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Una aproximacin al
enfoque de derechos
en las estrategias y
polticas de desarrollo
Vctor Abramovich

l denominado enfoque de derechos en las polticas y estrategias

de desarrollo considera el derecho internacional sobre los derechos

humanos como un marco conceptual aceptado por la comunidad
internacional, capaz de orientar el proceso de formulacin, implementacin
y evaluacin de polticas en el campo del desarrollo, y como una gua
para la cooperacin y la asistencia internacionales respecto a las
obligaciones de los gobiernos donantes y receptores, el alcance de la
participacin social y los mecanismos de control y responsabilidad que
se necesitan a nivel local e internacional. Este trabajo analiza algunos
puntos de encuentro y desencuentro entre el mbito del desarrollo y el
de los derechos humanos y procura establecer algunas relaciones entre
Vctor Abramovich

ciertos derechos fundamentales como el derecho a la igualdad, a la

Profesor,
Facultad de Derecho,
Universidad de Buenos Aires.

participacin poltica y al acceso a la justicia y las nociones de inclusin,

participacin y rendicin de cuentas, usadas con frecuencia en las es-

Miembro de la Comisin Interamericana

de Derechos Humanos de la

trategias de desarrollo.

Organizacin de los Estados Americanos

(OEA)

abramovichv@gmail.com

UNA APROXIMACIN AL ENFOQUE DE DERECHOS EN LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS DE DESARROLLO VCTOR ABRAMOVICH

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I
Relaciones y desencuentros entre
desarrollo y derechos
Este trabajo examina algunos temas que son objeto de
debate en el intento por establecer relaciones entre las
polticas y estrategias nacionales e internacionales de
desarrollo y el derecho internacional sobre derechos
humanos, y expresa algunos puntos de vista sobre la
pertinencia de este enfoque en el contexto poltico,
social e institucional de Amrica Latina.
Recientemente, numerosas agencias de cooperacin para el desarrollo e instituciones internacionales,
como el Departamento de Desarrollo Internacional del
Gobierno del Reino Unido (DFID), el Organismo Sueco de Cooperacin para el Desarrollo Internacional
(OSDI), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la
Mujer (UNIFEM) y la Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, han
planteado la necesidad de reforzar ese vnculo y desplegado importantes esfuerzos para ello. As, han elaborado nuevos marcos conceptuales para sus estrategias
de accin, procurando que esos marcos se basen en un
conjunto de principios, reglas y estndares de derechos
humanos.1
El denominado enfoque de derechos en las polticas y estrategias de desarrollo considera el derecho
internacional sobre derechos humanos principalmente
como un marco conceptual que es aceptado por la
comunidad internacional y que puede ofrecer un sistema coherente de principios y reglas en el mbito del
desarrollo. Tambin lo mira como una gua amplia
acerca de: la forma de llevar a cabo el proceso de

El presente artculo fue elaborado sobre la base del documento

de igual ttulo presentado en el seminario: Derechos y desarrollo
en Amrica Latina: un seminario de trabajo, organizado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la CEPAL (Santiago de
Chile, 9 y 10 de diciembre de 2004). El documento completo puede
consultarse en www.iadb.org.
1 Vase DFID (2000), ACNUDH (2004), Hunt, Nowak y Osmani (2002),
Appleyard (2002), UNICEF (2001), UNESCO (2002) y OSDI (2001).
Tambin constituye un antecedente lejano de esta visin el enfoque
de gnero en el mbito del desarrollo promovido desde el decenio
de 1970 por las agencias de cooperacin y los organismos
multilaterales.

cooperacin y asistencia; la participacin social en ese

proceso; las obligaciones de los gobiernos donantes y
receptores; la manera de evaluar la asistencia, y los
mecanismos de rendicin de cuentas y responsabilidad
que deberan establecerse a nivel local e internacional.
En tal sentido, uno de los principales aportes de este
enfoque es dotar a las estrategias de desarrollo de un
marco conceptual explcito, del cual puedan inferirse
elementos valiosos para reflexionar sobre los diversos
componentes de esa estrategia: los mecanismos de
responsabilidad, la igualdad y la no discriminacin, la
participacin y el otorgamiento de poder a los sectores postergados y excluidos. Ese marco conceptual
podra contribuir adems a definir con mayor precisin
las obligaciones de los Estados frente a los principales derechos humanos involucrados en una estrategia
de desarrollo, tanto econmicos, sociales y culturales
como civiles y polticos.
En lneas generales, el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar poder
a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura cambiar la lgica de los
procesos de elaboracin de polticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con
derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. Las acciones que se emprendan en este campo
no son consideradas solo como el cumplimiento de
mandatos morales o polticos, sino como la va escogida para hacer efectivas las obligaciones jurdicas,
imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de
derechos humanos. Los derechos demandan obligaciones y las obligaciones requieren mecanismos para hacerlas exigibles y darles cumplimiento.
Aunque los diversos marcos conceptuales sobre
el enfoque de derechos parten de distintos fundamentos polticos y filosficos, e incluso difieren a veces
en las definiciones de pobreza, comparten la idea de
que las situaciones de pobreza determinan que haya
privacin de algunas libertades bsicas, positivas y tambin negativas, como la libertad de evitar el hambre, la
enfermedad y el analfabetismo; y que la pobreza

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depende de factores tanto econmicos como culturales, sociales, legales y polticos. Si bien la pobreza est
relacionada con la insuficiencia de recursos econmicos (de ingresos personales, por ejemplo) esto no significa forzosamente que los factores econmicos sean
los principales causantes de la pobreza. Ciertas prcticas culturales y algunos marcos polticos y jurdicos
que facilitan o promueven la discriminacin contra
ciertos individuos o grupos, como las mujeres, los indgenas o las minoras tnicas, actan como mecanismos de exclusin social que causan o contribuyen a
causar pobreza.2
Los diversos marcos conceptuales no abordan
todos los derechos, sino que procuran identificar aquellos que son fundamentales para las estrategias de desarrollo o de reduccin de la pobreza, por tener relacin constitutiva o instrumental con la pobreza. As,
por ejemplo, en ACNUDH (2004) se sealan tres diferentes formas de pertinencia de los derechos humanos en
esas estrategias: la pertinencia constitutiva, la instrumental y la restrictiva respecto del contenido y el
mbito de las estrategias. Algunos derechos tienen
pertinencia constitutiva cuando corresponden a capacidades consideradas bsicas por la sociedad en cuestin y no se les da cumplimiento por insuficiencia de
recursos econmicos (por ejemplo, el derecho a la alimentacin o el derecho a la salud). Otros derechos,
como algunos civiles y polticos, tienen pertinencia
instrumental porque contribuyen a evitar procesos sociales o polticos que pueden conducir a situaciones de
pobreza. As, la libertad de expresin y los derechos
vinculados con el funcionamiento de democracias representativas, con elecciones peridicas y limpias,
acotan las posibilidades de que la sociedad tolere situaciones de pobreza extrema (hambrunas, por ejemplo) sin exigir respuestas al gobierno o activar mecanismos para hacer efectiva la responsabilidad social o
poltica. Hay tambin derechos que tienen pertinencia
instrumental, porque facilitan procesos sociales de
consulta y evaluacin que son indispensables para
definir polticas o estrategias destinadas a reducir la
pobreza: se trata de los derechos de participacin, de
informacin y de asociacin o reunin. Por ltimo,
ciertos derechos tienen utilidad para las estrategias
cuando pueden restringir o limitar los tipos de acciones permisibles. As, por ejemplo, aunque sera totalmente razonable que un pas muy poblado pero con

Vase al respecto Hunt, Nowak y Osmani (2002, cap. 1).

