Sentencia 34518 2015

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN TERCERA SUBSECCIN A
Consejero ponente (e): HERNN ANDRADE RINCN
Bogot D.C., dos (2) de julio de dos mil quine (2015)
RADICACIN:
68001231500019961131101
EXPEDIENTE:
34518
ACTOR:
Julio Antonio Rubiano Saldaa
DEMANDADO:
Empresa Colombiana de Petrleos Ecopetrol
REFERENCIA:
Contractual
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin presentado por la parte demandante

contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el veintiuno (21)
de marzo de dos mil siete (2007), mediante la cual se dispuso:
PRIMERO: DECLARAR PRSPERA LA EXCEPCIN DE CADUCIDAD

propuesta por la demandada. En consecuencia se deniegan las pretensiones.
SEGUNDO: En firme la decisin archvese el expediente previas las constancias

de rigor en el sistema.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda.
Mediante demanda presentada el 19 de diciembre de 1995, el seor Julio Antonio Rubiano

Saldaa, en ejercicio de la accin contractual consagrada en el artculo 87 del Cdigo
Contencioso Administrativo, solicit las siguientes declaraciones y condenas contra la

Empresa Colombiana de Petrleos ECOPETROL:
I:- DECLARATORIAS:
Que se declare que la EMPRESA COLOMBIANA DE PETRLEOS ECOPETROL
en su calidad de contratante incumpli el contrato principal DIJ-P-046 cuyo objeto
era el montaje de las redes 504, 601, 602 y 603 oleoducto, gasoducto de la estacin
LCI 05 y el oleoducto gasoducto de la estacin LCI 06, unidad 650 del proyecto
Cira Infantes, y su adicional ELC 041 AD/93 cuyo objeto principal era actualizar
el contrato inicial, suscrito con el seor JULIO ANTONIO RUBIANO SALDAA en
su calidad de contratista de que tratan los actos, hechos y omisiones expuestos en
sus respectivos acpites.
II) CONSECUENCIALES:
PRIMERA: Que se ordene a pagar en dinero lquido a favor del demandante JULIO
ANTONIO RUBIANO SALDAA y en contra de le demandada ECOPETROL la
suma de Ciento Cuarenta y Seis Millones Quinientos Veinticinco Mil Ochocientos
Cuarenta y Ocho Pesos ($146525.848,oo) por concepto de desequilibrio financiero
irrogado al actor por la demandada en desarrollo, ejecucin y terminacin del
contrato principal DIJ-P-046 (),y su adicional ELC 041 AD/93 cuyo objeto
principal era actualizar el contrato con base en los actos, hechos y omisiones que
se presentan en el acpite correspondiente de esta demanda contractual.
SEGUNDA: Que se ordene pagar en dinero lquido a favor del demandante JULIO
ANTONIO RUBIANO SALDAA y en contra de le demandada ECOPETROL la
suma de Setenta y Tres Millones Doscientos Sesenta y Dos Mil Novecientos
Veinticuatro Pesos moneda legal ($73262.924,oo) por concepto de lucro cesante de
que tratan los contratos sealados en la peticin primera de este libelo
demandatorio.
TERCERA: Que se ordene a pagar en dinero lquido a favor del demandante JULIO
ANTONIO RUBIANO SALDAA y en contra de la demandada ECOPETROL la
suma de Setenta y Tres Millones Doscientos Sesenta y Dos Mil Novecientos
Veinticuatro Pesos moneda legal ($73262.924,oo) por concepto de dao emergente
de que tratan los contratos sealados en la peticin primera de este libelo
demandatorio.
CUARTA: Que se ordene a pagar en dinero lquido a favor del demandante JULIO
ANTONIO RUBIANO SALDAA y en contra de le demandada ECOPETROL las
sumas que se prueben por concepto de indemnizacin monetaria desde el da 20 de
diciembre de 1993 hasta tanto no se verifique realmente dicho pago de los
conceptos contenidos en las pretensiones primera a tercera de este libelo
demandatorio.
QUINTA: Que se ordene a pagar en dinero lquido a favor del demandante JULIO
ANTONIO RUBIANO SALDAA y en contra de le demandada ECOPETROL los
intereses moratorios a la tasa que se contemple como mxima que para tales
efectos certifique la Superbancaria desde el da 20 de diciembre de 1993 hasta
tanto no se verifique realmente dicho pago de los conceptos contenidos en las
pretensiones primera a tercera de este libelo demandatorio.
SEXTA: Que se ordene pagar a la demandada ECOPETROL en dinero lquido las
sumas que se ocasionen por el presente proceso tales como agencias en derecho,
costas y costos que se prueben.
2. Los hechos.
En el escrito de demanda, la parte actora narr los siguientes hechos:
2.1.
El seor Julio Antonio Rubiano Saldaa y la Empresa Colombiana de Petrleos
ECOPETROL1, suscribieron el 5 de abril de 1993 el contrato principal DIJ-P-046 cuyo

objeto era el montaje de las redes 504, 601, 602 y 603, oleoducto y gasoducto de la
estacin LCI 05 y el oleoducto y gasoducto de la estacin LCI 06, unidad 650, del
proyecto La Cira Infantas, localizado en jurisdiccin del corregimiento El Centro, municipio
de Barrancabermeja, departamento de Santander.
2.2.
El seor Julio Antonio Rubiano Saldaa para el efecto de la ejecucin del contrato
antedicho suscribi el acuerdo de consorcio con la sociedad Construcciones y Montajes

Limitada.
2.3.
Segn narr el demandante, entre las partes se firm el contrato adicional ELC-
041AD/93, cuya real motivacin consisti en la impericia, falta de tcnica e

improvisacin de la demandada ECOPETROL en la determinacin en el pliego de
condiciones de los tems, costos y trminos de obras que indujeron al actor a caer en error
en la presentacin, formulacin y aceptacin de la oferta al celebrar el contrato, con la
consecuencia del error en el AIU ofertado, posible atraso en la entrega y desequilibrio
econmico en su contra.
2.4.
De acuerdo con la demanda, tambin se encontr la real motivacin del contrato
adicional ELC-041AD/93 de 10 de septiembre de 1993, en el clculo errado del plazo

por parte de ECOPETROL que llev a una ampliacin del 50% del trmino inicial por 70
das, aparentemente motivado por el invierno, en el cual se le impuso al demandante una
mayor permanencia en obra, el rompimiento del equilibrio, economa, equidad e igualdad
del contrato, por el hecho de tener que sostener maquinaria y personal cesante.
2.5.
Los hechos anteriores adquieren relevancia jurdica en la medida que el mismo
objeto contractual ya haba sido contratado con otro consorcio en el ao 1992 y que los
Denominada simplemente como ECOPETROL, para efectos del contrato.
clculos errneos llevaron a la quiebra de las sociedades consorciadas. Segn afirm el

demandante, ECOPETROL prepar la nueva propuesta econmica con base en precios
del ao anterior, lo que ocasion que al cabo de seis meses todas las firmas que
ejecutaban el proyecto clamaron el replanteamiento financiero.
2.6.
A pesar de que el contratista acept los precios en enero de 1993, slo vino a iniciar
las obras en el mes de mayo de 1993, por culpa atribuible a ECOPETROL.
2.7.
Segn narr el demandante, solicit reconsiderar el valor del contrato o incluso el
cambio de modalidad contractual y el restablecimiento del equilibrio econmico, frente a lo

cual ECOPETROL pretendi subsanar el desequilibrio econmico con un contrato
adicional, que adoleci de falsa motivacin y no aplic el reajuste solicitado a la totalidad
del contrato, ni a su valor global.
2.8.
ECOPETROL invit a los contratistas a presentar sus balances y estado de
prdidas y ganancias, con lo cual cumpli el demandante, notificndole a ECOPETROL,

en esa oportunidad, que la cuanta del valor del contrato proyectado ascenda a
$557879.921 y no a la cantidad de $411354.073, valor este realmente pagado por
ECOPETROL, asunto que, a juicio del demandante, hizo palmario el desequilibrio
contractual.
2.9.
El contratista indic que se vio obligado, por fuerza mayor, a firmar un acta de
reunin conjunta que tuvo como objeto buscar la terminacin de las obras, en la cual
ECOPETROL no admiti el desequilibrio provocado por esa entidad.
2.10. El desequilibrio financiero no fue atribuible a una dilapidacin de fondos, la misma

entidad demandada en comunicacin interna admiti un excelente manejo del anticipo.
2.11.
La terminacin del contrato condujo a la muerte civil y comercial del demandante,
tan es as que la Cmara de Comercio de Barrancabermeja le solicit a ECOPETROL

prestar auxilio al contratista, frente a las reclamaciones por cargos laborales, proveedores,
parafiscales e impuestos cobrados por la DIAN, todos ellos generados exclusivamente en
el contrato y en la controversia contractual.
2.12. El demandante relat que cumpli con las obras a su costa y qued en quiebra
social y econmica, tal como se evidenc en el acta de liquidacin suscrita el 20 de
diciembre de 1993 y en la liquidacin definitiva realizada en marzo de 1994, con la

constancia de salvedad por l indicada en su calidad de contratista.
2.13. El demandante referenci que acudi a la reclamacin directa pero no logr

acuerdo, por cuanto ECOPETROL nuevamente le traslad la carga culposa, evadiendo el
hecho objetivo del desequilibrio econmico y los perjuicios materiales y morales causados.
3. Concepto de Violacin.
En los fundamentos jurdicos de la demanda el actor invoc la falsa motivacin para

provocar el contrato adicional, advirti que de haber existido una causa real ECOPETROL
ha debido aplicar el poder omnmodo de modificacin unilateral contenido en el Decretoley 222 de 1983, invoc el enriquecimiento sin causa originado en los errores y omisiones
de planificacin del contrato en contra de los contratistas, la mayor permanencia en obra
que oblig a la inactividad de equipo y personal y, finalmente, la renuncia que le fue
impuesta en el contrato adicional en relacin con el derecho de reclamar ante la
jurisdiccin competente.
4. Actuacin procesal.
4.1.
El Tribunal Administrativo de Santander, admiti la demanda por auto de 9 de abril
de 19962.
4.2.
Se orden la prctica de pruebas solicitadas por las partes, mediante auto de 30 de
agosto de 1996, con excepcin de la inspeccin judicial sobre aspectos documentales que
fue denegada, en lugar de la cual se orden librar los oficios correspondientes3.
4.3.
Con fecha 17 de septiembre de 2001, se llev a cabo la audiencia de conciliacin a
la cual no asisti el apoderado de la parte demandada, en consecuencia se declar

terminada sin acuerdo entre las partes4.
Folio 109, cuaderno 1.
Folio 243 a 249, cuaderno 3.
4.4.
Contestacin de la demanda.
ECOPETROL acept la firma del contrato DIJ-P-046/93, neg las razones que motivaron
el contrato adicional, detall el reconocimiento del desequilibrio econmico realizado por
las variaciones que se presentaron en el precio de los combustibles, los costos laborales
fijados de acuerdo con la nueva convencin colectiva de trabajo y la variacin del ndice
de costos de la construccin pesada, todo lo cual se incorpor en el contrato adicional
celebrado entre las partes, con el cual ECOPETROL invoc haber cumplido con los
reconocimientos y ajustes correspondientes a favor de todos los contratistas del mismo
proyecto, en forma negociada y aceptada en este caso por el demandante, habiendo
formalizado un acuerdo con ECOPETROL.
Neg los hechos relacionados con las causas de la terminacin del contrato anterior
celebrado con Montecz Ltda., Conequipos, contratista que, segn explic, solicit en su
momento la terminacin de mutuo acuerdo apoyado en la fuerza mayor constituida por la
intervencin de la subversin a travs de exigencias econmicas a ese consorcio.
Expuso que los precios unitarios acordados con el demandante en el contrato DIJ-P-046
fueron objeto de negociacin con todos los contratistas interesados y finalmente se
incrementaron en un 38.17% en relacin con los incluidos en el contrato con Montecz
Ltda., Conequipos. Puntualiz que en la modificacin del contrato ECOPETROL accedi
a actualizar los precios entre diciembre de 1992 y abril de 1993.
Por otra parte, ECOPETROL present en este proceso las excepciones de: i) inexistencia
del desequilibrio econmico del contrato DIJ-P-046/93, la cual hizo consistir en que la
contratacin directa tuvo ocurrencia dentro de un prolongado lapso de tiempo, trmite
dentro del cual ECOPETROL analiz y discuti la contrapropuesta del proponente hasta
llegar a los precios finales que consign en el contrato DIJ-P-046/93, indic que en el
curso del contrato no se dieron situaciones o dificultades imposibles de prever o que
hayan determinado un trastorno econmico del contrato, teniendo en cuenta que las
lluvias podan preverse y que la incidencia del aumento de precio fue amortiguada
mediante la aplicacin de la frmula de reajuste prevista en el citado contrato. Agreg que
el contratista debe soportar el alea normal del negocio y que no procede el resarcimiento
del desequilibrio econmico proveniente de la mala administracin, afirm que no puede
invocarse por quienes formulan propuestas con valores por debajo de los reales, teniendo
en mente la adjudicacin y luego, una vez perfeccionado el convenio e iniciada su
ejecucin, solicitan una revisin de precios argumentando el consabido desequilibrio; ii) la
caducidad de la accin establecida en el artculo 136 del Cdigo Contencioso
Administrativo por haber transcurrido dos aos desde la ocurrencia de los motivos de
hecho o de derecho que le sirvieron de fundamento a la accin; iii) no comprender la
demanda a la sociedad CONSTRUCCIONES & MONTAJES LTDA; iv) El cumplimiento del
contrato por parte de ECOPETROL, por lo cual no se dio realmente el rompimiento de la
ecuacin contractual por ningn factor invocado.
Finalmente, indic que si existi un desequilibrio econmico, tuvo ocurrencia por causas
imputables al contratista, tales como el exceso de personal vinculado al inicio del contrato,
segn se le dej constancia en comunicaciones del interventor del mes de junio de 1993,
la posterior determinacin unilateral del contratista al replantear el programa de trabajo
que lo llev al abandono de ciertas actividades y la parlisis de las obras hasta comienzos
de octubre de 1993.
4.5.
Alegatos de conclusin y concepto del Ministerio Pblico.
La parte demandante aleg que se prob el incumplimiento de ECOPETROL con base

en el dictamen de peritos mediante el cual, segn su afirmacin, se demostr que hubo
obra adicional no pagada, cuya ejecucin se cumpli por el contratista realizando un
esfuerzo que lo coloc en estado de indigencia.
En relacin con el desequilibrio econmico plante su alegato as: NO SE CONOCE

CONSENSUALISMO ALGUNO EN TORNO A QUE SE HAYA DISCUTIDO EN FORMA
BILATERAL EL ALCANCE // Pero el hecho central del desequilibrio NO EST EN ESAS
ACOTACIONES, lo encontramos en la mayor cantidad de OBRA QUE TUVO QUE
EJECUTAR EL CONTRATISTA con condiciones climticas e imposibilidad de maquinaria
e insuficiencia de los materiales a cargo de ECOPETROL, que indujeron un mayor
desgaste, obras no pagadas por la estatal, tal como lo acreditaron los peritos tcnicos, que
siendo obras especiales se pagaron como obras regulares.
Agreg que el denominado contrato adicional para poner en punto de no prdida al

contratista, se limit a la actualizacin de los precios y no otorg el verdadero
reconocimiento de la ecuacin contractual.5
Respecto de la caducidad de la accin, el demandante indic que el trmino de dos aos

se debe contar a partir del acta de liquidacin del contrato ocurrida el 14 de marzo de 1994
y que la demanda se present oportunamente el 15 de diciembre de 1995.
En relacin con la integracin del litis consorcio necesario observ que se trat de un
litisconsorcio facultativo, de acuerdo con el Decreto-ley 222 de 1983.
La parte demandada y el Ministerio Pblico guardaron silencio en su oportunidad.
4.6.
Otras actuaciones.
Encontrndose el proceso en estado de emitir fallo de fondo en primera instancia,

mediante auto de 4 de octubre de 20026 se advirti que no se dio trmite a la solicitud de
aclaracin del dictamen [tcnico], por lo anterior, a travs de los oficios de 20 de marzo de
2003 se procedi a requerir a los peritos, el 8 de abril de 2005 se recibi la respuesta a las
objeciones y aclaraciones presentada por los citados peritos, se corri traslado de la
aclaracin al dictamen mediante auto de 29 de junio de 2005 y finalmente, en constancia
secretarial de julio 14 de 2005 se inform que las pruebas ordenadas en auto de mejor
proveer fueron incorporadas al expediente.
El 10 de junio de 2005 se radic oficio No. 2004 -00065, del Juzgado Primero Civil del
Circuito de Barrancabermeja, librado en el proceso ejecutivo singular promovido por
Elizabeth Rubiano Saldaa contra Julio Rubiano Saldaa, mediante el cual se inform
acerca del auto de 3 de junio en el cual se decret el embargo y secuestro del crdito que
tenga el demandado JULIO RUBIANO SALDAA dentro del proceso de accin contractual
contra la EMPRESA COLOMBIANA DE PETRLEOS ECOPETROL.
5
Foilo 702, cuaderno 9.
4.7.
Impedimento.
El doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera, Consejero de la Subseccin A, Seccin

