia.
Ac hay muchos fiscales que se desesperan porque no hay pericia, pero
con otros elementos tambin se puede pelear. (Fiscal de Lima).

52 ESQUIVEL OVIEDO, Juan Carlos. Los Delitos de corrupcin de funcionarios en la Jurisprudencia, Gaceta Jurdica, Lima, 2013, p. 220.
53 VARGAS VALDIVIA, Luis. Tratamiento de la prueba en el delito de colusin desleal:
Especial referencia a la prueba indiciaria. En: Estudios crticos sobre los delitos de corrupcin
de funcionarios, IDEHPUCP, Lima, 2012, p. 144.
54 Ibd., p. 136. Tambin: SNCHEZ VELARDE, Pablo. El Nuevo Proceso Penal, IDEMSA,
Lima, 2009, p. 269.

108

Hemos podido ganar casos sin peritajes. Y eso es un tema ms sensible en

Lima. En Lima, hay estudios con peritos. As sea el fiscal ms preparado,
le va a ganar. (Fiscal de Ayacucho).
La pericia no es indispensable en todos los casos. Si los fiscales tuviesen
la formacin suficiente en materia de contrataciones y adquisiciones para
explotar al mximo la documentacin administrativa que consiguen, o
para formular preguntas clave en la toma de declaraciones, el peso capital
que tienen estas herramientas hoy por hoy en esta clase de investigaciones
disminuira, lo cual contribuira tambin a descongestionar el sistema y
mejorar la calidad de los informes.
Analizar algunas resoluciones judiciales o dictmenes fiscales que sirvieron
para confirmar condenas o anular absoluciones por el delito de colusin,
permite afirmar que no siempre se debe contar con una pericia, algunos
casos se pueden sustentar con documentacin vinculante. La siguiente
tabla permite mostrar ello de manera ms fcil.
Tabla 19
Jurisprudencia e importancia de informacin obtenida
Resolucin o
Disposicin

Documentos obrantes en
el expediente

Situacin escandalosa
acreditada

Exp. N 31372000- LIMA

rdenes de servicio
emitidas por la entidad
pblica; cuadro de
cotizaciones redactado
por la entidad; cheques
emitidos por la entidad
pblica.

Las rdenes de servicio a

nombre del postor fueron
emitidas antes de saber
cunto iba a cobrar ste
por su trabajo, y el pago
estaba a punto de hacerse
efectivo a pesar de que el
servicio todava no haba
sido prestado a la entidad.

R. N N 5322003-San Martn

Bases emitidas por el

CTAR San Martin de una
adjudicacin directa para
comprar 3 procesadores
de texto; cotizaciones
enviadas por las empresas
que perdieron la licitacin;
cuadro de evaluacin de
las 3 cotizaciones enviadas.

La buena pro se le otorg

a una empresa que venda
el mismo producto que
las otras dos, pero a un
precio mayor y que esto
no fue objeto de mayor
motivacin por parte del
Comit de Adjudicaciones.

109

R.N N 5562007ncash

Actas de sesiones
extraordinarias del
Municipio de Recuay
y Contrato suscrito
entre este y una
empresa de consultora
con condiciones
manifiestamente
perjudiciales para el
municipio.

Se impuls la contratacin
de una empresa de manera
contraria a lo establecido
por la normatividad
para suscribir este tipo
de contratos y adems,
con condiciones que eran
totalmente desventajosas
para la entidad edil.

R.N N 560897- Cajamarca

(3 casos
acumulados) y
Dictamen N
191-98-MP-FN2DA FSP

Bases para la realizacin

del procedimiento de
adquisicin directa de 3
ambulancias; cheque sin
fondos por 93,000 soles
que deba servir como
garanta; contrato nuevo
con el mismo proveedor
que intent dar en garanta
el cheque sin fondos
mencionado.

Una entidad pblica

licit la compra de 3
ambulancias por 90,000
soles a travs de una
adjudicacin directa
selectiva, cuando lo que
corresponda por el monto
era una licitacin. Se
admiti que el proveedor
ofreciera en garanta
un cheque sin fondos, e
incluso, se intent volver
a contratarlo para otra
licitacin por una cuarta
ambulancia a pesar de que
nunca entreg la tercera.

Recurso de
Queja N 1792011 NCPPCUSCO

Dos contratos suscritos

entre la empresa y
la Municipalidad, el
primero por 245,764 soles
y el segundo, posterior,
por 268,642.60 soles;
inexistencia de la carta
fianza en el expediente
administrativo.

Un alcalde le pag a una

empresa aproximadamente
20,000 soles ms de lo que
sta le haba cotizado para
venderle materiales para
una trocha carrozable,
sin ninguna explicacin
razonable. Adems, nunca
le exigi la garanta por el
10% de lo licitado.

110

R.N N 30432010-Lima

Oficio por el cual Secretario

General de defensa solicit
al jefe interino de la
oficina de administracin
40 neumticos para los
vehculos del despacho
del Ministro de Defensa;
comprobante de pago N
844; cheque del Banco de
la Nacin por la suma
de 34,932 soles girado
a favor de la empresa
beneficiaria; proforma del
presupuesto de la empresa
presentada al MINDEF
(ficto N 46-3-SGMD-I/
OBT); gua de remisin del
5 de marzo del 2003; gua
de remisin N 006246,
del 18 de febrero del 2006;
orden de compra (Gua
de internamiento n 69),
del 31 de enero del 2003;
pedido del comprobante
de salida Pecosa N 175,
del 5 de marzo del 2003.

Miembros de las
FFAA incrementaron
innecesariamente un
requerimiento de llantas
de 40 a 141 de una de las
reas de las FFAA para
revenderlas y quedarse
con el dinero. Los
comprobantes de pago
fueron emitidos antes
de que se recibieran las
llantas, se gener mucha
documentacin paralela
para hacer creer que el
requerimiento era de 141
llantas a pesar de que
originalmente era de 40.

Fuentes: ROJAS VARGAS, Fidel. Jurisprudencia Penal Comentada, Tomo II, IDEMSA, Lima,
2005, pp. 308-311; PREZ ARROYO, Miguel. La evolucin de la jurisprudencia penal en el
Per. (2001-2005), Tomo II. Editorial San Marcos, Lima, pp. 270-271; GACETA JURDICA,
Casustica de Jurisprudencia Penal, Gaceta Jurdica, Lima, 2010, pp. 621-623; ROJAS
VARGAS, Fidel. Jurisprudencia Penal Comentada, Gaceta Jurdica, Lima, 1999, pp. 404-406;
ESQUIVEL OVIEDO, Juan Carlos. Ob. Cit., pp. 70-76, y 122-134.
Elaboracin propia.

Si bien en estos casos la corrupcin fue manifiesta, queda demostrado que

no siempre se requiere de una pericia para formalizar una investigacin.
Existen casos que se pueden construir a partir de la documentacin
analizada; y, otros, en los que probablemente se requerir de un anlisis
ms sofisticado para el cual los fiscales deben estar capacitados.
En principio, antes de requerir una pericia, convendra tomarse el tiempo
de verificar si verdaderamente hay aspectos densos o complejos de alguna

111

disciplina tcnica cuyo esclarecimiento resulta necesario para la teora del

caso; tambin convendra preguntarse si esta informacin podra obtenerse
a partir de otro medio. Ya que en la prctica, uno de los hallazgos de esta
investigacin es que parte importante de los fiscales solicitan la realizacin
de pericias de manera mecnica para completar sus diligencias, pero sin
verificar si la teora del caso que sostienen realmente necesita de estos
informes.
A la luz de los resultados, en algunos distritos fiscales como ncash y
Junn, no se estara evaluando la necesidad al momento de solicitar las
pericias, ya que existe un alto porcentaje de casos archivados que cuentan
con sta (59% y 39%, respectivamente). Salvo que todos estos casos hayan
sido supuestos de duda en los que sin la pericia no hubiese sido posible
para el fiscal archivar, es probable que se est desaprovechando un recurso
escaso.
Resulta necesario tambin acopiar informacin antes de decidir si
corresponde o no realizar una pericia. Solo el anlisis de la informacin
previa que se tenga permite tener un pronstico a partir del cual decidir
si se solicita o no la pericia. De esto se desprende que, salvo los casos en
los que la denuncia de parte viene con abundante informacin, lo normal
debera ser que la pericia no sea una de las primeras diligencias ordenadas
por el fiscal.
Grfico 17
Denuncias archivadas con pericia ordenada

\s
Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

112

Se sabe, adems, que el peritaje es un recurso escaso; por lo que podran

evaluarse mecanismos para su uso adecuado y racionalizacin. Por ello,
se les podra requerir a los fiscales que expliciten cul es la teora del caso
que estn buscando fortalecer y cmo la informacin obtenida a partir de
la pericia contribuye a ello.
2.3.4. Oferta de peritos y demanda de su trabajo
Uno de los evidentes problemas advertidos a partir de las entrevistas
realizadas a los fiscales del subsistema anticorrupcin, tiene que ver
con el insuficiente nmero de peritos disponibles en cada fiscala y en la
Direccin contra la Corrupcin de la Polica para atender los abundantes
requerimientos de informes periciales. Al tiempo de la investigacin,
Ayacucho y ncash contaban con dos, uno contable y el otro ingeniero.
Junn tena tres y Lima cinco.55
Si bien con el nuevo modelo corporativo y la re-potenciacin de la labor
del Ministerio Pblico a raz de la entrada en vigor del NCPP se dio un
giro importante en esta rea al implementar unidades periciales exclusivas
para el Ministerio Pblico, este importante esfuerzo no ha sido suficiente
para cubrir la demanda que existe.
Tabla 20
Disponibilidad de peritos por distrito fiscal
ncash

Ayacucho

Junn

Lima

Nmero de peritos

Nmero de Fiscalas Anticorrupcin

Nmero de despachos fiscales

13

Nmero de fiscales provinciales

15

Nmero de fiscales provinciales

adjuntos

47

Recursos

Disponibilidad
Fiscales por perito
Carga de casos por perito*

12

153

172

235

163

* Es la cantidad de denuncias ingresadas a las Fiscalas Anticorrupcin, durante el ao 2011.

Fuente: Informacin proporcionada por la Fiscala de la Nacin; Entrevistas a fiscales.
Elaboracin propia.
55 A octubre de 2014, el nmero de peritos en los cuatro distritos fiscales, es de 18 (Lima 6,
Ayacucho 3, ncash 6 y Junn 3).

113

Las entrevistas revelan que los peritos de Lima realizan aproximadamente

entre 12 y 15 pericias por ao. El tiempo que tardan en terminar un informe
pericial cambia en funcin a variables como informacin disponible y
complejidad. Las ms sencillas pueden tomar 20 das o incluso menos, las
de dificultad intermedia entre un mes y medio y dos meses y medio, y las
ms complejas pueden tardar 8 meses.
En provincia, la situacin es ms compleja. El nico perito contable de
la fiscala anticorrupcin de Ayacucho sealaba que dependiendo de la
complejidad, poda llegar a producir 5 o 6 pericias por mes. Aunque el
nmero parece elevado, resulta poco para la carga que tiene, que puede
llegar a 64 o 68 requerimientos mensuales (dado que son 9 fiscales los que
trabajan con l). En ncash, los peritos ingenieros civiles pueden llegar a
recibir 36 requerimientos de pericia por mes, considerando la carga de las
fiscalas comunes y la de la fiscala anticorrupcin, emitiendo entre 8 y 10
informes mensuales.
Otro problema son las pericias, en peculado y en colusin los peritos
tienen excesiva carga, no hay la cantidad suficiente. Entonces a veces
el fiscal advierte que la pericia no est como t la queras. Entonces a
veces internamente le pides que la mejore, porque si no se te cae el caso.
Siempre es necesario analizar uno mismo la pericia para asegurarse de
que es slida. (Fiscal de Lima).
Toda la fiscala trabaja con un solo perito contador para 1200 casos.
Y estos delitos son de naturaleza compleja y eso ocasiona que no nos
pronunciemos sobre lo complejo. (Fiscal de Ayacucho).
Trabajar con peritos es difcil porque solo tenemos un solo perito
contable para todos los despachos. No emite sus peritajes a tiempo, o
sus deducciones no encajan exactamente en lo que les va a servir para el
proceso a los fiscales. Ellos tambin necesitan una capacitacin. (Fiscal
de Ayacucho).
La cantidad de requerimientos de los fiscales dirigidos a los peritos para
que entreguen el informe solicitado que aparecen en las carpetas da cuenta
de los muchos retrasos que tienen al momento de entregar su trabajo. Esto
se debe a la sobrecarga de solicitudes de pericias experimentadas en cada
fiscala.
Como si la carga de las propias Fiscalas Anticorrupcin no fuera suficiente,
por lo menos los peritos de ncash y Lima tambin reciben solicitudes de
114

pericia de las fiscalas comunes. El tiempo de dedicacin por pericia se

diluye, as como tambin la capacidad de los peritos en especializarse. Para
otros peritos, como el de Ayacucho, es incluso ms complicado pues tienen
asignado ms de un distrito fiscal como rea de trabajo.
Adicionalmente otro tema que recarga nuestras labores es que no
solo atendemos a la unidad especializada de las fiscalas especializadas
anticorrupcin, sino tambin de otras fiscalas penales comunes. Nos
piden el servicio y entonces accedemos pero quita tiempo. (Perito de
Lima).
[Hacemos] 10 pericias por mes ms o menos, 8 o 9, pero tambin tiene
la carga de las fiscalas comunes. Todos los das cada fiscala comn le pide
una pericia a su despacho. 36 por mes aproximadamente de las comunes.
Pero no se llegan a hacer todos por mes. (Perito de ncash).
Ojo no es que sea el nico de Huamanga y ni siquiera el nico en todo
Ayacucho: es el nico de todo Ayacucho y adems de La Convencin Cuzco
y de la provincia de Angaraes Huancavelica. (Perito de Ayacucho).
La mnima cantidad de peritos ha hecho que se trate de asignar mejor
este recurso escaso. Incluso as hay problemas. La falta de peritos no se
resuelve, slo se homogenizan las carencias.
Falta de peritos. Solo se cuenta con un perito contable y un ingeniero
para los 5 despachos. Es un problema a nivel nacional la falta de peritos.
Inicialmente se acord un cronograma de turnar a los peritos por semana.
Es decir al ser 5 despachos, stos deban esperar 5 semanas para un nuevo
turno. Adems el perito no solo realiza trabajo de campo sino de gabinete
para elaborar sus informes. A la fecha, el turno de cada despacho respecto
a los peritos es de 3 das. (Fiscal de ncash).
A la falta de peritos, se suma la ausencia de peritos especializados. Son
tres las necesidades sealadas por los fiscales: peritos informticos,
especializados en mecnica y en audio (voz). A nivel nacional, slo
hay dos peritos autorizados para certificar audios que provienen de
interceptaciones telefnicas, por ejemplo. Y es evidente que su capacidad
de trabajo est sobrecargada y que ello impacta en cmo casos a nivel
nacional son archivados o bien las acusaciones pierden peso en juicio oral.
En el distrito fiscal de Lima se cuenta con personas que transcriben audios
pero su trabajo no es del tipo pericial sino referencial para los fiscales. En
casos como los de colusin, este tipo de pericias son importantes en tanto
difcilmente se dejan evidencias documentales de la comisin del delito.
115

Cada persona que se ha sometido a una pericia tiene que levantar muestras
de voz. Hace poco se frustr una audiencia por inconcurrencia de estos
peritos de Lima. (Fiscal de Junn).
Lo clsico en dificultades es que muchas veces hay conversaciones y
grabaciones entre las partes, pero estas niegan su voz y entonces el perito
de voz, que hay muy pocos, tiene que identificar las voces y determinar a
quin le corresponde. (Fiscal de Junn).
Hay un solo perito en todo el pas que ve el tema de audios, y est con
una denuncia por falsedad. Es el nico que hay en todo el pas. Ahora hay
instituciones privadas que hacen esto, pero es caro el servicio que prestan.
Es una incertidumbre. El sistema exige buenos casos, slidos, pero no da
los medios para poder lograrlo. (Fiscal de Lima).
Los peritos informticos son igualmente necesarios. Una fiscal cont el
caso de un funcionario pblico de una municipalidad que haba alterado
el SIAF creando obligaciones a su parecer. Era necesario determinar desde
qu mquina se haba hecho esta alteracin para poder identificar al
funcionario. Pero para eso se necesitaba un perito informtico. Esta fiscal
recurri a la Polica pero no pudo actuar. Nunca se pudo conseguir la
pericia y el caso se archiv.
Es necesaria la contratacin de peritos informticos. Todo lo hacen a
nivel de informtica. Yo me he percatado que muchas veces ponen otras
cosas en el sistema y que un especialista lo podra detectar. Tal vez en una
intervencin para ver la copia espejo. (Fiscal de Ayacucho).
Muchos fiscales optan por buscar reemplazo a los peritos especializados
o faltantes. Se busca en el sector privado pero no siempre es la solucin.
Cobran y el Ministerio Pblico no siempre est dispuesto a hacerlo o incluso
a pagar oportunamente. En otros casos las mismas entidades, interesadas
en que se sancione a los investigados, financian los peritos. Pero no son
la mayora ni es la forma de llevar adelante la poltica de persecucin de
actos de corrupcin. El Ministerio Pblico no puede ser reemplazado en
esta funcin.
No contamos con peritos especializados en mecnica, para valorar la
calidad del concreto, porque la mayora de obras estn mal hechas. Y
dnde realizan esto? nicamente en la UNI y ahora quin paga ese
perito? Nosotros solicitamos. En un caso la Fiscala tuvo que cubrir
porque se requera hacer esa pericia. Al perito se le pag despus de un
ao, ao y medio. Ningn perito quiere asumir las pericias. (Fiscal de
Lima).

116

Se estuvo coordinando con las instituciones pblicas que cuentan con

contadores que pueden apoyar con peritajes. Sin embargo, los peritos
cobran y la fiscala no cuenta con los recursos. El Cdigo establece el
monto. Y quin cobra? La Fiscala no tiene presupuesto. Hay algunas
instituciones que nos apoyan en ese sentido, como municipios que hacen
sus propias pericias, sobre de Pichari, Quimbiri, los de la Selva, pero de
otros sitios no cuenta. (Fiscal de Ayacucho).
Los conflictos de inters tambin son un tema a considerar cuando, por
ejemplo, un perito ingeniero de la zona ha hecho trabajos previos para la
entidad pblica del funcionario investigado o cuando simplemente tiene
la posibilidad futura de ser contratada para una obra estatal.
3. Evaluacin general del archivo fiscal y de la disposicin de archivo
3.1. Archivos inadecuados: proporciones y caractersticas
El problema con el uso de la figura del archivo es que, su puesta en prctica,
escasamente regulada y con mecanismos de control dbiles, constituye
un riesgo latente para archivar denuncias que podran ser formalizadas
con una mejor investigacin. Es as que, a las denuncias archivadas en
las que se consider, bajo parmetros de este informe, que el fiscal debi
formalizar la investigacin preparatoria se les ha denominado archivos
inadecuados. A ellos, se contraponen los archivos en los que se observan
decisiones ajustadas a las causales de archivo previstas en el NCPP y/o
adoptadas sobre la base de no haber podido encontrar indicios reveladores
y suficientes para probar procesalmente la comisin del delito, no obstante
la investigacin realizada y aun cuando pudiera sta evidenciar alguna
debilidad en el planteamiento. A ellos se les ha denominado archivos no
cuestionados por el estudio.
Hay tres explicaciones de fondo empleadas para justificar un archivo: (i)
hechos que caben bajo el tipo penal pero que carecen de relevancia jurdica,
(ii) denuncias cuya modalidad delictiva es muy difcil de probar, ya sea
porque las evidencias son escasas o nulas; o porque no permiten formar
indicios para proseguir con la investigacin y (iii) denuncias con hechos
que obedecen a una deficiente comprensin de los delitos de corrupcin
de funcionarios (archivo por atipicidad). Un archivo inadecuado no se
enmarca en ninguna de estas explicaciones; por el contrario, estos archivos
corresponden a casos en los que la decisin de archivo no est debidamente
fundamentada en razn de una investigacin fiscal mnimamente solvente
y acuciosa; y ello, no obstante tratarse de denuncias donde existen indicios
suficientes que apuntan a la comisin de delitos de corrupcin (peculado
117

y/o colusin) o que pudieron ser generados a partir de una mejor

investigacin. Los criterios para esta calificacin son los siguientes:56
1.
2.
3.

Desidia para obtener la informacin y realizar el peritaje necesario.

Falta de minuciosidad en el anlisis de la informacin obtenida.
Inadecuada gestin de la obtencin de la informacin: no utilizar
la facultad de apremio.
4. Inadecuada valoracin de la relacin funcional.
5. No establecer claramente los objetivos de las pericias.
6. Falta de estrategia en la toma de declaraciones.
7. Inadecuada valoracin de los medios probatorios.
8. No reprogramacin de diligencias trascendentales.
9. No contraste de la informacin obtenida de la declaracin con
otras fuentes.
10. Mala calificacin: problemas con teora dogmtica: no juicio de
subsuncin.
11. Manifiesta incongruencia entre lo denunciado y las razones del
archivo.
Luego de analizar cada carpeta y disposicin de archivo, se determin que,
aproximadamente, en los distritos fiscales de ncash (32%), Ayacucho
(29%) y Junn (32%), 1 de cada 3 archivos es inadecuado. En Lima, la
proporcin es menor y alcanza al 14% de los archivos 1 de cada 7. Estos
porcentajes representan la proporcin de archivos que, con una mejor
investigacin, muy probablemente hubieran podido ser formalizados; sin
embargo, ante la ausencia de mecanismos efectivos de control de la calidad
del trabajo fiscal, se convierten en casos cerrados que difcilmente podrn
ser reabiertos salvo que se obtenga la siempre difcil nueva prueba y que,
en algunos otros casos, implican cosa decidida. Cabe precisar que no se
est sealando que estos casos hubieran llegado inexorablemente a juicio
oral o que los investigados merecan ser sancionados penalmente; pero s
que, dadas las evidencias encontradas, se debi formalizar la investigacin
y, en esa etapa, con mayores elementos conviccin, definir el futuro del
caso.

56 Cabe precisar que a estos criterios no se les asign pesos ni puntajes especficos, toda vez
que la mxima de la experiencia fiscal -cotejada en las entrevistas y reuniones de trabajo
realizadas- dicta que los fiscales no hacen un ejercicio matemtico de acumulacin de la
lectura de los documentos del expediente, sino ms bien una valoracin conjunta. Este
ltimo criterio fue el que se adopt para determinar la calificacin del archivo.

118

Existe un porcentaje residual de archivos que no fueron clasificados

en cada distrito fiscal, se trata de denuncias archivadas en las que el
equipo investigador no tuvo conviccin para determinar si eran archivos
inadecuados o no cuestionados. Estas disposiciones fueron excluidas
del anlisis, quedando slo aquellas en las que se tiene la certeza de la
condicin del archivo.
En el grfico Porcentaje de archivos inadecuados segn momento del
archivo, no se observa una tendencia marcada; sin embargo, se advierte
que a nivel no liminar el porcentaje de archivos inadecuados en el distrito
de Lima (12%) es mucho ms bajo que en el resto de distritos (ncash 33%,
Ayacucho 30%, Junn 33%), lo cual sugiere una mayor dificultad de los
fiscales de estos distritos para advertir los indicios o medios probatorios
que resultaron de los actos de investigacin.
Grfico 18
Porcentaje de archivos inadecuados

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

3.2 Explicaciones de fondo

Son tres las explicaciones de fondo de los archivos inadecuados detrs de
las razones dadas por los fiscales en sus disposiciones: investigaciones poco
profundas, no planificacin de diligencias importantes y dificultades para
establecer la relacin funcional en forma correcta. Se trata, recalcamos, de
debilidades en la planificacin de los actos de investigacin, en las tcnicas

119

de investigacin o de errores de interpretacin ms frecuentes. Por ello se

ha agregado una explicacin de fondo adicional para incorporar algunos
casos que reflejan stos a nivel fiscal.
Las dos primeras explicaciones representan el mayor porcentaje de los
archivos de inadecuados. Es ms, son explicaciones que hasta cierto punto
concurren al mismo tiempo en un archivo inadecuado, pero las separa una
diferencia clara: las investigaciones poco profundas aluden a estrategias
de investigacin que dejan posibles indicios sin investigar, en tanto que la
no planificacin de diligencias dejan diligencias pendientes o sin realizar.57
3.2.1. Investigaciones poco profundas
Alude a investigaciones donde la documentacin recabada por el fiscal
proporcionaba evidencias del delito que hubieran podido ser identificadas
con una investigacin ms acuciosa. No haba ms por recabar, simplemente
era necesario ordenar la informacin en manos del fiscal y darle un sentido
estratgico en apoyo de la teora del caso que el fiscal desarrollase. Es
un problema ntimamente ligado a las tcnicas de investigacin para las
cuales los fiscales cuentan con escasa orientacin tcnica y metodolgica.
El caso del vehculo en el taller (ncash, carpeta fiscal N 187-2013) es un
primer buen ejemplo. Empieza en el 2005, cuando un grupo de personas
interpuso una denuncia penal contra comuneros de Huayllapampa por
usurpacin y otros delitos. Sin embargo, luego de la investigacin se
absolvi a los comuneros y se demostr que el predio era de propiedad
de la comunidad. El 20 de mayo de 2013, los denunciados destruyeron las
plantaciones del predio, para lo que se habra utilizado el vehculo de la
Municipalidad Distrital de Llacllin, hecho que constituira peculado de uso.
El fiscal se apoya en que las investigaciones probaron que dicho vehculo
en la fecha que se habra utilizado, se encontraba en un taller de mecnica
en un lugar distinto al de los hechos. Por esta razn se archiva, ya que
el fiscal considera que era materialmente imposible la comisin de lo
denunciado. No hay mayor investigacin. Se archiva nicamente con
documentos recibidos de parte. No verifica ni contrasta la veracidad de los
documentos ni solicita documentacin a la municipalidad.
El Caso del Consorcio Padua es ms complejo (ncash, carpeta fiscal N
204-2013). Se denuncia al gerente regional de Infraestructura del Gobierno
57

Aunque el anlisis que sigue est centrado en las denuncias incorrectamente archivadas,
se ha hallado archivos limpios con deficiencias similares a los archivos de baja calidad.

120

Regional de ncash por supuesto delito de peculado. Se le acusa de haber

ordenado que se le pague 460 mil nuevos soles al Consorcio Padua, cuya
conformacin al 2012 era distinta del Consorcio Padua que gan la buena
pro, que firm el contrato con el Gobierno Regional y que ejecut la obra
en el 2011. Los denunciantes indican que el funcionario denunciado habra
permitido que se cobre el dinero por una empresa distinta a la que gan la
buena pro y con la que se firm el contrato, configurndose as el delito de
peculado. Esta denuncia proviene de la fiscala provincial comn donde
se abri proceso contra los representantes legales del segundo Consorcio
Padua.
En este caso, el fiscal menciona que no es posible subsumir el delito de
peculado a los hechos denunciados por cuanto de la actitud del gerente
de Infraestructura quien firm el contrato y luego orden el pago de los
montos contratados no se advierte esa intencin de hacerse propietario
de la cosa de querer tener el bien para s, a pesar de no tener dicha facultad
(sic) o de retirarlo de la esfera de dominio del Estado. Asimismo, menciona
que tampoco se subsume luego del pago de la obra, pues el tipo penal
requiere que el agente pblico tenga la calidad de administrador, custodio
o perceptor, y que stas no son las cualidades del gerente de Infraestructura
del Gobierno Regional, por lo que al no subsumir los hechos en el tipo
se archiva por atipicidad, lo que colocara a los hechos de la denuncia
como cosa decidida, a menos que no se haya cumplido con notificar a la
Procuradura y sta solicite la nulidad de lo actuado.
Se trata de un archivo inadecuado por cuanto el fiscal no solicit
informacin para saber cules eran los alcances del puesto de gerente.
Tampoco averigu por qu se haba pagado a un consorcio distinto del
que haba ganado la buena pro. El monto es de 400 mil nuevos soles, lo que
amerita una mayor investigacin sobre la ruta que sigui la constatacin
de la obra y las reas por las que pas el trmite de pago antes de ser
cancelado. Incluso se pudo evaluar la comisin del delito de colusin, por
cuanto la no observancia del procedimiento sobre contrataciones pblicas
por el Gobierno Regional constituye un indicio de posible intervencin en
los hechos, sobre todo por el monto pagado.
El Caso de la testigo trabajadora de limpieza (Junn, carpeta fiscal
N 494-2012) grafica con mayor extensin la falta de acuciosidad en la
investigacin fiscal que finalmente determina errneamente el archivo de
la denuncia.
Se denuncia a funcionarios de la Municipalidad Distrital de Colcabamba
por el delito de colusin. Ellos integraron el comit de seleccin de la obra
121

de ampliacin y mejoramiento de los servicios de agua potable y desage

de la localidad de Colcabamba Tayacaja (Huancavelica), y se les acusa de
haber otorgado de manera irregular la buena pro de la obra valorizada en
7.4 millones de nuevos soles a la Empresa Construcciones y Maquinarias
del Sur SAC (COMASUC)
Esta irregularidad presuntamente se habra producido por dos factores.
En primer lugar, por no haber realizado la recepcin de propuestas y la
apertura de sobre en el local convocado a travs del portal del SEACE.
Producto de ello se present un solo postor, quien finalmente gan. Y, en
segundo lugar, porque el expediente tcnico respecto de las maquinarias
no coincide con las bases de la convocatoria.
El fiscal considera que no existe ningn elemento de conviccin,
documento ni declaracin que acredite que los denunciados hayan
concertado, convenido o arreglado con el representante de COMASUC,
a fin de hacerle ganar en los resultados del proceso; no obstante, haber
fundamentado anteriormente en la Disposicin de ampliacin que
requera tiempo adicional porque haba recabado elementos de conviccin
referentes al objeto de la denuncia, adems que podran existir otros
delitos. Evidentemente, no solo emiti pronunciamientos contradictorios,
sino que se apart de la finalidad de las diligencias preliminares, tendiente
a realizar los actos urgentes o inaplazables destinados a determinar si han
tenido lugar los hechos objeto de conocimiento y su delictuosidad, as
como asegurar los elementos materiales de su comisin, individualizar a
las personas involucradas en su comisin, incluyendo a los agraviados, y,
dentro de los lmites de la Ley, asegurarlas debidamente.58
Adems, resultaba de vital importancia el haber recabado la declaracin de la
supuesta testigo. Una trabajadora de limpieza que seal que en el auditorio
no se haba llevado a cabo ninguna reunin (del comit de seleccin). Sin
embargo, el fiscal se habra conformado con la documentacin presentada
por uno de los investigados, en la que se afirmaba que dicho testimonio
era falso, en tanto dicha persona no trabajara en la municipalidad. Para
sustentarlo presenta un informe de su propia entidad que da cuenta solo
de las personas contratadas bajo planilla, entre las que no estaba la testigo.
Se conoce que en la prctica este tipo de personal no cuenta con
contratos laborales sino contractuales, e incluso a veces bajo el modelo
de la tercerizacin laboral; no obstante, el fiscal no llam a testificar

58 Artculo 330.2 del Cdigo Procesal Penal.

122

a la testigo o corrobor si realmente dicha persona realizaba algn

servicio, independientemente del rgimen contractual o laboral para la
municipalidad.
Este siguiente caso grafica bastante bien la baja iniciativa de investigacin
de algunos fiscales. Es el Caso de la firma adulterada (ncash, carpeta
fiscal N 190-2012). El denunciante seal que su firma fue adulterada
para la firma de un contrato que comprometa la realizacin de una obra
en Huallanca. El monto de este contrato habra sido adulterado usando
un contrato de consultora de obras en el cual el denunciante s particip,
para hacer un expediente tcnico fraudulento que permitiese aumentar el
precio consignado.
A la luz de la documentacin que obra en la carpeta fiscal, el Fiscal no se
preocup de verificar si realmente alguien haba suplantado la identidad
del denunciante en el concurso pblico anulado. No intent verificar
la autenticidad de las firmas con el fiscal que tena el contrato original,
ni tampoco se plante usar el mecanismo de la prueba trasladada para
acceder a esta prueba.
Estos casos evidencian, sino una falta de capacidad, s al menos una de
planificacin de la investigacin. Los defectos que se aprecian en la
disposicin de archivo no son ms que la consecuencia de cmo se planific
y llev a cabo la investigacin. De ah que, como se viera anteriormente al
evaluar cuantitativamente algunos aspectos de las disposiciones fiscales,
haya una debilidad manifiesta en el anlisis de las evidencias, la claridad
de las causas del archivo, as como en la determinacin de la valoracin de
cada medio probatorio.
3.2.2. No planificacin de diligencias importantes
Tambin se han registrado casos que se archivan por la no realizacin de
diligencias importantes. En algunos casos, se advirti el fuerte vaco de
posibles evidencias que no fueron tomadas en cuenta en la investigacin
y que habran determinado la conclusin de los mismos. Esto se ve
claramente en los siguientes casos.
El primero, referido a las irregularidades en el proceso de seleccin,
ejecucin y supervisin de una obra, el cerco perimtrico de la Institucin
Educativa N 30,177, a cargo de la Municipalidad Distrital de Huasicancha.
Asimismo, el caso da cuenta de la negativa del ex alcalde de entregar dos
vehculos pertenecientes al Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
otorgados en uso a dicha Municipalidad (Junn, carpeta 292-2012).

123

La gestin entrante de la Municipalidad realiz un peritaje tcnico y

financiero a dicha obra, para establecer si la gestin anterior haba incurrido
en malos manejos en el presupuesto de los tres millones de nuevos soles
destinados a la ejecucin y supervisin de la obra. La pericia determin
irregularidades, y vicios ocultos en la misma. Se verific tambin que la
gestin anterior haba pagado con el presupuesto solo la ejecucin, dejando
de lado la supervisin de la obra, la cual fue incluida en una adenda al
contrato. Incluso, se constat que la celebracin de la adenda no haba
contado con el acuerdo de concejo municipal.
Por estos hechos, la gestin entrante denunci a la saliente por peculado,
colusin, malversacin de fondos, concusin, y rehusamiento a la entrega
de bienes de la entidad. El fiscal provincial a cargo de las diligencias
preliminares archiv la denuncia por todos los delitos. En relacin al
peculado, archiva por considerar que no se acredit la relacin funcional
entre los denunciados, y los fondos del Estado, por tratarse del alcalde,
residente y supervisor de obra; y, porque no se acredit que estos se hayan
apropiado de los fondos. En relacin al delito de colusin, tambin seala
que no existe relacin funcional entre los investigados y el objeto materia
del delito.
El fiscal archiv la denuncia, sin contar con una pericia valorativa, ni
con una inspeccin in situ de la obra (si bien se solicit, sta no lleg a
realizarse), que permita desvirtuar las irregularidades y vicios sealados
en la pericia de parte. Tampoco evalu los documentos obrantes en la
carpeta fiscal (comprobantes de pago, facturas, rdenes de servicio,
entre otros), ni consider que la imputacin de responsabilidad penal de
los altos funcionarios poda darse por comportamientos omisivos; en el
mismo sentido, no se advirti la necesidad de ampliar la investigacin a
otros funcionarios involucrados en la obra. La disposicin fiscal tampoco
profundiz sobre la no entrega de los vehculos.
En relacin al plazo de las diligencias preliminares, el fiscal dispuso
un plazo de 80 das, sin sustentar por qu razn tomaba dicho plazo,
considerando que el plazo de las diligencias preliminares era -en ese
momento- de 20 das. De este plazo, 40 das los otorga a la Direccin contra
la Corrupcin para que realice diversas diligencias. Luego de los 43 das
del vencimiento del plazo inicial (a los 123 das), el fiscal ampla el plazo
en 40 das adicionales (163), de los cuales 30 das igualmente le otorga a
dicha Direccin, el fiscal seala que la investigacin estaba incompleta, y
ampla por 60 das ms la investigacin (223), de los cuales, 50 das otorga
a la Direccin contra la Corrupcin.

124

As, la realizacin de las diligencias preliminares incluyeron dos

ampliaciones; la primera, sustentada en el artculo 334.2, propia de las
diligencias preliminares, y dispuesta fuera del plazo inicial; y, la segunda, al
plazo mximo de la investigacin preparatoria del artculo 342 del NCPP.
As, se puede evidenciar que el fiscal consider a partir de la Casacin 022008-La Libertad que el plazo mximo era 180 das. Sin embargo, como se
desarrollar ms adelante, el plazo mximo de las diligencias preliminares
conforme a dicha casacin, era de 120 das.
Otro caso relevante fue el Caso de lotes de terreno y otros, en el que se
denuncia por peculado al alcalde del Centro Poblado Unin Peren (Junn,
carpeta fiscal N 482-2012). La denuncia plante que la autoridad edil
comercializ a ttulo personal la venta de un terreno de la municipalidad
que le habran generado ingresos por 10 mil nuevos soles. Asimismo,
se habra apropiado del pago de impuestos de 2 mil nuevos soles por
concepto de impuestos adeudados desde el 2004, que un ciudadano habra
efectuado a favor de la Municipalidad.
El fiscal, al aperturar diligencias preliminares, consider necesario recoger
la declaracin del denunciante, el investigado y de dos testigos. No obstante,
al no haber concurrido los sujetos procesales antes sealados, consider
archivar la denuncia argumentando la inexistencia de indicios suficientes
que apunten a la idea de que el dinero no ingres a la municipalidad, ya
que solo exista la sindicacin del denunciante sin ser corroborada por otro
medio probatorio; as tambin al no haber podido establecer la relacin
funcional del bien con el denunciado.
As, la decisin de archivo del fiscal termina estando poco fundamentada
y amparada en muy poca informacin relevante. El Fiscal, al sealar
que la sola sindicacin del denunciante no era suficiente y de que no
exista medio probatorio alguno, termina en la prctica transfirindole al
denunciante la carga de la prueba, para esclarecer si el dinero ingres (o
no) a la Municipalidad y saber cul era la relacin funcional del bien con
el denunciado.59 Es claro que el Fiscal debi verificar el contenido de la
denuncia y recoger los indicios probatorios necesarios no slo a travs de
las citaciones, sino adems solicitando informacin sobre la titularidad del

59 El artculo IV del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Penal sobre la titularidad de la
accin penal.- 1. El Ministerio Pblico es titular del ejercicio pblico de la accin penal en
los delitos y tiene el deber de la carga de la prueba. Asume la conduccin de la investigacin desde su inicio, decidida y proactivamente en defensa de la sociedad, y 2. El Ministerio Pblico est obligado a actuar con objetividad, indagando los hechos constitutivos
de delito, los que determinen y acrediten la responsabilidad o inocencia del imputado
(...).

125

terreno. Para ello pudo solicitar la partida registral del terreno o, a travs
de un pedido de informacin al Sistema Nacional de Bienes Estatales,
determinar si se trataba de un bien estatal y si se haba efectuado o no
una transferencia de dominio. Tambin pudo indagar si el alcalde contaba
con la autorizacin legal para disponer del terreno. Adems, pudo solicitar
una pericia valorativa sobre la existencia de los bienes, el destino de los
mismos, el ingreso del dinero a fin de determinar la existencia del aspecto
material del delito,60 tanto del terreno vendido como del impuesto pagado.
Respecto a este ltimo hecho denunciado tampoco el fiscal requiri
informacin que determinase la existencia del impuesto para opinar sobre
la configuracin del delito de cobro indebido. Nada de esto ocurri.
3.2.3.

Dificultades para establecer la relacin funcional

La ltima explicacin tiene igualmente un trasfondo jurdico. El

establecimiento de la relacin funcional del investigado suele generar
dificultades en algunos fiscales, toda vez que constituye requisito sine
qua non que el bien pblico objeto de la apropiacin o utilizacin, est en
posesin del agente en virtud de los deberes o atribuciones del cargo que
desempea al interior de la administracin estatal.61
Las debilidades en la interpretacin de la relacin funcional se encuentra
presente, por ejemplo, en el Caso de los cascos (Ayacucho, carpeta fiscal
N 288-2012). El ex gerente de Transporte de la Municipalidad Provincial de
Huamanga que se desempe durante el ao 2010, solicit la adquisicin
de 880 cascos, modelo chavito, para los conductores de mototaxis. Una vez
adquiridos por la municipalidad los cascos le fueron entregados para su
entrega a los mototaxistas. Sin embargo, luego de hacerse una auditora,
se comprob que los cascos estaban guardados en un lugar inadecuado
para su conservacin y que adems faltaban 98 unidades, valorizadas en
un monto de S/. 3,036.00. Al descubrirse este faltante se le invita a devolver
los cascos o su equivalente en dinero, y como no responde la procuradora
lo denuncia por peculado doloso.
El fiscal a cargo archiva la denuncia porque considera que tanto el
Reglamento como el Manual de Organizacin y Funciones de la Gerencia
de Transportes de la municipalidad no establece la relacin funcional de
percepcin, administracin y custodia del imputado -en su condicin de
Ejecutoria Suprema recada en el Recurso de Nulidad N 5617-2006- Arequipa, fundamento 3. Asimismo, ver: ROJAS VARGAS, Fidel. Delitos contra la Administracin pblica.
Ob. Cit., p. 566.
61 SALINAS SICCHA, Ramiro. Op. Cit., p. 309.
60

126

gerente de Transportes- con los bienes denunciados; as tambin porque

considera que la entidad edil agraviada no precis el acto administrativo
que alude a la funcin de custodiar bienes. Con ello, no se configurara la
relacin funcional presupuesto del peculado.
Sin embargo, en la carpeta fiscal obra la copia certificada del documento
denominado pedido comprobante de entrega, que acreditara que
el gerente recibi los cascos, adems se cuenta con la declaracin del
responsable de almacn, quien refiri que el 22 de diciembre de 2010,
mediante pecosa N 3200 hizo entrega de los cascos al imputado apenas
llegaron a su rea. Es decir, el imputado tena la disponibilidad jurdica
sobre los bienes denunciados.
Eso debi haber bastado para acreditar la relacin funcional sobre los
bienes, ya que aunque su funcin principal no sea la de guardarlos (y por
eso no se le menciona en el Reglamento de Organizacin y Funciones) en
la prctica, luego de la solicitud de compra, le son entregados y quedan
bajo su custodia. No hace falta un acto administrativo de asignacin; basta
con que se lo hayan entregado siguiendo el procedimiento habitual para
que el producto quede confiado a su esfera de competencia. Es decir, se
debi valorar la relacin funcional de hecho que exista.62
El Caso de los nichos y otros (Junn, carpeta fiscal N 283-2011) es
tambin un ejemplo de la dificultad de algunos fiscales para establecer
correctamente la relacin funcional entre la persona y los causales o efectos.
El alcalde de Huari formula denuncia contra el ncleo ejecutor de las
obras Construccin de nichos en el Cementerio General de Huari y
Mantenimiento de la avenida General Crdova en la plaza principal
del distrito de Huancn. Se adjunta el peritaje de la obra de nichos,
hecho por la comisin fiscalizadora de la municipalidad. Se les acusa de
sobrevaloracin y ausencia de rendimiento de gastos.
Segn el anlisis del caso hecho por el fiscal, el ncleo ejecutor se rige por
leyes labores de tipo privado y de administracin privada; sin embargo,
no evala que el dinero que se ha dispuesto para la obra es dinero de arcas

62 En esta lnea, para el caso de Vladimiro Montesino, el Tribunal Constitucional ha sealado que si bien es cierto formalmente ocupaba el cargo de asesor II de la Alta Direccin del Servicio
de Inteligencia Nacional, en realidad, ejerca, de hecho, la Jefatura del SIN, cargo que le permita
la custodia y administracin de fondos pblicos, por lo que puede considerrsele sujeto activo del
delito, tal como lo prev el artculo 387 del Cdigo Penal (Sentencia del Exp. N 2758-2004-HC/
TC, del 23 de noviembre de 2004).

127

del Estado siendo que en reiterada jurisprudencia se ha determinado que

los integrantes de los ncleos ejecutores que celebraron convenio con el
Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES), as como
los inspectores y supervisores de ste, tienen la calidad de funcionarios
pblicos en virtud del artculo 425.3 del Cdigo Penal, que dispone
considerar esta condicin al agente que independientemente de su rgimen
laboral mantiene vnculo contractual o laboral de cualquier naturaleza
con entidades u organismos del Estado; por cuyo motivo debe entenderse
a aquellas personas que prestan servicios tcnicos y profesionales al
interior o fuera de las instituciones estatales (en sentido amplio) y cuyas
contribuciones con el aparato estatal llegan a constituir funcin pblica.63
3.2.4. Otras controversias jurdicas
De la revisin de las carpetas fiscales analizadas se ha tomado conocimiento
de algunas controversias jurdicas recurrentes en los fiscales al momento
de archivar.
Se tiene, por ejemplo, el Caso de las medicinas (Ayacucho, carpeta
fiscal N 67-2012). En virtud de un convenio suscrito entre el Hospital
Regional de Ayacucho y la asociacin Entidad para el Desarrollo Social,
el hospital se obligaba a entregar medicamentos a la Asociacin para que
sta, previo abono a la cuenta bancaria de la primera, los distribuyese
en sus campaas de salud. En la denuncia se sostiene que el hospital
habra entregado las medicinas a la Asociacin sin que se cumpla con el
procedimiento establecido en el convenio. Adems, la Entidad no habra
realizado las campaas de salud. Es por ello que el procurador pblico del
hospital denunci por el delito de peculado doloso (apropiacin) a los ex
funcionarios y ex servidores del Hospital que dispusieron y autorizaron la
entrega de los medicamentos.
El fiscal provincial a cargo de las diligencias preliminares archiva el caso
por considerarlo atpico, al no existir apropiacin de caudales y efectos del
hospital, pues no realiz pago alguno por los medicamentos e insumos;
adems, ste actuaba como intermediario en las compras efectuadas por
la Asociacin, siendo ella la nica deudora con las casas comerciales. Esta
disposicin es confirmada por el fiscal superior, debido a que no obran
indicios que permita sostener que la conducta de los denunciados se
adecuaba a la hiptesis normativa del delito.

63 Ejecutoria Suprema del 21 de octubre de 2009, R.N. N 4630-2008-ICA. Vocal Ponente:

GONZALES CAMPOS; Robinson. Gaceta penal, tomo 14, Gaceta Jurdica, Lima, 2010, p.
234. Citada en: ROJAS VARGAS, Fidel. Cdigo Penal. Dos dcadas de jurisprudencia, Tomo
III, Ara editores, Lima, 2012, p. 235.

128

La decisin del fiscal de archivar el caso se bas en el peritaje de parte

presentado por uno de los inculpados y en el Informe de la Unidad de
Economa sin observar que, para este tipo de delito, era necesario solicitar
una pericia valorativa64 para as determinar el egreso del dinero dentro del
ejercicio presupuestal en el hospital, los saldos existentes, la ejecucin de
gastos por compra de medicinas, si se afect el normal desarrollo de las
actividades y patrimonio del Hospital, si existi una correcta utilizacin
de los fondos o efectos estatales, entre otros. Tampoco se valor las
diversas rdenes de compra que la entidad emiti para la adquisicin de
los medicamentos a crdito; el informe del jefe de Farmacia, quien seal
que se dispuso y autoriz la entrega de medicamentos sin verificarse si la
asociacin haba realizado los depsitos en su cuenta corriente, entre otras
declaraciones.
Otra cuestin relevante en la presente investigacin est referida al plazo
dictado para la realizacin de las diligencias preliminares. El fiscal en
su primera disposicin dispuso que se lleven a cabo por un plazo de 60
das, atendiendo a la complejidad del caso; sin embargo, al vencerse dicho
plazo emiti una segunda disposicin ampliando la investigacin por
30 das adicionales, plazo que tambin fue nuevamente ampliado por
30 das ms, alegando que la investigacin era compleja por la pluralidad
de imputados. No obstante, este hecho era conocido desde el inicio de la
investigacin.
Se tiene igualmente el Caso del arrancador (Junn, carpeta fiscal N 4342012). Se trata de la denuncia de un chofer de la Universidad Nacional
del Centro del Per contra el Jefe de Almacn por la sustraccin de un
arrancador valorizado en S/. 2,120.00 que necesitaba uno de los vehculos
de la universidad.65
El fiscal responsable de la investigacin, teniendo a la vista la documentacin
obrante en el Parte Policial, concluye que no se configura el tipo penal de
peculado doloso o peculado culposo,66 debido a que el bien sustrado no
64 Ejecutoria Suprema recada en el Recurso de Nulidad N 5617-2006- Arequipa, F.J. 3. Asimismo, ver: ROJAS VARGAS, Fidel. Delitos contra la Administracin pblica. Ob. Cit., p.
566.
65 Inicialmente, la denuncia fue calificada por la Sexta Fiscala Provincial Penal como delito
de hurto, encargndosele a la Polica Nacional del Per la realizacin de las diligencias
preliminares. De la lectura del Parte Policial, el fiscal responsable del caso concluye que
el tipo penal, materia de la investigacin corresponde a uno de peculado; por lo que,
procede a archivar el caso para el delito de hurto y su derivacin a la Fiscala Especializada
en Delitos de Corrupcin de Funcionarios para su investigacin como delito de peculado.
66 El fiscal responsable no consider necesario la apertura de diligencias preliminares para
obtener mayor informacin a la proporcionada en la carpeta fiscal derivada por la Sexta
Fiscala Provincial Penal.

129

haba ingresado a la esfera de dominio del Estado. Ello, debido a que no se

haba concluido el trmite correspondiente para regularizar la adquisicin
del bien. Es decir, considera que el bien sustrado an contina siendo de
dominio privado. Sin embargo, el fiscal omite considerar la informacin
proporcionada por la Orden de Compra Gua de Internamiento Compra
Directa N 1380 emitida el 13 de diciembre de 2011, por la Universidad
Nacional del Centro del Per, donde registra el bien adquirido (arrancador
DELCO 19024063 VOLVO).
Con la informacin relevante que recoge la Orden de Compra Gua de
Internamiento Compra Directa N 1380, el fiscal pudo haber solicitado a la
entidad conocer la relacin de personas que tuvieron acceso -el da de los
hechos- al lugar donde se guardaba el bien sustrado a fin de tomarles su
declaracin, as como recoger la declaracin del personal responsable de la
vigilancia de la universidad.
Respecto a la calificacin de peculado culposo, el fiscal solo consider
la informacin proporcionada en las declaraciones del denunciante e
investigado, ms no solicit a la universidad conocer el procedimiento legal
establecido para el ingreso de bienes muebles, documentos normativos
que regulan las funciones de sus trabajadores, etc.
3.3.

Proporcin de diligencias realizadas en los archivos

inadecuados

Investigar una denuncia no es tarea fcil, pues exige al fiscal realizar

un anlisis estratgico del caso con la finalidad de ordenar y clasificar
la informacin relativa al hecho denunciado, as como seleccionar la
evidencia relevante que le permitir o no formalizar su investigacin. Para
ello, debe realizar algunas diligencias, las cuales van desde la toma de
declaraciones al denunciante, a los investigados o a algn testigo; y, casi
siempre, realizar una que otra pericia. Todo esto en un tiempo bastante
breve, con una carga importante de casos y la presin de tener que decidir
antes que el plazo termine ya que podran ser sometidos a un control de
plazos.67
Tener la informacin completa al momento de decir si el caso se archiva o
67 Artculo 334.2 del Cdigo Procesal Penal.- [...] quien se considere afectado por una excesiva duracin de las diligencias preliminares, solicitar al fiscal le d trmino y dicte la
disposicin que corresponda. Si el fiscal no acepta la solicitud del afectado o fija un plazo
irrazonable, este ltimo podr acudir al juez de la investigacin preparatoria en el plazo
de cinco das instando su pronunciamiento. El juez resolver era previa audiencia, con la
participacin del fiscal y del solicitante.

130

se formaliza es fundamental; como se recordar, una vez que se cumple el

plazo, el fiscal debe tomar una decisin con la informacin recabada hasta
ese momento.
Al recoger la informacin de las carpetas fiscales, sobre las diligencias
programadas y realizadas, se parte de la premisa que, realizar menos
de lo que se programa supone tener menos informacin de la prevista
a encontrar al momento de tomar una decisin y, por tanto, un mayor
riesgo para archivar, indebidamente, un caso que podra ser formalizado.
Sin embargo, tambin es cierto que el fiscal, luego de realizar algunas
diligencias, pudo tener la conviccin de archivar el caso (sin realizar las
diligencias restantes) lo cual tendra que estar debidamente motivado.
Como en muy pocas carpetas fiscales se especifica el motivo por el cual
no se realiz alguna diligencia, inicialmente programada; el presente
anlisis se circunscribir, nicamente, a los archivos inadecuados. Aqu
s resulta cuestionable que el fiscal no haya realizado un mayor nmero
de diligencias que permitan acopiar ms informacin y continuar con la
investigacin del caso.
Luego de revisar las 457 carpetas, se obtuvieron los siguientes resultados:
Respecto a la toma de declaraciones a denunciantes, programadas
en el 54% de casos, se observa que el porcentaje de declaraciones no
realizadas para los cuatro distritos es de 57%. Prcticamente 6 de cada 10
denunciantes no declara porque el fiscal ya no volvi a reprogramar su
fecha de declaracin y, por tanto, terminan investigando y posteriormente
archivando denuncias que desde un principio eran, para ellos, poco
claras. Por otro lado, esta cifra elevada de denunciantes que no acuden a
declarar en primera citacin (77%) debera extraar: es raro que la persona
que presenta la denuncia no colabore para que se corrobore la misma; sin
embargo, problemas como el temor que genera rendir la manifestacin o el
tiempo y los recursos que deben invertir los denunciantes para realizarla,
sumado a la desconfianza en que la denuncia logre una sancin efectiva
para los responsables,68 podran explicar este elevado porcentaje.
En el caso de la toma de declaracin a investigados, 1 de cada 4 (25%)
68 El 86% de la poblacin las considera poco o nada efectivas. Ver: VIII Encuesta Nacional
sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2013. PROTICA. Elaborada por IPSOS Apoyo,
Lima 21 de agosto de 2013, [en lnea], (fecha de visualizacin el 5 de octubre de 2014),
disponible en: http://www.proetica.org.pe/viii-encuesta-nacional-sobre-percepcionesde-la-corrupcion-en-el-peru-2013.

131

no declara porque el fiscal ya no volvi a reprogramar su fecha de

declaracin. Si bien la tasa de reprogramaciones a investigados es ms alta
(63%), los fiscales deberan agotar todos los mecanismos para obtener las
declaraciones de los investigaos.
Respecto al porcentaje de toma de declaraciones a testigos, programadas
casi en la mitad de los archivos inadecuados (48%), se advirti que el
47% de stas no se realiza: prcticamente 1 de cada 2 testigos no declara.
Este porcentaje es elevado como en el caso de las declaraciones de los
denunciantes, probablemente las razones que lo explican deben ser
similares.
En el caso de las pericias inicialmente programadas, el porcentaje de
pericias no realizadas para los cuatro distritos es de 42%; es decir, 2 de cada
5 no se realizan en casos que han sido archivados indebidamente. Aqu s se
encuentran diferencias importantes entre uno y otro distrito (ncash 24%,
Ayacucho 80% Junn 54% y Lima 33%), lo cual se debe, probablemente,
a las diferentes cargas que tienen los peritos en uno y otro distrito; o a
las distintas capacidades logsticas o de recursos para trasladarse; aunque,
de forma general, uno de los problemas que sealaron los fiscales a lo
largo de las entrevistas y que podran explicar estos elevados porcentajes,
son la falta de peritos y la programacin innecesaria de pericias (peritodependencia).
No hay suficientes peritos, varios devuelven las carpetas porque no
tienen tiempo (Fiscal de Lima).
Hay casos que pueden ser concluidos con la documentacin que se tiene
en la carpeta fiscal, sin embargo, el fiscal no lo hace porque quiere tener
un documento que sustente su decisin (Perito de Lima).
Los resultados son preocupantes. En los archivos inadecuados existe
un importante porcentaje de diligencias programadas que no fueron
realizadas; pese a ello, los fiscales decidieron archivar estos casos sin haber
acopiado toda la informacin posible. Asimismo, en las carpetas fiscales,
muy pocas veces se consigna informacin sobre el motivo por el cual no
se realizan las diligencias inicialmente programadas; igualmente sucede
con la justificacin sobre por qu se solicitan las pericias (casi nunca se
motiva). Ello constituye una dificultad para realizar una supervisin
posterior del caso. De las entrevistas con los fiscales se pudo constatar que
las razones principales que explican este alto porcentaje estn vinculadas
con la poca diligencia que tienen los fiscales para hacer que los recurrentes

132

se apersonen a rendir su declaracin, la falta de peritos y de recursos, la

programacin de pericias innecesarias y la mala gestin de las pericias
programadas; as como el insuficiente plazo que tienen para investigar
delitos tan complejos como los de corrupcin.
Otro problema son las pericias, en peculado y en colusin los peritos
tienen excesiva carga, no hay la cantidad suficiente (Fiscal de Lima).
El fenmeno de moda es archivar porque no alcanz el tiempo para
terminar el peritaje. Es la nueva causal. Archivan por falta de indicios,
pero uno de los elementos de conviccin con los que no cuenta es el peritaje.
A pesar de haber pedido el peritaje no se ha cumplido (Procurador de
Ayacucho).
Este elevado porcentaje de diligencias que se programaron y no se
realizaron es consistente en los archivos inadecuados de los cuatro
distritos fiscales bajo estudio y revela que se est hablando de un problema
que va ms all de la diligencia que tenga cada fiscal para realizar todo
lo que programa. Existen problemas de fondo que deben ser abordados
de manera integral y sistmica. Se deben evaluar mecanismos eficientes
de gestin y organizacin del trabajo fiscal para que puedan cumplir
con todas las diligencias que, inicialmente, ellos mismos programan.
Asimismo, se podran evaluar mecanismos que contribuyan a supervisar
y a racionalizar el uso de las pericias para evitar que se programen cuando
no son necesarias.
Tabla 21
Actuaciones fiscales en archivos inadecuados (en porcentaje)
ncash

Ayacucho

Junn

Lima

Total

Programadas

48

64

62

35

54

Realizadas

20

32

19

29

23

Reprogramadas

18

18

31

20

No realizadas*

62

50

50

71

57

Programadas

73

77

69

59

70

Realizadas

28

36

33

35

32

Toma de manifestaciones
a denunciante

Toma de manifestaciones
a investigados

133

Reprogramadas

53

27

45

35

43

No realizadas*

19

37

22

30

25

Programadas

43

73

43

41

48

Realizadas

18

41

31

24

27

Reprogramadas

35

14

29

18

26

No realizadas*

47

45

40

58

47

Ordenada

55

26

43

25

41

Realizada

76

20

46

67

58

No realizadas

24

80

54

33

42

Toma de manifestaciones
a testigos

Pericia

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.
*Estos porcentajes podran ser mayores si se hubiera recogido informacin sobre la no
realizacin de las diligencias reprogramadas; no se hizo as porque los expedientes no
consignaban esta informacin en todos los casos; as entonces, se las consider como
realizadas. De esta forma de adquiere certeza que, cuando se alude a las no realizadas,
efectivamente estamos hablando de actuaciones fiscales que nunca se llevaron a cabo.

3.4.

Evaluacin de la disposicin de archivo: criterios clave y

resultados

En este anlisis se hace una evaluacin de las disposiciones de archivo,

documento que condensa y refleja la calidad del trabajo de investigacin,
pero especialmente revela la experiencia y especialidad del fiscal para
redactar, analizar y justificar su disposicin de archivo. Cada disposicin
fue evaluada sobre la base de cuatro categoras:
1.

Orden y claridad en la narracin de los hechos (hechos claros):

esta categora mide el orden en la redaccin de lo que ha sido
denunciado y la coherencia en el relato. Se busca que la narracin
sea completa y est ordenada cronolgicamente.

2.

Completitud en el listado de las evidencias encontradas y de

los indicios no hallados (Medios probatorios e indicios listados
y descritos): esta categora aborda cmo han sido tratados los
indicios y los medios probatorios en la disposicin fiscal, lo que
importa es que cada uno de stos sea listado al igual que las
evidencias que de ellos se desprenden.

134

3.

Coherencia en la informacin extrada de las evidencias (anlisis

coherente de evidencias): esta categora evala el anlisis que
el fiscal realiza de los resultados de los actos de investigacin.
stos deben ser interpretados correctamente y se debe extraer
informacin completa de las evidencias advertidas.

4.