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escasos recursos quisiera adoptar medidas de control

demogrfico como parte de su estrategia para reducir
la pobreza, no sera admisible que adoptara medidas
como la esterilizacin forzosa, que viola la integridad
fsica y la intimidad de las personas. De tal modo,
ciertos derechos, cuyo incumplimiento no es en s causa de pobreza y cuya promocin talvez carezca de valor
instrumental para las estrategias de desarrollo y reduccin de la pobreza, pueden tener algn influjo en la
orientacin de las polticas al excluir ciertas opciones
de intervencin estatal por considerarse legalmente
prohibidas.
Al respecto, un elemento comn de los diversos
marcos conceptuales es su adopcin del principio de
interdependencia de los derechos civiles y polticos y
de los derechos econmicos, sociales y culturales,
aunque ciertamente no todos los marcos ponen el mismo nfasis en las diferentes categoras de derechos.3
Los derechos que han de considerarse, as como las
prioridades, se definen por lo general en funcin de las
diversas estrategias de desarrollo y sin atribuir a priori
la preeminencia de alguna categora de derechos por
sobre otra. Contribuye a esta visin el examen de un
ncleo de obligaciones negativas y positivas comunes
a todas las categoras de derechos, que se agrupan en
tres niveles: obligaciones de respetar, de proteger y de
cumplir. Los marcos conceptuales definen de partida,
con mayor o menor detalle, las principales obligaciones que derivan de los derechos seleccionados como
pertinentes a la estrategia de que se trate. Sobre la base
de esas obligaciones fijan posibles metas e indicadores
de desarrollo, como referencia para las metas e
indicadores que habra que establecer en cada proceso
participativo a nivel local.
Paradjicamente, pese a compartir la preocupacin por muchos temas comunes, en particular referidos a la pobreza y la exclusin y a su relacin con la
dinmica de los procesos polticos y el funcionamiento de las instituciones democrticas, el campo de las

3 As, por ejemplo, el marco conceptual elaborado por la Oficina

del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos incluye claramente obligaciones, metas e indicadores para
los derechos econmicos, sociales y culturales. Tambin los trabajos del UNICEF, pues la Convencin sobre los Derechos del Nio no
establece distinciones entre derechos civiles y polticos, y derechos
econmicos, sociales y culturales. El marco conceptual del DFID, por
otro lado, si bien menciona con frecuencia derechos econmicos,
sociales y culturales, se organiza en torno a tres ideas centrales: inclusin, participacin y cumplimiento de obligaciones, sin definir la
estrategia en funcin de derechos en particular. Los derechos referidos se plantean en relacin a cada uno de estos tres conceptos.

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polticas de desarrollo y el de los derechos humanos

han ido por carriles paralelos, con pocos puntos de
encuentro o conexin. Muchos de los conceptos habituales en el lenguaje del desarrollo, como la reduccin
de la pobreza, la participacin, la inclusin, el buen
gobierno y la responsabilidad y rendicin de cuentas
(accountability), se refieren a los mismos temas que
en el campo de los derechos son descritos como el alcance de los derechos a la salud, a la alimentacin, a
la educacin, a la libertad de expresin, a la participacin poltica, a la igualdad y a la no discriminacin y
al acceso a la justicia, entre otros. En ocasiones, el lenguaje de los derechos ha sido considerado excesivamente poltico y poco neutral por algunas de las agencias de cooperacin, e incluso es vetado por los mandatos de algunas instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial; sin embargo, esto no ha
impedido que la agenda de esas instituciones aborde
problemas de pobreza o de calidad institucional directamente vinculados con aquellos derechos.
Algunas crticas a la posibilidad de que las polticas de desarrollo asuman una lgica basada en los
derechos cuestionan sobre todo la ambigedad del
contenido de las obligaciones que emanan de los derechos econmicos, sociales y culturales. Ponen en
duda asimismo que estos derechos puedan ser exigibles en igual grado que los derechos civiles y polticos.4 Tambin plantean que un enfoque de las polticas pblicas basado en derechos puede resultar a veces demasiado rgido y, por ende, acotar de manera
poco conveniente la discrecionalidad de quienes formulan las estrategias de desarrollo. Se volver sobre
este tema en la seccin III. Sin embargo, antes cabe
decir que hay un argumento de peso tras esas objeciones, pues la relacin entre los derechos humanos en
especial los econmicos, sociales y culturales y las
polticas pblicas es una cuestin espinosa, que no
cuenta an con elaboraciones suficientemente slidas
y coherentes, ni en el derecho internacional, ni en el
derecho constitucional de los pases latinoamericanos.
Los derechos no dicen mucho acerca del contenido de
las polticas, pero s pueden decir algo sobre la orientacin general de ellas y brindar un marco conceptual
que gue su formulacin e implementacin.
Los partidarios del enfoque basado en los derechos entienden que el cambio de perspectiva no implica modificaciones radicales o abruptas en las prcticas que las agencias de cooperacin vienen realizan-

Vase

ODI

(1999).

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do en los ltimos aos, pues rescatan los puntos de

encuentro y sinergia entre el mbito del desarrollo y
el de los derechos humanos. Sostienen que las obligaciones que imponen los tratados de derechos humanos
no son exorbitantes, ni le restan espacio a las polticas, sino que ponen de relieve las acciones mnimas
que el Estado tiene el deber de realizar. Adems, postulan que los principales aportes que hace el enfoque
basado en derechos a las estrategias de desarrollo son
la vinculacin de los derechos con la entrega de poder
a los sectores empobrecidos y el fortalecimiento de los
mecanismos de responsabilidad mediante el uso de la
infraestructura institucional internacional y nacional
existente en el mbito de los derechos humanos. Consideran tambin que los tratados de derechos humanos
y su interpretacin por los rganos internacionales brindan un marco explcito, claro, reconocido por todos los
pases y dotado de una fuerte legitimidad social y poltica, que indudablemente mejorar la eficacia de las
estrategias de desarrollo y la posibilidad de articular a
actores estatales y no estatales en el escenario local,
nacional e internacional.
Es indudable que la adopcin de este enfoque en
las estrategias de desarrollo latinoamericanas podra
contar con una slida infraestructura. En la regin, el
concepto de derechos humanos surgi como un medio
para imponer lmites a formas abusivas de uso del poder por el Estado, como un declogo de aquellas conductas que el Estado no debera tener. No torturar, no
privar arbitrariamente de la vida, no entrometerse en la
vida privada y familiar de las personas, no discriminar.
Esta concepcin estuvo signada por la resistencia a las
dictaduras militares en el Cono Sur en la dcada de
1970 y en Centroamrica en la dcada de 1980.
En los ltimos aos, el cuerpo de principios, reglas y estndares que componen el derecho internacional sobre los derechos humanos ha fijado con mayor
claridad no slo las obligaciones negativas del Estado,
sino tambin un cmulo de obligaciones positivas. Esto
significa que ha definido con mayor precisin no solo
aquello que el Estado no debe hacer, a fin de evitar
violaciones, sino tambin aquello que debe hacer para
lograr la plena materializacin de los derechos civiles
y polticos y tambin econmicos, sociales y culturales. En tal sentido, los derechos humanos no son pensados hoy tan solo como un lmite a la opresin y al
autoritarismo, sino tambin como un programa que
puede guiar u orientar las polticas pblicas de los
Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democrticas, particularmente en procesos de
transicin o en democracias deficitarias o dbiles.