Tercera de esta Corporacin, mediante escrito de 29 de octubre de 2014, manifest su
impedimento para conocer del presente asunto, con fundamento en la causal consagrada
en el numeral 1 del artculo 150 del C.P.C., el cual fue aceptado mediante auto de 5 de
marzo de 2015, dando lugar al sorteo de conjuez.
4.8.
La sentencia impugnada.
El Tribunal a quo profiri sentencia el 21 de marzo de 2007 en la cual declar probada la

excepcin de caducidad de la accin y deneg las pretensiones de la demanda, segn se
lee en la parte resolutiva de la decisin.
4.9.
El recurso de apelacin.
La parte demandante impugn la sentencia de primera instancia y sustent su recurso

dentro del trmino procesal previsto para el efecto7, con fundamento en que el contrato se
liquid de mutuo acuerdo entre las partes, mediante acta del 14 de marzo de 1994 con las
correspondientes salvedades y se present la demanda el 19 de diciembre de 1995,
dentro del trmino legal de dos aos que ha sido decantado por el Consejo de Estado,
para efectos de proponer la accin contractual.
El actor solicit revocar la sentencia de primera instancia, toda vez que los motivos de
hecho y de derecho en los que se bas la accin contractual, comprendieron el acto
jurdico de la liquidacin bilateral, contemplado en el artculo 288 del Decreto-ley 222 de
1983 y en los artculos 60 y 61 de la ley 80 de 1993.
Memorial presentado el 10 de abril de 2007, folio 136 a 739, cuaderno principal segunda instancia.
En su alegato acudi a relacionar las sentencias acerca del cmputo del bienio a partir de
la suscripcin del acta de liquidacin bilateral.
En relacin con el asunto de fondo, el demandante detall los elementos que generan el
derecho al resarcimiento a saber: la liquidacin con salvedades, el desacuerdo del
contratista expresado en el acta de liquidacin, la obligacin de la entidad contratante de
respetar las ventajas econmicas del contrato llevadas al AIU pues el mvil de ganancia
debe permanecer en desarrollo de todo el contrato como gida al cuidado de la
administracin, ante lo cual se impone el deber de guardar el equilibrio econmico y
reestablecer las prestaciones mutuas.
La parte demandada y el Ministerio Pblico guardaron silencio en su oportunidad8.
II. C O N S I D E R A C I O N E S
Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarn los siguientes temas:
1) competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto; 2) del saneamiento de la
posible configuracin de la causal de nulidad; 3) anlisis de la caducidad de la accin
contractual en el presente caso; 4) pruebas documentales aportadas al proceso; 5) otras
pruebas; 6) principio del equilibrio contractual; 7) causas y requisitos del desequilibrio
econmico del contrato; 8) prueba idnea del desequilibrio econmico imputable al Estado
contratante; 9) falla de la carga de la prueba del desequilibrio econmico del contrato; 10)
defectos en la formulacin del precio por causas atribuibles al contratista; 11) el caso
concreto y 12) costas.
1. Competencia del Consejo de Estado.
1.1. Jurisdiccin competente.
Folio 786, cuaderno principal segunda instancia-
El contrato en cuyo seno se generaron las controversias planteadas en el presente

proceso es un contrato de montaje de redes del oleoducto y gasoducto del proyecto La
Cira -Infantas, distinguido con el nmero DIJ P- 046, celebrado entre la Empresa
Colombiana de Petrleos ECOPETROL, en su momento Empresa Industrial y Comercial
del Estado y los seores Julio Antonio Rubiano Saldaa y la sociedad Construcciones y
Montajes Ltda., suscrito el da 5 de abril de 1993; que dio lugar a la demanda presentada
el 19 de diciembre de 1995, en vigencia de la Ley 80 de 1993 9, la cual dispuso las reglas y
principios de los contratos estatales y defini las entidades estatales para efectos de la
citada Ley, comprendiendo en stas ltimas las denominados empresas industriales y
comerciales del estado, a las cuales se refiere el artculo 2 de la citada Ley10.
Esta Corporacin es competente para conocer del recurso de apelacin en virtud de lo

dispuesto por el artculo 7511 de la Ley 80, el cual prescribe expresamente, que la
9
Al respecto, la Seccin Tercera del Consejo de Estado sostuvo la aplicacin de la Ley 80 de 1993, para efectos de
determinar la competencia, con independencia de que el contrato se hubiere celebrado en vigencia del Decreto 222 de
1993, as: Es decir, como bien lo ha manifestado la jurisprudencia de esta Corporacin, despus de entrar en vigencia
la Ley 80 de 1993, y sin importar que se trate de aplicarla en relacin con un contrato celebrado en vigencia del Decreto
222 de 1983, no hay lugar a discutir la naturaleza del contrato celebrado por una entidad estatal - si lo es
administrativo o de derecho privado-, para determinar la jurisdiccin a la cual compete el juzgamiento de las
controversias que de l se deriven, pues es suficiente con que el contrato haya sido celebrado por una entidad estatal,
como en el caso que aqu se estudia, para que su juzgamiento corresponda a esta jurisdiccin, como expresamente lo
dispone el artculo 75 (). (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia de
diciembre 3 de 2007. Exp. 24.710. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.).
Esta jurisprudencia fue reiterada por la Seccin Tercera, en sentencia de 15 de abril de 2010, Consejero Ponente:
Mauricio Fajardo Gomez, radicacin:760012331000199501791- 01, expediente:18.292, actor: Empresa de Seguridad
Vinpasex limitada y Seguros Confianza S.A., demandado: Empresas Municipales de Cali Emcali, referencia:
contractual apelacin sentencia.
10
Para los solos efectos de esta ley:
1o. Se denominan entidades estatales:
a) La Nacin, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las reas
metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indgenas y los municipios; los establecimientos pblicos,
las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economa mixta en las que el Estado tenga
participacin superior al cincuenta por ciento (50%), as como las entidades descentralizadas indirectas y las dems
personas jurdicas en las que exista dicha participacin pblica mayoritaria, cualquiera sea la denominacin que ellas
adopten, en todos los rdenes y niveles. ( La negrilla no es del texto).
11
Artculo 75, Ley 80 de 1993: Sin perjuicio de lo dispuesto en los artculos anteriores, el juez competente para conocer
de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecucin o cumplimiento ser el de la
jurisdiccin contencioso administrativa.
competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por
las entidades estatales es la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, categora
predicable para ECOPETROL, toda vez que -se reitera- era un establecimiento pblico
para la poca del sub lite, medida en la cual tena el carcter de entidad estatal en los
trminos del ya citado artculo 2 de la Ley 80 de 1993.
Adicionalmente se tiene en cuenta que el artculo 82 del Cdigo Contencioso

Administrativo, modificado por el Decreto 2304 de 1989, vigente para la fecha de
presentacin de la demanda, dispona en lo pertinente:
"Artculo 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las

partes de un contrato administrativo o privado con clusula de caducidad12 podr
pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones,
condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisin; que
se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones.
1.2. Cuanta.
Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda
instancia, toda vez que las pretensiones se estimaron en un valor de $293051.69613,
monto que resulta superior a la suma equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($59467.000) 14,
exigida en la Ley 954 promulgada el 28 de abril de 200515, aplicable para la fecha en que
se present el recurso de apelacin16.
12
Clusula vigsima sexta - contrato DIJ-P-046.
13
Folio 103 a 106, cuaderno 1, suma que equivale a la pretensin principal.
14
De acuerdo con el salario mnimo mensual legal vigente del ao 1995 ($118.934), toda vez que la
demanda se present el 19 de diciembre de 1995 y el recurso de apelacin se interpuso el 10 de abril de
2007, en vigencia de la Ley 954 de 2005 (folio 739, cuaderno principal).
15
Diario Oficial 45.983
16
Por otra parte, para determinar la competencia por razn de la cuanta, rega el artculo 20 del Cdigo de
Procedimiento Civil por remisin expresa del artculo 267 del C.C.A., el cual estableca:
Artculo 20: La cuanta se determinar as:
1. Por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o
perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentacin de aquella.
2. Por el valor de la pretensin mayor, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones.
()
2.
Del saneamiento de la posible configuracin de la causal de nulidad.
En relacin con el saneamiento de las nulidades, el Consejo de Estado, tanto en

pronunciamientos de Sala Plena17 como de la Seccin Tercera18 ha precisado:
A propsito del rgimen legal de las nulidades procesales, importa destacar que el
mismo se encuentra orientado, entre otros, por los principios de i) taxatividad o
especificidad y de ii) convalidacin o saneamiento, con sujecin a los cuales se tiene,
en virtud del primero, que no ser posible invocar y menos aplicar causales de
nulidad que no hubieren sido expresamente consagradas por el legislador nica
autoridad, junto con el Constituyente claro est, con facultades para establecer y
definir las causales de nulidad-, y, por razn del segundo, que las causales de
nulidad que no se propongan o no se aleguen en la oportunidad prevista en la ley
para el efecto, desaparecen por razn de su saneamiento.
()
Esos aspectos generales que se dejan expuestos en relacin con la estructura del
rgimen relativo a las nulidades procesales encuentran complemento necesario en el
sealamiento igualmente exacto y concreto que la propia ley realiza acerca de los
nicos eventos en los cuales no es posible sanear los vicios que estn llamados a
afectar la validez de las actuaciones procesales (artculo 144, inciso final, C. de P.
C.), cuestin que, como excepcin a la regla de la convalidacin, slo puede
predicarse respecto de las causales comprendidas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del
artculo 140 del estatuto procesal civil, las cuales dicen relacin con: a).- La falta de
jurisdiccin (artculo 140-1); b).- La falta de competencia funcional (artculo 140-2);
c).- El desconocimiento de providencia ejecutoriada proveniente del superior, la
reanudacin de un proceso legalmente concluido o la pretermisin ntegra de la
respectiva instancia (artculo 140-3), y d).- La tramitacin de la demanda por proceso
diferente al que corresponde (artculo 140-4).
Las dems causales de nulidad procesal, esto es las que se encuentran consagradas
dentro de los numerales 5 a 9 del citado artculo 140 del C. de P. C., son
subsanables, cuestin que debe tenerse por cumplida Cuando la parte que poda
alegarla no lo hizo oportunamente (artculo 144-1, C. de P. C.), hiptesis que guarda
total armona con la norma procesal, igualmente imperativa, de orden pblico y de
derecho pblico (artculo 6 C. de P. C.), en virtud de la cual se niega categricamente
la posibilidad de alegar cualesquiera de la causales de nulidad saneables [a]
quien haya actuado en el proceso despus de ocurrida la respectiva causal sin
proponerla (artculo 143, incido 6, C. de P. C.), amn de la disposicin procesal que
determina que las dems irregularidades que se configuren dentro del proceso,
17
18
Auto de 22 de abril de 2008, exp. C-110010315000200800180 00.
Sentencia de 20 de septiembre de 2007, exp. 15.779, reiterada por esta Subseccin en sentencia de 21
de febrero de 2011, exp. 17.721.
distintas de las consagradas en los numerales 1 a 9 del citado artculo 140 del C. de
P. C., se tendrn por subsanadas, si no se impugnan oportunamente por medio
de los recursos que este Cdigo establece (pargrafo, artculo 140, C. de P. C.).
De ello se desprende, de manera difana, que la posibilidad de alegar las causales

de nulidad susceptibles de saneamiento al igual que sucede con las dems
irregularidades que se configuren dentro de un proceso, distintas de las causales
legales de nulidad procesal-, es una posibilidad que se encuentra sometida a
precisas y determinadas etapas procesales cuyo vencimiento determina su
preclusin, a lo cual debe agregarse que dicho saneamiento supone la convalidacin
de la actuacin lo cual puede darse bien por manifestacin expresa del
consentimiento de la parte afectada o bien por consentimiento tcito, como el que
corresponde a la realizacin de actuaciones posteriores sin alegacin de la nulidad
correspondiente.
A travs de auto de 19 de junio de 2014, esta Subseccin observ que en la primera

instancia no se haba dispuesto la vinculacin de la sociedad consorciada Construcciones
y Montajes Ltda., como litisconsorte necesario por activa en su condicin de parte dentro
del consorcio contratista en el contrato DIJ-P- 046 de 1993, en cuya ejecucin y
liquidacin se presentaron las controversias contractuales que ahora se deben desatar.
Esta circunstancia habra podido derivar en la configuracin de la causal de nulidad del
numeral 9 del artculo 140 del Cdigo de Procedimiento Civil, por lo cual se dispuso
ponerla en conocimiento de dicha sociedad.
El aviso a la mencionada sociedad se estim necesario en la medida en que las dos

partes consorciadas suscribieron el contrato DIJ-P-046 y el demandante invoc estar
obrando en ejercicio de la accin contractual, nicamente como parte del consorcio y no
como representante del mismo.
Con todo, a pesar de que la sociedad Construcciones y Montajes Ltda., mediante aviso de
29 de julio de 2014, fue debidamente notificada de la existencia de este proceso y de la
posible configuracin de la causal de nulidad, guard silencio frente al vicio advertido,
pasividad a partir de la cual se entiende saneado todo lo actuado en el presente asunto.
Se considera, entonces, superado el aspecto procesal expuesto, no encontrndose causal

de nulidad, la Sala continuar en el anlisis de los asuntos materia del recurso de
apelacin.
3. Caducidad de la accin contractual en el presente caso.
El asunto preliminar de la sentencia de primera instancia lo constituy la apreciacin de los

supuestos que dieron lugar a la demanda, con base en los cuales el Tribunal a quo
concluy acerca de la caducidad de la accin por aplicacin del plazo de dos (2) aos
fijado en el artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo, contado en esa decisin a
partir del 10 de septiembre de 1993, fecha de firma del contrato adicional contentivo de los
acuerdos sobre la actualizacin del valor, reconocimiento de costos, ampliacin de plazo,
segundo anticipo y otras modificaciones a las clusulas del contrato DIJ-P- 046.
Con el propsito de resolver el recurso de apelacin en ese aspecto, la Sala presentar un

recuento de las normas aplicables y ubicar, en el tiempo, los supuestos de la caducidad
de la accin contractual.
El artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo, originalmente contenido en el

Decreto 01 de 1984 dispona lo siguiente:
Artculo 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES.

()
Las relativas a contratos caducarn a los dos (2) aos de expedidos los actos u
ocurridos los hechos que den lugar a ella.
Los actos separables distintos del de adjudicacin de una licitacin solo sern
impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato.
En ese cuerpo normativo las acciones relativas a los contratos estaban contempladas para
los pronunciamientos de existencia, validez e incumplimiento, al paso que los actos
separables del contrato deban demandarse por medio de otras acciones previstas en el
Cdigo:
Artculo 87. ACCIONES RELATIVAS A CONTRATOS. Cualquiera de las partes
de un contrato de derecho privado de la administracin en que se haya incluido la
clusula de caducidad, o de los contratos administrativos o interadministrativos,
podr pedir un pronunciamiento sobre su existencia o validez, que se decrete su
revisin; que se declare su incumplimiento y la responsabilidad derivada de l,
La nulidad absoluta tambin podr pedirse por el ministerio pblico y por quien
demuestre inters directo en el contrato.
Los actos separables del contrato sern controlables por medio de otras acciones
previstas en este cdigo.
El Decreto 2304 de 198919 modific la redaccin del artculo 136 del Cdigo Contencioso
Administrativo en relacin con la caducidad de la accin, establecida en esa norma a partir
de los motivos de hecho o de derecho que dan lugar a la accin. Igualmente suprimi el
inciso relacionado con la demanda de los actos separables contenido en el anterior
artculo 136, referido a la oportunidad para incoar la accin a partir de la terminacin o
liquidacin
del
contrato
como
presupuesto
para
la
demanda.
La
disposicin
correspondiente qued reformada con el siguiente texto:

Artculo 23. El artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo quedar as:
"Artculo 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES.
()
Las relativas a contratos caducarn en dos (2) aos de ocurridos los motivos de
hecho o de derecho que le sirvan de fundamento".20
Por otra parte, se precisa que el Decreto 2304 de 1989 ampli el alcance de las
pretensiones posibles dentro de la accin contractual toda vez que incorpor la posibilidad
de impetrar por esta va otras declaraciones y condenas, en la siguiente forma:
Artculo 17. El artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo quedar as:
"Artculo 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las
partes de un contrato administrativo o privado con clusula de caducidad podr
pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones,
condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisin; que
se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones.
Los causahabientes de los contratistas tambin podrn promover
controversias contractuales.
las
El Ministerio Pblico o el tercero que acredite un inters directo en el contrato,

est facultado para solicitar tambin su nulidad absoluta. El juez administrativo
podr declarar de oficio la nulidad absoluta cuando est plenamente demostrada
en el proceso y siempre que en l intervengan las partes contratantes o sus
causahabientes".
19
Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias de la Ley 30 de 1987. Este Decreto se identifica
como norma vigente para la poca en que se celebr el contrato sub lite e igualmente para la fecha en que
se present la demanda.
20
Modificado nuevamente por la Ley 446 de 1998, con posterioridad a la fecha de presentacin de la
demanda en el presente litigio.
De conformidad con las disposiciones anteriores se establece que: i) de acuerdo con el

Cdigo Contencioso Administrativo tal como fue modificado por el Decreto 2304 de 1989,
la caducidad de la accin contractual tena lugar transcurrido el plazo de dos aos contado
a partir de los supuestos de hecho o de derecho invocados como fundamento y ii) dicha
accin poda tener por objeto cualquier tipo de declaracin o condena en relacin con el
contrato.
Por otra parte, el Decreto-ley 222 de 1983 seal en su artculo 287 los casos en los
cuales proceda en forma imperativa la liquidacin del contrato, bien por la declaratoria de
caducidad, la terminacin de mutuo acuerdo, la declaratoria de nulidad, o tratndose de
los contratos de obra pblica y de suministro, segn se lee a continuacin:
ARTICULO 287. DE LOS CASOS EN QUE PROCEDE LA LIQUIDACION -. Deber
procederse a la liquidacin de los contratos en los siguientes casos:
1. Cuando se haya ejecutoriado la providencia que declar la caducidad.
2. Cuando las partes den por terminado el contrato por mutuo acuerdo, lo cual
podr hacerse en todos los casos en que tal determinacin no implique renuncia a
derechos causados o adquiridos en favor de la entidad contratante.
3. Cuando se haya ejecutoriado la providencia judicial que lo declare nulo.
4. Cuando la autoridad competente lo declare terminado unilateralmente conforme
al artculo 19 del presente estatuto.
Adems de los casos sealados, y si a ello hubiere lugar, los contratos de
suministros y de obras pblicas debern liquidarse una vez que se hayan cumplido
o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos.
Establecido el marco legal anterior, con el fin de precisar el trmino de caducidad de la

accin contractual en el sub-lite, la Sala pasar a apreciar los supuestos de hecho y de
derecho en que se fund la accin en el presente proceso.
3.1. Supuestos de hecho.
En la sentencia de primera instancia se acudi a determinar la caducidad de la accin

contractual ocurrida por el transcurso de dos aos contados a partir de la fecha del
contrato adicional ELC-041 AD/93 suscrito el 10 de septiembre de 1993, como conclusin
de lo cual se determin que para la fecha de presentacin de la demanda, realizada el 19
de diciembre de 1995, haba transcurrido un lapso superior a los dos aos, por lo cual se
declar la prosperidad de la excepcin de caducidad.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Santander consider lo siguiente:
Siendo la caducidad de la accin una institucin eminentemente procesal, se

impone la aplicacin de la norma vigente para la poca del ejercicio de la accin,
esto es, para el diez y nueve (19) de diciembre de 1995.
Antes de la entrada en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 o cdigo

Contencioso Administrativo, no exista trmino de caducidad para las acciones
contractuales () y antes de la reforma introducida por el artculo 44 de la Ley
446 de 1998, la ley seal como trmino para el ejercicio de las acciones
contractuales, uno de caducidad de dos aos, contados a partir de ocurridos los
motivos de hechos o de derecho que le sirven de fundamento (ltimo inciso Art.
136).
()
En el presente caso el actor pretende enervar las estipulaciones econmicas del

contrato, de la que se deriva un desequilibrio financiero en su contra, porque
dice, aquellas estipulaciones nacieron erradas, partiendo de la premisa de que se
materializaron en el contrato, tems con valores calculados al ao 1990 y
adems, arguye que ocurrieron hechos externos como el de una pluviosidad
excesiva en la zona de ejecucin, que dilataron el plazo de ejecucin de las
obras.
Como el grueso de la tesis en que se funda la accin, se ubica, como queda

visto, en atacar la validez de las estipulaciones econmicas del contrato,
necesariamente, se impone el trmino de dos aos para la vigencia de la accin,
contados a partir de la ocurrencia de ocurridos los hechos que den lugar a ella.
De esta manera, le asiste razn a la demandada, cuando afirma que como

mximo tuvieron ocurrencia o por lo menos fueron detectados por el contratista
en la fecha de la firma del contrato adicional, esto es el 2021 de septiembre de
1993 ().
Ahora bien, la parte actora advirti que el trmino de caducidad se deba contar a partir del
acta de liquidacin final y definitiva de fecha 14 de marzo de 1994, de manera que a su
juicio no oper la caducidad de la accin prevista en el artculo 136 del Cdigo
Contencioso Administrativo.
21
La fecha de suscripcin correcta es 10 de septiembre de 1993, de acuerdo con el contrato obrante al folio
177, cuaderno 1.
La Sala observa lo siguiente:
En el hecho vigsimo tercero de la demanda, la parte demandante se refiri a los daos

causados por ECOPETROL al no reestablecer el equilibrio financiero pretendido, en la
siguiente forma:
Por el contrario, ECOPETROL procedi a soslayar mediante la Falsa