Claridad en la determinacin de las causas del archivo (causas

de archivo claras): aqu se evala la justificacin del archivo,
la cual debe ser precisa y en conexin clara con las evidencias
encontradas.
Grfico 19
Categoras para evaluar las disposiciones fiscales

Cada categora es calificada en escala del 1 al 5 en el anexo 1 se muestran

los requisitos para obtener cada calificacin un mejor trabajo supone
una calificacin ms alta. Si bien la calificacin 3 es el punto medio, es la
calificacin 4 la que representa lo que, en este informe, se ha denominado
estado mnimo ideal; es decir, un punto que representa un trabajo fiscal
que, sin ser ptimo, es aceptable. Estos criterios fueron validados durante
el trabajo de campo y se mostraron eficientes para limitar la subjetividad
del anlisis y facilitar el anlisis comparativo.
Para realizar este anlisis, un primer paso fue validar el instrumento de
calificacin elaborado (anexo 1) y probar que en efecto, los archivos no
cuestionados obtienen mejores calificaciones que los inadecuados.
Los resultados fueron consistentes. Tanto a nivel general como en cada
distrito fiscal la calificacin de las disposiciones siempre es menor en los
archivos inadecuados frente a los no cuestionados, aunque estos ltimos

135

tampoco han alcanzado un nivel promedio sobresaliente (el promedio

por categora siempre es menor de 4). A continuacin se presentan los
resultados de este anlisis a nivel general, segn calidad del archivo, por
distrito fiscal y por delito:
Grfico 20
Evaluacin de las disposiciones fiscales

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

En el cuadro denominado Promedio general, se observa que en ninguna

de las categoras el promedio alcanza la calificacin 4, la cual representa el
estado mnimo ideal. La categora que obtuvo la mejor calificacin (3.71)
est vinculada con el orden y la claridad en la narracin de los hechos; y la
categora que obtuvo menor puntaje (3.11) fue la que evala el listado y la
descripcin de los indicios advertidos.
En el cuadro denominado archivos no cuestionados y archivos indebidos
se observa que, en cada una de las categoras, los archivos no cuestionados
obtuvieron una mejor calificacin que los archivos indebidos; lo cual es un
indicativo de la consistencia del instrumento de calificacin. En la primera
categora hechos claros la diferencia es pequea (aproximadamente de
medio punto); mientras que, en las dems categoras, la diferencia fue, en
promedio, de un punto, en escala del 1 al 5. A partir de ello, se puede
inferir que los problemas de los archivos indebidos estn vinculados con
los aspectos ms tcnicos y complejos de la investigacin como lo son el
listado y anlisis de los indicios de los actos de investigacin dispuestos y
la claridad de las causas del archivo.
136

Grfico 21
Evaluacin de las disposiciones de archivo por distrito fiscal
ncash

Ayacucho
5

5
4
3

3.71
3.14

3.61

3.33

2.82

2.36

2.32

3.79

3.87

4
3

3.33

3.47

3.65

2.38

2.49

3.97
2.67

2
1

1
Hechos
claros

Hechos
claros

Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
de
archivo
listados y evidencias
descritos

Archivos no cuestionados

Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
de
archivo
listados y evidencias
descritos

Archivos no cuestionados

Archivos inadecuados

Archivos inadecuados

Lima
Junn
5
4
3

3.66
3.36

3.05

5
3.49
2.62

3.7

2.76

2.57

4.18
3.82

3.75

3.88

2.76

2.88

4.09
3.29

1
Hechos
claros

Hechos
claros

Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
de
archivo
listados y evidencias
descritos

Archivos no cuestionados

Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
de
archivo
listados y evidencias
descritos

Archivos no cuestionados

Archivos inadecuados

Archivos inadecuados

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

En el grfico 21 Evaluacin de las disposiciones de archivo por distrito

fiscal se observa que la diferencia en las calificaciones de los archivos no
cuestionados y los archivos indebidos es consistente en todas las variables
y en los cuatro distritos bajo estudio: siempre los archivos no cuestionados
tienen una mejor puntuacin que los archivos inadecuados. Si bien las
brechas son bastante parejas en los cuatro distritos, se advierte que Lima
es el distrito que presenta una mejor calificacin tanto para los archivos no
cuestionados como para los inadecuados; como se recordar, este distrito
tiene la menor tasa de archivos inadecuados (14%).

137

Grfico 22
Evaluacin de las disposiciones de archivo por delito
Peculado
5

3.9

4
3

3.29

3.42
2.43

Colusin
3.69

3.87

2.43

2.66

3.86

4
3

3.58

3.39
2.65

3.67
2.92

3.90
3.35

Hechos
claros

Medios
Anlisis Claridad en
probatorios coherente causas de
e indicios
de
archivo
listados y evidencias
descritos

Archivos limpios

Medios
Anlisis Claridad en
Hechos
claros probatorios coherente causas de
e indicios
de
archivo
listados y evidencias
descritos

Archivos inadecuados

Archivos limpios

Archivos inadecuados

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

En el grfico 22 Evaluacin de las disposiciones de archivo por delito

tambin se observa que la brecha es a favor de los archivos no cuestionados,
tanto para los casos de peculado como para los de colusin. Las
calificaciones de los archivos no cuestionados son muy similares en ambos
delitos pero en los archivos inadecuados las disposiciones de los casos de
peculado obtuvieron calificaciones ms bajas en relacin a las de colusin,
por lo que, la brecha entre archivos no cuestionados e indebidos es ms
marcada en peculado (aproximadamente de un punto) que en colusin
(aproximadamente de medio punto). Ello sugiere que las disposiciones
de archivo de peculado permiten predecir con menor margen de error la
calidad del archivo, a diferencia de las disposiciones de colusin, en las
cuales existe un menor nivel de predictibilidad.
Validado el instrumento de calificacin, un segundo paso fue distinguir
las disposiciones fiscales en funcin de su calificacin, para ello result til
establecer el estado mnimo ideal (calificacin 4). Se decidi definir este
punto en el cuarto lugar de la escala para lograr una mejor distribucin
y calificacin de las disposiciones fiscales; ya que, luego de una revisin
preliminar de las mismas, se observ que la mayora de stas presentaban
deficiencias variadas y se consider conveniente crear ms categoras
por debajo del estado mnimo ideal. Por ello, cuando se afirma que 4
representa el estado mnimo ideal, no debe entenderse que la nota mnima
para aprobar el trabajo del fiscal es 16 (4/5 de 20), sino que recin en este
punto estamos ante un trabajo fiscal aceptable.

138

Las escalas de cada categora con su respectiva puntuacin se pueden

encontrar en el anexo 1. A continuacin se presentan los puntos que
representan el estado mnimo ideal de cada categora.
Tabla 22
Puntos que representan el Estado mnimo ideal por categora
Categoras

Estado mnimo ideal (punto 4)

Hechos claros.

La narracin est ordenada cronolgicamente,

abarca todos los hechos de la denuncia de parte,
usa apropiadamente los prrafos y signos de
puntuacin de manera que se emplean los hechos,
pero emplea un lenguaje tcnico.

Medios
probatorios e
indicios listados
y descritos.

Lista en forma completa tanto los medios probatorios

como las evidencias desprendidas de cada uno de
ellos, especificando con detalle los elementos de
indicios a favor de la no formalizacin y los relaciona
en forma suficiente con los elementos del tipo penal
en discusin para justificar el archivamiento.

Anlisis
coherente de
evidencias.

Menciona la informacin completa que ofrecen

todos los medios probatorios recopilados
extrayendo conclusiones independientes de cada
uno por separado cuando corresponde.

Claridad en
las causas del
archivo.

La decisin de archivo define las causas del mismo

y muestra conexin con la mayor parte del anlisis
de las evidencias encontradas y los indicios no
hallados

Luego de calificar todas las disposiciones fiscales, se hicieron dos

anlisis, ambos en funcin al estado mnimo ideal (punto 4), los cuales
permitieron evaluar el trabajo fiscal a partir sus disposiciones. El primero,
busca determinar en qu categoras las disposiciones presentan deficiencias
con mayor frecuencia; ello permitir conocer las reas de mayor dificultad
para los fiscales al momento de emitir sus disposiciones. El segundo, es
un anlisis integral de todas las categoras. Aqu se busca determinar
el porcentaje de disposiciones deficientes, aceptables y ptimas, lo cual
permitir evaluar de manera ms objetiva el trabajo que realizan los
fiscales. Su trabajo, si bien est determinado por sus capacidades, tambin
lo est por las condiciones dadas por el Ministerio Pblico (lineamientos

139

de polticas, gestin, herramientas de investigacin). Los parmetros

establecidos para este anlisis son los siguientes:
Disposiciones deficientes: aquellas que presentan calificaciones
que oscilan entre 1 y 3 en las 4 categoras simultneamente. stos
son trabajos que presentan deficiencias importantes en todas las
categoras.
Disposiciones aceptables: aquellas que presentan calificaciones
iguales a 4 o calificaciones combinadas (4 o 5) en las todas las
categoras analizadas. stos son trabajos aceptables, incluso buenos
trabajos, si en algunas categoras han alcanzado la calificacin 5.
Disposiciones ptimas: aquellas que presentan calificaciones
iguales a 5 en todas las categoras analizadas. stos son trabajos
sobresalientes por parte de los fiscales.
Respecto del primer anlisis, como se observa en el grfico 23, cada
categora muestra un porcentaje importante de actuaciones deficientes
(calificadas por debajo de 4), el promedio global es de 48%. Cabe anotar
que, el hecho que una disposicin sea calificada por debajo de 4 en
algunas categoras, no necesariamente implica que estemos ante un mal
archivo, pero s ante un trabajo deficiente por parte del fiscal. Por ejemplo,
podran haber disposiciones que presenten deficiencias en la narracin
de los hechos o en el listado de las evidencias; sin embargo, a luz de los
hechos denunciados, no exista delito y eso se expres con claridad en la
disposicin del archivo. Otro porcentaje importante, aunque inferior al
anterior, es el de las disposiciones que han recibido una calificacin igual a
cuatro (total 45%), aqu estamos ante trabajos fiscales que, sin ser ptimos,
son trabajos aceptables. Por ltimo, el porcentaje de disposiciones que, por
categora, tienen una calificacin igual a 5 es mnimo (7%).
De este primer anlisis se puede concluir que las deficiencias ms
recurrentes en las disposiciones fiscales estn vinculadas con el listado y
la descripcin de los medios probatorios (68% de disposiciones presentan
deficiencias en esta categora) y el anlisis coherente de las evidencias
(51% de las disposiciones presentan deficiencias en esta categora); todo
lo cual sugiere que, en estas reas, los fiscales tienen mayores dificultades.
Por otro lado, las categoras en las que los fiscales han mostrado mayor
eficiencia son orden y claridad en la narracin en los hechos (67% de
las disposiciones representan trabajos aceptables u ptimos) y claridad
en las causas del archivo (60% de las disposiciones representan trabajos
aceptables u ptimos).

140

Grfico 23
Resultados de la calificacin de expedientes por categora

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

Respecto al segundo anlisis, en el que slo se consideraron aquellas

disposiciones que tuvieron las cuatro calificaciones dentro de los rangos
antes establecidos -deficientes (1 a 3), aceptables (4 o 5) y ptimas (slo 5)-,
los resultados son los que siguen.
El porcentaje de disposiciones que tuvieron una calificacin inferior a
4 en todas las categoras y, por tanto, son calificadas como deficientes,
es considerable (24%); dicho en otros trminos, aproximadamente la
cuarta parte de disposiciones presentan errores en las cuatro categoras,
prcticamente, todas estas disposiciones representan archivos inadecuados.
Otra cuarta parte (exactamente, 26%) est representada por disposiciones
con calificaciones iguales a 4 o calificaciones combinadas (4 o 5). Este
porcentaje es muy bajo para estar hablando del estado mnimo ideal, es
decir, de disposiciones que no presentan errores importantes en ninguna de
las categoras pero que tampoco son sobresalientes; a stas, se les denomina
disposiciones aceptables -algunas de las cuales son buenas disposiciones,
puesto que en algunas categoras lograron la calificacin 5. A pesar que
podra haber un porcentaje importante de archivos no cuestionados, no
todos lo son, ya que los criterios de calificacin de stos son ms complejos
y no se circunscriben a las disposiciones fiscales.

141

Por ltimo, es residual el porcentaje de disposiciones que tienen

calificaciones iguales a 5 en todas las categoras, stas representan el 2%
del total de casos archivados; en este punto se est ante un trabajo fiscal
ptimo.
El 48% de disposiciones no han sido consideradas en este anlisis porque
presentan calificaciones superiores e inferiores a 4 en las categoras
evaluadas; por lo que no se podra ser concluyente al afirmar si stas
representan buenas o malas disposiciones fiscales.
Un dato que llam nuestra atencin, y que probablemente sea uno de los
factores que explique la diferencia entre las tasas de archivos inadecuados
de Lima (14%) y el resto de distritos (31%), es que en Lima se han observado
disposiciones mejor elaboradas; ello se ve reflejado en las calificaciones
que stas obtuvieron: Lima es el distrito con menor nivel de disposiciones
calificadas simultneamente por debajo de 4 (slo 10%) y con mayor
porcentaje de disposiciones aceptables u ptimas (53%). Estas estadsticas
probablemente sugieran mayor capacidad de los fiscales de ese distrito al
momento de emitir sus disposiciones.
Grfico 24
Resultados de la calificacin global de expedientes por distritos y total

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

142

La conclusin de este anlisis es que el trabajo fiscal, evaluado a partir de

las disposiciones que stos emiten, presenta deficiencias; los porcentajes de
disposiciones que tienen calificaciones menores a 4 en una o ms categoras
son elevados. Sin embargo, estas deficiencias, como ya se ha mencionado,
no slo estn relacionadas con factores atribuibles al fiscal (capacidades,
especializacin, planificacin de la investigacin, toma de declaraciones,
etc.); tambin estn vinculadas con factores estructurales (falta de guas
de investigacin, carga de trabajo, falta de personal, efectividad de las
pericias, mecanismos de control de calidad del trabajo fiscal, obtencin de
documentacin, efectividad de las diligencias, etc.).
El tercer paso consisti en determinar algunas correlaciones desarrolladas
en el anexo 3 entre las categoras planteadas. El propsito de este anlisis
es demostrar cmo el trabajo que realiza el fiscal tiene una relacin con la
calidad del archivo. El resultado desagregado de este anlisis se encuentra
en el anexo 6.
La primera categora (orden y claridad en la narracin de los hechos) mide
el orden en la redaccin de lo que ha sido denunciado y la coherencia
en el relato. Ello brinda una pauta mnima de investigacin que el fiscal
toma como punto de partida. Es cierto que este primer criterio clave no es
trascendental para calificar a un archivo como inadecuado. Pero, al mismo
tiempo, lo que se ha identificado es que hay una correlacin estadstica
importante (0.64) entre el orden y la claridad en la narracin de los hechos
y la claridad en la determinacin de las causas de archivo (categora 4). Es
decir, las disposiciones de archivo en las que los hechos fueron descritos
con menor claridad las causas de archivo estn igualmente poco claras.
No quiere decir que lo uno cause a lo otro. Lo que evidencia ms bien son
rasgos de un trabajo deficiente asociados con un mayor nivel de error al
archivar las denuncias. Forma no es fondo pero s un indicativo de que
algo no fue hecho adecuadamente.
La segunda categora aborda cmo han sido tratados los indicios y los
medios probatorios en la disposicin fiscal. Importa que cada uno de stos
sea listado al igual que las evidencias que de ellos se desprenden. Pero no
es slo un mero listado sino que, lo que debe primar, es la interrelacin
entre ellos en forma clara y directa con los elementos del tipo penal en
discusin para justificar el archivamiento.
En la evaluacin general fue el criterio que menor puntuacin obtuvo
(3.11); y, aparentemente, tiene una repercusin en el tercer criterio: Anlisis
coherente de evidencias, el cual obtuvo la segunda calificacin ms baja

143

(3.31). Los indicios pueden estar dispersos en la carpeta fiscal pero an

as el fiscal est en la obligacin de recogerlos al momento de motivar su
decisin. En los archivos inadecuados, esta calificacin implica que adems
de omitirse la mencin a cada indicio o medio probatorio y diligencia
actuada, hay un problema mayor vinculado con cmo se construye
la relacin entre pruebas e indicios. En muchas de las disposiciones de
archivos inadecuados, no slo se listan en forma incompleta los indicios o
medios probatorios sino que incluso los fiscales no sealan las evidencias
desprendidas de cada uno de ellos. Estos archivos no permiten luego
identificar como vlidas las razones del archivo, las que muchas veces
tampoco son dejadas en claro.
La tercera categora clave es la coherencia en la informacin extrada de
las evidencias. Sus resultados van en la lnea del criterio clave anterior:
mencionan la informacin completa que ofrecen todos indicios o medios
probatorios recopilados, pero no extraen conclusiones independientes por
separado cuando resulta oportuno hacerlo.
Este criterio muestra una correlacin estadstica con el segundo criterio
(0.42) lo que afianza la conclusin sobre la debilidad en los archivos
inadecuados para advertir indicios o medios de prueba de la informacin
que recopilan. Esto es grave en la medida en que se estaran archivando
casos para los que s se han identificado indicios que hubieran permitido
la formalizacin de la investigacin.
La ltima categora es la claridad en la determinacin de las causas del
archivo. Este criterio obtuvo una puntuacin promedio de 3.53 en la
evaluacin general. Para tener una calificacin aceptable, lo que se debe
corroborar es la conexin entre el anlisis de las evidencias encontradas
y los indicios no hallados. Es claro que un anlisis poco riguroso de las
evidencias desvirtuara la justificacin del archivo, por lo que muy
probablemente nos encontraramos ante un archivo inadecuado: segn
la prueba de correlacin, la categora que evala la claridad en la
determinacin de las causas del archivo est vinculada con la calidad del
archivo: cada vez que una disposicin fiscal desciende un punto en la
escala de calificacin de esta categora, la probabilidad de tener un archivo
inadecuado aumenta un 67%.
En los archivos no cuestionados la decisin de archivo define las causas del
mismo y tiene conexiones claras y directas con el anlisis de las evidencias
encontradas y los indicios no hallados. Los archivos inadecuados, en cambio,
pese a que definen las causas del archivo slo establecen parcialmente

144

la conexin con las evidencias. Este problema es la consecuencia de las

debilidades en los criterios analizados en los prrafos anteriores.
Lo que se ha podido advertir en este anlisis es la interrelacin que existe
entre las categoras planteadas y su conexin con la calidad del archivo. Si
bien no se puede afirmar categricamente que una actuacin deficiente en
una categora implique que, en las otras categoras, existan deficiencias, s
podemos decir que existen correlaciones. stas deben ser entendidas como
trabajos deficientes que generan un mayor nivel de error al momento de
archivar una denuncia. Por otro lado, las disposiciones fiscales resultaron
buenos referentes para evaluar el trabajo fiscal y la calidad del archivo.
Segn el anlisis economtrico desarrollado en el apartado sobre los
factores que elevan las probabilidades de tener un archivo inadecuado
cuando una disposicin fiscal desciende un nivel en nuestra escala de
calificacin (del 1 al 5), se eleva en un 54% la probabilidad de que el archivo
sea inadecuado.
3.5. Medios probatorios e indicios: aporte y valoracin
El tercer anlisis se centr en la valoracin que el fiscal hace de los
indicios y medios probatorios. Esta valoracin se calcula en funcin del
aporte que cada uno de stos genera al caso en concreto. Por ejemplo, la
declaracin de un testigo podra ser valiosa si explica racionalmente los
hechos denunciados, sin embargo, si se advierten contradicciones o vacos,
el aporte de esta disminuye al igual que su calificacin. El propsito de
este anlisis es identificar tipos de evidencias que, por lo general, los
fiscales sobrevaloran o subvalan con mayor frecuencia. Asimismo, se
busca determinar si existen diferencias importantes entre los archivos no
cuestionados y los archivos indebidos.
Para ello, se realiza un anlisis del aporte que cada indicio o medio
probatorio gener en el fiscal, calificndolo en escala del 1 al 5; luego,
el equipo investigador emite una segunda calificacin en funcin de la
valoracin que considera que se le debi dar, a luz del aporte que este
generaba (a mayor aporte, mayor valoracin). La resta de la valoracin
menos el aporte menos da como resultado la brecha de indicios. Esta
comparacin permite revisar si las evidencias que produce o que se
desprenden de cada acto de investigacin fueron efectivamente tomadas
en cuenta por los fiscales.
Los resultados muestran que en la mayora de los casos, tanto en los
archivos no cuestionados como en los inadecuados, hay brechas de

145

indicios entre el aporte y la valoracin. Hasta cierto punto las brechas son
normales y pueden deberse a que durante los meses en los que el fiscal se
dedic a la investigacin identific indicios no percibidos por el equipo de
investigacin. Cuando la brecha no es importante, se la interpreta como
parte del margen de error de haber reevaluado, para esta investigacin,
cada indicio o medio probatorio.
Lo que importa, por tanto, es verificar si esas brechas son estadsticamente
importantes, pues en ese caso, existiran fuertes divergencias entre el
equipo investigador y el fiscal, en la valoracin de los indicios y medios
probatorios; todo lo cual, dara pie para suponer que stos habran sido
incorrectamente estimados o evaluados. Cabe sealar que esta verificacin
fue realizada mediante test de medias. Esta prueba sirve para determinar
si dos promedios son efectivamente distintos o, en otras palabras, si su
diferencia es estadsticamente significativa.
Los resultados son importantes. No todas las brechas son estadsticamente
significativas (al 95% de confianza). En el caso de la toma de declaraciones,
slo lo es para la toma de declaracin al denunciante y para la declaracin
de la mitad de los investigados.69 Las hay tambin para la revisin de
contratos y expedientes administrativos. Esto significa que algunos medios
probatorios, al ser mal evaluados, estn dirigiendo la decisin del fiscal en
forma incorrecta caso de los archivos inadecuados o han generado una
impresin mayor de la que deberan en el fiscal caso de los archivos no
cuestionados. Quizs no determinen directamente la decisin de archivo,
pero s forman parte de los factores que van generando en el fiscal la
decisin de no formalizar.
En el caso de las declaraciones, por ejemplo, se advirti en no pocos archivos
inadecuados que la decisin de archivar se tom bsicamente a partir de
la declaracin del investigado sin contrastarla ni realizar algn otro acto de
investigacin, a pesar que dicha declaracin presentaba contradicciones,
imprecisiones y/o vacos. En estos casos el equipo investigador consider
que el fiscal sobrevalor la declaracin del investigado pues, con las
deficiencias que presentaba, no generaba un aporte sustantivo al caso
(aqu la brecha es negativa). La diferencia con los archivos no cuestionados
es que en estos casos los indicios y medios probatorios no eran suficientes
para continuar la investigacin y formalizar el caso; sin embargo, en la
decisin de archivo, slo se hace mencin a la declaracin dada por el
investigado.
69 La no significancia para el resto de investigados probablemente se deba a su menor
frecuencia y por tanto el mayor nivel de error que asume la prueba.

146

Tabla 23
Aporte de cada medio probatorio y valoracin dada por el fiscal
Archivos no cuestionados
Diligencias

Archivos inadecuados

Aporte
Valoracin
Aporte
Valoracin
dado
(dada por
dado
(dada por
Brecha
Brecha
por el
equipo de
por el
equipo de
fiscal investigacin)
fiscal investigacin)

Toma de
declaraciones

3.6

3.1

-0.5

4.2

3.4

-0.8

Denunciante

3.4

2.9

-0.5*

3.1

2.9

-0.2*

Investigado 1

3.7

3.3

-0.4*

4.1

3.1

-1.0*

Investigado 2

3.6

3.1

-0.5*

4.0

3.1

-0.9*

Investigado 3

3.7

3.2

-0.5*

3.8

3.0

-0.8*

Investigado 4

3.5

3.2

-0.3*

3.8

3.2

-0.6*

Investigado 5

3.5

3.1

-0.4*

4.2

3.4

-0.8*

Investigado 6

3.3

2.9

-0.4

4.1

3.6

-0.5

Investigado 7

3.7

3.2

-0.5

4.6

3.8

-0.8

Investigado 8

3.8

3.2

-0.6*

4.4

3.6

-0.8

Investigado 9

3.7

3.2

-0.5

4.5

3.5

-1.0

Investigado 10

3.7

3.2

-0.5

5.0

4.0

-1.0

Testigo 1

3.5

3.2

-0.3

3.6

3.2

-0.4

Testigo 2

3.5

3.3

-0.2

3.5

3.2

-0.3

Testigo 3

3.5

3.1

-0.4

3.8

3.1

-0.7

Testigo 4

3.5

3.0

-0.5

3.1

2.8

-0.3

Testigo 5

3.4

3.0

-0.4

3.2

2.7

-0.5

Requerimiento
de informacin

3.5

4.0

-0.5

3.2

3.2

-0.0

Informacin
registral

4.1

3.6

-0.5

4.0

3.3

-0.7

Contratos

4.6

3.8

-0.8*

4.5

3.8

-0.7*

Expedientes de
contratacin

4.4

3.9

-0.5*

4.4

3.5

-0.9*

Expedientes
judiciales
o piezas de
expediente

3.0

4.6

1.6*

2.0

3.0

1.0

147

Ejecuciones de
obras

2.3

3.4

1.1

1.5

1.5

0.0

Conformidad
de ejecuciones
de obras

2.8

4.8

2.0

3.0

4.0

1.0

* Diferencia significativa con un alpha de 5% y 95% de confianza.

Nota: Una brecha positiva indica que el fiscal subvalu los indicios o medios probatorios;
mientras que una brecha negativa indica que stos fueron sobrevalorados.
Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.
Elaboracin propia.

3.6.

Principales justificaciones encontradas en las disposiciones

de archivo

Son dos las razones que con mayor frecuencia se expresan en las
disposiciones de archivo: la falta de pruebas y la no consideracin de los
hechos denunciados como delito. Esto es as y por amplio margen tanto
para peculado como para colusin, aunque vara un tanto la importancia
cuantitativa de cada una de stas.
En las denuncias por colusin la principal causa de archivo es la falta de
pruebas (32%) y la calificacin de los hechos como no delito (28%). En
las denuncias por peculado prima la estimacin de los hechos como no
delictuales (39%). Y cuando se denunci por ambos delitos, el peso de las
causas es bastante similar: en el 36% se indic que no hubo delito y en el
38% que faltaron pruebas. Luego de este bloque de motivos, los siguientes
son marginales.

148

Grfico 25
Razn del archivo segn las disposiciones fiscales70
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

39%

36%

28%

37%
32%
28%

3% 1% 1%
No es delito

Falta de
pruebas
Peculado

Prescripcin

Colusin

3% 1%

0%

3% 2% 3%

Imputados no Cosa decidida

individualizados

3% 3% 1%
Otro
Otras

Peculado y Colusin

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

Si nos quedamos con esta imagen, la problemtica del archivamiento

de denuncias en los casos de peculado y colusin tendra un sentido
particular. El problema, aparentemente, estara en las denuncias: se busca
que se investiguen hechos que no son delitos (36%, promedio ponderado)
o algunos otros para los que se carece de material probatorio (31%,
promedio ponderado).
Sin embargo, cuando analizamos las razones en funcin de la condicin
del archivo (no cuestionados e inadecuados), salta a la vista que, entre
los archivos inadecuados, se hace poca referencia a que los hechos no
son delito como razn para el archivo (9% para colusin y 15% para
peculado, en ambos delitos se aprecian niveles no crticos aunque s
relevantes). Determinar el archivo de un delito por no constituir hecho
delictivo es relativamente simple. En la revisin de carpetas fiscales fue
comn encontrar denuncias por evidentes infracciones administrativas
sin ninguna conexin con la materia penal; adems de algunas otras
que, movidas por intereses polticos, terminaban siendo correctamente
archivadas.

70 El 59% de disposiciones tienen entre una de sus causales de archivo el no ser delito
contra la Administracin pblica y, en el 24% de stas, figura como la nica causal. Se
decidi retirar este dato del anlisis porque en estricto la mayora de estos casos han sido
derivados a otras fiscalas penales. De la misma forma se procedi con las disposiciones
que fueron archivadas o derivadas por la causal falta de competencia.

149

En la mayor parte de disposiciones de archivos inadecuados, la razn

principal argumentada por el fiscal es la falta de pruebas. Eso pasa en el
37% de los casos de peculado y en casi la mitad de los de colusin (46%)
y los de peculado y colusin (45%). A juicio del equipo investigador estos
archivos, en los que no existiran pruebas, esconden en realidad una
deficiente labor investigadora por parte del fiscal.
Tabla 24
Archivos inadecuados segn razones de archivo
Hecho no es delito

Falta de pruebas

Peculado

15%

37%

Colusin

9%

46%

Peculado y colusin

15%

45%

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

La importancia de estas cifras es mayor. El archivo que determina que los

hechos denunciados no son delitos genera calidad de cosa decidida en los
hechos denunciados. No podrn volver a ser investigados ni reabiertos71.
Causan estado los hechos perpetrados que quedan en la impunidad, a
menos que se incurra en causal de nulidad como la no notificacin a la
Procuradura de lo actuado.
Estos resultados refuerzan la urgente necesidad de fortalecer a las Fiscalas
Anticorrupcin bajo un enfoque integral que refuerce lineamientos de
poltica, as como gestin e investigacin capaces de atacar transversalmente
problemas que, en apariencia, no estn conectados con la tasa de archivos
inadecuados. El enfoque que se ha tomado en este informe no concentra
los motivos del archivo en la lectura literal de las razones dadas en las
disposiciones ni en su debilidad jurdica, ya que los problemas, como se ha
visto, son complejos y transversales.
3.7.

Factores que elevan la probabilidad de tener un archivo

inadecuado

71 A menos que se trate de un archivo provisional, segn el artculo 335.2 del Cdigo
Procesal Penal.- Se excepta esta regla, si se aportan nuevos elementos de conviccin, en
cuyo caso deber reexaminar los actuados el Fiscal que previno. En el supuesto que se
demuestre que la denuncia anterior no fue debidamente investigada, el Fiscal Superior
que previno designar a otro Fiscal Provincial.

150

Hasta este momento, se han listado un conjunto de factores ligados

directamente a la investigacin preliminar que tienen una relacin con la
calidad del archivo. Esta relacin es directa en tanto la aparicin de alguna
de estas caractersticas eleva la posibilidad de contar con un archivo
inadecuado. Pero no todos estos factores influyen de la misma manera en
un archivo inadecuado. Algunos factores tienen ms peso, mientras que
otros se neutralizan. Apreciar el efecto conjunto de estos factores es un
ejercicio que exige la prueba conjunta de stos sobre la calidad del archivo.
Una de las formas para analizar el efecto que un grupo de variables
tiene sobre una tercera es la aplicacin de modelos economtricos. stos
permiten medir el efecto de una variable sobre otra. En nuestro caso, lo
que interesa es analizar el efecto que algunas variables (independientes)
de la investigacin preliminar tienen sobre la probabilidad que un archivo
se convierta en uno inadecuado (variable dependiente).
Primero se estim un modelo bsico. Todos los modelos toman a la variable
archivos inadecuados como dependiente. Lo que va variando entre una
estimacin y otra son las variables independientes. En el modelo bsico
se trabaj con las cuatro variables evaluadas en las disposiciones fiscales
(orden y claridad de la narracin de los hechos, completitud en el listado
de las evidencias encontradas y de los indicios no hallados, coherencia en
la informacin extrada de las evidencias, y claridad en la determinacin
de las causas del archivo). Este modelo result ser robusto en trminos
estadsticos, lo cual afianz su uso como modelo bsico.
Luego, al modelo bsico se le fueron agregando extensiones. Cada extensin
est compuesta por un grupo de variables temticamente agrupadas. El
objetivo de las extensiones es estimar cmo vara la probabilidad que se
ste ante un archivo inadecuado cuando se introducen otras variables que
podran influir en esa relacin.
Los resultados, detallados en el anexo 4, muestran la importancia de las
caractersticas de fondo de las disposiciones fiscales como variables que
anticipan la ocurrencia de un archivo inadecuado. Cuando una disposicin
fiscal desciende un nivel en nuestra escala de calificacin (del 1 al 5), se
eleva en un 54% la probabilidad de que el archivo sea inadecuado. Lo
mismo sucede con la variable que mide la coherencia en la informacin
extrada de las evidencias: al disminuir un nivel de calificacin aumenta en
un 38% la probabilidad de que sea inadecuado. En el caso del descenso en
un nivel en la escala de calificacin de la variable que mide claridad en la
determinacin de las causas de archivo, el efecto es de un aumento en 67%

151

en la probabilidad de tener un archivo inadecuado. Todos estos resultados

se dan al 1% de significancia estadstica, estndar bastante riguroso que
asegura la solidez de los resultados.
Lo que estos resultados revelan es la ntima relacin que existe entre cmo
se investiga y los resultados que esto ocasiona sobre la calidad del archivo.
La explicacin para la disminucin en un nivel en cada una de las variables
citadas se explica no solo por causas propias al fiscal (especializacin,
por ejemplo) sino tambin por los factores ya analizados ligados a los
Lineamientos de Poltica, Gestin e Investigacin. En otras palabras, es
posible predecir un archivo inadecuado con un bajo margen de error a
partir de la evaluacin de las caractersticas de la disposicin de archivo.
Del resto de variables independientes, tres muestran resultados
estadsticamente significativos. De stas, hay dos que estn ntimamente
vinculadas: la toma de declaraciones a investigados y testigos. Cuando se
programa pero no se realiza la toma de manifestacin a investigados, la
probabilidad de que el archivo se convierta en uno inadecuado aumenta
en 40% (significancia al 5%). Cuando la diligencia programada pero no
realizada es la de los testigos, la probabilidad de arribar a un archivo
inadecuado aumenta en 62% (significancia al 1%).
Tabla 25
Efectos marginales de variables significativas sobre la probabilidad de
contar con un archivo inadecuado
Efecto marginal
sobre probabilidad
de archivo
inadecuado

Variables
Disposicin fiscal: Completitud en el listado de las
evidencias encontradas y de los indicios no hallados

- 54%

Disposicin fiscal: Coherencia en la informacin

extrada de las evidencias

- 38%

Disposicin fiscal: Claridad en la determinacin de las

causas del archivo

- 67%

Declaraciones de testigos programadas pero no

realizadas

+ 62%

Razn de archivo: Hecho no es delito

+ 57%

Fuente: Estimaciones economtricas propias.

Elaboracin propia.

152

4. Acerca del Recurso de Elevacin de Actuados y su funcin en

el modelo procesal penal
De manera similar a la regulacin que establece la Ley Orgnica del
Ministerio Pblico, el NCPP permite la posibilidad de interponer un
recurso de elevacin de actuados frente a la disposicin de archivamiento
del fiscal provincial que concluye una investigacin. En virtud del mismo,
y siempre que se cumplan los requisitos legales, el fiscal provincial deber
remitir el recurso de elevacin de actuados al fiscal superior, quien deber
revisar si la decisin de archivamiento del fiscal provincial es conforme a
Derecho.
As, de no estar la disposicin de archivamiento conforme a Derecho,
puede anularla y ordenar que se siga investigando, especificando (o
no) las diligencias que debern practicarse u ordenando formalizar la
investigacin, o incluso ordenar un cambio de fiscal provincial para que
sea otro el que se encargue de continuar con las investigaciones (en casos
de prueba nueva que aparezca e investigaciones previas defectuosas).
Tambin es posible, por supuesto, que considere que la investigacin del
fiscal provincial no es defectuosa, y por lo tanto confirme la disposicin de
archivamiento.
El procedimiento para resolver el recurso de elevacin de actuados tiene
varias importantes funciones. La primera de ellas es corregir los errores en
los que puedan incurrir los fiscales provinciales ya que, en principio, los
superiores tienen mayores conocimientos y experiencia que los primeros.
De la misma manera, cumple tambin la funcin de homogenizar y
unificar criterios al interior de la Fiscala Anticorrupcin, acabando con
las posturas encontradas que en ocasiones pueden producirse a nivel de
Fiscala Provincial.
Esta ltima finalidad merece algunas consideraciones adicionales.
Los fiscales superiores, a travs de su facultad de anular o confirmar
disposiciones de archivo, van determinando en materia de evidencias,
conceptos que pueden ser tan problemticos en estas investigaciones
como el de causa probable. De hecho, cada vez que un fiscal superior
confirma o anula un archivamiento basado en insuficiencia probatoria est
contribuyendo a la formacin de dicho estndar, ya que emite un juicio de
valor acerca de la capacidad de la evidencia recolectada por el provincial
para justificar una investigacin mayor por colusin o peculado.
De existir archivamientos basados en interpretaciones de la ley que son
objeto de debate en doctrina, la Fiscala Superior puede tambin encargarse

153

de definir la posicin institucional frente al debate por medio de sus

disposiciones (anulando los archivamientos basados en interpretaciones
que considere incorrectas, y confirmando los que se basan en las correctas).
La relevancia de analizar los recursos de elevacin de actuados est no solo
en su calidad como herramienta procesal, sino tambin en su frecuencia
y su efecto. De nuestro anlisis, este recurso se interpuso contra el 36%
de los archivos, siendo ms importante en los casos de peculado, pues
abarca a casi la mitad de stos (48%), y menos frecuentes en los de colusin
(28%) y los que tuvieron ambos tipos (23%). La gran mayora termina
siendo admitida (87%) pero tambin en una amplia mayora se termina
confirmando la disposicin de archivo (65%).
Ahora bien, ms all de la teora, a continuacin analizamos cmo las
Fiscalas Superiores vienen desarrollando estas funciones, a partir del
anlisis de las disposiciones que resolvieron los recursos de elevacin de
actuados interpuestos, as como de las entrevistas a fiscales realizadas.
Grfico 26
Porcentaje de archivos donde se interpuso el recurso de elevacin de
actuados

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

154

4.1. Plazo para impugnar una disposicin de archivo

El inciso 5 del artculo 335 del NCPP establece que el denunciante que
no estuviese conforme con la Disposicin de archivar las actuaciones o de
reservar provisionalmente la investigacin, requerir al fiscal, en el plazo
de cinco das, eleve las actuaciones al Fiscal Superior no obstante la Fiscala
de la Nacin ha sealado que dicho plazo est referido al tiempo que tiene
el fiscal para elevar las actuaciones al fiscal superior. En ese sentido y
siguiendo lo expresado en el artculo 12 de su Ley Orgnica,72 ha aprobado
la Directiva N 009-2012-MP-FN denominada Plazo para impugnar las
disposiciones fiscales de archivo o de reserva provisional73 en la que
seala que el denunciante, en el plazo de tres das, podr impugnar tal
decisin ante el mismo fiscal, a fin que ste eleve lo actuado a la Fiscala
Superior que corresponda, en el plazo de cinco das.
Al respecto, el Tribunal Constitucional74 ha sealado que estas dos normas
legales han venido a entrar en conflicto al momento de su aplicacin
progresiva del NCPP, pues regulan por igual el mismo supuesto de
cuestionar la decisin fiscal de archivar el caso variando nicamente el
plazo a otorgarse al denunciante para tal fin, conflicto normativo que a
consideracin de este Colegiado debe ser resuelto optando por la aplicacin
de la norma ms tuitiva para la parte que decide cuestionar dicha decisin,
en razn de que dicho conflicto de orden espacial y temporal no debe
afectar el derecho de las partes de acceder a un medio impugnatorio o a la
aplicacin de la disposicin que cumple con dicha funcin. En tal sentido,
el operador jurdico debe aplicar la norma que otorgue una mayor tutela
al referido derecho.
No compartimos la opinin desarrollada por el intrprete de la Constitucin
en considerar que existira un conflicto de normas, toda vez la norma que
regula el plazo para recurrir una decisin fiscal de archivo tiene carcter
procesal, por lo que, en aplicacin del artculo VII del NCPP75 la norma
72 Artculo 12 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico.-Trmite de la denuncia [...] Si
el Fiscal ante el que ha sido presentada no la estimase procedente, se lo har saber por
escrito al denunciante, quien podr recurrir en queja ante el Fiscal inmediato superior,
dentro del plazo de tres das de notificada la Resolucin denegatoria. Consentida la
Resolucin del Fiscal Provincial o con la decisin del Superior, en su caso, termina el
procedimiento.
73 Fecha de publicacin, 8 de agosto de 2012.
74 Sentencia del Exp. N 02445-2011-PA/TC, del 14 de marzo de 2014, F.J. 9.
75 Artculo VII del Cdigo Procesal Penal.- Vigencia e interpretacin de la Ley procesal
penal.
1. La Ley procesal penal es de aplicacin inmediata, incluso al proceso en trmite, y es
la que rige al tiempo de la actuacin procesal. Sin embargo, continuarn rigindose
por la Ley anterior, los medios impugnatorios ya interpuestos, los actos procesales
con principio de ejecucin y los plazos que hubieran empezado.
2. La Ley procesal referida a derechos individuales que sea ms favorable al imputado,

155

aplicable es aquella vigente al momento en que se realiza el acto procesal

(tempusregitactum); es decir, el plazo para impugnar la disposicin fiscal de
archivo es el regulado por el inciso 5 del artculo 334 del NCPP.
Podemos afirmar que nos encontramos frente a un problema de
ambigedad sintctica, debido que la norma en cuestin recoge dos
sentidos interpretativos: i) el plazo previsto es para elevar los actuados al
Fiscal Superior, o ii) el plazo fijado es para que el denunciante recurra la
decisin de archivo que exige una modificacin normativa. No obstante y
en tanto ocurra ello, el operador del Derecho debiera optar por el sentido
interpretativo que favorezca y ofrezca mayor proteccin al impugnante.
Es decir, el denunciante que no estuviese conforme con la Disposicin
de archivar las actuaciones o reservar provisionalmente la investigacin,
contar con 5 das para la presentacin de su recurso de elevacin de
actuados.
4.2. Deficiencias en la construccin y estructura de disposiciones
que resuelven los recursos de elevacin de actuados
Las disposiciones que resuelven los recursos de elevacin de actuados
presentan, en muchos casos, problemas serios de redaccin que impiden
comprender adecuadamente cules son las razones por las que se confirma
o anula la decisin de archivamiento a nivel de fiscala provincial. Como
resulta obvio, no entender apropiadamente la motivacin de la decisin
de un superior puede llevar al fiscal provincial a cometer el mismo error.
Ello no necesariamente supondr una correccin nueva del superior, ya
que es posible que la misma no sea impugnada por el denunciante o por
la Procuradura Anticorrupcin, quedando consentida y por lo tanto el
superior nunca tenga la ocasin de volver a hacer la correccin.
En general, las disposiciones que resuelven los recursos de elevacin de
actuados presentan la siguiente estructura coherente (o una muy similar):
Hechos Imputados.

3.

4.

expedida con posterioridad a la actuacin procesal, se aplicar retroactivamente,

incluso para los actos ya concluidos, si fuera posible.
La Ley que coacte la libertad o el ejercicio de los derechos procesales de las personas,
as como la que limite un poder conferido a las partes o establezca sanciones
procesales, ser interpretada restrictivamente. La interpretacin extensiva y la
analoga quedan prohibidas mientras no favorezcan la libertad del imputado o el
ejercicio de sus derechos.
En caso de duda insalvable sobre la Ley aplicable debe estarse a lo ms favorable
al reo.

156

Fundamentos fcticos y jurdicos de la disposicin final de

archivamiento.
Fundamentos del recurso de elevacin.
Pronunciamiento de la instancia revisora.
Conclusin.
Parte dispositiva.
A pesar de que en general el diseo respecto a las partes de la disposicin
que resuelve el recurso de elevacin de actuados es positivo, hay dos
comentarios que podran contribuir a mejorarlas. Primero, es necesario
homogenizar un solo modelo de resolucin de recurso de elevacin de
actuados, ya que en algunas fiscalas superiores se utiliza uno distinto en
el cual se viene omitiendo la referencia a los fundamentos de la disposicin
de archivamiento emitida por el fiscal provincial. Ello no sera lo ms
adecuado, puesto que resulta importante que los mismos sean consignados
para que la motivacin del fiscal superior pueda referirse a los mismos,
expresando por qu razones son vlidos o no. Una motivacin que no
consigne claramente los fundamentos de la decisin de archivamiento
difcilmente puede cumplir el estndar de suficiencia.
En segundo lugar, puede incorporarse como regla general, el listar o sealar
las evidencias recolectadas por el fiscal provincial, as como la informacin
que aporta cada una de stas. Actualmente, algunos fiscales sealan
exhaustivamente las declaraciones recolectadas por el fiscal provincial y
consignan un resumen de las mismas. Sin embargo, stas son solo una
parte de las que el provincial suele recolectar en la carpeta fiscal. Otros
son ms rigurosos sealando todas las evidencias, pero no son la mayora.
Los documentos administrativos recopilados, las pericias y en general
cualquier otra evidencia que pueda existir en la carpeta fiscal debera ser
listada y mencionada en la disposicin fiscal que resuelva un recurso de
elevacin de actuados. De ese modo, adems de controlar la coherencia
de la decisin final, se contribuye al control y formacin del estndar
probatorio necesario para formalizar investigacin preparatoria.
Esto ltimo tiene una importancia vital para el adecuado cumplimiento
de las funciones de la Fiscala Superior. En general, hacer la comparacin
entre un caso en el que el fiscal confirma el archivamiento de la
investigacin y uno en el que lo anula resulta mucho ms sencillo si se
cuenta con un listado de evidencias obrantes en cada carpeta fiscal junto
con la informacin que indique lo que cada evidencia aporta al caso. A la

157

larga, esto permitira controlar con mucho mayor cuidado cundo un caso
rene o no los requisitos necesarios para merecer una formalizacin de la
investigacin preparatoria.
Por ltimo, y de manera adicional a las dos observaciones ya realizadas,
sera recomendable que el fiscal superior reservase tambin una parte
especfica de su pronunciamiento a establecer cul era la teora del caso
del fiscal provincial y por qu sta ha sido descartada. Actualmente, esta
informacin debera aparecer en la parte denominada pronunciamiento
de la instancia revisora. Sin embargo, en varias oportunidades los
razonamientos que aparecen esbozados en estas secciones son confusos o
no son lo suficientemente claros.
Tener una seccin al interior de este acpite en la que el fiscal superior est
obligado a decir cul fue, a su entender, la teora del caso concreta que el
fiscal provincial descart ayudara a esclarecer los estndares y a controlar
mejor la racionalidad de su decisin. Asimismo, permitira tambin que el
fiscal provincial conociera lo dispuesto por su superior jerrquico.
Proceder de esta manera podra suponer que el fiscal superior
eventualmente se rena con el provincial antes de resolver y le haga las
consultas del caso referidas a su decisin de archivar. Esta prctica tendra
un impacto positivo en el desempeo de la Fiscala Anticorrupcin por
las razones ya mencionadas, y no tomara demasiado tiempo, ya que en la
mayora de casos las fiscalas superiores estn ubicadas fsicamente en el
mismo edificio que las provinciales.
4.3. Anulacin de disposiciones de archivo e ineficiencia de
diligencias adicionales dispuestas
La anulacin de disposiciones de archivamiento, ante todo, debe
fundamentarse en la deteccin de serios defectos en la investigacin,
vulneraciones al debido proceso (por no notificar a alguna de las partes
pre-procesales, por ejemplo), o interpretaciones de la ley equivocadas que
hayan servido para sustentar la supuesta atipicidad de una conducta. En los
casos en los que la anulacin de la disposicin que archiva la investigacin
se sustenta en alguna de esas tres causales, la funcin de depuracin de
errores que cumple la Fiscala Superior est correctamente cumplida.
Sin embargo, en la prctica, ocurre con cierta frecuencia que los fiscales
superiores anulan la disposicin solo porque el provincial no ha realizado
determinadas diligencias que l mismo haba programado inicialmente o
que simplemente son consideradas de gran importancia por el superior.

158

Es en ncash donde esto sucede con mayor frecuencia con 6 de 17 casos

(35%), seguido de Lima con 2 de 6 casos (33%), y Ayacucho con 1 de 8 casos
(13%). En Junn se da en el nico caso que hemos registrado.
Los superiores hasta ahora, de todas las elevaciones que he tenido,
cuando no las aprueban le dicen amplia diligencias, pero vuelve a
concluir archivo. No hay coordinacin entre los dos niveles, ellos anulan
la disposicin de archivo y no explican cul sera el beneficio de hacerlo.
(Fiscal de Lima).
Los fiscales superiores que revisan las carpetas tienen distintos niveles
de formacin. Superior no quiere decir que sepa ms per se. Hay fiscales
superiores que mandan denunciar hechos que no estn previstos ni
siquiera en la norma, lo cual es alarmante. (Fiscal de Lima).
Otra deficiencia es que como el superior no nos llama para ver por qu
hemos archivado. Ordenan luego ampliar la investigacin pero dan un
plazo muy corto. Yo sugiero que ellos digan qu se debe investigar extra,
pero que el plazo lo d el provincial porque ellos [los fiscales superiores]
no saben lo difcil que puede ser ejecutar lo que estn ordenando. Ellos
deberan decir que diligencias faltan a su criterio. Entonces el fiscal con
su criterio ya pone el plazo, eso hace que la parte te cuestione, porque
considera que el plazo dado por el superior se vence. (Fiscal de Lima).
Esto no resultara un problema (ya que el superior est legalmente
autorizado para actuar de ese modo) si no fuese porque no se hace un
anlisis estratgico alrededor de la necesidad de contar con determinada
diligencia.
Las diligencias como todo acto de investigacin deben ser evaluadas en
funcin a su capacidad potencial para aportar nueva informacin relevante
al caso. En estricto, no hay en realidad una cantidad determinada de
diligencias que permitan asegurar que un caso est bien investigado (si
bien algunas diligencias mnimas pueden ser tiles en la gran mayora de
investigaciones). Tampoco puede afirmarse que un nmero demasiado
bajo de diligencias equivale, automticamente, a un caso mal investigado.
Si esto es as, entonces resulta trascendental que cada fiscal superior se
pregunte sobre qu informacin nueva es relevante para cambiar el
sentido de la decisin de archivamiento con el aporte de esta diligencia no
realizada.
La respuesta a esta pregunta debera constar en cada disposicin que
resuelve un recurso de elevacin de actuados ordenando realizar
159

nuevas diligencias. En el caso de las pericias, el fiscal superior debera

fundamentar por qu resulta necesaria la aplicacin del test de necesidad
propuesta en otra parte de este informe. Por supuesto, el presupuesto para
poder determinar con exactitud cul puede ser el grado de aporte de una
diligencia en concreto es haber identificado cul es la teora del caso que
el fiscal debi respaldar. Caso contrario, el ejercicio del superior puede
carecer de tcnica y poco objetivo, adems de poco unificado entre un
fiscal y otro.
Es bsicamente una cuestin de criterio de los superiores, hay una
cuestin de criterio muy subjetiva respecto de los archivos que la fiscala
superior corrige. (Fiscal de Lima).
Lo que pasaba era que si bien la doctora [fiscal superior] ms estricta
ordenaba ms diligencias y estas se hacan, al final igual se archivaba.
Cuando ordenaba formalizar, formalizbamos y al final igual haba
sobreseimiento aprobado por el juez. Ahora estamos trabajando con uno
nuevo y no sabemos cmo trabajar. (Fiscal de Lima).
Concretizando el problema descrito en casos especficos, esta deficiencia
suele manifestarse en lo que respecta a la toma de declaraciones. En
ocasiones, el provincial llega a la conclusin de que no resulta necesario
interrogar a determinado testigo porque ya ha reunido suficiente
informacin como para considerar que lo que corresponde es desestimar
la denuncia. El superior, sin embargo, al apreciar que este sujeto no ha sido
interrogado, tiende a ordenar que se le tome la declaracin, sin apreciar
que por la naturaleza del caso ste tiene muy poco o nada que aportar.
Por ello, el criterio que debera regir al momento de ordenar nuevas
diligencias sera el pronstico favorable de obtencin de informacin extra
relevante para la teora del caso. En efecto, solo cuando dicho pronstico
concurra resultar adecuado anular el archivamiento y forzar la realizacin
de nuevos actos de investigacin. La situacin contraria no es productiva y
es la que predomina segn varios fiscales.
Yo no puedo juzgar a los superiores, lo que s te digo es que sus
dictmenes deben estar totalmente fundamentados, y ellos tienen que
decirme qu diligencias son importantes y por qu. Yo no lo objeto, pero
si sus diligencias nuevas no me convencen, igual fundamento porque
vuelvo a archivar. Ah es donde me puede ordenar formalizar. (Fiscal
de Lima).

160

A veces cuando el superior revisa te dice revoca, sin decirte por qu, y
no te dice las pautas. Te dice acusa, pero no te dice cules son las razones,
hay dficit de motivacin. Te deberan decir cules son las razones para
justificar la decisin. Te dicen acusa con lo que tienes pero no te dicen por
qu. Y tienen toda la carpeta, entonces el fiscal est obligado a ir Juicio
Oral a perder. (Fiscal de Lima).
Proceder de manera contraria a esta regla genera incentivos perversos.
El hecho de que los fiscales superiores ordenen realizar diligencias sin
especificar cules su valor estratgico ha causado que varios fiscales opten
por volver a archivar el caso haciendo caso omiso de sus indicaciones,
cuando la carpeta fiscal vuelve a bajar. Como ya se seal previamente, esto
no necesariamente generar un nuevo pronunciamiento del fiscal superior
ya que es posible que el afectado no interponga el recurso de elevacin de
actuados respectivo, con lo cual la disposicin quedar consentida sin ms
y el fiscal superior no podr pronunciarse.
Del mismo modo, otros fiscales terminan realizando diligencias solo para
poder consignarlas en su futura disposicin de archivo, a pesar de que
saben desde el principio que el caso no tiene mayor futuro. Ello congestiona
innecesariamente el sistema, y genera un despilfarro de recursos. El poco
inters en ejecutar las diligencias se percibe claramente en la calidad de
las preguntas que se formulan, o el poco rigor para conseguir y analizar
la documentacin relevante. Lo ptimo en casos de ese tipo es archivar
liminarmente y pasar de inmediato a otro caso que s merezca mayores
esfuerzos.
De acuerdo a las entrevistas, en algunas fiscalas se han producido
reuniones entre los representantes de ambos niveles jerrquicos para llegar
a un acuerdo. Pero al escuchar a sus superiores, los fiscales provinciales
se encuentran con que stos consideran que un alto porcentaje de las
denuncias deben ser investigadas. Esto, adems de ser materialmente
imposible en un sistema con recursos limitados para asignarle a las
Fiscalas encargadas de investigar los casos por corrupcin, es contrario a
la lgica de un sistema acusatorio como el que el Cdigo Procesal Penal del
2004 pretende implantar.
En primer lugar, cuando han visto archivos nunca nos han llamado. En
archivos nunca nos han llamado. Esto es negativo, solo nos llaman en
apelacin de autos, sentencias. (Fiscal de Lima).
De esto se desprende, una vez ms, la importancia de mejorar la
coordinacin entre las fiscalas superiores y las provinciales, con el fin de
161

evitar que se produzcan las situaciones ya descritas. Conviene insistir aqu

en los beneficios de tener una entrevista con los fiscales provinciales cuyas
disposiciones de archivamiento suban en impugnacin, para entender
a cabalidad las razones de fondo de su decisin y poder valorarlas
adecuadamente.
4.4. Discrepancias interpretativas sobre la notificacin de los
sujetos legitimados y el plazo para interponer Recurso de
Elevacin de Actuados
En la prctica, las Fiscalas Provinciales y Superiores observan la
aplicacin de diferentes criterios e interpretaciones acerca de a quienes se
les debe notificar la disposicin de archivo fiscal, y quienes se encuentran
legitimados para interponer el recurso de elevacin de actuados.
La multiplicidad de criterios siempre juega en contra de la predictibilidad
y la seguridad jurdica en la toma de decisiones al interior de las Fiscala
Anticorrupcin; los fiscales provinciales reportan dudas sobre la identidad
de quines deben ser notificados con una disposicin de archivo o a
quines debe concedrseles el recurso de elevacin de actuados. Estas
dudas, al tiempo de realizarse el estudio parecan persistir inclusive en
fiscalas superiores.
Al margen de discrepancias interpretativas, lo cierto es que el estudio
revela la frecuencia de notificacin de disposiciones de archivo dirigidas a
la persona que denunci, as como la frecuencia con que los denunciantes
interponen recurso de elevacin de actuados contra tales disposiciones.
A excepcin de Ayacucho, casi siempre son los denunciantes quienes lo
hacen con mayor frecuencia (58% en ncash, 38% en Ayacucho, 64% en
Junn y 36% en Lima).

162

Grfico 27
Sujeto que interpuso el recurso de elevacin de actuados

Fuente: Levantamiento de informacin de carpetas fiscales.

Elaboracin propia.

Para explicar la controversia es oportuno sealar que en virtud del artculo

41 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1068,76 la Procuradura
Anticorrupcin est incuestionablemente legitimada para ser notificada e
interponer el recurso de elevacin de actuados contra la disposicin de
archivo emitida por el fiscal. En este punto hay unanimidad de criterio
entre todos los fiscales acerca de la procedencia de la concesin del recurso
de elevacin.
Dentro del NCPP, el artculo 334.1 antes de su modificacin estableca
que la disposicin de archivo se deba notificar al denunciante y al
denunciado. Sin embargo, y valindose de una interpretacin no literal
del precepto y supuestamente sistemtica, algunos fiscales provinciales
entendan que no haba necesidad de comunicarle la disposicin de
archivo al denunciante debido a que no era parte del proceso, a menos que,
fuese al mismo tiempo agraviado. Bajo este criterio, el nico legitimado
para interponer el recurso de elevacin era el Procurador Anticorrupcin
(representante del Estado, que es el agraviado en los delitos contra la
Administracin Pblica).
76 Artculo 41 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1068.- De las facultades
especiales. Adems de las facultades establecidas en la Ley y en el presente Reglamento,
los Procuradores Pblicos Especializados tienen las siguientes atribuciones: [...] 2.
Interponer recurso de queja contra la resolucin del Fiscal que deniega la formalizacin
de denuncia penal e intervenir en el procedimiento derivado de la misma ante el Fiscal
Superior. Todas las decisiones que se dicten en este procedimiento le sern notificadas.

163

El principal respaldo de esta interpretacin se bas en un oficio de Fiscala

de la Nacin que se basaba, a su vez, en una recomendacin del Equipo de
Implementacin Tcnica del Nuevo Cdigo Procesal Penal,77 que en uno
de sus prrafos indica:
(...) Las diligencias preliminares, en razn a su naturaleza especial, no
tienen carcter jurisdiccional, por lo que el tratamiento de esta etapa no
puede ser el mismo que el referido a aquellas que s poseen dicho carcter.
En razn a ello, no resulta permisible interpretar que la facultad de
formular una denuncia le confiera la exigibilidad de ser notificado con las
disposiciones que se emitan en torno al inicio o archivo de la investigacin,
pues conforme se ha sealado en el presente informe durante el desarrollo
de esta etapa, el denunciante que no es agraviado no slo no posee la
calidad ni de sujeto procesal ni de parte, sino que tampoco tiene inters
legtimo respecto a la denuncia formulada, por ende no existira obligacin
legal de notificarlo con cualquiera de las disposiciones antes mencionadas.
(...) no se le concede legitimidad para obrar ni la calidad de parte para
ejercer impugnacin alguna. (...).
As tambin lo expresa un fragmento de una disposicin superior que
resuelve un recurso de elevacin de actuados declarando nulo el concesorio
del recurso de elevacin emitido por un fiscal provincial en favor del
denunciante que en esa ocasin no era el procurador:
CUARTO: De la interpretacin sistemtica de estas normas se
desprende que, para efectos de impugnar las disposiciones de archivo, al
amparo de lo establecido en el artculo 334 del Cdigo Procesal Penal,
nicamente tienen la legitimidad para impugnar los denunciantes que
poseen adems la calidad de agraviados, pues el solo hecho de interponer
denuncia no legitima al mero denunciante para que acte como parte
o sujeto procesal; dicho criterio ha sido recogido tambin por el Equipo
Tcnico institucionalizado de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal
Penal. Con relacin a la Defensa del Estado, en especfico, lo realizan por
mandato de la Constitucin y la Ley, las Procuraduras Pblicas, siendo
estos entes quines nicamente tienen legitimidad para impugnar las
disposiciones fiscales. Entender lo contrario sera afectar la igualdad de
armas [...]

77 Informe N 001-2013-MP-FN-ETI-NCPP/ST del 31 de enero de 2013 emitido por la

Secretara Tcnica de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal: (...) III.
CONCLUSIONES: Tomando en cuenta los considerandos precedentes, esta Secretara
Tcnica considera oportuno plantear que a partir de la fecha se establezca como criterio
fiscal (...).