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En los pases latinoamericanos, muchas organizaciones de derechos humanos, adems de realizar una
frrea fiscalizacin de las acciones estatales, han iniciado dilogos fructferos con los gobiernos tendientes a incidir en la orientacin de sus polticas y lograr
un mejor funcionamiento de las instituciones pblicas.
Este cambio de perspectiva apunta a sumar, a la tradicional tarea de denunciar violaciones masivas o sistemticas de derechos, una accin preventiva y de promocin capaz de evitar tales violaciones. En igual sentido, los rganos de supervisin internacional de derechos humanos, tanto a nivel universal como regional,
han procurado no solo entregar reparaciones a las vctimas en casos particulares, sino tambin establecer un
cuerpo de principios y estndares con el propsito de
incidir en la calidad de los procesos democrticos y en
los esfuerzos por llegar a tener sociedades ms
igualitarias e integradas.
Esta agenda de fortalecimiento institucional no ha
estado siempre presente en el trabajo de supervisin
internacional del Sistema Interamericano de Proteccin
y Promocin de los Derechos Humanos, orientado a
veces de manera exclusiva a ser el ltimo recurso de
justicia para vctimas de situaciones de violacin masiva y sistemtica de sus derechos. Sin embargo, dicho sistema cuenta con herramientas de intervencin
que permiten mejorar apreciablemente su aporte conceptual a los procesos de formulacin de polticas
pblicas a nivel nacional. Cabe destacar que las decisiones de los rganos del sistema en un caso particular tienen un valor heurstico, de interpretacin de los
tratados aplicables al conflicto, que trasciende a las
vctimas afectadas en ese proceso. Tal jurisprudencia
internacional suele ser utilizada adems como gua para
las decisiones que toman luego a nivel interno los tribunales nacionales, procurando as evitar que los Estados se vean expuestos a peticiones y eventuales condenas ante las instancias de supervisin internacional.
Este proceso de globalizacin de estndares en
materia de derechos humanos ha tenido una indudable
incidencia en la transformacin de los sistemas de justicia en los pases de la regin, y ha hecho que las autoridades estatales presten ms atencin a los principios y reglas que se instauran en el escenario
interamericano. Tambin ha contribuido a la paulatina
conformacin de una burocracia estatal interiorizada en
el manejo de estos temas (oficinas y comisiones de
derechos humanos, defensoras del pueblo y funcionarios especializados) que suele influir en algunos aspectos de la gestin pblica. A veces, las decisiones adop-

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tadas en un caso no se limitan a interpretar las normas

de los tratados que rigen el sistema, como la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, sino que
imponen tambin a los Estados obligaciones de formular polticas para reparar la situacin que da origen a
la peticin. Esas obligaciones pueden consistir en cambios de las polticas existentes, reformas legales y,
muchas veces, en la modificacin de ciertos patrones
de comportamiento de algunas instituciones del Estado que promueven violaciones (por ejemplo, violencia policial, abuso y tortura en las prisiones, aquiescencia del Estado frente a situaciones de violencia
interna).
En el marco de los casos individuales, el sistema
propicia habitualmente procesos de solucin amistosa
o negociaciones en las cuales los Estados muchas veces se avienen a implantar reformas institucionales.
Adems, la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos emite informes temticos e informes por
pases y la Corte Interamericana de Derechos Humanos puede emitir opiniones consultivas, que sirven para
examinar problemas concretos ms all de los casos
contenciosos y para fijar el alcance de las obligaciones estatales que emanan de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y de otros tratados de
derechos humanos aplicables en el sistema interamericano. La jurisprudencia y las interpretaciones de los
rganos del sistema interamericano de derechos humanos, tanto de la Comisin como de la Corte, han contribuido de manera decisiva a la introduccin de importantes reformas en el funcionamiento y la accesibilidad de los sistemas de justicia, a un mayor respeto
de la libertad de expresin y el acceso a la informacin pblica, a la derogacin de normas que discriminan a las mujeres, y al reconocimiento de los derechos
de pueblos indgenas a sus tierras ancestrales y a la
participacin poltica, entre otras cuestiones medulares
para el desarrollo de los pases de la regin (Mndez
y Mariezcurrena, 2000).
En definitiva, como anticipamos, en el mbito del
desarrollo el valor agregado o el potencial aporte del
enfoque basado en derechos puede ser diverso y mostrar importantes diferencias, segn consideremos el
punto de vista y los intereses de los distintos actores
involucrados en las estrategias de desarrollo: las agencias de cooperacin y las instituciones que financian
polticas de desarrollo, los Estados y otros donantes y
receptores y los diversos actores sociales y polticos
involucrados. Por lo dems, este enfoque incidir en
diversos grados en el contenido y la orientacin de las

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polticas pblicas y en su elaboracin, implementacin

y evaluacin. Siendo as, este trabajo no pretende llegar a conclusiones definitivas sobre el posible encuentro entre desarrollo y derechos humanos. Solo intenta
explorar las reas en las que es posible lograr ms
articulacin y sinergia, y reflexionar brevemente en
torno a algunas de las objeciones que se han formulado al enfoque basado en derechos.
Aqu se comenzar por analizar lo que significa
el reconocimiento de derechos y su relacin con el otorgamiento de poder a los sectores excluidos; luego se

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examinar la relacin entre los derechos humanos, las

obligaciones que emergen de ellos y las polticas pblicas, con especial referencia a los derechos econmicos, sociales y culturales. Por ltimo, se procurar
relacionar tres temas bsicos en una estrategia de desarrollo la inclusin, la participacin y la responsabilidad con algunos debates jurdicos que se dan en
la regin en el mbito de los derechos humanos y que
tienen que ver con el alcance del derecho a la igualdad
y la no discriminacin, con la participacin social y
poltica y con el acceso a la justicia.

II
La lgica de los derechos, la creacin de
poderes y los mecanismos de cumplimiento
La idea esencial tras la adopcin de un enfoque de
derechos humanos en el mbito del desarrollo y la
reduccin de la pobreza es que las polticas e instituciones que tienen por finalidad impulsar estrategias en
esa direccin se deben basar explcitamente en las
normas y principios establecidos en el derecho internacional sobre derechos humanos. El derecho internacional brinda as un marco normativo explcito e imperativo que gua u orienta la formulacin de polticas
y estrategias nacionales e internacionales.
En las estrategias de desarrollo y de reduccin de
la pobreza se ha reconocido ampliamente la importancia de dotar de poder a los sectores pobres y excluidos. El enfoque de derechos humanos apunta esencialmente a otorgar ese poder por la va del reconocimiento
de derechos. Una vez introducido este concepto en el
contexto de la adopcin de polticas, el punto de partida para formular una poltica ya no es la existencia
de ciertos sectores sociales que tienen necesidades
insatisfechas, sino fundamentalmente la existencia de
personas que tienen derechos que pueden exigir o demandar, esto es, atribuciones que dan origen a obligaciones jurdicas para otros y, por consiguiente, al establecimiento de mecanismos de tutela, garanta o responsabilidad. Se procura cambiar as la lgica de la
relacin entre el Estado o los prestadores de bienes
y servicios, y los futuros beneficiarios de las polticas. Ya no se trata solo de personas con necesidades,
que reciben beneficios asistenciales o prestaciones discrecionales, sino de titulares de derechos que tienen el

poder jurdico y social de exigir del Estado ciertos

comportamientos.5
Antes de adentrarnos en el debate especfico sobre
el sentido y alcance de un enfoque basado en derechos,
es til preguntarse qu significa tener un derecho y
cules son las principales connotaciones del uso del
lenguaje de los derechos en el campo de las polticas de
desarrollo y de reduccin de la pobreza. Aunque el lenguaje de los derechos tiene de por s un valor tico y
poltico, y puede fortalecer las demandas sociales frente a situaciones de inequidad, sus implicancias concretas en las relaciones sociales no siempre se consideran
adecuadamente, con lo cual se corre el riesgo de utilizar una retrica de los derechos que luego no logre satisfacer las expectativas mnimas que este concepto
puede legtimamente ocasionar.6 El reconocimiento de
derechos impone habitualmente la necesidad de establecer medidas judiciales o de otro tipo que permitan al
titular del derecho reclamar ante una autoridad judicial
u otra con similar independencia, si el sujeto obligado

Vase Alsop y Norton (2004).