Motivacin al contrato adicional, y ciertamente el actor le cumpli entregando las
obras a costa de su quiebra social y econmica, tal como se evidencia en el acta
de liquidacin suscrita el 20 XII 1993 y definitivamente liquidada en marzo de
1994.22
Sin ambigedad alguna se evidencia que este hecho de la demanda se refiere una
secuencia de actividades: el contrato adicional, la entrega de las obras y la liquidacin
definitiva del contrato, para lo cual la parte demandante invoc como una evidencia de
esos hechos, el acta de liquidacin del contrato.
En relacin con el referido hecho, en el plenario se encuentra el acta de liquidacin final y

definitiva de 14 de marzo de 1994, con firma del interventor, el representante legal del
consorcio y el jefe del departamento de ingeniera, ste ltimo junto a su firma indic abril
8/94.
El antecitado documento contiene la constancia manuscrita del consorcio contratista, en la

cual indic:
En la actualidad nos encontramos solicitando un reajuste econmico por mayor

costo de obra con respecto al avalo inicial que hizo la Empresa Colombiana de
Petrleos. De no llegar a un acuerdo directo, nos reservamos el derecho a acudir
al contencioso administrativo.
Por su parte, en la contestacin a la demanda, ECOPETROL advirti los siguientes

hechos relacionados con la reclamacin del consorcio, ocurridos con posterioridad a la
firma del contrato adicional:
22
Folio 93, cuaderno 1 principal, primera instancia.
El Consorcio no intent acudir sino que acudi efectivamente a la va de la

reclamacin directa. En agotamiento de este trmite dirigi a ECOPETROL las
comunicaciones CJEC-521 del 4 de enero de 19994 y CJEJ-522 del 5 de enero
de 1994, las cuales fueron respondidas por ECOPETROL, mediante Ia
comunicacin 23400-020661 del 15 de febrero de 1994.
El pronunciamiento de ECOPETROL sobre la reclamacin que se pretende desatar en

este proceso, se encontr corroborado en el acervo probatorio, con la comunicacin del 15
de febrero de 1994 y el acta de liquidacin final y definitiva de 14 de marzo de 1994.
De acuerdo con todos los hechos y documentos citados, se fijan los supuestos de hecho
de la presente litis, los cuales, entonces, van ms all de la celebracin del contrato DIJ-P046, pasan por la negociacin del contrato adicional suscrito el de septiembre 10 de 1993
e incluyen igualmente los hechos posteriores, ocurridos en la etapa de terminacin y
liquidacin del contrato DIJ-P-46, en particular la salvedad impuesta al acta de liquidacin.
La Sala no acompaa la apreciacin del Tribunal a quo acerca de que lo que se discute en
el presente proceso es la validez del pacto econmico incluido en el contrato DIJ-P-46,
ajustado por las partes en la modificacin al contrato suscrita el 10 de septiembre de 1993,
por la potsima razn de que esa no fue la pretensin del demandante: en parte alguna
solicit la nulidad de la clusula de valor o del acto contractual de adicin.
Igual se equivoc el Tribunal a quo al apreciar la caducidad de la accin contractual a

partir de la ubicacin temporal del grueso de los hechos que originaron la demanda,
puesto que no existi fundamento jurdico para desconocer algunos hechos que tambin
constituyen elementos fcticos y jurdicos de la controversia en forma realmente esencial,
en orden de mayor importancia para definir el contenido de las obligaciones
supuestamente incumplidas o concretar un desequilibrio en la liquidacin del contrato.
Finalmente, es importante puntualizar que el Tribunal a quo desconoci el escrito

presentado por el demandante el 6 de marzo de 199623 con el objeto de subsanar la
demanda, en cumplimiento de la informacin solicitada por auto de 29 de febrero de 1996,
23
Folio 103, cuaderno 1
en el cual procedi a: i) detallar la estimacin razonada de la cuanta24, por concepto de

desequilibrio econmico y ii) atender el punto 2 del auto de 29 de febrero de 1996,
atinente a los supuestos de hecho y de derecho de la demanda para efectos de la
caducidad, lo cual realiz el demandante con el siguiente texto:
El punto atinente al trmino para computar la presunta caducidad o determinar
los hechos o actos que motivaron el presente contencioso deber tomarse como
fecha el acta de liquidacin final del contrato suscrito entre las partes.
El acto contractual es el que seala las erogaciones a favor o en contra de la
entidad y contratista, en mi sentir jurdico es a partir de la referida Acta de
Liquidacin final que nace al mundo contractual las reclamaciones del contratista
al no haber sido reconocido las pretensiones, la firma del acta de se produjo el 14
de marzo de 1994.
As las cosas, la Sala advierte elementos de juicio suficientes para establecer que el
Tribunal a quo se equivoc al dejar de apreciar el acta de liquidacin bilateral del contrato
de fecha 14 de marzo de 1994 y las salvedades expuestas en el documento
correspondiente, como parte de los supuestos de hecho que se ventilan en la presente
controversia judicial, es decir que la postura correcta era tomar el 14 de marzo de 1994,
como hito jurdico a partir del cual empez a contar el trmino de caducidad de la accin
contractual.
3.2.
Supuestos de derecho.
El rgimen de la liquidacin del contrato y el contenido del acta de liquidacin en la cual se

deban determinar las obligaciones de las partes, se encontr previsto en el Decreto-ley
222 de 1983, en la siguiente forma:
Artculo 288. De las personas que deben efectuar la liquidacin. Cuando a ello
hubiere lugar debern liquidar los contratos el jefe de la entidad contratante, o
quien l encargue por resolucin; el Contratista y en el evento en que ste se
negare, el interventor, o quien haga sus veces. El acta de liquidacin se pondr a
disposicin de la Contralora General de la Repblica, para efectos del control
posterior.
24
Suma que se obtiene de la diferencia expuesta en la demanda, obrante al folio 94 del cuaderno 1)
entre el valor pagado ($411354.073) y la cuanta real del contrato ($577879.921) sta ltima
determinada por el demandante con invocacin de la comunicacin CJEJ-42/93 expedida por
ECOPETROL.
Artculo 289. Del contenido de la liquidacin. Las diligencias de liquidacin, que

siempre constarn en actas, determinarn las sumas de dinero que haya recibido
el Contratista y la ejecucin de la prestacin a su cargo.
Con base en dichas actas se determinarn las obligaciones a cargo de las partes,
teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, o las indemnizaciones a
favor del Contratista, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado
en el respectivo contrato.
Si no hubiere acuerdo para liquidar un contrato, se tendr por firme la liquidacin

presentada por la entidad contratante, la cual se expedir mediante resolucin
motivada que estar sujeta a los recursos ordinarios por la va gubernativa.
El acta final de liquidacin, que deber ser aprobada por el jefe de la entidad
contratante, si l no hubiere intervenido, presta mrito ejecutivo ante la
jurisdiccin coactiva contra el Contratista y su garante en cuanto de ella
resultaren obligaciones econmicas a su cargo.
La Sala encuentra que asisti la razn a la parte actora en la medida en que observ que
aun antes de la expedicin de la Ley 80 de 1993, existi legalmente la obligacin de
liquidacin de los contratos, referida en el artculo 288 del Decreto-ley 222 de 1983 y que
ello constituy la base jurdica sobre la cual se suscribi el acta de liquidacin de 14 de
marzo de 1994 con la determinacin de las obligaciones finales resultantes de la ejecucin
financiera del contrato, y que esa acta no constituy un acto administrativo demandable en
forma separada de las pretensiones que entabl en esta litis.
Ello es as, toda vez que de acuerdo con los documentos obrantes en el plenario la
terminacin del contrato ocurri por vencimiento del trmino pactado con su plazo
adicional y obrando de mutuo acuerdo tuvo lugar la etapa de liquidacin, cuyo resultado
econmico se plasm en el acta final de liquidacin de 14 de marzo de 1994 levantada en
los trminos del artculo 289 del Decreto-ley 222 de 1983, en la cual se evidenci un
acuerdo bilateral de liquidacin con salvedades del consorcio contratista por razn de la
reclamacin en curso referida al pretendido desequilibrio econmico.
Por este camino se llega a la certeza de que uno de los supuestos de derecho que se
present en la presente controversia lo constituye la liquidacin del contrato.
Por lo tanto, la demanda se ajust al contenido de la accin contractual prevista en el

artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo, integr las pretensiones insatisfechas
en la liquidacin del contrato DIJ- P- 046, con los supuestos de derecho correspondientes
a las disposiciones normativas de la etapa de liquidacin del contrato, referidas en el
Decreto-ley 222 de 1983.
De esta apreciacin resulta imperativo establecer el cmputo de caducidad de la accin

contractual orientada a la declaracin y pago del correspondiente valor, desde la fecha del
acta de liquidacin del contrato, es decir el 14 de marzo de 1994, con lo cual se llega a la
conclusin evidente de que no tuvo lugar la caducidad de la accin, toda vez que la
demanda se present, oportunamente, el 19 de diciembre de 1995.
Con fundamento en todo lo anterior, la Sala revocar la sentencia de primera instancia y

entrar a estudiar el fondo del litigio
4. Pruebas documentales aportadas al proceso.
Se aportaron las siguientes pruebas documentales:
4.1. En relacin con el contrato de construccin DIJ- P- 048 de 1992, celebrado entre
ECOPETROL y el consorcio integrado por Montecz Ltda., - Conequipos, para la
construccin de aproximadamente 300 kilmetros de lneas de transferencia, se allegaron
los siguientes documentos: contrato suscrito el 6 de abril de 1992; volumen I y II del pliego
de condiciones25; auto de 7 de octubre de 1992 emanado de la Direccin Regional de
Bogot del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante el cual se declar probada
la fuerza mayor en el caso de la empresa Montecz Ltda., e Ingeniera Construcciones y
Equipos Conequipos Ing. Ltda, requerida por ella para suspender sus contratos de
trabajo26; comunicacin CMC-B-076-92 de octubre 22 de 1992 en la cual el citado
consorcio se dirigi a ECOPETROL, puso de presente la gravedad de la situacin poltico
social y la seguridad del rea donde se debe ejecutar la obra que llev la suspensin
inicial del contrato por mutuo acuerdo e indic que no existen condiciones para reiniciar el
trabajo27.
4.2. Comunicacin de noviembre 11 de 1992, mediante la cual, el coordinador del grupo

inform a ECOPETROL el listado de firmas interesadas en participar en la culminacin de
los trabajos relacionados con el Proyecto La Cira Infantas. Aparecen relacionados Julio
Rubiano y Construcciones y Montajes, entre otros28.
4.3. Documento No. 22000 009606 de 17 de diciembre de 1992 mediante el cual el

coordinador del proyecto en ECOPETROL extendi invitacin a los interesados a contratar
la construccin y montaje de las lneas de transferencia en el Proyecto La Cira- Infantas,
con el objeto de realizar una reunin de carcter tcnico explicativo 29.
25
Folios 35 a 372, cuaderno 7.
26
27
Folios 231 y 232, cuaderno 8.
28
29
4.4. Pliego de Condiciones solicitud de ofertas para la construccin de lneas externas

de las estaciones LCI-04/05/06/07 del proyecto la Cira - Infantas, con sus anexos30.
4.5. Acta de reunin No. 01 de 4 de enero de 1993 realizada en la sala de reuniones del
proyecto La Cira - Infantas, con el objeto de RECIBIR INFORMACIN FINANCIERA Y
CAPACIDAD TCNICA DE LAS FIRMAS INVITADAS PARA PARTICIPAR EN LOS
DIFERENTES CONTRATOS DE LA CONSTRUCCIN Y MONTAJE DE LAS LINEAS
EXTERNAS. Se relacionan como personas presentes Julio Rubiano
Saldaa y
Construcciones y Montajes Limitada, sociedad representada por Jorge Trujillo Nio, entre
otros31.
4.6. Comunicacin CJEJ 003 de enero 18 de 1993, dirigida a ECOPETROL, suscrita por el
Ingeniero Eberto Chvez M., el seor Julio Rubiano Saldaa y el representante de
Construcciones y Montajes Ltda., con el fin de dar respuesta afirmativa a la ltima oferta
propuesta por ustedes con respecto al contrato de la referencia (PROYECTO LA CIRA INFANTAS CONTRATO No. 5)32.
4.7. Convenio de intencin de consorcio suscrito el 22 de enero de 1993, entre Jorge

Trujillo Nio, en representacin de Construcciones y Montajes Ltda. y el seor Julio
Rubiano Saldaa33.
4.8. Acta de la reunin conjunta, realizada en la semana del 22 al 26 de febrero de 1993,

celebrada entre ECOPETROL y los contratistas invitados, suscrita por el coordinador del
Proyecto, el coordinador de seguridad industrial y el jefe de interventora de ECOPETROL,
la cual tuvo por objeto: TRATAR ASUNTOS GENERALES PARA EL ADECUADO
MANEJO DEL CONTRATO Y RESOLVER INQUIETUDES TCNICAS.
4.9. Comunicacin PLCI-087 93 de 2 de abril de 1993, mediante la cual el jefe de

interventora entreg al consorcio los procedimientos de soldadura y solicit su anlisis y
aceptacin o rechazo.34
4.10. Contrato DIJ-P-046 suscrito el 5 de abril de 1993 entre el consorcio integrado por
Construcciones y Montajes Limitada y Julio Antonio Rubiano Saldaa, con firmas del seor
Jorge Trujillo Nio, obrando como gerente de la sociedad citada, Julio Antonio Rubiano
Saldaa, obrando en nombre propio y la EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS,
denominada para efectos de ese documento ECOPETROL.
30
Cuaderno 5.
31
32
33
34
En este contrato se destacan las siguientes clusulas:
CLUSULA PRIMERA: OBJETO: El CONSORCIO se obliga para con

ECOPETROL a ejecutar con sus propios medios, materiales y equipos y
personal, en forma independiente y con plena autonoma tcnico administrativa,
hasta su total terminacin y aceptacin final, los trabajos correspondientes al
montaje de las redes 504, 601, 602 y 603. Oleoducto, Gasoducto de la estacin
LCI-05 y el Oleoducto y gasoducto de la Estacin LCI 06, Unidad 650 que
hacen parte del Proyecto La Cira-Infantas, localizados en jurisdiccin del
Corregimiento de El Centro, municipio de Barrancabermeja, Departamento de
Santander, Dichas trabajos debern ejecutarse de acuerdo con el pliego de
condiciones de la contratacin directa de las obras pendientes del contrato DIJ-P048-92, autorizada por la Junta Directiva de ECOPETROL como consta en el
acta No. 2013 del 17 de noviembre de 1992 ().
CLUSULA SEGUNDA: alcance de los trabajos: (ver anexo 1) documento que

forma parte integral de este contrato35.
CLUSULA TERCERA: CANTIDADES ESTIMADAS DE TRABAJO: Las

Cantidades consignadas en el anexo No. 1, son aproximadas y representan un
estimativo de los trabajos por hacer, en consecuencia, podrn aumentar o
disminuir durante la ejecucin del contrato, sin que ello de lugar a la modificacin
de los precios unitarios pactados, ni a reclamacin alguna por parte del
consorcio.
4.11. Comunicacin de 27 de abril de 1993 dirigida por el interventor del contrato al

consorcio Julio A. Rubiano Saldaa Construcciones y Montajes Ltda., en relacin con el
contrato DIJ-P-046, mediante la cual entreg 24 planos de construccin aprobados por
ECOPETROL y la cartera topogrfica de todas las redes, con constancia de recibido de
abril 28 de 199336.
4.12. Acta de iniciacin de obra suscrita el 30 de abril de 1993, con constancia de que el
contratista se comprometi a iniciar los trabajos a partir del mes de mayo de 1993 y se
hizo constar que el plazo era de 140 das calendario37.
4.13. Comunicacin de 4 de mayo de 1993 dirigida por el interventor del contrato al

consorcio Julio Rubiano Saldaa y Construcciones y Montajes Ltda., mediante la cual
35
Anexo obrante a los folios 23 a 25 cuaderno 1, con firma de las partes.
36
37
entreg 26 planos isomtricos para la conexin de las lneas, con constancia de recibido
de mayo 5 de 199338.
4.14. Actas de informe semanal, distinguidas con los nmeros 2. 4, 6, 7, 9 y 10 a 30 39,

con firma del ingeniero y el interventor del contrato.
4.15. Bitcora de obra del contrato DIJ-P-046, con anotaciones, unas suscritas por el
interventor y otras, por los miembros del consorcio, entre mayo 5 de 1993 y septiembre 4
de 199340.
4.16. Comunicacin LCI-076-93 de 20 de mayo de 1993, mediante la cual el interventor

del contrato detall los porcentajes para distribuir el control de avance y facturacin del
contrato41.
4.17. Comunicacin de junio 8 de 1993, suscrita por varios contratistas, entre ellos, Julio
Rubiano Saldaa Construcciones y Montajes Ltda., en la cual solicitaron a ECOPETROL
un anlisis para reajustar los precios a los niveles adecuados () o bien buscando la
forma para desarrollar los trabajos por administracin delegada ()42.
4.18. Comunicacin PLC 129 de 11 de junio de 1993 suscrita por el interventor del
proyecto, dirigida al consorcio, con constancia de recibido de la misma fecha, en la cual se
lee:
La interventora ve con preocupacin que ustedes hayan rebasado ampliamente

la cantidad de personal programado, lo cual redund en un adelanto hasta la
tercera semana () en las dos semanas siguientes el rendimiento fue absorbido
y el rendimiento por hora hombre disminuy ostensiblemente, supuestamente
por la mayor prdida de tiempo ante las lluvias y por la faltas de optimizacin de
recursos.
38
39
Folios 122 a 149, cuaderno 6
40
41
42
4.19. Comunicacin CJEJ-313-93 de junio 28 de 1993, mediante la cual el consorcio entreg a

ECOPETROL el balance general y el estado de prdidas econmicas de la obra a junio 30 de
1993, en el cual report egresos por $189162.035 con avance proyectado a junio 30 de 1993,
equivalente al 24.89%.43
4.20. Acta No. 1 de la reunin de redes externas de 25 de junio de 1993, realizada por
ECOPETROL con el objeto de Escuchar las inquietudes de los representantes de los seis
contratistas de Redes Externas del Proyecto La Cira Infantas, presentadas en comunicacin de
junio 24 de 1993, para analizar su contenidos y vislumbrar las posibilidades de una solucin.
4.21.
Comunicacin CJEJ-350-93 de julio 1 de 1993, en la cual el consorcio solicit a
ECOPETROL acceder al pago inmediato del corte a junio 30 de 1993, con la sola presentacin de
la factura44.
4.22. Comunicacin CJEJ-432-93 de julio 15 de 1993, suscrita por el seor Julio Rubiano
Saldaa, en la cual el consorcio inform a ECOPETROL:
De acuerdo con el nuevo cronograma de trabajo elaborado con proyeccin a

terminar la obra45 sera:
FECHA DE TERMINACIN: Noviembre 21 de 1993.