164

Ante la confusin y discusin a nivel de fiscalas sobre la aplicacin de

la disposicin legal, se produce la modificacin del artculo 334 del
NCPP,78que establece en su inciso 1, de manera an ms clara, que la
disposicin de archivo debe ser notificada al denunciante, al agraviado
y al denunciado. Asimismo, se precisa en su inciso 5 que el denunciante
o agraviado que no est de acuerdo con la disposicin de archivar las
actuaciones, o de reservar provisionalmente la actuacin, puede requerir
al fiscal para que eleve las actuaciones al fiscal superior.
Lo anterior propici una discusin jurdica entre los fiscales vinculados al
sistema anticorrupcin acerca de si se deba seguir aplicando los criterios
fiscales del Informe N 001-2013-MP-FN-ETI-NCPP/ST, citado lneas
arriba, en el sentido de no notificar al denunciante o si se deba acatar lo
dispuesto por la modificatoria del artculo 334 acerca de notificar a ste.
Al respecto la Secretara Tcnica de Implementacin del Nuevo Cdigo
Procesal Penal, mediante circular79 dirigida a los Fiscales Superiores y
Provinciales Coordinadores de las Fiscalas del sistema anticorrupcin, les
solicita que en atencin a la modificacin del artculo 334 del NCPP se
establezcan criterios interpretativos sobre la legitimidad del denunciante
(no agraviado) para recurrir en queja la decisin del fiscal provincial de
archivar o reservar el caso. La misma circular sugiere, contrario a la norma
anterior y la vigente, que los criterios fiscales del Informe No.001-2013MP-FN-ETI-NCPP/ST deben seguir aplicndose, ya que en razn a su
interpretacin, las modificaciones del artculo 334 fueron realizadas para
subsanar un vaco legal que dej la redaccin original de dicha norma:
(...) De las modificaciones impuestas por la nueva Ley, puede inferirse
que el legislador habra procurado subsanar el aparente vaco legal que
dejaba la redaccin original del artculo 334 del NCPP, segn la cual
el agraviado solo poda ser notificado de la disposicin de archivo y
recurrirla en queja si era al mismo tiempo el denunciante puede que por
ello la modificatoria consista simplemente en la incorporacin del trmino
agraviado en los incisos 1 y 5 del referido artculo-.
A nuestro juicio, la interpretacin que se le d a la nueva redaccin
de la norma debera observar aspectos jurdicos como la legitimidad,
la capacidad para obrar, la proscripcin del abuso de facultades mal
atribuidas a personas que denuncian sin ser agraviadas del delito, mas
aun en aquellos casos en los que existe pluralidad de denunciantes. (...)
78 Artculo modificado por el artculo 3 de la Ley N 30076, publicada en el diario oficial El
Peruano el 19 de agosto de 2013.
79 Oficio Circular N 07-2013-MP-FN-ETI-NCPP/ST del 22 de agosto de 2013.

165

Sobre esta controversia surgida a raz de la modificatoria del citado artculo

334, el Defensor del Pueblo, mediante Oficio N 01158-2013/DP dirigido al
Fiscal de la Nacin, manifest lo siguiente:
(...) Como se puede apreciar, la modificacin del citado artculo distingue
las figuras de denunciante y agraviado como sujetos distintos a quienes se
les debe notificar la decisin de archivo (inciso 1) y que tienen la facultad
de apelar el mismo ante el fiscal superior (inciso 5).
Nuestra institucin considera que la modificacin aprobada puede
contribuir decididamente a introducir un mecanismo de accountability
vertical o control social; no en el sentido de que pueda perturbar la
competencia, independencia o autonoma de las instituciones, sino de
hacer efectiva la participacin ciudadana para contribuir en la actuacin
de los poderes pblicos. Mxime, cuando los instrumentos internacionales
en los que el Per es parte comprometen al Estado a adoptar medidas
adecuadas que fomenten y fortalezcan esta participacin, tal como lo
seala el artculo 13 de la Convencin de Naciones Unidas contra la
Corrupcin y artculo III, numeral 11 de la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin.
En tal sentido, seor Fiscal de la Nacin, creemos que esta nueva
disposicin constituye una herramienta importante para luchar contra la
corrupcin y que debera merecer la revisin de los criterios del Informe
N 001-2013-MP-FN-ETI-NCPP/ST. (...)
Finalmente, la Secretara Tcnica de Implementacin del Nuevo Cdigo
Procesal Penal, mediante Informe N 39-2013-MP-FN-ETI-NCPP/ST
de fecha 26 de noviembre de 2013, se pronunci sobre la notificacin al
denunciante de las disposiciones de archivo y la posibilidad de recurrir en
queja, en este sentido:
(...) Debe recordarse que el denunciante no agraviado no goza de
ninguna pretensin impugnatoria en la decisin de archivar el caso
denunciado, porque no tiene derechos vinculados a la disposicin fiscal
de archivo. Por el contrario frente a la mera expectativa que podra o no
generarse el denunciante no agraviado en que se investigue por ms tiempo
su denuncia o que se valore de distinto modo los hechos, se encuentran los
derechos fundamentales del denunciado. (...)
(...) En ese sentido el inciso 5 del artculo 334 del Cdigo Procesal Penal
debe ser entendido en el sentido de que se permita la impugnacin en queja

166

del archivo fiscal nicamente al agraviado, haya sido o no denunciante de

los hechos. (...)
En este informe puede apreciarse un cambio de postura respecto a
la notificacin al denunciante (no agraviado) de delitos contra la
Administracin pblica acerca de la decisin del archivo; y, ello, en aras
de promover la lucha contra la corrupcin. As se entiende de la primera
conclusin consignada en l:
(...) Primera. En los casos de delitos contra la administracin pblica,
la notificacin al denunciante no agraviado es considerada como un
mecanismo de promocin o fomento de la lucha contra la corrupcin. En
consecuencia, en este tipo de delitos, la disposicin fiscal de archivo debe
ser notificada al denunciante, aun cuando no sea el agraviado o no lo
represente. (...)
Pero respecto a la legitimidad para interponer un recurso tendente a
cuestionar un mal archivo fiscal de una denuncia por la comisin de un
delito contra la administracin pblica, slo se atribuye al denuncianteagraviado, entindase al Estado.
Ahora bien, es legtimo preguntarse, slo el Estado puede ser el agraviado
en un delito contra la administracin pblica? Si bien en doctrina
mayoritaria se inclina por responder a la interrogante con un contundente
s; sin embargo, existe un sector que matiza esto para algunos tipos penales
especficos de este conjunto de delitos y sobre la base de distinguir al
agraviado de la vctima.80
El agraviado es definido por el artculo 94 del NCPP como todo aqul
que resulte directamente ofendido por el delito o perjudicado por las
consecuencias del mismo.81 En este orden de ideas vemos que el NCPP, en
80 Para Cubas Villanueva, por ejemplo, el trmino agraviado resulta limitado ya que slo
abarca al titular del bien jurdico tutelado que ha sido vulnerado por el delito; un trmino
que no siempre coincide con el de vctima, que es ms amplio. CUBAS VILLANUEVA,
Vctor. El Nuevo Proceso Penal Peruano. Teora y prctica de su implementacin. Palestra, Lima,
2009, p. 223.
81 Para entender mejor desde el punto de vista de los delitos comunes quienes son
agraviados, es importante aclarar quin es el sujeto pasivo y la vctima en la comisin
de un hecho punible. El sujeto pasivo se define como el titular del bien jurdico que el tipo
penal pretende tutelar. Por ejemplo, en el delito de hurto, vemos que el bien jurdico
tutelado es el patrimonio, por lo tanto el sujeto pasivo ser el propietario del bien que
fue hurtado. Pero existen otros delitos donde el bien jurdico es pluri-ofensivo donde el
legislador pretende tutelar distintos intereses, tal es el caso del delito de robo, en el que
se protege no solo el patrimonio sino la integridad fsica y/o a la vida y puede ocurrir que

167

la figura del agraviado que es una categora procesal est protegiendo

tanto al sujeto pasivo como a la vctima del delito que son categoras del
derecho penal sustantivo. Ahora bien, quin es el agraviado en estos
delitos? Para determinarlo, es indispensable saber cul es el bien jurdico
tutelado en esta clase de delitos y quin es su titular.
La postura predominante es que el bien jurdico tutelado de manera
genrica es el correcto y regular funcionamiento de la administracin
pblica. Segn esta perspectiva de bien jurdico, no se protege a la
administracin pblica en s, en tanto rganos o instituciones sino a la
administracin en sentido funcional, en tanto su funcin se orienta a hacer
realidad los fines del Estado constitucionalmente establecidos.82 En cuanto
al titular del bien es el Estado. Esta es la posicin dominante y, en este
sentido, el sujeto pasivo especfico sera la entidad estatal afectada en el
caso concreto.83
Queda claro pues que, en los delitos cometidos por funcionarios pblicos,
por regla general, el agraviado es el Estado; quien es sujeto pasivo y a la
vez vctima directa84 de estos delitos, y no el denunciante particular quien
solo est cumpliendo con su deber ciudadano de poner en conocimiento
de las autoridades la comisin de un presunto hecho punible.85 Por ende,

82
83
84

85

exista alguien ms, aparte del sujeto pasivo que resulte afectado por el hecho punible: la
vctima (vg. sujeto X golpea con una vara metlica al ciudadano Y con el objeto de
despojarlo de un computador porttil que pertenece a su hermano). En este ejemplo, el
hermano del ciudadano Y sera el sujeto pasivo del delito de robo (o perjudicado por
la consecuencia del mismo), mientras que el ciudadano Y quien sufri la violencia
fsica sera la vctima (o aqul directamente ofendido por el delito).
Segn Salinas Siccha citado por AA.VV. Manual de capacitacin para operadores de justicia en
delitos contra la Administracin pblica, IDEHPUCP, 1. ed., Lima, 2013, p. 28.
AA.VV. Manual de capacitacin para operadores de justicia en delitos contra la Administracin
pblica. Op. Cit., p. 31.
Vale la pena sealar que, a decir de la Declaracin sobre los Principios Fundamentales
de Justicia para las Vctimas de Delitos y del Abuso de Poder (adoptada por la Asamblea
General en su Resolucin 40/34, de 29 de noviembre de 1985. Literal A.1.), la condicin de
vctimas en la comisin de un delito penal la ostentan: (...) las personas que, individual o
colectivamente, hayan sufrido daos, inclusive lesiones fsicas o mentales, sufrimiento emocional,
prdida financiera o menoscabo sustancial de los derechos fundamentales, como consecuencia de
acciones u omisiones que violen la legislacin penal vigente en los Estados Miembros, incluida la
que proscribe el abuso de poder.
Con todo y ello, un sector de la doctrina considera que, en ciertos delitos contra la
Administracin pblica como el abuso de autoridad o el de concusin, no solo se protege
la Administracin pblica sino que tambin se protegen intereses de particulares.
ABANTO VSQUEZ, Manuel. Los delitos contra la Administracin pblica en el Cdigo
Penal peruano, Palestra, Lima, 2003, p. 224. Rojas Vargas tambin recoge esta discusin
doctrinaria. En sus palabras, [p]osiciones reduccionistas slo consideran sujeto pasivo
[para el delito de abuso genrico o innominado de autoridad] a la Administracin pblica
en sentido amplio. Otras posiciones extienden la titularidad del sujeto pasivo tambin a

168

al ser el Estado una persona jurdica, es necesario que sea representado

por un Procurador Judicial, pero, qu clase de procurador es el que
debe representar aqu al Estado? Al respecto, el artculo 46 del Decreto
Supremo N 017-2008-JUS, que aprueba el Reglamento del Decreto
Legislativo N 1068 del Sistema de Defensa Jurdica del Estado, seala de
manera inequvoca que el Procurador Pblico Especializado en delitos de
corrupcin es quien representa al Estado cuando es agraviado en esta clase
de delitos.86
Esta disposicin, no obstante, no ha sido compartida a nivel de Fiscalas
Superiores, ya que algunos magistrados del Ministerio Pblico consideran
que el representante del Estado no es el Procurador Anticorrupcin, sino el
Procurador de la propia entidad pblica en la que ocurrieron los presuntos
delitos de corrupcin de funcionarios. Por ejemplo, en un caso de colusin
de una licitacin llevada cabo por el Ministerio de Defensa, el agraviado
vendra a ser segn esta interpretacin el Procurador de dicha entidad.
Afortunadamente, la gran mayora de fiscales provinciales notifica tanto
al Procurador Anticorrupcin -teniendo en cuenta lo dispuesto por la
normatividad arriba sealada- como al denunciante (cuando son sujetos
diferentes y en el entendido de que solo se notifica la decisin por motivos
de mecanismo de fomento de la lucha contra la corrupcin y participacin
ciudadana, sin que ello lo legitime para interponer el recurso de elevacin
de actuados). Esta tendencia debera ser confirmada por todos los fiscales
superiores.
En este sentido, es pertinente que las fiscalas superiores conozcan y
apliquen lo dispuesto por el artculo 46 del Reglamento del Decreto
Legislativo N 1068 con el fin de unificar criterios en cuanto a la competencia
de los Procuradores Anticorrupcin en el conocimiento de investigaciones
preliminares en los delitos contra la administracin pblica.

los agraviados directos, sean stos personas particulares, grupos humanos o personas
jurdicas. ROJAS VARGAS, Fidel. Delitos contra la Administracin pblica. Ob. Cit., pp.
221 y 222.
86 El Procurador Pblico Especializado en delitos de corrupcin interviene en las
investigaciones preliminares, investigaciones preparatorias y procesos judiciales por la
comisin de los ilcitos penales contemplados en las secciones II, III y IV del Captulo II
del Ttulo XVIII del Libro Segundo del Cdigo Penal, como consecuencia de una denuncia
de parte, el conocimiento de una noticia criminal o por la intervencin del Ministerio
Pblico.

169

170

CAPTULO III
ASPECTOS DE POLTICA Y DE GESTIN ADVERTIDOS
QUE INCIDEN EN LA LABOR FISCAL
1.

Aspectos de lineamientos de poltica advertidos que inciden en

la labor fiscal
1.1.

Regulacin normativa del archivo fiscal y su concepcin

como Lineamiento

En el antiguo modelo procesal penal, las investigaciones recorran la etapa

policial y fiscal para recin tener la posibilidad de ser archivadas, no por
los fiscales sino por los jueces. El filtro que antes se daba en sede judicial,
se da ahora en sede fiscal con el NCPP.
Los fiscales tienen la facultad de archivar investigaciones durante las
diligencias preliminares, las cuales forman parte de la etapa de investigacin
preparatoria. Esta facultad ha sido dotada de una discrecionalidad amplia
en la medida que los jueces no tienen intervencin alguna. El artculo IV
del NCPP seala que los actos de investigacin que practica el Ministerio
Pblico o la Polica Nacional no tienen carcter jurisdiccional.
Son dos los momentos en los que el fiscal puede determinar el archivo
de una denuncia: al momento de la calificacin (archivo liminar) y al
concluir las diligencias preliminares, justamente como consecuencia de
sus resultados.
El archivo liminar o de plano, que se da al calificar una denuncia, implica
una investigacin mnima en la que no se orden ninguna diligencia pero
en la que cabe la posibilidad de que el fiscal s haya ejecutado algunas
acciones menores de investigacin. En nuestra muestra, el 22% de archivos
corresponde a archivos liminares.
La decisin de archivo inmediatamente posterior a las diligencias
preliminares tiene el mismo efecto que el archivo liminar, pero se
diferencia por la cantidad de trabajo realizado por los fiscales. Algunos

171

archivos responden a un juicio formado luego que el fiscal procesara

en forma completa o sustanciosa la informacin producida por las
diligencias preliminares. Otros archivos tienen un origen distinto:
derivan de la obligacin de cerrar el caso por el vencimiento del plazo
legal de la investigacin y al margen de que las diligencias preliminares
programadas se hayan realizado o no. Mientras que en teora en el primer
tipo de archivo la disposicin del fiscal es una decisin informada, el
segundo caso corresponde ms bien a una decisin desbalanceada a la
que se lleg sin todos los elementos de informacin planificados por el
fiscal. Como vimos en el captulo anterior, la imposibilidad de finalizar las
diligencias programadas es bastante comn. Por ejemplo, menos del 20%
de las declaraciones a investigados se llegan a realizar.
De acuerdo con el artculo 330 del NCPP las diligencias preliminares tienen
por finalidad inmediata realizar los actos urgentes o inaplazables, con el
fin de determinar los hechos objeto de conocimiento y su delictuosidad.
El artculo 336 del mismo cuerpo normativo agrega que, de obtenerse
indicios reveladores de la existencia de un delito, el fiscal dispondr la
formalizacin de la denuncia.
As, frente a la no existencia de indicios razonables, la decisin de archivo
se impone. Sobre el particular, el NCPP regul las causales de archivo,
recayendo en los siguientes aspectos: el hecho denunciado no es delito, no
es justiciable penalmente o se presentan causas de extincin previstas en la
Ley (artculo 334 del NCPP).
Una vez archivada la denuncia por el fiscal, existe la posibilidad de
contradecir la decisin fiscal mediante la interposicin de recurso de
elevacin de actuados. El denunciante tiene un plazo de 5 das para
solicitarlo e igual cantidad de tiempo tiene el fiscal superior para
pronunciarse (artculo 334 del NCPP). Como ms adelante se desarrolla,
existe un problema de interpretacin sobre este plazo que hace que los
fiscales apliquen limitativamente un plazo de 3 das para presentar dicho
recurso.
Si el fiscal superior confirma la disposicin fiscal de archivo, se genera
cosa decidida. En principio el NCPP no permite la impugnacin de una
Disposicin de Archivo que haya emitido el Fiscal Superior;87 sin embargo,
87 No hay posibilidad de recusar la decisin ante el juez, no hay instancias adicionales. La
denuncia se cierra y el NCPP asegura que sea as impidiendo la prohibicin de nueva
denuncia. En efecto, en su artculo 335, seala expresamente el impedimento a que otro
fiscal promueva u ordene que el fiscal inferior promueva una investigacin preparatoria

172

el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sosteniendo:88 Respecto a la

posibilidad constitucional de controlar los actos expedidos por el Ministerio Pblico,
este Tribunal Constitucional ha destacado que las facultades constitucionales de
los actos del Ministerio Pblico no se legitiman desde la perspectiva constitucional
en s mismos, sino a partir del respeto pleno del conjunto de valores, principios
constitucionales y de los derechos fundamentales de la persona humana, de
conformidad con el artculo 1 de la Constitucin (Cfr. Sentencia del Exp. N
3379-2010-PA/TC, del 9 de marzo de 2011, F.J. 4).
Asimismo, se tiene dicho que la motivacin de las resoluciones judiciales
salvaguarda al justiciable frente a la arbitrariedad judicial, toda vez que garantiza
que las resoluciones judiciales no se encuentren justificadas en el mero capricho de
los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurdico
o los que se deriven del caso (Cfr. Resolucin del Exp. N 3943-2006-PA/TC, del
11 de diciembre de 2006, F.J. 4; criterios que, mutatis mutandis, son aplicables a
las decisiones y pronunciamientos expedidos por los representantes del Ministerio
Pblico. De esto podemos argumentar que las decisiones inconstitucionales
de todo organismo constitucional, incluido el Ministerio Pblico, siempre
deben estar bajo el control que ejerce el Tribunal Constitucional.
Salvo lo antes sealado, una denuncia queda archivada definitivamente
luego de recorrer la doble instancia. Pero hay una excepcin, recogida en
el mismo artculo 335. El archivo definitivo se quiebra ante la aparicin
de nuevos elementos de conviccin que obligan al fiscal a reexaminar los
actuados.89 De acuerdo con lo sostenido por los fiscales, esta opcin tiene
una escasa probabilidad de darse porque los delitos de corrupcin no
suelen dejar rastros en evidencia documentaria y, de existir stos, no son
accesibles a quienes mayormente denuncian (ciudadanos sin nexo con la
administracin pblica), lo que dificulta enormemente la identificacin de
nuevos elementos que adems causen conviccin.

contra las mismas personas de la denuncia originaria, el mismo conjunto de hechos y el

mismo fundamento.
88 Posicin contemplada en la sentencia del Exp. N 02445-2011-PA/TC, de 14 de marzo de
2014, y convalidada por los miembros del actual Tribunal Constitucional en la sentencia
del Exp. N 02265-2013-PA/TC, de 13 de agosto de 2014.
89 Artculo 335.2 del Cdigo Procesal Penal.- [...] en el supuesto que se demuestre que la
denuncia anterior no fue debidamente investigada, el Fiscal Superior que previno ello
designar a otro Fiscal Provincial.

173

1.2.

Plazos legales para la investigacin

modificaciones y discrepancias

preparatoria:

A diferencia del antiguo Cdigo Procesal Penal, el nuevo instaur un plazo

fijo para la duracin de la investigacin fiscal. As, el artculo 342 de la
nueva norma sealaba lo siguiente:
Artculo 342 del NCPP: 1. El plazo de la Investigacin Preparatoria es
de ciento veinte das naturales. Slo por causas justificadas, dictando la
Disposicin correspondiente, el Fiscal podr prorrogarla por nica vez
hasta por un mximo de sesenta das naturales. (...)
La norma otorga a la investigacin preparatoria una duracin mxima
de 180 das para investigaciones simples (120 de plazo simple + 60 de
ampliacin fiscal por causa justificada). En las investigaciones complejas
se establece 8 meses, prorrogables a instancia judicial por 8 meses ms (art.
342.2 del NCPP)90.
Ahora bien, la etapa de la Investigacin Preparatoria comprende dos subetapas: las diligencias preliminares y la etapa de investigacin preparatoria
propiamente dicha91. El Cdigo no permite dudar que las diligencias
preliminares conforman la etapa de la Investigacin Preparatoria porque
lo seala expresamente:
Artculo 337.2 del NCPP: (...) 2. Las diligencias preliminares forman
parte de la Investigacin Preparatoria. No podrn repetirse una vez
formalizada la investigacin. Procede su ampliacin si dicha diligencia
resultare indispensable, siempre que se advierta un grave defecto en su
actuacin o que ineludiblemente deba completarse como consecuencia de
la incorporacin de nuevos elementos de conviccin.
Por otra parte, el artculo 334.2 del NCPP estableca que las diligencias
preliminares deban durar 20 das, o un plazo distinto fijado por el fiscal,
segn las caractersticas, circunstancias, y complejidad.
No obstante ello, en la prctica, en los distritos judiciales en los que
se encontraba vigente el NCPP, se venan presentando distintas
90 El inciso 2 de este artculo ha sido modificado por la Tercera Disposicin Complementaria Modificatoria de la Ley N 30077, publicada el 20 de agosto de 2013, que entr en
vigencia el 1 de julio de 2014. As, para las investigaciones complejas, el plazo de la Investigacin Preparatoria es de 8 meses, pero tratndose de delitos cometidos por organizaciones criminales, el plazo es 36 meses. En ambos casos, la prrroga por igual plazo la
concede el Juez de la Investigacin Preparatoria.
91 Casacin 02-2008-La Libertad, del 3 de junio de 2008, F.J. 7.

174

interpretaciones respecto a ese plazo distinto, probablemente como

respuesta al cambio en la rutina de trabajo fiscal impuesta por la fijacin
de plazos para esta etapa de investigacin que antes no los tena.
En respuesta a estas discrepancias, la Corte Suprema interpret en la
Casacin 02-2008-La Libertad respecto al plazo distinto o adicional,
que si bien la norma no lo previ de manera cuantitativa, no debe ser
uno ilimitado y que afecte el plazo razonable. As, consider que los
plazos para las diligencias preliminares, y el que se concede al fiscal
para fijar uno distinto, son diferentes y no estaban incluidos en el plazo
de la Investigacin Preparatoria, ms su prrroga, que corresponde a
la investigacin preparatoria propiamente dicha. Por ello, la fase de
diligencias preliminares no poda ser mayor que el plazo mximo de la
investigacin preparatoria92. Esta decisin determin interpretaciones
mayores sobre el plazo de las diligencias preliminares.
Tabla 26
Modificaciones a los plazos legales de diligencias preliminares (DP)

Ao
Diligencias
preliminares
incluidas en
investigacin
preparatoria?

NCPP

Casacin 02-2008La Libertad

Casacin
318-2011Lima

Ley N
30076

Casacin
144-2012ncash

2004

2008

2011

2013

2014

No; cuentan por

separado

No;
cuentan
por
separado

20 das

20 das

20 das

60 das

60 das

Plazo
razonable

Plazo mximo de
IP*
(razonabilidad y
proporcionalidad)

120 das

8 meses

Diligencias
preliminares
Plazo
Plazo
mximo:
complejidad

Nota: La modificacin del plazo de las diligencias preliminares segn la Ley N 30076 no
altera los plazos legales en tanto con el NCPP este plazo est incluido dentro de los 120 de
las diligencias preliminares, y en tanto es menor que los plazos interpretados en cada una
de las casaciones.

92 Casacin 02-2008- La Libertad, del 3 de junio de 2008, F.J. 11 y 12.

175

*Este plazo mximo de IP se interpret en 4 sentidos: 120 das (no mayor al plazo de IP,
casos comunes), 180 das (no mayor al plazo de IP, casos comunes + prrroga 60 das), 8
meses (no mayor al plazo de IP, casos complejos), y 16 meses (no mayor al plazo de la IP,
casos complejos + prrroga 8 meses). Res. 02 del 05.09.2011 (Exp. 100-2011-1). Sala Penal de
Apelaciones de Lima.
Fuentes: NCPP, Casacin 02-2008-La Libertad (3 de junio, 2008), Casacin 318-2011-Lima (22
de noviembre, 2012), Ley N 30076 (publicada 19 de agosto, 2013), Casacin 144-2012-ncash
(publicada 16 de mayo, 2014).
Elaboracin propia.

As, en un primer momento, el plazo mximo de investigacin preparatoria

considerado fue el plazo de los 120 das (de la investigacin preparatoria
propiamente dicha) ms los 60 que el fiscal podra prorrogar solo por
causas justificadas. Por ende, los 20 das de diligencias preliminares o el
plazo distinto que tiene el fiscal (aquel fijado segn las caractersticas,
complejidad y circunstancias) no estn incluidos dentro de los 120
prorrogables por 60 ms.
Sin embargo, ese plazo mximo de investigacin preparatoria, tambin
poda interpretarse solo en los 120 das (de la investigacin preparatoria
propiamente dicha).
Al existir distintos sentidos interpretativos, en un segundo momento, la
Corte Suprema se pronunci en la Casacin 318-2011-Lima, en el sentido
de que en la Casacin anterior (02-2008-La Libertad), no se haba precisado
la distincin de plazos en los casos denominados complejos, por lo que
resultaba innecesaria la distincin de plazos ordinarios y complejos en
las diligencias preliminares. As, conforme a lo establecido en la Casacin
anterior, el plazo deba entenderse de 20 das y con un mximo de 120 das
(en total).
Un tercer momento se dio con la promulgacin, el 19 de agosto del 2013,
de la Ley N 30076, que modific una serie de artculos del NCPP bajo el
objetivo de combatir la inseguridad ciudadana. La norma ampli de 20 a 60
das el plazo de las diligencias preliminares (plazo que puede ser extendido
por el fiscal segn las caractersticas, complejidad y circunstancias) y a
36 meses (prorrogables por otros 36) la duracin de las investigaciones
preparatorias complejas contra organizaciones criminales.
El ltimo momento en este historial de cambios, se da con la Casacin
144-2012-ncash publicada el 16 de mayo de 2014, que estableci que,
tratndose de investigaciones complejas, el plazo mximo para llevar a
cabo las diligencias preliminares es de 8 meses.

176

Actualmente, la nueva norma permite que las diligencias preliminares

duren 60 das -con un plazo mximo para investigaciones complejas de
8 meses- mientras que la jurisprudencia ha considerado que ese plazo es
uno distinto del de la Investigacin Preparatoria propiamente dicha, con
lo cual, una vez formalizada la investigacin el fiscal dispondra, en el
caso de investigaciones simples, de 120 das prorrogables por 60 ms, sin
considerar el plazo de las diligencias preliminares iniciales. Concluido este
plazo, el fiscal tiene que decidir si solicita el sobreseimiento o si formula
acusacin. Asimismo, tiene todo el tiempo de las diligencias preliminares
para decidir si archiva el caso sin necesidad de someter su decisin a
control jurisdiccional.
Al margen de la duracin de las diligencias preliminares y la investigacin
preparatoria propiamente dicha, lo que debe primar es el criterio de un
plazo razonable para la investigacin en sede fiscal. Si la investigacin
se prolonga es por la necesidad de investigar mejor y de recabar la
documentacin necesaria. As, plazo razonable y causa probable son
dos criterios que todo fiscal debe evaluar. El Tribunal Constitucional ha
determinado algunos criterios al respecto:
Precisamente el contenido principal de la presuncin de inocencia comprende
la interdiccin constitucional de la sospecha permanente. De ah que resulte
irrazonable el hecho que una persona est sometida a un estado permanente
de investigacin fiscal o judicial. Ello es as en la medida que si bien es cierto
que toda persona es susceptible de ser investigada, no lo es menos que para
tal efecto se exa la concurrencia de dos elementos esenciales: que exista una
causa probable y una bsqueda razonable de la comisin de un ilcito penal
(STC del Exp. N 5228-2006-PHC/TC, 15 de febrero de 2007).
Aunque esta sentencia ha sido aludida por la Casacin 144-2012-ncash,
y es citada con cierta frecuencia por los fiscales en sus disposiciones de
archivo, en trminos objetivos, da poca o ninguna pauta tcnica para
establecer la causa probable o el tiempo mximo que se puede investigar.
En este caso, ms que la falta de lineamientos de poltica hay variedad y
discrepancia entre ellos, pero a todas luces no cumplen con su funcin:
establecer y unificar parmetros gua suficientes para los fiscales.
1.3. Generalidad en los lineamientos de poltica que inciden en la
investigacin
El anlisis de carpetas fiscales evidenci importantes problemas en el
desarrollo de la investigacin: escaso uso de la citacin de grado o fuerza

177

(o de la programacin de doble fecha de citacin) para reducir la alta tasa

de declaraciones programadas y no realizadas; formulacin poco ptima
de preguntas para los interrogatorios; uso de canales ms burocrticos y
menos eficientes para la obtencin de informacin; el bajo porcentaje de
pericias ordenadas en las que se encuentran indicios de la comisin de
un delito; o, en general, la construccin de la decisin de archivo de una
denuncia.
Estos problemas podran superarse si el Ministerio Pblico contara con
documentos oficiales que establezcan los pasos precisos a seguir para que
sus fiscales desarrollen sus labores de investigacin en casos concretos.
Aunque s cuenta con un manual de investigacin, este lineamiento de
poltica es, segn refieren los mismos fiscales entrevistados en cada
distrito fiscal, general y no sirve ms que para algunos delitos puntuales
generalmente no complejos, entre los que no se encuentran los de peculado
y colusin.
La carencia que se resalta no se dirige a criticar las reglas procesales
ya establecidas en el NCPP. Se hace referencia directa a la ausencia de
protocolos de actuacin fiscal como forma de regulacin y organizacin.
Actualmente sin protocolos, el balance de la actuacin de los fiscales
encuentra dificultades para establecer una adecuada conexin entre las
reglas procesales, los objetivos de la investigacin, la unidad y coherencia
de la actuacin fiscal y la eficacia de la poltica de persecucin de la
corrupcin.
Yo llegu y cada quien trabajaba como poda. Pucha diablo, de que
no poda seguir as. [Ahora] Incluso tengo protocolos de cmo debo
investigar. Creo que los dems no lo tienen. (Fiscal de Lima).
El resultado es que, ante la ausencia de protocolos establecidos como
Lineamientos de Poltica, aparecen espacios alternativos (directivas
dictadas por los rganos distritales, reuniones de fiscales coordinadores
y controles ejercidos por los fiscales provinciales hacia sus adjuntos) y
pautas alternativas no siempre adecuadas (experiencia, rutina, sentido
comn) que llenan el vaco que deja la carencia de regulacin desde las
instancias nacionales y distritales en el Ministerio Pblico.
La importancia de protocolizar algunas actuaciones fiscales resalta
paradjicamente con la percepcin de su necesidad en los propios fiscales.
Mientras que, de un lado, urge la necesidad de protocolizar algunas
actuaciones fiscales (sobre todo las ms especializadas, complejas, las que

178

se realizan bajo estndares de calidad discretos as como las que, al margen

de su calidad, se realizan en forma dispar entre un fiscal y otro), del otro
lado la mayora de fiscales estiman inviable la uniformizacin de su trabajo
en pasos a aplicar para todos sus casos e incluso para los del mismo tipo
penal. El rechazo a la protocolizacin es una regla informal fuertemente
establecida, pero otros fiscales s la tienen como objetivo siempre y cuando
se creen en ellos las capacidades para hacerlo.
Pero para llegar al nivel de protocolo para cada tipo de casos, deberamos
recibir capacitacin para cada tipo de casos y recin ah podramos tener
protocolos de forma ms exacta. Tengo un protocolo ms genrico.
(Fiscal de Ayacucho).
1.3.1. De manuales a protocolos, de directrices a lo operativo
Un manual de investigacin fiscal es una herramienta de trabajo para
organizar la investigacin fiscal a un nivel poco ms que bsico. Toma
en cuenta el acopio de informacin y cmo debe realizarse, conforme al
estndar probatorio, para demostrar la culpabilidad del imputado. Precisa
adems los aspectos esenciales del plan de investigacin, detalla el proceso
de formacin de la teora del caso e incluso plantea formatos a emplearse
para el recojo y ordenamiento de la informacin durante la investigacin.
El objetivo de los manuales de investigacin es brindar estructura a la
actuacin fiscal. En esa lnea, por ejemplo, deben facilitar la identificacin,
clasificacin y priorizacin de las diligencias preliminares a ser realizadas
en el plazo legal previsto. Asimismo, establecen criterios para que los
fiscales sepan qu diligencias se pueden realizar, qu tipo de informacin
aportaran y qu utilidad terica pueden tener para el caso. Son criterios
extrapolables a cualquier caso pues lo que busca una gua es la difusin
masiva y la interiorizacin de un esquema universal o programa
metodolgico entre los fiscales que posteriormente cada uno adapte total
o parcialmente a la realidad de su carga de casos.
El fin ltimo de este programa metodolgico es establecer una investigacin
efectiva y razonable que tenga por objetivo persuadir al juez que se le est
presentando un caso sancionable penalmente, lo que tambin implica
archivar algunas otras denuncias sin mrito de ser profundizadas. As, los
hechos denunciados, su subsuncin en el tipo penal, el sostn en los medios
de prueba, la construccin de la teora del caso y el planteamiento de las
diligencias forman parte del plan de investigacin que debe ser producido
por cada fiscal y gracias al cual determinar el archivo o la formalizacin de
una denuncia.

179

El manual, como herramienta de organizacin, no es ms que metodologa

de la investigacin y como tal puede ser adaptada a la forma en que se
investiga cualquier delito. Con metodologa se tiene no solo un caso
mejor preparado sino tambin una mejor preparacin para afrontar los
argumentos de los distintos involucrados en la investigacin y luego en el
proceso judicial.
Un manual es, por tanto, una herramienta base importante mas no
suficiente. Pierde utilidad en varios escenarios: cuando la investigacin
se hace sobre delitos de mayor grado de complejidad como los delitos
de corrupcin de funcionarios; cuando hay diligencias que requieren
mayor experiencia para la obtencin de informacin; cuando los hechos
denunciados no son fcilmente verificables; cuando los medios de prueba
son generados a partir de la lectura de informacin compleja; cuando
es necesaria la coordinacin con otros actores para la realizacin de
diligencias; etc.
Frente a un manual de investigacin, un protocolo tiene la ventaja de
profundizar en aspectos que la gua justamente para mantener su
carcter transversal a la mayora de delitos no desarrolla o aborda solo
en forma general. Un protocolo tiene, por tanto, un impacto directo sobre
la gestin pues establece los pasos o los procedimientos para llevar a cabo
una determinada accin en forma eficiente, eficaz, coordinada y uniforme.
Un protocolo rene un conjunto de mecanismos y procedimientos
detallados para actuar en determinadas circunstancias, sugiriendo rutas
de accin nicas o alternativas, segn el caso, y siempre con miras a la
unificacin de la actuacin. Un protocolo define cundo y cmo deben
realizarse ciertas actuaciones, plantea rutas crticas, recursos necesarios,
tcnicas de anlisis, coordinaciones inter e intra-institucionales, etc. Los
protocolos de actuacin fiscal deben basarse en principios, en el respeto
de derechos fundamentales de los investigados y siempre asegurando la
autonoma fiscal. En otras palabras, los protocolos sirven, entonces, para
desarrollar y orientar al fiscal sobre cmo debe proceder en casos como los
citados en el prrafo anterior.
Los protocolos tienen ms sentido cuando se trata de delitos puntuales
o similares que comparten caractersticas que los hacen investigables
bajo una estructura relativamente homognea pero a la vez flexible a la
perspectiva y el enfoque de cada fiscal.
En el Per hay an pocas experiencias de protocolos pero el inters
parece ser creciente. Adems de un grupo de protocolos de coordinacin
180

interinstitucional que el Ministerio de Justicia empez a trabajar en el 2014,

el Ministerio Pblico cuenta con uno para la atencin de vctimas del delito
de trata de personas.93
La ausencia de regulaciones nacionales no ha impedido que aparezcan
iniciativas locales. La Fiscala de Arequipa public 2 protocolos sobre
temas sensibles: Protocolo general para la actuacin fiscal y policial en
delitos contra la libertad personal (secuestro), libertad sexual y bsqueda
de personas desaparecidas, y Protocolo para la actuacin policial y fiscal
en casos de invasiones y usurpaciones.
Otros pases han aplicado protocolos a aspectos ms relacionados con la
investigacin. En Argentina, por ejemplo, se aprob un protocolo para
la investigacin de severidades, vejaciones, apremios ilegales y torturas.
Guatemala y Mxico son otros de los pases con experiencias similares.94
No se ha hallado ninguno, sin embargo, vinculado a delitos de corrupcin
de funcionarios.
Pero qu tanto puede servir un protocolo para un delito como el de
peculado que tiene modalidades distintas? Las diversas modalidades de
un delito suelen compartir caractersticas similares propias al tipo penal.
Divergen en otras caractersticas, pero ello no impide que se desarrollen
protocolos para abarcar aquellas desviaciones de las modalidades
frecuentes. La idea del protocolo es cubrir una cantidad suficiente de
modalidades en la medida que representen las denuncias ms frecuentes
o las ms complejas. En otras palabras, por ms que una denuncia por
peculado o colusin tenga particularidades que la hagan nica, siempre
hay una estructura comn ms concreta que la que brindan los manuales
o alternativas de estructura que puedan ser adaptadas por los fiscales en
sus investigaciones.
Es factible aplicar la misma lgica de protocolos especializados a etapas
concretas de la investigacin como la toma de declaraciones en delitos de
93 Experiencias similares hay en Argentina, Costa Rica y Guatemala siempre enfocadas en la
atencin de vctimas de delitos graves que atentan contra la dignidad humana (violacin
sexual y violencia domstica, por ejemplo) de grupos vulnerables, como mujeres, nios y
adolescentes.
94 Ver por ejemplo, en Guatemala: Protocolo interinstitucional para la proteccin y atencin
integral de vctimas de trata de personas (Disponible en: http://goo.gl/K7pltX); En Mxico:
Protocolo para la atencin de la vctima u ofendido del delito (Disponible en: http://goo.
gl/v7C5Qt), Protocolo para la investigacin de los delitos violencia sexual en agravio
de mujeres (Disponible en: http://goo.gl/lMRC9a), Protocolo de investigacin de delitos
sexuales cometidos contra menores (Disponible en: http://goo.gl/Jq9p92), Protocolo de la
cadena de custodia (Disponible en: http://goo.gl/Km4Yyj).

181

peculado y colusin. Las falencias advertidas al realizar estas diligencias

hacen notar que es necesario definir, por ejemplo, aspectos como la
priorizacin y la necesidad de cada declaracin, el planteamiento de
preguntas para formar prueba indiciaria, la relacin de cada pregunta
con la teora del caso a formular, la interrelacin de preguntas entre las
distintas declaraciones a tomar, el momento oportuno para tomar las
declaraciones, entre otros aspectos como el descarte de preguntas poco
objetivas y pertinentes, etc.
1.3.2. Guas de investigacin generales, no conocidas y poco
difundidas
La Fiscala no ha desarrollado protocolos de investigacin para delitos
de corrupcin de funcionarios. Pero s ha elaborado una gua para
la investigacin denominada Manual para el desarrollo del Plan de
Investigacin. Fue aprobado en junio del 2013 por la Fiscala de la
Nacin (Resolucin N 1700-2013-MP-FN). Es una versin revisada de un
documento anterior (Manual para el desarrollo del plan de investigacin)
aprobado 2 aos antes, en agosto del 2011 (Resolucin N 1517-2011-MPFN).
Lo que ambos documentos plantean es la regulacin del trabajo conjunto
entre el Ministerio Pblico y la Polica y, por tanto, se adapta mejor a
cierto tipo de delitos donde hay flagrancia, como los cohechos, y donde
la capacidad de armar operativos que tienen las unidades policiales es
trascendental. Sin embargo, el Manual difcilmente puede adaptarse con
facilidad al resto de delitos.
El Manual es un documento interesante y necesario, pero tiene lmites
en el sentido de lo precisado lneas arriba. No es un protocolo y no se le
puede exigir ms precisin en tanto su objetivo nunca fue establecer pasos
puntuales para las actuaciones fiscales sino:
[...] proporcionar una mejor orientacin y organizacin del trabajo, a
travs de la utilizacin de formatos estandarizados, as como utilizar el
desarrollo ordenado de los objetivos especficos de la investigacin a fin de
identificar los actos urgentes, la identificacin e individualizacin de los
responsables, el anlisis de la estructura del delito, en el aspecto fctico,
jurdico y probatorio; as como la construccin de la teora probatoria
que determinar la existencia del delito como la responsabilidad de los
imputados

182

En ciertos puntos, el Manual profundiza aspectos que lo hacen acercarse a

un protocolo pero en el balance dista de serlo. Como se seala en el mismo
Manual, ste comprende la construccin metodolgica de la investigacin
del delito, el marco conceptual y legal de la investigacin y su desarrollo,
lo que abarca adems la definicin de los fines, objetivos, organizacin,
actividades propias de investigacin, la formulacin de hiptesis, equipo
de trabajo, hechos relevantes, estructura jurdica del delitos, elementos
de conviccin, utilidad probatoria y actividades pendientes de realizar.
Los formatos que aporta el Manual estn ms dirigidos a organizar la
informacin que a establecer el paso a paso para realizar ciertas actuaciones
fiscales.
El Manual representa la nica iniciativa institucional en su tipo a nivel
nacional que el Ministerio Pblico ha desarrollado bajo el fin de regular la
calidad y homogeneidad de la actuacin fiscal.95 Pero no todos los fiscales
saben de su existencia y entre quienes s lo conocen incluso uno que
particip en su elaboracin, no faltan crticas a su utilidad prctica en la
investigacin de delitos de corrupcin de funcionarios.
No hay directivas de investigacin. Cada caso es peculiar, cada caso
merece una investigacin distinta. Las diligencias no son las mismas
incluso en casos en los que se investiga el mismo delito. (Fiscal de
Lima).
Tenemos una directiva. En anticorrupcin solo hay una directiva que
hay con la polica. No, para m no me sirve. La he ledo, pero mejor
hago mi propia lnea de investigacin. Est ms que todo para casos de
flagrancia. No hay una que diga cmo podemos investigar en casos de
colusin y peculado. (Fiscal de Lima).
Hay directivas pero son genricas para todo tipo de delitos. (Fiscal de
ncash).
Otros fiscales critican el centralismo del Manual y su incapacidad de
beneficiar a realidades distintas que la capitalina. Segn ellos, el origen de
su elaboracin habra creado un sesgo en su elaboracin que lo hara ms

95 Durante las entrevistas a fiscales realizadas en Junn, se identific un manual de investigacin para delitos de corrupcin de funcionarios elaborado por el Programa Umbral
de USAID. Ningn otro fiscal mencion la existencia de este documento. MINISTERIO
PBLICO. Fiscala de la Nacin, 2011. Curso de Tcnicas de Investigacin para Delitos de
Corrupcin de Funcionarios. Material de Capacitacin. Lima: Programa Umbral Anticorrupcin.

183

adaptable al tipo de denuncias que reciben las Fiscalas Anticorrupcin en

Lima, pero no a los delitos de otras regiones donde las modalidades de
corrupcin del mismo tipo pueden variar en forma importante (en funcin
del tamao de las entidades involucradas, por ejemplo).
En Lima hay [manual de investigacin]. Es general, no en funcin al
caso en particular. (Fiscal de Ayacucho).
Es cierto, por ejemplo, que hay modalidades de peculado que tienen
mucha mayor frecuencia fuera de Lima. Son los casos de apropiacin de
dinero de parte de funcionarios en Unidades de Gestin Educativa Local o
de ciertos programas sociales. La crtica del fiscal citado tiene asidero, pero
es incorrecta en el extremo de que el Manual no proporciona una buena
estructura para la investigacin. En todo caso, lo que este fiscal critica
es que el Manual no es un protocolo, algo que se ha recogido en otros
fiscales que s conocan la gua. En ese sentido, un fiscal en Lima mencion
que si bien no hay guas a seguir, las pautas que se siguen se asemejan a
un conjunto de pasos factibles de ser protocolizados que para ser tiles
deberan ser ms detallados y establecidos institucionalmente:
No hay ninguna pauta para investigar estos delitos. La pauta que se
maneja es que lo primero es revisar el ROF, el MOF y la normativa
vigente de la entidad para establecer deberes funcionariales, pero no hay
una directiva en ese sentido. (Fiscal de Lima).
Al margen que algunos fiscales le pidan al Manual ser protocolo, existe
otro problema: Su uso como herramienta de induccin y, en trminos
macro, su institucionalizacin en el subsistema anticorrupcin.
La impresin que queda luego de las entrevistas con los fiscales de
Ayacucho, ncash, Junn y Lima es que los esfuerzos en la elaboracin
del Manual no han ido de la mano con los esfuerzos de difusin ni con la
iniciativa de institucionalizar el Manual que, al margen de su enfoque y
debilidades, debe tomarse como documento de referencia para formar a los
fiscales antiguos y nuevos en los aspectos elementales de la organizacin
de la investigacin.
Como se ver ms adelante, no hay procesos de induccin dirigidos a
los fiscales nuevos. Este vaco bien podra ser llenado parcialmente con
el Manual, pero no es una poltica aplicada. Los fiscales reclaman mayor
accin institucional o, en otras palabras, lineamientos de poltica que
les sirvan de orientacin bsica y especializada para afrontar mejor sus

184

investigaciones y consolidar casos que en juicio oral tengan mayores

probabilidades de xito.
No me han dado ninguna gua o lineamiento para manejar los casos
bsicos de investigacin en colusin o peculado, no hay mayor orientacin
y somos fiscales nuevos. (Fiscal de ncash).
1.3.3. Otros lineamientos de poltica formales e informales
La falta de lineamientos de poltica tiles para organizar las actuaciones
fiscales no genera desbalance en la disponibilidad de alternativas de
organizacin. Toda organizacin es flexible y busca generar sus propias
pautas cuando las oficiales no han sido desarrolladas.
Este balance en la disponibilidad de lineamientos de poltica se entiende
mejor si tenemos en cuenta la diferencia que Douglass North hace entre
reglas formales e informales.96 Caracterizar los lineamientos de poltica
que hemos identificado como reglas formales e informales es ms que un
objetivo acadmico. Tiene por fin comprenderlas como fenmeno, analizar
su funcionamiento e implicancias para el trabajo fiscal y el archivo de
denuncias.
Las reglas formales e informales representan las reglas de juego en
una sociedad o grupo y sirven para minimizar la incertidumbre sobre
cmo hacer las cosas o cmo comportarse. Pero ambas, reglas formales
e informales, funcionan en forma distinta y tienen orgenes igualmente
diferentes.
Las reglas formales son generalmente establecidas por va escrita. En varios
sentidos puede entenderse que son fijadas sobre la base de un consenso
y criterios tcnicos. Al ser reglas publicadas y difundidas, generan los
incentivos mnimos para que los actores las cumplan.
El NCPP, un manual de investigacin as como un protocolo de toma
de declaraciones son todos ejemplos pertinentes de reglas formales que
los fiscales deben cumplir o seguir. Tambin lo son los acuerdos de los
Consejos Distritales de Implementacin del NCPP siempre y cuando
quede constancia fsica de ellos y no sean interpretaciones de normas
u otros documentos. Los fiscales usualmente se adaptan a estas reglas
96 NORTH, Douglass C. Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Mxico D.F.,
Fondo de Cultura Econmica, 1993.

185

formales pues han sido previamente validadas, aprobadas y difundidas

por las autoridades mximas de la institucin.
Las reglas informales, en cambio, no estn escritas. Aparecen o interactan
siempre en relacin a las reglas formales: En forma complementaria o
paralela a stas, sustituyndolas o en respuesta a su ausencia. En muchos
casos, las reglas informales resultan del proceso de adaptacin de los
actores para cumplir las reglas formales.
Por ejemplo, la ausencia de protocolos para la investigacin fiscal (regla
formal) ha hecho que sean los propios fiscales los que creen sus propias
formas (reglas informales) de investigar en base a su experiencia,
especializacin, rutina o sentido comn.
Nosotros hemos tratado de generar protocolos de actuacin. Yo s que
algunos despachos [al nivel de las diligencias preliminares] solo
reciben declaraciones (Fiscal de Lima).
Otro ejemplo de regla informal es la simulacin de juicios orales que
peridicamente se hace en el distrito fiscal de Ayacucho. Es una iniciativa
local que surge como respuesta ante la falta de espacios institucionales
para generar competencias en los fiscales. Igualmente, las decisiones que
se toman en las reuniones de coordinacin de fiscales coordinadores que
derivan de interpretaciones de normas son reglas informales. Ninguna de
estas iniciativas sistematiza la informacin que produce o las decisiones
que determina. Adems, la va de transmisin de informacin suele ser la
oral.
Mientras que las reglas formales tienen vinculacin directa con el objetivo
del texto escrito que las reproduce, las reglas informales se nutren de las
caractersticas de los grupos y su contexto: costumbres, cdigos de conducta
y distribucin del poder. Los cambios en las reglas formales suelen tener
impactos limitados justamente por el peso de las reglas informales que,
instaladas sobre estos 3 ltimos factores, crean resistencias o por lo menos
dificultades para el cambio.
En razn de lo anterior, la creacin de un protocolo como regla formal
para, por ejemplo, la toma de declaraciones a investigados colisiona con
costumbres ya instaladas en cada fiscal que determinan el tipo de preguntas
a hacer, el orden en que las hace, la profundidad de cada una de ellas, el
momento en que se deben programar las tomas de manifestaciones, etc. En
efecto, el protocolo como regla formal compite con esas reglas informales

186

que, al estar basadas en la rutina y la costumbre de cada fiscal, puede

socavar el apego de los fiscales al conjunto de pasos sugeridos para llevar
a cabo la toma de declaraciones o en general cualquier otro lineamiento de
poltica.
Tanto las reglas formales como las informales pueden ser institucionalizadas,
sea por el peso de su creacin en el caso de las primeras, como por el peso
de la costumbre en el caso de las segundas. Aunque ambas comparten esta
caracterstica, la velocidad del cambio en su regulacin no es la misma. Las
reglas formales tienen la facilidad de ser cambiadas rpidamente pero las
informales, al estar basadas en conductas interiorizadas, tienen cambios
lentos que normalmente impiden el cumplimiento total de las reglas
formales. El ejemplo del prrafo anterior es tambin un buen ejemplo de
este punto.
La dispersin de reglas formales e informales puede ser un punto positivo
en tanto se complementen ah donde la regulacin formal no lleg. Pero
el desbalance, a favor de alguna de estas reglas, genera dispersin de
criterios, posiciones y formas de actuar. En cierta forma, ello es positivo:
Le otorga variedad de criterios al sistema, evita rigidez en las formas de
investigar y pueden fomentar el buen uso de la discrecionalidad fiscal.
No hay [lineamientos de investigacin]. Hay conversaciones de
manera interna. Por ejemplo, no todos pero varios del despacho se
decantan por el criterio de verificar primero el perjuicio en el delito de
colusin investigado. (Fiscal de Lima).
Un sector de fiscales dice primero hago mi pericia y luego defino si voy
por una forma u otra de colusin. Pero otro sector de fiscales es primero
buscar indicios de colusin o concertacin y recin si se encuentran
pruebas de esto fijarse si hubo o no perjuicio. A veces es el caso solo
administrativo y se archiva de plano la denuncia. (Fiscal de Lima).
Pero en otros casos, cuando dicha dispersin obedece a falta de unidad y
control sobre la calidad del trabajo fiscal, lo que se tiene es un uso de la
discrecionalidad ms all de lo adecuado con altos niveles de variabilidad
entre fiscales y entre distritos judiciales. En efecto, uno de los fiscales
entrevistados seal que ms que protocolos de investigacin habra que
buscar soluciones homogneas a nivel nacional:
[...] se tendra que buscar protocolos de uniformidad de actuacin con el
NCPP. Cada uno tiene su receta. En Arequipa tiene un criterio, en Trujillo
tienen otro. Y eso genera complicaciones. (Fiscal de Ayacucho).
187

El trabajo de campo permiti identificar cuatro fuentes desde las que se

han dictado reglas que representan en s mismas lineamientos de poltica
tradicionales (reglas formales) pero tambin otras que tienen su origen o
se nutren de costumbres, cdigos de conducta y flujos de poder o, mejor
dicho, reglas informales.
i.

rganos distritales. Hemos identificado dos fuentes y tres

regulaciones o reglas formales con implicancias directas e
indirectas para la investigacin dadas por rganos al nivel
del distrito fiscal. Ninguna de stas tiene carcter nacional
y ninguna cabe dentro de nuestro mbito de estudio. Los
lineamientos de poltica identificados corresponden a las
sedes del Ministerio Pblico de La Libertad y Huaura, zonas
donde se inici la implementacin del NCPP y donde parece
haberse generado informacin que continuamente fluye como
modelos hacia otros distritos fiscales. Se citan porque en
ms de una entrevista fueron mencionadas como referentes
positivos conocidos mas no aplicados en nuestro mbito de
estudio.

El primer lineamiento de poltica es un Manual-Convenio para

la investigacin con el NCPP en aquellos delitos donde la Polica
Nacional del Per tambin participe. El objetivo fue establecer
un marco unificado entre la Fiscala y la Polica para establecer
3 aspectos: Los principios de relacin entre ambas instituciones,
el plan comn de investigacin y formatos aprobados para la
realizacin de diligencias.
El segundo es una circular emitida en julio del 2012 por la Fiscala
Superior de Coordinacin del distrito fiscal de Huaura (Oficio
Circular N 07-2012-MP-FSCORD-Huaura). Su objetivo fue la
aplicacin de diversas medidas y lineamientos para el trabajo
fiscal. Abarc diversos aspectos de relevancia directa o indirecta
para la investigacin: necesidad de celeridad en los actos de
investigacin al conocer la noticia criminal, prioridad de los casos
con reos en crcel, responsabilidad de actualizacin de estado de
casos y remisin de la relacin de asuntos pendientes de citacin
a juicio al fiscal superior, reporte de informes de casos complejos.
El tercero corresponde al distrito fiscal de La Libertad y fue
plasmado mediante Directiva N 01-2009-MP-FSC-LL aprobada
en septiembre del 2009 por la Presidencia de la Junta de Fiscales.
Regula la asignacin de casos en las fiscalas provinciales penales
corporativas, para lo cual se deber tener en cuenta el grado de

188

complejidad, la condicin del fiscal y su respectiva experiencia.

Pese a que todas estas reglas son formales, tienen registro escrito y
han sido aprobadas por autoridades que les dan validez, su radio
de impacto ha estado limitado al espacio donde surgieron. Ms de
un fiscal ha hecho referencia a una u otras de estas regulaciones
como parmetros tiles, pero no siempre conocindolas a fondo.
Ac, todos tenemos protocolos que hemos adaptado de algunas
experiencias de Trujillo. Tienen protocolos de actuacin. Conoces
cul es el proceso. Si en Trujillo ven extorsin, ac lo tomamos
como un cohecho. Pero que usted me diga que est en un papel
[el lineamiento de investigacin], no lo est. Est en esa
directiva [referencia al Manual para el desarrollo del plan
de investigacin] pero nunca se ha difundido. Yo la he ledo
pero no es una gua. (Fiscal de Lima).
En suma, la produccin de lineamientos de poltica dados
por los rganos distritales son reglas institucionalizadas en
slo dos jurisdicciones cuya difusin depende de la autoridad
nacional, Fiscala de la Nacin, la que no ha mostrado a decir
de lo manifestado por los fiscales la iniciativa para universalizar
reglas regionales al menos al nivel de la investigacin de delitos
de corrupcin de funcionarios. As, sin mayor capacidad de
institucionalizacin, terminan slo como referencias para fiscales
de otros distritos fiscales y contribuyen con la organizacin
fragmentada del subsistema anticorrupcin donde cada distrito
fiscal, junto a las reglas generales, maneja las suyas sin que haya
esfuerzos por mejorarlas y compartirlas.
ii. Reuniones de fiscales coordinadores. Los lineamientos
de poltica que se generan en este nivel son particulares.
A diferencia del anterior, las reuniones de los fiscales
coordinadores producen bsicamente reglas informales
generales, canales de difusin orales y con sesgo hacia casos
ms complejos.
El primer problema con los lineamientos de poltica que nacen
en esta fuente es su generalidad, lo que se deriva del hecho que
son formulados tomando otros lineamientos igualmente generales
y que incluso no corresponden con delitos de corrupcin de
funcionarios.

189

As, como productos derivados de otros lineamientos, los acuerdos

de las reuniones de fiscales coordinadores crean reglas informales
que llenan el vaco de instrucciones especficas sobre cmo
investigar. La aparicin de reglas informales funciona no como un
complemento sino como una necesidad ante la falta de guas sobre
cmo proceder con la investigacin.
El segundo problema son los medios de institucionalizacin de
estos lineamientos de poltica. La va ms recurrida es la verbal.
No suelen dejar constancia escrita de los acuerdos. Las decisiones
tomadas pierden peso y para poder ser transmitidas deben ser
generales. Slo as se garantiza un grado mnimo de difusin pero
siempre bajo el riesgo de perder en grado de utilidad. De no ser
as, es decir, de ser pautas especficas, existe una alta posibilidad
de olvidarlas.
Hay circulares que pasan pero nunca nada oficial, son pactos
generales para todo el Cdigo pero para este tipo de delitos no. No
nos han dicho ni siquiera cmo echar el reactivo [a los billetes
utilizados para operativos montados de entrega de dinero
a funcionarios en casos de cohecho]. Hemos ido aprendiendo
solos. (Fiscal en Lima).
S, de manera genrica se han dado algunos lineamientos con
respecto a los delitos de corrupcin de funcionarios a nivel de
despacho. Son acuerdos grupales y orales, no hay actas. (Fiscal
de Lima).
No tenemos guas especializadas. A nivel del distrito fiscal
tratan de hacer reuniones peridicas con los superiores,
adjuntos, provinciales para elaborar normas internas basadas en
la norma de gua nacional de todos los delitos. Los acuerdos son
verbales y se levantan actas. Las actas estn en coordinacin o en
presidencia. (Fiscal de ncash).
Los canales de comunicacin por los que transitan estos
lineamientos de poltica o reglas informales determinan no solo
su grado de cumplimiento, sino tambin su eficacia y reputacin.
Hubo conversatorios. Se trat de hacer eso. Se cit a algunas
reuniones. Se do en colusin se debe hacer s o s [ciertas
diligencias]. Por delito, nosotros necesitamos hacer unos actos

190

de investigacin que s o s deben hacerse. Se intent hacer. Se

convers hacer pero no se concret. (Fiscal de Lima).
Al ser generales, sin difusin suficiente y orales, se crean
automticamente los incentivos para hacer de estos lineamientos
de poltica de investigacin poco aplicables en la prctica. Como
no suelen constar en actas, se facilita su desuso y, peor an,
compiten con otras fuentes de Lineamentos de Poltica enraizados
en costumbres y prcticas cotidianas que cada fiscal tiene mayor
grado de libertad para crear, modificar y aplicar. De ah que esta
fuente produzca Lineamientos de Poltica que en los fiscales
adquieren una reputacin de poco prcticas.
Afortunadamente, no siempre suele ser el caso. Hemos registrado
declaraciones que apuestan por la bondad de estos espacios, sobre
todo cuando estn focalizados en temas puntuales y basados
en criterios judiciales y legales trasladados a los fiscales en las
reuniones de coordinacin.
La interconsulta entre los fiscales es el mecanismo principal de
gua, lineamiento. Por ejemplo, ha salido una norma hace poco
referida a los montos del delito de peculado. Entonces se han
reunido y la han discutido. Estas reuniones son sper tiles, los
fiscales conversan de sus problemas y hay retroalimentacin.
(Fiscal de Lima).
De la Fiscala superior coordinadora nos paran informando las
sentencias dadas por los juzgados, nos comunican las ltimas
modificaciones legales, los ltimos criterios adoptados para
resolver tal caso. No hay pautas investigativas o protocolos de
investigacin (Fiscal de Lima).
No la hay, pero a nivel de coordinacin siempre hay reuniones
donde se facilitan los criterios judiciales y eso ayuda bastante a
conocer el pensamiento del juez y disear mejores estrategias.
(Fiscal de Lima).
Finalmente, el ltimo problema con las reuniones de fiscales
coordinadores como fuente generadora de lineamientos de poltica
de investigacin es que tiene un sesgo a plantear guas en casos
emblemticos y en situaciones especialmente problemticas.