As, por ejemplo, el Plan Jefes y Jefas de Hogar, el ms importante del gobierno argentino para paliar la crisis social del 2001/2002,
se plante como el reconocimiento de un derecho familiar de inclusin. Pese al uso del trmino, no existi un debate serio acerca de
lo que implicaba el reconocimiento de un derecho a obtener la prestacin establecida por el plan, y la diferencia que esto marcaba con
los beneficios asistenciales de disposicin discrecional habituales
en las polticas asistenciales anteriores: por ejemplo, en trminos de
su exigibilidad (vase CELS, 2004a).
6

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no da cumplimiento a su obligacin. Esto quiere decir

que el enfoque basado en derechos establece obligaciones correlativas cuyo incumplimiento activar diferentes mecanismos de responsabilidad o de garantas. Por
lo tanto, el reconocimiento de derechos es tambin el
reconocimiento de un mbito de poder para sus titulares y en ese sentido puede ser una forma de restablecer
equilibrios en el marco de situaciones sociales
marcadamente dispares. Es indudable tambin que el
reconocimiento de derechos limita de alguna manera el
margen de accin de los sujetos obligados, entre ellos
el Estado, pues define en cierta medida, y en sentido
amplio, lo que el obligado puede y no puede hacer.
Es interesante analizar este punto en relacin con
los derechos econmicos, sociales y culturales y sus
tcnicas de garanta o proteccin, pues habitualmente
se objeta que se les reconozca como derechos precisamente porque se teme que al plantear ciertas cuestio-

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nes sociales en el plano jurdico se pueda restar espacio a la poltica, constriendo el margen de accin de
los Estados para adoptar estrategias efectivas de mitigacin de la pobreza y de impulso al desarrollo. En la
seccin siguiente se abordar de manera sinttica ese
tema. Sin embargo, cabe decir aqu que para el enfoque basado en derechos es fundamental partir del reconocimiento de una relacin directa entre el derecho,
la obligacin correlativa y la garanta, pues ella sin duda
influir en el establecimiento de un marco conceptual
para la formulacin e implementacin de polticas pblicas y de mecanismos de rendicin de cuentas o responsabilidad que puedan considerarse compatibles con
la nocin de derechos. En definitiva, el lenguaje de
derechos en las estrategias de desarrollo exige identificar algn tipo de mecanismo de seguimiento y responsabilidad que involucre a los actores del proceso
de definicin de polticas.7

III
Obligaciones comunes en las diferentes
categoras de derechos y margen para
definir las polticas pblicas y estrategias
de desarrollo
Ahora bien, aunque el enfoque basado en derechos
establece un marco conceptual para la formulacin y
evaluacin de las polticas y estrategias de desarrollo,
no debera conducir a acotar o limitar excesivamente
el margen de accin de los gobiernos en la tarea de
formular esas polticas. No se trata de imponer a los
Estados ni a los sujetos obligados una determinada
manera de hacer las cosas, ni de cercenar mediante
esquemas rgidos o inflexibles la creatividad de quienes definen polticas y estrategias. La idea que prevalece es que cada Estado debe ser dueo de su estrategia, lo que sugiere cierta relacin entre la idea de propiedad del Estado, afianzada en el mbito del desarrollo, y el derecho de autodeterminacin. La materializacin de los derechos humanos en el marco de las
polticas y estrategias de desarrollo puede alcanzarse
por caminos diversos. De este modo, los sistemas de
libre mercado, o con mayor participacin estatal en la
economa, pueden cumplir con los mandatos del derecho internacional sobre los derechos humanos.

En tal sentido, esos derechos no siempre imponen acciones concretas, sino tipos de obligaciones que
si bien constituyen una orientacin, un camino que
debe transitarse, un marco para las definiciones, dejan
al Estado o a los sujetos obligados un amplio espacio
de discrecionalidad para elegir las medidas especficas
destinadas a hacer efectivos esos derechos. As sucede tanto con los derechos civiles y polticos como con
los derechos econmicos, sociales y culturales, todos
los cuales traen consigo un conjunto de obligaciones
negativas y positivas.

7 Para comprender el problema, puede seguirse el debate acerca de

la posibilidad de leer y exigir el cumplimiento de las metas de
desarrollo del milenio, que no tienen un lenguaje de derechos, desde la perspectiva de los derechos humanos, a fin de otorgarles un
grado mayor de exigibilidad a nivel de cada pas, ms all del compromiso poltico asumido por los Estados (vase Center for Human
Rights and Global Justice, 2003).

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Lo sealado es importante como punto de partida para matizar las crticas a la posibilidad de exigir
plenamente los derechos sociales o a que haya imposiciones exorbitantes a la accin poltica. Desde esta
perspectiva, las diferencias entre derechos civiles y
polticos y derechos econmicos, sociales y culturales
son de grado, y no de sustancia.8 Cabe reconocer que
la faceta ms visible de los derechos econmicos, sociales y culturales son las obligaciones de hacer, y es
por ello que a veces se los denomina derechos-prestacin. Sin embargo, cuando se observa la estructura
de estos derechos es fcil descubrir la existencia concomitante de obligaciones de no hacer: el derecho a la
salud conlleva la obligacin estatal de no daar la salud; el derecho a la educacin supone la obligacin de
no empeorar la educacin; el derecho a la preservacin
del patrimonio cultural implica la obligacin de no
destruir el patrimonio cultural. Es por ello que muchas
de las medidas tendientes a la aplicacin judicial de los
derechos econmicos, sociales y culturales se dirigen
a corregir la actividad estatal cuando esta incumple
obligaciones de no hacer. En suma, los derechos econmicos, sociales y culturales tambin pueden describirse como un complejo de obligaciones positivas y
negativas del Estado, aunque en este caso las obligaciones positivas revistan una importancia simblica
mayor para identificarlos.
Adems, ha variado de tal modo la concepcin
terica e incluso la regulacin jurdica concreta de
varios derechos civiles tradicionalmente considerados
derechos-autonoma o derechos generadores de obligaciones negativas del Estado, que algunos de los derechos descritos clsicamente como civiles y polticos han adquirido un indudable cariz social. La prdida del carcter absoluto del derecho de propiedad,
sobre la base de consideraciones sociales, es el ejemplo ms cabal al respecto, aunque no el nico.9 Las
actuales tendencias del derecho de daos asignan un
lugar central a la distribucin social de riesgos y beneficios como criterio para definir la obligacin de reparar. El impetuoso surgimiento de un derecho del consumo ha transformado sustancialmente los vnculos

contractuales cuando tienen que ver con la relacin

consumidores y usuarios. La consideracin tradicional
de la libertad de expresin y prensa ha adquirido dimensiones sociales que cobran cuerpo al formularse la
libertad de informacin como un derecho de todo
miembro de la sociedad que comprende en ciertas circunstancias la obligacin positiva de producir informacin pblica. La libertad de empresa y de comercio
resultan condicionadas cuando su objeto o desarrollo
afecta la salud o el medio ambiente. En suma, muchos
derechos tradicionalmente incluidos entre los derechos
civiles y polticos han sido reinterpretados en clave
social, de modo que las distinciones absolutas tambin
pierden sentido en estos casos. La jurisprudencia de los
rganos de proteccin internacional de los derechos
humanos, en especial el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, ha establecido la obligacin positiva de los
Estados de remover los obstculos sociales que impiden el acceso a la jurisdiccin, de tomar medidas apropiadas para evitar que las alteraciones ambientales
puedan constituir una violacin del derecho a la vida
privada y familiar, y de llevar a cabo acciones afirmativas para evitar riesgos previsibles y evitables que
puedan afectar el derecho a la vida.
Podra decirse entonces que la adscripcin de un
derecho al catlogo de derechos civiles y polticos o
al de derechos econmicos, sociales y culturales tiene
un valor heurstico, ordenador, clasificatorio, pero que
una conceptualizacin ms rigurosa llevara a admitir
un continuum de derechos, en el cual el lugar de cada
uno de ellos estara determinado por el peso simblico del componente de obligaciones positivas o negativas que lo caracterizaran.
En lnea con lo dicho, autores como Van Hoof o
Eide10 proponen un esquema interpretativo que seala
los niveles de obligaciones estatales que caracterizaran el complejo de obligaciones que identificara a
cada derecho, independientemente de su adscripcin al
conjunto de derechos civiles y polticos o al de derechos econmicos, sociales y culturales. Segn la propuesta de Van Hoof,11 por ejemplo, cabra discernir

11

10

Vase Contreras Pelez (1994, p. 21): No existen, en resumen,

obligaciones negativas puras (o, mejor dicho, derechos que comporten exclusivamente obligaciones negativas), pero s parece posible afirmar una diferencia de grado en lo que se refiere a la relevancia que las prestaciones tienen para uno y otro tipo de derechos.
9 Vase Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto
de San Jos de Costa Rica), art. 21.1: Toda persona tiene derecho
al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce
al inters social. (Las cursivas son del autor).

Vase Eide (1995, pp. 21-49, y 1989).

Vase Van Hoof (1984, p. 99). La distincin fue sugerida originalmente por Shue (1980). En el campo del derecho internacional
sobre los derechos humanos, la distincin fue asumida con alguna correccin, que reduce la enumeracin a tres categoras: obligaciones de respeto, obligaciones de proteccin y obligaciones de
garanta, satisfaccin o cumplimiento en los principales documentos interpretativos del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, emitidos por el Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas).

UNA APROXIMACIN AL ENFOQUE DE DERECHOS EN LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS DE DESARROLLO VCTOR ABRAMOVICH

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cuatro niveles: obligaciones de respetar, obligaciones de proteger, obligaciones de garantizar y obligaciones de promover el derecho en cuestin. Las obligaciones de respetar se definen por el deber del Estado de no injerir, obstaculizar o impedir el acceso al goce
de los bienes que constituyen el objeto del derecho. Las
obligaciones de proteger consisten en impedir que terceros injieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos
bienes. Las obligaciones de garantizar suponen asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no
puede hacerlo por s mismo. Las obligaciones de promover se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al
bien.
Como puede apreciarse, el esquema de niveles
de obligaciones es perfectamente aplicable a todo el
espectro de derechos, sean estos clasificados como
derechos civiles y polticos, o como derechos econmicos, sociales y culturales.
Cabe reiterar que es incorrecta la concepcin de
los derechos econmicos, sociales y culturales como
derechos que establecen exclusivamente obligaciones
positivas. Tanto los derechos civiles y polticos como
los econmicos, sociales y culturales constituyen un
complejo de obligaciones positivas y negativas. Las
obligaciones negativas son las que tiene el Estado de
abstenerse de realizar cierta actividad: no impedir la
expresin o difusin de ideas, no violar la correspondencia, no detener arbitrariamente, no impedir que una
persona se afilie a un sindicato, no intervenir en caso
de huelga, no empeorar el estado de salud de la poblacin, no impedir que una persona acceda a la educacin. En cuanto a las obligaciones positivas, conviene
establecer algunas distinciones, que nos darn la pauta del tipo de medidas que pueden exigirse. Con cierto automatismo, se suele vincular directamente las
obligaciones positivas del Estado con la obligacin de
disponer de fondos. No cabe duda de que esta es una
de las formas ms caractersticas de cumplir con obligaciones de hacer o de dar, en especial en campos
como la salud, la educacin o el acceso a la vivienda.
Sin embargo, las obligaciones positivas no se agotan
con el solo hecho de disponer de reservas presupuestarias para ofrecer una prestacin. Las obligaciones de
proveer servicios pueden caracterizarse por el establecimiento de una relacin directa entre el Estado y el
beneficiario de la prestacin. El Estado puede, sin
embargo, asegurar el goce de un derecho a travs de
otros medios, en los que pueden tomar parte activa
otros sujetos obligados. Las formas que pueden adoptar las medidas estatales de cumplimiento de las obliga-

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ciones positivas son mltiples: entre otras, la organizacin de un servicio pblico (por ejemplo, el funcionamiento de tribunales, lo que asegura el derecho a la
jurisdiccin; la provisin de cargos de defensor oficial,
que asegura el derecho a defensa en juicio a quienes
no pueden pagar un abogado particular; o la organizacin del sistema educativo pblico); la oferta de programas de desarrollo y capacitacin; el establecimiento de formas escalonadas de cobertura pblico/privada (por ejemplo, organizando formas privadas de aporte para mantener obras sociales que cubran el derecho
a la salud de las personas empleadas y sus familias, y
estableciendo un sistema pblico de salud que cubra
el derecho de las personas no amparadas por la estructura de empleo); la gestin pblica de crditos diferenciados (por ejemplo, crditos hipotecarios para vivienda); la entrega de subsidios; la realizacin de obras
pblicas, y el otorgamiento de beneficios o exenciones de carcter tributario.
Se ve as que la lgica de derechos no restringe
las opciones de polticas pblicas abiertas al gobierno
para cumplir con sus obligaciones. Los Estados tienen
un margen importante de autonoma para decidir las
medidas especficas que adoptarn con el fin de hacer
efectivos los derechos, lo que es esencial para compatibilizar el enfoque basado en derechos con los procesos nacionales de definicin de estrategias de desarrollo y de reduccin de la pobreza.
Los instrumentos internacionales fijan estndares
encaminados a orientar las polticas pblicas, los que
luego van a ser la norma en que se basarn las intervenciones de los mecanismos de supervisin o posiblemente del poder judicial para verificar si las
polticas y medidas adoptadas se ajustan o no a ellos
(por ejemplo, estndares de razonabilidad, adecuacin, progresividad o igualdad, o de contenidos
mnimos que pueden venir dados por las propias normas internacionales que establecen derechos). Por lo
tanto, el derecho internacional de los derechos humanos no formula polticas, sino que establece estndares
que sirven de marco a las polticas que cada Estado
define. Ni los mecanismos de supervisin ni los jueces (de ser ese el caso) tienen la tarea de elaborar
polticas pblicas; lo que deben hacer es confrontar las
polticas adoptadas con los estndares jurdicos aplicables y en caso de hallar divergencias reenviar el
caso a los poderes pertinentes para que ellos ajusten
su actividad en consecuencia.
Por lo dems, las polticas incorrectas o fallidas no
siempre desembocan en el incumplimiento de derechos;
esto solo ocurrir cuando el Estado haya dejado de
cumplir con alguna de las obligaciones asumidas. Por

UNA APROXIMACIN AL ENFOQUE DE DERECHOS EN LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS DE DESARROLLO VCTOR ABRAMOVICH

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el contrario, puede haber polticas exitosas en el logro

de sus objetivos pero que consagren la vulneracin de
derechos.
Es indudable, sin embargo, que los derechos fijan marcos para la definicin de polticas y de este
modo inciden no solo en sus contenidos u orientacin,
sino tambin en su elaboracin e implementacin. Para
justificar este aserto parece adecuado vincular algunos

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debates jurdicos que tienen lugar en Amrica Latina

sobre algunos derechos fundamentales como los de
igualdad y no discriminacin, de participacin poltica y de acceso a la justicia con algunos de los problemas que plantea la aplicacin de ciertos principios
medulares que guan las estrategias y polticas pblicas de desarrollo, como los de inclusin, de participacin y de responsabilidad.

IV
El principio de inclusin y los estndares
sobre igualdad y no discriminacin
El principio de inclusin que suele regir las polticas
de desarrollo puede resultar enriquecido si se le vincula con los estndares legales sobre igualdad y no discriminacin. En esta materia, el derecho internacional
sobre los derechos humanos puede aportar conceptos
ms claros que sirvan como parmetros para definir y
evaluar polticas pblicas. No solo se requiere del Estado una obligacin de no discriminar, sino tambin en
algunos casos la adopcin de medidas afirmativas para
garantizar la inclusin de grupos o sectores de la poblacin tradicionalmente discriminados. Si bien la
mayora de los pases de la regin ha suscrito los principales tratados de derechos humanos que establecen
normas sobre igualdad y no discriminacin, es importante recuperar el camino que el sistema interamericano
de derechos humanos ha trazado en este tema. As, en
el Caso Morales de Sierra, al interpretar el artculo 24
de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
que se refiere a la igualdad ante la ley, la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos estableci el
principio de que ciertas formas de diferencia o distincin en el trato (por ejemplo, las que se basan en la raza
o en ser mujer) resultan fuertemente sospechosas de ilegalidad, y que el Estado tiene que brindar razones de
mucho peso para justificarlas. Cuando la distincin obedezca a algunos de los factores o categoras que despiertan sospechas (raza, sexo, origen nacional) la norma o la poltica que los utiliza ser sometida a un escrutinio estricto. El caso citado demuestra la potencialidad del sistema, pues oblig a Guatemala a reformar
su cdigo civil, que otorgaba al esposo la administracin exclusiva de la sociedad conyugal e impona fuertes limitaciones al trabajo fuera del hogar de la mujer

casada.12 El mismo criterio es aplicable a los trabajadores inmigrantes en el mbito de las relaciones laborales.13 Esto tiene enorme relevancia poltica, dada la
situacin de ciertos sectores sociales que han sido claramente vctimas de procesos histricos de discriminacin y exclusin, como los pueblos indgenas en la zona
andina o la poblacin negra en Brasil.14
La importancia de lo sucedido radica en que el sistema interamericano no recogi solo una nocin formal de igualdad, limitada a exigir criterios de distincin objetivos y razonables y a prohibir diferencias de
trato irrazonables, caprichosas o arbitrarias, sino que
avanz hacia un concepto de igualdad material o estructural, que parte del reconocimiento de que ciertos
sectores de la poblacin requieren medidas especiales
de equiparacin. Esto implica la necesidad de dar un
trato diferenciado cuando, por las circunstancias que
afectan a un grupo en desventaja, la igualdad de trato
supone coartar o empeorar el acceso a un servicio o
un bien, o el ejercicio de un derecho.15 El concepto de
igualdad material es una herramienta de enormes potencialidades, tanto para examinar las normas que reconocen derechos como para orientar las polticas

12

Informe N 4/01, Caso 11.625, Mara Eugenia Morales de Sierra

c. Guatemala, 19 de enero de 2001, Comisin Interamericana de
Derechos Humanos.
13 Vase Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinin
Consultiva 18, 2003.
14 Vase Fry (2002, pp. 191-212) y Arias, Yamada y Tejerina (2004,
pp. 215-236).
15 Vase un anlisis de estas nociones en Ferrajoli (1999, pp. 7396); Garca An (1997); Fiss (1999, pp. 137-167), y Saba (2004,
pp. 479-514).

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pblicas que pueden garantizarlos o que a veces pueden afectarlos. Con respecto a determinadas personas
que integran grupos vulnerables o susceptibles de ser
discriminados en sus derechos econmicos, sociales y
culturales, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas) ha establecido que
el Estado tiene la obligacin de aprobar normas que
los protejan de esa discriminacin y adoptar medidas
especiales que incluyan polticas activas de proteccin.
Por lo dems, una de las principales obligaciones
del Estado es la de identificar los grupos que en un
determinado momento histrico necesitan atencin
prioritaria o especial para el ejercicio de los derechos
econmicos, sociales y culturales, e incorporar en sus
planes de accin medidas concretas para proteger a
esos grupos. As lo ha establecido, por ejemplo, el
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales respecto a varios derechos, en especial los relativos a la vivienda y a la salud pblica. Por lo tanto, el
Estado, adems de identificar los sectores tradicionalmente discriminados en el acceso a determinados derechos, deber definir, antes de formular sus planes o
polticas en el rea social, cules son los sectores que
requieren atencin prioritaria (por ejemplo, los habitantes de determinada rea geogrfica del pas, o las
personas de determinado grupo etario) y tomar medidas para compensarlos o para fortalecer sus derechos.
La obligacin del Estado de adoptar medidas afirmativas para resguardar el ejercicio de derechos socia-

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les tiene importantes connotaciones (por ejemplo, respecto al tipo de informacin estadstica que debe producir). Elaborar informacin debidamente desagregada
para identificar los sectores desaventajados o postergados en el ejercicio de sus derechos no solo contribuye a garantizar la eficacia de una poltica pblica,
sino que es indispensable para que el Estado pueda
cumplir con su deber de brindar a estos sectores atencin especial y prioritaria.
El principio de igualdad y no discriminacin influir en los criterios para distribuir los presupuestos
y el gasto social. La discriminacin en el acceso a derechos puede provenir, por ejemplo, de la disparidad
entre regiones geogrficas. En algunos pases latinoamericanos, los procesos de descentralizacin de la educacin pblica y la salud han agudizado la inequidad
en el acceso a servicios pblicos de calidad equiparable entre los habitantes de diferentes regiones geogrficas. Un interesante ejercicio para medir la utilidad del
enfoque basado en derechos es examinar el impacto de
esas polticas pblicas a la luz de los estndares internacionales sobre igualdad y no discriminacin. En tal
sentido, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales ha sealado que la existencia de disparidades agudas en las polticas de gasto, que conduzcan a una educacin de distinta calidad para habitantes de lugares diferentes, puede constituir una discriminacin en los trminos del Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

V
El principio de participacin y su relacin
con los derechos civiles y polticos
El principio de participacin es clave en las estrategias
y polticas de desarrollo como un mtodo para identificar necesidades y prioridades a nivel local o comunitario. Este principio medular de participacin puede
ser precisado por su vnculo con el ejercicio de determinados derechos civiles y polticos y, en especial, por
las definiciones sobre el contenido y alcance de algunos de estos derechos en las instancias de proteccin
internacional de los derechos humanos. Existen adems algunos derechos concretos de participacin y
consulta en los procesos de decisin de polticas pblicas que estn directamente definidos en normas internacionales o constitucionales.

Es primordial entonces analizar en qu medida

ciertos sectores, que son objeto de discriminacin o exclusin social en Amrica Latina y que suelen definirse
como los beneficiarios de las medidas aplicadas en el
mbito del desarrollo, tienen especial dificultad para
ejercer algunos de esos derechos, ya que esto limita
severamente el xito de los mecanismos formales de
consulta y participacin que establecen habitualmente
las estrategias de desarrollo.
No cabe duda de que la participacin poltica
necesaria en el marco de un proceso democrtico va ms
all de la existencia de un sistema institucionalizado de
elecciones peridicas y limpias. Es fundamental que

UNA APROXIMACIN AL ENFOQUE DE DERECHOS EN LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS DE DESARROLLO VCTOR ABRAMOVICH

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haya la posibilidad de ejercer algunos otros derechos

que son en cierto modo requisitos para que un proceso democrtico funcione con alguna regularidad: el
derecho de asociacin y de reunin, la libertad sindical, la libertad de expresin y el derecho de acceder a
la informacin, entre otros. La posibilidad real de poner en prctica tales derechos determinar que los sectores ms pobres puedan influir en los procesos polticos y en la orientacin de las decisiones gubernamentales, pero estar a su vez condicionada o limitada por
el grado en que esos sectores estn en condiciones de
hacer efectivos sus derechos econmicos, sociales y
culturales.
Muy importante para garantizar la participacin
social de los sectores empobrecidos y el ejercicio de
sus derechos sociales bsicos es el derecho de asociacin y en especial la libertad sindical. La entrada en
vigencia del Protocolo de San Salvador le ha dado al
sistema interamericano la posibilidad de examinar casos sobre libertad sindical (incluidos el derecho de
huelga y el de negociacin colectiva) provenientes de
la mayora de los pases latinoamericanos y de establecer en esta materia jurisprudencia uniforme y de
cumplimiento obligatorio en toda la regin. La Corte
Interamericana de Derechos Humanos, por lo dems,
ya se pronunci en un caso sobre libertad sindical, de
Panam.16
Otro aspecto central en Amrica Latina, que vincula a los sectores excluidos con la participacin poltica, es el alcance de los derechos de reunin y expresin frente a la prctica de algunos pases de imponer
limitaciones a las manifestaciones pblicas. La Relatora para la Libertad de Expresin de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos, en un reciente
informe, ha procurado equilibrar los derechos civiles
en juego y el inters del Estado de mantener el orden
pblico, fijando como principio que la criminalizacin
(es decir, el uso de figuras penales para perseguir acciones de protesta social) debe ser un ltimo recurso y
utilizarse solo si se ha acreditado un inters pblico
imperativo.
En tal sentido, un tema que ha preocupado al sistema interamericano es el del ejercicio del derecho de
los pueblos indgenas a ser consultados sobre polticas
que puedan afectar sus territorios culturales, como las
que se traducen en explotaciones econmicas y de

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recursos naturales, y a dialogar con las instancias del

Estado y otros actores sociales a travs de sus propias
representaciones polticas (Aylwin, 2004, pp. 153-222).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
establecido que es obligacin de los Estados disponer
mecanismos adecuados de participacin y consulta de
los pueblos indgenas respecto de aquellas decisiones
que puedan incidir en el uso de sus recursos naturales
o alterar de alguna manera sus territorios ancestrales.17
Tambin sostuvo la Corte la obligacin de los Estados
de adoptar medidas positivas para garantizar que los
miembros de las comunidades indgenas puedan participar, en condiciones de igualdad, en la toma de decisiones sobre asuntos y polticas que incidan o puedan
incidir en sus derechos y en el desarrollo de dichas
comunidades, de forma tal que puedan integrarse a las
instituciones y rganos estatales y participar en la direccin de los asuntos pblicos de manera directa y
proporcional a sus poblaciones, desde sus propias instituciones polticas y de acuerdo con sus valores, usos,
costumbres y formas de organizacin.18
Para incluir a todos los sectores de la sociedad en
los procesos polticos y sociales de desarrollo se requiere como herramienta fundamental un adecuado acceso a la informacin pblica y un caudal de informacin disponible que brinde elementos para evaluar y
fiscalizar las polticas y decisiones que los afectan
directamente. Si bien el acceso a la informacin es un
principio claro en las estrategias de desarrollo, una
mirada desde los derechos talvez permita orientar
mejor las polticas de transparencia y presionar a favor de los cambios institucionales necesarios en los
distintos pases de la regin. Paradjicamente, pese a
que la mayora de estos pases han ratificado los principales instrumentos internacionales que consagran
derechos civiles, muy pocos cuentan con leyes sobre
el acceso a la informacin pblica y normas internas
que vayan ms all de los estndares jurdicos mnimos sobre este tema. Recientemente se han elaborado
valiosos documentos que procuran establecer el alcance
del derecho fundamental a acceder a informacin en
poder del Estado, consagrado en el derecho internacional sobre los derechos humanos. Entre esos trabajos es
importante el que elabor la Relatora para la Libertad

17

16 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Baena Ricardo y otros, sentencia del 2 de febrero de 2001, Serie C, N 72.

Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, sentencia de 31 de agosto de
2001, Serie C, N 79.
18 Caso Yatama contra Nicaragua, del 23 de junio de 2005.

UNA APROXIMACIN AL ENFOQUE DE DERECHOS EN LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS DE DESARROLLO VCTOR ABRAMOVICH

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de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos a partir del artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, pues sirve

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como parmetro al que deberan ajustarse las leyes

sobre acceso a la informacin pblica en los pases de
la regin.

VI
El principio de rendicin de cuentas
y responsabilidad y los mecanismos
para hacer exigibles los derechos
Para explorar las potencialidades de la relacin entre
derechos y polticas de desarrollo es indispensable considerar los mecanismos de rendicin de cuentas y de
responsabilidad. Ello porque la lgica de los derechos
implica necesariamente, como ya se ha dicho, que
existan mecanismos para hacerlos exigibles. Esos
mecanismos contribuyen a reforzar los espacios de
fiscalizacin de las polticas, los servicios pblicos y
las acciones tanto de los gobiernos como de los dems
actores sociales involucrados en las estrategias de desarrollo. Cuando se habla aqu de mecanismos para
hacer exigibles los derechos no se hace referencia solo
a los sistemas de administracin de justicia, aun cuando estos tengan un papel muy importante: se incorporan asimismo en el concepto, entre otros instrumentos,
los procedimientos administrativos de revisin de decisiones y de fiscalizacin ciudadana de las polticas,
los espacios de reclamo para usuarios y consumidores,
las instancias parlamentarias de fiscalizacin poltica
y las instituciones especializadas que resguardan derechos fundamentales (defensoras del pueblo, oficinas
de proteccin de consumidores y defensa de la competencia, etc.). Tambin se consideran particularmente los sistemas de proteccin de derechos que funcionan a nivel internacional, como el Sistema Interamericano de Proteccin y Promocin de los Derechos
Humanos y los comits y relatoras temticas de las
Naciones Unidas, entre otros. Es claro que la idoneidad de los diversos mecanismos para fiscalizar polticas pblicas y exigir que estas respeten derechos depende no solo de sus caractersticas institucionales, sino
tambin de su apropiacin por las organizaciones sociales y de la existencia en la sociedad civil de actores
con vocacin y recursos para utilizarlos. A continuacin se pondrn de relieve algunos aspectos que merecen ser analizados.

Las normas internacionales sobre los derechos

humanos son bastante precisas respecto al derecho de
contar con recursos judiciales y de otra ndole que sean
idneos y eficaces para demandar por la vulneracin
de derechos fundamentales. El Estado no solo tiene la
obligacin (negativa) de no impedir el acceso a esos
recursos, sino fundamentalmente la obligacin (positiva) de organizar el aparato institucional de modo que
todos, y en especial quienes se encuentran en situacin
de pobreza o exclusin, puedan acceder a esos recursos. Para cumplir con su cometido deber eliminar los
obstculos sociales o econmicos que impidan o limiten el acceso a la justicia, incluso brindando en ciertos casos asesoramiento jurdico o estableciendo sistemas que eximan de gastos.
Ante todo, es preciso tener en cuenta que las
polticas sociales e incluso las prestaciones estatales en
educacin y salud no han estado guiadas en su organizacin y funcionamiento por la lgica de los derechos.
Por el contrario, las prestaciones se han organizado y
brindado mayormente conforme a la lgica inversa, la
de los beneficios asistenciales, de modo que este campo de accin de las administraciones pblicas salvo
algunos controles institucionales ha quedado tradicionalmente reservado a la discrecionalidad poltica. El
tema es complejo y difcilmente puede entenderse de
igual manera en todos los pases de la regin. La ampliacin de las funciones sociales del Estado en reas
como salud, vivienda, educacin, trabajo, seguridad
social, consumo o el fomento de la participacin de
grupos sociales desaventajados no se ha traducido
necesariamente, desde el punto de vista tcnico, en la
configuracin concreta de derechos.
En muchos casos, el Estado asumi esas funciones
a partir de intervenciones discrecionales o de formas
de organizacin de su actividad como la provisin

UNA APROXIMACIN AL ENFOQUE DE DERECHOS EN LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS DE DESARROLLO VCTOR ABRAMOVICH

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de servicios pblicos, o la elaboracin de programas o

planes sociales focalizados cuyo efecto social y econmico no se destina particularmente a sujetos titulares de derechos, sean estos individuales o colectivos.
Lo que sucede es que a menudo el Estado ha subordinado a su propia discrecionalidad y al manejo
clientelista las prestaciones o intervenciones que las
constituciones o pactos de derechos humanos proyectan como derechos.19 Sin embargo, no hay imposibilidad terica o prctica de configurar derechos exigibles
tambin en estos campos, de modo de sumar a los mecanismos de fiscalizacin institucionales, administrativos o polticos, el control que puedan ejercer sobre
los prestadores o funcionarios las personas que ejercen derechos vinculados a esas prestaciones sociales.
El reconocimiento de derechos en las constituciones y en los tratados est destinado a imponer obligaciones a los poderes pblicos, por lo cual justamente
es preciso reclamar la configuracin de esos derechos
exigibles. No hay motivos que impidan reconocer la
posibilidad, en el plano de las polticas sociales, de
demandar derechos civiles como el de igualdad y no
discriminacin y de acceso a la informacin, y derechos sociales que fijen marcos y estndares mnimos
a esas polticas. Es indudable que la inclusin de una
perspectiva de los derechos en la formulacin de los
planes debe conducir a que en su ingeniera institucional se consideren los criterios bsicos del debido
proceso: entre otros, un plazo razonable; el derecho a
una decisin fundada; el derecho a revisin por una
instancia independiente, que a la larga puede ser la
judicial; el derecho a ser informado de los recursos
disponibles, y el principio de igualdad de armas.20

19 Vase Ferrajoli (2003, pp. 11-21). Una lectura posible del actual
intento de desmantelamiento de los Estados de bienestar desde esta
perspectiva pondra nfasis no slo en la reduccin de los servicios
sociales, sino tambin en la precarizacin del vnculo jurdico entre
el Estado y el destinatario de la poltica social respectiva. Una clara
muestra de esta precarizacin es el hecho de haberse pasado de
polticas sociales universales, fundadas en el reconocimiento de
derechos subjetivos, a programas sociales focalizados y transitorios, fundados en la intervencin discrecional del poder pblico.
Vase al respecto Lo Vuolo, Barbeito y otros (2000, pp. 191-202).
20 Vase CELS (2004b), en www.cels.org.ar. En esta investigacin
se analizan los procedimientos administrativos para otorgar pensiones sociales desde el ngulo de los estndares de debido proceso
fijados por la jurisprudencia constitucional argentina y el sistema
interamericano de derechos humanos. Los sistemas de control social basados en la lgica de los derechos pueden tener puntos de
contacto, pero tambin diferencias, con los mecanismos de responsabilidad y rendicin de cuentas de carcter social (social
accountability) tradicionalmente considerados por las instituciones
financieras internacionales. Vase un examen de estas diferencias
en Ackerman (2004).

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En el mbito europeo hay algunas experiencias

destacadas de creacin de marcos conceptuales sobre
el acceso a la justicia y el respeto a los derechos sociales, que sirven como parmetro para la supervisin
por rganos comunitarios europeos del funcionamiento de los servicios y polticas sociales nacionales.21
Marcos de esta ndole podran elaborarse tambin en
el mbito latinoamericano, a la luz de los estndares
del sistema interamericano.
Al mismo tiempo, el reconocimiento de que esas
polticas y servicios responden al ejercicio de derechos
econmicos, sociales y culturales implicar tambin
reconocer mecanismos adecuados para reclamar estos
derechos de ndole individual y colectiva. Este tema
debera tener una importancia crucial en la agenda de
reformas judiciales en la regin, para reforzar el acceso a la jurisdiccin y la participacin social en la fiscalizacin de las polticas estatales y de los actos de
agentes privados que afectan el ejercicio de aquellos
derechos bsicos. Cabe sealar al respecto, como mecanismo de acceso a la justicia en temas vinculados con
las polticas de desarrollo y de reduccin de la pobreza, aquellas acciones de amparo colectivo o acciones
de clase que permiten discutir la legalidad de ciertos
aspectos de las polticas pblicas sociales o de las prestaciones de los servicios pblicos, sobre la base de
estndares constitucionales o internacionales. Con tales acciones, algunas organizaciones ambientales, de
usuarios, pueblos indgenas y organizaciones de mujeres y de derechos humanos han logrado influir en la
orientacin de polticas sociales; fiscalizar empresas de
servicios pblicos y, a veces, empresas y grupos privados que realizaban explotaciones econmicas con
efectos ambientales; e incluso, reclamar informacin
y demandar mecanismos de participacin en los procesos previos a la formulacin de polticas o al otorgamiento de concesiones de actividades econmicas
potencialmente nocivas.
Otro aspecto central para mejorar los mecanismos
de responsabilidad en las estrategias de desarrollo y de
reduccin de la pobreza, es el fortalecimiento de los
sistemas de proteccin internacional de los derechos
humanos, no solo como ltima instancia de reclamo
cuando han fracasado los sistemas de administracin de
justicia nacionales, sino como un mbito para establecer estndares uniformes en relacin con los derechos

21

Puede verse al respecto el documento del Group of Specialists

on Access to Social Protection (s/f). Tambin puede consultarse
CDCS (2004). Vase asimismo Daly (2002).

UNA APROXIMACIN AL ENFOQUE DE DERECHOS EN LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS DE DESARROLLO VCTOR ABRAMOVICH

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consagrados en los tratados. Estos estndares seran

aplicados posteriormente por los sistemas de justicia
nacionales, y contribuiran a fortalecer las instituciones democrticas a nivel local. De lo que se trata entonces es de reforzar el funcionamiento de los mecanismos internacionales como instancias de proteccin,
pero a la vez influir en que los gobiernos cumplan con
esos derechos y se fortalezcan los mecanismos de tutela de las personas dentro de los pases, la aplicacin
de los tratados por los tribunales nacionales, la incorporacin de la jurisprudencia del sistema en las decisiones de los tribunales constitucionales, y su utilizacin como principios que guen las polticas pblicas
(por ejemplo, con la mediacin de oficinas especializadas como las secretaras de derechos humanos y las
defensoras del pueblo). El deber de los Estados de
ajustar sus sistemas legales y sus polticas a las obligaciones asumidas en los tratados internacionales,
puede tener indudables implicancias en los sistemas de
rendicin de cuentas. Puede sealarse como una experiencia positiva en tal sentido, el trabajo emprendido
por UNICEF para la implementacin a nivel nacional de
la Convencin sobre los Derechos del Nio, y la preocupacin por generar estndares y reglas para la in-

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terpretacin adecuada de esas normas a nivel local e

internacional. Tambin puede ser til para la regin la
experiencia de la llamada Convencin de Aarhus,22 que
fij estndares mnimos comunes en materia de acceso a la informacin, participacin ciudadana y acceso a
la justicia en asuntos ambientales, y que ha servido como
gua para la supervisin internacional de los procesos
de formulacin e implementacin de polticas nacionales en este campo.
En definitiva, no es difcil tender puentes y establecer relaciones entre el campo de los derechos humanos y los principios que suelen orientar o guiar las
polticas y estrategias de desarrollo. El potencial encuentro entre estos mbitos depender en gran medida
de la decisin de cambiar la lgica de formulacin de
ciertas polticas pblicas y sus niveles de universalidad, transparencia y fiscalizacin. En este potencial
encuentro ser fundamental tambin la profundizacin
del rol que puedan desempear los rganos de supervisin internacional de los derechos humanos, a partir
de la fijacin de estndares mnimos ms claros y precisos en aquellos temas de inters comn, que puedan
constituir un marco para definir polticas estatales y una
vara para su control y evaluacin.

Bibliografa
Abramovich, V. y Ch. Courtis (2004): Los derechos sociales como
derechos exigibles. Derecho al trabajo, salud, vivienda, educacin y seguridad social, segunda edicin, Madrid, Editorial Trotta.
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