VALOR TOTAL DEL CONTRATO: $557879.921,01.46
4.23. Concepto suscrito por el asesor legal externo de ECOPETROL, dirigido a la

gerencia, con fecha julio 16 de 1993 en relacin con la revisin de los valores contratados
en el tendido de redes proyecto La Cira - Infantas, con cuadros anexos comparativos, de
costos, de valor de los contratos y las recomendaciones de ajustes 47. Se anex a este
concepto el informe de la comisin evaluadora de las solicitudes e inquietudes planteadas
por los seis contratistas.
43
44
45
Folios 15, 16, cuaderno 4, cuadros anexos con el cronograma de trabajo. .
46
47
Folios 478 a 513, cuaderno 3
4.24. Memorando 10000-0154530 de 22 de Julio de 1993, suscrito por el gerente del

distrito de produccin de ECOPETROL en el cual solicit a la vicepresidencia de
exploracin y produccin, la autorizacin para negociar con los contratistas del proyecto la
Cira lnfantas, acerca de las alternativas de solucin propuestas por la comisin
evaluadora48.
4.25. Comunicacin CJEJ-447-93 de 26 de julio de 1993, suscrita por el seor Julio

Rubiano Saldaa, en la cual manifest que () continuar normalmente con las diferentes
actividades de la obra solo ocasionara aumentar las deudas con los proveedores, salarios
y prestaciones (). // Una manera de darle continuidad a las actividades, sera que
Ecopetrol asignara un segundo anticipo de igual monto al primero.// Nuestra principal
preocupacin en este momento son los salarios ().49
4.26. Acta de la reunin entre ECOPETROL y el contratista de fecha 9 de agosto de

1993, con el objeto de buscar frmulas de acuerdo que permitan la terminacin de las
obras. El acta se encuentra firmada por el gerente encargado del distrito de produccin,
los representantes de ECOPETROL y por parte del consorcio, los seores Julio Rubiano
Saldaa y Jorge Trujillo Nio50.
4.27. Contrato ELC-041-AD/93 suscrito el 10 de septiembre de 199351 entre la Empresa

Colombiana de Petrleos, denominada para efectos de ese documento ECOPETROL, por
una parte y de la otra, el consorcio integrado por Construcciones y Montajes Ltda., y Julio
Antonio Rubiano Saldaa, suscrito con firmas del seor Jorge Trujillo Nio, obrando como
gerente de la sociedad citada y Julio Antonio Rubiano Saldaa en nombre propio, ste
ltimo, adems, indic obrar con poder especial para actuar como representante legal del
consorcio.
En la clusula cuarta de este documento se increment el valor del contrato a la suma de

$408819.764.473, en la clusula quinta se modific el pargrafo para incluir el reajuste de
48
49
50
51
precios a 1o de mayo de 1993 y sumar el reconocimiento de prestaciones sociales y, en la

clusula sptima se prorrog el plazo del contrato hasta el 28 de noviembre de 1993 52;
4.28. Subcontrato No. 01 celebrado el 21 de octubre de 1993 por el consorcio

Construcciones y Montajes Julio A. Rubiano Saldaa con el subcontratista Gabriel Flrez
Anaya, por la suma de $19789.777, para ejecucin de trabajos entre las abscisas K + 079
y K 5 + 745. 62.
4.29. Comunicacin de octubre 29 de 1993, suscrita por Julio Rubiano en representacin

del consorcio contratista, mediante la cual solicit descontar de las actas el valor de la
obra ejecutada por el subcontratista Gabriel Flrez Anaya de acuerdo con subcontrato No.
01 y girarle directamente.53
4.30. Subcontrato No. 02 celebrado el 10 de noviembre de 1993 por el consorcio

Construcciones y Montajes Julio A. Rubiano Saldaa con el subcontratista Guevara
Fajardo y Compaa Ltda., por la suma de $7584.150, por concepto de ejecucin de
trabajos entre los deltas 0 y 19 del plano correspondiente a la red 60254.
4.31. Memorando LCI-332 de 10 de noviembre de 1993, suscrito por el jefe del

departamento de ingeniera de ECOPETROL, mediante el cual recomend otorgar la
autorizacin solicitada para la subcontratacin de parte de los trabajos bajo el contrato
DIJ- P- 046, a la firma Guevara y Fajardo y Ca., Ltda., con el descuento correspondiente
de las actas de obra a su favor55.
4.32. Documento ELC-063-AD/93 contentivo de la autorizacin para realizar un pago

parcial calendado el 18 de noviembre de 199356,
52
53
54
55
56
Folios 33 y 34 cuaderno 6.
4.33. Solicitud de 23 de noviembre 1993 mediante la cual el contratista requiri doce (12)
das calendario para terminar las obras57.
4.34. Acta de terminacin mecnica suscrita el 29 de noviembre de 1993, en la cual se

identificaron las actividades pendientes para la liquidacin final58.
4.35. Acta de prueba hidrosttica de 16 y 17 de diciembre de 199359.
4.36. Acta de recibo final de obra con fecha 20 de diciembre de 1993, suscrita por el
interventor, el jefe del departamento de ingeniera y el seor Julio Rubiano, en calidad de
representante legal del contratista60.
4.37. Comunicacin CJEJ-521-93 de enero 4 de 1994 suscrita por el seor Julio Rubiano
Saldaa en representacin del consorcio contratista, mediante la cual inform a
ECOPETROL que de acuerdo con el balance de prueba el costo total del contrato
ascendi a $532621.892, se refiri a la situacin de deudas vencidas con proveedores y
por concepto de obligaciones parafiscales y solicit la cancelacin de los valores
correspondientes a proveedores.61.
4.38. Comunicacin CJEJ-522-93 de enero 5 de 1994 suscrita por el seor Julio Rubiano
Saldaa en representacin del consorcio, en la cual advirti la situacin con los
proveedores y finaliz con la solicitud de que nos sean adjudicados contratos y/o ordenes
de ejecucin de manera prioritaria, ya sea de Consorcio o en forma individual que nos
permita tener un poco de liquidez econmica y poder sortear nuestra difcil situacin.62
57
58
59
60
61
62
4.39. Solicitud de cancelacin de la cuenta de manejo conjunto de fecha 31 de enero de

199463.
4.40. Solicitud de descuento de prestaciones sociales a favor de la trabajadora Yadira

Mantilla, realizada para hacer viable la liquidacin del contrato, la cual se present el 14 de
marzo de 199464.
4.41.
Comunicacin No. 23400 020661 de 15 de febrero de 1994, suscrita por el jefe
del departamento de ingeniera de ECOPETROL, mediante la cual dio respuesta a los

requerimientos de enero 4 y enero 5 de 1993 e inform la decisin de no acceder a pagar
valores adicionales a los formalizados como fruto de la negociacin entre las partes.
4.42. Acta de liquidacin final y definitiva suscrita el 14 de marzo de 1994, con constancia
de salvedad suscrita por el contratista por concepto de reajuste econmico, por mayor
costo de la obra, con respecto al avalo inicial que hizo la Empresa Colombiana de
Petrleos. Esta acta se alleg al proceso con los documentos anexos correspondientes a
las actas de liquidacin parcial No. 1 a No. 9, rdenes de pago por acta de liquidacin
final, reconocimiento de prestaciones sociales y actualizacin de valor, certificacin de
ndice de costos a la construccin pesada, autorizaciones de descuentos y certificado de
existencia y representacin legal65.
4.43. Certificacin expedida el 12 de noviembre de 1996 con destino al Tribunal

Administrativo de Santander, suscrita por el gerente de Ferretera Ideal Ltda., mediante la
cual relacion las facturas vencidas a cargo del consorcio, por materiales suministrado
para la ejecucin del contrato DIJ-P-046, proyecto 76 x 7, La Cira Infantas66.
4.44. Certificacin C-002-11-1390-sme/97, expedida por el Instituto de Hidrologa,

Meteorologa y Estudios Ambientales IDEAM, en relacin con el incremento de la
63
64
65
66
Folios 73 a 170, cuaderno 4.i
precipitacin para el periodo mayo a diciembre de 1993 y su respectiva comparacin con

los aos 1990, 1991 y 1992.
5. Otras pruebas.
5.1.
Dictamen contable.
El 16 de diciembre de 1996 los peritos contadores presentaron el dictamen solicitado con

el objeto de demostrar la prdida que sufri el actor, por y en ejecucin del Contrato67, en
el cual establecieron la suma de $145435.484 correspondiente a la diferencia entre el
costo real asumido por el consorcio y el valor pagado por ECOPETROL. El dictamen fue
inicialmente objetado por la parte demandante por error grave; mediante auto de Julio 3 de
1997 se decret nuevo dictamen con el objeto de revisar el anterior, el cual se present el
10 de noviembre de 1998 y confirm el valor antedicho68, aclarado en relacin con la tasa
de inters aplicable, mediante escrito presentado por los peritos en febrero 20 de 200169.
5.2.
Inspeccin judicial con intervencin de peritos.
Ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barrancabermeja, comisionado para el

efecto, el 20 de mayo de 1997 se practic inspeccin judicial con intervencin de dos
peritos, un ingeniero y un tecnlogo, realizada sobre el campo La Cira - Infantas,
identificado con base en el plano suministrado en la diligencia por ECOPETROL70.
Los peritos presentaron el dictamen tcnico el 12 de septiembre de 1997 71, ECOPETROL

radic escrito de objeciones y solicitud de aclaracin al dictamen, mediante memorial
presentado el 5 de noviembre de 199772. La solicitud de aclaraciones se requiri mediante
6767
68
69
70
71
72
oficios de 20 de marzo de 2003, de conformidad con lo ordenado en auto de octubre 4 de

2002.
Este dictamen de peritos fue objetado por la suposicin como herramienta de elaboracin
de las conclusiones, lo cual los lleva a incurrir en un manifiesto error grave, segn se
detall en el respectivo memorial presentado por ECOPETROL.
5.3.
Interrogatorio de parte.
El 19 de marzo de 1997 se practic el interrogatorio de parte al seo Julio Antonio

Rubiano Saldaa.
5.4.
Testimonios.
El 16 de diciembre de 1996 se llev a cabo la audiencia de recepcion de testimonios de

los ingenieros Wilson Jos Solano Lpez, Luis Jos Garca Ojeda, Rafael Angel
Bustamante Avendao y Jos Duverney Londoo Alfonso.73
El 17 de marzo de 1997 se llev a cabo la audiencia de recepcion de testimonios de Emiro

Acevedo, Jaime Alberto Acua y Carlos Augusto Arenas Snchez74.
El 18 de marzo de 1997 se llev a cabo la audiencia de recepcion de testimonios de la

seora Yadira Mantilla Ortega y el seor Eberto Rafael Chvez Martnez75.
El 19 de marzo de 1997 se llev a cabo la recepcion del testimonio de Jorge Trujillo Nio,
representante legal de Construcciones y Montajes Ltda.76.
73
74
75
76
El 19 de marzo de 1997 se llev a cabo el testimonio del seor Gustavo Rivera Nio,
encargado de un frente, en calidad de soldador77.
El 20 de marzo de 1997 se recibi el testimonio de Jos Hermidez Prez Soto,

representante Legal de Ferretera ideal Ltda., proveedor del consorcio 78, y el de la seora
Yolanda Surez Rincn, secretaria del consorcio79.
El 24 de abril de 1997, declar como testigo el seor Ismael Beranger Pez Martnez,
contratista independiente de ECOPETROL80.
El 15 de septiembre de 1998 se llev a cabo una nueva la diligencia de recepcin de

testimonies de los ingenieros Jos Duverney Londoo y Jaime Acua Ramrez81
Concluida la descripcin de las pruebas, la Sala pasar a realizar las consideraciones

legales sobre el asunto en cuestin.
6. Principio del equilibrio contractual.
El equilibrio contractual se define como la equivalencia entre las obligaciones y derechos

que corresponden a cada parte dentro del contrato; a su turno, el desequilibrio contractual
consiste en el desbalance de las prestaciones de las partes, originado en la alteracin de
las condiciones existentes al momento de la contratacin.
La ecuacin contractual se expresa mediante la formulacin del precio del contrato

definido como equivalente a la prestacin objeto del mismo, se establece por las partes al
77
78
79
80
81
cierre del procedimiento de contratacin y gobierna el acuerdo contractual en orden a

mantener la equivalencia de prestaciones durante su vigencia.
Se puede puntualizar que en tratndose de contratos onerosos, la legislacin reconoce el

inters del contratista en obtener una ganancia o utilidad82, como caracterstica natural de
la formacin del precio, ofrecido o aceptado por l, la cual se considera, entonces, legtima
y por lo tanto incluida dentro de la ecuacin contractual.
El desequilibrio econmico del contrato estatal da derecho al restablecimiento cuando se

presenta en grado tal que produce la ruptura de la ecuacin contractual, salvo que
obedezca a circunstancias atribuibles a la parte afectada o que se encuentre obligada a
soportar.
Ahora bien, en el juzgamiento de controversias acerca del desequilibrio econmico en

contratos celebrados con anterioridad a la Ley 80 de 1993 -como el del contrato sub-lite
suscrito en vigencia del Decreto-ley 222 de 1983- el Consejo de Estado formul el derecho
al equilibrio contractual aun en ausencia de la normatividad especfica que luego sera
incorporada en el rgimen de contratacin estatal. En las providencias respectivas se
apoy en las definiciones del contrato conmutativo y oneroso consagradas en el Cdigo
Civil, las clusulas de reajuste de precio establecidas desde la Ley 4 de 1964 y el
reconocimiento de las ventajas econmicas del contratista frente al uso de los poderes
exorbitantes del Estado, de acuerdo con los artculos 19 y 20 de citado Decreto-ley 222 de
198383. La jurisprudencia advirti que el contratista no queda a merced del poder
82
Artculo 1497 C.C., artculo 5 Ley 80 de 1993.
83
ARTICULO 19. TERMINACION UNILATERAL.
Cuando graves motivos posteriores al perfeccionamiento del contrato o sobrevinientes dentro de su

ejecucin, determinen que es de grave inconveniencia para el inters pblico el cumplimiento del objeto
del contrato, ste podr darse por terminado mediante resolucin motivada. Contra esta resolucin
procede solamente el recurso de reposicin, sin perjuicio de las acciones contencioso administrativas que
pueda intentar el contratista.
En firme la resolucin, se proceder a la liquidacin del contrato, para la cual se tomar en cuenta el
estimativo del valor compensatorio que el artculo 8o. de la Ley 19 de 1982 ordena que se reconozca
al contratista.
()..
ARTICULO 20. MODIFICACION UNILATERAL.
Cuando el inters pblico haga indispensable la incorporacin de modificaciones en los contratos
administrativos, se observarn las siguientes reglas:
omnmodo del Estado, invoc los lmites del poder estatal en modificacin de las
circunstancias contractuales (ius variandi) y la teora de la imprevisin, ya formulada en
el Cdigo de Comercio84.
Igualmente, a partir de la Constitucin de 1991, se despleg nueva jurisprudencia acerca

del derecho al restablecimiento de la ecuacin econmica contractual, con apoyo en los
principios constitucionales de responsabilidad del Estado85, igualdad y buena fe de la
funcin administrativa86, los cuales deben existir, tambin en la contratacin estatal87.
a. No podrn modificarse la clase y objeto del contrato.

b. Deben mantenerse las condiciones tcnicas para la ejecucin del contrato.
c. Deben respetarse las ventajas econmicas que se hayan otorgado al contratista.
d. Debe guardarse el equilibrio financiero del contrato, para ambas partes.
e. Deben reconocerse al contratista los nuevos costos provenientes de la modificacin (La negrilla no es del
texto).
84
Artculo 868 C.Co. Revisin del Contrato por Circunstancias Extraordinarias.
Cuando circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisibles, posteriores a la celebracin de un

contrato de ejecucin sucesiva, peridica o diferida, alteren o agraven la prestacin de futuro cumplimiento a
cargo de una de las partes, en grado tal que le resulte excesivamente onerosa, podr sta pedir su revisin.
El juez proceder a examinar las circunstancias que hayan alterado las bases del contrato y ordenar, si ello es posible,
los reajustes que la equidad indique; en caso contrario, el juez decretar la terminacin del contrato.
Esta regla no se aplicar a los contratos aleatorios ni a los de ejecucin instantnea.
85
Art. 90 C.P.
86
Art. 209 C.P.
87
Sentencia C - 333 de 1996.
8- Desde el punto de vista sistemtico, la Corte considera que esta acepcin del dao antijurdico como fundamento
del deber de reparacin del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado Social de
Derecho (CP art. 1), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares
frente a la actividad de la administracin. As, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un
mecanismo de proteccin de los administrados frente al aumento de la actividad del poder pblico, el cual puede
ocasionar daos, que son resultado normal y legtimo de la propia actividad pblica, al margen de cualquier conducta
culposa o ilcita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garanta jurdica a la rbita patrimonial de los
particulares. Por ello el actual rgimen constitucional establece entonces la obligacin jurdica a cargo del Estado de
responder por los perjuicios antijurdicos que hayan sido cometidos por la accin u omisin de las autoridades pblicas,
lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurdico y ste sea imputable al Estado, se origina un traslado
patrimonial del Estado al patrimonio de la vctima por medio del deber de indemnizacin.
El rgimen de contratacin estatal contenido en la Ley 80 de 1993 contempl la existencia

de la ecuacin contractual y dispuso el derecho del contratista a la restitucin del equilibrio
al punto de no prdida, en el siguiente marco normativo:
Artculo 5.- De los Derechos y Deberes de los Contratistas. Para la
realizacin de los fines de que trata el artculo 3o. de esta Ley, los contratistas:
1o. Tendrn derecho a recibir oportunamente la remuneracin pactada y a que el
valor intrnseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del
contrato.
En consecuencia tendrn derecho, previa solicitud, a que la administracin les
restablezca el equilibrio de la ecuacin econmica del contrato a un punto
de no prdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean
imputables a los contratistas. Si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento
de la entidad estatal contratante, tendr que restablecerse la ecuacin surgida al
momento del nacimiento del contrato. (La negrilla no es del texto).
Artculo 27.- De la Ecuacin Contractual. En los contratos estatales se
mantendr la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al
momento de proponer o de contratar, segn el caso. Si dicha igualdad o
equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado,
las partes adoptarn en el menor tiempo posible las medidas necesarias
para su restablecimiento.
Para tales efectos, las partes suscribirn los acuerdos y pactos necesarios
sobre cuantas, condiciones y forma de pago de gastos adicionales,
reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar,
ajustando la cancelacin a las disponibilidades de la apropiacin de que
trata el numeral 14 del artculo 25. En todo caso, las entidades debern
adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos
pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente
vigencia de que se trate. (La negrilla no es del texto).
Artculo 28.- De la Interpretacin de las Reglas Contractuales. En la
interpretacin de las normas sobre contratos estatales, relativas a
procedimientos de seleccin y escogencia de contratistas y en la de la
clusula y estipulaciones de los contratos, se tendr en consideracin los
fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y
la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza
a los contratos conmutativos. (La negrilla no es del texto).
Por otra parte, el artculo 50 de la Ley 80 expedida en 1993 preceptu el principio de
responsabilidad de las entidades estatales y el deber de indemnizacin en la siguiente disposicin:
"Las entidades respondern por las actuaciones, abstenciones, hechos y

omisiones antijurdicos que les sean imputables y que causen perjuicio a sus
contratistas. En tales casos debern indemnizar la disminucin patrimonial que
se ocasione, la prolongacin de la misma y la ganancia, beneficio o provecho
dejados de percibir por el contratista."
En sentencia C - 333 de 1996, la Corte Constitucional declar exequible la norma que se

acaba de citar, oportunidad en la cual estableci la responsabilidad por el dao antijurdico
en el escenario del contrato estatal y se refiri, por ejemplo, al evento de empobrecimiento
del contratista por la imposicin de mayores cantidades de obra en inters general y a las
circunstancias imprevisibles que rompen el equilibrio contractual, citando la jurisprudencia
que vena desarrollando el Consejo de Estado88.
7. Causas y requisitos del desequilibrio econmico del contrato.
El Consejo de Estado ha identificado las causas y los requisitos que al amparo de la