191

S tenemos reuniones cuando hay casos emblemticos o cuando

tenemos turno y hay posibilidad de hacer trabajo en equipo. Nos
distribuimos el trabajo, hacemos un plan hormiga y recabamos
todos los medios probatorios y obtenemos al toque medios
probatorios, y formalizamos en el acto. (Fiscal de Lima).
As, ms que protocolos o guas de investigacin, esta fuente
produce pautas menores para aspectos puntuales de la
investigacin o para abordar casos cuya complejidad exige una
planificacin operativa ad hoc mas no criterios formalizables y
aplicables luego a otros casos complejos. Su capacidad de propiciar
criterios uniformes es baja. De ah que se entienda el por qu el
registro de pautas de esta fuente sea bsicamente el oral y no se
la tome como un espacio potencial extraordinario (en trminos
de institucionalizacin de acuerdos) para la definicin de guas
de investigacin ms profundas y generalizables al trabajo de las
Fiscalas Anticorrupcin.
iii. Control de fiscales provinciales hacia sus adjuntos. Las
pautas creadas por esta fuente mantienen puntos en comn
con la anterior: no producen guas de investigacin sino solo
pautas para afrontar casos especficos y muchas veces ligados
a casos complejos.
Pautas no [hay]. Cuando se ve un caso por la complejidad,
de manera informal nos reunimos y le damos la orientacin
[al fiscal que lo lleva]. Son reuniones de cada despacho. Las
convoca quien tiene dudas, solicita al fiscal la reunin. (Fiscal
de Lima).
Adems, estas pautas son creadas en ambientes circunscritos
a cada fiscala y sin conexin ni retroalimentacin mayor entre
ellas: aparecen en las reuniones de coordinacin que los fiscales
provinciales mantienen con sus adjuntos para revisar los casos en
giro o bien en reuniones para ver casos trados a consulta por el
mismo fiscal provincial.
Hay reuniones peridicas mensuales con el personal [de mi
despacho] y doy lineamientos sobre la investigacin de los
casos en trmite. (Fiscal de ncash).
El coordinador se rene peridicamente con sus fiscales para
hacer un control del trabajo, de los proyectos y del trabajo. l

192

tiene una metodologa y siempre pide teora del caso para todos
los casos. (Fiscal de Ayacucho).
Esta fuente sirve ms para la emisin de pautas operativas sobre
cmo proceder en el caso especfico o en aspectos puntuales del
proceso. Adems de darse en forma oral, no se sistematizan y se
pierde la capacidad de producir patrones de organizacin que
enriqueceran la rutina diaria de investigacin de los fiscales.
Hay reuniones con el provincial internas cuando hay juicio
oral. Comentan como mejorar que le va a ser til. Es todo lo que
hay. (Fiscal de Lima).
Como lineamiento de poltica, esta fuente crea oralmente reglas
informales dbiles replicables a la escala de cada caso, pero no
transversalmente a la cartera de casos e investigaciones de cada
fiscal. Sin mayor fuerza unificadora, los criterios para investigar
pueden variar entre un caso y otro.
En contraste a las desventajas de cmo funciona esta fuente, su
institucionalizacin est bastante extendida. Es la fuente con
mayor fuerza entre las ac analizadas. Es el espacio donde, debido
a la cercana y la jerarqua entre el fiscal provincial y los fiscales
provinciales adjuntos, se intercambia la mayor cantidad de
criterios y pautas de investigacin.
Pero sin ninguna autoridad en la Fiscala Anticorrupcin, en el
distrito fiscal o en la Fiscala de la Nacin que ordene, corra,
homogenice y sistematice todos estos acuerdos y pautas tomadas
en el nivel relacional ms pequeo (fiscal-fiscal), la dispersin de
criterios de investigacin y de archivo aumenta hasta transformarse
peligrosamente en discrecionalidad y arbitrariedad o, en el mejor
de los casos, en pautas deficientes de investigacin al margen de la
calidad del caso archivado.
iv. Lineamientos atomizados (experiencia, rutina y sentido
comn).Esta fuente agrupa a varias reglas informales de
generacin de lineamientos de poltica que comparten una
particularidad especial: son determinadas en el nivel ms
atomizado de la entidad, es decir, por el fiscal mismo. En
estricto, son prcticas ms que lineamientos.

193

Ac nosotros tenemos un sistema por coordinacin. El

coordinador nos designa la denuncia que haya ingresado. Creo
que la designacin es aleatoria. Entonces empiezo a armar mi
teora del caso. Cundo, dnde, cmo, a dnde, a quin, quin, y
las circunstancias. Lo primero es armar la teora del caso, para
poder ver si tiene futuro o no la investigacin posible. (Fiscal
de Junn).
No son lineamientos de poltica en el sentido de nuestra definicin
pues se determinan en forma aislada del resto de fiscales y, por
tanto, en forma no coordinada y heterognea. Representan
prcticas individuales no compartidas, ni sistematizadas cuya
sostenibilidad radica en la permanencia del fiscal en el cargo, en su
persistencia con las prcticas o en su continuidad con el enfoque
de investigacin.
Pese a que sus caractersticas alejan a esta fuente de las anteriores,
su consideracin en estadista obedece a la extensin de su uso y
a la importancia para el trabajo de investigacin que realiza cada
fiscal en el contexto mayor donde los lineamientos de poltica
formales de la propia Fiscala de la Nacin, del distrito fiscal y de
las mismas Fiscalas Anticorrupcin son escasos, generales, poco
homogneos y con poca capacidad de ser generalizados.
Por delitos no tenemos. Sino es genrico. La Fiscala tiene. Pero
ya cada fiscal arma su estrategia. (Fiscal de Ayacucho).
Estas caractersticas ahondan en la organizacin fragmentada
del subsistema anticorrupcin y en cmo muchos aspectos
de la investigacin, y del consecuente archivo inadecuado, se
determinan en los espacios ms individualizados donde adems
existen menos controles de calidad del trabajo fiscal.
Al llegar a las Fiscalas Anticorrupcin, los fiscales no
reciben induccin. Su capacitacin, as como su formacin y
especializacin dependen de los pocos cursos institucionales y
del autofinanciamiento. De ah que una de las fuentes que ms
le sirve al fiscal promedio sea recurrir a su experiencia previa o
acumulada, a la rutina o incluso a su sentido comn.
No hay gua. Ms que nada es el expertise de todo el fiscal.
Tenemos un modo de actuacin conjunto que se ha ido creado
con experiencia y reuniones que tenemos constantemente.
(Fiscal de Lima).

194

Me dejo llevar por mi sentido comn para investigar, no he

recibido nada. No existen protocolos de investigacin. (Fiscal
de Lima).
De repente con la propia experiencia [genero mis guas de
investigacin]. Cmo he afrontado un caso de colusin en el
2011 y en el 2013 es diferente. Adems con las propias asesoras
uno va identificando los puntos claves que uno tiene que
manejar. Poco a poco uno va generando ciertas pautas para la
investigacin, poco a poco va trazndose algn plan referido a
algn delitos de colusin. (Fiscal de Lima).
Muchas de las fuentes atomizadas de lineamientos de poltica
de investigacin son positivas y se refuerzan a s mismas con el
tiempo o con la influencia de otras fuentes como las reuniones de
coordinacin. No es lo ideal, sin embargo, que tengan el peso que
los fiscales les asignan en el da a da en la organizacin de sus
investigaciones y la conduccin de las diligencias.
Es ms preocupante todava cuando la experiencia que el fiscal
emplea obedece a delitos distintos de los de corrupcin, como los
delitos comunes. En stos, el modo de organizar la investigacin
y de armar la teora del caso es muy distinto. Algunos aspectos
influenciados negativamente por ello son la necesidad de solicitar
pericias y la definicin de sus objetivos, el orden en la realizacin
de las diligencias, la mayor dificultad para formular la teora del
caso en base a prueba indiciaria, entre otros.
Realmente cada persona tiene una manera de enfocar la
investigacin. Yo por ejemplo tengo la experiencia de la fiscala
comn. Siempre hay que leer e investigar, pero el despacho fiscal
no ha generado lineamientos para investigar casos de estos
tipos. (Fiscal de Lima).
La falta de Lineamientos para la investigacin crea incentivos
para que estas reglas informales obtengan un peso gravitante en
la labor fiscal. As, aunque en estricto se trata de prcticas aisladas
unas de las otras, en el agregado buena parte del trabajo de las
Fiscalas Anticorrupcin se sostiene en ellas, lo que las convierte
en un factor menos anecdtico y ms estructural.

195

Tabla 27
Fuentes que generan lineamientos de poltica sobre cmo investigar
Tipo de
reglas
rganos
distritales

Formales

Reuniones
de fiscales
Informales
coordinadores

Capacidad de
generalizacin a
otros casos

Uniformidad
de criterios
propiciada

Institucionalizacin

Escrito

Baja

Media
(pero con
mayor
potencial)

Dbil

Bsicamente
oral

Baja

Baja

Fuerte

Canal de
comunicacin

Control
de fiscales
provinciales
hacia sus
adjuntos

Informales

Oral

Baja

Muy baja

Fuerte

Lineamientos
atomizados
(experiencia,
rutina y
sentido
comn)

Informales

Oral
(raramente
comunicados)

Alta

Media

Alta

Fuente: Entrevistas a fiscales y documentacin diversa.

Elaboracin propia.

1.3.4. Resistencia a establecer protocolos por el peso de la

individualidad del caso y de la investigacin
La inexistencia de protocolos de investigacin para el subsistema
anticorrupcin no obedece necesariamente a la falta de inters en organizar
el trabajo de investigacin. En el origen, el problema es que los fiscales
consideran inviable que su labor se reduzca a seguir un conjunto de pasos
uniformes aplicables a toda su cartera de casos. El problema est en la
exaltacin de la individualidad del caso y, a la vez, errneamente, en la
extensin de la individualidad a cmo investigarlo. Todo se resuelve caso
por caso, incluso la forma de organizar la investigacin. Es un problema
cultural que ha derivado en una regla informal (acuerdo no tcito) muy
presente en los fiscales que ocasiona que muy pocos entre ellos sean
conscientes de la necesidad de protocolizar su actuacin.

196

El tipo de trabajo de los fiscales, tan igual que el de los jueces u otros
profesionales que trabajan caso por caso, les induce un sesgo natural que
los lleva a pensar en la individualidad de cada caso y su independencia
de otros similares. En efecto, cada caso es distinto y abre aristas diferentes
incluso para una misma denuncia de peculado y una misma modalidad
dentro de este tipo. El sesgo es mucho ms fuerte y definido cuando se
trata de casos menos uniformes, como los casos complejos.
La gran mayora de fiscales de las Fiscalas Anticorrupcin tienen esta
percepcin. Sus casos, generalmente complejos y difciles de homogenizar
bajo una estructura uniforme, requieren en consecuencia un tratamiento
igualmente nico al momento de planificar la organizacin del caso,
priorizar y realizar las diligencias preliminares y formar la teora del caso.
El efecto inmediato de la exaltacin de la individualidad del caso y la
consecuente individualizacin de cmo llevar a cabo su investigacin
introduce la prdida de la necesidad de sistematizar, agregar y sobre todo
uniformizar.
As, como bajo esta lgica restrictiva todo caso merece un tratamiento
nico, lo natural es que en general las diligencias (a priorizar, programar en
funcin de su necesidad y utilidad), la toma de declaraciones (contenido de
preguntas, relacin entre declaraciones de todos los investigados, etc.), las
pericias (decisin de solicitarlas, planteamiento de sus objetivos, etc.), entre
otros aspectos de la investigacin, difcilmente puedan homogenizarse o
convertirse en pautas a repetir para cada futuro caso del mismo tipo penal.
En otras palabras, la necesidad de contar con guas de investigacin o,
menos an, de protocolizar la actuacin fiscal se convierte no solo en
inviable sino en poco prctica para los objetivos de investigar, hallar indicios
y finalmente tomar la decisin de formalizar o archivar la denuncia. As, el
caso es a la investigacin tanto como la investigacin es a su caso.
Nadie tiene una tcnica bsica [como gua de investigacin]. Depende
de cada caso. No se puede establecer un parmetro. (Fiscal de Lima).
Ha llegado una pauta sobre elaborar la teora del caso. Eso lo estamos
haciendo al nivel micro, pero esa directiva si no me equivoco es en forma
general en todos los delitos. Pero para llegar al nivel de protocolo para
cada tipo de casos, deberamos recibir capacitacin para cada tipo de casos
y recin ah podramos tener protocolos de forma ms exacta. Tengo un
protocolo ms genrico. (Fiscal de Ayacucho).

197

Estando convencidos algunos fiscales de la individualidad del caso y

de cmo plantear su investigacin, la escasa sensacin de necesidad de
protocolizar la actuacin fiscal colisiona con la confusin sobre los alcances
de contar con manuales de investigacin. En los fiscales entrevistados,
la protocolizacin es imaginada como rgida, poco flexible y por tanto
inviable de ser aplicada a la variedad de casos que llevan. Estn en lo
correcto bajo la lgica que siguen pero no bajo los alcances de lo que debe
y no debe regular un protocolo.
En parte, la introduccin de pautas puntuales sobre cmo investigar ha
sido tomada por algunos fiscales como un riesgo de prdida de autonoma.
La explicacin guarda relacin con la exacerbacin del principio de
autonoma a campos que no regula (gestin) y que no debera regular. Hay
una confusin entre, de un lado, las facultades del superior y el alcance de
las recomendaciones que emiten con motivo de los recursos de elevacin
de actuados con lo que, de otro lado, ello implica para la formacin del
criterio fiscal en cada disposicin.
Las fiscalas superiores tienen su punto de vista, siempre nos mandan
directivas, ac tenemos un coordinador que tambin se preocupa. [...]
No nos manda protocolos ni nos puede mandar. Los superiores nos
pueden recomendar ciertas pautas, nos pueden hacer una recomendacin
sutil, porque los provinciales tenemos que tener autonoma, porque los
superiores no nos pueden dirigir la investigacin. (Fiscal de Lima).
En sentido opuesto, son pocos los fiscales que reconocen como autocrtica
la disparidad de criterios aplicados entre una fiscala y otra al momento
de investigar. La variedad de tcnicas de investigacin es provechosa
pero slo cuando tiende hacia resultados efectivos y siempre bajo una
orientacin institucional.
Sin lo ltimo y junto a carencias de capacitacin y especializacin,
la variedad de criterios abre espacio para la discrecionalidad y la
desorganizacin, el cierre de la investigacin preparatoria sin haber
recabado informacin suficiente y, por ltimo, la prdida potencial de
calidad de las investigaciones fiscales y el riesgo consiguiente de archivar
indebidamente las denuncias.
1.4. Prevalencia de la visin individualista del caso por encima de la
transversal y general
Los fiscales trabajan caso por caso. Nadie sistematiza patrones ni
modalidades de corrupcin y menos an estas tareas forman parte del

198

proceso de formacin de poltica pblica anticorrupcin desde el Ministerio

Pblico. Esta brecha ocasiona mltiples problemas rastreables al nivel del
archivamiento de denuncias: modalidades de corrupcin reiteradas que,
salvo excepcionalmente, son abordadas en forma aislada e individual por
los fiscales.
Las instituciones basadas en el trabajo caso por caso, tal como el Ministerio
Pblico o incluso el Poder Judicial, tienen la gran ventaja de investigar
y resolver controversias particulares con alto nivel de especializacin. El
enfoque de caso por caso es consubstancial al trabajo de los fiscales. Los
fiscales determinan al nivel de casos individuales pautas que obedecen a la
persecucin del delito as como nuevas formas para identificar y sancionar
hechos denunciados. Algunas investigaciones marcan pautas sobre cmo
tratar otras investigaciones similares, cmo identificar indicios en medios
de prueba, cmo formar la teora del caso en funcin a la informacin
disponible, etc. Bajo el esquema jerrquico piramidal del Ministerio
Pblico, son los fiscales de mayor nivel quienes van sentando pautas de
interpretacin advertidas o no previstas en los niveles inferiores para as
tambin formar la poltica pblica.
En el otro extremo, al nivel institucional, la poltica pblica en materia
de persecucin del delito debe tener una visin ms amplia que,
considerando particularidades, sea capaz de englobar en lineamientos
de poltica un conjunto de pautas de relativa generalidad que sirva a
los fiscales al investigar una denuncia por corrupcin. Estas polticas se
alimentan adems del trabajo individual de los fiscales, quienes proveen
problemticas, casusticas, nuevas formas de delitos, etc.
Ambos niveles, fiscales e institucin, son a su manera y en distinta
intensidad fuentes de formacin de polticas pblicas. Estos dos flujos
de formacin de polticas pblicas son transcendentales en tanto forman
parte del engranaje para el buen funcionamiento de la entidad. Es cierto
que tambin podramos incorporar otras fuentes de formacin de poltica
pblica (leyes, por ejemplo), pero para efectos del foco de estudio en esta
investigacin (archivo de denuncias por corrupcin de funcionarios) los
dos niveles tienen una funcionalidad mayor que merece ser estudiada.
La relacin entre el nivel individual e institucional es terica. No siempre se
da en la prctica. En la prctica, hay factores que limitan su conexin. Es el
caso del Ministerio Pblico, donde la conexin entre sus fiscales y los entes
de la entidad encargados de brindar lineamientos de poltica es discreta.
La clave de lectura para entender esta dbil relacin es la interaccin entre

199

un conjunto de principios y aspectos de gestin aplicados al Ministerio

Pblico y las Fiscalas Anticorrupcin, y cmo ello incentiva la aparicin
de puentes informales y atpicos para ligar el trabajo de los fiscales con las
polticas pblicas.
Son dos los principios que resultan de inters: uno que acta al nivel del
operador (fiscal) y el otro, al nivel de la institucin (Ministerio Pblico). Se
trata de los principios de autonoma y de jerarqua. No hay cuestionamiento
alguno a stos. Por el contrario, fundan valores capitales para el correcto
desempeo de la Fiscala en su conjunto y de sus miembros.
No es el planteamiento de los principios de jerarqua y de autonoma el
que genera potenciales inconvenientes para la formacin de las polticas
pblicas. Es ms bien, cmo estos se han interpretado en la prctica en una
forma exacerbada, en el primer caso, y limitada en el segundo.
1.4.1. Exacerbacin del principio de autonoma
Este principio se regula desde la Ley Orgnica del Ministerio Pblico. sta
seala que los fiscales actan independientemente en el ejercicio de sus
atribuciones, las que desempearn segn su propio criterio y en la forma
que estimen ms arreglada a los fines de su institucin.
La autonoma de los fiscales es un tema sensible, ms an en sociedades con
pasados donde el poder poltico intervino en ciertos actores y decisiones
de la Fiscala dentro y fuera del marco de las reformas judiciales.
Es natural, por tanto, que ms all de la necesaria defensa del principio
de autonoma fiscal haya aparecido una mayor sensibilidad ante posibles
intromisiones de poderes ajenos a la conduccin legal del Ministerio
Pblico.
Si bien la extensin del principio de autonoma es natural, no lo es as
con su extensin indebida o, mejor dicho, su exacerbacin. El respeto
racional al principio de autonoma y su mayor sensibilidad han abierto
espacio para exacerbar la interpretacin cotidiana de este principio y con
ello extender su defensa ms all del espacio definido por norma y en la
discusin jurdica de su contenido.
Una vez exacerbado, el principio de autonoma suele alegarse para
relativizar las propuestas orientadas a la mejora en la organizacin y
gestin del despacho fiscal que van ms all de necesidades obvias,

200

generales y consensuadas como ms presupuesto, ms despachos fiscales,

mejor manejo de la carga procesal y en general mayor apoyo logstico.
La lgica que sigue la exacerbacin del principio de autonoma teje una
relacin muy fuerte entre lo jurisdiccional y la gestin del despacho fiscal.
Recordemos que la reforma organizativa de los juzgados implementada
durante el gobierno de Fujimori fue criticada por buscar subrepticiamente
controlar lo jurisdiccional desde lo administrativo.97Aunque no es su tarea
central, el fiscal administra sus recursos y herramientas. Eso es gestin,
y el fiscal lo hace para sustentar su labor central de investigar bajo plena
autonoma. Por tanto, siguiendo esta interpretacin, criticar la organizacin
del despacho misma sera una forma indirecta de tratar de influir en cmo
los jueces forman sus criterios.
La exacerbacin del principio de autonoma conduce a ser menos receptivos
frente a las propuestas vinculadas a la organizacin de las fiscalas y el
despacho de cada fiscal. El espacio de accin se recorta si a ello se le suma
la falta de visin sobre reforma de los tomadores de decisiones.
As, la exacerbacin y los lmites en las capacidades para plantear temas
de reforma refuerzan la extensin indebida del principio de autonoma
a la administracin del despacho, salvo aspectos evidentemente no
relacionados con los fiscales. Por ejemplo, el grupo de propuestas que
la Comisin Especial de Estudio del Plan Nacional de Reforma Integral
de la Administracin de Justicia (CERIAJUS) plante respecto de la
modernizacin del despacho fiscal incluy proyectos para tratar aspectos
de carga procesal, mejora de los servicios fiscales, capacitacin, apoyo
logstico y presupuestario, entre otros. Su enfoque fue general y vlida la
posicin que el despacho fiscal es del fiscal, tanto como lo es en este caso
s correctamente la formacin de su criterio jurisprudencial.
1.4.2. Principio de jerarqua como sujecin y menos como
coordinacin
El principio de jerarqua (artculo 5 de la Ley Orgnica del Ministerio
Pblico) establece que los fiscales forman parte de un cuerpo
jerrquicamente organizado y, como parte de ste, deben sujetarse a las
instrucciones impartidas por sus superiores. Es un canal privilegiado para
la discusin y la comunicacin de criterios jurisdiccionales que alimenten
la poltica pblica.
97 HAMMERGREN, Linn. La experiencia peruana en reforma judicial: tres dcadas de
grandes cambios con pocas mejoras. En: PSARA, Luis (editor). En busca de una justicia
distinta, Justicia Viva, Lima, 2004.

201

En esa misma lnea, en el caso Chvez Sibina el Tribunal Constitucional

(Exp. N 6204-2006-PHC/TC) seal directamente que existe un vnculo
entre el principio de jerarqua y la poltica pblica, el cual debe nutrirse de
la coordinacin entre los fiscales en lugar de nacer aisladamente de cada
fiscal:
En segundo lugar, de acuerdo con el artculo 5 de la Ley Orgnica del
Ministerio Pblico, se reconoce tambin un principio de jerarqua, segn
el cual los Fiscales pertenecen a un cuerpo jerrquicamente organizado
y deben sujetarse a las instrucciones que les impartan sus superiores.
Tal disposicin, si se quiere que sea conforme a la Constitucin, slo
se justifica si de lo que se trata es de dotar de coherencia y unidad al
ejercicio de las funciones constitucionales que establece el artculo 159
de la Constitucin. De ah la necesidad de que se establezcan tambin
relaciones de coordinacin conjunta entre los Fiscales de los distintos
niveles, en atencin a que la poltica de persecucin criminal no puede
ser definida por cada fiscal o juez en particular, pues ello corresponde al
propio Estado.
En los distritos judiciales estudiados, el principio de jerarqua se materializa
casi exclusivamente en el ejercicio mediato de la sujecin y marginalmente
en el afn de coordinacin de criterios entre fiscales. En otras palabras,
se ejecuta slo parcialmente si seguimos los criterios establecidos por el
Tribunal Constitucional. De ah que sea esperable que la poltica de lucha
contra la corrupcin tenga problemas en su direccionamiento y conduccin
al interior del Ministerio Pblico.
El principio de jerarqua opera en forma fluida en el espacio que ms
lo favorece: la resolucin de los recursos de elevacin de actuados
interpuestos contra las disposiciones de archivamiento de denuncias. A
travs de la elevacin de actuados se da una relacin vertical entre fiscales
superiores y provinciales que tampoco est libre de inconvenientes, como
se ver ms adelante.
Para los efectos de la formacin de polticas pblicas de lucha contra la
corrupcin interesa ms que nada el segundo punto desarrollado por
el Tribunal Constitucional. La funcin fiscal debe estar basada en la
coherencia y la unidad, lo que inhabilita que en el Ministerio Pblico sean
los fiscales los que independientemente creen la poltica pblica; por el
contrario, es necesaria la conduccin institucional.
Al respecto, la coordinacin entre los fiscales es dbil, y vara en funcin del
nivel de jerarqua. Suele estar limitada a casos importantes o emblemticos
202

al nivel de las Fiscalas Anticorrupcin, aunque hay mayor discusin entre

los fiscales de una misma fiscala y ms an entre los del mismo despacho.
Pero esta realidad no es homognea. Como se describi en el captulo
anterior, por ejemplo, en Ayacucho la comunicacin parece ser mayor que
en Lima, pero ello no siempre implica mejor coordinacin de criterios.
Desde estos niveles hacia la Fiscala de la Nacin, la coordinacin es casi
inexistente.
La formacin de una poltica pblica contra la corrupcin que fluya desde
la coordinacin entre los fiscales es prcticamente nula. No observamos,
a la luz de esta investigacin, criterios uniformizados ni orientados hacia
pautas homogneas de interpretacin. La coherencia y la unidad en el
ejercicio de las funciones constitucionales estn mermadas.
Dicho de otra forma, el principio de jerarqua se ejecuta ms como forma
de sujecin y menos como herramienta de coordinacin, influyendo
directamente en la desarticulacin entre el nivel ms desagregado el
fiscal y el ms agregado el de la Junta de Fiscales al nivel de cada distrito
fiscal y la Fiscala de la Nacin.
1.4.3. Gestin poco desarrollada y organizacin lotizada
Los problemas en la puesta en prctica de los principios de autonoma y
de jerarqua se retroalimentan con dos aspectos: gestin y organizacin.
De un lado, cuando el principio de autonoma se aleja de la posibilidad de
asimilar cambios en la forma en que los despachos se organizan, se crean
los incentivos negativos para girar la valoracin de las capacidades de
gestin desde el enfoque tradicional (vinculado a ms presupuesto, menos
carga, ms despachos, etc.) hacia el enfoque no restrictivo e integral. En la
prctica, la orientacin que sobre estos aspectos brindan la Fiscala de la
Nacin, las Juntas de Fiscales, los Comits Distritales de Implementacin
del NCPP y las propias Fiscalas de Coordinacin es bastante limitada.
Las directivas emitidas han estado dirigidas a servicios colaterales a la
organizacin de los despachos con reducido impacto en lo jurdico y en la
forma de organizar la investigacin. Ms all del Manual de investigacin
emitido por el Ministerio Pblico y un documento similar emitido por
la Fiscala de la Libertad, ambos en coordinacin con la Polica, no se
conocen mayores intentos que repercutan en la mejora de las tcnicas de
investigacin en delitos de corrupcin de funcionarios.

203

Las directivas y resoluciones emitidas tanto por el Ministerio de Justicia

y Derechos Humanos as como por la Fiscala de la Nacin y algunas
circunscripciones distritales lderes en la implementacin del NCPP, y
que en esta investigacin se han analizado, han abordado temas generales
de gestin (necesidad de celeridad, de cumplimiento de metas, casos
prioritarios), administrativos (asistencia de personal, asignacin de casos
en fiscalas provinciales penales corporativas, notificaciones, definicin
de responsabilidades en actualizacin de estado de casos, contenido de
carpeta de elevacin de actuados, etc.), entre otros puntuales relacionados
a la cadena de custodia (con un enfoque penal criminal), el tratamiento de
casos como violacin sexual, secuestro, desaparicin forzada, invasin y
usurpacin. Los pocos temas procedimentales han estado dirigidos a la
elaboracin del Reglamento de Organizacin y Funciones y el Manual de
Procedimientos. Las pautas desarrolladas para el trabajo de las Fiscalas de
Coordinacin son generales, perdiendo as en utilidad. Con este insumo el
enlace hacia las fiscalas de coordinacin se debilita.
Al nivel de las Fiscalas de Coordinacin, el esfuerzo por ligar lo
jurisdiccional a la gestin es mayor pero est limitado a las capacidades y
al liderazgo de quienes las dirigen, caractersticas de alta heterogeneidad
entre un distrito fiscal y otro, como se ver ms adelante. Si hay ms
iniciativas en este nivel es por la mayor cercana entre el fiscal y su
problemtica. En mayor o menor medida, tanto en Lima como en ncash,
Ayacucho y Junn, se trata de coordinar criterios, aunque ms que nada
sobre casos emblemticos al nivel de los fiscales provinciales, o en casos
simples en el nivel ms atomizado de la organizacin (los integrantes de
una fiscala). La relacin con los superiores est bastante limitada. El canal
de comunicacin por excelencia son los recursos de elevacin de actuados,
lo que refleja el carcter de sujecin del principio de jerarqua y menos su
lado de coordinacin para la coherencia y unidad de criterios.
Del otro lado, la concepcin de la coordinacin como parte del principio
de jerarqua se ve fragilizada por la estructura de la organizacin de las
Fiscalas Anticorrupcin. Pese a ser un subsistema donde la coordinacin
est pensada como eje central, son pocos aspectos y sobre todo poco
trascendentales para organizarse y hacer frente a la corrupcin los que
se coordinan. La escasa coordinacin de criterios para las investigaciones,
la falta de colaboracin conjunta en las diligencias, y hasta aspectos
sencillos como el envo individual (no masivo y frecuente) de solicitudes
de informacin a las entidades pblicas, entre otros ejemplos, hacen del
subsistema anticorrupcin una organizacin lotizada o fragmentada en
espacios individualizados.

204

La frase cada juez muere con su caso, apuntada por un fiscal y refraseada
por algunos otros, grafica bastante bien la relacin, organizacin y cultura
en las Fiscalas Anticorrupcin. La medicin del trabajo de los fiscales se
hace en forma individual, lo que asienta este enfoque sobre el fiscal y no
sobre el grupo. Como las partes del subsistema se organizan lotizadamente,
los niveles ms agregados carecen igualmente de integracin en lo
administrativo y lo jurisdiccional.
La conexin con las fiscalas de coordinacin es variable entre un distrito
fiscal y otro, pero tiende a vincularse a temas que no son de fondo. Por el
contrario, la relacin con los superiores es exclusiva sobre temas de fondo
pero es poco lo que se puede coordinar a travs de los recursos de elevacin
de actuados. La relacin oficial entre distritos fiscales es escasa y se remite
a alguna visita o pasanta, a veces autofinanciada por los mismos fiscales.
A la Junta de Fiscales de cada distrito fiscal y a la Fiscala de la Nacin se
les atribuye una relacin an ms tenue.
En suma, es una organizacin lotizada que, con matices, funciona en forma
desvinculada aunque en el agregado tenga caractersticas aparentes de
cohesin: las estadsticas se presentan en forma agregada, se habla de un
subsistema, tienen la caracterstica terica de corporativizacin, funcionan
con un coordinador, etc.
Una organizacin lotizada con dificultades para generar criterios
uniformes y coordinados crea fuertes incentivos para convertirse en una
organizacin donde la individualizacin del caso (denuncia) se exalta por
encima de la visin transversal de la problemtica detrs de las denuncias.
El trabajo del fiscal es el caso. Cada fiscal tiene una opinin particular a
partir de las denuncias que recibe, pero incluso as tienen dificultades para
dar el salto a un anlisis transversal, respecto a patrones de corrupcin
identificables, replicables y, por tanto, pasibles de ser abordados en forma
distinta.

205

1.5. Consideraciones sobre el Reglamento de funciones de Fiscales

Coordinadores98
El marco de accin de las Fiscalas Corporativas fue desarrollado en el 2007
por la Fiscala de la Nacin y plasmado en la Resolucin Administrativa N
242-2007-MP-FN. Este documento aprob el Reglamento de funciones de
los fiscales superiores y provinciales coordinadores del NCPP, regulando
entre otros aspectos la designacin de un fiscal provincial coordinador
en cada Fiscala Corporativa. A diferencia de la anterior regulacin, el
actual Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal Penal
Corporativo (aprobado por la Resolucin de la Fiscala de la Nacin N
1735-2014-MP-FN),modifica la conformacin del despacho fiscal penal
corporativo;99 otorgndole un papel activo al Fiscal Superior Penal,
asignndole entre otras funciones la coordinacin del Despacho Fiscal.100
Es decir, regula una organizacin y funciones basndose en un modelo
corporativo de trabajo respetuoso del principio de jerarqua recogido en
su Ley Orgnica.101
La necesidad del fenecido Reglamento era indiscutible. Logr captar
las funciones esenciales que deban estar a cargo de quienes ejercan la
coordinacin en las Fiscalas Corporativas; abord en forma general varios
temas (funciones de control de despachos, fijacin de metas, remisin de
98 La presente investigacin se desarroll durante la vigencia del Reglamento de Funciones
de los Fiscales Coordinadores del Cdigo Procesal Penal, aprobado mediante Resolucin
de la Fiscala de la Nacin N 242-2007-MP-FN, del 20 de febrero de 2007. Sin embargo,
el 9 de mayo de 2014, dicho Reglamento qued derogado por la Resolucin de la Fiscala
de la Nacin N 1735-2014-MP-FN que aprob el Manual de Organizacin de Funciones
del Despacho Fiscal Penal Corporativo.
99 El artculo 8 del Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal Penal
Corporativo establece que el Despacho Fiscal Penal Corporativo se encuentra integrado
por:
8.1 Fiscal Superior Penal o Mixto
8.2 Fiscal Adjunto Superior
8.3 Fiscal Provincial Penal o Mixto
8.4 Fiscal Adjunto Provincial
8.5 Asistente en Funcin Fiscal
8.6 Asistente Administrativo
100 De acuerdo al artculo 12 del Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal
Penal Corporativo, los Fiscales Superiores tienen a su cargo la coordinacin de una o
ms Fiscalas Provinciales Penales Corporativas, conforme a los criterios tcnicos de
distribucin previamente establecidos, sin perjuicio de las funciones que le seala la Ley
Orgnica del Ministerio Pblico y dems normatividad vigente (...).
101 Artculo 5 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico, aprobada mediante Decreto
Legislativo N 052 del 18 de marzo de 1981.- Autonoma funcional. [...] Siendo un cuerpo
jerrquicamente organizado deben sujetarse a las instrucciones que pudieren impartirles
sus superiores.

206

informes, entre otros); desarroll con poca extensin otros (distribucin

de casos y coordinacin peridica, por ejemplo); y, dej de lado algunos
ms (coordinar la administracin de recursos humanos, llevar a cabo
programas de induccin para el personal nuevo, precisar las funciones de
reporte y control, unificar criterios de investigacin entre los fiscales, entre
otros) que pudieron contribuir a una mejor eficiencia y eficacia del trabajo
de las Fiscalas Anticorrupcin.
La delimitacin de las funciones de los coordinadores es importante en
tanto es uno de los factores que diferencia las Fiscalas Anticorrupcin
de la organizacin del antiguo modelo procesal penal. Se entiende que al
ser corporativas, las fiscalas estn en la necesidad de coordinar no slo
la adecuada provisin de los siempre escasos recursos administrativos
y logsticos sino que adems se vuelve trascendental poder coordinar
lo administrativo con lo jurdico para afrontar con mayor xito las
investigaciones en todas sus etapas.
Bajo esta perspectiva, se identificaron dos problemas en el anterior
Reglamento de funciones de las Fiscalas de Coordinacin: su generalidad
y la dbil definicin de las funciones de los fiscales coordinadores.
1.5.1. Reglamento con funciones generales
Toda reglamentacin tiene una intencin directa: delimitar lo regulado a
un determinado campo de accin y, al hacerlo, excluir aquello que no se
debe o puede regular. Una regulacin es la adecuada cuando sus objetivos
son claros y sobre todo cuando abarca exhaustivamente aquello que el
ente regulado debera realizar para cumplir cabalmente su funcin. Por el
contrario, cuando la reglamentacin cae en la generalidad corre el riesgo
de ser mal aplicada y entendida (se queda corta frente al alcance propuesto
o quienes la apliquen lo hacen sin homogeneidad).
El Reglamento de funciones de los fiscales coordinadores del NCPP
resultaba general y limitado en trminos de las temticas que potencialmente
debera realizar un fiscal coordinador en el marco de un sistema que al
ser corporativo implica mayores esfuerzos para generar pautas y criterios
administrativos, operativos y jurdicos, coherentes y unificados.
Tanto el Fiscal Superior Coordinador como el Fiscal Provincial Coordinador
tienen funciones generales de control y reporte que resultan adecuadas
para los fines de seguimiento al trabajo de los fiscales. Sin embargo, al
ser mayora, este tipo de funciones terminaban por darle un nfasis

207

desbalanceado al funcionamiento de las fiscalas de coordinacin: se

convertan ms unidades de administracin en el sentido tradicional de la
palabra que unidades de administracin con nexo hacia lo jurdico.
Tal como estaba diseado, el Reglamento haca de la coordinacin un
ente administrador tradicional casi por defecto controlaba, reportaba
y administraba personal muy similar a la figura de administrador de
los Mdulos Bsicos de Justicia que no es asumida por un fiscal o juez
sino usualmente por un profesional en administracin. De las ocho
funciones de los Fiscales Superiores Coordinadores, tres estaban ligadas
con aspectos de control y reporte, mientras que otras dos con aspectos de
control de personal. El nfasis en el control era ms fuerte an para los
fiscales provinciales coordinadores: 5 de sus 7 funciones tenan un objetivo
de control y reporte.
En concreto, el Reglamento sealaba que los fiscales superiores
coordinadores estaban encargados de controlar los despachos fiscales
corporativos para una eficaz y eficiente aplicacin del nuevo modelo
procesal penal. El paralelo de esta funcin al nivel de los fiscales provinciales
coordinadores recaa en tres funciones: (i) gestionar los despachos
fiscales penales corporativos, para una eficaz y eficiente aplicacin del
nuevo modelo procesal penal, (ii) informar peridicamente de todas las
acciones y resultados del funcionamiento de las fiscalas corporativas al
fiscal superior coordinador con copia al fiscal superior decano; y, (iii) dar
cuenta inmediata al fiscal superior coordinador con copia al fiscal superior
decano, del incumplimiento de directivas e instrucciones por parte de los
fiscales de los despachos corporativos.
Dentro del objetivo de control y reporte, los fiscales superiores coordinadores
tenan una funcin adicional: provisionar informes peridicos al Equipo
Tcnico del Ministerio Pblico sobre el avance de la implementacin del
NCPP. Nuevamente, es una funcin esperable en tanto la fiscala superior
coordinadora se vincula con las fiscalas provinciales coordinadoras, en
tanto que este coordina con las dems fiscalas provinciales corporativas.
Por eso mismo, el fiscal provincial coordinador tena la funcin de solicitar
la estadstica sobre el avance del proceso de implementacin del NCPP a
los fiscales provinciales para ser entregada al fiscal superior coordinador.
Generalmente, en instituciones donde reportar informacin tiene un grado
de formalidad importante, donde el reporte se convierte en una actividad
peridica programada con mnima retroalimentacin, la funcin de control
y reporte pierde parte de su sentido en quien la ejecuta. Se convierte en un

208

ejercicio mecnico con limitado poder de retroalimentacin. Es esto lo que

pasa con los reportes estadsticos del estado de casos (carga y tiempos)
que van desde los coordinadores al nivel provincial hacia los fiscales
superiores coordinadores. Son reportes que no se aprovechan ms all de
ver cuntos casos y cuntos atrasados tiene cada fiscal en cada etapa de la
investigacin.
Tabla 28
Funciones de los fiscales superiores coordinadores y de los fiscales
provinciales coordinadores
Objetivo

Control / Reporte

Fiscal superior
coordinador
Controlar los despachos
fiscales corporativos para
una eficaz y eficiente
aplicacin
del
nuevo
modelo procesal penal.

Fiscal provincial
coordinador
Informar peridicamente de
todas las acciones y resultados
del funcionamiento de las
Fiscalas Corporativas al
fiscal superior coordinador
con copia al fiscal superior
decano.

Gestionar los despachos

Far las metas de las
fiscales penales corporativos,
Fiscalas
Corporativas
para una eficaz y eficiente
y supervisar su estricto
aplicacin del nuevo modelo
cumplimiento
procesal penal.
Remitir informes peridicos
al Equipo Tcnico del
Ministerio Pblico sobre
el avance del proceso de
implementacin del NCPP
que incluya los resultados
de la gestin fiscal

Dar cuenta inmediata al

fiscal superior coordinador
con copia al fiscal superior
decano, del incumplimiento
de directivas e instrucciones
por parte de los fiscales de los
despachos corporativos.
Informar
al
fiscal
superior
coordinador
y
al fiscal superior decano
sobre
el
desarrollo
y
desenvolvimiento
del
personal
fiscal
y
administrativo
de
los
despachos
fiscales
corporativos.

209

Solicitar la estadstica a los

fiscales provinciales para
proporcionarla
al
fiscal
superior coordinador con
copia al fiscal superior
decano, sobre el avance del
proceso de implementacin
del NCPP; con tal fin, se
supervisa la utilizacin del
sistema
informtico
del
Ministerio Pblico.
Proponer al fiscal superior
decano, la designacin
del
fiscal
provincial
coordinador,
as
como
de los integrantes de las
Fiscalas Corporativas y del
personal
administrativo,
disponiendo su rotacin
segn las necesidades del
servicio

Controlar
la
asistencia
y
permanencia
de
los
seores
fiscales
y
personal
administrativo
en los despachos fiscales
corporativos.

Elaborar el rol de turnos de

las fiscalas de los despachos
Administrativocorporativos y supervisar
operativo
su cumplimiento, as como
sus requerimientos.

Asignar los casos al fiscal

que corresponda y efectuar
el seguimiento de los
mismos, debiendo conocer
los casos ms importantes o
emblemticos de acuerdo a
su criterio o disposicin del
fiscal superior coordinador.

Personal

Realizar
acciones
de
coordinacin con el Poder
Judicial, Polica Nacional,
C o o r d i n a c i n Defensora de Oficio y
interinstitucional dems
operadores
del
sistema judicial penal, para
la adecuada aplicacin del
NCPP.

Jurdico

Reunirse
peridicamente
con los Fiscales de los
despachos corporativos a
fin de establecer criterios
de actuacin que resulten
necesarios para una eficaz
y eficiente aplicacin del
nuevo modelo penal.

210

Formativo

Programar
y
realizar
talleres, conferencias y otras
actividades acadmicas en
procura de la aplicacin del
NCPP.

Fuente: Resolucin Administrativa N 242-2007-MP-FN.

El trabajo de cada fiscal no se ve en las fras estadsticas de cuntos casos

tiene, sino en la duracin promedio de sus investigaciones, el porcentaje
de casos en cartera que exceden el plazo legal y el plazo programado
para efectuar las diligencias preliminares, la cantidad de diligencias
programadas y realizadas, el nmero de declaraciones efectuadas,
frustradas y reprogramadas, las pericias ordenadas y realizadas, la
cantidad de solicitudes de informacin enviadas a las entidades pblicas
y respondidas, la solicitud de apoyo a la Direccin contra la Corrupcin
de la Polica, la cantidad de operativos realizados, entre otros aspectos
incluyendo las tcnicas especiales de investigacin como levantamiento
del secreto de telecomunicaciones, bancario u otros, incautaciones,
constituciones, etc.
El Reglamento opt por ser general sobre qu reportar. Es una opcin
vlida pero que se enfrenta a la falta de criterio sobre qu informacin pedir
y cmo usarla. La formacin en Derecho normalmente crea profesionales
con capacidades limitadas para aprehender la potencialidad del uso de
estadsticas para, por ejemplo, medir con indicadores el desempeo
laboral. De ah que el Sistema de Gestin Fiscal, sistema informtico que
produce toda la informacin estadstica en el Ministerio Pblico, tenga aun
en su nueva versin carencias en la produccin de reportes automatizados
y el acceso a la base de datos para un anlisis estadstico ms profundo.
As, si no hay demanda por informacin estadstica ms detallada y fina en
los fiscales coordinadores, en el Equipo de Implementacin del NCPP y en
otras instancias, la oferta no se acomodar. En todo caso, estas herramientas
informticas no son ms que ello y por tanto son modificables a demanda
de las necesidades de quien debe controlar y reportar.
La administracin del personal era el segundo objetivo con ms funciones
dentro del rol de coordinador, segn lo previsto en el Reglamento
recientemente derogado. Mientras que el fiscal superior coordinador deba
designar a los coordinadores al nivel provincial y rotar al personal de creerlo
necesario, el fiscal provincial coordinador deba controlar la asistencia y
permanencia del personal. Ntese que esta ltima tarea no fue asignada a

211

los fiscales superiores coordinadores. Por lo menos, al nivel de las fiscalas

provinciales, es el rgano de Control Interno del Ministerio Pblico el
que realiza igualmente funciones de supervisin del cumplimiento de
plazos en los procesos as como la asistencia y permanencia del personal.
Se considera que no se trata de superposicin de funciones sino de la
acumulacin innecesaria de capas de control que consumen el principal
recurso escaso (tiempo) en las Fiscalas Anticorrupcin.
El coordinador de cada Fiscala Anticorrupcin est a cargo de una funcin
adicional que, adems, es la nica con conexin aunque muy dbil
con lo jurdico. Hacemos alusin a la asignacin de casos a los fiscales,
reservando para l o ella misma el conocimiento de los ms importantes o
emblemticos.
La importancia de la distribucin de los casos contrasta con la forma en que
fue regulada en el Reglamento. Lineamientos de poltica adecuadamente
planteados para la distribucin de denuncias permiten la distribucin
equitativa de la carga entre cada fiscal evitando as que algunos concentren
casos ms complejos mientras que otros reciban continuamente casos
ms simples. Permiten, asimismo, regular la productividad de cada
fiscal ya que se controla la cantidad de denuncia que cada uno recibe y
hasta permiten fomentar la especializacin de algunos fiscales en ciertas
denuncias, discusin esta ltima que tiene posiciones encontradas entre
los fiscales de las Fiscalas Anticorrupcin.
Tal como estaba planteado el Reglamento, no haba orientacin general
ni especfica sobre cmo distribuir los casos entre fiscales. Los criterios
para la distribucin quedaban en manos de los propios coordinadores.
As, la generalidad del Reglamento terminaba en discrecionalidad.
Intrnsecamente, no haba una valoracin negativa frente al hecho que cada
coordinador aplique sus propios criterios. El problema es que, sin mayores
herramientas para determinar tcnicamente tales criterios, la carencia de
lineamientos de poltica haba llevado a prcticas dispares, criticadas, poco
tcnicas y hasta poco transparentes en la reparticin de casos entre los
fiscales. Consecuencia de ello es, por ejemplo, que las formas de distribuir
casos varen entre un distrito fiscal y otro, e incluso entre las dos Fiscalas
Corporativas en Lima.
Entre el resto de funciones asignadas por el derogado Reglamento a los
Fiscales Superiores Coordinadores, encontramos una formativa limitada
a la realizacin de actividades acadmicas, la elaboracin y supervisin de
turnos de cada Fiscala, la coordinacin interinstitucional y la coordinacin

212

peridica con los fiscales de los despachos corporativos a fin de establecer

criterios de actuacin que resulten necesarios para una eficaz y eficiente
aplicacin del nuevo modelo penal. Todas estas son funciones esenciales
y el problema no era su generalidad, sino ms bien su gestin o, en otras
palabras, cmo estos lineamientos de poltica se llevaron a la prctica.
La figura del coordinador se acercaba ms en el derogado modelo a la
de un administrador que a uno que coordina un conjunto de despachos
que deben funcionar como un rgano corporativo. As, las pautas
generales del Reglamento quedaban cortas para la potencialidad de las
funciones corporativas que s deben realizarse: programacin coordinada
de diligencias, coordinacin de pautas de investigacin, identificacin de
patrones de corrupcin, unificar criterios de archivo y prueba indiciaria, etc.
Esto implica administrar hacia lo jurdico con enfoque en la investigacin
del delito.
En suma, la orientacin general del Reglamento y, como luego se ver, su
ejecucin, ha ocasionado que la figura de la coordinacin tenga un fuerte
sesgo hacia elementos bsicos de control y reporte que recaen en un fiscal
que debera tener ms una visin de fondo, transversal y proactiva para
unificar lo administrativo a lo jurdico, en vez de concentrarse nicamente
en lo primero, adems de servir de nexo fluido con las fiscalas superiores.
Y en esa visin, el tratamiento de la problemtica del archivo de denuncias
es un tema prioritario.
La pregunta que naturalmente surge es, entonces, qu tipo de fiscales
coordinadores se necesitan y qu funciones deben asumir?
1.5.2. Funciones a realizar por los coordinadores
La funcin de coordinacin no es de dedicacin exclusiva. A la vez que
ejerce la funcin de coordinador, el fiscal est encargado de un despacho.
La acumulacin de funciones ocasiona dificultades evidentes para la
investigacin de su cartera de casos.
Tanto el Reglamento derogado como el actual Manual han acertado en
no hacer de un fiscal nicamente un coordinador. La dedicacin a tiempo
completo para la coordinacin trae como consecuencia el cierre de un
despacho y la derivacin de casos a otros despachos. El asunto, consiste
ms bien, en definir en qu debe consistir la coordinacin. Y esto no lo
abordaba el Reglamento, como s lo hace el actual Manual,102aunque al
102 El artculo 12 del Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal Penal

213

igual que el anterior no se establece explcitamente qu tipo coordinacin

es la ptima para el nuevo modelo procesal, para el funcionamiento de la
corporativizacin y para la lucha anticorrupcin. Lo hace implcitamente y
sobredimensiona, como hemos visto arriba, los aspectos de administracin
elementales.
El esquema corporativo de fiscalas exige que las funciones de la
coordinacin vayan ms all del campo administrativo. En todo caso,
si este enfoque es el que debiera mantenerse (y parece as a la luz del
artculo 6 del Manual103) lo ptimo debiera aconsejar ms bien trasladar
estas funciones a un administrador no fiscal de dedicacin exclusiva. Sin
embargo, no necesariamente parece la mejor opcin. La figura del fiscal
coordinador es relevante para el nuevo modelo procesal pero tambin para
la investigacin de delitos complejos como son los de delitos de corrupcin
de funcionarios, y esta doble cualidad es inescindible.
Se considera que la reglamentacin del funcionamiento de las fiscalas
de coordinacin debe abarcar 3 campos de coordinacin: administrativo,
reportes e investigacin.
El primero es la coordinacin para la administracin de recursos. Abarca
la administracin de personal. El control de asistencia debe ser una tarea
Corporativo establece las funciones del Fiscal Superior, entre las que destacan como
parte de la coordinacin que desempea el: i) Organizar el trabajo fiscal considerando
el nivel jerrquico, complejidad del caso, los tipos delictivos, naturaleza del caso, perfil
fiscal, volumen de trabajo, nmero de casos, la especialidad, el impacto social, entre otros
criterios. Por criterios de necesidad, razonabilidad, proporcionalidad y atendiendo a los
indicadores de gestin, puede disponer dentro del despacho fiscal penal corporativo, con
el visto bueno del Presidente de la Junta de Fiscales Superiores, la rotacin de fiscales,
debiendo justificar expresamente su decisin; ii) Convocar, bajo responsabilidad, a
reunin ordinaria, una vez al mes, a los Fiscales de las Fiscalas Penales Corporativas
a su cargo, con la finalidad de establecer criterios de actuacin que resulten necesarios
para una eficaz y eficiente aplicacin del modelo procesal penal. Convocar a reuniones
extraordinarias por motivo de urgencia o cuando el caso lo requiera; iii) Organizar y
supervisar la distribucin y asignacin de casos que efectuar el Fiscal Provincial
Delegado, entre otras.
103 Artculo 6 del Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal Penal
Corporativo.- El Despacho Fiscal Penal Corporativo se sustenta en los siguientes
principios:
6.1 Trabajo corporativo. El trabajo del despacho fiscal se sustenta en cuatro ejes centrales:
el trabajo en equipo; la articulacin sistemtica de unidades orgnicas fiscales y
administrativas; las relaciones de subordinacin y coordinacin; y, los niveles de
monitoreo, control y seguimiento.
6.2 Fin comn y trabajo en equipo. Todos los fiscales y el personal administrativo son
responsables del cumplimiento de las metas del despacho fiscal; trabajan en forma
sinrgica para lograr la solucin de los casos en forma rpida y eficiente (...)

214

menor y automatizada pero que, idealmente, debe ser trasladada a la

unidad de administracin del subsistema y deje de ser una funcin del
fiscal coordinador.
El segundo campo de coordinacin es el de control y reporte. Incluye
las siguientes funciones (contempladas en el derogado Reglamento):
informes peridicos sobre desempeo y personal, solicitud de estadsticas,
adems de las generales como gestionar los despachos adecuadamente y
dar cuenta a los superiores del incumplimiento de las directivas. Para su
aprovechamiento, estas funciones deben ser precisadas en su contenido
y extensin con miras a que generen informacin til, aprovechable y
en forma oportuna para la toma de decisiones en cada fiscala, en cada
fiscala corporativa y en cada distrito fiscal. Esto se logra determinando
en el mismo Reglamento un conjunto de reportes especficos a generar
cada cierto tiempo, reportes estadsticos ms profundos y orientados a las
necesidades de la toma de decisiones.
El tercer campo fue el ms descuidado en el Reglamento y representa,
a la vez, el que debe recibir la mayor importancia en su reforma. Es la
coordinacin para la investigacin. El Fiscal Coordinador representa la
figura por excelencia para facilitar el establecimiento y la unificacin de
criterios comunes en las investigaciones pero tambin la programacin
estratgica de diligencias.
La escasez de movilidad muchas veces frustra diligencias o hace que se
programen con retraso. Cuadrar la necesidad de realizacin de diligencias
con la disponibilidad de personal es algo que deben ver los coordinadores.
En la prctica, slo se hall un distrito fiscal donde recientemente se ha
implementado esto (rutas de diligencias). Un esquema similar, corporativo
que nace de la coordinacin es el del envo de solicitudes de informacin
masivas a ciertas entidades (en lugar hacer envo individuales por cada
fiscal) as como el establecimiento de canales de acceso rpido para el
acceso a cierta informacin (SUNAT, OSCE y Registros Pblicos, por
ejemplo).
La coordinacin para el establecimiento de guas mnimas de investigacin
(cmo investigar, qu diligencias realizar, dnde normalmente se hallan
indicios, cmo formar la teora del caso, etc.) son aspectos adicionales que
los fiscales coordinadores deben promover.
Por ltimo, deben estar encargados de identificar y promover las buenas
prcticas desarrolladas por los fiscales de su fiscala corporativa. El

215

espectro que cubre esta ltima funcin es amplio y puede ir desde cmo
estructurar una disposicin fiscal, pasando por tcnicas de toma de
declaraciones hasta metodologas para hallar indicios y formulacin de
planes de investigacin.
1.6. Consideraciones sobre el rediseo del Despacho Fiscal
En la medida que se tenga un Reglamento con funciones definidas y
especficas, opuesto a la orientacin del anterior Reglamento,104 se podr
exigir el cumplimiento de su contenido pero, sobre todo, dotar a la
importante figura del fiscal coordinador de funciones con alto nivel de
impacto en el desempeo general de las Fiscalas Anticorrupcin y por
supuesto en la calidad de las denuncias archivadas.
Como se ha sealado lneas arriba, recientemente el Ministerio Pblico
ha incorporado cambios sustanciales en el despacho fiscal acordes con
las exigencias del nuevo modelo procesal penal basado en los siguientes
factores:
a.

La conduccin liderada por el Fiscal Superior.

El actual Manual recoge como una necesidad que el despacho
fiscal se encuentre bajo la direccin y el liderazgo del Fiscal
Superior, con la finalidad de eliminar la figura del Fiscal Provincial
Coordinador. As dadas las calidades que le otorga su rango ser el
Fiscal Superior quien entre otras funciones- organizar el trabajo
fiscal y velar por el cumplimiento de las metas de su Despacho
Penal Corporativo. Con ello, se evitar aquellos conflictos internos
que se presentaban entre el Fiscal Provincial Coordinador y los
Fiscales Provinciales, fundados en la prevalencia del mismo
nivel jerrquico que ambos ostentan y debido a la cuestionada
distribucin de la carga de trabajo.

104 La Dcima Disposicin Transitoria, Complementaria y Final del Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal, aprobado mediante Resolucin de la Fiscala
de la Nacin N 1735-2014-MP-FN derog la Resolucin de la Fiscala de la Nacin N
242-2007-MP-FN que aprob el Reglamento de Funciones de los Fiscales Coordinadores
del Cdigo Procesal Penal; sin embargo, durante las entrevistas sostenidas con representantes del Equipo Tcnico Institucional de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal
Penal del Ministerio Pblico se ha tomado conocimiento de que la aplicacin del nuevo
Manual se encuentra suspendida debido a la adecuacin del sistema informtico a la
organizacin y funciones que exige la actual regulacin. Asimismo, se precis que concluida la adecuacin del sistema informtico, la aplicacin del presente Manual ser de
acuerdo a la aprobacin del Plan de Implementacin del rediseo del despacho fiscal
corporativo.

216

Asimismo, permitir un mayor involucramiento del Fiscal

Superior con el trabajo fiscal, pues ya no slo intervendr ante el
trmite del recurso de elevacin de actuados, muchas veces, sin
conocimiento previo del caso; sino que a travs de las reuniones
ordinarias -una vez al mes- con los fiscales de las Fiscalas Penales
Corporativas a su cargo, establecer los criterios de actuacin
que resulten necesarios para una eficaz y eficiente aplicacin del
modelo procesal penal.
b. Incorporacin de un sistema de asignacin y distribucin de casos.
Se ha dejado de lado la asignacin y distribucin de casos, sin ningn
criterio tcnico. La generalidad del anterior Reglamento permita,
muchas veces, que los Fiscales Provinciales Coordinadores se
despojaran de las investigaciones complejas, asignndose aquellas
simples o sencillas; o haciendo prevalecer su jerarqua, los Fiscales
Provinciales derivaban, bajo la figura del auxilio, sus casos a los
Fiscales Adjuntos, resultando muchas veces para stos ltimos
la asuncin de una doble carga.105
El actual Manual dispone que la asignacin y distribucin de las
carpetas fiscales debe responder a criterios tcnicos, tales como
el nivel jerrquico, la naturaleza y complejidad del caso, los tipos
delictivos, el perfil del fiscal, el volumen del trabajo, el nmero de
casos, el impacto social, entre otros aspectos que se enmarquen
dentro del principio de la distribucin equitativa.
Esta tarea se encontrar a cargo del Fiscal Provincial Delegado,106
quien ser designado por el Fiscal Superior a cargo del despacho
fiscal, debiendo ser rotado cada mes entre todos los Fiscales
Provinciales que integran del Despacho Fiscal Penal Corporativo.
c.

Se restablece la funcin de apoyo del Fiscal Adjunto Provincial.

Se establecen criterios de asignacin y distribucin de casos al
Fiscal Provincial como responsable directo de la direccin y
conduccin de las investigaciones, restablecindose la funcin de
apoyo del Fiscal Adjunto Provincial en el diseo de la estrategia de
investigacin, juzgamiento y ejecucin del proceso penal, conforme
a lo normado por la Ley Orgnica del Ministerio Pblico.107

105 YAIPN ZAPATA, Vctor. Nuevo Proceso Penal. En: Gaceta Penal & Procesal Penal,
Tomo 26, Gaceta Jurdica, Lima, 2011, p. 225.
106 Artculo 15 del Manual de Organizacin de Funciones del Despacho Fiscal Penal
Corporativo.
107 Artculo 43 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico.- Auxilio de Fiscales Adjuntos
Los Fiscales pueden contar con el auxilio de Fiscales Adjuntos en el ejercicio de sus

217

d.

Se establecen criterios de control y seguimiento del Despacho

Fiscal Penal Corporativo.
Los criterios de control y seguimiento del trabajo fiscal no slo
contemplan el cumplimiento de los plazos legales como se
estableci en el Reglamento de Fiscales Superiores y Provinciales
Coordinadores, sino que tambin se incorporan criterios
referidos a la supervisin de las acciones dispuestas dentro de la
investigacin, juzgamiento y ejecucin del proceso penal, as como
la evaluacin de la calidad de las decisiones fiscales.
Cabe resaltar que el control y seguimiento de la calidad de
las decisiones fiscales se llevar a cabo en la reunin mensual
ordinaria convocada por el Fiscal Superior; sin embargo, no se
desarrollan los criterios que se observar para el cumplimiento de
dicho control.

1.7. Inexistencia de criterios formales sobre la relevancia jurdica de

los casos
En Ayacucho la Fiscala recibi una denuncia por peculado contra un
funcionario de la UGEL de Huamanga porque ste habra empleado la
computadora de su centro de labores para funciones distintas a las que
exige su trabajo. El fiscal dispuso la apertura del caso,108 ordenando
realizar diligencias preliminares. Una de las acciones dispuestas fue el
copiar todos los archivos del disco duro de la computadora, lo que se
sum al informe del rea de informtica de la misma UGEL, hallndose
en este caso, un archivo de texto y algunos archivos de presentaciones.
La evidencia obtenida permiti el archivo del caso bajo la justificacin de
relevancia mnima o de riesgo permitido para el Derecho Penal, pero solo
luego de haber practicado las respectivas diligencias.
En Lima, INDECOPI present una denuncia de peculado por extensin.109
Los hechos se originan en la medida cautelar de decomiso interpuesta
por este organismo en un proceso por uso indebido de marca de unas
ollas, nombrando a un depositario para tales fines. Luego de levantarse la
medida cautelar el depositario no devolvi 5 de las 1350 ollas incautadas.
Luego de la declaracin de cinco testigos, la revisin del expediente y
la pericia practicada, entre otras diligencias, se verific que el perjuicio
patrimonial al Estado era menor a 10 nuevos soles.
atribuciones cuando las necesidades del cargo lo requieran y segn las posibilidades del
Pliego Presupuestal correspondiente.
108 Carpeta fiscal N 441-2012.
109 Carpeta fiscal N 55-2012.

218

La diferencia entre estos dos casos extremos es evidente y saca a la luz

una discusin mayor que no se ha dado explcitamente en el Ministerio
Pblico, pero sobre la cual hay una priorizacin tcita en las directivas
de la institucin y un reconocimiento explcito de stas de parte de los
fiscales. Se ha hecho nfasis en la eficacia ms no en sus posibles efectos.
La discusin necesita ser reorientada sobre el tipo de poltica de persecucin
de actos de corrupcin: Se investigan (practican diligencias preliminares)
todos los casos o slo aquellos en los que el perjuicio patrimonial sea
relevante?
El esquema procesal del NCPP funciona como un conjunto de filtros
que deben ser sorteados solo por casos relevantes o con fuertes indicios
de comisin del delito imputado. Si nos concentramos nicamente en
la etapa inicial de la investigacin preliminar, casos como de relevancia
mnima deberan ser archivados liminarmente sin que diligencia alguna
se realice pues se estaran desperdiciando recursos que podran ser mejor
empleados en casos de mayor complejidad o simplemente en el resto de
casos en los que el fiscal s realizar actuaciones para identificar indicios
suficientes del acto denunciado. Sin embargo, en los delitos contra la
Administracin Pblica, debe valorarse el grado de afectacin que sufre la
entidad perteneciente a la Administracin Pblica, ya sea por la actuacin
del funcionario (peculado, colusin y otros) o el particular (Cohecho), al
margen de la cuanta, porque por s sola no puede servir como criterio
para excluir la intervencin penal en determinados casos.
En los distritos fiscales estudiados, esta disparidad de criterios evidencia
la falta de discusin y definicin en el Ministerio Pblico sobre qu tipo
de denuncias deben ser investigadas y cules archivadas de plano. En
otras palabras, la poltica de persecucin de actos de corrupcin no se
ha formalizado y queda, por tanto, a discrecin total de los fiscales bajo
un esquema aislado, individualizado y anclado a criterios personales no
uniformes qu denuncias no sern archivadas liminarmente.
1.7.1. Priorizacin de denuncias:
probabilidad de prosperar

su

relevancia

social

Una de las caractersticas introducidas en el nuevo modelo procesal penal

es el reconocimiento de que el sistema no tiene la capacidad de procesar
todas las denuncias que recibe y que, por tanto, surge la necesidad de
priorizar. No todas las denuncias son iguales en relevancia. El bien
jurdico afectado vara. Hay casos emblemticos y, en el otro extremo,

219

casos menores que tienen la capacidad y el derecho a llegar al sistema

anticorrupcin. Este rasgo no es exclusivo del sistema peruano. Es una
caracterstica introducida igualmente en otras reformas procesales penales
en Amrica Latina.
La priorizacin sobre qu denuncias pasan a las siguientes etapas del
proceso penal va de la mano con el establecimiento de puntos intermedios
en el circuito procesal penal donde una denuncia puede ser archivada o,
por el contrario, donde puede terminar con salidas alternativas (principio
de oportunidad, acuerdo reparatorio y terminacin anticipada).
En el nuevo modelo procesal penal, la priorizacin de denuncias va de la
mano con la eficiencia buscada. El sistema de justicia debe producir un
efecto embudo con las denuncias que recibe, que implique quesean cada
vez menos los casos que pasen a la siguiente etapa.
Implcitamente, esta contraposicin entre priorizacin y eficacia plantea
que slo los casos con mayor probabilidad de imponer sanciones no sean
archivados y pasen, por tanto, a las siguientes etapas de la investigacin
fiscal y luego a juicio oral. Es el espritu del nuevo modelo y as la reconocen
explcitamente los fiscales quienes adems lo califican de positivo.
El filtro de denuncias con el NCPP es necesario y positivo en un contexto
de recursos siempre escasos. Pero al mismo tiempo, los actores encargados
de aplicar los archivos y las salidas alternativas necesitan pautas tcnicas
e institucionalizadas para aplicar el filtro. Si el reconocimiento explcito es
que los casos de escasa relevancia jurdica, medida por ejemplo a travs
del perjuicio patrimonial, no deben prosperar, el Ministerio Pblico y las
Fiscalas Anticorrupcin estn en la obligacin de generar pautas que
definan los montos para considerar un caso como investigable en trminos
de perjuicio patrimonial contra el Estado. Si no se va a seguir un criterio
econmico para la relevancia de un caso, algunos otros parmetros deben
ser determinados institucionalmente.
1.7.2. Concepcin de eficacia y su efecto
El reconocimiento a la necesidad de priorizar qu casos se investigan va de
la mano con la concepcin de eficacia que se maneja en el Ministerio Pblico
y sta, a su vez, con los incentivos que se crean formal e informalmente para
mantener el objetivo de eficacia como tal. As, la eficacia como principio
rector incentivara que las denuncias sean archivadas con limitada reflexin
sobre su relevancia en trminos de poltica de persecucin del delito.

220

La eficacia, materializada en el archivo preliminar de denuncias, es

positiva. Permite filtrar lo que no debe prosperar en el sistema ya que
genera un consumo innecesario de recursos que pueden ser destinados a
casos ms importantes. El problema se da cuando el peso dado a la eficacia
es mayor que el que recibe la calidad del trabajo fiscal.
En diversos documentos, el Ministerio Pblico da cuenta de la importancia
de la eficacia y en menor medida, de la calidad en el trabajo de los fiscales.
Estas dos variables son de recurrente mencin, por ejemplo, dentro de las
funciones de los fiscales superiores coordinadores y los fiscales provinciales
coordinadores.
Establecer un sistema de incentivos a la labor fiscal que promueva la
eficacia y eficiencia de las investigaciones y que premie el cumplimento
de los plazos procesales, procurando agotar las investigaciones en la etapa
preliminar, reduciendo al mximo la preparatoria. Asimismo, incentivar
la excelencia en el acopio probatorio que permita la pronta y efectiva
resolucin de causas110
Otorgar incentivos atendiendo a la cantidad, calidad y resultado de
la investigacin, siempre y cuando se efecte durante la investigacin
preliminar y en un plazo no mayor de 60 das de modo que no
requiera utilizar el plazo de la Investigacin Preparatoria. En caso de
investigaciones complejas, los incentivos se otorgarn si la investigacin
es eficaz y se realiza en plazo no mayor a 8 meses111
El balance entre eficacia y calidad parece estar por lo menos mencionado.
Pero lo que genera desequilibrio entre estas variables es que, en primer
lugar, el lado de la eficacia ha recibido mayores instrumentos y peso en la
prctica y, en segundo lugar, se crearon incentivos adicionales (bono fiscal
y criterios de vigilancia sobre el cumplimiento de plazos) que estimulaban
la eficacia sin contrapesar la calidad.
Los bonos fiscales son bonos de productividad que se entregaron hasta el
2013. Es decir, fueron recompensas econmicas por producir ms para las
estadsticas, lo que en el mbito fiscal pudo implicar que se cierren ms
casos al margen de la forma en que se realice (archivo liminar, archivo en
110 MINISTERIO PBLICO. Fiscala de la Nacin. Propuesta del Ministerio Pblico para la
Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Diseo del Nuevo Sistema de Gestin Fiscal.
Lima, abril 2005, pp. 15 y 16, [en lnea], (fecha de visualizacin el 14 de noviembre de
2014), disponible en: http://portal.mpfn.gob.pe/ncpp/files/7e4cbd_plan.pdf.
111 Ibd., p. 17.

221

investigacin preliminar, sobreseimiento, salidas alternativas o casos que

terminan en juicio oral).
Si tenemos en cuenta que una buena parte de casos se archiva en ncash,
Ayacucho, Junn y Lima y son pocos los que llegan a juicio oral, el bono
fiscal cre incentivos para ser ms productivo ejerciendo una mayor presin
por llevar a cabo las diligencias y probablemente comprometiendo su
calidad, si a esto sumamos el corto plazo programado para las diligencias
preliminares; es posible por tanto, prever un efecto negativo: mnimos
mrgenes para la disminucin de identificacin de indicios relevantes para
pasar a la investigacin preparatoria y/o de armar acusaciones slidas.
El principio de la eficacia incentivado por el bono colisiona directamente,
desde el punto de vista de un fiscal entrevistado, con el de eficiencia o
el adecuado uso de los recursos disponibles (personal, capacidad para
realizar diligencias, tcnicas de obtencin de informacin, etc.) para
archivar o no archivar.
Cuando yo me inicio con el cdigo al inicio en el 2007, vino justamente
un grupo de personas de Chile. El indicador era caso resuelto. Y qu nos
quera decir con eso?: Caso archivado. Si t lo archivas en un caso, es
nivel de eficiencia. En el Ranking de productividad quin se llev el nivel
de eficiencia? La 3ra Fiscala Corporativa, porque quienes vinimos de
Trujillo, vinimos con esa orientacin. Ganamos el bono de productividad,
pero porque fuimos eficaces, no eficientes. (Fiscal de Lima).
En cierto modo, para efectos comparativos, La Libertad sigue siendo un
referente de aplicacin del NCPP al haber sido el primer lugar donde se
implement el modelo. Este caso grafica bastante bien cmo las pautas
institucionales se crean como paradigmas interiorizados sin mucha
capacidad autocrtica y sin ponderar posibles efectos colaterales. As,
archivamiento es productividad sin importar mucho de qu caso, relevante
o no, se trate.
En este esquema, la probabilidad de cometer errores al archivar denuncias
potencialmente aumenta. Archivar un caso en el plazo previsto por la
norma est correlacionado con la cantidad de informacin que los fiscales
puedan recabar. Como se ver ms adelante, la proporcin de archivos
inadecuados cuyas pericias se elaboraron con informacin incompleta
o parcial (56%) es ms del doble de la proporcin en los archivos no
cuestionados (24%).

222

La forma en que han sido abordados los criterios de eficacia y calidad desde
el Ministerio Pblico no ha contribuido a formar pautas institucionales que
permitan a los fiscales discriminar los casos relevantes de los no relevantes
y darles a estos ltimos una salida rpida (archivo liminar) del sistema.
En su remplazo, han sido los fiscales en forma aislada, individual y sobre la
base de reglas informales y personales no uniformes los que han aplicado
el filtro entre denuncias relevantes y no relevantes para ser vistas por el
sistema penal. El resultado es una variedad de criterios para valorar un
caso que, adems de no estar documentados, muchas veces son fijados
en forma implcita, poco reflexiva y siempre en canales no institucionales.
1.7.3. Resolucin de los recursos de elevacin de actuados y su
efecto
Es difcil pensar que los propios fiscales decidan practicar diligencias
preliminares para todas las denuncias que le son asignadas, porque sera
una prctica en apariencia contraproducente en tanto eleva su carga, con
casos irrelevantes que bajo un debido anlisis difcilmente llegaran a juicio
oral. Por ello, el fiscal deber plantear un plan de investigacin y cursar
una serie de oficios para solicitar informacin a las entidades involucradas
o incluso constituirse en casos donde amerite investigacin.
Aunque se reconocen otros puntos de la investigacin fiscal donde
se aprecian criterios distintos sobre qu tipo de denuncias deben ser
investigadas y cules archivadas de plano. La poltica de persecucin del
delito no nace exclusivamente como resultado de los siguientes factores
antes desarrollados: la priorizacin tcita de denuncias, su reconocimiento
explcito en los fiscales y el efecto de la eficacia sobre la seleccin de casos
que reciben diligencias preliminares. En otras palabras, no todo est en
la falta de regulacin desde la Fiscala de la Nacin y las prcticas que
aislada e individualmente realizan los fiscales aplicando reglas informales
no compartidas.
Pues parte importante de la responsabilidad al establecer sobre qu
casos se practican diligencias preliminares tambin est en las fiscalas
superiores y en los criterios que determinan al resolver los recursos de
elevacin de actuados. Los fiscales de cada distrito fiscal reconocen que las
Fiscalas Superiores ordenan la realizacin de diligencias en los recursos
de elevacin de actuados sobre archivos liminares. En nuestra muestra,
se identific seis archivos liminares contra los que se interpuso recurso
de elevacin de actuados, de los cuales en dos el fiscal superior orden la

223

realizacin de diligencias adicionales. Aunque son pocos pero estn mejor

sustentados en las entrevistas a fiscales.
La [Fiscala] Superior ordena investigar si es que archivamos de plano.
Hay mucha gente que viene al sistema sin conocer, y con ello pretende
cosas que no conoce, resultados o trmites que no conoce. Eso causa un
gran problema a todos porque eso en vez de mejorar los tiempos nos hace
trabajar en vano. (Fiscal de Junn)
Vino un adjunto y me do que cuando viene el superior tenemos que
tomar declaraciones antes de archivar. Hay una falta de direccionamiento
en los que es la investigacin. (Fiscal de Lima)
Por lo general, se apertura diligencias preliminares, salvo que la denuncia
no sea contundente, pero para agotar se hace necesario la investigacin
preliminar. (Fiscal de ncash)
Con este tipo de decisiones, sin proponrselo las fiscalas superiores
estaran creando precedentes informales que regulan el archivo liminar.
De ah que, el mensaje que podra extraerse sera: no se debe archivar
denuncias sin diligencias preliminares.
En Lima, segn refiere un fiscal entrevistado, ya se habra tomado
medidas desde las fiscalas superiores para evitar que la elevacin del
recurso de elevacin de actuados resulte en la ampliacin de diligencias
que previsiblemente no modificarn el sentido de la decisin de archivo
original. Pero no todos los fiscales de esta jurisdiccin estn de acuerdo
si se tiene en cuenta que en las fiscalas superiores [...] se ordena que se
siga investigando cuando el caso claramente no tiene futuro, ocasionando
congestionamiento innecesario, tal como apunt un fiscal. En el resto
de distritos fiscales no se recogi ninguna impresin de cambio en este
sentido.
Si se analiza este aspecto desde la ptica de los fiscales provinciales, la
posicin adoptada por las fiscalas superiores crea una problemtica
mayor, pues los recursos de elevacin de actuados carecen de motivacin
sobre por qu deben realizarse diligencias adicionales. La importancia
del principio de jerarqua en el Ministerio Pblico hace que este tipo de
rdenes se acaten aun cuando la realizacin de las diligencias adicionales
no brinde mayor informacin.
El principio de jerarqua, tomado en su extremo de sujecin, y la insuficiente
motivacin de las disposiciones que resuelven los recursos de elevacin de
224

actuados abren paso a un problema adicional, al no contar con mayores

lneas de interpretacin de las disposiciones de sus superiores, los fiscales
provinciales terminan aplicando mecnicamente la regla informalmente
creada y extendindola innecesaria e indebidamente a investigaciones
donde es an menos razonable aplicarla. Por eso, la disposicin de archivo,
luego de quejada y de extendida en sus diligencias, es nuevamente
archivada.
As, la vaguedad de las disposiciones dadas por los superiores al resolver
los recursos de elevacin de actuados incide en que los fiscales tengan
dificultad para discriminar cundo archivar liminarmente una denuncia.
La falta de criterio es compartida con el superior. Finalmente, se configura
un esquema mecnico en el que algunos fiscales optan por no archivar
liminarmente ciertas denuncias donde existe riesgo de elevar lo actuado al
superior y de correccin de parte del superior. Ello puede elevar la carga
procesal de los fiscales y dificultar enormemente la formacin de una
poltica pblica en el Ministerio Pblico que sepa discriminar qu casos
son relevantes para que el Estado invierta recursos en su investigacin.
El resultado es un sistema mixto por defecto. La falta de unidad y
definicin institucional sobre cmo y cundo identificar casos de escasa
importancia para darles una salida rpida y temprana convierte a la etapa
de investigacin fiscal en un filtro en ocasiones ms estricto y en otras ms
laxo al archivar las denuncias que recibe en etapa preliminar.
1.8. Discreta poltica de generacin de competencias y manejo de
recursos humanos
Las capacidades de los actores vinculados al nuevo modelo representaron
representan an uno de los retos y dificultades ms importantes para
la adecuada aplicacin del NCPP. La lgica de la oralidad implica la
adaptacin y el cambio de las rutinas antiguas as como la instauracin de
nuevas formas de trabajo. Implica adems acoplar a todo el equipo de cada
fiscala, incluyendo a los asistentes en funcin fiscal, al esquema procesal y
tcnicas de investigacin necesarias para la complejidad de los delitos de
corrupcin de funcionarios.
El desarrollo de competencias en las Fiscalas Anticorrupcin es uno de
los aspectos ms dbiles entre los lineamientos de poltica analizados. En
general, es un problema transversal a muchas otras especialidades del
Ministerio Pblico y del sector justicia. Por ello no deja de ser paradjico
que en este tema tan crucial, como la lucha anticorrupcin, los fiscales
poco capacitados se enfrenten a defensores pblicos usualmente ms

225

capacitados al momento del juicio oral defendiendo a investigados

por corrupcin. De alguna manera, esta problemtica es regulada por
el nuevo Manual de Organizacin y Funciones del Despacho Fiscal
Penal Corporativo, en la cual se reconoce el apoyo que deben brindar
los Asistentes en Funcin Fiscal y Asistentes Administrativos al trabajo
fiscal,112 as como la necesidad en capacitar a los miembros del Despacho
Fiscal Penal Corporativo, en atencin a sus necesidades.113
1.8.1. Capacitacin: poca formacin y especializacin
La poltica de generacin de competencias requiere el desarrollo de tres
capas: capacitacin (en temas generales y base), formacin (capacitaciones
modulares continuas y bajo objetivos precisos y prcticos ligados
directamente al trabajo fiscal) y especializacin (profundizacin en
tcnicas para el trabajo fiscal al nivel de investigacin, operativo, gestin
y jurdico). En el balance, slo se ha avanzado en la primera capa pero con
continuidad limitada en el tiempo, en forma centralizada en Lima y sin un
carcter inclusivo a todos los operadores del subsistema (focalizacin en
fiscales).
La capacitacin representa una primera capa de necesidades de
capacitacin que ha sido parcialmente cubierta en el caso de las Fiscalas
Anticorrupcin. La rutina diaria ha influenciado positivamente en la
adaptacin de los fiscales al nuevo modelo procesal. Pese a ello, en todos
los distritos fiscales analizados, los mismos fiscales reconocen grandes
dificultades en las etapas iniciales de la implementacin del NCPP.
En las Fiscalas Anticorrupcin la preocupacin ya no recae tanto en esta
primera capa de necesidades de capacitacin. La necesidad de manejar
mejor los aspectos procesales ha estado opacada por una necesidad mayor
de fortalecer la segunda y tercera capas de formacin y especializacin:
112 Artculo 20 del Manual de Organizacin y Funciones del Despacho Penal Corporativo.
113 Artculo 12.17 del Manual de Organizacin y Funciones del Despacho Penal
Corporativo.- Son funciones del Fiscal Superior (...) Proponer al Presidente de la Junta
de Fiscales Superiores, la capacitacin continua con la finalidad de lograr la correcta
aplicacin del Cdigo Procesal Penal. Asimismo en el artculo 81.5 se establece como
una de las funciones de la Secretara Tcnica del Cdigo Procesal Penal, el proponer al
Fiscal de la Nacin, en coordinacin con la Escuela del Ministerio Pblico, programas
de capacitacin, induccin y entrenamiento para los fiscales, que tengan como objetivo
mejorar su desempeo en la aplicacin del Cdigo Procesal Penal y en el manejo eficiente
del Despacho Fiscal Penal Corporativo. Incluso, en la Quinta Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final se aprueba que la Escuela del Ministerio Pblico en coordinacin
con la Secretara Tcnica elaborarn y ejecutarn un programa de capacitacin sobre el
sistema de gestin fiscal.

226

Cmo investigar las denuncias por corrupcin en armona con el

desarrollo de la teora del caso, la prueba indiciaria, el manejo de ciertas
diligencias y el respeto de los derechos fundamentales de los investigados.
A diferencia de la primera capa, estas son necesidades vigentes cubiertas
parcialmente, lo que acarrea problemas para el funcionamiento de las
Fiscalas Anticorrupcin y riesgos que inciden en la calidad de los archivos
y de las denuncias formalizadas.
Uno de los principales obstculos es el limitado conocimiento en cuanto
a la normativa en contrataciones y adquisiciones del Estado. La Ley,
el Reglamento de contrataciones pblicas, as como sus posteriores
modificaciones, tienen un grado de complejidad importante. En muchos
casos, esta brecha de conocimientos termina impactando en la profundidad
de las investigaciones, en la generalidad al definir los objetivos de
las pericias, en la posibilidad de formar hallar indicios entre tanta
documentacin y, en general, en la capacidad de identificar evidencias del
delito denunciado que se conviertan en indicios razonables que ameriten
la formalizacin de la investigacin.
Como fiscal, no saba que haban tres etapas de contratacin, y luego me
di con la sorpresa de que existan y de que adems no se hacan muchas
colusiones en la etapa de seleccin porque sta es la ms pblica y la ms
expuesta de las tres. (Fiscal de Lima).
La conexin entre formacin, especializacin y archivo fiscal es tan fuerte
que puede afectar los estndares que ponen los fiscales para formalizar
denuncias. La complejidad de la prueba indiciaria es un reto mayor para los
fiscales sobre todo si no hay mayores guas institucionales ni jurisprudencia
que haya desarrollado adecuadamente este asunto. La falta de estndares
de prueba indiciaria abre paso potencial a la discrecionalidad y a la
imposicin de criterios que, propios a cada fiscal, elevan la probabilidad
que una denuncia se archive.
Incluso en Lima, donde la oferta de cursos es mayor y donde se ha
apreciado en trminos generales una mayor preparacin de los fiscales,
stos reconocen explcitamente las debilidades en sus colegas, en su equipo
y hasta en ellos mismos.
[Necesitamos] Hacer cursos de capacitacin en prueba indiciaria de
estos delitos. Ac en mi despacho por ejemplo, la mayora de mis adjuntos
me estn buscando prueba directa. Falta mayor manejo de prueba
indiciaria. Ese es el principal problema para m. (Fiscal de Lima).

227

El manejo de la prueba indiciaria [es problemtico]. La mayora del

personal fiscal todava no est adecuadamente preparado en la forma de
trabajar esto. Sobre todo para la colusin. Es muy raro encontrar pruebas
directas, entonces habra que manejar [prueba indiciaria]. (Fiscal de
Lima).
La investigacin de delitos de corrupcin, como los de peculado y colusin,
exige a los fiscales el manejo de ciertas herramientas fundamentales
para, por ejemplo, identificar el manejo de fondos que han tenido los
investigados. El SIAF del MEF permite ver al detalle y mes a mes los
registros presupuestales programados, ejecutados y modificados por
toda entidad pblica. Es de suma relevancia para las denuncias por
peculado o malversacin de fondos, pues permite cruzar informacin y
seguir detalladamente el movimiento de recursos. Pero no es un sistema
totalmente intuitivo. Es una herramienta para la que adems se necesita
conocer no solo algunos conceptos de gestin y ejecucin presupuestaria
sino tambin el manejo mismo de la herramienta. Son aspectos ms fciles
de comprender para ciertos profesionales cercanos a la gestin pblica.
Aun siendo economista, tal como lo es uno de los fiscales entrevistados, las
dificultades con el manejo del SIAF pueden aparecer.
Lo nico que puede ser difcil es ver la ruta del SIAF y ver cmo se
registra el uso del dinero (fiscal de Lima).
Lo mismo sucede con el manejo del portal del Organismo Supervisor
de las Contrataciones del Estado (OSCE) y el SEACE. Los fiscales de las
Fiscalas Anticorrupcin cuentan con un usuario y claves especiales para
poder hacer uso del sistema, pero no todos recurren a ste. Segn algunos
entrevistados, no todos saben cmo manejar el sistema lo que ha ocasionado
la dependencia del acto de solicitar copias usualmente certificadas de los
expedientes administrativos a las entidades involucradas y la consiguiente
demora hasta recibir la informacin (sin tener en cuenta que sta en
ocasiones no es entregada, se entrega parcialmente o es adulterada).
Hay que reconocer a la vez que el portal del SEACE no tiene toda la
informacin referida a la contratacin. Los expedientes de los postores no
ganadores no son subidos al sistema, por lo que antes de evaluar si el fiscal
debe o no usarla o, en todo caso, cundo hacerlo, es elemental crear en
todos los fiscales la capacidad de manejarlo.

228

Tabla 29
Nmero de actividades acadmicas organizadas por la Escuela del
Ministerio Pblico en las que participaron las fiscalas especializadas y
no especializadas en delitos de corrupcin de funcionarios
Distrito fiscal

2010

2011

2012

2013

Total

Amazonas

ncash

Apurmac

Arequipa

Ayacucho

Cajamarca

Callao

Caete

Cusco

Huancavelica

10

Hunuco

Huaura

Ica

Junn

La Libertad

Lambayeque

Lima

14

23

20

65

Lima Este

Lima Norte

14

Lima Sur

13

Loreto

14

Madre de Dios

Moquegua

Pasco

Piura

Puno

San Martn

229

Santa

Tacna

Ucayali

44

85

58

Total

42

229

Fuente: Informacin de la Escuela del Ministerio Pblico en respuesta a solicitud de

acceso a informacin pblica enviada por la Defensora del Pueblo.
Elaboracin propia.

Hay que reconocer a la vez que el portal del SEACE no tiene toda la
informacin referida a la contratacin. Los expedientes de los postores no
ganadores no son subidos al sistema, por lo que antes de evaluar si el fiscal
debe o no usarla o, en todo caso, cundo hacerlo, es elemental crear en
todos los fiscales la capacidad de manejarlo.
Paradjicamente, el nmero de capacitaciones dirigidas o en las que han
participado los fiscales del subsistema anticorrupcin no ha sido baja,
pero s ha perdido continuidad. Desde el 2010 a nivel nacional, la Escuela
del Ministerio Pblico inici actividades de capacitacin que han estado
concentradas en las Fiscalas Anticorrupcin y mucho menos en las fiscalas
no especializadas. Adems, las capacitaciones han estado bsicamente
concentradas en los distritos fiscales de la regin Lima (Lima, Lima Sur,
Lima Este y Lima Norte y Callao, con el 44% de capacitaciones para ser
exactos). En ncash y Ayacucho, las Fiscalas Anticorrupcin recibieron
4 y 3 capacitaciones todas en el 2011. Junn recibi 4, siendo 3 de ellas en
el 2011 y 1 en el 2013. En Lima se organizaron 21 y 9 de ellas han sido en
el 2013. Esto significa que en ncash, Ayacucho y Junn la gran mayora
de fiscales presentes en el sub sistema desde el 2012 o 2013 no hayan
recibido capacitacin alguna. La rotacin es relativamente importante en
estos distritos fiscales y ello amerita tener una poltica de generacin de
competencias sostenida en el tiempo.

230

Grfico 28
Evolucin del nmero de actividades acadmicas organizadas por la
Escuela del Ministerio Pblico en las que participaron las fiscalas
especializadas y no especializadas en delitos de corrupcin de
funcionarios

Nota: No toma en cuenta las actividades que puedan haberse organizado en cada distrito
fiscal sin la participacin de la Escuela del Ministerio Pblico.
Fuente: Informacin de la Escuela del Ministerio Pblico en respuesta a solicitud de acceso
a informacin pblica enviada por la Defensora del Pueblo.
Elaboracin propia.

Otro gran problema, segn los mismos fiscales que han sido capacitados,
ha sido la utilidad de las actividades acadmicas en relacin con el trabajo
prctico que realizan los fiscales: cmo investigar, qu diligencias practicar
en cada caso, cmo determinar la prueba indiciaria, entre otros aspectos.
Esto fue corroborado por los propios fiscales. Para stos, las capacitaciones
institucionales han estado mal enfocadas. Han sido ms capacitacin y
menos formacin en el sentido que hemos definido, tal como se puede
apreciar en el anexo 2, de 31 actividades acadmicas promovidas por la
Escuela del Ministerio Pblico, desde enero 2010 a mayo 2011, en ncash,
Ayacucho, Junn y Lima, solo 9 de ellas estuvieron relacionadas a la
temtica de corrupcin, de las cuales 8 se dictaron en la ciudad de Lima
y 1 en Junn. Esta situacin resalta justamente la generalidad de los temas
dictados.
Las capacitaciones orientadas a dogmtica no resultan tan necesarias,
sino espacios para compartir conocimientos y experiencias, entre otros.
(Fiscal de Lima).
ltimamente hemos recibido capacitacin, pero cosas ms pequeas.
Deberan existir cursos con mayor cantidad de horas y frecuencia.
(Fiscal de Lima).
231

La institucin no promueve pero cada quien con la inversin propia

tenemos que capacitarnos. (Fiscal de Ayacucho).
Sin los suficientes conocimientos y pautas que brinda la formacin y
especializacin, los fiscales aprehenden y adaptan menos herramientas
para armar sus investigaciones. No slo la probabilidad de ganar un caso
es menor sino que con menor preparacin se eleva igualmente el riesgo
de archivar una denuncia por no haber sabido identificar las pruebas
necesarias. Con objetivos mal planteados o generales es poco lo que
el fiscal identificar como indicios que ameriten el paso a investigacin
preliminar. Y no es que no haya delito sino que falta mejorar la capacidad
de los fiscales para identificarlos. As, se abre espacio a la aparicin de
archivos inadecuados.
Creo que se debe investigar mejor a nivel preliminar y motivar en
manera ms adecuada. Las [fallas] recurrentes en todo el sistema: no
tengo suficientemente identificado lo que se est investigando, motivo
aspectos que no tienen nada que ver el tema de investigacin, al inicio
no fijo bien lo que se me est investigando, y emito un pronunciamiento
general. (Fiscal de Ayacucho).
Frente a este limitado despliegue institucional de formacin, los fiscales
han tomado diversas iniciativas individuales o colectivas. En el sector
justicia, donde los programas de capacitacin son poco frecuentes, es
comn encontrar que sean los propios actores quienes invierten en su
formacin. Es tambin el caso de los fiscales. Varios sealaron financiar
con su propio dinero cursos de capacitacin y pasantas para conocer la
experiencia del sistema anticorrupcin en otros distritos fiscales.
He laborado en OCI de dos municipalidades. Conozco los procedimientos
de auditora que aplica la contralora. Es toda una metodologa que aplico
en mi trabajo como fiscal y que me resulta til. Estoy matriculado en
cursos de capacitacin de la escuela de la contralora aunque los viernes se
me complica asistir porque no me dan permiso. Yo mismo me lo financio.
(Fiscal de Ayacucho).
En forma paralela a la dificultad impuesta por la falta de formacin y
especializacin como poltica institucional, existen barreras estructurales
para la conformacin de los equipos fiscales con personal idneo. El
problema deriva justamente de la ventaja del sistema: su grado de
especializacin.

232

Como todo sistema especializado, las Fiscalas Anticorrupcin requieren

personal con competencias focalizadas, algo muy difcil de encontrar en
un medio donde la oferta de especializacin en temas anticorrupcin
o, por ejemplo, en contrataciones y adquisiciones pblicas no slo es
escasa sino que est geogrficamente concentrada en la capital. Adems,
la mayora de fiscales que integran el subsistema anticorrupcin no han
tenido experiencia previa en la temtica. Provienen de fiscalas comunes y
algunos de fiscalas que funcionaban todava con el antiguo Cdigo.
Aunque sobre el camino los fiscales han ido mejorando sus competencias,
evidentemente ello dista de ser parte de una poltica de formacin del
recurso humano, sobre todo si parte de la capacitacin depende de la
capacidad y la decisin de autofinancirsela as como de la disponibilidad
de cursos de capacitacin.
1.8.2. Asistentes en funcin fiscal: insuficiente formacin y
capacitacin
Con la regulacin del Manual de Organizacin de funciones del despacho
fiscal penal corporativo, aprobado por la Fiscala de la Nacin el 9 de
mayo del 2014 mediante Resolucin N 1735-2014-MP-FN, los asistentes
en funcin fiscal desarrollarn labores bsicamente administrativas
como el elaborar los proyectos de providencias, y otros de impulso de las
investigaciones, generar las cdulas de notificaciones y citaciones, apoyar
en la redaccin de actas, ingresar y verificar la informacin de los casos en
el sistema informtico, y mantenerlo actualizado, entre otras funciones.
Una de las funciones que podra contribuir a las investigaciones que
realizan los fiscales, y por la cuales desarrollaran labores de fondo,
recaera en su funcin de redactar las disposiciones y requerimientos, pero
esta ser por orden del fiscal, quien bajo responsabilidad deber instruir
sobre sus lineamientos y fundamentos.
En nuestro campo de investigacin, se advirti que la valoracin fiscal
respecto a su capacidad no es uniforme. Segn los entrevistados, estos
asistentes que son abogados y bachilleres en Derecho, no todos estn bien
capacitados, ni tienen buen desempeo. Pero ms all de esto que resulta
ser un diagnstico poco analtico el problema con los asistentes en funcin
fiscal es mayor, existen inconvenientes con su seleccin, motivacin,
formacin, especializacin, y su actitud hacia el sometimiento a las reglas
de trabajo impuestas por sus jefes.

233

Los fiscales parecen tener un control mnimo sobre el personal que reciben
como asistente. La resignacin de los fiscales sobre la imposicin del
personal es tan intensa como la posterior falta de motivacin de los propios
asistentes. Como seal un fiscal:
Me traen gente [asistentes en funcin fiscal] que no sabe nada, hay
que formarlos. (Fiscal en Lima).
Si en los fiscales es notoria la insuficiente formacin en los conocimientos
de base y especializados que exige trabajar en las Fiscalas Anticorrupcin,
en los asistentes esta brecha es naturalmente mayor pues son personas con
menos formacin y experiencia. No son parte del pblico objetivo de las
capacitaciones. A los asistentes los van formando en la propia rutina diaria
de trabajo fiscal, con todas las implicancias que ello acarrea (demoras,
tiempo perdido, etc.), para que realicen un trabajo que cumpla en trminos
administrativos y jurdicos.
No obstante, segn los entrevistados no todos los asistentes en funcin
fiscal desean realizan tareas jurdicas. Mientras que algunos fiscales
optan por no encargarles este tipo de trabajo, otros manifiestan que son
los mismos asistentes quienes rechazan estas tareas, por lo que terminan
concentrndose en actividades netamente administrativas como sacar
oficios y notificaciones.
En todo el subsistema solo hay seis... [asistentes en funcin fiscal]
buenos. La mayora no es que no sean responsables. Se dedican a hacer
el trabajo administrativo y se conforman con eso. De esos es el 90% de
asistentes y hay una buena cantidad que no quiere hacer ms trabajo de
fondo! Son pocos los buenos. El problema de seleccin es que los concursos
que se hacen no captan las capacidades adecuadas. (Fiscal de Lima).
Lejos de resaltar la poca importancia de los asistentes en funcin fiscal
en el desarrollo de la investigacin fiscal, en realidad son pieza clave en
el trabajo diario, ya sea para tareas intermedias e incluso mayores. Las
fuertes deficiencias en el funcionamiento de la corporativizacin de las
fiscalas contribuyen a convertirlas en una organizacin lotizada que hace
que sea mayor la necesidad de retraerse y apoyarse justamente en las
unidades que la corporativizacin busc descargar en cada Fiscala y en
sus integrantes.
La importancia de la funcin del asistente ha sido relevada por los fiscales
entrevistados. Se les forma y el riesgo es que consigan otro trabajo que

234

les ofrezca mejores condiciones econmicas, lo que no es difcil pues las

remuneraciones son bajas as como lo son tambin las perspectivas de
hacer carrera en la institucin. Luego de un tiempo en el puesto y de haber
adquirido conocimientos y experiencia, no existen los suficientes incentivos
para que los asistentes se queden en el puesto. La inversin puesta en ellos
se pierde cuando son contratados en otras instituciones donde se les paga
ms y donde pueden tener un mayor desarrollo profesional en el largo
plazo.
As, la administracin del recurso humano en general en las Fiscalas
Anticorrupcin es deficiente, ms an si se desciende en la jerarqua
institucional. Es en el extremo de esta jerarqua, en el nivel de los asistentes
en funcin fiscal donde la carencia de controles, motivacin, capacitacin,
y la falta de mejores criterios para seleccionar al personal se manifiesta con
mayor fuerza.
Lo antes mencionado debera ser observado, considerando que la
diversidad de denuncias que reciben las Fiscalas Anticorrupcin es un
factor adicional que complica que un fiscal o sus asistentes puedan estar lo
suficientemente capacitados para atender con igual desempeo cada uno
de los casos. En ocasiones, los fiscales se enfrentan a estudios de abogados
o abogados independientes que, por el contrario, suelen desarrollar mayor
nivel de especializacin y llevar una cartera de casos en nmero razonable
que administran corporativamente con otros abogados del mismo estudio.
Por ello, en el marco de la corporativizacin, sera necesario que los fiscales
puedan contar con personal idneo y mejor capacitado que puedan
apoyarlos en el despacho fiscal; adems, este personal deberan contar con
mejores incentivos que permitan su continuidad y volcar la experiencia
ganada en el Ministerio Pblico.
1.8.3. Fiscales para toda etapa de la investigacin y del proceso, o
fiscales especializados?
La carga fiscal limita la especializacin y los plazos de la investigacin
incentivan la necesidad de avanzar por encima de profundizar en ellos.
Bajo el esquema de corporativizacin poco efectivo y la discreta poltica
de capacitacin, formacin y especializacin, se ha empujado a los fiscales
a ser todistas y a tener que administrar todos sus casos en cada una
de sus etapas, aun cuando no tengan los conocimientos, las habilidades
y las destrezas suficientes para afrontar la ruta desde la denuncia hasta el
juicio oral. Otros fiscales, por el contrario, han terminado especializndose
simplemente porque la distribucin de la carga no es aleatoria. En la
prctica, han recibido ms de algunos tipos de denuncias y menos de otros.

235

Este espacio entre el fiscal especializado y el que ve todo tipo de denuncias

ha abierto cuestionamientos entre los fiscales sobre el rol que deben tomar:
el de fiscal que acompaa a las denuncias en todas sus etapas o el de
fiscal especializado que, en funcin a sus capacidades y habilidades, es
designado casi a exclusividad para juicios orales, operativos o diligencias
preliminares.
Como el NCPP exige al fiscal determinadas aptitudes, de lo que se trata
es de aprovechar estas habilidades segn las competencias de cada uno.
Esto est permitido en el reglamento. (Fiscal de Lima).
Yo particularmente, mi mtodo de trabajo, es tener especializados a mis
fiscales segn entidades. Por ejemplo, todo lo que es Fuerzas Armadas
lo tengo con una fiscal, una dama. Todo lo que es municipalidades, lo ve
otro fiscal. Por tipo de especialidad, ms o menos de la institucin, vamos
asignando. Los casos grandes emblemticos los veo yo, aunque hay una
directiva que dice que los ms grandes los ve el coordinador. A m se
me hace ms fcil asignar as, porque as yo creo una especialidad. Si yo
reparto distintos casos a distintas personas, nunca se van a especializar.
Entonces las personas que trabajan a Fuerzas Armadas va aprendiendo
cmo manejarlo en el buen sentido de la palabra. Hay fiscales que son ms
de parte operativa. Entonces el provincial debe conocer las fuerzas, las
virtudes de sus adjuntos. Si yo veo que a cierta persona se le hace mejor
trabajar en operativos no la voy a mal aprovechar mandndola a hacer
cosas que no hace tan bien. El tema de especializacin es un tema propio,
cada fiscal en su despacho reparte segn su criterio. (Fiscal de Lima).
Esta disyuntiva no nace de posiciones tericas sino ms bien de cmo la
realidad se ha dado a decir de la experiencia fiscal registrada. Son muy
pocos los casos que pasan a juicio oral y no siempre el desempeo de los
fiscales ha sido positivo. Son pocas las denuncias que se formalizan (7% en
el 2011) y mucho menos las que se ganan en juicio oral (4% en el mismo
ao). A diferencia de los abogados y defensores pblicos que defienden
a acusados por corrupcin, los fiscales tienen menos experiencia y la
acumulan a un ritmo ms lento por el limitado nmero de casos en juicio
oral.
Lo que importa es notar que, bajo el esquema de especializacin o su
opuesto, la capacitacin de los fiscales y de los asistentes en funcin fiscal
es central para evitar el archivamiento indebido de denuncias, algo que ha
sido directamente advertido por ms de un fiscal y que puede ser evitado
si se piensa en la formacin del capital humano como una poltica pblica
con elevadas externalidades.
236

Yo le digo, cuntos procesos se me habrn ido, por falta de capacitacin?

Nosotros nos auto capacitamos, a veces si se nos viene un proceso de
Qali Warma, ya sabemos dnde ir. Ya sabemos dnde. Esto lo estamos
adquiriendo con la capacitacin. (Fiscal de Ayacucho).
1.9. Rotacin de fiscales
El tema de la rotacin de los fiscales en las Fiscalas Anticorrupcin es
relativamente importante, considerando que fue en Lima y ncash donde
este tema fue evocado como un problema de cierta recurrencia.
Si bien la rotacin de los fiscales es designada por la Fiscala de la Nacin
y/o la Junta de Fiscales de cada distrito fiscal, pues deciden estos cambios.
No habra nada intrnsecamente negativo si dicha rotacin se realizara
bajo criterios no solo tcnicos y razonables, sino tambin transparentes,
pues permitira optimizar el uso del recurso humano, mejorar los equipos
de trabajo, ampliar el conocimiento y la experiencia de los funcionarios
rotados, entre otros beneficios.
Sin embargo, el problema surge cuando la rotacin de fiscales se realiza
bajo parmetros poco transparentes, y no motivados. Y si bien no hay
la obligacin legal de hacerlo, en trminos estrictos, no significa que no
exista justificacin vlida para cada rotacin. No obstante, esta forma de
ejercer la poltica de rotacin no hace sino cuestionar tanto la transparencia
como la razonabilidad de tales decisiones, ms aun si ni siquiera el mismo
funcionario rotado conoce las razones de su cambio.
La Fiscala de la Nacin traslada al personal sin mayores criterios. Me
cambiaron sin preguntarme mi opinin, sin capacitacin. No se ha trabajado
bien el tema de seleccin de personal especializado. (Fiscal de Lima).
En todo caso, los parmetros formales tomados para la rotacin de los
fiscales son desconocidos, y si hay algo de tcnico en ellos, jams aparecen
descritos formalmente en la resolucin que comunica su cambio.
Por otra parte, segn los fiscales, la rotacin lejos de ser instrumental al
desempeo individual e institucional, se convierte en una herramienta
politizada con efectos colaterales sobre las investigaciones en marcha
que deja el fiscal rotado, y sobre el ambiente laboral en las Fiscalas
Anticorrupcin.
El cambio frecuente de fiscales que le quita el caso y lo ponen a otro. Entra
otro fiscal, y est en cero el que viene de la Fiscala de la Nacin. (Fiscal de
Lima)
237

En efecto, y siempre segn lo manifestado por los fiscales entrevistados, la

rotacin se emplea como una forma de entorpecer investigaciones o evitar
que estas prosperen, sabiendo que las decisiones de rotar un fiscal u otro
son luego conocidas por el resto de fiscales, su uso poltico se convierte en
una herramienta de advertencia o represalia, que en espacios limitados
como el de las Fiscalas Anticorrupcin se expande rpidamente por las
redes informales de comunicacin hasta convertirse en un rasgo latente de
la cultura organizacional del subsistema.
La magnitud de la poltica de rotacin indebida de personal no necesita
ser masiva para generar efectos negativos. En realidad, no es masiva.
En trminos relativos, no son rotados la mayora de fiscales, sino que la
poltica de rotacin con motivos polticos es ms que nada selectiva, y
son los fiscales provisionales quienes tienen la mayor posibilidad de ser
rotados.
[...] a veces en estos temas existen presiones que a veces un fiscal no
debe permitir que lo afecten. A veces uno acta por presiones y no
profesionalismo. Un fiscal tiene que actuar con valenta, confirmar lo que
corresponde y viceversa, y hacer su trabajo, denunciar lo que se debe y
punto. Como defensores de la legalidad no se deben apaar cosas que no
son. Pero los polticos tienen un poder inmenso, hoy ha salido publicado
en La Repblica el caso del gerente del Ministerio Pblico que no tiene
por qu venir a amedrentar. Los altos funcionarios deberan someterse con
mayor razn al control de las autoridades. Habra que proteger en todos
los niveles a las fiscalas del poder poltico. A veces da miedo comentar,
sobre todo si eres provisional. Con un par de dedos te sacan. (Fiscal de
Lima).
As, un fiscal titular raramente es rotado, en el sentido estrictamente
administrativo de la palabra en fiscalas tan especializadas como las
de corrupcin de funcionarios. Se le cambia ante investigaciones por
inconducta funcional a cargo de Control Interno, por ejemplo, u otras
promovidas ante el Consejo Nacional de la Magistratura conducentes ms
bien a su separacin de la institucin. En este ltimo caso no hay rotacin,
sino destitucin. La necesidad de cubrir plazas en otro despacho o distrito
fiscal es otra razn vlida. En el primer caso, la rotacin es la consecuencia
de la decisin de investigar o sancionar a un fiscal por algn acto contrario
a la Ley, en el segundo caso, de ofrecer una mejor cobertura territorial
como institucin.
Sin embargo, no es esto lo que segn los fiscales determina la rotacin de los
provisionales. Ms bien el mensaje que dejan las decisiones de rotacin es
238

que investigar cierto tipo de casos, puede conducir a la rotacin o remocin

de fiscales, y con mayor razn si son provisionales. La reduccin del riesgo
percibido de la provisionalidad es considerada como una fortaleza. As
evalu un fiscal la recomposicin de su Fiscala Especializada:
El ingreso de titulares que hubo el ao pasado [es una fortaleza]. Se
dej un sistema que era de provisionalidad por un sistema en el que todos
son titulares, lo cual implica poder tener un poco de fortaleza para dejar
de tener un poco de presin, que puede subsistir pero ya no es tan evidente
o fuerte como antes, cuando haba un alto nmero de provisionalidad y un
alto nmero de fiscales que no eran de la especialidad. (Fiscal de Lima)
Un caso que ahonda la rotacin de fiscales provisionales es el caso de
ncash, entre los siete fiscales rotados o removidos que investigaban casos
por corrupcin contra el entonces presidente regional, Csar lvarez,
haban sido titulares y provisionales. El uso poltico de la rotacin de fiscales
parece estar ms sustentado por mismos afectados. Segn declaraciones a
La Repblica (24 de enero de 2014):
Incluso al terminar la entrevista con los congresistas y el presidente
regional Csar lvarez, el doctor Hugo Dante Farro Murillo, en su
condicin de presidente de la Junta de Fiscales del Santa, me do en tono
de advertencia que tuviera cuidado en la realizacin de la diligencia de
allanamiento, ya que el seor Csar lvarez tena mucha influencia y
mucho poder con dos fiscales supremos en el Ministerio Pblico
La poltica de rotacin de fiscales en el Ministerio Pblico parece ser
selectiva, pero no impide que los titulares sean tambin objeto de rotaciones
indebidas. La forma ms leve de rotacin politizada es la designacin del
fiscal titular a otro despacho. Como los fiscales anticorrupcin trabajan en
fiscalas corporativas, no son dueos de un despacho y por tanto pueden
ser cambiados o rotados:
Cuando haya una decisin de un fiscal que no agrade a determinadas
autoridades, entonces se le cambia de una Fiscala Especializada a otras
Fiscalas Especializada. (Fiscal de Lima).
A qu le doy yo ms importancia: A la transparencia o que a algn
fiscal se le haya cargado el despacho? Lo que me parecera incorrecto es
que de esa carga compleja yo agarre y bajo un criterio equis diga yo te
roto este caso y me lo voy a asignar a mi o a mi colega. La pregunta
es qu criterio us el Fiscal Coordinador. El reglamento de los Fiscales

239

Coordinadores dice que se pude hacer una gestin adecuada de la carga.

(Fiscal de Lima).
Si bien se trata de casos puntuales, la continuidad de las prcticas de
rotacin no sustentada y la denuncia de los propios fiscales aumentan la
suspicacia de la poltica de rotacin y sancin de fiscales.
En el plano institucional, la rotacin no sustentada de fiscales afectara
la legitimidad del Ministerio Pblico. Pero tambin altera las pautas de
organizacin operativa de los despachos. Remover un fiscal implica
designar otro que debe retomar las investigaciones, sobre las cuales no
necesariamente comparte el mismo enfoque. Hay un riesgo de demora en
las investigaciones pero tambin de archivo inadecuado, si el nuevo fiscal
no tiene el tiempo suficiente para analizar casos usualmente complejos y
de gran volumen de informacin.
Formar capital humano en las Fiscalas Anticorrupcin es algo valioso
y difcil de hacer. La falta de una poltica sostenida de generacin de
competencias y manejo de recursos humanos, origina que los fiscales
algunas veces autofinancien sus propias capacitaciones, y su aprendizaje
en base a su propia experiencia. Este mismo factor hizo que el inicio del
funcionamiento de las Fiscalas Anticorrupcin se hiciera con fiscales no
especializados provenientes sobre todo de fiscalas comunes. Por ello,
la rotacin no justificada y sin mayor explicacin de aquellos fiscales
especializados hace que el sistema anticorrupcin pierda un valor
interesante en la lucha contra la corrupcin.
2. Aspectos de Gestin advertidos que inciden en la labor fiscal
2.1. Fiscalas de Coordinacin: estilos de liderazgo y desempeo
Bajo la regulacin del Reglamento derogado se puede afirmar que la
ejecucin de las tareas del fiscal coordinador se asentaba sobre dos pilares:
los lineamientos de poltica, y los aspectos de Gestin. La conexin entre
ambos es cercana. Mientras que el primero da el marco de accin y
determina las funciones y los lmites de la funcin de fiscal coordinador, el
segundo cubre los aspectos operativos de la funcin.
En el captulo anterior, se definieron diversos rasgos de cmo las fiscalas
de coordinacin han sido diseadas al nivel de los lineamientos de
poltica. El planteamiento general de su Reglamento prioriz una visin
administrativa para la funcin del fiscal coordinador y dio menos peso
a la parte jurdica que en el marco de la corporativizacin, s podra

240

haber influenciado positivamente en el funcionamiento de las Fiscalas

Anticorrupcin.
Las funciones que ejecutaban los fiscales provinciales coordinadores eran
fuertemente influidas por su liderazgo; y, ste, a su vez, estaba marcado
por su nivel de proactividad y su capacidad de comunicar o de propiciar
la comunicacin al interior de la Fiscala Anticorrupcin. Hemos
identificado que estos factores determinaron cuatro estilos: proactivo,
administracin abierta, organizacin lotizada pura, desorganizacin con
dinmica. Cada estilo tuvo impactos particulares sobre todas las funciones
de la coordinacin, entre las que hemos elegido las ms importantes para
analizar: el tratamiento de lo jurdico y la corporativizacin.
2.1.1. Estilos de coordinacin
El rol del fiscal coordinador estuvo altamente asociado al liderazgo y la
personalidad de quien ejerca el cargo. En los distritos fiscales analizados
que contaban con un fiscal coordinador ms activo, se identific mayor
dinamismo y mejor comunicacin en el planteamiento y ejecucin de
ciertas actividades. Asimismo, los fiscales entrevistados reconocieron
rpidamente las fortalezas y las debilidades de sus coordinadores, tambin
de sus limitaciones, que hacen de la coordinacin un rol difcil; tambin
identificaron a un coordinador que, distinto a los anteriores, planteaba una
mejor relacin con el resto de fiscales e iniciativas que no se cean slo a
lo administrativo.
En los distritos fiscales analizados, hallamos dos caractersticas comunes
del liderazgo de quien ejerca la coordinacin: personalidad (dinmica
o pasiva); y comunicacin (abierta o cerrada). El cruce de personalidad
y comunicacin da origen a los estilos de coordinacin, identificndose
cuatro estilos: proactivo, administracin abierta, organizacin lotizada
pura y desorganizacin con dinmica. En cada estilo las funciones del
coordinador son planteadas y ejecutadas en forma distinta.
Hemos identificado dos funciones importantes para la coordinacin y, a
la vez, donde el rol del fiscal coordinador est claramente diferenciado en
funcin del estilo que haya impuesto en su cargo: el tratamiento de temas
jurdicos y la corporativizacin.

241

Grfico 29
Estilos de coordinacin

Elaboracin propia.

El tratamiento de temas jurdicos involucra la discusin entre todos los

fiscales de las dificultades, el establecimiento de pautas comunes para
la investigacin fiscal, e incluso su actuacin en juicio oral. Adems,
implica la difusin y discusin jurdica. Lo ideal es que la discusin se
debe plantear en escrito, mediante actas o directivas, para sentar pautas
comunes y replicables.
La corporativizacin se entiende como la capacidad de compartir las
diligencias preliminares, planificar estrategias e investigar en equipo,
especializarse en alguna etapa de la investigacin y del proceso judicial,
reemplazarse en diligencias, entre otras actuaciones, que se puedan
realizar en forma cooperativa.

242

Tabla 30
Definicin de estilos de coordinacin
Estilos de
coordinacin /
Funciones

Jurdico

Corporativizacin

Proactivo

Acuerdos por
escrito; convocatoria
amplia a reuniones;
coordinan desde
archivo hasta juicio
oral; juego de roles y
simulaciones; discusin
de casos complejos,
emblemticos y otros
ms.

Planificacin y ejecucin
de investigacin en equipo;
reemplazo en diligencias;
programacin de uso de
recursos escasos;
investigacin por equipos,
pools especializados,
sub-especializaciones
intencionales.

Administracin
abierta

Criterios trabajados
ms que nada en
forma independiente;
convocatoria
semicerrada;
comunicacin informal
corriente; discusin
en casos complejos y
emblemticos.

Entre fiscales conocidos

y amigos y sin iniciativa
del fiscal coordinador,
para casos emblemticos
o complejos por presin
meditica.

Organizacin
lotizada pura

Como mximo criterios

discutidos en cada
fiscala; transmisin
oral, sin registro, en
canales informales;
discusin y difusin
en casos complejos y
emblemticos.

Iniciativas bilaterales (fiscalfiscal) basadas en confianza

y redes cercanas, slo para
casos emblemticos.

Desorganizacin
con dinmica

Como mximo
criterios discutidos
en cada fiscala;
transmisin oral, sin
registro, en canales
informales; difusin
en casos complejos y
emblemticos.

Slo para casos

emblemticos y complejos,
desconfianza.

Elaboracin propia.

243

Antes de analizar cada estilo de coordinacin se precisar tres aspectos:

En primer lugar, no hay estilos puros. Nuestra clasificacin se ha construido
en base a lo hallado en las entrevistas. Refleja bastante bien los estilos de
coordinacin en cada distrito fiscal e incluso es posible extenderlos a otros
distritos fiscales.114 Pero ms que categoras estancas, los estilos deben
verse como continuidades cuyos lmites son zonas grises, de transicin
hacia otro estilo o combinaciones de stos. La coordinacin en cada distrito
fiscal tiene un estilo particular, con un estilo predominante que en ciertos
casos es matizado por otro.
En segundo lugar, son estilos reales y no tericos. Por ello, incluso el mejor
estilo entre los cuatro, evidencia carencias que deben ser corregidas para
llegar a un nivel ptimo de coordinacin.
En tercer lugar, la transicin de un estilo hacia otro con mejores implicancias
no depende nicamente de las caractersticas del fiscal coordinador.
Existen factores estructurales que impiden mejorar sus funciones, como
los lineamientos de poltica, pero tambin otros propios de las Fiscalas
Anticorrupcin y del Ministerio Pblico (poltica de persecucin de la
corrupcin, cantidad y calidad del personal, logstica, presupuesto, etc.); y
otros externos a stos (polticas anticorrupcin, jurisprudencia, desarrollo
normativo, etc.).
2.1.2. Estilo proactivo
Este es el estilo de coordinacin con mejor performance. Tiene un balance
adecuado en las dos funciones, pero con mayor nfasis en lo jurdico, que
en la corporativizacin, sin llegar a estndares ptimos. Es el estilo ms
deseable pero no generalizado. Fueron dos los distritos fiscales analizados
donde la coordinacin tena un estilo de predominancia proactiva.
La funcin que ms destaca es la jurdica. Las reuniones de coordinacin
son aprovechadas no solo para atender problemas administrativos sino
para recoger e integrar las principales preocupaciones de los fiscales al
investigar sus casos. La integracin de los fiscales a las reuniones es ms
frecuente y extensiva. No solo participan los fiscales provinciales sino
114 Hemos preferido no identificar expresamente el estilo predominante o secundario de
coordinacin en cada uno de los distritos fiscales estudiados. No es nuestro propsito
hacer una crtica particular a determinado coordinador o coordinadora, pero s
reconstruir estilos paradigmticos para visibilizar la problemtica detectada. De ah que
en las citas hayamos preferido omitir en esta seccin la referencia a la procedencia del
fiscal entrevistado.

244

eventualmente los fiscales adjuntos, porque las discusiones y los acuerdos

no son enteramente administrativos, sino que involucran aspectos sobre
las investigaciones en marcha.
Los acuerdos tomados en las reuniones de coordinacin ocasionalmente
se materializan directivas internas u otros documentos. Tambin se dan
acuerdos verbales, pero al margen de la forma en que se concretan, se
evidencia un mayor compromiso por discutirlos y aplicarlos.
Los temas de discusin que promueve la coordinacin incluyen lo
jurisdiccional y lo concierne a la investigacin fiscal. En lo primero, la
discusin gira alrededor de pronunciamientos judiciales (sentencias,
normativa y/o jurisprudencia); y en lo segundo, incluyen pautas sobre
cmo se deben realizar las diligencias preliminares y el archivo,
Nuestra ltima reunin fue el martes 11, tratamos algunas estrategias
sobre el desarrollo de pericias y sus deficiencias. Hemos acordado darle
prioridad a las pericias en casos judicializados, especialmente cuando hay
controles de plazos e investigacin suplementaria. Estamos usando el
tiempo ltimo que nos dan los juzgados para meter las pericias. (Fiscal).
Por ltimo, una de las actividades ms interesantes es la realizacin de juego
de roles y simulaciones. En los dos distritos analizados donde predomina
este estilo, los coordinadores organizan en forma constante simulaciones
de juicios orales destinadas a preparar al fiscal que participar en alguna
audiencia. Los dems fiscales asumen roles de abogados defensores,
formulan preguntas que buscan desbaratar y debilitar las argumentaciones
y teora del caso del fiscal. Esta iniciativa es una buena prctica que podra
ser replicada e institucionalizada.
Entre nosotros mismos nos hemos capacitado para las audiencias. Me
pongo como el peor abogado, trato de ridiculizarlo, de tal forma. Me
acuerdo de la doctora, no la dej ni hablar. Al da siguiente, al abogado le
aplic lo mismo. Sugestiva, capciosa, sugerente. Y un detalle: El fiscal al
que le va a ir bien es el que se reponga cuando pierda, no el que gana todos
los casos. (Fiscal).
La segunda funcin es la corporativizacin. Es en este estilo donde
funciona mejor. Hemos identificado un desarrollo inicial prometedor de la
corporativizacin pero no extensivo a todos los aspectos. Slo dos distritos
de los analizados tienen este tipo de avances en la corporativizacin.