legislacin pueden dar lugar al rompimiento del equilibrio econmico del contrato estatal 89.
88
3. () Ahora bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no slo imperativo -ya que ordena al Estado
responder- sino que no establece distinciones segn los mbitos de actuacin de las autoridades pblicas. En
efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un
dao antijurdico y que ste sea imputable a una accin u omisin de una autoridad pblica. Pero el artculo 90 no
restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un rgimen general, por lo
cual la Corte no considera de recibo el argumento de uno de los intervinientes, segn el cual la nocin de dao
antijurdico no es aplicable en el mbito contractual.
()
4- Con todo, la Corte considera que puede haber casos en materia contractual que implican un dao antijurdico sin
que se pueda establecer la existencia de una conducta antijurdica de la administracin. As, sin que medie una
conducta contraria a derecho de la administracin, puede ocurrir que se incremente el patrimonio de la entidad
pblica y se empobrezca correlativamente el del contratista, en virtud de una mayor cantidad de obra que la
pactada por razones de inters general88[8]. En ese caso, en funcin de la teora de la imprevisin (C.C art 2060 ord
2), habra un enriquecimiento de la administracin sin causa que implica un deber indemnizatorio, pues el
contratista no tiene por qu soportar ese perjuicio. As, si en tales eventos se aplicara el artculo 50 de la Ley 80 de
1993 como fundamento nico de la responsabilidad contractual del Estado, se estara admitiendo que este dao no
fuese reparado, lo cual vulnera el artculo 90 de la Carta.
89
El equilibrio econmico del contrato puede verse alterado por diversas circunstancias, a saber: i) actos o hechos
de la entidad estatal contratante, como cuando no cumple con las obligaciones derivadas del contrato o introduce
modificaciones al mismo ius variandi, sean stas abusivas o no; ii) actos generales de la administracin como
Estado, o teora del hecho del prncipe, como cuando en ejercicio de sus potestades constitucionales y legales,
cuya voluntad se manifiesta mediante leyes o actos administrativos de carcter general, afecta negativamente el
contrato; y iii) factores exgenos a las partes del negocio, o teora de la imprevisin, o sujeciones materiales
imprevistas, que involucran circunstancias no imputables al Estado y externas al contrato pero con incidencia en l.
En todos los eventos antes referidos surge la obligacin para la entidad estatal contratante de auxiliar a su
contratista colaborador asumiendo, bien mediante una compensacin -llevarlo hasta el punto de no prdida-, o bien
indemnizndolo integralmente, segn el caso, previo cumplimiento de los requisitos sealados para cada figura.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin A, Consejero Ponente:
Mauricio Fajardo Gomez, sentencia de 13 de febrero de 2013, radicacin: 76001-23-31-000-1999-02622-01(24996),
actor: Carlos Arturo Campo, demandado: Emcali E.I.C.E., referencia: apelacin sentencia - accin contractual. En
relacin con el hecho del prncipe vase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Tercera, Subseccin C, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, 30 de enero de 2013, radicacin: 08001-23-31-0001998-00748-01(24020), actor: Sociedad Electro Atlntico Limitada, demandado: Municipio de Sincelejo, referencia:
apelacin sentencia contractual.
Existe jurisprudencia reiterada de la Seccin Tercera en el sentido de que el deber de

restablecer el equilibrio solo puede ser impuesto al Estado contratante cuando obedezca a
circunstancias no atribuibles al contratista o que no est obligado a soportar, y a su vez, al
amparo de la jurisprudencia, se exige que el desbalance de las cargas contractuales tenga
impacto suficiente para provocar la ruptura del equilibrio definido para el contrato.
Con el fin de ilustrar el punto, la Sala acude a citar una consideracin general contenida en
sentencia de la Subseccin A de la Seccin Tercera de esta Corporacin:
En estricto rigor hay lugar a distinguir entre la responsabilidad contractual
que se deriva del incumplimiento o del cumplimiento tardo o defectuoso de
las obligaciones asumidas por alguna de las partes incluidas las entidades
estatales contratantes, por cuya virtud la parte incumplida debe responder
ante su co-contratante cumplido por los perjuicios que le ocasione por el
incumplimiento o cumplimiento defectuoso que le sea imputable, por un lado,
de la figura del equilibrio econmico o financiero del contrato por otro lado,
comoquiera que la finalidad de esta ltima no es otra que la de mantener, a lo
largo del tiempo, las condiciones econmicas, tcnicas y financieras
existentes al momento de la presentacin de la oferta o de la celebracin del
contrato, segn sea el caso, todo con el fin, a su turno, de preservar la
equivalencia convenida, considerada y acordada entre las partes del contrato
respecto de sus correspondientes, mutuas y recprocas prestaciones, todo
ello independientemente de que, como resulta apenas natural, la ecuacin
inicial del contrato tambin se vea alterada o afectada por causa o con
ocasin de circunstancias constitutivas de incumplimiento contractual.
()
El rompimiento del equilibrio econmico del contrato no se produce
simplemente porque el contratista deje de obtener utilidades o porque surjan
mayores costos en la ejecucin de sus obligaciones, si stos pueden
calificarse como propios del lea normal del contrato, puesto que se requiere
que la afectacin sea extraordinaria y afecte de manera real, grave y
significativa la equivalencia entre derechos y obligaciones convenida y
contemplada por las partes al momento de la celebracin del contrato. () las
partes se obligan a travs del respectivo contrato estatal despus de analizar
las circunstancias existentes al momento de celebrarlo o de presentacin de
la respectiva oferta, segn el caso, en todos los aspectos razonablemente
previsibles que pueden tener incidencia en la ejecucin de sus obligaciones.
As mismo, pactan las condiciones de ejecucin del contrato teniendo en
cuenta los riesgos que en el momento de su celebracin podan bueno es
reiterarlo- razonablemente preverse, e incluso efectuando una distribucin de
los mismos90.
90
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin A, Consejero Ponente:
Mauricio Fajardo Gomez, sentencia de 13 de febrero de 2013, radicacin: 76001-23-31-000-1999-02622-01(24996),
actor: Carlos Arturo Campo, demandado: Emcali E.I.C.E., referencia: apelacin sentencia - accin contractual.
8. La prueba idnea del desequilibrio econmico imputable al Estado contratante.
Desde la atalaya de la prueba del desequilibrio contractual en materia de sobrecostos y de

obras adicionales, la jurisprudencia de la Seccin Tercera del Consejo de Estado abri
paso al anlisis de las frmulas de pago del precio y al reconocimiento de costos, obras y
actividades no previstas inicialmente, en la medida en que se hubiera demostrado la causa
imperativa de su ocurrencia y la no imputacin al contratista.
En relacin con contratos celebrados en vigencia del Decreto-ley 222 de 1983, como el
que ahora ocupa la atencin de la Sala, pueden citarse las siguientes sentencias:
i) Seccin Tercera, Consejero Ponente: Daniel Surez Hernndez, sentencia de mayo 9

de 1996, radicacin nmero: 10151, actor: Societe Auxiliaire DEntreprises SAE,
demandado: Empresa Colombiana de Petrleos.
En esa oportunidad el Consejo de Estado se abstuvo de declarar el incumplimiento del

contrato por cuanto no se encontr falta a las obligaciones contractuales, pero accedi a
reconocer el desequilibrio contractual por concepto de mayor permanencia en obra, sobre
la base de que la sociedad contratista no fue objeto de reproche alguno a su gestin, por
parte de la empresa contratante, durante toda la ejecucin del contrato.
La metodologa que se utiliz por los peritos en ese proceso, aceptada por el Consejo de
Estado, consisti en extraer en trminos de horas hombre, los costos de mano de obra
imputables a la mayor permanencia en obra. En la misma providencia se negaron otros
reconocimientos considerados no atribuibles a la demandada, como fueron los costos de
las medidas de recuperacin, por concepto de administracin, supervisin y logstica 91 y
tambin, los gastos libremente asumidos por la contratista en la interaccin con las
comunidades.
91 Si regularmente la exigencia de un buen respaldo probatorio es indispensable en el anlisis y valoracin

de la prueba pericial, tal exigencia cobra mayor relevancia en tratndose de medidas emergentes de
recuperacin cuyo costo, intensidad, duracin e implementacin, por distintos motivos las partes no
alcanzaron convenir por escrito. De ah que para la aceptacin de los costos reclamados a ttulo de medidas
de recuperacin deban encontrarse debidamente establecidos, de lo contrario las reclamaciones sobre el
particular no tendrn prosperidad.
ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia

de mayo 11 de 1999, Consejero Ponente: Jess Mara Carrillo Ballesteros, expediente:
14514, naturaleza: recurso de anulacin, actor. Mallas, Equipos y Contrucciones Ltda Maeco Ltda., demandado. Fondo Nacional de Ahorro.
En esa providencia el Consejo de Estado reconoci los ajustes y los costos no previstos
en el contrato, en relacin con sumas y actividades que deban haber sido contempladas
en la frmula de precio92.
La Corporacin se apoy en la prueba tcnica del valor de las actividades y ajustes que no
fueron regulados en el contrato, los cuales se admitieron como procedentes en la medida
en que se entendieron como tems conexos a la respectiva contratacin.
iii) Seccin Tercera, Consejero Ponente: Daniel Surez Hernndez, sentencia de abril 29
de 1999, radicacin nmero: 14855, actor: Sociedad Constructora A & C., S.A.,
demandado: IDU.
En esa oportunidad el Consejo de Estado reconoci el costo de la mayor permanencia en

obra derivado de la ampliacin del plazo, con fundamento en la prueba de que no era
atribuible al contratista, toda vez que all se acredit que el derecho a la remuneracin
equivalente a la extensin del plazo no haba sido renunciado en respectivo acuerdo de
ampliacin celebrado entre las partes.93.
En efecto, cuando los factores de desequilibrio de la economa del contrato se presentan en curso de un
contrato de tracto sucesivo, y los mismos son sobrevinientes, no imputables a la parte que los alega, ni
previsibles por los contratantes y son de magnitud ruinosa para el obligado, dicha situacin se enmarca
dentro de la teoria de la imprevisin que faculta al contratista para pedir la revisin judicial del negocio.
92
En efecto, la Sala con ponencia de quien elabora este proyecto expres sobre la materia en sentencia, de
octubre 9 de 1997, exp. 10880, actor Construcciones y Maquinaria Cymsa Jos Trespalacios lo siguiente:
"La imprevisin es de creacin jurisprudencial, y aunque tambin amerita la revisin del contrato, sta ltima
surge como su nombre lo indica, de manera imprevista en la etapa de ejecucin del contrato, por hechos
ajenos a la entidad como parte y al Estado como administracin. Tambin es oportuno precisar que los
aspectos de imprevisin provienen de terceros o son generados por stos.
93
La mayor permanencia en las obras obedeci a las prrrogas y suspensiones del contrato, las que a su vez tuvieron
por causa la aprobacin y ejecucin tarda de las adiciones y modificaciones introducidas a los diseos y a las obras en
ejecucin, por la Secretara de Salud de Bogot y por el IDU, por completo ajenas a la accin y omisin del contratista.
Por otra parte, obsrvese como no se dispuso por las partes que sta no tuviera derecho a reclamar por dicha extensin
del plazo, como se estila o acostumbra cuando as lo entienden y regulan los cocontratantes. A igual conclusin
llegaron los peritos luego de las evaluaciones y estudios que motivaron sus conclusiones. Para calcular la suma que la
entidad contratante le adeuda a la contratista por este concepto, la Sala tomar en cuenta los costos administrativos
mensuales previstos en la propuesta de la constructora, y la multiplicar por los 8 meses de mayor permanencia en la
obra. Monto que actualizar conforme a las frmulas correspondientes.
Del anlisis de esta providencia se observa la incorporacin al debate probatorio de las

condiciones de negociacin en las modificaciones que las partes realizan al contrato
estatal, las cuales pueden erradicar el desequilibrio econmico inicial.
iv) Seccin Tercera, Consejero Ponente: Daniel Surez Hernndez, sentencia de junio 21
de 1999, radicacin nmero: 14943, actor: Promotora de Desarrollo Prodes Ltda.,
demandado: Empresa Colombiana de Vas Frreas Ferrovas.
El Consejo de Estado conden a la entidad contratante por el sobrecosto originado en el
cambio unilateral de la fuente del material objeto del contrato de suministro, el cual produjo
una alteracin de la ecuacin econmica del contrato suscrito entre las partes en un monto
que el contratista no estaba en la obligacin de soportar.
En esa providencia se observ que el rompimiento de la ecuacin contractual tuvo lugar

por causa del comportamiento unilateral de la entidad contratante quien dispuso sin
ninguna consideracin o contraprestacin adicional un costo no previsto. La metodologa
que se utiliz para liquidar la condena fue la determinacin con base en la prueba tcnica,
del mayor precio unitario del tem respectivo (incremento en el precio del metro cbico de
balasto, por la suspensin de la extraccin del material del Ro Guarinocito, para que en
su lugar se tuviese por fuente la mina la Bocana).
9.
Falla de la carga de la prueba del desequilibrio econmico del contrato.
Continuando con el anlisis de la prueba del desequilibrio econmico, frente a los

contratos celebrados bajo la Ley 80 de 1993, ha de decirse que la Seccin Tercera del
Consejo de Estado perfil la distincin entre las figuras de incumplimiento contractual y
desequilibrio econmico94. Acerca del desequilibrio econmico, en varias oportunidades
neg las pretensiones de resarcimiento de la ecuacin contractual por insuficiencia de la
prueba a cargo del demandante, en los siguientes aspectos: i) falta de prueba de la causa
del pretendido desequilibrio econmico, ii) falta de imputacin del desequilibrio econmico
al Estado, con fundamento en la identificacin de las cargas del contrato, iii) insuficiencia
de la cuanta del desequilibrio del contrato para producir la ruptura la ecuacin contractual,
94
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin A, sentencia

de 27 de marzo de 2014, Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gmez, radicacin:
2500023260002001024440101, expediente: 29214, actor: Sociedad Socotel Limitada, demandado:
Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil, referencia: contractual, apelacin sentencia.
iv) improcedencia de asuntos que no fueron objeto del salvedad en la negociacin del
desequilibrio econmico o en el acta de liquidacin del contrato.
Para ilustrar el punto se pueden citar las siguientes sentencias:
i) Subseccin A, sentencia de 11 de abril de 2012, radicacin: 73001-23-31-000-199705591-01, expediente: 17851, actor: Sociedad Checo Limitada, demandado: Municipio del
Espinal, referencia: contractual apelacin sentencia.
En esta providencia se conden a la entidad estatal por la mora en el pago de unas

cuentas a ttulo de incumplimiento, pero no se accedi al resarcimiento por desequilibirio
econmico por falta de prueba de la relacin de causalidad95.
ii) Subseccin B, Consejero Ponente (E): Danilo Rojas Betancourth, sentencia de 29 de

octubre de 2012, radicacin nmero:13001233100019920852201, expediente: 21429,
actor: Sociedad Construcciones Lety Ltda., demandado: Empresa Colombiana de
Petrleos - Ecopetrol, naturaleza: controversias contractuales (apelacin sentencia).
El Consejo de Estado confirm la sentencia de primera instancia, mediante la cual se

declar probada la excepcin de pago. En el anlisis probatorio observ que el dictamen
no especific la causa de las prdidas96, ni demostr el rompimiento del equilibrio
contractual. En la apreciacin de la prueba pericial, destac la no demostracin de la
95
Observa la Sala que no se encuentra una correlacin entre la mora en el pago del acta y las alegadas razones de
ruptura y, adems, tampoco se alleg al expediente prueba alguna con la cual se acreditara la ocurrencia del
desequilibrio mencionado por la actora. Vase en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Consejero Ponente (E): Danilo Rojas Betancourth, sentencia de 29 de octubre de 2012, radicacin
nmero: 13001233100019920852201, expediente: 21429, actor: Sociedad Construcciones Lety Ltda., demandado:
Empresa Colombiana de Petrleos-Ecopetrol, naturaleza: controversias contractuales (apelacin sentencia).
96
45.3. As las cosas, observa la Sala que el dictamen pericial presentado no tiene relacin de causalidad entre las
prdidas que muestra haber sufrido Lety Co. Ltda. en 1990 y las situaciones fcticas en que se fundamentan las
pretensiones de la demanda, dado que se limita a indicar los costos de cada uno de los dos contratos que celebr la
demandante durante ese ao, pero sin especificar las causas de las prdidas, que permita deducir que en caso de que
haya tenido erogaciones superiores durante la ejecucin del contrato estas sean debido a hechos imputables a
Ecopetrol. Incluso, los peritos indicaron que los gastos administrativos de esa anualidad fueron aplicados
proporcionalmente al contrato, sin tener en cuenta el origen de los mismos, con lo cual la experticia pierde la firmeza,
precisin y calidad exigidas para la idoneidad de este medio de prueba (art. 241 C.P.C).
insuficiencia del AIU estimado en el contrato para amortiguar la prdida eventualmente

originada los cambios de circunstancias imprevistas.
97.
iii) Subseccin A, sentencia de 31 de marzo de 2011, radicacin: 68001-23-15-000-199700942-01(16246), actor: Ever Alfonso Surez Lagos, demandado: Empresa Colombiana
de Petrleos, referencia: contractual - apelacin sentencia.
En tratndose de los contratos objeto de liquidacin bilateral, el Consejo de Estado advirti

que el desequilibrio debe ser alegado como salvedad al acta respectiva, en forma concreta
y especfica. En este sentido, la jurisprudencia consider destinada a fracasar la
pretensin judicial invocada con base en un acta de liquidacin suscrita sin salvedades o
con salvedades genricas e indeterminadas98.
97
38. Por eso, bien ha sostenido esta Corporacin que debe probarse que el Estado incumpli el contrato o lo modific
unilateralmente o se present cualquiera de los eventos que afecte el equilibrio econmico del contrato y, adems,
para que resulte admisible el restablecimiento del mismo, debe probar el contratista que represent un
quebrantamiento grave de la ecuacin contractual establecida ab initio, que se sale de toda previsin y una mayor
onerosidad de la calculada que no est obligado a soportar.
Igualmente, a este respecto, se observa que en cierto tipo de contratos, como son los de obra, el denominado factor
que se incluye en las propuestas por los contratistas de administracin-imprevistos-utilidad-, comnmente llamado
AIU, es determinante para la demostracin del desequilibrio econmico del contrato, pues como lo ha manifestado
esta Corporacin en los contratos en los que en la clusula relativa a su valor se incluya un porcentaje de imprevistos,
le corresponde al contratista, en su propsito de obtener el restablecimiento de la ecuacin financiera, demostrar que a
pesar de contarse con esa partida esa result insuficiente y super los sobrecostos que se presentaron durante la
ejecucin del contrato.
57. Por manera que la ahora demandante, en ejercicio de su autonoma privada y sin contrariar las normas
imperativas, renunci a cualquier reconocimiento con ocasin de la extensin del plazo hasta el 20 de julio de 1990,
acto dispositivo que resulta congruente con el artculo 15 del Cdigo Civil, segn el cual podrn renunciarse los
derechos conferidos por las leyes, con tal que solo miren el inters individual del renunciante, y que no est prohibida la
renuncia.
98
En consecuencia, el recurrente no podra, so pretexto de haber consignado en el acta de liquidacin que no est de
acuerdo con los valores tasados y que se reserva el derecho a la reclamacin, acudir a esta va jurisdiccional a
formular como pretensiones aquellas que en el momento oportuno no manifest como motivos de inconformidad
respecto de la misma, pues, adems, no basta con la manifestacin de cualquier reclamo, ni mucho menos, de la
expresin genrica de dejar constancia de no estar de acuerdo con los valores o de reservarse el derecho a reclamar,
sino de aqul que deviene claro, concreto y expreso, tal como se ha venido reiterando de manera consistente por esta
Corporacin.
10.
Defectos en la formulacin del precio por causas atribuibles al contratista.
En relacin con las circunstancias imprevisibles en el momento de la aceptacin del

precio, la Subseccin A de la Seccin Tercera del Consejo de Estado desech la
pretensin del desequilibrio econmico causado por falta de previsin en la formulacin
del precio, teniendo en cuenta la omisin de factores cuya previsin estaban a cargo del
contratista99.
De la valoracin de las pruebas contenidas en esa providencia, la Sala destaca la

metodologa de anlisis que consisti en apreciar las posturas de las partes en la etapa
precontractual y determinar la distribucin de cargas de acuerdo con el pliego de
condiciones y el contrato, para efectos de definir el eventual resarcimiento del equilibrio
econmico:
Es sobre este segundo supuesto, el de la modificacin de los elementos que

fueron previstos en el momento de contratar, que surge la necesidad de valorar las
posturas en la etapa precontractual, para determinar la distribucin de las cargas
y de los riesgos contractuales con el propsito de concluir a cul de las partes se
le impone la obligacin de restablecimiento de la ecuacin contractual.
Como se puede observar, la distribucin de las cargas y riesgos de las condiciones

contractuales debe identificarse, en primer lugar, con fundamento en el contenido
de los pliegos de condiciones o de la invitacin a contratar y luego tambin- en la
oferta presentada por el contratista, para efectos de establecer las prestaciones y
previsiones iniciales, a partir de lo cual, frente a los hechos o circunstancias que
afectan la ecuacin contractual, se podr imputar la obligacin de restablecimiento
econmico a aquella parte que determin o asumi las respectivas cargas y riesgos
contractuales.100
No sobra agregar que la conducta precontractual debe interpretarse en el marco del

deber de colaboracin y de buena fe que obliga a los contratistas en la presentacin
de sus propuestas, de acuerdo con el artculo 5 de la Ley 80 de 1993.
Para concluir este punto, la Sala reitera la jurisprudencia de la Seccin Tercera del
Consejo de Estado contenida en las sentencias antes citadas, en el siguiente
sentido: con fundamento en los artculos 5 y 27 de la Ley 80 de 1993 el
restablecimiento del equilibrio contractual se impone como un deber legal, con
99
En ese caso se refiri a la variacin de las especificaciones del bien y el alza de la tasa de cambio.
100
De acuerdo con la Ley 1150 de 2007 es obligatorio acordar una distribucin de los riesgos contractuales,
cuyo contenido resulta trascendental importancia en este tpico, no obstante la mencionada ley se expidi
con posterioridad a los hechos materia del sub-lite, razn por la cual no se profundiza en sus disposiciones.
independencia de factores como el incumplimiento contractual, la conducta culposa

o la ilegalidad de los actos del contratante o del contratista.101
Expuesto el panorama anterior, la Sala proceder al estudio del caso concreto.
11.
El caso concreto.
11.1. Identificacin de la ecuacin del equilibrio contractual.
De acuerdo con el pliego de condiciones LCI-04/05/06/07, ECOPETROL realiz la invitacin para

la celebracin de un contrato de construccin de lneas externas para las estaciones LCI-04/05/06
y 07, dividi el alcance de los trabajos en siete contratos, seis de montaje de redes y uno de obras
de proteccin ambiental; los contratistas en el sub lite ofertaron por el contrato No. 5, el cual tuvo
por objeto el montaje de cuatro redes de la estacin LCI-05 y el oleoducto de la estacin LCI -06,
con base en el alcance de los trabajos previstos en el respectivo pliego y la modalidad de pago por
valores unitarios.
La ecuacin financiera del contrato DIJ P 046 adjudicado, entendida como la frmula de
fijacin del precio pactado como equivalente a la obra o labor contratada, se acord por el sistema
de precios unitarios con cantidades variables, incluido el el AIU ofertado por proponente102,
definido ste ltimo como un porcentaje de los costos directos establecidos con base en el valor de
la obra ejecutada.
Adicionalmente se acord el reajuste de las cuentas de pago, en relacin con el peso de los
salarios, materiales, combustibles y lubricantes respectivamente, de acuerdo con la frmula
establecida en el contrato103.
101
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Subseccin A, sentencia de 9 de julio de 2014.

radicacin 660001233100120000067700 acumulado 66000123310012001 0016700, expediente 33831, actor:
municipio de Pereira, demandado Industrias Full S.A. y Seguros Cndor S.A., accin contractual.
Pliego de Condiciones, punto 4.6. anlisis de precios unitarios, [el proponente] Deber desglosar y
analizar en una hoja aparte los componentes considerados en su AIU.
102
103
Clusula octava del contrato DIJ P 046-
De la formulacin de la ecuacin financiera se observa que el precio del contrato era flexible, o
variable, toda vez que deba ajustarse en desarrollo del objeto contrato sin necesidad de acudir a
la modificacin, por dos vas, la variacin de las cantidades de obra y los ajustes de precio
aplicados de acuerdo con la frmula correspondiente.
La frmula que gobern el equilibrio financiero acordado en el contrato DIJ P- 046 fue, entonces,
la siguiente; (valor unitario x cantidades) + ajustes = precio.
De acuerdo con los anexos del acta de liquidacin, el AIU fue incluido en el valor de obra del
contrato, se estim por el contratista en el 30% de los costos directos, establecido con base en el
monto de obra ejecutada en cada acta, la utilidad contemplada en ese AIU fue del 15%,
igualmente calculada sobre la obra ejecutada104.
La Sala ha identificado la ecuacin econmica del contrato DIJ-P-046, con el propsito de

esclarecer dos aspectos propios del funcionamiento del sistema de pago del precio pactado en el
contrato sub - lite:
i) La utilidad acordada en la frmula de precio se estableci como un porcentaje del valor de la

obra liquidado con base en las cantidades de obra ejecutadas por precios unitarios fijados en el
anexo No. 1 del contrato, es decir que la utilidad del contrato estaba incluida en el precio ofertado y
era variable, de lo cual se concluye que el contratista corra con el leas de la mayor o menor base
de liquidacin de la utilidad.
De aqu se desprende que no existi un monto fijo ni valor garantizado por concepto de la utilidad
pactada en el contrato DIJ P- 046.
ii) El precio del contrato DIJ-P-046 NO se determin por el sistema de reembolso de los costos del
contratista, de lo cual se concluye que el equilibrio del precio se estableci frente a la obra
ejecutada incluyendo AIU, con independencia de los costos efectivamente asumidos por el
contratista.
104
El desglose del AIU se aprecia, en el anexo 2 de las cuentas, obrante, por ejemplo, en los folios 207 y
Ahora bien, no siendo la modalidad de precio del contrato el reembolso de gastos, se advierte
desde ahora que est llamada a fracasar la pretensin de desequilibrio contractual con
fundamento en la sola prueba de que el contratista tuvo ms egresos (costos) que ingresos. Por la
misma razn, en este caso tampoco se puede probar el valor del desequilibrio econmico del
contrato tomando como base nicamente la prdida en la contabilidad del contratista, sin anlisis
alguno de los factores que la componen.
Finalmente. la Sala concluye que el Decreto-ley 222 de 1983, interpretado por la jurisprudencia en
concordancia con los principios constitucionales de equidad y buena fe de la funcin administrativa
contractual, permiti al contratista exigir el respeto de la ventaja econmica del contrato, de
acuerdo con la frmula de negociacin del precio, lo cual, segn se observ antes, NO equivale a
afirmar que con la ecuacin econmica del contrato sub lite, la entidad contratante garantiz la
utilidad efectiva del contratista.
11.2.
Defecto en la formacin del precio ajustado.
El demandante tambin pretendi el reconocimiento del equilibrio econmico, causado con base
en una serie de hechos que describi en forma difusa afirmando que ECOPETROL lo indujo a
error en la negociacin de la modificacin del contrato.
Para los efectos de este anlisis, la Sala entiende que los hechos se invocaron en el supuesto de
la omisin de algunos factores en la frmula del precio ajustado, sobre los cuales el demandante
afirm que se lo indujo a error.
Del contenido de la reclamacin de ajuste del precio invocada en la salvedad del acta de
liquidacin, se puede establecer que el factor no atendido y por lo tanto referido como pendiente
en el acta de liquidacin, se concret en el defecto de precio por la mayor complejidad en la
instalacin de los marcos H, el cual no habra sido incorporado en la modificacin al contrato
realizada el 10 de septiembre de 1993, ni se habra aceptado como valor a pagar en la liquidacin
respectiva.
Para desatar el asunto en cuestin, siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia a que se ha

hecho referencia en este provedo, resulta de la mayor importancia evidenciar la participacin del
contratista en la determinacin del precio inicial del contrato, que se acredit con la comunicacin
CJEJ 003 de enero 18 de 1993, suscrita por el Ingeniero Eberto Chvez M., el seor Julio Rubiano
Saldaa y el representante de Construcciones y Montajes Ltda., con el fin de dar respuesta
afirmativa a la ltima oferta propuesta por ustedes con respecto al contrato de la referencia
(PROYECTO LA CIRA - INFANTAS CONTRATO No. 5)105. Se observa el anexo B adjunto a esa
comunicacin, contentivo del cuadro corregido a mano con las cantidades y valores, en el que se
destaca:
i) la anotacin cambiar a kilogramos en la unidad de medida de los tems 7.2 a 7.13

correspondientes a los soportes - instalacin marcos H, es decir que el demandante propuso el
cambio de la unidad de medida base para liquidar el precio, de UN (unidades) a Kilogramos,
finalmente incorporada en el anexo No.1 del contrato.
ii) la correccin manual de la unidad de medida de los tems 14.2 a 14.8 correspondiente a las
pegas de tubera, con lo cual se prueba que el demandante propuso el cambio de ML (metros
lineales) por UN (unidades)106.
La anterior prueba lleva a concluir que el demandante particip en una negociacin especfica
sobre la fijacin del precio del contrato en los tems de los marcos H y las pegas de soldadura, de
donde se desprende la carga de conocimiento del contratista en relacin con la estructuracin de
precio en esos tems, especialmente por cuanto no fueron objeto de adhesin.
Adems, del contenido del pliego de condiciones se observa que el contratista tuvo la informacin
que lo coloc en condiciones de establecer los componentes o factores que se deban incluir en la
determinacin del precio, aunque no hubiere tenido lugar la visita al terreno prevista en el
respectivo pliego.
En efecto, la Sala observa que los referidos factores de precio fueron puestos de presente en el
anexo J del pliego de condiciones, toda vez que all se evidenci la situacin del terreno, la mano
de obra requerida, las especificaciones de la tubera, las condiciones de temperatura y humedad
relativa media del terreno con el detalle de la precipitacin media anual y el estimado del nmero
de das lluviosos al ao107, la especificacin del suministro de tubera a cargo de ECOPETROL, el
sitio de entrega, siendo por cuenta del contratista, la seleccin, el cargue, transporte y descargue
105
106
107
De acuerdo con lo que demuestra la figura No. 1.2., pgina 3, punto 1, objeto, anexo J, pliego de
condiciones, cuaderno 5.
de los mismos al sitio de colocacin, definitiva108. , las condiciones tcnicas del doblado, para lo
cual se realizar un replanteo que permita definir la distribucin de los tubos a doblar y la magnitud
de las curvas109, la advertencia de que el CONTRATISTA deber tener en cuenta en su
propuesta los costos de traslado de personal y equipos de la construccin donde no es factible el
transporte mecanizado110, el detalle de la variacin de la labor de hincado de los marcos H,
teniendo en cuenta que se tendrn marcos H, tipo H1, H2 y H3, segn sea necesario hincar uno,
dos o tres tubos, respectivamente para su construccin111 () esta profundidad de hincado es
aproximada y puede aumentar o disminuir, en todo caso los pilotes deben ser hincados hasta el
rechazo112.
Ahora bien, se tiene probado que los contratistas del proyecto solicitaron el restablecimiento de la
ecuacin econmica, oportunidad en la cual incluyeron como uno de los factores a revisar los
precios unitarios para construccin de soportes tipo H, tem que fue estudiado con detenimiento
por la comisin evaluadora segn consta en el informe LCI-206 93, acogido por el asesor legal
en el memorando ALE/721 de 1993113, dentro de los factores de compensacin base de la
negociacin que se tendra con los contratistas.
Segn entiende la Sala del cuadro anexo No. 9 incluido en el informe de la comisin evaluadora, el
valor de ese factor se estableci en la suma de $33936.196 para el contrato No. 5 y se agreg
dentro de la frmula de ajuste con base en un promedio ponderado, calculado con los distintos
tems provenientes del estudio tcnico de la reclamacin de los distintos contratistas en el mismo
proyecto.
Por otra parte, en el acta de la reunin entre ECOPETROL y el contratista celebrada el 9 de agosto
de 1993, se observa que las partes acordaron la flexibilidad de algunas condiciones contractuales
referidas a ocho tems all descritos, que se aprecian por la Sala como mecanismos acordados en
orden a alivianar los costos directos del contratista, uno de los cuales fue precisamente el de los
soportes tipo H. Sobre ese particular se dijo que S[s]e conviene en no exigir calificacin de
soldadores II (procedimiento de actividad de prueba) ni hechura de puntas a la construccin de
los soportes tipo H faltantes.
108
Pgina 23. Punto 8.2., materiales anexo J, pliego de condiciones, cuaderno 5.
109
Pgina 27, punto 9.4..., doblado, anexo J, pliego de condiciones, cuaderno 5.
110
Folio 32, punto 9.6.6., numeral 20, anexo J. pliego de condiciones, cuaderno 5.
111
Pgina 43, punto 11.2, soportes metlicos en H, anexo J, pliego de condiciones, cuaderno 5.
112
Pgina 51, punto 11.2. soportes metlicos en Hm anexo J, pliego de condiciones, cuaderno 5.
113
Igualmente en el punto 6.5. del acta de 9 de agosto de 1993 se estableci otro tem que pudo
compensar los mayores costos que se encontraban en discusin, as: De comn acuerdo y con
base en razones tcnicas, entre otras por las posibles modificaciones a las actuales serpentinas y
la coordinacin secuencial de puesta en marcha del sistema, se conviene en instalar las tuberas
slo hasta el punto de inicio de conexin de stas.
As las cosas, si el factor de ajuste por dificultades en la instalacin de los marcos H fue
desechado en la formulacin final del ajuste de precio establecido en el adicional del 10 de
septiembre de 1993, ello no se prob en este proceso, por cuanto en los informes de la comisin
evaluadora, tal punto haca parte de la base de ajustes en el tem de salarios y no hubo prueba
que le permita a la Sala advertir que dicho factor fue excluido. Tampoco se prob que
ECOPETROL indujera a error al contratista en la reunin del 9 de agosto de 1993, por cuanto el
tema de los costos de la instalacin de los marcos H aparece especficamente acordado. Por otra
parte, aleg ECOPETROL que tuvo lugar una compensacin de valores con el proveniente de la
menor cantidad de personal requerido al flexibilizar el alcance de la obra y a ello apuntan los
acuerdos incluidos en el acta No. 9.
La Sala observa que la prueba pericial en este proceso no vers sobre la frmula de ajuste que
sirvi de soporte a la modificacin contractual finalmente acordada, en consecuencia no fue
probado que hubiera existido un desequilibrio econmico que persisti an despus del acuerdo
del 10 de septiembre de 1993 o que se concret en la liquidacin del contrato DIJ P 046.
Lo nico que puede apreciar la Sala es que el supuesto defecto en la formacin del precio unitario
proveniente de las dificultades de instalacin de los marcos H, a juicio del contratista tuvo un costo
de $33936.196, el cual fue materia de la negociacin que culmin con la modificacin contractual
suscrita el 10 de septiembre de 1993. La Sala carece de elementos para estimar si esa cifra era
material, sustantiva o importante, sobre el valor de la obra, aunque puede observar que equivale al
8.30% del valor del contrato y desde esa ptica no hacia nugatoria la utilidad estimada en un
porcentaje del 15%, menos an se demostr que tuviera el impacto para desaparecer el AIU total,
estimado en el 30%.
Con el fin de ahondar en la participacin del contratista en la negociacin del ajuste de los precios
del contrato la Sala se remite al interrogatorio de parte, en el cual es seor Julio Antonio Rubiano
Saldaa afirm que el precio inicial no fue negociado y que por ello presentaron una reclamacin,
sobre la cual indic que fue elaborada por los propios contratistas:
PREGUNTADO: Durante el interrogatorio Usted ha asomado (sic) al juzgado,

que el contrato fue por adhesin, aceptando esa calificacin que Usted le da,
diga cmo es cierto s o no que Ud o, el consorcio del cual hace parte estudiaron
las conveniencias econmicas de dicho contrato a favor de ustedes?
CONTESTO: Desde luego, teniendo en cuenta que nosotros le habamos hecho

una contrapropuesta a Ecopetrol y nos haban manifestado que se encontraba en
estudio para la respectiva aprobacin.
()
PREGUNTADO: Teniendo en cuenta que la contrapropuesta que Usted llama fue

desatendida por Ecopetrol y teniendo en cuenta que no hubo visita de obra, ni
informacin tcnica antes de la celebracin del contrato; por qu contrataron?
CONTESTO: Primero el contrato se firm teniendo en cuenta que ECOPETROL

iba a atender nuestros precios en la contraoferta y eso en el fondo equilibraba los
bajos precios unitarios que existan en el mismo.114
As las cosas, no procede la reclamacin del desequilibrio econmico por este concepto,
teniendo en cuenta que el defecto en la formacin del precio, si existi, no fue ajeno a la
conducta del contratista y, por el contrario, fue objeto de reclamacin y negociacin que se
realiz con base en sus propios clculos, amn de que su impacto habra sido insuficiente
para ocasionar una ruptura del equilibrio contractual, de acuerdo con las cifras objeto de la
negociacin referida.
11.4. Ampliacin del plazo y mayor permanencia en obra.
En la ampliacin del plazo realizada en el contrato sub lite se aprecia un acuerdo legal y
contractualmente viable, de conformidad con el contrato DIJ P -046 y el artculo 58 del
Decreto 222 de 1983:
CLUSULA DCIMA PRIMERA: CONTRATOS ADICIONALES: Cuando por

circunstancias especiales, a juicio de ECOPETROL, hubiese necesidad de
modificar el plazo o alguno de los precios unitarios que conforman el valor
convenido, se deber celebrar un contrato adicional, siempre y cuando el plazo
del presente contrato no estuviere vencido. () PARGRAFO 2: Cuando el
contrato adicional sea originado por solicitud del CONTRATISTA, por hechos
imputables a l, ste renuncia a la reclamacin posterior, contra ECOPETROL
114
Folios 473, 474, cuaderno 3.
por causa de los sobrecostos en que pudiere incurrir como consecuencia de la