245

El primer espacio que se desarrolla con la corporativizacin es el de las

diligencias compartidas, si bien cada fiscal es responsable por sus casos,
puede formar parte de equipos de apoyo para la realizacin de algunas
actuaciones fiscales, como constituciones o incautaciones. Este apoyo
implica una planificacin coordinada y se ejecutan como tal. Es decir,
forma parte de una visin corporativa que abarca la planificacin y la
puesta en prctica del plan de investigacin.
Es muy positivo el modelo corporativo, porque permite coordinar
en equipo las investigaciones preliminares, a nivel de toda la fiscala
provincial. [Contamos con] Apoyo de fiscales de cualquier despacho
en diligencias y audiencias. Nos reemplazamos si uno no puede ir va el
otro. (Fiscal).
El segundo espacio donde aparece la corporativizacin es el reemplazo del
fiscal en diligencias a las que no puede asistir. Los fiscales reemplazantes
no solo deben estar disponibles sino conocer el caso. El reemplazo es vital,
sobre todo para distritos fiscales donde la cobertura geogrfica representa
una dificultad mayor para la programacin y ejecucin de diligencias.
Adems, permite avanzar ms rpido con las diligencias, evitar los cruces
de audiencias y reprogramaciones.
Uno de los problemas recurrentes en estilos de coordinacin donde
existe poca comunicacin es la nula comunicacin en la planificacin de
diligencias o actuaciones similares. En el fondo, este es un simple problema
de asignacin de recursos. Por eso el fiscal coordinador debe conocer qu
es lo que va a realizar cada fiscal, para establecer criterios o acciones en la
ejecucin de necesidades en forma conjunta o agregada. Aunque existen
cosas que escapan al fiscal coordinador, los casos avanzan, los plazos
transcurren y los recursos escasean, como por ejemplo, la asignacin de los
peritos son pocos para toda la carga de informes periciales que requieren
las Fiscalas.
La asignacin de equipos especiales para, por ejemplo, diligencias complejas
o casos emblemticos es otra forma de avance en la corporativizacin pero
que no se ha observado an, as como tampoco la coordinacin para la
agregacin de diligencias con una misma entidad y trmites en forma
conjunta (pedidos de informacin a la SUNAT u OSCE, etc.).
2.1.3. Estilo de administracin abierta
Es un estilo donde predomina la buena comunicacin pero es contrarrestada
por la dbil proactividad del fiscal coordinador para articular problemas

246

e intereses; lo que hace que el enfoque de su gestin tenga un sesgo

administrativo importante.
Lo jurdico es una debilidad en la coordinacin. Como unidad, la fiscala
pierde fuerza y dejan de discutirse y tratarse en forma conjunta y continua
los temas jurdicos de inters para las investigaciones, trasladndose esta
funcin al campo individual. El fiscal coordinador difcilmente integra la
problemtica jurdica a las reuniones, salvo casos excepcionales de mayor
inters (aquellos casos complejos y emblemticos, aunque es mnimo), o
jurisprudencia o normativa relevante.
Para las reuniones de coordinacin se convoca solo a fiscales provinciales,
siendo una convocatoria semicerrado. Los acuerdos son generalmente
verbales pero pueden constar en actas. Esto facilita la transmisin del
mensaje a quienes no fueron convocados, quienes sienten que se les brinda
informacin pero sin que se recoja su problemtica.
Compartir formas de investigar entre fiscales, eso sera til. Las reuniones
semanales se han implementado hace 2 meses, y en stos 3 meses quien
va es el fiscal provincial, no los adjuntos. Debera haber conversaciones
aqu, pero no entre muchos o al menos no para empezar porque cuntos
ms integrantes la comunicacin es menor. Se debe empezar con el trabajo
corporativo en el propio despacho y luego buscar reuniones entre fiscalas
corporativas (Fiscal).
Si bien existe un mayor flujo de comunicacin entre los fiscales de una
misma fiscala y entre los fiscales en general. Esto hace que la reuniones
generales entre fiscales coordinadores, fiscales provinciales y fiscales
provinciales adjuntos destinadas a discutir problemas e inquietudes
jurdicas se trasladen al espacio compartido ms pequeo: cada fiscala.
Es en este espacio donde se cierra la discusin jurdica. Tambin genera
que los canales de comunicacin informales (intercambios de pasillo)
sean los canales naturales para dicha comunicacin. No obstante, no hay
acuerdos propiamente dichos, solo conversaciones e intercambios orales
no materializados.
En el despacho fiscal tenemos plenitos, esto es, reuniones entre los
fiscales de un mismo despacho para unificar criterios o discutir cuestiones
de casustica que nos estn complicando la vida. Tambin nos hacemos
consultas entre nosotros de manera constante aprovechando la cercana
de los despachos. Pero solamente nos reunimos cuando el tiempo nos lo
permite, es decir una o dos veces por mes como mximo (Fiscal).

247

Todos los espacios de posible corporativizacin quedan relegados a dos

instancias: el fiscal provincial quien como jefe de fiscala puede imponer
un estilo de trabajo y, en segundo lugar, entre fiscales que por amistad
o vnculo se animan a realizar trabajo conjunto. Cuando se carece de
este vnculo aparece otro estilo particular de coordinacin fiscal, el de
organizacin lotizada.
La funcin de corporativizacin en este estilo es la consecuencia plena
del repliegue del fiscal coordinador como articulador de intereses. En las
entrevistas a fiscales, la corporativizacin bajo el estilo de administracin
abierta implica la realizacin de diligencias coordinadas con otros fiscales
cercanos, lo que se logra solo a travs de la coordinacin directa o amical
y sin la intervencin del fiscal coordinador. ste no articula intereses ni
necesidades.
Eso de la corporativizacin todava no funciona, cada fiscal tiene su
carga y anda metido en su problema. Hay ms comunicacin por un tema
generacional que por un tema funcional, no es por el diseo en s. Es
porque hay ciertas simpatas. Pero s hay comunicacin fluida. (Fiscal).
Pero esta suplantacin del rol de coordinacin no se hace para todos los
espacios posibles de la corporativizacin. No se planifican ni ejecutan
diligencias en forma corporativa y coordinada, ni se distribuyen los
recursos escasos bajo criterios equitativos. La corporativizacin suele
abarcar bsicamente al reemplazo del fiscal en diligencias a las que no
puede asistir.
Generalmente veo un trabajo en equipo entre los fiscales de un mismo
despacho. Eso es bueno. Hay dudas, preguntas, intercambios. Incluso se
reemplazan si por A o B ste no puede estar presente en una audiencia.
(Fiscal).
Este tipo de estilo implica corporativizarse sin coordinacin. Aunque es
mejor a las siguientes formas de estilo, su sostenibilidad est limitada a
las facilidades y las posibilidades de coordinar, que no dependen de la
estructura orgnica de la institucin sino de factores coyunturales (fiscales
que se conozcan) o personales (amistad entre fiscales). En el mediano
plazo, si las coordinaciones inter-fiscalas no rinden frutos o se desgastan
se perder lo ganado en comunicacin y con ello se corre el riesgo de
retraerse a lo individual y pasar a un estilo de organizacin lotizada pura.

248

2.1.4. Estilo de organizacin lotizada pura

La frase Ac, cada uno muere por su caso permite definir rpidamente
la lgica detrs de este estilo. Este estilo es la consecuencia del dbil
funcionamiento de los canales de comunicacin y de la pasividad del
coordinador o de la dificultad que tiene para integrar a los fiscales. Las
reuniones de coordinacin integran solo al fiscal coordinador y a los
fiscales provinciales. Los mensajes y acuerdos que toman son transmitidos
ocasionalmente, pero no en forma institucional, sino en base a la rplica
que hacen los fiscales provinciales hacia sus adjuntos.
Nos falta lderes. El coordinador no hace la labor de coordinador. Debera
saber todo lo que pasa con todos los adjuntos. Menos an en lo que le
pasa con los adjuntos de esos despachos. No hay conexin directa. Si bien
uno no tiene capacidad de ver todos los casos, al menos un jefe debera
saber qu est haciendo con cada caso. El coordinador debera llegar ms
a quienes estn llevando cada caso. (Fiscal).
El abordaje de los temas jurdicos desde la coordinacin se hace a nivel
mnimo: casos complejos y emblemticos, o normatividad relevante. Esta
falta de impulso a los temas jurdicos se contrarresta en cada fiscala. Ah
se conversan y discuten pautas de investigacin y jurisprudencia. Pero no
es homogneo entre los fiscales. Algunos lo hacen con mayor frecuencia
y espacio para la coordinacin pero otros minimizan estas funciones y
dejan a sus fiscales provinciales con una mal entendida libertad dentro del
sistema corporativo.
No s si mis disposiciones estn bien o mal. Si estoy equivocada no hay
mecanismo de retroalimentacin. (Fiscal).
Lo usual en este estilo es la ausencia de acuerdos escritos. Casi todo se
manifiesta en lo oral y se materializa tal cual en acuerdos, por ello, su
difusin e institucionalizacin como prctica para otros casos de corte
similar es muy baja.
La organizacin lotizada pura tiene por efecto hacer que el desempeo
de las Fiscalas Anticorrupcin se desarrolle en forma aislada en el ncleo
ms desagregado el fiscal o en ocasiones al nivel de la fiscala. Por ello, lo
corporativo no ha funcionado en dicha jurisdiccin.
La figura del reemplazo de fiscal en diligencias, tiene antecedentes pero
sin resultados efectivos. Por ejemplo, al nivel de cada fiscala donde el

249

fiscal provincial tiene la potestad y la autoridad de asignar diligencias a

uno de fiscales provinciales adjuntos. Es lo mnimo que se puede pedir
a las Fiscalas Anticorrupcin que funcionan bajo este estilo. Es bastante
sintomtico de una organizacin lotizada que el fiscal que seal
hacer uso de este medio corporativo no lo llame trabajo en conjunto o
propiamente corporativo sino ayuda de parte de sus fiscales. Esta forma
de colaboracin es corporativa solo por el hecho que hay ms de un fiscal
trabajando en ella. Pero en trminos estrictos responde ms al principio de
jerarqua que ejerce el fiscal provincial sobre sus adjuntos.
Para m el tema de reemplazos en audiencias no ha funcionado. Mis
adjuntos s me ayudan pero a veces me avisan a ltima hora, pero con
ellos si nos reemplazamos. (Fiscal).
Lo que prima en este estilo, es el inters individual, y es lgico, pues el
fiscal coordinador no otorga prioridad a la organizacin equitativa de los
recursos. Es una actitud individual y poco corporativa. Bajo este estilo
de coordinacin es igualmente poco probable pensar en asignar ciertas
tareas a los fiscales segn las competencias que tengan. Al fiscal se le exige
especializarse en todo.
La corporativizacin en una organizacin lotizada pura solo funciona en
casos contados y paradjicamente donde ms es necesaria la coordinacin,
comunicacin y confianza entre los fiscales: los casos emblemticos. Pero
no hay contradiccin alguna. Todo depende de la iniciativa de hacerlo o
de la presin que medios de comunicacin o la coyuntura ejerza sobre el
Ministerio Pblico.
Hay una reunin para darte ideas, pero no hay corporativos. Lo que
pas en (...)[investigacin al alcalde del distrito en la que varios
fiscales se constituyeron al local para obtener informacin] s fue
corporativo. (Fiscal).
En este estilo de coordinacin es donde los problemas comunes a todas las
Fiscalas Anticorrupcin son exaltados como fallas de la corporativizacin.
Es la consecuencia de la gravedad de tales problemas pero tambin de la
incapacidad del fiscal coordinador para manejarlos o mitigarlos.
2.1.5. Estilo de desorganizacin con dinmica
Las caractersticas centrales de este estilo se derivan de un fiscal coordinador
proactivo trabajando en un ambiente de comunicacin limitada entre los

250

fiscales. Generalmente, proactividad y comunicacin van de la mano y ha

sido comn hallar que un fiscal coordinador proactivo generaba un mejor
ambiente de trabajo que abarcaba el aspecto de la comunicacin entre los
miembros de la Fiscala Anticorrupcin. Ningn distrito fiscal tiene a este
estilo como predominante, aunque se manifiesta dbilmente en dos de los
distritos estudiados como estilo secundario.
El manejo de la funcin jurdica de parte del fiscal coordinador es muy
similar al observado en la organizacin lotizada pura, aunque tiene
enfoque y deficiencias parecidas, las diferencias estn marcadas por la
mayor proactividad del coordinador.
Lo jurdico es una preocupacin del fiscal coordinador pero no encuentra
respuesta en sus fiscales para abordarlo o bien no es una preocupacin
constante del coordinador quien opta por centrase en tareas administrativas.
En las pocas reuniones de coordinacin, las discusiones son verbales y no
dejan ningn registro y menos acuerdo escrito. Toda comunicacin sobre
estos aspectos se da a travs de canales informales. S hay difusin de
jurisprudencia y normas, pero lo usual es no ir ms all, dejando de lado
la opcin de discutirlas.
La corporativizacin con el estilo de desorganizacin con dinmica
encuentra dificultades en el ambiente de trabajo. La proactividad del
fiscal coordinador es frenada por la debilidad de la comunicacin, lo que
incide negativamente en su figura como lder y en la aceptacin de sus
propuestas.
Sin mayor liderazgo efectivo, los espacios donde la corporativizacin se
puede aplicar quedan minimizados. Ni las diligencias compartidas ni el
remplazo de fiscales es replicable. Es ms, hay dificultad para promover
iniciativas adicionales. No se confa en el fiscal coordinador ni en sus
propuestas. Los fiscales las cuestionan y hasta las rechazan, excepto que
se trate de casos emblemticos donde casi siempre se acta por presin
externa.
Lo que debo sealar es que el fiscal superior nos ha proporcionado un
grupo de 5 jvenes asistentes que supuestamente son un grupo de elite
que nos va a ayudar en los casos emblemticos para conseguir prisiones
preventivas. Pero por ejemplo yo no estoy de acuerdo, porque este grupo
debera ayudar en toda la Investigacin Preparatoria. Estos jvenes s
pueden ayudar y los casos grandes ameritan este trabajo. Ha sido muy
difcil poder convencerlo para que ample a ese tipo de funciones las
labores del grupo de apoyo. (Fiscal).
251

Incluso hay un rechazo directo al fiscal coordinador como articulador de

los intereses de la Fiscala Anticorrupcin en la persecucin del delito y
en filtrar la fiscala de malos elementos que, aun siendo supuestamente
conocidos, permanecen en el cargo.
Yo pienso que no tenemos un lder, tenemos muchos jefes pero
no hay liderazgo. No hay uno que de verdad quiera. Se dice en las
reuniones internas que hay fiscales corruptos y todo, pero no se ven las
intenciones reales de generar un cambio. No hay voluntad real, no hay
acompaamiento, no hay un lder que dira este tipo de acciones. Hemos
llegado a sentirnos solos en este trabajo de fiscales. (Fiscal).
En suma, es un estilo donde las caractersticas del fiscal coordinador no
bastan y se van erosionando con el tiempo ante los lmites y las dificultades
de comunicacin efectiva.
2.2. Dbiles controles de la calidad del trabajo fiscal: numerosos
mecanismos, pero algunos de efectividad limitada
Segn lo indicado por un entrevistado al preguntarle por los mecanismos
que existen para controlar la calidad de su trabajo en el subsistema
anticorrupcin: Esta facultad queda en manos de cada fiscal; sin
embargo, esto resulta siendo poco prctico y escasamente productivo ante
la falta de miradas de terceros. Por otra parte, otras formas de control de
calidad segn refieren los entrevistados seran el recurso de elevacin de
actuados, la Fiscala Suprema de Control Interno, el Consejo Nacional de
la Magistratura y hasta los propios jueces.
Segn lo anterior, no seran pocos los controles de calidad del trabajo fiscal.
No obstante los fiscales estn confundiendo disponibilidad de mecanismos
con los objetivos que tienen, y con la efectividad que deberan demostrar
en su afn de control. Muchos de los controles citados son jurdicos y
permiten controlar solo parcialmente cmo un fiscal est llevando a cabo
su investigacin y cmo ha formado su decisin de archivo.
Es importante dejar en claro que el control de calidad del trabajo fiscal
es distinto al jurdico: no debe ser selectiva sino que debe permitir la
revisin de todas las investigaciones, no debe partir de un agente externo
a la institucin sino de la estructura de las Fiscalas Anticorrupcin, debe
facilitar el establecimiento de pautas entre investigacin y gestin as como
entre investigacin y lo jurdico, entre otros aspectos.

252

Ante esta definicin, lo que los fiscales perciben como controles no lo son.
Su percepcin coincide con la divisin entre mecanismos jurdicos y de
gestin. Esta explicacin de la posicin de los fiscales se ha denominado
juridicializacin, es decir, la imposicin de una estructura de controles
jurdicos a lo que debera ser regulado por mecanismos de gestin: el
proceso de planificacin y ejecucin de la investigacin, as como las
disposiciones de archivo.
Esto ha hecho que, en las Fiscalas Anticorrupcin los mecanismos de control
de calidad del trabajo fiscal representen ms una respuesta a problemas en
el manejo jurdico y procesal, que una respuesta a inconvenientes con la
calidad para construir sus disposiciones fiscales.
Cada uno de los mecanismos de control citados por los fiscales tienen
debilidades marcadas, que relativizan su efectividad e idoneidad para
alcanzar sus objetivos. En la prctica esto deja una fuerte debilidad en
el control del trabajo fiscal y en la posibilidad de reducir los archivos
inadecuados, o fundamentar mejor aquellos cuyos archivos no fueron
cuestionados por esta investigacin.
2.2.1. La juridicializacin del control de calidad del trabajo fiscal
En la prctica, ha habido una inversin en cmo se debe controlar la
calidad del trabajo fiscal, que es muy distinto al control de calidad de
las disposiciones fiscales). La estructura jurdica y procesaly menos la
de gestin es la que se ha implantado para verificar qu tan bien estn
haciendo las tareas que conducen a cada decisin de archivo. As ese
mecanismo de control por excelencia sera: la revisin del caso por el
superior. Al revisar los recursos de elevacin de actuados son los fiscales
superiores quienes tienen la responsabilidad de corregir el trabajo de los
fiscales provinciales aun cuando esto se aplique nicamente a una porcin
minoritaria y selectiva del trabajo de cada fiscal. En promedio en 1 de
cada 3 denuncias archivadas (37%) se interpuso recurso de elevacin de
actuados.
Con respecto al archivo tienen indicadores de eficiencia y calidad, est
el control del superior jerrquico va queja. Si no hay queja, por ahora no
hay control de los archivos, aunque me han dicho que se va a hacer. La
mayora de casos archivados son recurridos en queja. (Fiscal de Lima).
El sistema de control de calidad del trabajo fiscal est basado en la
juridicializacin de sus mecanismos, que es comn en organizaciones
como el Ministerio Pblico e incluso el Poder Judicial donde sus miembros

253

comparten dos caractersticas: tienen una especializacin profesional que

estructura su trabajo (Derecho), y a la vez no incentivan con esmero el
desarrollo de las competencias de gestin. As, lo jurdico y lo procesal se
extiende y cubre a lo administrativo, mientras que la gestin se repliega en
sus elementos ms bsicos y no siempre fundamentales.
La juridicializacin tiene varias consecuencias. Crea una confianza
excesiva en el fiscal superior, como un mecanismo de control, generando
un efecto de segundo orden: relaja los mecanismos que, desde el punto de
vista de la gestin, s tienen la capacidad potencial de control sobre ciertos
problemas de la actuacin fiscal que no son advertidos y, menos an en
forma sistemtica, cuando se depende de la interposicin de un recurso de
elevacin de actuados.
Es decir, un mecanismo de control de calidad del trabajo fiscal enfocado
en la gestin fiscal permite verificar y corregir el planteamiento de la
investigacin, las diligencias pertinentes y pendientes, la formacin de la
teora del caso, el orden de las diligencias, el planteamiento correcto de los
pliegos de preguntas para las declaraciones, la evaluacin de la necesidad
de tcnicas especiales, etc. Es un control con influencia ex ante, durante y
ex post la disposicin de archivo.
Otro de los efectos de la juridicializacin es que opaca el funcionamiento
de aquellos que s estn preparados para revisar la calidad del trabajo que
hacen los fiscales, como el de la revisin de los fiscales provinciales sobre
el trabajo de sus adjuntos, y el de Control Interno.
Una vez opacados, los mecanismos de control de calidad basados en
aspectos de gestin pierden claridad en su funcin y su importancia se
degrada. A diferencia de los controles juridicializados que cuentan con una
estructura procesal precisa en el NCPP (procedimiento y consecuencias de
interponer un recurso de elevacin de actuados), los de gestin carecen de
reglas formales o por lo menos reglas escritas con objetivos definidos sobre
qu actividades controlar, por qu y qu utilidad generarn.
En otras palabras, mientras que el control judicializado de la calidad del
trabajo fiscal est institucionalizado y legitimado, el control de gestin es
impreciso, general y basado en reglas poco claras que ocasionan que su
importancia sea bastante variable entre un distrito fiscal y otro, as como
entre una fiscala y otra, y un fiscal y el resto.
De esa forma, el control del trabajo que reciben los fiscales provinciales
adjuntos de sus jefes inmediatos, los fiscales provinciales, es poco
254

institucionalizado y bastante heterogneo entre fiscala y fiscala: vara entre

la revisin de la estrategia de investigacin nicamente de casos complejos
o emblemticos hasta la verificacin de los plazos de cumplimiento de las
investigaciones en curso.
No nos evalan. Ese tipo de evaluacin nunca se ha hecho, ni tampoco el
coordinador ni control interno. Pero calidad de investigacin no. Uno de
los puntos que se reclamaban al coordinador es verificar las investigaciones
de los fiscales, las diligencias hechas, nadie revisa ese nivel de trabajo.
Control interno solamente ve plazos, por eso cuando vienen los fiscales
hacen lo posible por estar al da. (Fiscal de ncash).
El resultado es un sistema donde los productos de cada fiscal (diligencias
y disposiciones) son controlados en una limitada proporcin, bajo criterios
sesgados a lo jurdico y procesal, y con estndares de eficiencia fijados en
mayor produccin y no en calidad. As el verdadero control de calidad
sobre los archivos se muestra bastante dbil.
Recientemente, con la aprobacin del Manual de Organizacin de
Funciones del Despacho Fiscal Penal Corporativo se ha considerado como
uno de los criterios de control y seguimiento del trabajo fiscal, efectuar una
supervisin de las acciones dispuestas en la investigacin, juzgamiento
y ejecucin del proceso penal, as como la evaluacin de la calidad de
las decisiones fiscales.115 No obstante ello, an falta por desarrollar los
indicadores que se tomarn en cuenta en esta labor.
2.2.2. Percepcin de mecanismos de control del trabajo fiscal
La debilidad de los mecanismos de control del trabajo fiscal hace que los
propios fiscales interpreten en forma muy distinta cules son aquellos
que regulan su trabajo. Algunos consideran tener una buena cantidad de
controles, mientras que otros afirman la inexistencia de alguno.
La disparidad de uniformidad en considerar qu representa un control
de calidad obedece menos al desconocimiento sobre los mecanismos de
control existentes, que a la falta de criterio para considerarlos estrictamente
como fuentes para verificar y corregir la calidad de su trabajo.
Lo que definen las distintas posiciones entre los fiscales sobre cules
son tales mecanismos tampoco es la subjetividad de considerar o no
arbitrariamente algo como un control sino la efectividad que les atribuyen
115 Artculo 61 de la Resolucin de la Fiscala de la Nacin N 1735-2014-MP-FN.

255

para controlar. En otras palabras, mientras que algunos fiscales consideran

un control como tal a partir de sus caractersticas jurdicas y procesales,
otros los estiman como tales a partir de la eficacia en los objetivos que se
persigue con el control: determinar si el fiscal est haciendo o ha hecho un
adecuado trabajo de investigacin, si la motivacin de su disposicin lo
refleja, si es congruente con las lneas de interpretacin jurdicas, etc.
La separacin de controles segn su efectividad percibida desemboca en la
misma divisin entre controles jurdicos y procesales y los de gestin vista
lneas arriba donde la estructura del control de calidad del trabajo fiscal
determin la juridicializacin de sus mecanismos.
Este calce entre estructura y percepcin no es casualidad y se muestra
ahora an ms importante. Esta distincin recorre la estructura
institucionalmente construida para controlar la calidad del trabajo fiscal
e influye en la percepcin que los fiscales tienen sobre lo que los controla.
No es slo percepcin, sino la interpretacin de la estructura de los
mecanismos de control a travs de su eficacia.
A esta forma de percibir los mecanismos de control de calidad del trabajo
fiscal la hemos denominado forma circunscrita, opuesta a la forma
amplia con la que luego ser constatada.
La forma circunscrita se apega a la estructura ms bsica y elemental que
nace de la juridicializacin y que se asienta sobre la revisin de calidad
a cargo de los fiscales superiores a travs de los recursos de elevacin
de actuados. Esta percepcin ocasiona que algunos fiscales acoplen su
percepcin al control jurdico, validando la idea que el recurso de elevacin
de actuados es el mecanismo principal y ms til para revisar la calidad
del trabajo de los fiscales. Si bien algunos fiscales no niegan la existencia de
otros controles, los mencionan como menores y menos importantes.
El control de calidad lo hacen los superiores. Ese es el mayor control
que hay. Ac todo es transparente, vienen todas las partes involucradas,
y revisan se les notifica todo, ellos tambin ejercen un control. (Fiscal
de Lima).
Esta posicin refuerza la idea de la juridicializacin como ventajosa y aleja
la responsabilidad de hacer investigaciones adecuadas de aquellos que
las producen. Queda claro cuando, por ejemplo, ms de un fiscal sugiere
que los controles recaigan en controles externos accionados por actores
terceros, siendo ellos quienes deben mantenerse preparados, alertas y

256

actuar en momento oportuno, en lugar que sea en las propias Fiscalas

Anticorrupcin donde se detecte a tiempo los errores y las deficiencias en
las investigaciones que luego producirn una disposicin fiscal.
La percepcin del control circunscrito no slo limita el nmero posible de
controles sino que trastoca los fines esenciales del mismo: relaja el control
de calidad como objetivo y lo contrapone con transparencia.
No son pocos los fiscales que estiman que el recurso de elevacin de actuados
tiene una finalidad de transparencia en tanto las disposiciones pueden ser
enteramente revisadas por alguien ms, sin embargo, la transparencia no
es una forma de controlar la calidad de las decisiones de los fiscales, sino
una forma de rendicin de cuentas y vigilancia ciudadana. Su objetivo es
establecer una relacin de confianza hacia los ciudadanos respecto de la
actuacin de una entidad en trminos financieros, operativos, estratgicos
o, en general, sobre cmo se toman las decisiones; pero difcilmente se
dirige a controlar las decisiones de un fiscal y menos la calidad de su
trabajo.
La consideracin del recurso de elevacin de actuados como control para
la transparencia guarda relacin con su efectividad. Ms all del criterio
jurdico, el recurso de elevacin de actuados es poco eficaz en controlar
la calidad del trabajo fiscal, el cual abarca mucho ms que los aspectos
concretos contra los que se queja quien interpone dicho recurso. Por
ello, esta forma de control es circunscrita no solo por el nmero limitado
de controles que implica sino tambin por los objetivos que lleva y su
capacidad (eficacia) de correccin.
En el otro extremo, se ubican los fiscales que consideran la nocin de
control detrs de la juridicializacin como limitada. Esta posicin lleva
un componente de autocrtica contra la consideracin de la revisin del
superior como una fuente de control de calidad pero que por supuesto no
refuta su importancia como control jurdico. En sentido opuesto, estiman
que los controles a los cuales est sujeta la calidad de su trabajo son
amplios, diversos y recaen en diversos actores. Por eso se ha denominado
percepcin amplia de controles de calidad del trabajo fiscal.
Es importante entender que la percepcin amplia de controles se define
por el nmero entendido de controles que existen segn los fiscales. Es
tanto un tema de eficacia terica como de disponibilidad de los mismos y
cmo a partir de ello se reconfigura en la prctica el esquema de control de
calidad del trabajo fiscal y su eficacia.

257

Desde esta posicin, la lista de controles percibidos es amplia, diversa

y heterognea en cuanto a su origen y posibilidad efectiva de control.
Adems de la elevacin de actuados, incluye a la revisin del trabajo
del fiscal provincial adjunto de parte de su fiscal provincial, la accin
de la Fiscala Suprema de Control Interno, la evaluacin que el Consejo
Nacional de la Magistratura efecta a los fiscales en proceso de ratificacin
y el control judicial en casos formalizados.
Al interior de la propia entidad, el primer filtro es el criterio del fiscal
provincial, el que firma las resoluciones. El criterio se conversa, a veces
hay visiones diferentes y una vez que la disposicin est expedida no hay
una unidad que venga a revisarla. Entonces yo considero que ese control
ya le corresponde a las partes o a la Procuradura, que podran activar la
queja para que el superior revise si est bien la decisin tomada. Ese es el
nico control que hay ahorita, no hay unidades encargadas de revisar eso
salvo el CNM cuando pasas a ratificacin o t mismo postulas para un
aumento. (Fiscal de Lima).
Como evidencian estas citas, el men de controles no est definido pero
es amplio y variado. La percepcin de un fiscal es muy distinta a la del
otro, incluso siendo del mismo distrito fiscal o de la misma fiscala. En un
sistema tan ordenado procesalmente como el que impone la investigacin
fiscal, esta dispersin de criterios tiene lgica en la minimizacin de
controles de gestin sobre la calidad del trabajo fiscal y en la maximizacin
de lo jurdico y lo procesal.
Sin mayores lineamientos de poltica, los fiscales arman su percepcin de
controles bajo un criterio simple y amplio: cualquier mecanismo con la
capacidad de interferir en cmo forman sus decisiones. De all que solo
entendiendo esto sea posible comprender por qu el Consejo Nacional de
la Magistratura, entidad que evala cada siete aos a cada fiscal titular,
sea percibido por los fiscales como un mecanismo de control para las
investigaciones que realizan diariamente.
Que el nmero de controles percibidos por los fiscales sea importante es ms
el reflejo de un problema que un rasgo de efectividad del sistema. Si bien
la disponibilidad de mecanismos es amplia, su capacidad de regulacin
efectiva es baja para los efectos que un ptimo control de calidad debera
perseguir: homogenizar la calidad de las investigaciones, diligencias
preliminares y disposiciones fiscales. Mayor disponibilidad de controles
no es eficacia, as como tampoco es sensacin de estar controlado. Son
varios los fiscales que abiertamente manifestaron que, pese a la existencia

258

de medios para controlar su trabajo, el control efectivo es mnimo o en la

prctica inexistente.
No hay mecanismos de control de calidad. Solo en el caso del adjunto
cuando su provincial le revisa su proyecto. El otro cuando se plantea un
recurso de queja que lo debe resolver el superior. Y cuando reciben las
visitas de control interno (ordinarias y extraordinarias). (Fiscal de
ncash).
No hay medios de control de calidad, al menos a m nadie me controla
mis investigaciones. Eso es criterio de cada fiscal, la sociedad y el Consejo
[Nacional de la Magistratura] ya se pronunciarn. (Fiscal de Lima).
La amplitud en la percepcin de controles diluye la responsabilidad del
fiscal encargado de la investigacin y la aleja de s mismo. El control aparece
en un actor tercero adems casi siempre externo al Ministerio Pblico que
si bien puede representar una forma de control jurdico, poco puede hacer
para llevar a cabo la funcin de controlar la calidad del trabajo fiscal y
todo lo que ello implica: analizar diligencias, velar porque se hagan las
diligencias necesarias, orientar adecuadamente el objetivo de las pericias,
encargar pericias cuando son necesarias, plantear adecuadamente el pliego
de preguntas a investigados y testigos, solicitar la informacin adecuada
a las entidades perjudicadas, etc. Cuando un fiscal en Lima manifest que
Las partes pueden interponer excepcin de improcedencia y se cae el caso,[pues]
tienen muchas herramientas para controlar estaba en lo cierto pero solo desde
un punto de vista jurdico y no de gestin.
Slo la revisin que hace el fiscal provincial sobre el trabajo del provincial
adjunto constituye la nica forma de control con caractersticas de control
de gestin. El alcance del resto de controles incluidos en la percepcin
amplia apunta ms bien hacia lo jurdico. Un caso especial es el control que
efecta la oficina de Control Interno del Ministerio Pblico pero su alcance
es bsicamente de revisin de cumplimiento de plazos.
El conjunto de mecanismos de control percibidos como amplio apunta
con mucha mayor fuerza a la revisin de la decisin y mucho menos a
cmo esa decisin fue en algn momento formada. Representan por tanto
un anlisis ex post a la disposicin que en la mayora de los casos tiene
nulas posibilidades de cambiarla. Pasa con 3 de 5 controles: el efectuado
por Control Interno, por el Consejo Nacional de la Magistratura y por los
jueces.

259

Tabla 31
Controles de calidad del trabajo percibidos por fiscales
Percepcin de
controles

Circunscrita

Amplia

Elevacin
de actuados

Elevacin de
actuados

Control
de calidad del
trabajo
entre
fiscales

Jurdico

Jurdico

Jurdico y
plazos

Alejada
del fiscal

Alejada
del fiscal

En el
entorno
fiscal

Alejada
del fiscal

Alejada
del fiscal
y del Ministerio
Pblico

Terceros
(fiscal
superior,
impulsado
por denunciantes)

Terceros
(fiscal
superior)

Terceros
(fiscal
provincial)

Terceros
(fiscal de
control)

Terceros
(consejeros)

Terceros
(jueces)

Finalidad

Control,
transparencia

Control

Control

Control

Control

Control

Temporalidad

Ex post

Ex post

Durante

Ex post

Ex post

Ex post

Posibilidad
de correccin
de decisin de
archivo

Existe

Existe

Existe

Existe

No existe

No
existe

Cobertura

37% de
denuncias

37% de
denuncias

Pocas denuncias

Muy
pocas denuncias

Carpetas
fiscales
seleccionadas

Solo
investigaciones
Formalizadas

Efectividad

Baja

Baja

Media

Baja

Baja

Baja

Controles
percibidos

Alcance

Responsabilidad

Accionamiento por...

FPA: fiscal provincial adjunto; FP: fiscal provincial

Fuentes: Trabajo de campo y entrevistas con fiscales.
Elaboracin propia.

260

Fiscala
Suprema de
Control
interno

Ratificacin por
CNM

Control
judicial

Plazos

Jurdico

Jurdico
Alejada
del
fiscal

Lo que estas formas de control de calidad del trabajo fiscal dejan de lado
es la posibilidad de analizar, criticar y corregir la planificacin y el proceso
mismo de investigacin para cada una de las denuncias que llegan a
las Fiscalas Anticorrupcin. Son poco eficaces para tales fines y as los
archivos inadecuados no son reparables.
Circunscrita o amplia, la percepcin de los mecanismos de control se asienta
sobre su disponibilidad y su supuesta eficacia. Parece haber sensacin de
control. Pero la percepcin no construye ni define tal eficacia. Pese a que
hemos identificado hasta 5 controles, incluso su efectividad conjunta es
baja. Se crea una falsa sensacin de control que se contradice con cmo en
efecto funcionan estos mecanismos.
2.3. El Sistema de Gestin Fiscal: Beneficios e incentivos negativos
El Ministerio Pblico cuenta con un sistema informtico que registra
informacin diversa sobre la tramitacin de las denuncias que reciben sus
fiscalas. Tiene por objeto la verificacin de los niveles de productividad
(cantidad de casos resueltos sobre casos asignados segn perodo y
reas funcionales de trabajo), los niveles de productividad laboral
(cumplimiento de la jornada laboral en el personal fiscal y asistentes),
el cumplimiento de los plazos procesales (casos resueltos dentro de los
plazos legales establecidos), los niveles de transparencia en la actuacin
fiscal (incidencias de quejas e indicios de corrupcin) y la realizacin del
trabajo del Fiscal Superior Coordinador (organizacin y planificacin de
los despachos corporativos).116
El Sistema de Gestin Fiscal (SGF) tambin es conocido entre los fiscales
como el semforo: un mdulo del SGF que siguiendo los colores del
semforo advierte a los fiscales sobre cada investigacin que tienen
asignada. Le asigna el color verde para las investigaciones dentro del plazo
legal, mbar a las cercanas al vencimiento del plazo y rojo a las que tienen
el plazo vencido.
El semforo del SGF se ha vuelto en la prctica ms importante que el
resto de sus funcionalidades. Con ello, parece desvalorarse el potencial
de explotacin estadstica del SGF, adems de contar con algunos otros
problemas en su funcionamiento ligados a la forma en que los casos son
contabilizados (todo caso vale como 1 para las estadsticas al margen de su
complejidad) y en que los tiempos son calculados.
116 Citado por PREZ GMEZ, Jos Domingo. Malas prcticas en el NCPP: El problema del
Sistema de Gestin Fiscal. En: Gaceta Penal & Procesal Penal, Tomo 34, Gaceta Jurdica,
Lima, 2012, p. 278.

261

Los inconvenientes del SGF estn relacionados con su diseo pero esto
no es ms que la consecuencia de una cultura organizacional que ha
dificultado la toma de decisiones en informacin estadstica procesada y
que debera generarse automticamente. Como ejemplo, para peculado
y colusin no es posible conocer con precisin el nmero de denuncias
ingresadas por delito pues el sistema duplica las denuncias con ms de un
delito o las agrega en el primer delito registrado en la denuncia. El clculo
se debe hacer manualmente.
Como herramienta, el SGF es necesario. Tiene una larga lista de beneficios
derivados del buen uso de las estadsticas agregadas e individuales
que produce cada Fiscala Anticorrupcin y cada fiscal. Pero al ser
desaprovechado, el sistema es reducido por los fiscales a un semforo,
convirtindose en la herramienta fundamental para el control de plazos en
el Ministerio Pblico.
La importancia y la fijacin sobre la eficacia que le han dado la Fiscala
Suprema de Control Interno y las fiscalas de coordinacin han hecho que
generen incentivos negativos para acelerar las investigaciones en desmedro
de la calidad de las mismas. En efecto, como seal un fiscal, el SGF [...]
ha ocasionado es que se hagan malas investigaciones, ms en provincias
que en Lima, pues ms ests pendiente en cumplir con ese semforo
que en hacer bien la investigacin. Tiene por tanto efecto directo sobre la
problemtica de los archivos inadecuados.
Dentro del SGF, la demora se asocia a sancin. El incentivo es tal, a la vez
que la complejidad y la dificultad de investigar una denuncia en los plazos
previstos, que paradjicamente ha dado lugar a respuestas diametralmente
opuestas en los fiscales: archivar denuncias reduciendo la calidad de las
investigaciones pero tambin restarle importancia al control de tiempos
y sus posibles sanciones. En el primer caso, el archivo es inminente y en
el segundo adems de la vulneracin de derecho a un proceso rpido se
regresa a la lgica del antiguo modelo penal donde no regan plazos para
la investigacin fiscal.
2.3.1. Limitada visin estratgica del SGF
Es relativamente comn la brecha entre los beneficios de sistemas como el
SGF y las necesidades de los usuarios y el uso efectivo que le dan. En este
punto hay un problema operativo pero sobre todo estratgico que redunda
en la incomprensin de la utilidad terica del sistema y sus beneficios
prcticos.

262

De un lado, sistemas como el SGF requieren el registro de informacin

en volumen importante. Hay que alimentar al sistema en forma constante
para ir dejando registro de tiempos, etapas por las que pasa el caso, insertar
resmenes de algunas disposiciones, sealar las disposiciones emitidas,
adjuntar documentos, etc. Este ingreso de informacin consume tiempo y
horas del personal fiscal que podran ser dedicadas ms productivamente
a avanzar con otras tareas que justamente permitiran avanzar con algunas
investigaciones atrasadas.
Del otro lado, es bastante comn que quienes ingresan la informacin al
sistema entiendan muy poco sobre por qu es necesario ingresar tanta
informacin. El ejercicio mecnico y aparentemente poco productivo de
ingresar datos de cada carpeta se condice con el poco uso que efectivamente
se le da. Muchos sistemas informticos tienen sesgos en su uso y el SGF no
es la excepcin.
Centrado en el control de plazos por instancias de control, el SGF es
reducido en la prctica a un sistema que principalmente calcula y presenta
resultados de una nica operacin matemtica: calcular el tiempo
transcurrido entre el inicio del caso y la fecha actual. Esta informacin se
puede obtener por fiscal, fiscala, distrito fiscal, estado del proceso, pero en
esencia sigue siendo lo mismo. Es el clculo del plazo transcurrido.
El sesgo en el uso del SGF es proporcional a su desaprovechamiento
como herramienta de gestin. Actualmente el ingreso de informacin al
SGF sirve ms como registro de informacin del caso que como medio
de consulta especializado para obtener estadsticas tiles del trabajo de
cada fiscal y de cada Fiscala Anticorrupcin, para as planificar y tomar
decisiones estratgicas.
Cada distrito fiscal slo tiene acceso a sus propias estadsticas y adems
a un paquete no completo de las mismas. Nadie, puede, por ejemplo,
compararse con los estndares de cumplimiento de plazos en La
Libertad, distrito judicial a los que muchos fiscales toman como modelo
de implementacin del NCPP. Slo la Gerencia de Estadstica y la de
Informtica del Ministerio Pblico pueden generar esta informacin.117
Si un fiscal desea conocer el estado de su distrito fiscal en trminos de
cumplimiento de plazos no tendra ms opcin que solicitar la informacin
por va escrita a estas unidades y esperar la respuesta en lugar de acceder
directamente desde el SGF a la misma.
117 Fue a la primera de estas unidades a la que, por ejemplo, la Defensora del Pueblo le
solicit informacin sobre archivo de investigaciones para varios distritos fiscales.

263

Esta misma limitacin de acceso a informacin para fines comparativos

se da al interior de cada distrito fiscal. Slo los fiscales coordinadores
tienen acceso a las estadsticas de todos los fiscales. Ningn fiscal se puede
comparar ms que consigo mismo, algo bastante til sin dudas pero a la
vez limitado.
El nivel de acceso de las unidades centrales del Ministerio Pblico para
la produccin de estadsticas ms detalladas crea una dependencia de los
distritos fiscales hacia ellos que termina adaptndose y al mismo tiempo
reforzando el limitado uso y explotacin de las estadsticas para la toma
de decisiones. A esto se suma que son pocos los fiscales y asistentes en
funcin fiscal que habra recibido capacitacin sobre el uso del SGF.
As, la nica informacin que en apariencia se necesita en cada distrito
fiscal (cumplimiento de plazos) termina siendo la que se recoge. Parecera
necesario, por tanto, potenciar la visin estratgica del SGF de tal suerte
que establezca indicadores claves de eficiencia (diligencias programadas,
frustradas y reprogramadas, nmero de diligencias por fiscal, pericias
ordenadas y realizadas, etc.), tiempos (duracin de cada una de las etapas
de la investigacin preparatoria, del inicio y fin de cada diligencia, etc.),
complejidad del caso (segn el NCPP y segn criterios en cada distrito
fiscal) u otros que en forma predeterminada y automtica sean producidos
por el mismo SGF al nivel de cada fiscal, Fiscala Anticorrupcin y distrito
fiscal en cualquier momento en el tiempo y por cualquier funcionario en el
subsistema anticorrupcin.
Varios de los indicadores del prrafo anterior son posibles de calcular con
el actual SGF, pero no en forma automtica. Toman tiempo y trabajo. Es
necesario bajar la base de datos del SGF que almacena el sistema (muchas
veces en archivos separados que luego hay que fusionar), trasladarla a
programas para procesar estadsticas y recin ah trabajar la informacin
como una base de datos nica.
Hay situaciones ms complejas. Si se quiere conocer la duracin de los casos
de peculado, por ejemplo, la complicacin es mayor y el clculo termina
siendo prcticamente manual y difcilmente exacto. Uno de los problemas
del SGF es que no arroja informacin directa por delito. El sistema solo
registra un delito por denuncia, lo que ocasiona que se pierdan incidencias
o que se dupliquen. Producir la informacin de cualquier indicador por
delito tiene un margen de error implcito pese a ser estadsticas oficiales
y censales. Estos problemas evidencian inconvenientes de diseo original
del sistema, pero no en el sentido tcnico sino estratgico.

264

Con el antiguo Cdigo no haba regulaciones sobre cunto deban durar

las investigaciones. Los sistemas informticos no se caracterizaban
precisamente por su orden y su uniformidad. El SGF ha resultado ser un
gran avance y as lo reconocen los fiscales ya que sienten, como seal un
fiscal, que los disciplina y obliga a llevar un mejor seguimiento de los
casos que estn por vencer.
Pero pasar a un sistema con el NCPP donde hay plazos que controlar ha
variado fuertemente los estndares e incentivos para medir la calidad de
un fiscal. El sesgo a la eficacia se ha reducido a cumplir tiempos y menos a
ganar casos. Y justo ah est el inconveniente. El seguimiento a los plazos
incentiva la organizacin fiscal para evitar la sobrecarga de investigaciones
fuera de los plazos, en lugar de usarlo como herramienta de gestin fiscal
de casos desde su ingreso. para organizar tiempos, dirigir recursos y
monitorear tiempos parciales de la investigacin, entre otros aspectos.
Por otro lado, [el SGF] permite almacenar las disposiciones, entonces
cuando yo voy a resolver un caso lo hago de corte y confeccin, pero eso no
quita el anlisis. Es positivo, por m me lo llevara en mi Tablet. Con eso
ya no te pierdes, permite planificar el tiempo. Permite ordenar, organizar
mejor el trabajo fiscal. (Fiscal de Junn).
Con el SGF la gente est preocupada por el control, se pone ms
diligente se organiza mejor y concluye sus investigaciones, yo pienso que
es importante el semforo. (Fiscal de Lima).
Paralelamente, parece claro que la informacin estadstica que se produce
y recibe est sub-explotada. Los anuarios estadsticos del Ministerio
Pblico presentan informacin general y aunque cuentan con informacin
ms detallada, an no reflejan ntidamente una cultura de transparencia
y rendicin de cuentas que lleve a publicar, por ejemplo, la duracin
promedio de la investigacin en cada distrito fiscal, el nivel de archivo, el
porcentaje de archivos liminares, el porcentaje de casos ganados en juicio
oral, el nmero de pericias ordenadas y realizadas, entre muchas otras
que podran incluso cruzarse y compararse por distrito fiscal para efectos
de conocer ms al subsistema anticorrupcin, identificar puntos dbiles y
sugerir cambios.
El SGF se ha posicionado como una herramienta de control y reporte
bsico en el sentido ms estricto de estos conceptos. Los fiscales saben que
controla la duracin de sus investigaciones y que puede haber sanciones si
los incumplen. Sirve adems para emitir los reportes estadsticos bsicos
que ayudan a la toma de decisiones pero que resultan cortos para la
265

potencialidad de explotacin de la informacin cotidianamente registrada

en el SGF.
2.3.2. Problemas con el funcionamiento del SGF
Como herramienta, el SGF es necesario. Pero no ha estado libre de algunos
problemas que limitan su buen uso y aprovechamiento. A continuacin
se hace referencia a algunos que afectan directamente el trabajo fiscal, la
forma en que se lo mide y el impacto en los plazos.
El primer inconveniente con el SGF, al tiempo de realizarse este estudio, es
que considera a todo caso como equivalente. Un caso simple de cohecho
es igual que uno complejo de colusin. El SGF asigna un indicador de
eficiencia no eficacia tan igual al archivo de la denuncia de cohecho
como a la sentencia condenatoria de un funcionario pblico por el delito
de colusin obtenida en un proceso complejo. En ambos casos el valor
determinado equivale a un caso resuelto, pero con la diferencia que en
el primero probablemente demand al fiscal menos de veinte das, y en
el segundo le tom un plazo mayor al ao. Consecuentemente, el nivel
de eficiencia del fiscal crecer si decide archivar ms casos en menor
tiempo, en lugar de buscar una condena penal ejemplificadora en un caso
complejo. De esta manera se alienta poco la labor del fiscal de proseguir
las investigaciones que demanden el empleo de plazos mayores.118
La distribucin de expedientes entre los fiscales no guarda estrictos
parmetros de aleatoriedad, algo adems bastante difcil de lograr por
la dispersin de tipos penales, la disparidad entre los del mismo tipo y
las denuncias por ms de un delito. Ello ha generado que en la prctica,
algunos fiscales terminen especializndose como consecuencia de la
acumulacin no intencional de denuncias de un mismo tipo.
La figura de un fiscal que ve cohechos y otro que ve colusin, no es
muy lejana a la realidad de las Fiscalas Anticorrupcin. Ambos son
evaluados bajo el mismo criterio cuantitativo que se asigna a todo caso, y
el mismo peso en las estadsticas. Los plazos legales son iguales para toda
investigacin, lo que hace que el control de plazos no sea del todo justo
para ciertos fiscales o en general para ciertos casos ms complejos.
Hay una forma alternativa de recalcular la carga de un fiscal y hacer la
comparacin ms justa con otros fiscales. El NCPP define qu es una
investigacin compleja, pero esta calificacin solo debera aplicar a
investigaciones formalizadas. Al nivel de las diligencias preliminares
118 Citado por PREZ GMEZ, Jos Domingo. Op. Cit., p. 279.

266

hace falta contar con criterios propios para distinguir casos simples de
aquellos que no lo son. Un punto de inicio es la propia definicin del
NCPP sobre casos complejos, a lo que podra agregarse otros criterios ms.
Esta necesidad no es nueva y se ha mostrado como evidente para muchos
fiscales.
El segundo inconveniente es mayor y se deriva del anterior. Para el SGF,
la produccin fiscal incluye a todo caso, al margen de su complejidad y de
la forma en que haya terminado119. Para las estadsticas un archivo liminar
cuenta tanto como un archivo con diligencias preliminares o uno donde se
obtuvo sentencia en juicio oral. Producir ms es lo deseado, pero se mezcla
con cargas de trabajo diferentes para casos archivados y no archivados.
El tercer inconveniente del SGF confronta la concepcin misma del
subsistema o, mejor dicho, la corporativizacin. El SGF parte de una
perspectiva individual reida con el concepto de unidad propio de cmo
debera relacionarse el personal de una misma fiscala (fiscal provincial
con los fiscales provinciales adjuntos): la asignacin de casos en el SGF es
personal y no en equipo. La exigencia por el cumplimiento de plazos, a
la que est sesgado el uso del SGF, se hace igualmente a nivel individual.
La contabilizacin de los tiempos es tambin un problema tcnico simple
que complica largamente a los fiscales. Hasta el 2013, el SGF contaba
los plazos en funcin de das hbiles y no naturales tal como establece
el NCPP.120 Este cambio gener malestar en los fiscales porque en el SGF
el conteo de plazos avanzaba ms rpido ocasionando su vencimiento
adelantado en forma indebida.
No todos los problemas de contabilizacin de tiempos han sido
solucionados. En algunos casos la solucin no es tan simple. El SGF asigna
dos das tiles para la calificacin de una investigacin. Si el fiscal desea
archivar liminarmente, lo deber hacer tericamente en ese plazo. Si el
fiscal decide iniciar la investigacin debera hacerlo en ese mismo plazo.
La carga de trabajo, la complejidad de muchas denuncias y la extensin de
las mismas hace que este plazo sea difcil de cumplir.

119 No obstante esta realidad estara prxima a cambiar en el SGF, segn lo manifestado en
las reuniones de trabajo dedicada a validar algunos aspectos de la investigacin.
120 Segn lo informado por el Equipo Tcnico de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal del Ministerio Pblico actualmente el plazo computado por el SGF es de das
naturales

267

El SGF es un sistema esclavizante. Si llega una carpeta pesada, no hay

como calificarla en dos das. El SGF no refleja bien lo que realmente lo que
se viene trabajando. (Fiscal de Lima).
La incomodidad de los fiscales es esperable y su reaccin no es neutra. No
cumplir con el plazo puede generar un llamado de atencin o una sancin
mayor,121 as que mientras algunos fiscales optan por tener una valla
alta para la calificacin y por tanto terminan archivando liminarmente
algunas denuncias otros estiman que lo mejor es salir del paso pasando
a la siguiente etapa e iniciar diligencias preliminares para no complicarse
tan pronto con una posible llamada de atencin o sancin de parte de la
Fiscala Suprema de Control Interno.
[El SGF] es til en el sentido de que te da marcos referenciales para ver
lo que est pasando en las investigaciones, pero s debera actualizarse y
cambiarse en algunos aspectos. En primer lugar, ese sistema nos pone
2 das para calificar lo cual es materialmente imposible [...]. Eso estresa
al fiscal y lo obliga a abrir investigacin por abrir para salir del paso.
(Fiscal de Lima).
No me ayuda, el SGF es psimo. El tema de la calificacin de denuncia,
y si pasan 2 das hay sanciones. O el hecho de llamar a un denunciante
a declarar para aclarar una denuncia, antes de saber si la archivaba
liminarmente llamaba al denunciante a aclarar su denuncia. El SGF
no debera ser tan taxativo, debera permitir que el plazo deje de correr
apenas uno cuelga una providencia u otra disposicin. Pero no lo hace,
entonces se opta por abrir diligencias preliminares. (Fiscal de Lima).
La misma situacin se da en dos casos adicionales que, en general,
ejemplifican la limitada flexibilidad del SGF para incorporar escenarios
distintos: La primera se da cuando el fiscal considera necesario realizar
actuaciones mnimas para esclarecer las denuncias ambiguas o confusas.
Lo ideal es llamar al denunciante para que aclare su denuncia. Eso toma
tiempo, evidentemente ms de los dos das de calificacin previstos por
el SGF que, una vez superados, abren la posibilidad de sancin por el mal
manejo de tiempos en una denuncia que probablemente luego deba ser
archivada.

121 La Ley N 29574 modifica los artculos 34 y 47 de la Ley de la Carrera Judicial y el artculo 94.2 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico estableciendo como falta grave el
incumplimiento de los plazos legales.

268

Otro defecto tambin es que generalmente cuando vienen denuncias lo

ideal es que el fiscal califique y abra investigacin preliminar. Pero hay
casos donde ni siquiera hay imputados claros, ni est claro qu delitos se
han denunciado. Entonces hay que llamar al denunciante a que aclare su
denuncia. El sistema no reconoce la declaracin previa a la calificacin
del denunciante como una diligencia anterior a la apertura de diligencias
preliminares. Hay gente que no sabe o denuncia por fregar, entonces ah
debera haber un previo [diligencia previa] para saber si vale la pena
o no abrir investigacin. En esos casos abrimos diligencia no ms. No
queda de otra, el SGF no te da otra. (Fiscal de Lima).
El segundo caso guarda relacin con las solicitudes de ampliacin de plazo
de investigaciones formalizadas que el fiscal solicita al juez para casos
complejos. Un fiscal indic que luego de 8 meses de investigacin pidi
seis ms. Pero, como en la investigacin faltaban algunos datos, pidieron
dos meses de plazo adicional para lo que debi recurrir al juez, quien cit a
audiencia para dentro de treinta das. El juez no concedi la prrroga, y el
fiscal apel, resultando en la revocacin de la decisin. Durante todo este
tiempo, el SGF no ces de contar los das. Si bien en trminos efectivos el
tiempo corri, el juez reinici su investigacin con el semforo del SGF
en rojo.
2.3.3. El SGF y los incentivos no deseados
El SGF por s mismo no genera ningn incentivo para archivar
indebidamente una denuncia. Lo crean los actores alrededor suyo y cmo
stos crean reglas formales e informales que generan posibles sanciones.
Lneas arriba mencionamos que la Fiscala Suprema de Control Interno
tiene un enfoque que privilegia el control de plazos por encima de la
calidad de la evaluacin fiscal. La misma lgica la aplican los fiscales
coordinadores quienes controlan en forma ms frecuente el cumplimiento
de plazos. Hay fiscales a favor de este tipo de controles y otros que los
critican por ser el nico aspecto en evaluacin.
El tema de fondo es que dichos incentivos introducen desbalances en dos
variables en competencia el cumplimiento del plazo y la calidad de las
investigaciones cuyo resultado es una mayor probabilidad de archivar
una denuncia, conclusin que no intuimos sino que hemos identificado en
el anlisis de las disposiciones y que adems es reconocido abiertamente
como tal por los propios fiscales.
[El SGF] Sirve porque lleva un control en cuanto a los plazos y te gua
y te sujeta a ese plazo. Pero lo malo es la presin que ejerce por el temor

269

de ser sancionado. Eso en cuanto a la calidad dificulta porque tienes que

sacar el caso sin tener en cuenta la calidad del caso. (Fiscal de ncash).
El SGF es un fracaso. No est establecido en una norma ni siquiera su
incumplimiento puede generarnos sancin. Lo que ha ocasionado es que
se hagan malas investigaciones, ms en provincias que en Lima. Pues
ms ests pendiente en cumplir con ese semforo que en hacer bien la
investigacin. (Fiscal de Lima).
Estresa, la cuestin de plazos estresa, lamentablemente no ayuda. Todos
se ponen al da para evitar el rojo, pero dejan de lado la obligacin de
sentarse para hacer un buen trabajo y la investigacin que est implicada.
No debera existir el SGF, te mandan memorndum, pero debera bastar
con el control de las partes. (Fiscal de Lima).
El SGF, como seal un fiscal, [...] funciona como mecanismo de
coercin a los fiscales, es como el San Martin de la Fiscala. Se castiga
el incumplimiento de los plazos pero no se premia investigar dentro de
stos. Esta lgica asienta la concepcin del SGF como una herramienta de
presin que castiga en lugar de proporcionar soporte al fiscal (personal de
apoyo, colaboracin de otros fiscales en diligencias, por ejemplo) cuando
es notorio que su carga, la complejidad de sus casos u otros factores hacen
que le sea imposible cumplir a tiempo con sus investigaciones.
Para nosotros no debe ser un motivo de llamada de atencin. A veces se
me ha pasado y lo soluciono. Pero debe ser ms que nada una ayuda y no
un motivo de apuro como a veces muchos lo ven porque a veces se puede
pasar cinco das pero amplo la investigacin, o formulo la acusacin.
(Fiscal de Lima).
El coordinador pasa los reportes que tienen plazos vencidos en rojo en
pblico y eso da cierta vergenza. Tambin me da clera notar que los
plazos no alcanzan y eso escapa a mi control. (Fiscal de Lima).
As como el SGF no se emplea para apoyar a los fiscales a cumplir con
sus casos en atraso, tampoco se lo usa bajo una lgica de prevencin que
contenga la cantidad de investigaciones que se cierran fuera de plazo. Esto
es consecuencia, nuevamente, de la priorizacin de la eficacia por encima
de la calidad del trabajo fiscal, as como la laxitud de los controles dirigidos
a evaluar este ltimo factor. Son aspectos de gestin que, si bien no es lo
ideal, pueden ser desarrollados en forma independiente a los lineamientos
de poltica. Es cuestin de voluntad pero tambin de visin estratgica.

270

Los incentivos no perduran por siempre en el tiempo. Tendrn vigencia

en la medida que el monitoreo y la sancin sean constantes, y que stas
ltimas sean efectivas. Pero por encima de todo, los incentivos negativos
al archivo de denuncias en desmedro de la calidad de las investigaciones,
perdurarn siempre y cuando se cumplan dos factores.
Primero, que quienes incumplan el plazo de las investigaciones sean
relativamente pocos pues, en el caso contrario cuando todos rompen la
norma de plazos, sancionar a todos puede convertirse tan efectivo como
sancionar a ninguno. El costo de incumplir los plazos se interioriza en el
accionar cotidiano y se asume como parte natural del trabajo convirtindose
en un efecto colateral difcil de evitar. Se interioriza el costo de archivar y
se continan incumpliendo los plazos.
Con todas las dificultades que tenemos, a nosotros los plazos a veces
nos resultan insuficientes y por la misma complejidad del tema a tratar,
porque si antes nos preocupbamos de que hubiesen algunos en rojo pero
no muchos ahora sabemos que no hay nada que hacer y solo seguimos
investigando. (Fiscal de ncash).
No influye mucho. No le doy mucha bola al sistema. Puedes tener das
rojos y nadie te dice nada, no se levantan actas, no hay control a partir del
mismo. No hay control inmediato de nuestros coordinadores, por eso no
es tan importante. (Fiscal de ncash).
Segundo, que la carga de casos sea controlada con lineamientos de poltica
transformados en herramientas de gestin para distribuir la carga procesal
en forma homognea, asignar casos por complejidad, crear equipos de
apoyo para despachos con alta carga y en general implementar medidas
para acelerar las investigaciones y reducir la dilacin por ineficiencia (falta
de recursos, peritos, etc.). De acuerdo a la Tercera Disposicin Transitoria,
Complementaria y Final del actual Manual, se indica que mediante
Resolucin de Fiscala de la Nacin N 434-2014-MP-FN del 4 de febrero de
2014 se conform la Comisin de Adecuacin y Actualizacin del Sistema
de Gestin Fiscal encargndosele la adecuacin del sistema informtico a
la organizacin y funciones contenidos en el nuevo manual; por lo que se
vislumbran cambios en el sentido arriba descrito.
El potencial del SGF es amplio y es claro que puede potenciarse como
una herramienta estratgica de importancia, ms all del mero control de
plazos. El SGF debe retroalimentar a fiscales, Fiscalas Anticorrupcin, la
Fiscala de la Nacin y el resto de instancias a las que la informacin del
trabajo fiscal les puede ser til.
271

En efecto, como indic un fiscal, hay distritos judiciales que ya no lo

consideran pero ac viene Control Interno y lo primero que dice es el
semforo, lo pide mensualmente y a veces semanalmente. As, el
mayor riesgo con el SGF no est en seguir usndolo, sino en relegarlo y
convertirlo en una herramienta cada vez menos usada y prescindible.
As, en la prctica se evidencia que la SGF es una herramienta sub utilizada
como control de plazo que sirve para sancionar.

272

CAPTULO IV
LA INCIDENCIA DE ACTORES CLAVE EN LA LABOR
FISCAL: CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA
Y PROCURADURA PBLICA ESPECIALIZADA EN
DELITOS DE CORRUPCIN
En torno al anlisis de las denuncias por peculado y colusin, existen dos
actores clave que por sus facultades legales, y su participacin antes y
durante la investigacin preparatoria, juegan un rol estratgico, tanto en
la persecucin del delito como en la posible sancin de los culpables. Estos
actores son la Contralora y la Procuradura Anticorrupcin.
Empero, no son los nicos actores importantes, tambin se encuentra la
Direccin Contra la Corrupcin perteneciente a la Polica Nacional del
Per. Sin embargo, especficamente para los casos de peculado y colusin
en diligencias preliminares, los fiscales de manera excepcional no
recurren a sta. Ello debido a que estos delitos suelen exigir competencias
tcnicas que usualmente no estn desarrolladas en el personal policial.
Asimismo, la desconfianza hacia ellos reduce tambin su participacin en
dichas investigaciones, debido que los fiscales prefieren no perder control
sobre sus casos y, administrar directamente la realizacin de las diligencias
preliminares. En cambio, sucede lo contrario con otros delitos, donde la
Polica s tiene mucha experiencia, como los operativos referidos a los
casos de cohechos.122
Otra institucin que cumple un rol importante en torno a los delitos de
peculado y colusin es la Direccin General de Defensa Pblica y Acceso
a la Justicia del Ministerio de Justicia, cuyo rol se orienta a garantizar el
derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva de las personas,
a travs de un servicio gratuito de asistencia legal. Sin embargo, su rol
es bastante particular. Son pocos e intervienen principalmente en la etapa
de juzgamiento, lo que los deja por fuera de nuestro objeto de estudio
(investigacin en diligencias preliminares) y del anlisis siguiente. Pero,
122 No se incluye a la Direccin Contra la Corrupcin debido que el delito de cohecho no
forma parte de la presente investigacin.

273

por sobre todo, juegan un papel tan paradjico como controversial: desde
su rol de funcionarios pblicos, los defensores pueden encontrarse en la
peculiar posicin de patrocinar intereses de acusados por corrupcin ante
fiscales y jueces que, al igual que estos abogados del Estado, forman parte
del subsistema encargado de procesar y sancionar los delitos de corrupcin
de funcionarios.123 Se suma a esta paradoja un hecho adicional: en el marco
de la implementacin del NCPP los defensores pblicos en lo penal han
recibido ms capacitaciones que los mismos fiscales. En juicio oral, por
tanto, no es raro que su desempeo sea no solo bueno sino incluso mejor
que el de los fiscales, segn las declaraciones de stos.
Los mejores capacitados en el sistema del NCPP son los defensores pblicos. La
cantidad e capacitaciones que hace su secretara tcnica en ao, hasta pasantas son
muy superior a lo que hace el MP, PJ y nosotros. A nosotros no nos han capacitado
nunca con el NCPP. Ha habido hace poco una capacitacin para procuradores pero
no para ellos. Y saben utilizar las herramientas en audiencia que ni siquiera el
fiscal puede rebatirla en audiencias. La principal deficiencia en la fiscala es la falta
de capacitacin. adems, en acuerdos (Procurador de Ayacucho).
4.1. Rol estratgico de la Contralora en las diligencias preliminares
en delitos de colusin y peculado
La Constitucin establece que la Contralora General de la Repblica
es la institucin a cargo del Sistema Nacional de Control, el cual est
diseado para supervisar, entre otras cosas, que el presupuesto del Estado
se ejecute dentro del marco legal.124 En consecuencia, est facultada para
realizar acciones de control en cualquier entidad pblica, para lo cual su
personal tcnico especializado examina los actos de gestin vinculados a
la disposicin de recursos pblicos.125
123 Y ello es as porque si bien el objetivo del Sistema de Defensa Pblica es asegurar el
derecho de defensa de las personas de escasos recursos econmicos (artculo 15 de
la Ley N 29360, Ley del Servicio de Defensa Pblica y artculo 2 de su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo N 013-2009-JUS), lo cierto es que los defensores pblicos
tambin deben asumir la defensa tcnica de procesados cuando lo requiera as el rgano
jurisdiccional o el Ministerio Pblico, y ello, ante la renuncia a la defensa del mismo
procesado (artculo 14 de la Ley N 29360, Ley del Servicio de Defensa Pblica y artculo
8 de su Reglamento).
124 Artculo 82 de la Constitucin: La Contralora General de la Repblica es una entidad
descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica.
Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la
ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de deuda pblica y de los actos
de las instituciones sujetas a control. [...]
125 Artculo 10 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica.- La accin de control es la herramienta esencial
del Sistema, por la cual el personal tcnico de sus rganos conformantes, mediante

274

Como resultado de las mismas, la Contralora emite informes, donde

se determinan responsabilidades a los funcionarios, y se les atribuyen
las irregularidades encontradas.126 La Ley le confiere a la Contralora
la posibilidad de opinar sobre la naturaleza de estos ilcitos, sealando
si tienen carcter administrativo-funcional, civil o penal.127 Estos dos
ltimos informes se denominan informes especiales.128 Especficamente,
respecto al informe especial de naturaleza penal este ser remitido a
las Fiscalas Anticorrupcin para que inicien, si lo creen conveniente,
las diligencias preliminares de investigacin. De esta manera, la fiscala
tiene la ventaja de poder iniciar una investigacin con una cantidad
mucho mayor de informacin sustentatoria en relacin a las denuncias
de parte. Por esta razn, los fiscales entrevistados reconocen de manera
unnime la importancia que tienen los informes de Contralora en estas
investigaciones, indicando que los casos que cuentan con estos informes
tienen ms probabilidades de terminar con una condena.
4.1.1. Ventajas estratgicas de los informes de la Contralora que
encuentran responsabilidad penal
Desde el punto de vista estratgico, la Contralora cuenta con una serie
de importantes ventajas en la realizacin de sus acciones de control, tales
como la posibilidad de realizar auditoras a travs de empresas privadas
a entidades estatales, tomarle declaraciones a los involucrados (pudiendo
recurrir incluso a los apremios propios de la citacin a testigos), solicitar
al juez el levantamiento del secreto bancario o tributario y contrastar la
informacin que recopile con las declaraciones juradas de cada funcionario
pblico que tiene en su poder. Puede tambin debe ms bien mantener
en el anonimato la identidad de las personas que denuncien un hecho
determinado, sin necesidad de que concurran circunstancias especiales

la aplicacin de las normas, procedimientos y principios que regulan el control

gubernamental, efecta la verificacin y evaluacin, objetiva y sistemtica, de los actos y
resultados producidos por la entidad en la gestin y ejecucin de los recursos, bienes y
operaciones institucionales [...]
Como consecuencia de las acciones de control se emitirn los informes correspondientes,
los mismos que se formularn para el mejoramiento de la gestin de la entidad, incluyendo el sealamiento de responsabilidades que, en su caso, se hubieran identificado.
126 Para mayor alcance sobre el contenido del informe, ver: NAGU 4.10 de la Resolucin
de Contralora N 309-2011-CG, que modifica las Normas de Auditora Gubernamental
(NAGU), publicada en el diario oficial El Peruano, el 29 de octubre de 2011.
127 Artculo 11 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de
la Contralora General de la Repblica. Respecto a la definicin de la responsabilidad
administrativa funcional, civil y penal, ver la Novena Disposicin Final de esta Ley.
128 Segn la NAGU 4.50: Informe especial aprobada mediante Resolucin de Contralora N
012-2002-CG del 21 de enero de 2002.

275

de riesgo.129Incluso, se encuentra facultada a contratar a diversos

profesionales y/o especialistas que posean idoneidad, conocimiento y
experiencia en determinado campo tcnico distinto al ejercicio de la
auditora gubernamental.130131
Sin duda la que ms utilidad le puede generar a un fiscal anticorrupcin es
la facultad de acceder en cualquier momento a la documentacin interna
de una entidad pblica o privada investigada sin limitaciones temporales
y sin importar si la informacin es secreta.132 Aun cuando un fiscal logra
conseguir la informacin de la entidad a la que pertenece el investigado,
el tiempo que tiene para analizarla siempre estar limitado por el plazo
mximo de duracin de la investigacin preparatoria. La Contralora
no tiene este inconveniente aunque, como veremos ms adelante, esto
tambin puede generar algunas dificultades para las investigaciones de
las Fiscalas Anticorrupcin.
De esta manera, el resultado final es que la Contralora tiene importantes
herramientas para realizar indagaciones sin contar con mayores
limitaciones temporales, lo cual generalmente se refleja en la calidad de
129 De acuerdo al literal a) del artculo 8 de la Ley N 29542, Ley de Proteccin al denunciante
en el mbito administrativo y colaboracin eficaz en el mbito penal, del 21 de junio
de 2010, calificada la denuncia por la instancia correspondiente, se procede a otorgar al
denunciante la reserva de su identidad. Para ello se asigna un cdigo de identificacin a
la persona denunciante y se implementan las dems medidas necesarias que establezca
el reglamento. En tanto, el Decreto Supremo N 038-2011-PCM, Reglamento de la Ley
de proteccin al denunciante en el mbito administrativo y de colaboracin eficaz en el
mbito penal en su artculo 10, literal a) regula el procedimiento a seguir. Similar criterio
se sigue en el acpite 5.4 de la Directiva N 006-2011-CG/GSND Sistema Nacional de
Atencin de Denuncias, aprobada por Resolucin de Contralora N 184-2011-CG al
regular la proteccin y beneficios que se brindar al denunciante
130 Vase: Normas de Auditora Gubernamental 1.50, Participacin de profesionales y/o
especialistas. Publicadas en el diario oficial El Peruano el 26 de setiembre de 1995,
aprobadas por Resolucin de Contralora N 162-95-CG. Disponibles tambin en: https://
apps.contraloria.gob.pe/wcm/publicaciones/principales_disposiciones_emitidas2012/
pdf/RC_162_95_CG.pdf, fecha de visualizacin el 24 de abril de 2014.
131 Si bien el anlisis del presente estudio se realiza bajo la regulacin de las normativas
de control an vigentes (terminologa, definiciones, procedimientos, etc.); sin embargo,
mediante Resolucin de Contralora N 273-2014-CG del 12 de mayo de 2014 se ha
aprobado un nuevo marco regulatorio rector y bsico para la apropiada organizacin y
actuacin tcnica profesional de los servicios de control gubernamental, cuya aplicacin
se efectuar de manera progresiva. Este nuevo marco legal dejar sin efecto las NAGU,
MAGU, entre otras Guas que regulan el ejercicio del control gubernamental.
132 Artculo 22 de la Ley 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica.- a) Tener acceso en cualquier momento y sin
limitacin a los registros, documentos e informacin de las entidades, aun cuando sean
secretos; as como requerir informacin a particulares que mantengan o hayan mantenido
relaciones con las entidades; siempre y cuando no violen la libertad individual .

276

los informes que son remitidos a la Fiscala Anticorrupcin. Normalmente

estos documentos facilitan el trabajo de los fiscales y permiten superar el
filtro de las diligencias preliminares y la formalizacin de la investigacin,
como la mayora de magistrados del Ministerio Pblico lo reconoce.
A pesar de esto, la jurisprudencia publicada no registra muchas ejecutorias
supremas, correspondientes a los delitos de colusin o peculado, en las
que se haya anulado una absolucin o confirmado una condena debido
o gracias, entre otras cosas, a que el expediente contena un informe de la
Contralora. Los casos de este tipo existen,133 pero no son tantos como se
podra suponer.
Ahora bien, ms all de que los fiscales reconocen la utilidad de los
informes de la Contralora, existen tambin algunas deficiencias en stos y
en el accionar de la propia Contralora que conviene referir.
4.1.2.

Ausencia de un criterio unificado con las Fiscalas

Anticorrupcin para diferenciar evidencias que revelan
infracciones administrativas y delitos de corrupcin de
funcionarios

La principal crtica mencionada por los fiscales a los informes de la

Contralora es que suelen confundir las infracciones administrativas con
indicios de delitos de corrupcin de funcionarios. Esta situacin conlleva
a archivar las denuncias, debido a que al revisar la documentacin no se
encuentra evidencia suficiente que permita sostener un caso de colusin o
peculado.
Pero la debilidad es en el contenido de los informes. La Contralora tiene un
criterio bastante radical, cualquier infraccin le parece ya delito. A pesar de los
informes muchas veces se archiva el caso, trabajamos ms con la informacin
que brindan. Ellos por ley no deberan tipificar hechos, pero lo hacen y a veces
lo hacen mal. (Fiscal de Lima).
133 Por el delito de colusin pueden revisarse las siguientes ejecutorias: Ejecutoria Suprema
R.N. N 3043-2010-Lima (En: ESQUIVEL OVIEDO, Juan Carlos. Op. Cit., pp. 122-134),
Ejecutoria Suprema R.N. N 2653-2009-Ica (En: NOLASCO VALENZUELA Jos y AYALA
MIRANDA, rika. Delitos de corrupcin de funcionarios, Tomo II, Ara Editores, Lima,
2013, pp. 1030-1036), Ejecutoria Suprema R.N. N 1402-2001-TUMBES (En: SALAZAR
SNCHEZ, Nelson. Delitos de corrupcin de funcionarios. Jurisprudencia Penal, Jurista, Lima,
2004, pp. 190-194). Por el delito de peculado, pueden revisarse las siguientes ejecutorias:
Ejecutoria Suprema R.N. N 2743-2001-JUNN-HUANCAYO (En: PREZ ARROYO,
Miguel. Op. Cit., pp. 1366 y 1367), Ejecutoria Suprema R.N. N 2296-2011-LAMBAYEQUE
(En: ESQUIVEL OVIEDO, Juan Carlos. Op. Cit., pp.164-169), Ejecutoria Suprema R.N. N
1285-2002-LIMA (En: PREZ ARROYO, Miguel. Op. Cit., 1424-1428), ver dictamen fiscal
supremo adjunto.

277

Doy buena fe a los casos que vienen con informe especial del rgano de
Control [Interno] porque vienen con auditora. Se equivocan mucho en la
calificacin tpica, pero eso no es lo que necesito de esos informes. (Fiscal de
Ayacucho).
Estos informes de Contralora ayudan pero a veces han patinado tambin en
la determinacin de los tipos penales. Ayudan porque cuentan con personal
especializado dispuesto a trabajar, peritos etc. Eso es lo bueno que tiene.
(Fiscal de Junn).
La relacin entre infracciones administrativas y delitos de corrupcin de
funcionarios ha sido siempre un tema de discusin, en particular con el
delito de colusin. Las confusiones son frecuentes, al punto que existen
pronunciamientos de la Corte Suprema indicando que el tipo penal no se
configura por la acumulacin de irregularidades administrativas134 o por la
ausencia de los elementos normativos del tipo penal.135
En ese sentido, se hace evidente la necesidad de entablar un dilogo
interinstitucional con la finalidad de que ambas instituciones uniformicen
criterios. De nada sirve que la Contralora remita un informe voluminoso
sealando que hay indicios de responsabilidad penal si stos no son tales
segn el estndar probatorio que rige a jueces y fiscales.
Los especialistas de la Contralora encargados de determinar si su informe
indicar o no que existe responsabilidad penal, deberan tomar esta
decisin en funcin a si las evidencias satisfacen dicho estndar, o permiten
pronosticar razonablemente que ser alcanzado durante la investigacin
fiscal. Sin embargo, el archivamiento de investigaciones en las que existe
esta clase de informes demuestra que no hay un consenso sobre cundo
concurre el mismo.
La falta de entendimiento produce problemas institucionales (adems de
contribuir a congestionar las Fiscalas Anticorrupcin). Mientras que los
fiscales consideran que la Contralora no distingue bien las infracciones
administrativas de los delitos, diversas declaraciones pblicas del
Contralor General expresan una percepcin negativa sobre el rol de los
134 Por todos, ver: Ejecutoria Suprema R.N. N 707-2011-LIMA, del 7 de marzo del 2012 (En:
ESQUIVEL OVIEDO, Juan Carlos. Op. Cit., p.138)
135 NAKASAKI SERVIGN, Csar. Los Delitos contra la Administracin pblica en la
jurisprudencia, Gaceta Jurdica, 1. ed., Lima, 2013.

278

primeros debido al archivamiento injustificado, desde su perspectiva, de

las denuncias formuladas por su institucin.136
Parte del conflicto se debe a un importante error de la propia Ley del
Sistema Nacional de Control, cuando seala que los informes de la
Contralora tienen el carcter de prueba pre-constituida137 a pesar de que
esto no es realmente as138 hoy tienen legalmente reconocida la calidad de
pericia institucional extraprocesal, sometida por tanto a actuacin, valoracin
y contradiccin dentro del proceso penal, generando cierto sobredimensionamiento del valor probatorio de los informes; los cuales, por lo
dems, siguen resultando muy tiles para la Fiscala Anticorrupcin sin
necesidad de ostentar esa calificacin.

136 Vanse las recientes declaraciones del Contralor General de la Repblica, FuadKhoury,
del 24 de abril de 2014, en las que seala crticamente que de los 2752 funcionarios
denunciados durante su gestin, solo 300 recibieron una sentencia, y de stos solo 11
fueron condenados a penas efectivas. Disponibles en: http://diario16.pe/noticia/47457khoury-hay-un-problema-generalizado-corrupcion-delincuencia-ncash,
fecha
de
visualizacin el 25 de abril de 2014. En el 2013, declar: Hoy en da los corruptos en el
Per no tienen miedo, persiste la impunidad, por lo tanto necesitamos ser ms drsticos,
tenemos que trabajar desde esa perspectiva. Vase en: http://www.larepublica.pe/01-102013/el-top-10-de-los-casos-de-corrupcion-en-etapa-final, fecha de visualizacin el 25 de
abril de 2014.
137 Artculo 15 de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y la
Contralora General de la Repblica.- Son atribuciones del sistema: [...] f) Emitir, como
resultado de las acciones de control efectuadas, los informes respectivos con el debido
sustento tcnico y legal, constituyendo prueba pre-constituida para el inicio de las
acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes.
138 Actualmente, la Ley N 30214, que incorpor el artculo 201-A al NCPP (publicada el
29 de junio de 2014), establece que los informes tcnicos especializados elaborados
fuera del proceso penal por la Contralora General de la Repblica en el cumplimiento
de sus funciones tienen la calidad de pericia institucional extraprocesal cuando hayan
servido de mrito para formular denuncia penal en el caso establecido por el literal b)
del inciso 2 del artculo 326 del presente Cdigo o cuando habiendo sido elaborados
en forma simultnea con la investigacin preparatoria sean ofrecidos como elemento
probatorio e incorporados debidamente al proceso para su contradiccin. Con ello se
recogera el tratamiento jurdico que la Corte Suprema ha otorgado al informe especial,
al considerarlo como un medio probatorio con eficacia valorativa y con carcter de
pericia institucional pre procesal, con mrito suficiente para poder demostrar los hechos
que constituyen el objeto de la investigacin y que deba ser valorado como autntica
prueba. Ver: MORN URBINA, Juan Carlos. Los informes de control y su calidad de prueba
pre constituida: La posicin de la Corte Suprema al respecto, [en lnea], (fecha de visualizacin
el 4 de setiembre de 2014), disponible en: http://www.gestionpublica.org.pe/plantilla/
practx09/control_guberna/2011/ contgub_11_08.pdf. Cabe recordar que ya la Defensora
del Pueblo advirti en su Informe Defensorial N 96: Balance a dos aos de vigencia de la Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica 2003-2004. Lima, octubre 2005, pp. 178, el
error que era atribuir a los informes de control la naturaleza de pruebas pre-constituidas.

279

4.1.3. Duracin de las acciones de control llevadas a cabo por la

Contralora
Como se mencion previamente, la Contralora puede analizar la
documentacin de una entidad pblica sin mayores limitaciones
temporales; salvo los plazos programados en la ejecucin de su accin de
control, y conforme a su Plan Nacional de Control de cada ao.139 Esto
permite que sus indagaciones tengan una duracin mayor a la que cuenta
la investigacin fiscal que debe ceirse obligatoriamente a los plazos
establecidos en el NCPP.
El problema que esto supone, es que existen casos en los que el informe
de la Contralora tarda tanto en ser presentado ante las Fiscalas
Anticorrupcin,140 que cuando stas intentan intervenir en la entidad
denunciada, no encuentran la informacin que pueda servir como
evidencia. De acuerdo a lo declarado por uno de los fiscales entrevistados,
en ocasiones transcurre un ao o dos entre el momento en el que se hizo
la accin de control y el momento en el que el informe es finalmente
remitido al Ministerio Pblico. Este lapso es aprovechado para que los
documentos mencionados en el informe desaparezcan o sean destruidos,
los funcionarios involucrados abandonen sus puestos de trabajo, etc.
Si a esto le agregamos que el informe de Contralora no tiene el carcter de
prueba pre-constituida, terminamos sin evidencia suficiente para sostener
un caso por colusin o peculado, a pesar de que el propio informe pueda
indicar que existen evidencias para iniciar investigaciones por alguno de
estos delitos. Si bien en algunos casos es posible reemplazar esta evidencia
con otra que an est disponible, lo ideal sera poder aprovechar la
investigacin de la Contralora.
Es pertinente indicar que, ante esta dificultad de los fiscales de obtener
informacin oportuna, la Contralora emiti la Directiva N 004-2014CG/PRON denominada Comunicacin al Ministerio Pblico de hechos
139 Vase: Lineamientos de Poltica para la Formulacin del Plan Nacional de Control y las
Directivas de Programacin, Ejecucin y Evaluacin del Plan Anual de Control de los
OCIs, que la Contralora aprueba cada ao.
140 Esta situacin puede explicarse debido al procedimiento seguido por la Contralora
para la elevacin y remisin de los informes especiales realizados por las comisiones
de auditora, los cuales deben ser elevados al nivel gerencial correspondiente para su
evaluacin, aprobacin final y su remisin al rea respectiva para el inicio de las acciones
legales. Vase: Manual de Auditoria Gubernamental (MAGU) aprobado mediante
Resolucin de Contralora N 152-98-CG, publicado en el diario oficial El Peruano el
23 de diciembre de 1998, as como el Reglamento de Organizacin y Funciones de la
Contralora.

280

evidenciados durante el desarrollo de servicios de control posterior,141, la cual

regula los requerimientos de informacin formulados por el Ministerio
Pblico, para coadyuvar a la oportuna, efectiva y adecuada investigacin
fiscal. Esto en concordancia con el artculo 321.2 del NCPP, que permite
que el fiscal pueda requerir informacin a diversas instituciones para la
obtencin de elementos de conviccin que le permita decidir si formula o
no acusacin.142
Esta regulacin de la Contralora, actualmente permite que la Fiscala
durante la etapa de ejecucin de un servicio de control posterior (accin
de control), pueda requerir a la Contralora o a los OCI, sobre aquellos
hechos que versen o estn vinculados a una investigacin fiscal. Dicha
comunicacin es entendida por la Contralora como una medida excepcional
que procede cuando se cumpla determinados requisitos,143 es remitida a
travs de una carpeta de control, que contiene la descripcin de los hechos,
las normas transgredidas, el perjuicio ocasionado (de ser el caso), la relacin
de participantes, sin tipificar sus conductas, y las evidencias obtenidas,144
y es elaborada por los responsables del servicio de control posterior y el
especialista.145

141

142

143

144

145

Aprobado por Resolucin de Contralora N 349-2014-CG de fecha 22 de julio de 2014.

Dicha directiva entr en vigencia a partir del da siguiente a la publicacin de la Resolucin
de Contralora que la aprueba; y sus disposiciones son de aplicacin inmediata, incluso a
los servicios de control posterior que a la entrada en vigencia de la misma se encuentren
en proceso.
El cuanto al requerimiento de informacin del Fiscal, el artculo 321.2 del NCPP seala:
(...) La Contralora General de la Repblica, conforme a sus atribuciones y competencia,
a solicitud del Titular del Ministerio Pblico, podr prestar el apoyo correspondiente, en
el marco de la normativa de control.
Entre estos requisitos se encuentran: (i) los hechos comprendidos en la investigacin
fiscal se encuentren dentro del alcance del servicio de control posterior, (ii) los hechos se
encuentren debidamente evidenciados, y (iii) por la naturaleza de los hechos evidenciados
y a fin de asegurar la no afectacin de los medios probatorios, resulte necesario coadyuvar
a la oportuna, efectiva y adecuada investigacin fiscal.
Por otra parte, la remisin de la Carpeta de Control a la Fiscala no impide
la continuacin del servicio de control posterior respecto de: (i) las presuntas
responsabilidades administrativas funcionales identificadas, y (ii) los hechos no comprendidos en
la Carpeta de Control.
Segn se desprende de la Directiva, para que proceda la remisin de la informacin,
primero las Gerencias de Control Sectorial o las Oficinas de Coordinacin Regional de
la Contralora, o quienes hagan sus veces, bajo cuyo mbito se desarrolla el servicio de
control posterior o se encuentra el OCI, realizarn la evaluacin del requerimiento del
Ministerio Pblico; y luego comunican su resultado al Vice-contralor General, quien
determina su procedencia. Por su parte, el Contralor General remite la carpeta de control
mediante un oficio dirigido al Fiscal que requiri la informacin; a su vez, este oficio ser
puesto en conocimiento de la Procuradura Pblica de la Contralora para que acte de
acuerdo su competencia y funciones.

281

En relacin a lo expuesto, vemos que lo relevante de la Directiva es

que posibilita que el Fiscal tenga acceso a la informacin mientras se
desarrolla el servicio de control, y le permite reforzar su investigacin; y
a su vez, la Contralora no realizar la calificacin jurdica de los hechos
presuntamente irregulares evidenciados durante el servicio de control
llevado a cabo. Sin embargo, un punto a evaluar es que la Directiva, no
establece de modo explcito el plazo que tiene la Contralora para remitir
la informacin. Por ello, se deber observar un plazo ms que razonable,
considerando primero, que el pedido tiene que ser evaluado y aprobado
por sus reas pertinentes, elaborarse la carpeta de control, y finalmente
remitirse al fiscal solicitante; y segundo, la actuacin del fiscal orientada a
reunir los elementos de conviccin de los hechos objeto de investigacin
se encuentra sujeta a control, segn los plazos y mecanismos establecidos
en el NCPP.
De esta manera, la demora en la remisin de la informacin solicitada por
la Fiscala, podra incidir en el plazo de la investigacin con el que cuenta
el Fiscal, de all la necesidad de que se realice en el ms breve tiempo.
4.1.4.

Acerca del lenguaje tcnico empleado de sus informes

Al ser los informes de la Contralora preparados por especialistas, en

ocasiones el lenguaje usado en ellos resulta bastante tcnico, incluso para
los fiscales que se encuentran familiarizados con los temas denunciados.
Esta situacin dificulta la construccin de la teora del caso por parte
del fiscal a cargo y sobre todo, el proceso de conversin del cmulo de
infracciones administrativas que suelen contener los informes de la
Contralora en casos penales.
[Los informes de la Contralora] Son importantes pero son muy complejos.
Yo tendra que ser un contador pblico o un economista para entender eso. En
una conversacin con un juez me deca, si ustedes supieran traer y procesar
toda la informacin que viene en el informe de la Contralora y supieran cmo
introducirlo al juicio, tendran el 70% del caso ganado. Yo particularmente tengo
dificultades para entender lo que est ah. Si eso est ah detallado y escrito y lo
ofrecen como medio de prueba y lo traen a juicio al que hizo el informe, e introducen
adecuadamente el informe al juicio. (Fiscal de Lima).
Algunos fiscales resuelven este problema citando al auditor que firma el
informe de la Contralora, para que ste explique todos los detalles del
documento que remiti y la consistencia de sus hallazgos. Si bien esta
prctica es positiva y debera llevarse a cabo incluso en los casos de informes

282

claros, sera deseable que los miembros de los equipos de auditora de

la Contralora pudiesen adecuar, en la medida de lo posible, el lenguaje
tcnico empleado de manera que el mismo sea comprensible para terceros
no entendidos en la materia.146 Esto facilitara el trabajo de los fiscales.
4.1.5. Dificultades en la absolucin de consultas
Finalmente, otra dificultad presentada es la relacionada con la absolucin
de consultas por parte de los funcionarios de la Contralora. De acuerdo
al literal g) del artculo 22 de la Ley N 27785, Ley Sistema Nacional de
Control y la Contralora General de la Repblica, esta entidad tiene como
atribucin absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales
e interpretar la normativa del control gubernamental con carcter
vinculante, y de ser el caso, orientador con relacin a los temas que son de
su competencia.
Por su parte, los fiscales anticorrupcin tienen en no pocas ocasiones dudas
o consultas que realizar debido al importante componente de derecho
administrativo y licitaciones pblicas que suele ser parte de los casos que
conocen. En consecuencia, lo ideal sera que existiese un canal fluido de
comunicacin para absolver las consultas de las Fiscalas Anticorrupcin
sobre materias administrativas por parte de los tcnicos de la Contralora.
Sin embargo, en la prctica, el trmite para lograr que un funcionario
de la Contralora absuelva una consulta de un fiscal anticorrupcin es
sumamente engorroso: la consulta del fiscal provincial debe ser elevada
por medio de un oficio a la Fiscala de la Nacin. Luego, sta debe
remitir un oficio a la jefatura de la Contralora, para que a su vez derive la
consulta al funcionario concreto encargado de absolverla. Mientras tanto,
transcurrieron algunos das del plazo de la investigacin preparatoria que
no son descontados del plazo mximo.
Por ejemplo, el nivel de comunicacin con Contralora es absurdamente lento:
Los requerimientos corren del fiscal provincial al superior, al de la Nacin y de ah
146 De acuerdo a las Normas de Auditoria Gubernamental NAGU 4.30, los informes que
se emitan deben caracterizarse por su alta calidad, para lo cual se deber tener especial
cuidado en la redaccin, as como en la concisin, exactitud y objetividad al exponer los
hechos. El informe debe redactarse en forma narrativa, de manera ordenada, sistemtica
y lgica, empleando un tono constructivo; cuidando de utilizar un lenguaje sencillo y
fcilmente entendible a fin de permitir su comprensin incluso por los usuarios que no
tengan conocimientos detallados sobre los temas incluidos en el mismo, [en lnea], (fecha
de visualizacin el 30 de setiembre de 2014), disponible en: http://www.oas.org/juridico/
PDFs/mesicic4_per_res259.pdf.

283

recin a Contralora. Ella pidi en octubre un dato a la Contralora. La informacin

le acaba de llegar en diciembre, es decir, tard aproximadamente mes y medio
aprox. Contralora respondi a la Fiscala de la Nacin, y sta se confundi y lo
devolvi a la Contralora. Ah tambin se perdi tiempo, pero nada de eso ocurrira
si hubiese comunicacin directa entre el fiscal y el funcionario de la Contralora.
(Fiscal de Lima).
Para solicitar algo, siempre tenemos que pasar por un tema sper burocrtico por
Fiscala de la Nacin, para que sta lo enve a Contralora, luego pasa ah y hay
que pasar varios filtros, y recin luego subir otra vez. Es increble la disfuncin
burocrtica. Si quieren trabajo rpido hay que mejorar esto. Lo que pasa es que
en Contralora hacen informes previos antes de remitir cualquier informacin,
porque todo documento que aparece en estos informes tiene un cdigo de barras.
Esto cdigo hace que la persona tenga necesidad de sentirse segura antes de
mandar cualquier informacin, porque siente temor, ya que puede ser identificada
fcilmente. (Fiscal de Lima).
Esto impide aprovechar mejor los recursos de la Contralora en las
diligencias preliminares correspondientes a estos delitos, que retrasa
innecesariamente la investigacin preparatoria y entorpece la relacin
entre dos entidades, las cuales deberan tener un flujo de comunicacin
menos burocrtico y ms directo en la consecucin de un mismo objetivo:
el correcto funcionamiento de la Administracin Pblica y la lucha contra
la corrupcin.
4.2. Rol estratgico de la Procuradura Anticorrupcin
La Procuradura Pblica Especializada en Delitos de Corrupcin ejerce
la representacin y la defensa jurdica de los intereses del Estado en los
procesos vinculados con los delitos contemplados en las secciones II, III y
IV del captulo II del ttulo XVIII del Libro Segundo del Cdigo Penal.147
Concretamente, su deber principal es asegurar el resarcimiento econmico
(reparacin civil) que le corresponde al Estado cuando se cometen este
tipo de delitos. Incluso, el NCPP deja abierta la posibilidad de conseguir el
cobro de reparaciones civiles tratndose de sentencia penal absolutoria.148

147 Artculo 46 del Decreto Supremo N 017-2008-JUS, que aprueba el Reglamento del
Decreto Legislativo N 1068 del Sistema de Defensa Jurdica del Estado, publicado en el
diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 2008.
148 Artculo 12 del Cdigo Procesal Penal.- [...] 3. La sentencia absolutoria o el auto de
sobreseimiento no impedir al rgano jurisdiccional pronunciarse sobre la accin civil
derivada del hecho punible vlidamente ejercida, cuando proceda.

284

Asimismo, la Procuradura Anticorrupcin tiene una intervencin

importante en el reforzamiento de la actividad del fiscal en su labor
persecutoria.149 Su empoderamiento, desde una perspectiva histrica,
obedeci a la necesidad de reforzar la lucha anticorrupcin y por ende la
capacidad estatal de ganar procesos penales por esta clase de delitos.150
Es por esta razn que el sistema le otorga importantes herramientas para
favorecer la persecucin penal, en el entendido de que esta es una forma
indirecta de mejorar las posibilidades de obtener reparaciones civiles para
el Estado.
Una de estas herramientas es la posibilidad de recibir denuncias y
canalizarlas directamente a las Fiscalas Anticorrupcin.151 Aunque parezca
una facultad menor, en realidad es importante ya que, como este informe
revela, un porcentaje significativo de las denuncias por delitos de colusin
y peculado presentadas por ciudadanos que llegan al Ministerio Pblico
son de baja calidad.
En cambio, la Procuradura Anticorrupcin, al contar con abogados
especializados en la materia son capaces de formular una denuncia
apropiadamente. Adems, puede filtrar las que reciba y presentar solo
aquellas que estn mejor sustentadas, lo cual resulta sumamente til
para los fiscales, quienes coinciden en sealar en las entrevistas que las
denuncias que les llegan deberan estar siempre filtradas para asegurar su
calidad.
A nivel de las denuncias archivadas, es en el distrito fiscal de Junn donde
se registr una mayor participacin de la Procuradura (39%) como
149 MUJICA, Jaris y AA.VV. La Procuradura Anticorrupcin en perspectiva crtica:
Reparaciones civiles/investigacin/sistema de informacin, p. 4, [en lnea], (fecha de
visualizacin el 25 de abril de 2014), disponible en: http://www.minjus.gob.pe/wpcontent/uploads/2012/06/anticorrupcion-Primer-Informe-situacional.pdf.
150 En detalle, vase en: UGAZ SANCHEZ-MORENO, Jos. Algunos apuntes sobre la
defensa judicial del Estado en el caso Fujimori-Montesinos. En: MONTOYA VIVANCO,
Yvn (editor). Estudios crticos sobre los delitos de corrupcin de funcionarios en el Per,
IDEHPUCP, Lima, 2012, pp. 147 y ss., con especial referencia al apoyo recibido por la
procuradura durante el gobierno de transicin y la funcin que se le encomend desde
entonces.
151 Artculo 49 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1068, del Sistema de Defensa
Jurdica del Estado: Los Procuradores Pblicos Especializados en delitos de corrupcin
debern atender, prioritariamente, las denuncias de funcionarios o servidores
pblicos, ciudadanos particulares y medios de comunicacin, relacionadas a los delitos
contemplados en las secciones II, III y IV del Captulo II del Ttulo XVIII del Libro
Segundo del Cdigo Penal, evaluando su sustento y fundamentacin y canalizndolas
ante el Ministerio Pblico, de considerarlas pertinentes. [...]

285

denunciante. Le sigue de lejos Lima (23%), ncash (20%) y Ayacucho

(17%).
Otra ventaja interesante de presentar las denuncias ante la Procuradura
Anticorrupcin es que permitira proteger la identidad del denunciante,
a travs de la asignacin de un cdigo determinado que reemplaza su
verdadera identidad y obliga al procurador a cumplir con esta disposicin
bajo responsabilidad, por mandato expreso del Reglamento de la Ley del
Sistema de Defensa Jurdica del Estado. Recordemos que, en principio,
las denuncias que se presenten ante las Fiscalas Anticorrupcin no
pueden ser annimas,152 por lo que hacer la denuncia ante la Procuradura
Anticorrupcin para que sta la haga suya puede resultar provechoso si el
denunciante tiene algn temor.
En general, los fiscales han manifestado opiniones favorables acerca de la
calidad de las denuncias presentadas por la Procuradura Anticorrupcin,
porque su claridad y las evidencias que adjuntan facilitan las diligencias
preliminares. Si bien, el porcentaje total de denuncias presentadas por esta
institucin, y luego archivadas en la muestra no era muy elevado (3% del
total), esto no significa necesariamente que la Procuradura Anticorrupcin
no est haciendo una cantidad importante de denuncias, ya que es posible
que un porcentaje significativo de las mismas corresponda a casos que no
fueron archivados y, por ende no formaron parte del universo de casos
analizados en esta investigacin.
4.2.1. Acerca de sus facultades
La Procuradura Anticorrupcin est legalmente autorizada a aportar
evidencia y participar en las diligencias que programe el fiscal en el
curso de una investigacin por los delitos que son de su competencia,153
facultades que se desprenden, por cierto, de su condicin de parte en la
investigacin. Esta atribucin debera permitirle ayudar al fiscal en sus

152 Artculo 328 del Cdigo Procesal Penal.- 1. Toda denuncia debe contener la identidad
del denunciante, una narracin detallada y veraz de los hechos, y -de ser posible- la
individualizacin del presunto responsable [...]
153 Artculo 41 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1068. - Adems de las facultades
especiales establecidas en la Ley y en el presente Reglamento, los Procuradores Pblicos
Especializados tienen las siguientes atribuciones:
1. Participar en las investigaciones preliminares o preparatorias llevadas a cabo por el
Ministerio Pblico o la Polica Nacional del Per, pudiendo ofrecer pruebas y solicitar
la realizacin de actos de investigacin, as como intervenir en las declaraciones de
testigos y en las dems diligencias de la investigacin, sin menoscabo de las labores
y acciones que corresponden al Ministerio Pblico [...]

286

labores y asegurar que la evidencia necesaria que acredite su pretensin

resarcitoria est debidamente incorporada en las investigaciones.
Es destacable la posibilidad que tienen los procuradores de participar
en las diligencias de toma de declaraciones, aunque la investigacin
revela que no siempre hacen uso de la misma y en muchas ocasiones lo
hacen a travs de escasas preguntas al investigado o testigo, que aportan
insuficiente informacin. Incluso, no se aprecia el empleo de las tcnicas
de litigacin al momento de realizar sus interrogatorios, ni el manejo de
una teora del caso slida en las preguntas realizadas por los procuradores
anticorrupcin.
Por otro lado, en su artculo 23, la Ley del Sistema de Defensa Jurdica del
Estado (Decreto Legislativo N 1068) tambin le confiere a la Procuradura
Anticorrupcin la facultad de requerir y obtener cualquier informacin
de entidades pblicas, considerando que este insumo suele ser de
gran trascendencia en las investigaciones de delitos de corrupcin de
funcionarios.
Esta herramienta debera servir para facilitar, en la medida de lo posible,
la obtencin de la documentacin indispensable que obra en poder
de las entidades pblicas. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la
Procuradura Anticorrupcin no est facultada a realizar incautaciones
de documentos; por lo que cualquier intento de recabar documentacin
a travs de comunicaciones escritas debera desalentarse, toda vez que la
experiencia fiscal reporta resultados negativos por seguir esta modalidad,
ya que a travs de ella se alerta a la contraparte acerca de la existencia de
documentacin relevante para el caso, generndose as un riesgo para su
conservacin.
Por esta razn, probablemente, lo ms recomendable sea restringir los
pedidos de informacin slo para requerir la misma a entidades en las que
no estn laborando los funcionarios investigados.
Por otra parte, lo establece la Segunda Disposicin Complementaria
Final del Reglamento del Decreto Legislativo N 1068, los Procuradores
Pblicos pueden contar con apoyo tcnico relacionado a anlisis financiero
y pericial, para el mejor ejercicio de sus funciones. Este apoyo resulta de
suma importancia, debido a la gran saturacin que las unidades de peritos
de todas las Fiscalas Anticorrupcin sufren a nivel nacional. Por ello,
resulta clave que la Procuradura Anticorrupcin pueda hacer uso de esta
atribucin e incorporar a la carpeta fiscal la informacin obtenida de esos

287

anlisis, ms aun si se considera que cuentan con una Unidad de Anlisis

Financiero y Pericial.154
Este apoyo tcnico podra ocurrir al momento de presentar la denuncia,
o en el transcurso de las investigaciones, lo que eventualmente podra
volver innecesario el requerimiento fiscal de solicitar una pericia para sus
investigaciones. Con esto, contribuiran a disminuir el ndice de solicitudes
periciales, y ayudaran a un mejor funcionamiento del sistema. Este aporte
es relevante, pues la informacin financiera y contable de calidad tiene una
importancia trascendental en este tipo de casos, ms aun, desde el punto
de vista de la Procuradura Anticorrupcin, dado que con esos datos es
posible rastrear el dinero proveniente de estos delitos y asegurar el cobro
de la reparacin civil.155
La informacin financiera y contable de calidad tiene una importancia
trascendental en este tipo de casos, ms aun desde el punto de vista de la
Procuradura Anticorrupcin, dado que con esos datos es posible rastrear
el dinero proveniente de estos delitos y asegurar el cobro de la reparacin
civil. Al respecto, es importante sealar que si bien la norma que estableca
que esta unidad deba existir data de diciembre del 2008,156 en los hechos,
sta se cre en el ao 2011 con el nombre de Unidad de Anlisis Financiero
y Pericial, estando actualmente en funcionamiento.157
154 Si bien la norma publicada en el ao 2008 estableca que dicha unidad deba existir, en los
hechos esta recin se cre en el 2011 con el nombre de Unidad de Anlisis Financiero y
Pericial, estando actualmente en funcionamiento. Dicha Unidad incorpora dos lneas de
accin: de un lado, un rea dedicada a ejecutar los embargos trabados en aos anteriores
para asegurar el pago de las reparaciones civiles y proponer nuevos mecanismos para
obligar a los morosos a pagar; y de otro, un rea dedicada a la deteccin y repatriacin
de fondos provenientes de actividades ilcitas (decomiso e incautacin). Corresponde
entonces a la Unidad de Anlisis Financiero y Pericial, como tarea fundamental, el cobro
de las reparaciones civiles y la repatriacin de activos generados por actos de corrupcin,
[en lnea], (fecha de visualizacin el 27 de abril de 2014), disponible en: http://www.
minjus.gob.pe/corrupcion/anticorrupcion-estructura-organizacional/.
155 De hecho, no debiera descartarse la idea que esta unidad no slo se dedique a rastrear el
dinero de la corrupcin, sino que pudiese realizar tambin funciones similares a las de los
peritos de las Fiscalas Anticorrupcin. Esto supondra ampliar su capacidad operativa
dndole mayores recursos.
156
El Reglamento del Decreto Legislativo N 1068 fue publicado en el diario oficial El
Peruano, el 5 de diciembre de 2008.
157 Vase: http://www.minjus.gob.pe/corrupcion/anticorrupcion-estructura-organizacional/,
fecha de visualizacin el 27 de abril de 2014. Esta unidad incorpora dos lneas de accin:
De un lado, un rea dedicada a ejecutar los embargos trabados en aos anteriores para
asegurar el pago de las reparaciones civiles y proponer nuevos mecanismos para obligar
a los morosos a pagar (sujecin de beneficios penitenciarios al pago de la reparacin
civil, muerte civil para el deudor, imprescriptibilidad de las deudas por reparacin civil,
etc.); y de otro, un rea dedicada a la deteccin y repatriacin de fondos provenientes de
actividades ilcitas (decomiso e incautacin).

288

4.2.2. Acerca de las dificultades que inciden en su labor

Una de las reas a mejorar en el desempeo de la Procuradura
Anticorrupcin guarda relacin con la falta de una presencia activa de los
procuradores a lo largo de la investigacin. Esto debido a que en realidad,
la actividad de los procuradores durante las diligencias preliminares se
limita a dos momentos crticos: el primero, es el de la presentacin de la
denuncia; y el segundo, es el de la presentacin del recurso de elevacin de
actuados, una vez que el fiscal provincial decidi archivar el caso.
Si bien, la Procuradura Anticorrupcin como parte procesal en la
investigacin puede sugerir al fiscal la realizacin de determinados actos de
investigacin adems de que la norma la autoriza expresamente158algunos
de los fiscales entrevistados se mostraron algo sorprendidos por el
escaso apoyo que reciben de los procuradores en la fase de diligencias
preliminares. Esta participacin se reduce todava ms cuando no son ellos
quienes presentan la denuncia, sino que se apersonan luego de notificados.
La Procuradura antes no participaba tanto, ahora s pero esperamos que sea
ms. En el sentido de aportar pruebas, si ellos son los que estn persiguiendo el
delito de cierta forma o lograr cierta reparacin civil. Deberan aportar pruebas o
sugerir qu elementos de prueba vamos a desarrollar. Presentan la denuncia y se
desentienden. (Fiscal de Lima).
La Procuradura no cambia la mentalidad del cdigo anterior. Piensan que el
proceso va a sustentarse por obra y gracia. No presentan ninguna prueba. Si fuera
procurador presento mis peritajes, apunto a reparacin civil, no penal. Cul es su
accin de trabajo, fiscal haga esto. (Fiscal de Ayacucho).
El rol que cumplen las Procuraduras contrasta con su capacidad operativa.
A diferencia de los fiscales, los procuradores tienen una jurisdiccin
que abarca dos o ms distritos judiciales. En Junn, por ejemplo, los
tres procuradores tenan asignados al tiempo de la investigacin
aproximadamente 2 mil casos distribuidos entre los distritos fiscales de
Junn, Pasco y Hunuco.
Al momento de las entrevistas, se advirti que los procuradores no
contaban con condiciones ptimas para desarrollar su trabajo, debido
que carecen de personal suficiente, carencias logsticas, dificultades para
transportarse entre provincias y entre regiones.

158 Artculo 22 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1068.

289

Como es una situacin poltica, no hay respaldo del gobierno. No nos capacitan,
no nos visitan seguido. Nos visitan personas que nos saben del nuevo modelo.
Me visitan para ver si tengo sillas, cuntas carpetas tengo. Por qu si yo les he
trado dinero, por qu no me dan para estar mejor con mi equipo. (Procurador
de Junn).
Lamentablemente, esta insuficiente capacidad operativa se relaciona
con la dificultad que tiene la Procuradura para ser notificada en todos
los casos. Si bien recibi notificacin por el 52% de las denuncias de
peculado y colusin en las que el fiscal abri investigacin aquellas
archivadas no liminarmente, significa que conoci menos de la mitad
de las investigaciones iniciadas, lo que hace que su capacidad de accin
terica sea bastante limitada. Pero, adems, en el 17% de estas denuncias
inicialmente notificadas nunca se le notific la posterior disposicin de
archivo.
Ms grave an son los casos en los que la Procuradura tom conocimiento
de la denuncia a travs de la notificacin de su archivamiento. Esto sucedi
en el 21% de los casos archivados luego que el fiscal practicara diligencias
preliminares.
Las evidentes carencias han hecho que la Procuradura busque aprovechar
su escaso recurso humano, para redirigirlo en forma ms estratgica. Esto
ha implicado concentrarse en casos emblemticos y apuntar a la reparacin
civil.159
4.2.3. Apersonamientos tardos (despus de emitida la Disposicin
de Archivo)
Otro aspecto relevante en los casos analizados, ha sido el referido al
apersonamiento de los procuradores despus de haberse emitido la
159 Vase en: Primer Informe de gestin. La Procuradura Anticorrupcin en perspectiva
crtica. Reparaciones civiles/ Investigacin/ Sistema de Informacin, [en lnea], (fecha
de visualizacin 1 de octubre de 2014), disponible en: http://www.minjus.gob.pe/wpcontent/uploads/2012/06/anticorrupcion-Primer-Informe-situacional.pdf. Segn este
Informe, sobre los datos que elaboraron a inicios del 2012, se determin que solamente
el 13.7 % de sus casos implic uno de alta importancia. En estos casos, incluso cuando la
reparacin civil poda ser escasa, la importancia del funcionario y el criterio o impacto
meditico aparecen como temas fundamentales de clasificacin. Asimismo, determin
que la carga procesal que la Procuradura Anticorrupcin se concentraba en casos de
pequea corrupcin, lo que generaba sobrecarga en el sistema y dificultad para la
concentracin y las funciones especializadas de investigacin y litigio. Esto ha implicado
que se concentre en casos emblemticos y que apunte a la reparacin civil.

290

disposicin de archivo fiscal, y en algunos casos cuando el plazo para

cuestionar la decisin de archivamiento ya haba vencido.
En efecto, son pocos los apersonamientos, muchas veces tardos, as
como son pocos los casos en que interviene en forma constante a lo
largo de las diligencias preliminares. Segn las entrevistas a los propios
procuradores, el enfoque actualmente se centra en la reparacin civil y
en el registro estadstico de los casos en trmite que se reportan en Lima.
Esta razn explicara el alto porcentaje de apersonamientos posteriores a la
notificacin del archivo de la denuncia (89%) y en un momento posterior a
la oportunidad de interponer recurso de elevacin de actuados.
Sobre este punto, es importante resaltar que uno de los rasgos que ha
caracterizado a la ltima gestin de la Procuradura Anticorrupcin es
su inters por generar informacin cuantitativa acerca de la naturaleza
y el estado de los casos que son de su competencia.160 Es decir, que la
Procuradura Anticorrupcin puede decidir no participar de un caso
que no le parece serio o de uno en el que cree que no se encontrarn
evidencias. Si esta es su percepcin respecto a un caso, es coherente que
no se apersone en l, incluso si el fiscal abre investigacin por el mismo.
Pero por cuestiones de llevar una estadstica sobre los casos archivados en
el subsistema, podra tener un inters en obtener copias de los actuados,
de modo que podra resultar lgico apersonarse solo al final del proceso
para solicitarlas.
Sin embargo, hay otros casos en los cuales claramente este no es el propsito,
ya que en 1 de cada 3 casos (33%) el procurador intenta interponer un
recurso de elevacin de actuados cuando el plazo ya precluy, siendo su
solicitud rechazada por el fiscal.

160 Vase: entrevista al ex Procurador Anticorrupcin Julio Arbiz de diciembre de 2013,

[en lnea], (fecha de visualizacin 27 de abril de 2014), disponible en: http://www.
revistaideele.com/ideele/content/julio-arbizu-%E2%80%9Cla-procuradur%C3%ADaestaba-montada-para-que-un-ej%C3%A9rcito-de-abogados-peleara-dando.

291

292

CONCLUSIONES
1.

La implementacin de la reforma procesal penal ha registrado un

considerable nmero de causas archivadas, incluso mayor a las
previsiones hechas por el propio Ministerio Pblico (30%). En lo que
va de la reforma al 2013, se archivaron 6 de cada 10 denuncias, segn
informacin estadstica oficial. La proporcin es menor 4 de cada 10
en el mbito de las fiscalas anticorrupcin (2011), aunque vara mucho
entre un distrito fiscal y otro. Y, en lo que respecta a los delitos de
corrupcin ms denunciados, peculado y colusin (que representaron
el 42% de la carga procesal el 2012), la tasa promedio se sita alrededor
del 50%.

2.

La Defensora del Pueblo, en el marco de su mbito competencial,

decidi realizar un estudio exploratorio de la situacin del archivo
fiscal, en fase de Diligencias Preliminares de la Investigacin
Preparatoria, en cuatro distritos fiscales con Fiscalas Anticorrupcin:
ncash, Ayacucho, Junn y Lima. Su atencin se centr en los dos
delitos de mayor incidencia: peculado y colusin. Se revisaron en esta
investigacin 457 carpetas fiscales, adems de 64 entrevistas a actores
claves, entre fiscales, peritos, defensores pblicos procuradores,
policas, periodistas y empresarios.

3.

La supervisin ha permitido encontrar denuncias que fueron

archivadas inadecuadamente. Se trata de archivos en cuyas
disposiciones fiscales [que los ordenan] se advierte un conjunto
diverso de actos de investigacin fiscal no realizados o mal planteados,
elementos probatorios escasamente examinados, interpretaciones
jurdicas errneas o discordantes con precedentes jurisprudenciales e
incluso, decisiones carentes de lgica o sin conexin manifiesta con
la documentacin obtenida en el trmite de la investigacin fiscal.
En estos casos se advierten elementos que jugaron en contra de la
formalizacin de la Investigacin Preparatoria propiamente dicha o
de una acusacin fiscal, pese a que en ellos se evidenciaban indicios
reveladores de la comisin del delito peculado o colusin, que
hubieran sido posibles de apreciar debidamente de haber mediado
una mayor diligencia en la investigacin o un anlisis ms acucioso de
la informacin obtenida en el trmite de los mismos.

293

En ncash y Junn los archivos inadecuados llegaron al 32% y en

Ayacucho al 29%. En Lima fueron de 14%. El promedio ponderado,
en funcin al nmero de denuncias archivadas en cada distrito, es de
26%. Si agrupamos ncash, Junn y Ayacucho, aproximadamente, 1 de
cada 3 archivos es inadecuado; y, en Lima, lo es 1 de cada 7.
4.

La proporcin de archivos inadecuados tiene relacin con problemas

que se observaron en el subsistema y que impidieron se desarrolle una
investigacin eficiente. Las causas son mltiples: poca acuciosidad
en la investigacin fiscal (no realizacin de diligencias importantes,
problemas con la estrategia y el planteamiento de la toma de
declaraciones, inexistentes pautas de investigacin); dificultades de
los fiscales para establecer la relacin funcional del investigado con
los elementos constitutivos del delito; influencia de negativos estilos
de coordinacin sobre la gestin y lo jurdico; falta de capacitacin
de fiscales, peritos y asistentes en funcin fiscal; debilidad de
los mecanismos de control; nfasis en el control de la eficacia lo
cuantitativo y menos en la calidad de la investigacin fiscal; entre
otros aspectos desarrollados en este informe.

Perfil de denuncias y denunciantes

5.

Se ha examinado el perfil de las denuncias de peculado y colusin.

En ambos casos, las denuncias se hacen mayoritariamente de parte
(90%) y son presentadas por personas naturales (particulares) en
aproximadamente la mitad de los casos. Las principales entidades que
aparecen como perjudicadas por estos delitos son los gobiernos locales
(53%). Luego le siguen los gobiernos regionales, con aproximadamente
el 10% de las denuncias, y seguido una larga lista de entidades con
participacin menor como perjudicadas.
En promedio, cada denuncia de peculado involucra a tres personas y en
colusin a cuatro. El perfil del denunciado es distinto en estos delitos.
Los de peculado suelen ser, con mayor frecuencia, jefes de reas (15%),
que son funcionarios con acceso a recursos o bienes de la institucin
(presupuesto, abastecimiento, administracin, contabilidad, logstica,
tesorera, personal y administracin). Se les incluye tambin con
frecuencia a los alcaldes (14%).
En colusin, las denuncias se hacen principalmente contra los
miembros de los comits de seleccin o contratacin (13%), pero se
suele incluir tambin a gerentes (11%), jefes (11%) y alcaldes (7%).

6.

Se han identificado modalidades frecuentes con las que se asocia, en

la denuncia, la comisin de los ilcitos de estudio. En peculado, se
hallaron 17 modalidades frecuentes en temas ligados a ejecucin de

294

obras o servicios, uso de bienes de la entidad, rendicin de cuentas

y otros. En colusin se identificaron 21 modalidades recurrentes
ligadas a las etapas de preparacin de la contratacin o adquisicin,
postulacin y otorgamiento de buena pro y ejecucin.
Las modalidades de perpetracin de la conducta prohibida permiten
identificar patrones de la corrupcin; apreciar el perjuicio econmico
que sta genera en reas crticas y recurrentes del Estado; verificar
reglas informales que se hacen comunes y evidentes en redes
delictivas, as como modalidades de participacin delictiva. En suma,
es informacin relevante para la generacin de polticas preventivas
anticorrupcin.
7.

Las denuncias por peculado, y sobre todo las de colusin, son difciles
de probar. Este tipo de corrupcin no suele dejar evidencias escritas
de lo cometido. La jurisprudencia de la Corte Suprema evidencia, ms
bien, que las sanciones se imponen contra actos groseros que presentan
manifiestas irregularidades, confesiones directas o evidencias
documentales contundentes. Esto hace que los jueces exan estndares
probatorios altos (incluso desconociendo la prueba indiciaria en estos
casos) que los fiscales errneamente trasladan a la investigacin
preliminar para decidir si se archiva o se formaliza la denuncia. La
valla de indicios suficientes es errneamente cambiada por la de
conviccin y los medios de prueba que pueden agenciar los fiscales
pueden hacer poco para cubrir casos complejos, grandes o incluso
medianos donde los investigados han manipulado la informacin
o no la han facilitado. Ante estas dificultades, algunos fiscales estn
tomando medidas alternativas (variar la acusacin de colusin hacia
negociacin incompatible) que necesitan ser discutidas y evaluadas
institucionalmente dado su potencial efecto sobre la persecucin del
delito y la impunidad.

Investigacin Preparatoria (Diligencias Preliminares)

8.

Los plazos de la investigacin fiscal son largamente incumplidos en

la muestra estudiada. Un archivo liminar donde en principio no hay
actividad investigadora toma en promedio 58 das. La diferencia
entre un distrito fiscal y otro es, en varios casos, importante. En
ncash toma 52 das, en Ayacucho 24, en Junn 34 y en Lima 67. Pero
este tipo de archivos son particulares. No hay mayor diligencia salvo,
y en ocasiones, la toma de declaracin del denunciante para aclarar
aspectos de su denuncia.

9.

Las denuncias no archivadas liminarmente tienen una duracin mayor.

En promedio duran 275 das. Esto supera el plazo legal del NCPP as
como el mximo admitido jurisprudencialmente. La diferencia entre

295

distritos fiscales tambin marca ciertas brechas. En Ayacucho es donde

se archiva en menos tiempo (229 das). Luego sigue Junin con 265 das.
En tercer lugar est ncash con 279 das y finalmente Lima con 313
das.
10. Se advirti que los fiscales, en los distritos estudiados, amplan
con frecuencia los plazos de sus investigaciones (57% en promedio
ponderado). Las ampliaciones son consistentes en los cuatro distritos
(ncash 64%, Ayacucho 63%, Junn 51% y Lima 53%) y prolongan el
periodo de investigacin entre 37 das (Ayacucho) y 55 das (Lima).
Hay casos con ms de una ampliacin, siendo la segunda bastante
comn (36% de los casos en Junn y 45% en Ayacucho).
11. Los archivos de denuncias de peculado toman ms tiempo en promedio
que los de colusin. Adems, es en Lima donde para ambos casos hay
una mayor duracin. Los extremos en la duracin de la investigacin,
hasta el archivo, son Ayacucho y Lima. En peculado pasan 241 das,
para Ayacucho, y 306 das, para Lima. En colusin, para estos mismos
distritos fiscales, pasan 149 das y 292 das, respectivamente.
12. Parte de la explicacin de los tiempos que tardan los fiscales est
en la cantidad de diligencias practicadas y en lo tardo de su
diligenciamiento. La toma de declaraciones es la diligencia que ms se
practica (vara entre 83% para Lima y 95% para ncash). Las pericias
son menos comunes, pero su demanda es significativa y vara en forma
importante entre un distrito fiscal y otro. El promedio ponderado de
los casos en los que se ordenan, en los cuatros distritos estudiados,
es de 33%. La obtencin de documentacin se da aproximadamente
en la mitad de los archivos, es decir, en la mitad de stos los fiscales
solicitaron por va formal algn tipo de informacin a las entidades
(generalmente informes, comprobantes de pago, expedientes
administrativos, normativa u otros). El tiempo promedio que tardan
en diligenciar estos requerimientos es significativo: 120 das desde la
fecha de presentacin de la denuncia.
13. Se ha identificado seis formas en la dilacin de las investigaciones.
En primer lugar, hay una demora para el envo del primer oficio
solicitando informacin a la entidad. Se da en promedio a los 4 meses.
Esto puede explicarse por la necesidad de conocer el caso antes de
saber qu solicitar, pero por lo general la informacin a solicitar es
casi siempre la misma (expedientes administrativos, comprobantes de
pago, etc.). La carga de casos tambin puede explicar estas demoras.
El pedido de informacin de documentacin relevante para la
investigacin de los hechos de corrupcin denunciados, constituye
una tcnica pasiva, pues las entidades pblicas requeridas tardan en
atender los requerimientos formulados. Incluso, en algunos casos,

296

stas actan en calidad de denunciantes y no colaboran con el acopio

de documentacin relevante en la investigacin fiscal.
En segundo lugar, hay demoras en llamar al denunciante para aclarar
su denuncia. En promedio el oficio de citacin se da a los 53 das, pero
hay distritos fiscales que lo hacen antes (ncash 31 das y Ayacucho 37
das), aunque no en tiempos ptimos, sobre todo, por la oportunidad
estratgica de aclarar la denuncia con quien la present.
El tercer punto equivale al anterior pero trata de la toma de declaracin
a los testigos. El oficio de citacin sale en promedio a los 89 das (2
meses, 29 das) de interpuesta la denuncia.
En cuarto lugar, se nota un claro escalonamiento en el tiempo de los
oficios de citacin a declaracin de testigos. Esto abonara a la idea
de que no hay una adecuada planificacin de la investigacin para
evacuar en simultaneo todos los oficios.
El quinto aspecto tiene que ver con demoras innecesarias para el inicio
de las pericias. Transcurren 2 meses en promedio desde que se solicita
la designacin del perito hasta la juramentacin del mismo; pasos que
deben seguirse segn el NCPP.
Finalmente, se han identificado demoras importantes entre el oficio
que cita a declaracin, la fecha en que sta se program (1 mes y
medio), la fecha del oficio de solicitud de informacin a la entidad y su
eventual respuesta (2 meses).
14. El estudio recoge que no todos los fiscales tiene acceso a todos los
campos de informacin de algunas de las bases de datos estatales
vitales para su tarea investigativa, as tambin, que la conectividad en
ptimas condiciones resulta un problema de consideracin. Las bases
de datos relevantes para el trabajo fiscal, son las de la Superintendencia
Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP), la Superintendencia de
Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
(SBS), el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
(OSCE), el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) y
el Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado (SEACE).
15. Los fiscales tienen solo responsabilidad limitada por la alta tasa
de inasistencias de denunciantes, testigos e investigados. Estas
inconcurrencias generan investigaciones menos profundas y
exhaustivas y, por tanto, menos eficientes para los propsitos trazados.
Las inasistencias, a decir de la experiencia fiscal recabada, pueden
obedecer al temor o a la falta de inters de declarar de denunciantes
o testigos o, en el caso de los investigados, a estrategias dilatorias y

297

evasivas de la justicia. En los cuatro distritos fiscales bajo estudio,

aproximadamente 3 de cada 4 denunciantes no concurren a la primera
citacin, el promedio ponderado de estos distritos es de 76% (ncash
76%, Lima 73%, Junn 79% y Ayacucho 79%); en el caso de los testigos,
la situacin no parece variar: 4 de cada 5 no concurren a la primera
citacin, el promedio ponderado de estos distritos es de 80% (ncash
83%, Lima 75%, Junn 82% y Ayacucho 80%). Por ltimo, respecto de
los investigados, la proporcin es, aproximadamente, 2 de cada 3;
esto es, un nivel de inconcurrencia de 68% (Ayacucho 68%, Junn 75%,
Lima 60% y ncash 68%).
Sin bien estas inconcurrencias obedecen a decisiones personales, se
aprecia tambin una notoria pasividad de los fiscales frente a ellas. En
muy pocos casos se ha registrado el uso de citaciones de grado o fuerza
o la citacin con doble fecha para, en caso el investigado no concurra,
automticamente esperar a que lo haga en un segundo momento ya
definido en el nico oficio de llamado a citacin enviado. En cifras, y
en el caso de los denunciantes, el promedio general de declaraciones
no reprogramadas es de 76% (ncash 72%, Lima 89%, Junn 61% y
Ayacucho 91%); en el caso de los testigos, la situacin es similar: no se
reprograma, en promedio, el 66% de declaraciones no realizadas en
primera citacin (ncash 66%, Lima 67%, Junn 60% y Ayacucho 75%).
16. La prctica ms usada por los fiscales para obtener la documentacin
necesaria para la investigacin es el requerimiento por va escrita a
la entidad involucrada. Su frecuencia de uso (se da en el 89% de los
archivos revisados) contrasta con su efectividad. El gran riesgo de
solicitar informacin es que se entregue con retraso, que su contenido
sea alterado o mutilado o que jams sea entregada a la fiscala. Segn
los fiscales entrevistados estas prcticas son comunes, habida cuenta
que los investigados siguen laborando en la entidad o, antes de salir de
su institucin, se aseguraron de desaparecer las evidencias que podan
incriminarlos. Pero hay otros inconvenientes de solicitar informacin
por oficio a las entidades. Se identific que el trmite interno de envo
de oficios de las Fiscalas Anticorrupcin, es innecesariamente largo e
ineficiente: toma en promedio 23 das y supone emitir una disposicin
que ordene oficiar, una providencia que concretice la disposicin
y, finalmente, un oficio cursado a la entidad con la solicitud de
informacin del fiscal, el cual se enva luego de 120 das de recibida
la denuncia.
17. Frente a la ineficiencia de los requerimientos escritos, constituirse
personalmente a la entidad es una figura percibida como ms efectiva
y necesaria por un importante grupo de fiscales, sin embargo, es poco
utilizada: 16% en los cuatro distritos fiscales estudiados. En Ayacucho
la constitucin se present como una estrategia ms frecuente, pues se

298

dio en el 35% de los archivos; situacin distinta se present en Lima,

donde slo se practic en el 6% de los mismos. La incautacin es un
medio menos recurrido (2%) que va en la misma lnea. El problema con
la masificacin de la constitucin en la entidad y la incautacin como
medio para obtener documentacin, es la necesidad de coordinacin
y la inversin de tiempo para lograr algo concreto. Puede ser ms fcil
para un fiscal enviar nicamente oficios a las entidades y esperar las
respuestas mientras dedica su tiempo a otras diligencias, pero esto no
es valorado por ellos mismos como muy efectivo. La constitucin en
la entidad se topa tambin con el riesgo que se le oculte la informacin
al fiscal, o que sta sea destruida previamente. Por ello, la decisin de
solicitar informacin, constituirse o incautar, se debe adoptar teniendo
en cuenta la oportunidad, los tiempos, la eficiencia, pero, sobre todo,
la estrategia de investigacin.
18. Uno de los problemas adicionales que enfrentan los fiscales en su
afn de obtener documentacin de la entidad para la investigacin,
es el tiempo que es conservada en los archivos institucionales de cada
entidad. Solo recientemente, en el 2013, el Archivo General de la Nacin,
entidad que regula la archivstica a nivel nacional, emiti directivas
con las que estableci pautas para la conservacin de documentos al
nivel de municipalidades distritales y universidades pblicas. Estas
directivas son nuevas y responden justamente a la discrecionalidad
que exista para la conservacin de documentacin sobre, por ejemplo,
licitaciones de aos anteriores. Pero no ha habido ningn balance sobre
su cumplimiento. En no pocos casos, de los referidos por los fiscales,
la documentacin ya haba desaparecido cuando la solicitaron o se
constituyeron. Adicionalmente, hay tres problemas que complican
la conservacin de documentacin: el tiempo, que al margen de las
directivas, se toman las entidades para conservar la documentacin;
la gestin (orden) de los archivos; y, la escasa frecuencia con que se
imponen sanciones a quienes desaparecen la documentacin.
19. La pericia es una herramienta para investigar aspectos tcnicos
especializados que conducen al establecimiento de la existencia, o
no, de indicios del delito investigado. La pericia es importante para
los casos de peculado y colusin, mas no, siempre necesaria. Algunos
fiscales, sin embargo, la consideran indispensable para probar
peculado y colusin, olvidando que en la investigacin preliminar slo
deben identificarse indicios y que, adems, en el delito de colusin
simple, la Corte Suprema ya determin que no es necesario sustentar
la existencia de perjuicio patrimonial. ncash es el distrito donde se
present el mayor nmero de casos con pericias. Fueron ordenadas
en el 57% de los casos. Le sigue Junn con 36%. Es distinto el caso
de Ayacucho y Lima, donde se ordenaron pericias en el 17% de las
denuncias archivadas. Estas cifras dan cuenta de una concurrencia

299

significativa de la pericia en el proceso penal (33% en los cuatro

distritos estudiados).
20. Son muy pocos los peritos en cada distrito fiscal, tanto contables como
ingenieros. Los peritos que asisten a las fiscalas especializadas son
an ms escasos. Se necesitan peritos informticos, especializados en
mecnica y en audio (solo haba uno a nivel nacional al momento de
realizar el estudio de campo). Adems, algunos cubren varios distritos
fiscales, su carga de trabajo es alta y su motivacin y remuneracin
son percibidas como bajas. Los peritos ingenieros deben desplazarse
continuamente a provincias y no cuentan con las herramientas
suficientes para realizar su labor. Los peritos, en general, no son
considerados como pblico objetivo de las capacitaciones que organiza
el Ministerio Pblico.
21. Ms all de la necesidad de las pericias y de las carencias de los
peritos, hay dos temas de fondo. En primer lugar, pocas de ellas se
llegan a realizar, aproximadamente 6 de cada 10 en los cuatro distritos
fiscales bajo estudio (57% para ser exactos), y en menos an, se hallan
indicios de haberse cometido peculado o colusin. ncash tiene el
porcentaje mayor de pericias realizadas (75%), seguido de Lima (71%),
pero los casos de Junn (42%) y Ayacucho (18%) ofrecen un panorama
preocupante por el reducido nmero. En segundo lugar, solo una
proporcin menor de pericias realizadas identifica indicios de peculado
o colusin (28% en Ayacucho, 26% en Junn, 35% en Lima y 32% en
ncash). Estas cifras obligan a contar con un test de necesidad pericial
que relieve el aporte que stas proveen a la investigacin; adems, se
ha registrado una demanda de capacitacin especializada en temticas
periciales y la necesidad de mejorar la comunicacin entre fiscales y
peritos de cara a las distintas etapas del proceso penal.
Disposiciones de archivo y el recurso de elevacin de actuados
22. Un problema frecuente en las denuncias archivadas es el alto
porcentaje de diligencias que se programan y no se realizan; adems,
en muy pocos casos se precisa el motivo por el cual no se realiz la
diligencia inicialmente programada, lo cual dificulta realizar una
supervisin posterior del trabajo fiscal. Por eso, slo se analizaron
archivos inadecuados (respecto a los cuales se tena la conviccin de
que debieron continuar en trmite). En estos archivos se observ que
el 57% de declaraciones programadas a denunciantes no se realizaron,
lo mismo sucedi con el 47% de las declaraciones programadas a
testigos y el 25% de las declaraciones a investigados. En el caso de las
pericias, el 42% de stas no se realizaron. Estos elevados porcentajes
de diligencias programadas y no realizadas son especialmente
graves, ya que su realizacin hubiera podido suministrar al fiscal

300

mayor informacin que, a su vez, hubiera podido significar el redireccionamiento de su decisin de archivar tempranamente, en un
sentido contrario, y a favor de proseguir la investigacin o formalizar
la denuncia. Este tipo de evaluacin del trabajo fiscal no se practic,
al tiempo de realizarse la investigacin, por ningn mecanismo
institucional de control existente.
23. En esta investigacin las disposiciones de archivo fueron evaluadas
en funcin a cuatro criterios: (a) orden, claridad y completitud en la
narracin de los hechos denunciados; (b) completitud en el listado de
evidencias encontradas y de los indicios no hallados; (c) coherencia
en la informacin extrada de las evidencias; y, (d) claridad en la
determinacin de las causas del archivo. Ello permiti identificar reas
crticas en la elaboracin de las disposiciones fiscales; por ejemplo, que
el 68% de disposiciones presenta deficiencias en el segundo criterio y
que el 51% de disposiciones las presenta en el tercero. Tambin permiti
determinar el porcentaje de disposiciones deficientes (24%), aceptables
o buenas (26%) y ptimas (2%); y advertir, por ejemplo, que Lima es el
distrito con menor porcentaje de disposiciones deficientes (10%) y con
mayor porcentaje de disposiciones no cuestionadas u ptimas (53%);
lo cual se condice con su menor tasa de archivos inadecuados (14%) en
relacin al resto de distritos (31%).
24. Se hizo tambin una valoracin de indicios y medios probatorios en
funcin al aporte que cada uno de ellos gener para el fiscal en la
resolucin del caso, contrastndolo con el aporte que para el equipo
investigador deba generar (de 0 a 5, donde 5 es el valor mximo de
aporte). De este contraste (resta de valoracin de aporte segn fiscal
menos la valoracin dada por el equipo) se advirtieron algunas
brechas significativas que exigen lecturas distintas segn se trate de
archivos inadecuados o no. La lectura ms significativa proviene de
los archivos inadecuados; en stos, se aprecian sobrevaloraciones
(brechas negativas) por parte del fiscal cuando le otorga valor a la
toma de declaraciones (son marcadamente negativas cuando se trata
de investigados (-0.8). Esto quiere decir, segn la muestra, que los
fiscales, para archivar, estaran dando ms importancia de la debida a
la declaracin de investigados valorada sustantiva y particularmente
por el equipo investigador como imprecisa, con vacios y contradictoria
por encima de otros actos de investigacin.
25. Segn las disposiciones de archivo, las principales razones para
archivar una denuncia de peculado y/o de colusin, son: (i) no es
delito, 36% y (ii) falta de pruebas, 31%. Este es el dato sin distinguir
archivos inadecuados o no; pero, centrando el anlisis slo en los
archivos inadecuados, se puede apreciar que la tendencia cambia
significativamente. En estos archivos las principales razones son: (i)

301

falta de pruebas, 41% y (ii) no es delito, 14%. El estudio realizado revela,

primero, que este cambio brusco de tendencias que presentan los
archivos inadecuados es consistente en los delitos investigados cuando
se alega falta de pruebas: 46% en colusin, 37% en peculado y 45%
en ambos delitos (promedio ponderado general 41%). Lo mismo puede
decirse cuando la razn alegada es: no es delito; 15% para peculado,
9% para colusin y 15% para las denuncias en las que concurren ambos
delitos (promedio ponderado general 14%). Lo segundo que se revela,
es que los fiscales marcadamente transparentan ms dificultades para
investigar, que para identificar la conducta como delictiva; y ello se
infiere vlidamente, puesto que la premisa sobre la que se asienta este
anlisis es que se trata de casos donde existe conviccin acerca de la
existencia de indicios reveladores de la comisin delictiva.
26. El recurso de elevacin de actuados es un mecanismo que permite
corregir errores en los que puedan haber incurrido los fiscales.
Cumple tambin con la funcin de homogenizar y unificar criterios
en las Fiscalas Anticorrupcin. Del total de archivos revisados, el
37% en promedio subi a revisin de parte del fiscal superior (48%
para peculado, 29% para colusin y 23% cuando concurrieron ambos
delitos). Igual, la denuncia termin por archivarse.
27. Se identificaron problemas con el procesamiento de los recursos de
elevacin de actuados. En primer lugar, las disposiciones de los fiscales
superiores ordenan la realizacin de diligencias adicionales sin precisar
qu aportarn a la investigacin; lo que termina incidiendo poco en
el criterio original del fiscal, quien finalmente archiva nuevamente la
denuncia.
Otro problema se presenta en la determinacin de los sujetos pre
procesales a ser notificados con la disposicin de archivo, y de los
legalmente autorizados para impugnarla. Hay interpretaciones
sobre el primer asunto que limitan la posibilidad de que sean los
denunciantes quienes interpongan recurso de elevacin de actuados
(pese a que actualmente sean quienes lo hacen con mayor frecuencia),
por no ser considerados partes en el proceso. Algo similar ocurre con
la Procuradura Anticorrupcin, la cual, al no ser notificarla en todos
los casos por no ser considerada agraviada (en muchos se notifica
slo a la Procuradura de la entidad afectada), no puede intervenir
oportunamente para cuestionar el archivo. Afortunadamente, estas
posiciones no son mayoritarias, mxime tras la modificacin del
artculo 334 del NCPP introducida por la Ley N 30076, que establece
en su inciso 1 que la disposicin de archivo debe ser notificada al
denunciante, al agraviado y al denunciado, y en su inciso 5, cuando
precisa que el denunciante o agraviado que no est de acuerdo con la
disposicin de archivar las actuaciones, o de reservar provisionalmente

302

la actuacin, puede requerir al fiscal para que eleve las actuaciones al

fiscal superior.
Se han identificado tambin algunos problemas de interpretacin con
la ley penal en los que incurren los fiscales provinciales, pero que no
son corregidos por los fiscales superiores. Los temas son variados e
incluyen la interpretacin sobre la naturaleza de la conducta tpica
del delito de peculado, la insistencia en exigir perjuicio patrimonial
para el delito de colusin, y las condiciones de la relacin funcional
exigibles para la configuracin del delito de peculado.
Por ltimo, se han apreciado deficiencias en su redaccin y estructura,
lo que se observa en la falta de homogeneidad en listar las evidencias
recolectadas as como en la informacin que cada una de stas aporta.
Aspectos de Poltica y Gestin advertidos que inciden en labor fiscal
28. El NCPP estableci un plazo de 120 das naturales como plazo para
la investigacin preparatoria, ampliable por causas justificadas hasta
por un mximo de 60 das naturales. Aunque poda entenderse, de
acuerdo a la interpretacin del NCPP, que el plazo de las diligencias
preliminares estaba incluida en el plazo de investigacin preparatoria,
la Corte Suprema consider como distinto el plazo de cada una de
ellas: las diligencias preliminares y la investigacin preparatoria
propiamente dicha. Tambin realiz diversas interpretaciones al
plazo distinto que poda fijar el fiscal en las diligencias preliminares,
estimando inicialmente que este no poda ser mayor al plazo mximo
de la investigacin preparatoria; y, aclarando posteriormente, en
otra casacin, que este plazo mximo deba entenderse en 120 das.
Hubo un tercer pronunciamiento casatorio respecto al plazo para
las investigaciones complejas en la fase de diligencias preliminares,
considerando que el plazo es de 8 meses.
En este escenario confuso los fiscales realizaban sus investigaciones.
Es probable que la falta de uniformidad de criterios en este periodo
haya generado laxitud al momento de interpretar los plazos mximos
con los que se contaba para realizar las investigaciones por peculado y
colusin. A esta idea abonan las manifestaciones de fiscales recogidas
en la investigacin respecto a la extensin de los plazos (muy cortos)
de hecho no por nada se ha verificado en la muestra que los fiscales
tardan en promedio en archivar denuncias 58 das para rechazos
liminares y 275 das para rechazos no liminares, es decir, fuera de todos
los plazos interpretables, y la heterogeneidad respecto del tiempo
que los fiscales se toman para realizar las diligencias preliminares.

303

29. Los fiscales de los distritos examinados no cuentan con guas ni

protocolos de investigacin para estos delitos. Hay manuales de corte
general que no se adaptan a los delitos de corrupcin de funcionarios.
Ante esta carencia se han desarrollado algunas pautas (directivas
dictadas por los rganos distritales, reuniones de fiscales coordinadores
y controles ejercidos por los fiscales provinciales hacia sus adjuntos) y
lineamientos sustitutos (experiencia, rutina, sentido comn) que en la
prctica se han mostrado poco efectivos para uniformizar actuaciones
y preparar a los fiscales especialmente nuevos en el subsistema
anticorrupcin para investigar delitos complejos.
30. Al tiempo de realizarse este estudio estaba vigente el Reglamento de
Funciones de los Fiscales Coordinadores del Cdigo Procesal Penal, el
cual fue derogado por el nuevo Manual de Organizacin de Funciones
del Despacho Fiscal Penal Corporativo, aprobado por la Resolucin
de la Fiscala de la Nacin N 1735-2014-MP-FN. Dicho Reglamento
estableca funciones generales ms orientadas a la administracin
(control y reporte), que a la coordinacin en temas jurdicos. Lo que
llev que en la prctica a que los fiscales coordinadores se encarguen de
controlar la asistencia del personal, coordinar actividades acadmicas,
asignar casos entre los fiscales, entre otras funciones generales. Esta
situacin vara significativamente en el nuevo Manual que manifiesta la
intencin de estandarizar el funcionamiento de despachos y reorientar
la labor fiscal ms hacia lo jurdico con un enfoque en la investigacin
del delito que favorezca la generacin de indicadores de desempeo:
programar diligencias, coordinar pautas de investigacin, identificar
patrones de corrupcin, unificar criterios de archivo y de prueba
indiciaria, entre otros.
El nuevo Manual tambin dispone que la asignacin y distribucin
de las carpetas fiscales debe responder a criterios tcnicos, tales como
el nivel jerrquico, la naturaleza y complejidad del caso, los tipos
delictivos, el perfil del fiscal, el volumen del trabajo, el nmero de
casos, el impacto social, y bajo el marco del principio de distribucin
equitativa; adems, restablece la funcin de apoyo del Fiscal Adjunto
Provincial y criterios de control y seguimiento del Despacho Fiscal
Penal Corporativo, entre otros aspectos. En este sentido, constituye un
avance importante respecto al esquema anterior y regula positivamente
algunos aspectos que los fiscales entrevistados remarcaban como
necesarios. Su implementacin est pendiente de la adecuacin
del sistema informtico a la organizacin y funciones previstas en
el Manual, as como al programa de capacitacin previsto sobre el
sistema de gestin fiscal renovado.
31. No se evidencia en los distritos fiscales estudiados uniformidad de
criterios respecto a la relevancia jurdica de denuncias por peculado

304

y colusin, que determine su conocimiento por parte del Ministerio

Pblico. Es decir, saber qu casos investigar y cules rechazar.
Esta falta de uniformidad, que estara llamada a resolver el Ministerio
Pblico, ha hecho que sean los propios fiscales quienes en forma
aislada, individual y sobre la base de reglas informales y personales no
uniformes, los que vengan aplicando el filtro entre denuncias relevantes
y no relevantes para las que se practican diligencias preliminares.
El resultado es una variedad de criterios no documentados ni
sistematizados que son fijados en forma implcita y por canales no
institucionales. Sin bien las fiscalas superiores podran jugar un rol
importante en este aspecto, no se evidencia que esto haya sucedido en
los distritos bajo estudio. Ms an, puede decirse que la actuacin de
las fiscalas superiores al evaluar los recursos de elevacin de actuados
ha generado incentivos negativos, ya que se aduce por algunos
fiscales entrevistados que suelen ordenar sin mayor motivacin que
se realicen diligencias preliminares en los archivos liminares.
32. Toda poltica de generacin de competencias requiere el desarrollo
de tres capas, que son la capacitacin (en temas generales y de base),
la formacin (capacitaciones modulares continuas y bajo objetivos
precisos y prcticos ligados directamente al trabajo fiscal) y la
especializacin (profundizacin en tcnicas para el trabajo fiscal al nivel
de investigacin, operativo, gestin y jurdico). De stas, a decir de la
investigacin realizada y de las declaraciones registradas, el Ministerio
Pblico, a travs de su Escuela, ha desarrollado bsicamente la primera
como poltica dirigida a las Fiscalas Anticorrupcin. Pero adems, lo ha
hecho sin continuidad (la mayora de capacitaciones se realizaron en el
2011, pero han tendido a disminuir pese a la necesidad de capacitacin
que aumenta con el cambio del personal), en forma centralista
(concentradas principalmente en Lima), y de manera no inclusiva (sin
participacin de peritos). No obstante, es necesario apuntar que se ha
registrado el desarrollado de algunas otras capacitaciones por parte de
otras instituciones y en el marco de convenios interinstitucionales para
la eficaz persecucin de los delitos de corrupcin, o a propsito de la
implementacin del NCPP: Ministerio de Justicia, Contralora y Poder
Judicial. An as, dada la naturaleza general de las capacitaciones, los
fiscales han manifestado su limitada utilidad para la investigacin y
los aspectos concretos que realizan, lo que ha ocasionado que ellos
mismos financien su formacin y especializacin.
33. La rotacin de fiscales, provisionales e incluso titulares, es una poltica
comn en las Fiscalas Anticorrupcin estudiadas que, segn los
mismos fiscales, se puede usar tanto como una forma de reasignacin
de recursos, como de amedrentamiento por motivos polticos,
especialmente, ante casos altamente mediatizados o que pueden

305

afectar intereses subalternos de algunas autoridades. La rotacin

aducen entorpece el curso regular de las investigaciones.
34. La generalidad en el Reglamento que determina las funciones de los
fiscales coordinadores provinciales ha propiciado que el desempeo
en este puesto est altamente influenciado por dos caractersticas:
la personalidad (dinmica o pasiva) de quien ejerce el cargo y la
comunicacin (abierta o cerrada) que ste propicia o que ya existe en
la Fiscalas Anticorrupcin. La combinacin de estas caractersticas
da lugar a cuatro estilos de coordinacin que se han identificado en
los distritos judiciales analizados: proactivo, administracin abierta,
organizacin lotizada pura y desorganizacin con dinmica. Cada
estilo implica un tratamiento distinto de las funciones jurdicas
asignadas a cada fiscal coordinador y en el grado de corporativizacin
logrado. No hay un estilo de coordinacin nico en cada distrito fiscal,
mas s, uno predominante.
Los estilos de coordinacin pueden propiciar o desalentar buenas
prcticas corporativas. El estudio ha revelado algunas positivas como
las simulaciones de audiencias para entrenar a fiscales en la etapa del
juicio oral, el reemplazo entre los mismos para realizar diligencias o
la realizacin en conjunto de algunas de ellas, normalmente motivada
por la complejidad del caso. ste criterio de la complejidad, sumado
al de relevancia social de un caso, suele ser determinante, segn la
percepcin fiscal recogida, para que la realidad se imponga a cualquier
estilo de coordinacin poco proactivo.
35. Los fiscales entrevistados coinciden en identificar los varios
mecanismos existentes para controlar la calidad de su trabajo: recurso
de elevacin de actuados, control de calidad del trabajo entre fiscales,
Fiscala Suprema de Control Interno, ratificacin por parte del Consejo
Nacional de la Magistratura y control judicial. En la prctica, tales
controles son bsicamente herramientas de control jurdico con escasa
efectividad para controlar la calidad de las investigaciones ex ante,
durante y ex post a la disposicin. Esta percepcin es la consecuencia
de lo que se ha definido en este estudio como juridicializacin, es
decir, la imposicin de una estructura jurdica y procesal a lo que
debera ser monitoreado y corregido por mecanismos de gestin:
planteamiento de la investigacin, la definicin de diligencias
pertinentes y pendientes, la formacin de la teora del caso, el orden de
las diligencias, el planteamiento correcto de los pliegos de preguntas
para las declaraciones, la evaluacin de la necesidad de tcnicas
especiales, etc.
El peso de los controles de juridicializacin opaca el potencial
beneficio de los controles de gestin en los distritos fiscales analizados.
Mientras que los primeros cuentan con reglas establecidas en el NCPP,

306

los segundos no precisan reglas claras ni tampoco objetivos definidos

institucionalmente. Por ello, la importancia de stos ltimos vara
mucho entre distritos fiscales, fiscalas y fiscales. Vara entre la revisin
de la estrategia de investigacin nicamente de casos complejos o
emblemticos, hasta la verificacin de los plazos de cumplimiento de
las investigaciones en curso.
El resultado es un sistema donde las diligencias y las disposiciones de
cada fiscal son controladas en una limitada proporcin, bajo criterios
sesgados a lo jurdico y procesal, y con estndares de eficiencia fijados
sobre todo en la mayor produccin y no tanto en la mejor calidad. Esto
explica, en buena parte, por qu 1 de cada 3 archivos es inadecuado
(en ncash, Junn y Ayacucho) y por qu ste ha sido un problema
poco advertido por las Fiscalas Anticorrupcin estudiadas.
36. El Sistema de Gestin Fiscal permite acopiar informacin estadstica
valiosa para la funcin de las Fiscalas Anticorrupcin, adems de tener
otras funcionalidades como la de permitir la subida de las disposiciones
en formato electrnico. El Sistema es una gran ventaja frente a sistemas
anteriores, pero an no desarrolla toda la potencialidad requerida
para medir la carga fiscal atendiendo a su complejidad todo archivo
liminar vale igual que un archivo no liminar al margen de la cantidad
de trabajo invertido en las diligencias para cada caso; o para superar
una lgica de conteo individual de casos en lugar de una corporativa.
Pero hay un tema mayor. El SGF ha sido reducido a su mdulo de
monitoreo de los plazos de las investigaciones, el conocido semforo.
La herramienta, reducida a una de control de plazos, se basa en la
lgica de incentivos negativos que el rgano de control interno del
Ministerio Pblico ha creado: incumplir plazos acarrea sancin. No
se la percibe con la lgica opuesta para, por ejemplo, apoyar a fiscales
sobrecargados o con varias investigaciones por vencer. Y sobre esta
base se han construido controles hacia los fiscales que incentivan el
cumplimiento de plazos de las investigaciones por encima de la calidad
del trabajo que deben hacer para cerrar las investigaciones, lo que en
no poco casos significa archivar inadecuadamente una denuncia, tal
como sealan los mismos fiscales.
Rol de actores clave que inciden en la labor fiscal: Procuradura Anticorrupcin y
Contralora
37. El anlisis de actores clave se centr bsicamente en la Procuradura
Anticorrupcin y en la Contralora General de la Repblica. sta
ltima, como resultado de sus acciones de control, emite informes
que establecen responsabilidades a los funcionarios por la comisin

307

de infracciones y/o irregularidades, las que pueden ser calificadas

como administrativas-funcional, civiles o penales. En el ltimo caso,
el informe es derivado a la Procuradura competente, que, a su vez,
presenta la denuncia ante la Fiscala Anticorrupcin correspondiente
para que, de considerarlo procedente, inicie diligencias preliminares
en el trmite de una investigacin.
La Contralora tiene una funcin importante que contribuye a la
labor que desarrollan las Fiscalas Anticorrupcin. Ella puede realizar
auditoras a empresas estatales a travs de empresas privadas, puede
tomar declaraciones, solicitar al juez el levantamiento del secreto
bancario o tributario, recabar declaraciones juradas de los funcionarios,
contratar expertos en la materia auditada, siendo lo ms importante
su facultad para acceder a cualquier documentacin interna de la
entidad pblica investigada sin lmites temporales y sin importar si la
informacin es secreta.
38. Se ha verificado cuatro situaciones relevantes que reportar en relacin
a la incidencia que la accin de la Contralora tiene en la labor fiscal, a
propsito del anlisis de las carpetas objeto de estudio. La primera es la
ausencia de un criterio unificado con las Fiscalas Anticorrupcin para
diferenciar infracciones administrativas de delitos de corrupcin de
funcionarios. Esto ocasiona que una parte de las denuncias derivadas
de informes de la Contralora sean archivadas por deficiente tipificacin
(slo eran infracciones administrativas y no hechos penales).
El segundo punto se deriva de una de las ventajas antes citadas. El
tiempo abierto que la Contralora puede tomarse para investigar eleva
el riesgo de que la documentacin en manos de la entidad sea alterada
o desaparezca cuando sean los fiscales anticorrupcin los que asuman
la investigacin de los hechos denunciados. Esto tendra visos de estar
por superarse parcialmente con la implementacin de la llamada
carpeta de control de la Contralora; que busca instituir un canal para
que el fiscal tenga acceso a informacin que maneja esta entidad como
consecuencia de la accin de control que tiene en trmite. Esto incidira
positivamente en la obtencin de la documentacin que pueda tener el
Fiscal de la informacin procesada por esta entidad.
En tercer lugar, los fiscales se quejan del lenguaje tcnico en exceso
empleado por la Contralora en sus informes. La experiencia fiscal
recabada da cuenta de que, en ocasiones, se cita al auditor de la
Contralora para explicar alcances de su informe, lo que, si bien
es positivo, al mismo tiempo revela las dificultades que tienen los
fiscales para comprender materias especializadas sobre contrataciones
y adquisiciones pblicas, as como su necesidad de capacitacin
especializada.

308

Finalmente, se ha identificado que la comunicacin entre los fiscales de

las Fiscalas Anticorrupcin y la Contralora sigue un proceso bastante
engorroso que implica subir la consulta por escrito al fiscal provincial
y luego al Fiscal de la Nacin, quien remitir un oficio a la jefatura de la
Contralora para que sta derive la consulta al funcionario encargado
de absolverla.
39. La funcin de la Procuradura Anticorrupcin es asegurar el
resarcimiento econmico (reparacin civil) que le corresponde
al Estado cuando se cometen delitos como los de corrupcin de
funcionarios. Asimismo, tiene un rol importante en el reforzamiento
de la actividad del fiscal en su labor persecutoria: recibe denuncias y
las canaliza directamente a las Fiscalas Anticorrupcin.
En el anlisis que se hizo de su participacin en el proceso penal y
su incidencia en la labor fiscal identificamos cuatro situaciones
relevantes. La primera, valorada como una fortaleza, es su capacidad
de participar en el proceso presentando evidencias de todo tipo,
participando en las diligencias y requiriendo informacin a las
entidades de los investigados. La segunda, tambin valorada como
fortaleza, es una derivacin de la anterior: tiene la facultad de aportar
informacin contable o financiera especializada vinculada con el caso,
lo que alivia la congestin del trabajo que tienen los peritos de las
Fiscalas Anticorrupcin.
Estas dos fortalezas se contraponen a dos debilidades advertidas en el
trmite de la investigacin. La primera es la dbil capacidad operativa
(pocos abogados y jurisdicciones por procurador que abarcan ms
de un distrito fiscal), por consiguiente, participacin limitada a la
presentacin de la denuncia y del recurso de elevacin de actuados, sin
tener mayor presencia en el proceso penal entre uno y otro momento.
La Procuradura est facultada por sus atribuciones legales para
sugerir actos de investigacin, por ejemplo, e incluso orientar a los
fiscales acerca de las acciones a tomar diseando con ellos una teora
del caso razonable y apoyndolos en el acopio de documentacin y
toma de declaraciones.
La segunda debilidad es tambin la consecuencia de la limitada
capacidad operativa advertida. Se apersona en pocos casos y muchas
veces en forma tarda: el 89% de sus apersonamientos, segn la
muestra, se da luego de la notificacin del archivo de la denuncia y
habiendo vencido el plazo para interponer el recurso de elevacin de
actuados. Y cuando s presentan este recurso, se ha identificado que en
1 de cada 3 casos (33%) lo hace fuera del plazo, razn por la cual ste es

309

rechazado. Esto puede explicarse por la disparidad de criterios que se

ha registrado entre fiscales respecto al plazo para interponer el citado
recurso: 5 das o 3 das. Con todo y ello, lo cierto es que la Procuradura
slo fue notificada por el 52% de las denuncias de peculado y colusin
estudiadas archivadas no liminarmente; habindose verificado,
adems, que de esta cantidad de denuncias no se les notific de su
posterior archivo en un 17%.
As, sus amplias facultades se han concentrado en la participacin
en casos emblemticos y la obtencin y cobro de la reparacin civil,
reducindose en la prctica el importante y estratgico rol que puede
cumplir en otros casos de mediano nivel.

310

RECOMENDACIONES
A la Presidencia del Consejo de Ministros y al Ministerio de Economa
y Finanzas
1. Priorizar en el presupuesto pblico las necesidades del Ministerio
Pblico para la implementacin eficiente de la reforma procesal penal;
particularmente, las necesidades que demanda el modelo corporativo
en las Fiscalas Anticorrupcin y la potenciacin de las herramientas
de gestin para la toma estratgica de decisiones y la generacin de
informacin sobre el fenmeno de la corrupcin en la administracin
pblica.

A la Fiscala de la Nacin
2. Implementar en el Observatorio de Criminalidad del Ministerio
Pblico una unidad especializada para la identificacin de patrones de
corrupcin (comunes, nuevos, focalizados en ciertas entidades pblicas,
redes, etc.); la cual, a partir del anlisis de la casustica de los despachos
fiscales, as como de aquellas denuncias ciudadanas que no prosperen
en el subsistema anticorrupcin, pueda generar polticas preventivas
para la intervencin temprana de las Fiscalas Anticorrupcin, as como
tambin propiciar una mejora para la comprensin del modus operandi
de la corrupcin en la administracin pblica y en las tcnicas de
investigacin para enfrentarla, especialmente, en los tipos habituales
de peculado y colusin.
3. Desarrollar directivas que permitan:
Establecer criterios de necesidad para racionalizar el uso de la
pericia en las Fiscalas Anticorrupcin, especialmente en los
casos de peculado y colusin. En estos lineamientos debera
explicitarse la obligacin del fiscal de sealar cul es el objetivo
concreto de la pericia requerida en funcin a la teora del caso
con la que asume la investigacin.
Sustentar los criterios tcnicos, razonables y transparentes

311

para la rotacin de fiscales. La objetivizacin de estos criterios

decididamente contribuir a generar confianza entre los
fiscales respecto al respaldo institucional en el trmite de
investigaciones complejas y sensibles ante la opinin pblica;
a la vez, contribuir a desacreditar cualquier cuestionamiento
que se haga a la imparcialidad e independencia de la labor
fiscal por presiones polticas o mediticas.
Precisar criterios de oportunidad y los supuestos a partir de
los cuales puede archivarse denuncias tras la realizacin de
diligencias preliminares; en el mismo sentido, los supuestos
en los que puede proceder el archivo de la denuncia por
irrelevancia jurdica o cuando el perjuicio patrimonial sea
exiguo para la administracin pblica.
4.

Establecer lineamientos a nivel de los despachos fiscales referidos a:

Consignacin en cada citacin a declaracin de denunciantes,
testigos e investigados de la doble fecha de citacin, para as
evitar el envo y la demora consiguiente de un segundo oficio
para el mismo propsito.
Ejercicio de la capacidad fiscal de citar de grado o fuerza a las
personas investigadas que no asisten a la toma de declaracin.

5. Desarrollar protocolos de investigacin fiscal para los delitos de

peculado y colusin y evaluar la necesidad de hacerlo para la
investigacin de otros delitos contra la administracin pblica en base
a la colaboracin de profesionales especialistas en la materia entre los
que deben destacar los fiscales mejor considerados por su rendimiento
y prestigio, con el fin de establecer una lnea de base homognea
para la investigacin fiscal y hacer frente con ello a la irregularidad,
informalidad y disparidad de las prcticas de investigacin que se
advierten entre los hallazgos de este estudio. Algunas reas que
se beneficiaran largamente de la existencia de protocolos, son: la
planificacin de la investigacin en funcin a las distintas modalidades
de peculado y colusin identificadas en el estudio; la evaluacin de
la forma de obtencin de documentacin (solicitud por va escrita,
constitucin o incautacin); la articulacin entre evidencias e indicios;
la toma de declaraciones; el encargo pericial; la interpretacin de los
informes de Contralora; entre otros.
El principal objetivo de estos protocolos debe ser la fijacin de pautas de
actuacin comunes en las Fiscalas Anticorrupcin. Las pautas bsicas
a establecerse en estos protocolos deben ser determinados a partir de
las principales modalidades de delitos de corrupcin y tomando como

312

referencia las buenas prcticas aplicadas por las diversas Fiscalas

Anticorrupcin en la investigacin.
Los protocolos propuestos deberan hacer referencia al marco
normativo internacional y nacional aplicable para la persecucin de
cada tipo delictivo, adems de contener una descripcin de los mismos
(naturaleza, caractersticas) con el propsito de homogenizar el criterio
fiscal respecto a las circunstancias que deben concurrir para advertir
la presunta comisin del delito, y antes, para calificar al caso como
relevante jurdicamente o complejo; deberan, en el mismo sentido,
precisar las diligencias mnimas que deberan practicarse en funcin del
tipo delictivo investigado y las circunstancias estndar que concurren
en el hecho tpico de corrupcin.
Asimismo, los protocolos deberan explicitar procedimientos de
proteccin a vctimas, testigos y colaboradores eficaces; y, ello, con
miras a uniformizar criterios acerca de la oportunidad para solicitar
dichas medidas, as como para su conclusin. Lo propio debe hacerse
para la proteccin de peritos, tal y cual lo prev la Convencin de
Naciones Unidas contra la Corrupcin.
En cuanto a la coordinacin interinstitucional, las pautas plasmadas
en ellos, deberan formalizar el modo de proceder para llevar a cabo
operativos conjuntos con la Polica Nacional; especialmente, para
la deteccin de delitos de corrupcin en flagrancia y el acopio de
elementos de prueba en los mismos.
Por ltimo, la explicitacin debera tambin alcanzar a las decisiones
fiscales. Se hace necesario precisar los parmetros bajo los cuales se
medir su calidad por los rganos de control.
6.

Adecuar la Directiva N 009-2012-MP-FN Plazo para impugnar las

disposiciones fiscales de archivo o de reserva provisional del 8 de
agosto de 2012, optando por el sentido interpretativo que ofrezca un
mayor grado de proteccin al derecho a la impugnacin desarrollado
por el Tribunal Constitucional. Esto es, respetando el plazo de cinco
das establecido en el artculo 334.5 del NCPP.

7.

Implementar en el breve plazo:

El rediseo de la estructura organizacional y funcional del
despacho fiscal recogido en el Manual de Organizacin de
Funciones del Despacho Penal Corporativo, dado que entre otros

313

aspectos otorga directamente al Fiscal Superior la coordinacin

y liderazgo, acorde con su nivel jerrquico establecido en la
Ley Orgnica del Ministerio Pblico; establece las actividades
de coordinacin y de subordinacin, respetando el principio de
jerarqua y el principio de autoridad; delimita las reas de trabajo,
las funciones del personal administrativo, de los rganos de apoyo;
establece criterios de asignacin y distribucin de casos al Fiscal
Provincial como responsable directo de la direccin y conduccin
de las investigaciones, restablecindose la funcin de apoyo del
Fiscal Adjunto Provincial.
Medidas de apoyo para los fiscales con un determinado nmero
de casos fuera del plazo de investigacin o cercanos a vencer. Para
ello se debera tener como referencia al semforo del Sistema
de Gestin Fiscal. Estas medidas pueden incluir la creacin de
equipos de apoyo para despachos con alta carga y as compensar las
deficiencias para una clere investigacin derivadas de problemas
estructurales de poltica fiscal (falta de recursos, peritos, etc.).
8.

Implementar reformas en el Sistema de Gestin Fiscal que tiendan a

una valoracin corporativa del despacho fiscal en preferencia a la
individual y que incorporen:
No solo indicadores de eficiencia sino indicadores de eficacia para
el monitoreo, control y evaluacin del desempeo de los fiscales.
Indicadores para la medicin de la carga de casos, a fin de que
se tome en cuenta la complejidad de las investigaciones (ms
all de la definicin dada por el NCPP), el nmero de diligencias
programadas, las diligencias ante el Poder Judicial, entre otras;
slo as se alcanzar un mayor sentido de justicia a la comparacin
del rendimiento entre un fiscal y otro, y entre un distrito fiscal y
otro.
Indicadores de monitoreo para medir la evolucin del porcentaje
de denuncias archivadas por distrito fiscal y por delito, superando
problemas en el registro estadstico del Sistema de Gestin Fiscal,
como lo es la duplicidad en el registro de casos. Se sugiere incluir
indicadores que permitan verificar la cantidad de diligencias
proyectadas, realizadas y reprogramadas; la duracin de cada
diligencia; la cantidad de solicitudes de informacin enviadas y
respondidas; entre otras.

9.

Celebrar convenios interinstitucionales con la Superintendencia

Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP), la Superintendencia de
Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
(SBS), el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado

314

(OSCE), entre otros, que les permitan a los fiscales la conectividad

con las bases de datos externas a fin de que en el breve plazo y
respetando el derecho de proteccin de datos personales puedan
contar con informacin relevante para la investigacin.
10. Priorizar recursos presupuestarios para la contratacin de una mayor
cantidad de peritos contables, financieros, informticos, especializados
en mecnica y en audios, pues el reducido nmero de stos en cada
distrito fiscal estudiado, viene perjudicando la celeridad de las
investigaciones fiscales. Asimismo, priorizar recursos para establecer
un mejor sistema de incentivos para los peritos, que procure mejoras
salariales, bonificaciones u otros beneficios que contribuyan a mejorar
la calidad de su trabajo.
A los fiscales superiores coordinadores y fiscales provinciales
11. Instaurar buenas prcticas corporativas que han surgido en algunos
distritos fiscales como la simulacin de audiencias y el juego de roles
con el objetivo de preparar a los fiscales para juicio oral, y en general,
propiciar un trabajo ms corporativo en los despachos fiscales.
12. Crear mecanismos de control peridicos de la calidad del trabajo de
investigacin fiscal, basados en la revisin de un nmero determinado
de carpetas de cada fiscal. Los aspectos que se podran evaluar son:
despliegue de diligencias, teora del caso formada, calidad de la toma
de declaraciones, identificacin de indicios en evidencias, etc., y ser
considerados para la permanencia y promocin de la carrera fiscal
dentro del Ministerio Pblico.
A la Fiscala de la Nacin, la Escuela del Ministerio Pblico y las
autoridades en cada distrito fiscal
13. Crear y mantener programas continuos para la formacin y la
especializacin del personal de las fiscalas especializadas y no
especializadas en delitos de corrupcin dirigidos a fiscales superiores,
fiscales provinciales, fiscales provinciales adjuntos, asistentes en
funcin fiscal y peritos. Estos programas deberan prescindir de
materias generales y bsicas y orientarse a la formacin especializada
que respondan a la realidad de las Fiscalas Anticorrupcin. Algunos
temas clave son: contrataciones y adquisiciones pblicas, tcnicas de
toma de declaraciones, teora del caso y tcnicas de litigacin oral. El
enfoque de estos programas debe ser prctico y aplicado a la realidad
de casos que ven las fiscalas anticorrupcin.

315

Al Ministerio de Justicia y la Procuradura Pblica Especializada en

Delitos de Corrupcin
14. Instar a que tengan una accin ms oportuna al momento de presentar
los recursos de elevacin de actuados contra las disposiciones de
archivo, ya que en una cantidad significativa de casos a decir de la
muestra recogida en esta investigacin lo estaran haciendo fuera del
plazo de ley.
15. Fortalecer los equipos en cada distrito fiscal, con una mayor cantidad
de abogados u abogadas y de capacitaciones, siempre que las
previsiones presupuestarias se lo permitan. En el mismo sentido,
procurar que cada jurisdiccin de Procuradura se corresponda con
la de cada distrito fiscal, ya que ello evitara ampliar la jurisdiccin de
los procuradores quienes actualmente cubren varias regiones.
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
16. Evaluar la necesidad de modificar su normativa para que sea
obligatorio que, en el marco de las contrataciones y adquisiciones
pblicas, se suba el expediente administrativo completo (incluyendo
anexos, expedientes de postores no ganadores, etc.) a la web del Sistema
Electrnico de Contrataciones del Estado, ya que esto evitara que los
fiscales tengan que solicitar tal informacin por requerimiento escrito
para sus investigaciones. Se ganara tiempo y sobre todo oportunidad
de acceso a documentacin clave para el trabajo fiscal.
Al Archivo General de la Nacin
17. Instar a que desarrolle normativa especfica para regular la
conservacin de archivos en municipalidades provinciales, gobiernos
regionales y otras entidades, donde existan presuntos actos de
corrupcin, advertidos como consecuencia de una investigacin fiscal
en curso.
A la Contralora General de la Repblica
18. Establecer que las carpetas de control que contienen evidencias sobre
hechos vinculados a una investigacin fiscal, deben ser remitidas
a la brevedad posible a los despachos fiscales que las requieren,
considerando que su demora incide en el plazo de investigacin fiscal.

316

A las entidades pblicas en general

19. Exhortar a atender en el breve plazo los requerimientos formulados
por los fiscales en el marco de las investigaciones de los delitos por
corrupcin, teniendo presente que stas deben cumplir con el plazo
establecido en el NCPP, mxime si actan en calidad de denunciante.

317

318

ANEXOS
Anexo 1
Criterios para calificar las disposiciones fiscales
Evaluacin de calidad en la narracin de los hechos denunciados
Orden, claridad y completitud en la narracin de los hechos
denunciados
La narracin no est ordenada cronolgicamente, ni utiliza signos de
1 puntuacin o prrafos para separar las ideas, ni menciona todos los
hechos expuestos en la denuncia.
La narracin no est ordenada cronolgicamente, ni utiliza signos de
2 puntuacin o prrafos para separar ideas, aunque s menciona todos
los hechos expuestos en la denuncia.
La narracin est ordenada cronolgicamente y menciona todos
los hechos expuestos en la denuncia de parte, pero no utiliza
3
apropiadamente signos de puntuacin ni prrafos, de manera que no
se entienden bien los hechos.
La narracin est ordenada cronolgicamente, abarca todos los
hechos de la denuncia de parte, usa apropiadamente los prrafos y
4
signos de puntuacin de manera que se emplean los hechos, pero
emplea un lenguaje tcnico, no entendible.
La narracin est ordenada cronolgicamente, abarca todos los
5 hechos de la denuncia de parte, usa apropiadamente los prrafos y
signos de puntuacin sin emplear un lenguaje excesivamente tcnico.

319

Evaluacin de calidad en la investigacin efectuada

Completitud en el listado de las evidencias encontradas y de los
indicios no hallados
No se seala de manera ordenada ni se menciona las evidencias que
1 se encontraron o las que faltaron para promover la formalizacin de
la Investigacin Preparatoria
2

Relato incompleto de la totalidad de los medios probatorios, no se

sealan las evidencias desprendidas de cada uno de ellos.

Relato incompleto tanto de los medios probatorios como de las

evidencias desprendidas de cada uno de ellos.

Se lista en forma completa tanto los medios probatorios como las

evidencias desprendidas de cada uno de ellos, especificando con
4 detalle los elementos de indicios a favor de la no formalizacin y
los relaciona en forma suficiente con los elementos del tipo penal en
discusin para justificar el archivamiento.
Se lista en forma completa los medios probatorios y las evidencias
desprendidas de cada uno de ellos, y los relaciona en forma clara y
5
directa con los elementos del tipo penal en discusin para justificar
el archivamiento.
Coherencia en la informacin extrada de las evidencias
Se extrae informacin equivocada en funcin a la evidencia recopilada.
1 No hay una relacin de concordancia entre los dos elementos. (Falta
de coherencia lgica)
La informacin que se extrae se corresponde con la evidencia que se
2 encontr, pero no se menciona toda la evidencia que estaba disponible
en los medios probatorios analizados. (No se valora cada evidencia)
Se menciona la informacin completa que ofrecen todos los medios
probatorios recopilados, sin extraer conclusiones independientes de
3
cada uno por separado. (Se enuncia los medios probatorios pero no
se las valora)
Se menciona la informacin completa que ofrecen todos los medios
probatorios recopilados extrayendo conclusiones independientes de
4
cada uno por separado cuando corresponde. (Valoracin individual
no conjunta)
Se menciona la informacin completa que ofrecen todos los medios

5 probatorios recopilados extrayendo conclusiones independientes de

cada uno por separado y sin emplear un lenguaje excesivamente tcnico.

320

Claridad en la determinacin de las causas del archivo

No se indica cul es la causa del archivo (no se precisa si es por
1 atipicidad, ausencia de elementos probatorios, prescripcin o cosa
decidida)
2

No se evidencia una conexin clara con el anlisis que se hizo de los

medios probatorios.

No se precisa las causas del mismo, no obstante contener algunas

3 conexiones claras, aunque otras dbiles, con el anlisis de las
evidencias e indicios encontrados o no hallados.
Se identifica las causas del mismo y se muestra conexin con la
4 mayor parte del anlisis de las evidencias encontradas y los indicios
no hallados
5

Se identifica muy bien las causas del mismo y una conexin clara y
directa con las evidencias encontradas y los indicios no hallados

321

Anexo 2
Lista de actividades acadmicas promovidas por la Escuela del
Ministerio Pblico en ncash, Ayacucho, Junn y Lima
Ao

Fecha

Lugar

Taller de difusin sobre el Uso

2011 de la Gua de Actuaciones
Fiscales en el NCPP.

27, 28 y 29 de
abril de 2011

ncash

Taller NCPP II: Entrenamiento

2011 y Capacitacin Nuevo Cdigo
Procesal Penal

23 y 24 de mayo
de 2011

ncash

Tcnicas y Destrezas para la

2011 Oralidad en el Cdigo Procesal
Penal

25 y 26 de agosto
de 2011

ncash

Taller de difusin sobre el Uso

2011 de la Gua de Actuaciones
Fiscales en el NCPP.

25, 26 y 27 de
abril de 2011

Ayacucho

Tcnicas y Destrezas para la

2011 Oralidad en el Cdigo Procesal
Penal

13 y 14 de
setiembre de
2011

Ayacucho

Taller NCPP II: Entrenamiento

2011 y Capacitacin Nuevo Cdigo
Procesal Penal

26 y 27 de mayo
de 2011

Junn

Tcnicas y Destrezas para la

2011 Oralidad en el Cdigo Procesal
Penal

04 y 05 de agosto
de 2011

Junn

02 de abril de
2013

Junn

Del 13 al 17, 20 y
21 de diciembre
de 2010

Lima

Del 03 al 07 de
enero de 2011

Lima

02 y 03 de
febrero de 2011

Lima

2013

Actividad acadmica

Seminario: Perspectivas del

Sistema Anticorrupcin de Junn

Taller de entrenamiento y
capacitacin para el Ejercicio de
2010
la Funcin Fiscal en el Nuevo
Cdigo Procesal Penal
2011

Talleres sobre simulacin de

Audiencias Preliminares

Taller de Entrenamiento sobre

el Nuevo Cdigo Procesal
2011
Penal Aplicado a los Delitos de
Corrupcin de Funcionarios

322

Curso en Tcnicas de
2011 investigacin en Delitos de
Corrupcin de Funcionarios

Del 28 de marzo
al 20 de mayo de
2011

Lima

Polticas de Control de la
2011 Delincuencia Organizada y la
Corrupcin

7 de julio de 2011

Lima

Taller de preparacin Tcnicas

2011 de Investigacin para Delitos de
Corrupcin de Funcionarios

06 y 08 de
setiembre de
2011

Lima

Primer encuentro de trabajo

de las fiscalas especializadas
en delitos de corrupcin de
2011
funcionarios de los distritos
judiciales de Lima, Lima Norte,
Lima Sur y Callao

3 y 4 de
noviembre de
2011

Lima

Tcnicas de Investigacin para el

2011 Control Interno en el Ministerio
Pblico

01 y 02 de
diciembre de
2011

Lima

Encuentro de Fiscales para la

2012 Implementacin del Modelo
Procesal Penal Acusatorio - 2012

Del 14 al 18 de
mayo de 2012

Lima

Diplomado Internacional:
Desafos del Control Interno del
2012
Ministerio Pblico en el Nuevo
Proceso Penal y Disciplinario

Del 12 de julio al
8 de noviembre
de 2012

Lima

II Curso de Capacitacin
Terico-Prctico sobre la
2012
Aplicacin del Cdigo Procesal
Penal en Instancia Suprema.

Del 22 al 25 de
octubre del 2012

Lima

Taller de Capacitacin Fiscal Administrativa de Investigacin

y Gestin de Despacho de
2012
las Fiscalas Especializadas
en Delitos de Corrupcin de
Funcionarios

06, 07 y 08 de
noviembre del
2012

Lima

Curso Taller: Aplicacin y

2013 reforzamiento del trabajo fiscal
en el modelo acusatorio

Del 25 al 27 de
marzo de 2013

Lima

323

Seminario Taller: La
responsabilidad de los
2013 funcionarios pblicos en los
procesos de promocin de la
inversin pblica

17 y 18 de abril
de 2013

Lima

Curso: Administracin Pblica,

2013 Control Interno y Actividades
Conexas

05 de junio de
2013

Lima

Pasanta Nacional No
2013 Financiada dirigida a Fiscales
Adjuntos Provinciales de Lima

Del 23 al 27 de
setiembre de
2013

Lima

Pasanta Nacional No
Financiada dirigida a Fiscales
2013
Superiores y provinciales de
Lima

Del 21 al 25 de
octubre de 2013

Lima

Aplicacin y Reforzamiento
2013 del Trabajo Fiscal en el Nuevo
Modelo Procesal Penal

7 y 8 de
noviembre de
2013

Lima

Curso Taller: Sobre Delitos de

Corrupcin de Funcionarios

18, 19 y 20 de
noviembre de
2013

Lima

Diplomado Internacional:
Desafos del Control Interno del
2013
Ministerio Pblico en el Nuevo
Proceso Penal y Disciplinario

Del 25 al 29 de
noviembre de
2013

Lima

Pasanta Nacional No
Financiada dirigida a Fiscales
2013 Provinciales, Adjuntos
Provinciales y Asistentes en
Funcin Fiscal de Lambayeque

Del 25 al 29 de
noviembre de
2013

Lima

Pasanta Nacional No
Financiada dirigida a Fiscales
2014 Provinciales, Adjuntos
Provinciales y Asistentes en
Funcin Fiscal de Lambayeque

Del 21 al 25 de
abril de 2014

Lima

Pasanta Nacional No
Financiada dirigida a Fiscales
2014 Provinciales, Adjuntos
Provinciales y Asistentes en
Funcin Fiscal de ncash

Del 19 al 23 de
mayo de 2014

Lima

2013

Fuente: Escuela del Ministerio Pblico.

324

Anexo 3
Matrices de correlacin entre los criterios clave para evaluar las
disposiciones fiscales

Archivos inadecuados
Listado
completo
Orden y
de indiclaridad en
cios hala narrallados y
cin de los
precisin
hechos
de los no
hallados

Coherencia
en la informacin extrada de las
evidencias

Orden y claridad en la
narracin de
los hechos

Listado
completo
de indicios
hallados y
precisin de
los no hallados

0.2086

Coherencia
en la informacin extrada de las
evidencias

0.4268

0.4156

Claridad en
la determinacin de
las causas
del archivo

0.6405

0.2386

0.621

Claridad en la
determinacin
de las causas del
archivo

Nota: Una correlacin mayor a 0.7500 puede ser considerada como fuerte.

325

Archivos no cuestionados
Listado
completo
Orden y
Coherencia
de indiclaridad en
en la inforcios hala narramacin exllados y
cin de los
trada de las
precisin
hechos
evidencias
de los no
hallados
Orden y claridad en la narracin de los
hechos

Listado completo de indicios hallados

y precisin de
los no hallados

0.4532

Coherencia en
la informacin
extrada de las
evidencias

0.5492

0.5857

Claridad en la
determinacin
de las causas
del archivo

0.5407

0.4658

0.6263

Claridad en la
determinacin
de las causas
del archivo

Nota: Una correlacin mayor a 0.7500 puede ser considerada como fuerte.

326

327

Pertenencia a distrito fiscal de ncash

Disposicin fiscal:
Claridad en la determinacin de las
causas del archivo

Disposicin fiscal:
Coherencia en la informacin extrada
de las evidencias

Disposicin fiscal:
Completitud en el
listado de las evidencias encontradas
y de los indicios no
hallados

Disposicin fiscal:
Orden y claridad de
la narracin de los
hechos

0.538
(0.213)*

(0.208)*

(0.138)**

(0.129)**
0.513

-0.764

(0.132)*

(0.128)**
-0.675

-0.340

(0.130)**

(0.118)**

-0.379

-0.703

(0.151)*

(0.146)
-0.539

0.299

Diligencias

0.266

Modelo
bsico

(0.212)*

0.489

(0.129)**

-0.687

(0.128)**

-0.380

(0.118)**

-0.539

(0.146)

0.270

Tipo

(0.436)**

1.262

(0.332)**

-1.319

(0.349)

0.282

(0.359)**

-1.020

(0.271)

0.333

Complejidad

(0.546)

0.211

(0.325)**

-0.949

(0.404)

-0.144

(0.350)

-0.608

(0.375)

0.437

Pericias

(0.209)*

0.498

(0.130)**

-0.687

(0.128)**

-0.385

(0.119)**

-0.554

(0.147)

0.279

No Liminar

Anexo 4
Estimacin probit (variable dependiente: Archivos inadecuados)

-0.529

(0.147)

0.271

REA

-0.395

-0.670

0.555
(0.211)* (0.212)**

0.489

(0.136)** (0.129)**

-0.744

(0.130)** (0.129)**

-0.373

(0.121)** (0.118)**

-0.467

(0.154)

0.262

Motivos

328

Nro. de investigados

Nro. de denunciados

Colusin

Peculado

Porcentaje de declaraciones a testigos

realizadas

Porcentaje de declaraciones a investigados realizadas

Porcentaje de declaraciones a denunciante realizadas

Pertenencia a distrito fiscal de Junn

Pertenencia a distrito fiscal de Ayacucho

(0.216)

(0.209)

(0.191)**

0.623

(0.168)*

0.404

(0.180)

0.159

-0.093

(0.258)

(0.248)
-0.119

-0.105

-0.108

(0.190)

0.174

(0.207)

-0.073

(0.211)

-0.133

(0.250)

-0.069

(0.123)

0.056

(0.120)

0.004

(0.454)

0.389
(0.598)

0.388

(1.362)

-0.495

(0.210)

-0.108

(0.250)

-0.156

(0.215)

-0.173

(0.252)

-0.186

(0.213)

-0.077

(0.248)

-0.087

329
435

(0.594)**

(0.565)**
435

4.000

3.794

Nota: REA significa Recurso de Elevacin de Actuados.

* p<0.05; ** p<0.01

Constante

Interposicin de
recurso de elevacin
de actuados

Razn de archivo:
Hecho no es delito

Razn de archivo:
Falta de pruebas

Archivo no liminar

indicios identificados en pericia

435

(0.599)**

3.793
134

(1.938)**

7.574

67

(1.634)*

4.037

(0.442)

0.037

435

(0.579)**

3.598

(0.210)

0.312

4.059

(0.158)

-0.188

435

435

(0.690)** (0.612)**

3.027

(0.189)**

0.566

(0.177)

-0.082