ampliacin del plazo.
Ahora bien, en el caso sub lite, se encuentra que la mayor permanencia en obra derivada
de la ampliacin del plazo contractual, se atribuye al consorcio contratista y, por lo tanto,
no puede dar lugar a restablecimiento de la ecuacin financiera del contrato. Lo anterior se
funda en que el plazo inicial del contrato fue libremente convenido, su ampliacin fue
solicitada por el contratista invocando hechos imputables a su ejecucin y le fue
autorizado bajo acuerdo expreso de que no causara costos a cargo de ECOPETROL.
Las siguientes pruebas demuestran la anterior apreciacin:
La determinacin del plazo del contrato, no fue impuesta por ECOPETROL, toda vez que
la propuesta contenida en el pliego de condiciones fue de noventa (90) das y el plazo
finalmente pactado en contrato fue de (140) das, as:
Pliego de condiciones, punto 5.1.
PLAZO.
El proponente deber indicar en la carta de presentacin de su propuesta si

acepta el plazo previsto por ECOPETROL o si requiere de un plazo diferente,
indicando el nmero de das calendario contados a partir de la fecha de
suscripcin del Acta de iniciacin de los trabajos, en el cual se compromete a
ejecutar la totalidad de las obras que constituye el objeto de cada uno de los
contratos de esta solicitud de ofertas.
El plazo ser uno de los factores a tener en cuenta en la evaluacin de las

propuestas.
ECOPETROL estima que estos trabajos se podran ejecutar en: noventa (90)
das calendario115.
En el contrato DIJ-P-046 se aprecia la estipulacin correspondiente al plazo as:
115
Pliego de condiciones obrante en el cuaderno 5.
CLUSULA DCIMA: plazos: El CONSORCIO se obliga a: () d) entregar los

trabajos terminados y a plena satisfaccin en un plazo de ciento cuarenta (140)
das calendario, contados a partir de la fecha del acta de iniciacin de los
trabajos.
En el acta de iniciacin de obra suscrita el 30 de abril de 1993, se encuentra la constancia

de que el contratista se comprometi a iniciar los trabajos a partir del mes de mayo de
1993 y que el plazo era de 140 das calendario 116. Lo anterior indica que el contratista se
oblig a entregar la obra el da 19 de septiembre de 1993117.
Las pruebas demuestran que el plazo previsto en la clusula dcima del contrato fue
ampliado en el contrato adicional suscrito el 10 de septiembre de 1993, con base en las
negociaciones que se hicieron constar en el acta de la reunin celebrada entre
ECOPETROL y el contratista, el da 9 de agosto de 1993, realizada con el objeto de
buscar frmulas de acuerdo que permitan la terminacin de las obras. El acta
correspondiente fue firmada, por el gerente encargado del distrito de produccin, los
representantes de ECOPETROL y los seores Julio Rubiano Saldaa y Jorge Trujillo Nio
por parte del consorcio contratista118. En esta acta se lee:
6.3. Analizadas las cantidades de obra por ejecutar se pudo establecer que
se requiere ampliar el plazo contractual en setenta (70) das calendario. Esta
ampliacin no implica modificacin de precios ni costos adicionales para
ECOPETROL. El consorcio deber ampliar la vigencia de las plizas de garanta
en un tiempo igual al plazo adicional referido. (La negrilla no es del texto).
En las consideraciones del contrato ELC-041-AD/93 suscrito el 10 de septiembre de 1993,

se estableci la necesidad del mayor plazo, en una motivacin separada de las
relacionadas con las clusulas de ajuste a la frmula de actualizacin de precios, as:
QUINTO: a. El contrato se encuentra vigente hasta el 19 de septiembre de 1993.

b. Por ocurrencia de diferentes hechos que afectan el plazo inicialmente
convenido, se requiere ampliar el trmino del contrato principal.
116
117
140 das a partir del 2 de mayo de 1993.
118
No se demostr el error del contratista en la celebracin de este acuerdo, por el contrario,

como antecedente del pacto de ampliacin de plazo se observa que el contratista lo
solicit en comunicacin CJEJ-432-93 de julio 15 de 1993, suscrita por el seor Julio
Rubiano Saldaa, a la cual anex la propuesta del nuevo programa de trabajo que podra
cumplir, y manifest:
De acuerdo al nuevo cronograma de trabajo elaborado con proyeccin a

terminar la obra119 sera:
FECHA DE TERMINACIN: Noviembre 21 de 1993.

VALOR TOTAL DEL CONTRATO: $557879.921,01.120
Finalmente, en el contrato adicional se extendi el plazo hasta noviembre 28 de 1993 y el

nuevo valor se fij de conformidad con los ajustes acordados.
La entrega de la obra solo ocurri el 20 de diciembre de 1993, previa nueva solicitud del
contratista para que se le otorgaran 12 das ms de plazo sin causar costo a
ECOPETROL, con el fin de poder entregar los trabajos.
Todo lo que se ha evidenciado derrumba por completo la hiptesis del demandante, segn
la cual ECOPETROL lo indujo a error y le impuso el mayor plazo. En su lugar se abre paso
la certeza de que la mayor permanencia en obra fue provocada por el contratista.
La Sala advierte que segn las comunicaciones del contratista el mayor plazo se requiri
de acuerdo con el estado de avance de los trabajos -que siguiendo su afirmacin era de
24. 8%- de conformidad con la necesidad que el contratista tena de establecer un
cronograma de trabajo con plazo ms amplio con el fin de reducir la nmina y solventar
sus dificultades de liquidez, toda vez que no dispona de recursos para cumplir con los
compromisos de nmina y con los proveedores.
119
Folios 15 y 16, cuaderno 4, cuadros contentivos del programa de trabajo propuesto por el contratista
con proyeccin de actividades hasta el mes de noviembre de 1993.
.
120
Se puntualiza que el contratista evidenci las razones del dficit invocando las
obligaciones con proveedores, salarios y prestaciones, en las siguientes comunicaciones:
i) Comunicacin CJEJ-447-93 de 26 de julio de 1993, suscrita por el seor Julio Rubiano,

en la cual manifest que () continuar normalmente con las diferentes actividades de la
obra solo ocasionara aumentar las deudas con los proveedores, salarios y prestaciones
(). // Una manera de darle continuidad a las actividades, sera que Ecopetrol asignara un
segundo anticipo de igual monto al primero.// Nuestra principal preocupacin en este
momento son los salarios ().
ii) Comunicacin CJEJ-522-93 de enero 5 de 1994 suscrita por el seor Julio Rubiano en
representacin del consorcio en la cual inform a ECOPETROL que de acuerdo con el
balance de prueba el costo total de la obra ascendi a $532621.982 y lo proyectado por
ECOPETROL fue de $408444.233, advirti la situacin con los proveedores y finaliz con
la solicitud de que nos sean adjudicados contratos y/o rdenes de ejecucin de manera
prioritaria, ya sea de Consorcio o en forma individual que nos permita tener un poco de
liquidez econmica y poder sortear nuestra difcil situacin.121
Se concluye que si la mayor permanencia en obra termin incrementando el costo de

nmina y de equipos, el mismo no era trasladable a ECOPETROL.
11.5. Anlisis del dictamen contable.
El 16 de diciembre de 1996 los peritos contadores presentaron el dictamen rendido con el

objeto de demostrar la prdida que sufri el actor, por y en ejecucin del Contrato122, en
el cual se estableci la suma de $145435.484 correspondiente a la diferencia entre el
costo real asumido por el consorcio y el valor pagado por ECOPETROL.
La Sala advierte que el objeto de la prueba se limit a demostrar el dficit que afront el
consorcio, por razn de la diferencia entre los ingresos y los egresos, pero en manera
121
122122
alguna identific una causa atribuible a ECOPETROL, toda vez que la modalidad del
contrato no era la de reembolso de gastos.
Por esa razn es de la mayor importancia analizar lo que la contabilidad del consorcio
arroj como prueba, antes de concluir aceptando que la cifra de dficit puede servir como
base para liquidar un valor de incumplimiento o de desequilibrio econmico.
El dictamen nicamente constat la variacin de las mayores cantidades de obra pero no

identific que se hubieran presentado obras no pagadas.
No se le pregunt a los peritos sobre la composicin del dficit, los costos que habran
dado lugar al mismo, tampoco se demostr conexidad del dficit con el supuesto mayor
valor por defecto en la formulacin del precio que se refiri la causa petendi, esto es que
falt la identificacin y el anlisis de los costos habran dado lugar a la demostracin del
supuesto de hecho del desequilibrio econmico invocado en este caso.
Igualmente se observ que el dictamen determin el pasivo insoluto a cargo del consorcio
originado en crditos, sobregiros y otros gastos pero no identific causa que permita
imputarlo a ECOPETROL.
De esta manera, se concluye que el dictamen contable no aport elementos de juicio para
determinar el incumplimiento de ECOPETROL, toda vez que no identific obligaciones a
su cargo insolutas, tampoco prob el desequilibrio de la ecuacin econmica del contrato,
teniendo en cuenta que en la formulacin de la misma no corresponda a ECOPETROL la
carga de reembolsar los costos ni de garantizar el dficit ocasionado por la gestin a cargo
del contratista.
11.6. Anlisis del dictamen tcnico.
11.6.1. Determinacin del objeto del dictamen.
Mediante documento del 12 de septiembre de 1997, los peritos atendieron los

cuestionarios formulados por las dos partes, en los cuales se les solicit: determinar las
caractersticas del terreno, precisar los porcentajes de tubera enterrada y superficial,
establecer el porcentaje de obra construida sobre los costados de vas y el nmero de
cruces de carretera, verificar si el terreno afectado con la va era o no montaoso,
identificar la existencia de facilidades de acceso a los sitios de construccin de los marcos
H y tendido de tubera, el grado de dificultad de hincado de los marcos H, el porcentaje de
obras en terreno fcilmente inundable; establecer si las obras fueron pagadas por
Ecopetrol como si se hubieran desarrollado en terreno seco; certificar si las obras fueron
ejecutadas en igual forma como lo estaban en los terrenos preliminarmente definidos y
determinar actividades que tuvo que realizar el contratista para efectos de instalar tubera
area y enterrada.
El dictamen tcnico identific las condiciones del terreno, present un cuadro con las
mayores cantidades de obra ejecutadas, las variaciones en las mismas y estableci las
causas de la mayor cantidad de obra bsicamente por dos conceptos:
i) las lluvias que demandaron mayor permanencia en obra en razn de la dificultad de

correspondientes al hincado de los marcos H en cerca del 36% de los terrenos y,
ii) el cambio en los trazados de planos entregados por ECOPETROL. En este ltimo
aspecto observ:
e. Que despus de haberse hincado tubera y en muchas ocasiones haber

construido totalmente el marco H, se vea continuamente sometido en la lnea de
trazado por inconsistencia de los planos (en especial llegada a la estacin LCI
05 al delta 12 de la RED 504 y llegada a la LCI8 06).
11.6.2.
Impacto de los supuestos de pluviosidad en la formulacin del precio.
El dictamen tcnico observ que las lluvias afectaron una porcin del terreno, de donde se
deriv el clculo de una mayor cantidad de obra.
ECOPETROL observ el error en la apreciacin de los peritos toda vez que en el rea del
El Centro reiteradamente analizada por nuestra Empresa, el nivel fretico en esos
sectores es superficial y la resistencia del terreno no se modifica por la mayor
permanencia de agua durante las temporadas de invierno.
Agreg que los peritos partieron de una premisa falsa para el clculo de la variacin de
obras en zonas inundables teniendo en cuenta que los marcos H no fueron instalados
sobre las 3 caadas y los 48 caos que se relacionaron en el dictamen, sino a sus
costados, donde precisamente la tubera pasa por encima de esas fuentes.
Para comprobar lo anterior, ECOPETROL solicit la siguiente aclaracin:
c)
Cuntos marcos H se encuentran instalados dentro de las 3
caadas y 48 caos que se relacionaron en el informe?
Esta pregunta no tuvo una respuesta concreta, en su aclaracin los peritos dijeron:
Sera importante se dirigieran a los planos () [y a la informacin obtenida de la]

comparacin entre planmetros iniciales y planmetros finales.
En consecuencia, la Sala observa que el dictamen dej de identificar los puntos de

instalacin de marcos H que fueron afectados o pudieron ser efectivamente afectados por
las lluvias, no midi la demora de la labor, tampoco aporto prueba de que los 70 das de
plazo adicional hubieran obedecido a la reposicin de los tiempos afectados por las lluvias.
Por otra parte, la Sala tiene en cuenta que en la bitcora de obra el contratista dej una
anotacin en respuesta a las observaciones de la interventora acerca del personal ocioso
en la que indic que a partir del 7 de mayo de 1993, comenz el fuerte invierno y termin
el 22 de junio de 1993 poca que segn se explic en la misma anotacin coincidi con
las primeras semanas de ejecucin, en la cual se tenan trabajadores que, segn la
interventora, implicaban un costo superior al estimado, al haber sido contratados por
encima de lo requerido en el plan de trabajo.
Tambin se observa que la bitcora no present ninguna anotacin de suspensin de

labores por la lluvia, ni horas o das supuestamente afectados.
En relacin con la formacin del precio sin tener en cuenta las condiciones del terreno en
poca lluviosa, ECOPETROL solicit la siguiente aclaracin al dictamen:
g) Con fundamento en qu afirman que el valor unitario del hincado de los

marcos H se estableci partiendo del supuesto de que esa actividad se hara en
terreno seco?
Los peritos aclararon:

Los peritos analizamos todas las variables que tuvieron en el desarrollo de la
obra para emitir un juicio de valor de lo que posiblemente ocurri, encontramos
que el fenmeno fsico (lluvias) no contemplado por ECOPETROL al elaborar el
proyecto fue decisivo para que el contratista permaneciera mayor tiempo en la
obra dejando como resultado ms costos generados al ejecutar la misma.
()
Estamos seguros de que no es lo mismo ejecutar la obra en un terreno seco, que

ejecutarla en un terreno cenagoso con todas las connotaciones que ello implica.
Sin negar el hecho de las lluvias, la Sala se aparta del juicio de valor formulado por los
peritos, teniendo en cuenta que en los anexos del pliego de condiciones fueron detalladas
las circunstancias del terreno y se incorpor la grfica con el dato de pluviosidad
promedio, de manera que el contratista pudo tenerlo en cuenta antes de aceptar el precio,
amn de que se advirti la posibilidad de tener que hincar varios tubos, antes de llegar al
nivel de rechazo, nada de lo cual fue sometido al dictamen tcnico.
El dictamen concluy que la mayor permanencia en obra obedeci, tambin, a las

dificultades que la lluvia gener en los traslados y de acceso de la maquinaria para el
transporte de la tubera. A juicio de ECOPETROL el dictamen ignor la gran cantidad de
accesos a la zona de este contrato identificados en el mismo y dej de tener en cuenta
que la instalacin de la tubera sobre los marcos H y su peso facilitaban un manejo
manual, para lo cual segn ECOPETROL el contratista pudo acudir a la modalidad de
lanzamientos de tubera, esto es soldar los tubos en un solo sitio y halarlos a medida que
se iba soldando cada junta, en aquellos lugares donde la tubera no pasaba por el costado
de una va;
Sobre esta conclusin la Sala observa que las condiciones de los traslados y de la
operacin estaban claramente previstas en las pliego de condiciones, por lo cual aunque
se hubieran presentado dificultades, eran claramente previsibles.
Se agrega en este punto la siguiente pegunta con su respuesta, con el fin de reafirmar la
suficiencia de la informacin que tuvo el contratista para estimar la complejidad de la
gestin contractual:
j)
Con fundamento en qu afirman que para la manipulacin e instalacin se
requiere maquinaria e infraestructura especializada?
En base a que en el documento contractual ECOPETROL denomin la obra

construccin lneas de oleoducto y gasoducto de LCI 05/06, partiendo de all se
tiene idea de la magnitud de la obra, la infraestructura que debe tener preparada
una empresa para ser competitiva al ejecutar la obra, segn nuestro
conocimiento se necesitan herramientas especializadas no tienen que ser
necesariamente herramientas para grandes dimetros, simplemente
herramientas especializadas para grandes dimetros () de acuerdo a trabajo
()
Es de la mayor importancia resaltar que en los informes semanales se registr si en el

campo de trabajo se presentaron o no lluvias en cada periodo y el nmero de horas de
lluvia en cada semana y las acumuladas. No se dej constancia de suspensin por das de
lluvia. De acuerdo con los registros suscritos por el interventor, las horas de lluvia se
concentraron en las primeras semanas, llegando a un acumulado total de 68 horas, de
acuerdo con los informes, entre junio 18 de 1993 y noviembre 27 de 1993. Adicionalmente,
se observa que la medicin del nmero de horas no productivas que se hizo constar en los
mismos informes super las horas de lluvia y se advierten mltiples anotaciones en los
informes acerca del incremento inicial de personal y posterior disminucin del mismo,
manejo que habra sido el origen de iliquidez y del dficit afrontado por el contratista123.
123
Entre otros, el informe No. 4. Igualmente llama la atencin la anotacin realizada por el propio contratista en la
bitcora de obra, con fecha junio 22 de 1995, en relacin con el aspecto de la sobre ejecucin de la nmina advertido
por la interventora, puesto que no se neg el exceso de personal contratado, solo se trat de justificar con anotacin
segn la cual el contratista haba recibido una instruccin de un funcionario de ECOPETROL para iniciar actividades
antes de la firma del contrato, circunstancia que aparece como irregular por cuanto indica que se pretendi iniciar la
ejecucin antes de celebrar el contrato. En todo caso, se advierte que de conformidad con la clusula dcima tercera
11.6.3. Mayores cantidades de obra en la instalacin de marcos H.
Los peritos optaron por establecer que ECOPETROL tuvo como base de sus clculos para
la totalidad de los marcos H, la longitud estimada de 2.50 metros de profundidad para
lograr el nivel de rechazo requerido, a lo cual observ ECOPETROL que no fue as toda
vez que lo que el pliego dispuso fue que independiente de que la longitud del marco
instalado fuera menor, se pagara como mnimo el equivalente a esa longitud.
ECOPETROL formul la siguiente pregunta para aclarar el supuesto:
e) Por qu afirman que en el pliego de condiciones y en la propuesta se

indica que el rechazo de las verticales de los Marcos H se dara a 2.50 metros de
profundidad; si en esos documentos ninguna afirmacin se hace en ese sentido?
Los peritos contestaron en su aclaracin:
Tenemos conocimiento por nuestra profesin que el objetivo del pliego de

condiciones es ese de informar, dar a conocer las condiciones mediante el cual
las personas que van a presentar propuestas deben regirse (,,,) en este caso
estamos seguros de que este tema fue tratado para establecer el pago por
unidad de marco H terminado en kilogramo y para ello contemplaron una
medida para poder hacer el clculo de consumo de tubera. De esa
informacin se dedujo que el punto de rechazo quedaba establecido en 2.50
mtrs.2. (la negrilla no es del texto).
El anterior concepto de los peritos confirma la claridad que existi en el pliego de

condiciones para efectos de establecer el precio de instalacin de los marcos H, con base
en la unidad de medida en kilogramos, tal como se ha demostrado en el plenario, lo que
signific que para el momento de contratar las partes estaban de acuerdo en que para
stos tems se hara el clculo del precio por peso y no por nmero de tubos.
del contrato DIJ P 046 el consorcio deba ceirse estrictamente a la programacin detallada de los trabajos de
conformidad con el plan de trabajo entregado por ECOPETROL y aprobado por las partes y darle cumplimiento
teniendo en cuenta las necesidades de personal, equipos y fondos, por lo cual se concluye que el mayor costo de
nmina, si se dio por encima del requerido en el plan de trabajo, no puede ser causa de un desequilibrio trasladable a
ECOPETROL.
Adems, la Sala observa que la inferencia acerca de que el punto de rechazo quedaba
establecido en 2.50 metros de profundidad no correspondi a una condicin contractual,
por el contrario el pliego de condiciones estableci la posibilidad de tener que hincar varios
tubos hasta encontrar el nivel de rechazo, y determin la existencia de tubera de
diferentes longitudes, aspecto que podra hacer variar el costo de obra para el contratista
pero con claridad no se le tendra en cuenta en el precio pactado por kilogramo.
11.7. Otras estimaciones del dictamen tcnico.
Los peritos indicaron que la actividad de curvado de tubera se modific en 175% en

relacin con las cantidades previstas de acuerdo con los planos.
ECOPETROL observ que no existe rastro o antecedente fsico para concluir que en las
dos estaciones citadas, luego de construidos los marcos H, el contratista se vio obligado
a modificarlos por los cambios planimtricos ordenados.
Segn ECOPETROL sucedi sencillamente que para facilitar la construccin de la obra

se aument de comn acuerdo entre la interventora y el contratista la longitud de
enterramiento entre los cruces de carreteras (se enterraba la tubera desde el punto
anterior al previsto inicialmente), para obviar la construccin de curvas en S o bayonetas
(de mayor dificultad) al llegar al cruce, que representaban un mayor trabajo por el nmero
de lneas que venan por cada red. // Este acuerdo conllev a que se aumentaran las
cantidades de recubrimiento de tubera enterrada y de zanjas, disminuyendo en
contrapartida la cantidad de pintura superficial de tubera. En todo caso las mayores
cantidades de obra se cancelaron de acuerdo al tem de pago correspondiente
multiplicando las unidades realmente instaladas por su respectivo valor unitario.
Igualmente ECOPETROL solicit aclaracin del dictamen en orden a determinar cmo se

obtuvieron los datos para concluir en los siguientes aspectos: la variacin del 175% del
curvado de tubera y la circunstancia imperativa de modificar los marcos que segn el
dictamen ya estaban construidos.
Los peritos respondieron lo siguiente:
(,,,) pudimos interpretar y contextualizar que una curva de 90 grados de radio

corto fabricada en tubo de 8 metros aprox, deba ser variada a 150 grados de
radio largo y para ejecutar el trabajo deban unir 8 tubos aprox, es decir 7 ms
que lo inicial () los cambios fueron de gran magnitud generando ms horas
hombre, ms horas de equipo y herramientas menores, ms soldadura, () ms
combustible () y todo esto sumado da ms costo de obra().
Pese a lo anterior el curvado no gozaba de un tem individual donde pudiera

ser analizado y detectado el mayor costo a causa de la modificacin y
ECOPETROL tampoco tom la decisin por iniciativa propia de revaluar los
costos que generaba esa modificacin.
()
Los peritos interpretamos y conceptualizamos basados en la correspondencia

cruzada de manera reiterativa donde el punto de discusin por parte del
contratista era la modificacin del trazado y los costos adicionales que esto le
generaba ya que habiendo hincado la totalidad de las puntas entre el delta
12 y la estacin LCI 05 en una extensin aproximada de 700 metros en
terreno cenagoso y al efectuarse los clculos totalidad de las puntas
correspondan a 232, lo que en porcentaje de obra ejecutada corresponda a
175% del total de la actividad (hincada de marco H llegada a estacin LCI
05). Segn interpretamos las 232 puntas el contratista debi hincarlas de
nuevo (). (La negrilla no es del texto).
En opinin de las Sala las anteriores interpretaciones de los peritos no constituyen

demostracin de un hecho cierto, adems de lo cual no se puede tomar en cuenta el
estimativo de los peritos para fundar una decisin, por las siguientes razones:
i) La inferencia que realizaron los peritos, segn explicacin contenida en la aclaracin al

dictamen, se realiz partiendo de una correspondencia del demandante que no se
discrimin ni se anex al dictamen y tampoco obra en el proceso. La Sala observa que en
el acervo probatorio se encuentran 24 actas de informe semanal de actividades y
revisadas las mismas, en parte alguna se hace referencia a esa circunstancia o labor 124.
En este sentido se acepta la observacin de ECOPETROL y se advierte que en el plenario

no existi prueba de que el contratista tuvo que desenterrar 232 puntas hincadas, ni
124
menos que ello obedeciera a un cambio de los planos, comunicado en fecha posterior a
aquella en que realiz el hincado.
ii) El clculo de 175% de mayor cantidad de obra en el tem de instalacin de los marcos
H, en la llegada a la estacin LCI 05, no consider que el hincado era solo una de las
microactividades de la respectiva instalacin, segn se puede determinar de la
comunicacin LCI- 076 de 20 de mayo de 1993125, mediante la cual el interventor detall
los componentes de la respectiva actividad, as:
Marcos H- tems 7.1. a 7.15.
Microactividad
Porcentaje
de avance
Transporte tubera bodega-taller
5%
Fabricacin Puntas
15%
Fabricacin Travesao
5%
Hincado a rechazo
40%
Soldadura a travesao
25%
Limpieza, pintura, tapones
10%
Total
100%
iii) En todo caso, la respuesta de los peritos tcnicos se present sin conexidad con el
valor que habra significado la supuesta mayor cantidad de obra en el equilibrio de la
ecuacin econmica del contrato, de manera que no se puede establecer si en el evento
de haber ocurrido una obra no prevista- tena entidad suficiente para determinar el
desequilibrio de la ecuacin econmica.
iv) Finalmente, los hechos en que se fundaron los peritos, se refieren al reproceso de una
actividad que habra sido la de hincado de los tubos ya enterrados, asunto que no fue
mencionado en la demanda y que slo enmarcara en la salvedad alegada por el
contratista en la liquidacin del contrato en la medida en que se tratara de un defecto en el
avalo realizado por ECOPETROL al que se refiri la anotacin en el acta de liquidacin,
125
o de un hecho conocido con posterioridad a la liquidacin, nada de lo cual se puede

esclarecer con las pruebas obrantes en el plenario.
Se advierte que acuerdo con el artculo 170 del Cdigo Contencioso Administrativo, en
virtud del principio de la congruencia, la demanda fija el marco del debate probatorio y el
contenido de la sentencia. Por ello, no pueden las partes introducir hechos nuevos en los
alegatos, para replantear el alcance de la demanda, como sucede con el enfoque que trat
de darle el demandante al dictamen con el fin de incorporar lo que viene a ser una
controversia distinta de la que se ventil en el proceso, por mayores cantidades de obra no
pagadas, las cuales adems no resultaron probadas en el presente proceso, segn se
detall en las consideraciones expuestas.
Finalmente, los peritos tcnicos estimaron mayores cantidades en las pegas de soldadura
de los marcos H, pero observaron que no se consideraron como base para liberar un
mayor precio, de acuerdo con el pliego de condiciones.
En conclusin, el dictamen tcnico realizado en este proceso no constituy prueba de

defecto en la formulacin del precio por obras imprevistas, o por cantidad de obra no
reconocida, sobre lo cual el demandante pretendi fundar la declaracin del
incumplimiento contractual y la condena al resarcimiento del desequilibrio de la ecuacin
econmica del contrato.
11.8. Incumplimiento de la carga de la prueba.
La Sala observa que correspondi a la parte demandante probar los supuestos de hecho
de las normas que consagran el efecto jurdico que pretendi, de acuerdo con la carga de
la prueba consagrada en el artculo 177 del Cdigo de Procedimiento Civil, aplicable en
este proceso de conformidad con el artculo 168 del Cdigo Contencioso Administrativo.
Del anlisis de las pruebas aportadas en este proceso, expuesto en detalle en los puntos
anteriores, se concluye que el demandante no cumpli con la carga de la prueba, es decir,
no logr demostrar los supuestos de incumplimiento del Contrato DIJ-P-046, ni tampoco la
induccin al error en la negociacin de la modificacindel citado contrato, ni el

desequilibrio contractual que fue materia de la salvedad en el acta de liquidacin, razn
por la cual se denegarn todas las pretensiones de la demanda.
11.9. Objecin por error grave. No prospera. Se advierte el deber de apreciacin del
mtodo utilizado por el perito para fundar la conclusin.
Con fundamento en lo dispuesto en el artculo 238 del Cdigo de Procedimiento Civil, la

jurisprudencia de esta Subseccin ha observado:
Se precisa que para que se configure el error grave en el dictamen pericial se

requiere de la existencia de una equivocacin en materia grave por parte de los
peritos, vale decir una falla o dislate que tenga entidad suficiente para llevarlos a
conclusiones igualmente equivocadas, tal y como lo exigen los numerales 4 y 5
del artculo 238 del C. de P. C.126
La objecin por error grave debe ser ostensible y llevar a una conclusin equivocada sobre
los asuntos objeto de la prueba, es decir que la gravedad del error de conducta del perito
debe tener la identidad suficiente para llevar a una conclusin contraria a los hechos
objeto de la prueba.
Se agrega que la jurisprudencia del Consejo de Estado acudi a realizar distinciones entre
el objeto y la conclusin del dictamen127 o, entre los hechos objeto de la prueba y las
126
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Expediente 250002326000199802814 01

(26939), 27 de marzo de 2014, actor Productora de Carnes Ubat PCU Ltda., demandada Municipio de
Ubat, accin contractual. Auto de la Sala de Casacin de la Corte Suprema de Justicia calendado del 25 de
septiembre de 1939. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Tercera, sentencia de 31 de octubre de 2007, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gmez;
radicacin No.: 250002326000199901954 01; expediente No. 25.177; Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, auto de marzo 26 de 2009; Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gmez; radicacin: 250002326000198402089 01 (31.748).
Sin embargo, se aclara que no constituirn error grave en estos trminos, las conclusiones o
inferencias a que lleguen los peritos, que bien pueden adolecer de otros defectos. En otros
trminos, la objecin por error grave debe referirse al objeto de la peritacin, y no a la conclusin
de los peritos. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Consejero
127
Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta., 26 de noviembre de 2009, radicacin 25000-23-27-000-200402049-01(Ap), actor: Federacin Colombiana de Software y Tecnologas Informticas Relacionadas
Fedesoft, En el mismo sentido, Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia de 5 de marzo de 2008, Rad.
16850, M.P. Enrique Gil Botero
inferencias y deducciones del perito128, con el propsito de establecer los casos en que no
procede la objecin del dictamen por error grave 129, aunque en esos casos resulte
pertinente apartarse de la respectiva conclusin del dictamen.
La referida jurisprudencia construy una categorizacin que llega, por otra va de

argumentacin, a la misma apreciacin de esta Subseccin, acerca de que nicamente los
errores que se califican como graves pueden abrir paso a la objecin del dictamen por esa
causa.
Ahora bien, en el presente proceso se observa que las objeciones presentadas por la
parte demandada, se aclararon por los peritos invocando que se trat de juicios de valor
e inferencias de lo que pudo pasar, amn de que acudieron a identificar que el fundamento
para liquidar la mayor cantidad de obra se encontr en comunicaciones del demandante
que la Sala advierte como no discriminadas ni allegadas al proceso- .
Entonces, aunque no ha lugar la objecin por error grave, se observa que los peritos
acudieron a una mxima general acerca de lo que debe reconocer una entidad contratante
en caso de ordenar la destruccin de una obra ejecutada, de la cual se aparta la Sala para
construir una conclusin en el presente caso, teniendo en cuenta que dictamen no arroj
certeza de que tal destruccin de obra y el respectivo reproceso, se hubieran ejecutado.
En consecuencia, no se advierte la existencia del error grave alegado por la parte demandada y los
argumentos expuestos en su escrito, corresponden ms bien a la discusin y controversia de los anlisis y
las deducciones que efectuaron los peritos como sustento de sus conclusiones y que la entidad demandada
no comparte, circunstancia que no resulta constitutiva de razn para desestimar las pruebas cuestionadas
sino un elemento de juicio ms para su valoracin, que se realizar al resolver cada una de las causas de
impugnacin de los actos administrativos demandados 128 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso,
Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin B, Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth, 25 de agosto
de 2011, radicacin nmero: 25000-23-26-000-1993-08365-01(14461), actor: Sociedad Construcciones
Domus Ltda., demandado: Empresa de Energa de Bogot , referencia: accin de controversias
contractuales.
128
129
Recientemente, el precedente de la Sala seala que para la configuracin del error grave, el pronunciamiento
tcnico impone un concepto equivocado o un juicio falso sobre la realidad, pues las bases sobre las que est concebido,
adems de errneas, son de tal entidad que provocan conclusiones equivocadas en el resultado de la experticia. En
consecuencia, resultan exigentes los parmetros para la calificacin del error grave, quedando claro, que an la
existencia de un error, no significa automticamente la calificacin de error grave.. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin C, .Magistrado Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa,
07 de febrero 2011, radicacin nmero: 66001-23-31-000-2004-00587-01(34387), actor: Maria Victoria Agudelo
Salazar y otros, demandado: Instituto de Seguros Sociales, referencia: accin de reparacin directa (sentencia).
Para concluir el anlisis acerca del dictamen tcnico, la Sala acude a citar unas reflexiones
del profesor Michelle Taruffo sobre la valoracin racional de la prueba cientfica. Se
destaca, en particular, el deber de apreciacin del mtodo utilizado por el perito, para
efectos de llegar a la adecuada decisin judicial:
Seguramente sobre la base de lo que henos hablado en relacin con la verdad

en el proceso, no podemos estar contentos con una conclusin cualquiera, es
decir fundada sobre una mxima de la experiencia de la cual adems no
conocemos el grado de confiabilidad, o sobre un estereotipo que muy
probablemente sea falso.
De esta forma el grado de la inferencia equivocada o errada se encuentra en esto

justamente, en utilizar criterios de inferencia que no tienen base congnositiva
controlada.
()
As, el resultado de la prueba cientfica puede equivocarse y ser errneo, por lo

que habr de tomarlo en consideracin, incluso desde la propia eleccin del
perito, as como el control que se tiene que ejercer sobre los procedimientos que
utiliz el perito para llegar a sus conclusiones, ya que si el procedimiento no es
correcto muy seguramente la conclusin tampoco lo sea.130
De acuerdo con lo anterior, no prospera la objecin por error grave que fue presentada en
este proceso por la parte demandada.
12.
Costas
Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artculo 55 de la Ley 446
de 1998 indica que slo hay lugar a la imposicin de costas cuando alguna de las partes
hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actu de esa forma, en el
presente asunto no habr lugar a imponerlas.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo,

Seccin Tercera, Subseccin A, administrando justicia en nombre de la Repblica de
Colombia y por autoridad de la ley,
130
Taruffo Michele, Proceso y Decisin, Lecciones Mexicanas de Derecho Procesal, pginas 82 y 83,
editorial Marcial Pons, 2012.
FALLA
PRIMERO: REVCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander

el 21 de marzo de 2007 y, en su lugar, se dispone lo siguiente:
DECLARAR improcedente la excepcin de caducidad de la accin.
DENEGAR la objecin por error grave presentada por la parte demandada contra el
dictamen tcnico, por las razones expuestas en este provedo.
DENEGAR todas las pretensiones de la demanda.
4.
SIN condena en costas.
NOTIFQUESE Y CMPLASE
HERNN ANDRADE RINCN

Consejero
FERNANDO ALBERTO RODRIGUEZ CASTRO

Conjuez

Sentencia 34518 2015

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente (e): HERNN ANDRADE RINCN

Bogot D.C., dos (2) de julio de dos mil quine (2015)

Julio Antonio Rubiano Saldaa

Empresa Colombiana de Petrleos Ecopetrol

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin presentado por la parte demandante

PRIMERO: DECLARAR PRSPERA LA EXCEPCIN DE CADUCIDAD

SEGUNDO: En firme la decisin archvese el expediente previas las constancias

Mediante demanda presentada el 19 de diciembre de 1995, el seor Julio Antonio Rubiano

Contencioso Administrativo, solicit las siguientes declaraciones y condenas contra la

En el escrito de demanda, la parte actora narr los siguientes hechos:

El seor Julio Antonio Rubiano Saldaa y la Empresa Colombiana de Petrleos

ECOPETROL1, suscribieron el 5 de abril de 1993 el contrato principal DIJ-P-046 cuyo

antedicho suscribi el acuerdo de consorcio con la sociedad Construcciones y Montajes

041AD/93, cuya real motivacin consisti en la impericia, falta de tcnica e

De acuerdo con la demanda, tambin se encontr la real motivacin del contrato

adicional ELC-041AD/93 de 10 de septiembre de 1993, en el clculo errado del plazo

Los hechos anteriores adquieren relevancia jurdica en la medida que el mismo

Denominada simplemente como ECOPETROL, para efectos del contrato.

clculos errneos llevaron a la quiebra de las sociedades consorciadas. Segn afirm el

las obras en el mes de mayo de 1993, por culpa atribuible a ECOPETROL.

Segn narr el demandante, solicit reconsiderar el valor del contrato o incluso el

cambio de modalidad contractual y el restablecimiento del equilibrio econmico, frente a lo

ECOPETROL invit a los contratistas a presentar sus balances y estado de

prdidas y ganancias, con lo cual cumpli el demandante, notificndole a ECOPETROL,

2.10. El desequilibrio financiero no fue atribuible a una dilapidacin de fondos, la misma

La terminacin del contrato condujo a la muerte civil y comercial del demandante,

tan es as que la Cmara de Comercio de Barrancabermeja le solicit a ECOPETROL

diciembre de 1993 y en la liquidacin definitiva realizada en marzo de 1994, con la

2.13. El demandante referenci que acudi a la reclamacin directa pero no logr

En los fundamentos jurdicos de la demanda el actor invoc la falsa motivacin para

El Tribunal Administrativo de Santander, admiti la demanda por auto de 9 de abril

Se orden la prctica de pruebas solicitadas por las partes, mediante auto de 30 de

Con fecha 17 de septiembre de 2001, se llev a cabo la audiencia de conciliacin a

la cual no asisti el apoderado de la parte demandada, en consecuencia se declar

Folio 109, cuaderno 1.

Folio 243 a 249, cuaderno 3.

Folio 691, cuaderno 3.

Alegatos de conclusin y concepto del Ministerio Pblico.

La parte demandante aleg que se prob el incumplimiento de ECOPETROL con base

En relacin con el desequilibrio econmico plante su alegato as: NO SE CONOCE

Agreg que el denominado contrato adicional para poner en punto de no prdida al

Respecto de la caducidad de la accin, el demandante indic que el trmino de dos aos

La parte demandada y el Ministerio Pblico guardaron silencio en su oportunidad.

Encontrndose el proceso en estado de emitir fallo de fondo en primera instancia,

Foilo 702, cuaderno 9.

Folio 708, cuaderno 9.

El doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera, Consejero de la Subseccin A, Seccin

El Tribunal a quo profiri sentencia el 21 de marzo de 2007 en la cual declar probada la

La parte demandante impugn la sentencia de primera instancia y sustent su recurso

La parte demandada y el Ministerio Pblico guardaron silencio en su oportunidad8.

1. Competencia del Consejo de Estado.

1.1. Jurisdiccin competente.

Folio 786, cuaderno principal segunda instancia-

El contrato en cuyo seno se generaron las controversias planteadas en el presente

Esta Corporacin es competente para conocer del recurso de apelacin en virtud de lo

Para los solos efectos de esta ley:

1o. Se denominan entidades estatales: