ASOCIACIN INTERNACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Seminario Internacional de Investigacin

Proporcionar prestaciones adecuadas y adaptarse a las megatendencias futuras
Oslo, Noruega, 6-8 de mayo de 2013
Los adultos mayores y la movilidad jubilatoria: la experiencia argentina.

Aspectos jurdicos y sociales

Mara Alejandra Laura Guillot
Qu es lo que nos ayuda a envejecer con sabidura y encontrar la paz que
redunde en bendicin para los dems? El vocablo sabidura deriva del latn
sapiens. Proviene de sapere: saborear. Es, pues, sabia la persona que se
saborea a s misma y deja un sabor agradable en los que tienen trato con l. Le
agrada su vida y est en armona consigo misma. Por ende, parte de ella un sabor
a paz y libertad, calma y serenidad (Anselm Grn, El arte de envejecer).

I.- INTRODUCCIN
El envejecimiento es un proceso vital que, a travs del paso de los aos, produce una
disminucin de la capacidad fsica e intelectual de una persona, que la limita para continuar
el desempeo de su trabajo. Este cambio en los ritmos, es acompaado por una restriccin
de los ingresos percibidos debida a la reduccin o al cese de las tareas, y tambin por la
necesidad del cuidado de la salud que, naturalmente, el adulto mayor tiene.
Sin embargo, la experiencia de vida de los mayores es rica, y el resto de la sociedad puede
aprovecharla, favoreciendo su participacin activa; entendiendo que la actividad
comprende todas las acciones significativas emprendidas por una persona en pro de su
bienestar, el de su familia o la comunidad o de toda la sociedad, sin que tales acciones
deban realizarse exclusivamente en funcin de la produccin o el empleo remunerados1.
Desde esta perspectiva, las personas de edad deben poder elegir de qu modo vivir, con
dignidad y al abrigo de cualquier necesidad, la etapa culminante de su propia vida. Tal
como sostiene Walker, durante la tercera edad, es decir durante la jubilacin o en el curso
de un retiro parcial, la gente debiera tener oportunidades de contribuir al envejecimiento
activo de diversas maneras. Una de ellas podr ser la libertad de eleccin respecto de
distintas formas de actividad (empleo remunerado, trabajo voluntario, participacin en la
vida comunitaria o familiar, entretenimientos y otras formas de ocio y recreacin),
combinadas o no, conforme a los ingresos de que dispongan 2.
Se ha dicho, con acierto, que la vejez no constituye una enfermedad en s misma, pero la
probabilidad de que empeore la calidad de vida durante esta etapa y que sta origine
consecuencias negativas en la persona, es mucho mayor. No obstante ello, se ha
demostrado que la ocupacin del tiempo en actividades productivas, el trabajo remunerado,

Conf. Walker, Alan, Una estrategia de envejecimiento activo, Segunda Asamblea Mundial sobre el
envejecimiento, pub. en Revista Internacional de Seguridad Social, Vol. 55, Num. I, enero-marzo 2002, p.
144.
2
Conf. Walker, A., ob. cit., p. 160.

el esparcimiento, las actividades domsticas, las actividades solidarias y la actividad sexual,

resultan esenciales para la conservacin de la salud y el mejoramiento de la calidad de
vida3.
Claramente enfatiza Araba Apt4 que la proteccin social de los adultos mayores no se
limita exclusivamente a los medios econmicos, sino que abarca otros tipos de recursos que
posibiliten una vida independiente, autosuficiente y productiva. Por ello, la falta de
ingresos, el aislamiento y la debilidad fsica hacen que en la tercera edad las personas sean
ms vulnerables porque se coarta, de este modo, su capacidad de insertarse en la vida
social, econmica y poltica de su comunidad.
La seguridad social5 procura amparar la contingencia de la vejez, dispensando a los
adultos mayores, una prestacin de retiro. La jubilacin ha sido definida como el derecho
que el afiliado posee a continuar percibiendo mientras viva, una suma de dinero, calculada
segn el promedio de sus ingresos, cuando en virtud de su antigedad y edad, o por
imposibilidad fsica, se retira de la actividad6.
Recuerda Almansa Pastor7, que la proteccin de la vejez tiene antecedentes de profundas
races histricas; los monarcas absolutos concedan discrecionalmente rentas a sus sbditos
distinguidos, por los servicios prestados. Con posterioridad, la tendencia a la generalizacin
a todos los funcionarios pblicos, suprime el carcter graciable y lo convierte en un
derecho; para culminar en el reconocimiento a los trabajadores a partir de las primeras
manifestaciones del seguro social.
Para Etala8, el beneficio de jubilacin o retiro por vejez, tiene dos aspectos que considera
la doctrina: a) Se trata de un caso de incapacidad presunta de carcter absoluto que da
derecho a una prestacin por el solo cumplimiento de la edad y/o servicios (concepto que
predomina entre los economistas); b) es un derecho al reposo, con un fundamento de
justicia social: es el premio que la sociedad otorga a quienes han trabajado toda su juventud
y edad madura, debiendo descansar en la tercera edad.

Conf. Blanco, Ricardo Alejandro, Lineamientos para el Plan Gerontolgico Nacional y el Plan
gerontolgico. Marco interamericano Revista de la Seguridad Social, Asamblea Permanente de la
Seguridad Social, Bs. As., marzo 2004; p. 29/30.
Conf. Araba Apt, Nana, La vejez y el cambiante papel de la familia y la comunidad: una perspectiva
africana, Segunda Asamblea Mundial sobre el envejecimiento, pub. en Revista Internacional de
Seguridad Social, Vol. 55, Num. I, enero-marzo 2002, p. 47.

La seguridad social es, segn el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de nuestro pas el
conjunto de regmenes y normas adoptadas por el Estado, que tienen como objetivo mantener el nivel de
vida de la poblacin y asistir a los necesitados, mediante prestaciones en dinero y servicios, cuando son
afectados por contingencias consideradas socialmente protegibles (conf. Boletn trimestral de la Gerencia
de Estudios de la Seguridad Social, Observatorio de la Seguridad Social, Anses, Marco conceptual del
sistema de estadsticas e indicadores del Sistema Integrado Previsional Argentino -SIPA-, 2 edicin,
septiembre 2011).
6
Conf. Ramrez Gronda, Juan, Rgimen jurdico de las jubilaciones, Buenos Aires, Ideas, 1943, p. 64.
7
Conf. Derecho de la Seguridad Social, Madrid, Ed. Tecnos, 1973, p. 314.
8
Conf. Derecho de la Seguridad Social, Bs. As., Ed. Ediar, 1966, p. 193 .

En la Argentina, el sistema previsional tiene carcter contributivo9; es decir que ofrece

proteccin a aquellas personas que pertenecen al mercado laboral formal y, por ello, han
efectuado aportes al rgimen. Sin embargo, la realidad socioeconmica da cuenta que aun
persisten sectores informales de trabajo; y es as que la evasin de los aportes y
contribuciones al sistema10, as como el desempleo y los vaivenes econmicos del pas, que
producen inflacin y exclusin, constituyen obstculos importantes para que el monto de
las prestaciones que se otorgan cubran adecuadamente las necesidades de los mayores
respecto de su salud, alimentacin, vivienda, esparcimiento, etc.
Desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, se reconoci, que si bien el
empleo no registrado haba disminuido significativamente en los ltimos aos, an se
encontraba en niveles muy altos ya que el 34,2 de los trabajadores asalariados estaba fuera
del mercado laboral al ao 2011. Los datos muestran tambin que, a nivel nacional, ms de
un tercio de la poblacin que vive en los grandes aglomerados urbanos, tiene un empleo no
registrado. Esta situacin se hace ms grave en el Noreste y Noroeste del pas: Salta,
Santiago del Estero, La Rioja, Gran Resistencia, San Miguel de Tucumn; todos ellos con
alrededor de un 44% de empleo no registrado11.
Ante la insuficiencia de las prestaciones, el adulto mayor se ve obligado a buscar otros
ingresos adicionales o a acudir, con suerte dispar, a la asistencia econmica de su entorno
familiar, o de la misma sociedad, a travs de programas asistenciales. Por ello la vejez
puede resultar, a contrario de lo esperable, una etapa de zozobras debido a la escasez de
recursos propios; y esta circunstancia no favorece su plena participacin en el bienestar de
la sociedad.
En la Tercera Conferencia Regional Intergubernamental sobre envejecimiento en Amrica
Latina y el Caribe (Costa Rica, 2012) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) se refiri a la igualdad como un valor intrnseco del desarrollo que busca
la regin, puntualizando que, las personas de edad como un grupo cuyas caractersticas o
necesidades especficas lo hacen objeto potencial de discriminacin en distintos mbitos, se
encuentran en situacin de desigualdad sustantiva respecto del goce de los derechos
9

El carcter contributivo del sistema trae como consecuencia que las personas accedan a los beneficios de la
seguridad social cuando existen aportes y contribuciones de acuerdo a los ingresos obtenidos por su
trabajo, que puede ser dependiente o independiente.
10
Segn un informe de la Escuela de Economa Francisco Valsecchi de la Facultad de Ciencias
Econmicas de la Pontificia Universidad Catlica Argentina, las personas en edad activa que hacen
aportes previsionales son una minora. Slo el 65% de las personas entre 15 a 64 aos participa del
mercado laboral, de los cuales el 7% est desempleado. Entre los ocupados, apenas el 55% hace aportes a
la seguridad social, ya que el 45% restante corresponde al universo de los trabajadores en negro. Esto
ultimo se corresponde con personas con ocupaciones no asalariadas pequeos empleadores y
cuentapropistas que no hacen aportes y trabajadores sin salarios- y asalariados no registrados. Pese al
crecimiento econmico observado entre los aos 2003-2011, se seala que sigue siendo muy grande la
cantidad de personas que se desempean en la informalidad (Conf. El sistema previsional avanza hacia
una nueva crisis, pub. en Empleo y Desarrollo Social, Serie: Informes de la Economa Real, Director:
Patricio Milln, Investigadores: Jorge Colina y Osvaldo Giordano, Ao VI, N 34-Febrero 2012).
11
Conf. Roca, Emilia, Golbert, Laura y Lanari, Mara Estela,Piso o Sistema Integrado de Proteccin
Social? Una mirada desde la experiencia argentina, 1 Ed. septiembre de 2012, p. 152 (puede consultarse
en la pgina web del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, www.trabajo.gov.ar ). Las autoras
propician la creacin de un Sistema Integral de Proteccin Social, de carcter universal, que vaya ms all
de satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin y que intente brindar un creciente bienestar al
conjunto de la ciudadana.

humanos generalmente reconocidos, y son vulnerables en mayor medida que otros grupos a
violaciones especficas de estos derechos, por lo que requieren una atencin especial de los
Estados, de los organismos internacionales y de la sociedad civil en su conjunto12.
Las mujeres presentan menores tasas de cobertura que los hombres, especialmente entre
los adultos mayores, tal como ha sido observado por Rofman y Oliveri; y los datos
parecieran mostrar que la causa del sesgo de gnero en la cobertura no se debe
principalmente al acceso diferencial de las mujeres al sistema contributivo, sino a
diferencias en las tasas de actividad en el pasado13.
Puede constatarse, como un fenmeno creciente a nivel mundial, el replanteo de los costos
de los regmenes previsionales que ofrecen seguridad en la vejez, atento la mayor
expectativa de vida de las sociedades y la baja tasa de natalidad; aunque se ha demostrado
que los aumentos en las tasas de crecimiento econmico de las naciones pueden moderar
sustancialmente los efectos del factor demogrfico14. Como consecuencia de la extensin
de la esperanza de vida, sin haberse modificado la edad de la jubilacin legal, ha emergido
un nuevo grupo dentro de las poblaciones de los pases ms desarrollados, llamados
seniors, que estn plenamente capacitados para trabajar, pero que quedaron afuera del
mercado laboral15. Se necesitan, por ello, polticas de empleo que posibiliten quedarse ms
tiempo en el mercado laboral16; hay que hacer un esfuerzo para equilibrar las cuentas,
acercando la edad actual de jubilacin a la edad legal ya que el trabajador que se mantiene
ms tiempo en su trabajo va a continuar contribuyendo al sistema y por ello va a existir un
mayor impacto17. En este sentido, recientemente ha sido reformado el sistema de pensiones
de Luxemburgo, que comienza a regir a partir de enero de 2013, y tuvo en cuenta el
envejecimiento de su poblacin, estimando que el incremento medio de la esperanza de

12

Conf. CEPAL, Tercera Conferencia Regional Intergubernamental sobre envejecimiento en Amrica Latina
y el Caribe, San Jos de Costa Rica, 8 al 11 de mayo de 2012, documento: Envejecimiento, solidaridad y
proteccin social: la hora de avanzar hacia la igualdad, pub. en en Revista de Jubilaciones y Pensiones,
mayo/junio 2012, n 128, p. 263/312.
13
Cuando se habla de cobertura de los sistemas previsionales, se hace referencia a la proporcin de adultos
pertenecientes a la tercera edad protegidos por los sistemas o, en el caso de ser contributivos, la
proporcin de jvenes y adultos contribuyendo a aquellos (conf. Rofman, Rafael y Oliveri, Mara Laura,
La cobertura de los sistemas previsionales en Amrica Latina: conceptos e indicadores, pub. en Revista
de Jubilaciones y Pensiones, marzo/abril 2012, n 127, p. 17/45.
14
Conf. Schulz, James H., Evolucin del concepto de jubilacin: con miras al ao 2050, Segunda
Asamblea Mundial sobre el envejecimiento, pub. en Revista Internacional de Seguridad Social, Vol. 55,
Num. I, enero-marzo 2002, p. 97.
15
Conf. Secrtariat gnral de lAISS, Tendances mergentesdans un monde inestable: nouveaux dfis et
opportunits por la scuit sociale, publicado en Bulletin luxembourgeois des questions sociales, volumen
27, 2010, p. 7/16.
16
En Suecia ya no existe una edad de jubilacin normal. Los trabajadores pueden jubilarse entre los 61 y los
70 aos de edad. En su debido momento, reciben un sobre naranja que contiene una previsin detallada
de sus ingresos de pensin a los 61, los 65 y los 70 aos de edad. Este ejemplo muestra la importancia de
proporcionar informacin clara y sencilla para facilitar las decisiones de los trabajadores. Sin embargo, en
la prctica muchos empleados siguen jubilndose a los 65 aos, por influencia de la edad de jubilacin
normal de la mayora de las disposiciones de pensiones complementarias (conf. Pensiones de vejez:
principales tendencias en la edad de jubilacin, pub. en www.issa.int , septiembre de 2012).
17
Conf. Guillot, Mara Alejandra, 6 Conferencia de Poltica e Investigacin en Seguridad Social Tendencias
emergentes en tiempos de inestabilidad: Nuevos desafos y oportunidades para la seguridad social
(Luxemburgo, 29/9-1/10/2010), pub. en RJP noviembre-diciembre 2011, p. 577; la Conferencia se desarroll
en la Chambre de Commerce, Luxembourg-Kirchberg, pudiendo consultarse el sitio web
www.issa.int/RC2010 .

vida ser de un ao por decenio. Es por ello que para tener en cuenta el aumento de la
longevidad y la evolucin desfavorable de la relacin entre poblacin activa y pensionistas,
la reforma incitar a los asegurados a prolongar su carrera profesional. Adems, para
obtener el mismo nivel de pensin actual, el asegurado tendr que prolongar su carrera
profesional en alrededor de tres aos. Sin esta prolongacin, el nivel de la pensin al final
del perodo de observacin (2050) disminuir en una media aproximada de 12 por ciento
con respecto al nivel actual18.
Durante los ltimos decenios del siglo pasado, se produjo una importante reforma
estructural de los sistemas de seguridad social de gran parte de los pases de Amrica
Latina, que procur estabilizar las economas regionales; aunque, en la mayora de los
casos, ello signific una acentuacin de las desigualdades socioeconmicas que oblig, en
el caso de la Argentina, y como luego veremos, tambin en Chile y Uruguay, a un nuevo
replanteo de la cuestin.
En efecto, la reforma del sistema de seguridad social en Argentina, que rigi a partir del
ao 1994, con el dictado de la ley 24.241 Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(SIJP), introdujo la gestin privada de la previsin social mediante las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), entidades que administraban las cuentas de
capitalizacin individual de sus afiliados y otorgaban prestaciones.
En el ao 2007, la ley 26.222 modific diversos artculos de la ley 24.241, posibilitando
la libre opcin del rgimen jubilatorio; y al ao siguiente, la ley 26.417 B.O. 16/10/2008estableci un nuevo esquema de movilidad de las prestaciones, que rige en la actualidad,
por el cual los beneficios previsionales se ajustan automticamente en los meses de marzo y
septiembre de cada ao de acuerdo con las variaciones de los recursos tributarios de la
seguridad social, los salarios de los trabajadores y los ingresos del organismo de gestin
previsional Administracin Nacional de la Seguridad Social (Anses)19-.
Con posterioridad, al sancionarse la ley 26.425 Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA)20, B.O. 9/12/2008-, cambi radicalmente el modelo de la ley 24.241 ya que se
elimin el rgimen de capitalizacin21; y es por ello que actualmente tenemos un sistema de
18

Puede consultarse en la pgina web de la Aiss www.issa.int Reforma del sistema de Pensiones. Pas:
Luxemburgo.
19
En las cuestiones previsionales, el rgano administrativo de gestin es la Administracin Nacional de la
Seguridad Social (Anses); y en su mbito se cre una instancia revisora previa de carcter optativo,
denominada Comisin Administrativa de Revisin de la Seguridad Social (CARSS).
20
21

En vigencia desde el 9/12/2008.

Es interesante un documento de la Asociacin Internacional de la Seguridad Social (AISS) en el que se cita
una encuesta efectuada en el ao 2001 en Alemania, Espaa, Francia e Italia que revel que el respaldo
pblico para que el Estado desempee un papel preponderante en el mantenimiento de los ingresos en la
vejez, es constantemente elevado. Ello podra indicar, entre otras razones, que las personas no persiguen
estrictamente intereses econmicos pero, valoran la cohesin social, la solidaridad y la seguridad de los
ingresos, ms que la rentabilidad financiera esperada. En este sentido se sostiene que las prestaciones son
ms estables y equitativas si los riesgos pueden ser distribuidos entre un grupo ms amplio y estn
respaldadas por la capacidad fiscal del Estado; y esto puede equilibrar la incertidumbre del suministro de
beneficios y aligerar la distribucin de los ingresos para la vejez (conf. Asociacin Internacional de la
Seguridad Social, Los sistemas de la seguridad social frente a poblaciones longevas: Diez cuestiones
crticas. Un aporte de la Asociacin Internacional de la Seguridad Social para la realizacin del Plan de

reparto puro que comprende a todas las personas fsicas mayores de 18 aos de edad, que se
desempean bajo relacin de dependencia en la actividad pblica o privada, o que ejerzan
actividades en forma independiente22.
El rgimen de reparto puro supone que las sumas que se recaudan en un perodo
determinado se distribuyen en el pago de las prestaciones; de all que las condiciones
ideales para que se efectivice son: falta de evasin de aportes y contribuciones, estabilidad
monetaria y una relacin activo pasivo que posibilite cumplir con las mandas legales
respecto del monto de los beneficios. Segn los datos publicados en el Boletn Estadstico
de la Seguridad Social Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Socialcorrespondientes al 2 trimestre del ao 2012, el total de aportantes al SIPA al mes de
junio de 2012 era (en miles de casos) de 8.998.1 y el total de beneficiarios del SIPA era de
4.934,8; aproximadamente un porcentual del 1,8 % de activos por cada persona que cobra
una prestacin previsional23.
En los sistemas previsionales de reparto es fundamental la relacin ente el sector activo y
el sector pasivo, ya que aqul financia parte de los beneficios que reciben los activos; y
debe resguardarse, a travs de rigurosos clculos actuariales, que la promesa de pagar
determinados montos de haber previsional, a partir de ciertas edades, guarde consistencia
con la cantidad de trabajadores activos que aportan. As, por ejemplo, si cada activo aporta
el 20% de su remuneracin y se pretende que el haber sea equivalente al 82% del salario, la
cantidad de trabajadores por cada beneficio jubilatorio debe ser superior a 4 (ya que con
20% de la remuneracin de cuatro aportantes se puede financiar una jubilacin al 80% del
salario promedio)24.
En el SIPA existe un Fondo de Garanta de Sustentabilidad que fue creado para garantizar
la cuanta de las prestaciones, en caso de que una evolucin negativa de las variables
econmicas y sociales comprometa su situacin financiera (art. 1 del decreto 897/07). Los
datos oficiales dan cuenta de la existencia de 3 millones de nuevos beneficios otorgados sin
aportes, lo que repercute negativamente en la sustentabilidad del rgimen, pese a que, en el
ao 2010 se registraban 3,4 millones ms de nuevos aportantes al sistema previsional25.

Accn Internacional sobre el Envejecimiento, apartado 5, La importancia de la seguridad en el

mantenimiento de los ingresos en la vejez, Ginebra, 2003, p. 15/16, disponible en la pgina web de la
AISS, www.isa.int ).
22
Se encuentran excluidos del SIPA el personal militar de las fuerzas armadas y de seguridad, el personal
policial y los menores de 18 aos. Tambin las personas afiliadas a otros sistemas de tipo provincial, local
o profesional, siempre que no ejerzan en forma simultnea alguna de las actividades previstas en la ley
24.241.
23
Conf. Boletn Estadstico de la Seguridad Social, www.trabajo.gov.ar .
24
Conf. Instituto para el Desarrollo Social Argentino, Poco ms de un aportante por cada beneficio
previsional, pub. en RJP, N 21, marzo-abril 2011, p. 28/29. En dicho informe se seal que, en el marco
de la crisis del ao 2002, la relacin de aportantes/beneficios con aportes era de 1,47 y bajaba a 1,33
cuando se computaban las pensiones no contributivas; en el ao 2010, la relacin aportantes/beneficios
genuinos subi a 2,86, pero considerando los 2,4 millones de jubilaciones sin aportes (moratorias) y las
600.000 nuevas pensiones no contributivas otorgadas, la relacin aportantes/beneficios totales (con y sin
aportes) en el ao 2010 sigue siendo de 1,33..
25
Es por ello que se afirma que la aspiracin de acercar el monto del haber previsional al 82% del salario,
fue eliminada en el momento en que se mont el jubileo previsional con las moratorias y la extensin de las
pensiones no contributivas El 53% de los beneficios que se pagan en la actualidad tienen origen en las

Un hito fundamental en nuestro pas lo constituy la aparicin de un fuero especializado

en temas de la seguridad social, a partir del dictado de la ley 23.473, que cre la Cmara
Federal de la Seguridad Social26. Posteriormente, la ley 24.655, sancionada el 5 de junio de
1996, cre diez Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social27, con sede
en Capital Federal.
Ahora bien, la Constitucin Nacional, en su art. 14 bis, indica que el Estado otorgar los
beneficios de la seguridad social que tendr carcter de integral e irrenunciable y esta
nota de integralidad se vincula estrechamente, tal como lo dice Carnota28, con la
progresividad general de los derechos fundamentales.
Asimismo la norma constitucional se refiere a la movilidad jubilatoria, como un correlato
de la garanta de la retribucin justa brindada al trabajador en la actividad, al establecer que
las jubilaciones y pensiones sern mviles.
La procuracin de los fondos para el otorgamiento de las respectivas prestaciones
constituye un problema medular que compromete a toda la nacin; puesto que, al disminuir
los recursos de financiamiento de la seguridad social, aparecen, como consecuencias no
deseadas, la desproteccin, exclusin y falta de cobertura social de grandes sectores de la
poblacin.
Hoy en el mundo, los organismos de seguridad social gestionan importantes carteras de
inversin de sus fondos y es por ello que se requieren directivas slidas y eficaces que
aseguren un ingreso justo para quien ha dejado de contribuir al sistema por pasar a retiro.
moratorias y en las pensiones no contributivas. Se pagan ms beneficios sin aportes que con aportes. Esto se
financia con el incumplimiento del haber legalmente comprometido a los jubilados que hicieron aportes. La
consecuencia es una indita acumulacin de juicios previsionales contra la Anses (conf. Instituto para el
Desarrollo Social Argentino, ob. cit., p. 28).
26

La Cmara Federal de la Seguridad Social conoce en: 1) los recursos de apelacin interpuestos en contra de
las sentencias dictadas por los Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social y los juzgados
federales con asiento en las provincias; 2) en los recursos interpuestos contra resoluciones que dicte la AFIP
que denieguen total o parcialmente impugnaciones de deuda determinadas por este organismo; 3) en los
recursos interpuestos respecto de resoluciones referidas al rgimen de asignaciones familiares; 4) en los
recursos de apelacin contra resoluciones de la Anses al decidir conflictos de competencia con motivo del
rgimen de reciprocidad jubilatoria (decreto 9316/46); 5) en los recursos de queja por apelacin denegada y
pedidos de pronto despacho (art. 28 de la ley 19.549); 6) en los retiros por invalidez, cuando se apela el
dictamen de la Comisin Mdica Central (art. 49 de la ley 24.241); 7) en el trmite de las prestaciones de la
Ley de Riesgos de Trabajo, cuando se apela el dictamen de la Comisin Mdica Central o las sentencias de
los juzgados federales del interior del pas (art. 46 de la ley 24.557); 8) en las apelaciones de las decisiones
administrativas respecto al seguro de desempleo (art. 125 de la ley 24.013); 9) en reclamos de enfermos
hemoflicos infectados de HIV (art. 3 de la ley 25.869); 10) en las apelaciones contra las resoluciones
dictadas por el RENATE (Registro Nacional de Trabajadores y Empleadores Agrarios) referidas a la
fiscalizacin, determinacin e impugnacin de deudas (conf. ley 25.191, modificada por la ley 26.727).
27

Tienen competencia en: 1) las causas a que se refiere el art. 15 de la ley 24.463 Ley de Solidaridad
previsional-, que dispone que las resoluciones de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES)
podrn ser impugnadas ante los Juzgados federales de Primera Instancia de la Seguridad Social de la Capital
Federal y ante los juzgados federales con asiento en las provincias; 2) las demandas que versen sobre la
aplicacin de la ley 24.241 y sus modificatorias; 3) los expedientes referidos a la aplicacin de los regmenes
de retiros y pensiones de las FFAA y de seguridad; 4) el amparo previsto en el art. 28 de la ley 19.549; 5) las
ejecuciones de crditos de la seguridad social perseguidas por la Administracin Federal de Ingresos Pblicos
(AFIP); 6) el cobro judicial de los aportes y contribuciones a las obras sociales, conforme el art. 24 de la ley
23.660.
28

Conf. El artculo 14 bis a la luz de la jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin:
homenaje y balance, pub. en LL 2008-A- p. 810 y ss.

El objetivo primordial de este estudio es indagar respecto del cumplimiento por parte
del Estado, en cuanto a asegurar la garanta constitucional de la movilidad jubilatoria;
teniendo en cuenta la alta litigiosidad de las causas previsionales en las que se requiere el
reajuste de la prestacin, que dan cuenta las estadsticas recientes de la Cmara Federal de
la Seguridad Social29.
Para ello utilizaremos, como herramienta de anlisis, la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, en diversos fallos emblemticos, que han delineado una
postura, en general, favorable a los intereses de los adultos mayores.
Consideramos de utilidad, detenernos previamente en el artculo 14 bis de la Constitucin
Nacional y en la normativa que regula la movilidad jubilatoria, para facilitar la
comprensin de los conceptos que se vuelcan en los diversos fallos.
Por ltimo, nos referiremos, desde una perspectiva comparativa con el modelo argentino,
a la cobertura previsional en dos pases de la regin: Chile y Uruguay; atendiendo al modo
cmo se garantizan adecuadas prestaciones a los adultos mayores en sus regmenes
normativos; aclarando que, por la complejidad y extensin del tema, desarrollaremos
nicamente los puntos que consideramos pertinentes.

II.- LA GARANTA CONSTITUCIONAL DE LA MOVILIDAD JUBILATORIA

(ART. 14 BIS DE LA CONSTITUCIN NACIONAL)
El derecho de la seguridad social es aquella rama del derecho que ampara al hombre
como tal; comprometiendo a la sociedad, con fundamento en la solidaridad humana, en la
cobertura de las necesidades planteadas a partir de las consecuencias que derivan de ciertos
eventos contingencias sociales-, que lo privan de sus ingresos o los disminuyen o le crean
otros egresos econmicos.
Inicialmente los trabajadores en relacin de dependencia han sido los sujetos a quienes
alcanz la tutela de la seguridad social; y, desde all, el amparo se extendi a todos los
hombres, sin distincin de sexo, edad ni situacin ocupacional.
La funcin del Estado, frente al hacer de los particulares, tiene carcter subsidiario y
supletorio; y debe garantizar que cada uno de los habitantes de la nacin pueda acceder a
los beneficios de la seguridad social, que son las prestaciones resultantes de la cobertura de
las contingencias que puedan afectar a la persona. Por aplicacin del principio de

29

Conforme estadsticas de la Cmara Federal de la Seguridad Social, las tres Salas han recibido desde el
30/3/1989 al 30/6/2012, 778.196 expedientes; habindose resuelto 763.640 y encontrndose en trmite a
esa ltima fecha, 51.468 expedientes (hay que tener en cuenta que, en muchos casos, las actuaciones
vuelven a la Alzada, varias veces). Del total de 886.987 expedientes sorteados a los diez juzgados
federales de primera instancia de la seguridad social, entre el 1/8/96 (puesta en funcionamiento de la
primera instancia previsional) al 30/6/2012, 315.373 se corresponden con pedidos de reajustes varios que
han sido individualizados como tales (ello sin contar los pedidos de reajustes que se presentan mediante
una accin de amparo). Del total de 41.222 expedientes asignados a estos mismos juzgados durante el
perodo comprendido entre el 1/2/2012 al 30/6/2012, 18.104 expedientes son reajustes varios.

subsidiariedad se concibe a la persona como responsable de su propio destino y la funcin

supletoria del estado es ejercida cuando los particulares o las sociedades intermedias no
pueden lograr por s sus propias metas30.
El art. 14 bis de la Constitucin Nacional prescribe que El Estado otorgar los beneficios
de la seguridad social que tendr el carcter de integral e irrenunciable. En especial, la ley
establecer: el seguro social obligatorio, que estar a cargo de entidades nacionales o
provinciales con autonoma financiera y econmica, administradas por los interesados con
participacin del Estado, sin que pueda existir superposicin de aportes; jubilaciones y
pensiones mviles; la proteccin integral de la familia; la defensa del bien de familia; la
compensacin econmica familiar y el acceso a una vivienda digna.
Este precepto constitucional es la primera fuente del derecho de la seguridad social, y
contiene directivas fundamentales que justifican el reclamo por el incumplimiento en el
pago de las prestaciones, cuando el Estado se aparta de sus compromisos.
Bidart Campos31 expone que el amparo que otorga la seguridad social comprende dos
alternativas: 1) La cobertura a favor de los trabajadores, mediante sistemas contributivos en
los que los aportes guarden relacin con las prestaciones y 2) La atencin de necesidades
con independencia de que el beneficiario sea o no trabajador, mediante la asistencia social,
que es gratuita. La cualidad de integral que la Constitucin impone a esa cobertura,
implica que ella debe ser amplia y total en relacin con el conjunto de contingencias
incluidas en el sistema; la norma no las especific, sino que las abarc globalmente. Esta
clusula contiene implcitamente tambin el principio de universalidad, segn el cual el
sistema de seguridad social debe proteger a todos los habitantes de la Nacin. El carcter de
irrenunciable parece sealar, a su vez, una obligatoriedad que no admite voluntad en
contrario, en cuanto a la incorporacin de los particulares al sistema y al goce de sus
beneficios.
El principio de integralidad de las prestaciones se relaciona con su naturaleza sustitutiva
que asegura a los beneficiarios un nivel de vida similar al que les proporcionaban a los
trabajadores y a su ncleo familiar las remuneraciones percibidas en la actividad, postulado
que puede definirse como el del haber justo32.
No es ocioso recordar que los convencionales de la Asamblea Constituyente de 1957
que incorpor el art. 14 bis a la Constitucin Nacional-, justificaron la amplitud del
30

Conf. Guillot, Mara Alejandra, Familia y mayor expectativa de vida: el rol del derecho previsional, pub.
en Derecho de Familia. Revista interdisciplinaria de doctrina y jurisprudencia, nro. , 2008, p. 65 y ss.
31
Conf. Principios constitucionales del derecho del trabajo (individual y colectivo) y de la seguridad social
en el art. 14 bis, TySS-1981-p. 481 y ss.. Este autor asimismo puntualiza respecto al establecimiento del
seguro social obligatorio -impuesto en la misma norma constitucional-, que el constituyente tom esta figura
como referente genrico de ciertos sistemas de cobertura de las necesidades, que tienen notas comunes: a) el
derecho a la prestacin se adquiere en casos de necesidad; b) no se toman en cuenta los medios de
subsistencia del asegurado y c) es obligatorio el pago de una cotizacin para sufragar el sistema.
32

Conf. Jaime, Ral C. y Brito Peret, Jos I., Normas, principios y garantas constitucionales atinentes a la
Previsin Social, pub. en DT -1993- p. 164 y ss.

concepto referido a la movilidad, dejando en manos del legislador su implementacin: Las

jubilaciones y pensiones mviles, deben ser mencionados en el despacho porque no estn
an dentro de la seguridad o del seguro social obligatorio. Posiblemente la legislacin
argentina aclare esta parte importante de la previsin social para incluirla dentro del seguro
social, pero mientras no exista, hemos preferido expresar lo que es una aspiracin de la
comisin, que quede para adaptarse as al costo actual de la vida en sus distintas
fluctuaciones (Convencional Giordano Echegoyen, Diario de Sesiones, p. 1422) y La
comisin mantiene el agregado de jubilaciones y pensiones mviles porque hasta que
lleguemos al seguro social obligatorio va a pasar algn tiempo, y esta clusula constituye la
norma directriz en este aspecto (Convencional Jaureguiberry, Diario de Sesiones, p.
1.481)33.
Esta pauta genrica respecto de la movilidad de las jubilaciones y pensiones supone, tal
como afirma Bidart Campos, la actualizacin y el ajuste peridico de sus montos, para
adecuarlos al costo de la vida. El haber inicial de la prestacin es una proyeccin de los
ingresos del trabajador cuando estaba en actividad, por ello este monto originario debe
guardar una proporcin razonable con aquellos. Cuando el beneficio est en curso de goce
por su titular, la relacin entre el monto de la prestacin y los ingresos que perciba en
actividad debe mantenerse; por lo que debe ser reajustada peridicamente. As lo prescribe
el principio de movilidad contenido en el art. 14 bis, aunque sin determinar el mecanismo
de ajuste, que es arbitrio del legislador. Por tal motivo, la pauta de movilidad persigue que
el monto del beneficio sea razonablemente proporcional no slo a la remuneracin que
ganaba a la fecha de jubilarse, sino a la que seguira ganando en cada momento, si estuviera
en servicio activo 34.
La Corte se ha pronunciado ms recientemente en torno a la garanta constitucional de la
movilidad, en un decisorio al que luego volveremos para su anlisis: La ausencia de
aumentos en los haberes del demandante no aparece como el fruto de un sistema vlido de
movilidad, pues la finalidad de la garanta constitucional en juego es acompaar a las
prestaciones en el transcurso del tiempo para reforzarlas a medida que decaiga su valor con
relacin a los salarios en actividad (Fallos 307:2.366)... Que la movilidad de que se trata no
es un reajuste por inflacin, sino que es una previsin con profundo contenido social
referente a la ndole sustitutiva de la prestacin jubilatoria, para la cual es menester que su
cuanta, que puede ser establecida de modo diferente segn las pocas, mantenga una
proporcin razonable con los ingresos de los trabajadores (Fallos: 293:551; 295:674;
297:146; 300:616; 305: 611, 770, 953; 308: 1.848 y 310: 2.212) (conf. Badaro, Adolfo
Valentn c/ Anses s/reajustes varios, sent. del 8/8/2006).
La garanta consagrada en el art. 14 bis, que remite al carcter sustitutivo de las
prestaciones, requiere reglas claras y precisas del legislador respecto de la determinacin y
33
34

Citado por Carnota, Walter F., ob. cit., p. 819/820.

Conf. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo I, El derecho constitucional de la
libertad, Ed. Ediar, Bs.As., 1988, p. 434.

10

movilidad del monto de los haberes previsionales; ms que, por la misma laxitud de los
trminos empleados en el texto constitucional, jubilaciones y pensiones mviles, su
interpretacin puede resultar imprecisa y hasta contradictoria. La jurisprudencia de la
Cmara Federal de la Seguridad Social ha sostenido enfticamente que la finalidad de la
jubilacin es evitar que el hecho de pasar a la pasividad provoque una alteracin ponderable
en la economa de la familia del trabajador. Por ello las normas previsionales buscan
posibilitar que el trabajador en pasividad y su familia continen subsistiendo con la misma
dignidad en todos los rdenes de la vida, como lo hacan durante el tiempo en que el
afiliado desarrollaba toda su capacidad. Por ende, cuando se respeta ese nivel de vida
durante la pasividad, el sistema previsional cumple con su finalidad (del voto del Dr.
Herrero, en CFSS, Sala II; Gonzlez, Herminia del Carmen c/ Anses, sent. del 20/11/98).
Es funcin prioritaria del Estado, a la luz del precepto constitucional, garantizar los
beneficios de la seguridad social, en su integralidad, promoviendo una mayor cobertura de
las prestaciones. Rofman y Oliveri refieren que la cobertura previsional es uno de los
principales indicadores de efectividad de la poltica pblica en relacin a la seguridad
social, junto a la adecuacin de los beneficios posibilidad de mantener un nivel adecuado
de consumo para satisfacer las necesidades de quienes los perciben- y la sostenibilidad
tanto financiera como poltica capacidad del sistema de cumplir con los compromisos
asumidos-; por ello, las definiciones y medidas de cobertura que se adopten dependen en
parte del diseo de los sistemas35.
Frente al incumplimiento de las pautas de movilidad fijadas por el legislador, el titular de
un beneficio jubilatorio o de una pensin, se ve obligado a acudir a la justicia para exigir la
aplicacin de la normativa vigente; iniciando as un verdadero periplo, puesto que los
tiempos en la justicia se ven demorados por la excesiva cantidad de expedientes en trmite.
Como ocurre en gran parte de los casos, quienes peticionan son personas adultas mayores,
por lo que los tiempos no juegan a su favor; y, por otro lado, se trata de beneficios que
tienen carcter alimentario, lo que justifica aun ms la premura en su resolucin.
En este sentido, no es ocioso tener presente que, mediante Acordada nro. 5/2009, del
24/2/2009, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin adhiri a las Reglas de Brasilia
Sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condicin de Vulnerabilidad, aprobadas por
la Asamblea Plenaria de la XIV Edicin de la Cumbre Judicial Iberoamericana, las que
deben ser seguidas como gua en los asuntos a que se refieren36.

35

Conf. Rofman y Oliveri, ob. cit., p. 21.

Estas Reglas tienen como objetivo garantizar las condiciones de acceso efectivo a la justicia de las
personas en condicin de vulnerabilidad, sin discriminacin alguna, englobando el conjunto de polticas,
medidas, facilidades y apoyos que permitan a dichas personas el pleno goce de los servicios del sistema
judicial (Captulo I: Preliminar, Seccin 1, Finalidad). As, se consideran en condicin de vulnerabilidad
aquellas personas que, por razn de su edad, gnero, estado fsico o mental, o por circunstancias sociales,
econmicas, tnicas y/o culturales, encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el
sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurdico (Captulo I: Preliminar, Seccin 2,
Beneficiarios de las Reglas, Concepto de las personas en situacin de vulnerabilidad) y, en especial, El
envejecimiento tambin puede constituir una causa de vulnerabilidad cuando la persona adulta mayor
36

11

A continuacin nos referiremos al marco normativo de la movilidad jubilatoria, esto es los

diferentes mecanismos implementados por el legislador para asegurar esta garanta, y a la
labor jurisprudencial, en pos de su cumplimiento.
III.- EVOLUCIN NORMATIVA Y JURISPRUDENCIAL DE LA MOVILIDAD
JUBILATORIA
III.1 Rgimen legal de la movilidad jubilatoria
Es un principio general del derecho previsional que la jubilacin constituye una
consecuencia de la remuneracin que perciba el beneficiario como contraprestacin de su
actividad laboral una vez cesada sta y como dbito de la comunidad por dicho servicio,
razn por la cual el principio bsico que se privilegia es el de la necesaria proporcionalidad
entre el haber de pasividad y el de actividad (conf. CSJN, Maestre, Guillermo
Bernardino, sent. del 21/5/87).
Tan importante es obtener una adecuada sustitucin del salario, como lograr que sta se
mantenga a lo largo del tiempo, no obstante la inflacin y las variaciones de los ingresos de
los activos, por ello la movilidad se presenta como una caracterstica esencial del haber
previsional y no es otra cosa que la adecuacin de ese haber al nivel general de las
remuneraciones de la clase activa, en funcin de las variaciones que en ese nivel se
producen37.
La movilidad previsional es definida por Juregui y Rodrguez Romero como el
procedimiento que tiende a reparar los perjuicios que ocasiona en los haberes jubilatorios la
inflacin y su consecuencia, el aumento salarial de los trabajadores activos; y es por ello
que, si no existiera inflacin, no se dara el presupuesto bsico de los sistemas de
movilidad. Existen tres elementos vinculados entre s: 1) el motor de movilidad, que es un
procedimiento mediante el que se determina el aumento que debe otorgarse a las
jubilaciones vigentes; 2) el aumento que se otorga a los beneficiarios a partir de cierta
fecha; y 3) la actualizacin por medio de coeficientes de las remuneraciones histricas de
los trabajadores activos que se van a jubilar en el futuro y que reflejen el aumento que se
concedi a los jubilados actuales.38
Como seala Brito Peret39, esta problemtica se une con el derecho al beneficio y la
preservacin del respectivo monto, abarcando tambin lo referido a la disminucin de las
prestaciones, cuando se configura, por su entidad, una lesin patrimonial. As, si bien los
montos de los beneficios previsionales pueden sufrir una quita para el futuro, sin

encuentre especiales dificultades, atendiendo a sus capacidades funcionales, para ejercitar sus derechos ante el
sistema de justicia.
37

Conf. Jaime, Ral C. y lvarez, Federico, Rgimen previsional de los trabajadores dependientes, Ed.
Depalma, Bs. As., 1980, p. 180.
38
Conf. Juregui, Guillermo y Rodrguez Romero, Elsa, La movilidad previsional legal y la movilidad
judicial. Algunas incoherencias, pub. en RJP T XXII, p. 219/228.
39
Conf. La seguridad Social en la Constitucin Nacional (art. 14 bis) a travs de la doctrina judicial de la
Corte Suprema, pub. en TSS, octubre 2007, p. 841 y ss.

12

menoscabo del derecho de propiedad, cuando circunstancias de inters general as lo

aconsejen, esa reduccin no debe ser confiscatoria ni arbitrariamente desproporcionada
(conf. CSJN, Abuchedid, Fuad s/jubilacin, sent. del 26/3/91) y tambin que con
posterioridad al acto administrativo que otorg el beneficio previsional, no corresponde
efectuar variacin alguna que perjudique el nivel alcanzado por el agente durante la vida
activa (conf. CSJN, Rodrguez, Carmen Josefina s/jubilacin, sent. del 30/8/94).
Una vez cumplimentados los requisitos para acceder a una prestacin, corresponde la
determinacin de su monto inicial, de acuerdo a un procedimiento, que ha ido cambiando
conforme cada modificacin legislativa acontecida en el pas.
En las primeras leyes jubilatorias en favor de los empleados pblicos, tal como distingue
Goi Moreno40, la jubilacin consista en la prolongacin del sueldo o de una parte de l:
por ejemplo, la ley 4.349 estableca que al jubilacin era equivalente a un porciento del
ltimo sueldo, multiplicado por los aos de servicios; de este modo no se distingua entre
sueldos mayores o menores y se premiaba la continuidad en el trabajo. Por su parte, la ley
14.370 adopt el mtodo de la escala creciente de reduccin, fijando diversos
porcentajes, de acuerdo con el nivel de las remuneraciones; para posibilitar el retiro con
casi la totalidad del sueldo ntegro en el caso de quien obtena menores ingresos y reducir
los beneficios de los afiliados con retribuciones mayores; y con el dictado de la ley 14.499
se estim el haber jubilatorio en base a la remuneracin del mejor cargo desempeado.
Con el dictado de la ley 18.037 se dej de lado la relacin prefijada entre remuneracin y
haber pasivo concepto de movilidad por cargo- y se introdujo la movilidad general o
promedio, que toma remuneraciones promedio percibidas en perodos de variada extensin
y se las actualiza; y ofrece mayores garantas de lograr un nivel de ingreso futuro acorde
con el alcanzado en la ltima etapa laboral, que la incertidumbre que implica correr la
suerte de la actividad desempeada. En efecto, si bien puede resultar simple la
especificacin y visualizacin del haber al momento de corresponder el beneficio, debe
tenerse en cuenta que a travs del tiempo aquel cargo puede desaparecer o distorsionarse en
forma no asimilable a las funciones que tena asignadas41.
La ley 21.118, que reformaba profundamente a la ley 18.037 y tuvo efmera vigencia,
consider la remuneracin asignada por convenio al mejor cargo para determinar el haber
inicial y la movilidad posterior, en funcin de la variacin promedio de las remuneraciones;
es decir que combin ambos sistemas.
Con la sancin de la ley 24.241 y sus modificatorias que determinan el rgimen vigente
actualmente, se volvi al tipo de movilidad general o promedio; debiendo actualizarse las
remuneraciones histricas mediante un mecanismo de correccin, para determinar el haber
inicial. La doctrina observa, con sentido comn, que carece de sentido pretender utilizar un
40
41

Conf. Derecho de la previsin social, Tomo II, Bs. As., 1956, Ed. Ediar, p. 514.
Conf. Della Vedova, Elio M., El rgimen de cmputo y movilidad de beneficios jubilatorios y de pensin
establecido por la ley 21.451, pub. en RTSS, Ao 1978, enero/marzo, p. 54/63.

13

procedimiento para dar los aumentos y otro para actualizar las remuneraciones histricas,
porque esto provoca distorsiones y no se podra cumplir con la caracterstica principal de
un buen sistema que denominamos indiferencia del cese, que equivale a decir que
cualquiera sea la fecha de cese, a remuneraciones iguales o de igual capacidad adquisitiva
(medida por la serie numrica que integra el motor), correspondern iguales montos
jubilatorios a lo largo del tiempo. Adems de responder a una mejor calidad tcnica del
sistema, esto tambin implica una absoluta equidad en la determinacin de los haberes
jubilatorios sucesivos42.
El objetivo a lograr en el haber jubilatorio es obtener una cuanta que asegure una
sustitucin adecuada del salario percibido en actividad; sin embargo, pese a que se han
empleado diferentes mtodos de clculo del haber inicial en pos de un ingreso justo,
todava resultan cuestionables judicialmente, invocando garantas constitucionales
afectadas, tanto el complejo procedimiento de determinacin del primer haber como el
mecanismo de movilidad de las prestaciones.
III.1.1 Antecedentes legislativos
A comienzos del siglo xx, en la Argentina, explican Arrighi y Rodrguez Romero43, el
Estado instrument, bajo una modalidad contributiva, un rgimen jubilatorio para
empleados pblicos nacionales. En efecto, por la ley 4.34944, del ao 1904, se cre la Caja
Civil para los trabajadores que desempeaban cargos permanentes en la administracin
estatal: docentes y empleados del Consejo Nacional de Educacin, empleados de Bancos
oficiales y de ferrocarriles argentinos, magistrados judiciales y funcionarios con cargos
electivos.
Con posterioridad, se crearon nuevas cajas o institutos que comprendan no slo las
actividades pblicas, sino tambin las actividades privadas (comercio, industria,
periodistas, etc.), efectuadas en forma independiente o dependiente.
En el ao 1957, cuando entr en vigencia el rgimen para el servicio domstico, todo
trabajador, sin excepcin, se encontraba amparado previsionalmente debido a que se
cubran la totalidad de las actividades. Con la sancin de la ley 17.575, se otorg a la
Secretara de Seguridad Social la funcin de conducir y supervisar el Rgimen Nacional de
Seguridad Social y se reorganiz el sistema, ya que las doce cajas existentes se
subsumieron en tres: Caja Nacional de Previsin para la Industria, Comercio y Actividades
Civiles, Caja Nacional de Previsin para Trabajadores Autnomos y Caja Nacional de
Previsin para el Personal del Estado y Servicios Pblicos)45 y en cuanto a la normativa, se
42

Conf. Juregui-Rodrguez Romero, ob. cit.

Conf. La eterna crisis de la previsin social de la Argentina, pub. en Revista Abogados, diciembre 2003,
p. 14/15.
44
En el artculo 1 de la ley 4349 se dispona que los fondos y rentas de la Caja pertenecan a las personas
comprendidas en su rgimen, y se destinaban al pago de jubilaciones y pensiones de sus afiliados.
45
La Caja Nacional de Previsin para el Personal de la Industria, Comercio y Actividades Civiles comprenda
las antiguas cajas nacionales de previsin para el Personal Bancario y de Seguros, Personal de Comercio y
Actividades Civiles (incluida la seccin trabajadores del servicio domstico), Personal de la Industria,
Personal de la Navegacin, Periodistas y Grficos y Trabajadores Rurales; la Caja Nacional de Previsin
43

14

sancionaron las leyes 18.037 trabajadores en relacin de dependencia, tanto de la

actividad pblica como la privada- y 18.038 trabajadores autnomos-.
Tanto los funcionarios que administraban los fondos de previsin, como los propios
beneficiarios, empezaban a hablar de la crisis; debido a que los ingresos del sistema no
permitan cumplir, en su total cuanta, con la movilidad asegurada en el rgimen legal
vigente entonces.
El problema de financiacin del sistema previsional obedeca a diferentes causas,
reseadas por Arrighi y Rodrguez Romero: a) la ausencia de una poltica social a largo
plazo, que posibilitase aplicar los correctivos necesarios para su continuidad, en
consonancia con una poltica fiscal slida; b) cada de la masa salarial, debido al aumento
del desempleo y del trabajo informal (en negro); c) falta de efectivos controles sobre la
evasin previsional; d) falta de oportunas correcciones a variables tales como edad y
tiempo de servicios necesarios para acceder a la prestacin jubilatoria, a fin de evitar o
paliar las consecuencias de una tendencia mundial denominada envejecimiento de la
poblacin (un aumento en la expectativa de vida y, al mismo tiempo, una disminucin de
las tasas de natalidad)46; d) polticas de reduccin o supresin de las contribuciones
patronales, que repercuta desfavorablemente en el sistema; e) deficiente administracin del
sistema en general, respecto de la gestin y otorgamiento de beneficios.
En octubre de 1993 se sancion la ley 24.241, que derogaba las leyes 18.037 y 18.038 y se
cre el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que entr en vigencia a partir
del 14/7/1994. Este sistema comprende a todos los trabajadores en relacin de dependencia
y autnomos, que hasta ese momento eran regidos por las leyes mencionadas, y estaba
integrado por un rgimen de reparto asistido (conforme la ley 24.463, que incorpor
como fuente de financiacin otros recursos, adems de los aportes y contribuciones) y otro
de capitalizacin individual, administrado por entidades privadas con fines de lucro
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), que eran supervisadas por
una entidad autrquica que dependa del Ministerio de Trabajo, la Superintendencia de
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones SAFJP-. En el rgimen de
capitalizacin, las prestaciones se financiaban a travs de cuentas individuales,
administradas por las AFJP, hacia donde ingresaban los aportes personales de los afiliados.
Los cambios efectuados en el pas, siguiendo el ejemplo de la reforma chilena de 1981,
significaron que el sistema previsional complement su rgimen de reparto, de prestaciones
definidas, con otro rgimen de cuentas individuales; sin embargo, paulatinamente, este
ltimo comenz a ser cuestionado, frente a la gestin pblica de lo previsional, respecto a

46

para el Personal del Estado y Servicios Pblicos abarcaba las antiguas cajas nacionales de previsin para
Personal del Estado, Personal Ferroviario y Personal de Servicios Pblicos; y Caja Nacional de Previsin
para Trabajadores Autnomos que comprenda las anteriores cajas nacionales de previsin para
Empresarios, Profesionales y Trabajadores Independientes.
Arrighi y Rodrguez Romero, ob. citada, p. 15, dan cuenta que en la Argentina los mayores de 60 aos
representaban el 5% de su poblacin en el ao 1950, elevndose este porcentaje al 10% en 1980; a su vez,
las personas con edades comprendidas entre los 25 y 60 aos, se mantenan en un porcentaje que rondaba,
en ambas fechas, el 44%.

15

su relativa capacidad para proporcionar prestaciones adecuadas a todos los grupos de

poblacin, de forma equitativa y sostenible. En efecto, al advertirse serias deficiencias en
los resultados de la reforma previsional emprendida, hubo necesidad de revisar sta ltima,
ms que, como lo sealan los expertos, por un lado, continuaba el problema de las bajas
tasas de cobertura de las prestaciones para los adultos mayores y por otro, el estado se
enfrentaba a crecientes demandas para ampliar el papel de las prestaciones de carcter
asistencial financiadas con cargo a los impuestos, combinando, as, programas asistenciales
y contributivos, para contrarrestar el grave problema de la pobreza en la vejez47.
Por otro lado, la grave crisis econmico social argentina, que desemboc en la cada del
gobierno a fines de diciembre de 2001, trajo como consecuencia una gran recesin y una
cada del poder adquisitivo de los asalariados y, en mayor medida, de la clase pasiva, cuyas
nfimas jubilaciones y pensiones apenas alcanzaban para sobrevivir.
Hace notar Rofman que entonces, un problema ms general que afectaba al sistema era la
escasa confianza pblica en las instituciones en general, y despus de la crisis, en las
instituciones financieras en particular. El sistema de pensiones enfrentaba graves problemas
para concitar el inters de los trabajadores antes de la crisis del 2001 (en esa poca ms del
75% de los nuevos trabajadores no haba realizado una opcin explcita de afiliarse a una
AFJP o al esquema de reparto, y debieron ser asignados por un proceso de omisin), pero
los nuevos problemas que se suscitaron y el debate pblico acerca de la prdida de casi
todos los activos de las Administradoras a causa de la devaluacin, generaron un nivel de
confianza an menor48.
De la mano de un nuevo rumbo poltico y econmico en el pas, se dispusieron
progresivos incrementos en el valor del haber mnimo de los beneficios correspondientes al
rgimen pblico del SIJP, mediante los decretos 391/2003, 1.194/2003 y 683/2004. Por el
decreto 1.199/2004 se cre un suplemento por movilidad equivalente al 10% del haber de
cada prestacin del sistema pblico, a partir del 1/9/2004; y se estableci un nuevo aumento
de los beneficios mnimos por medio del decreto 748/2005. A travs del decreto 764/2006 y
del artculo 45 de la ley 26.198 se dispuso un incremento de los haberes del 11% y 13%
respectivamente; por su parte, el decreto 1.346/2007 mejor las prestaciones en un 12,50%
desde el mes de septiembre de 2007 y por el decreto 279/2008 se dispuso dos aumentos del
7,50% de los haberes a pagarse a partir de los meses de marzo y septiembre de 2008.
En el ao 2007, se sancion la ley 26.222 que estableci la libre opcin del rgimen
jubilatorio, pudiendo los afiliados cambiar de rgimen cada cinco aos; regul la
transferencia automtica al sistema de reparto, de los hombres de 55 aos y las mujeres de
50 aos, cuyo capital acumulado en sus cuentas individuales hubiera sido insuficiente para

47

Conf. Pino, Ariel y Karasyov, Dmitri, Reconsiderando los Regmenes de cuentas individuales: una mejor
integracin de los sistemas de pensiones multipilares, Foro Mundial de la Seguridad Social, 27
Asamblea General de la AISS: Evolucin y tendencias: una seguridad social dinmica, Mosc, 10 al
15/9/2007, p. 47/52 puede consultarse en en la pgina web de la AISS, www.isa.int ).
48
Conf. El sistema previsional y la crisis de la Argentina, pub. en RJP, t XIII, p. 293.

16

obtener prestaciones de vejez adecuadas y limit al 1% del salario del afiliado, las
comisiones que cobraban las AFJP. Esta norma modific, adems, el porcentaje para
determinar el haber mensual de la prestacin adicional por permanencia (PAP), al disponer
que se computar el 1,5% por cada ao de servicios con aportes realizados al rgimen
previsional pblico, en igual forma y metodologa que la establecida para la prestacin
compensatoria.
Asimismo, la ley 26.222 incorpor, como artculo 125 de la Ley N 24.241, la disposicin
referida a la garanta del haber mnimo establecido en el artculo 17 de dicha norma, por
parte del Estado, a los beneficiarios del sistema previsional. Tambin, a travs de este
cuerpo legal, se sustituy el texto del art. 161 de la ley 24.241, que se refiere a la ley
aplicable para el otorgamiento de los beneficios, disponiendo que: el derecho a las
prestaciones se rige en lo sustancial, salvo disposicin expresa en contrario: a) para las
jubilaciones, por la ley vigente a la fecha de cese en la actividad o a la de solicitud, lo que
ocurra primero, siempre que a esa fecha el peticionario fuera acreedor a la prestacin, y b)
para las pensiones, por la ley vigente a la fecha de la muerte del causante. Sin perjuicio de
lo establecido en el prrafo anterior, si a lo largo de la vida laboral, el solicitante cumpliera
los extremos necesarios para la obtencin del beneficio por un rgimen diferente, podr
solicitar el amparo de dicha norma, en los trminos del primer prrafo del artculo 82 de la
Ley N 18.037.
Al dictarse el decreto N 313/2007, a travs del cual se establecieron las normas
reglamentarias y complementarias necesarias para hacer operativa la referida ley 26.222, a
los efectos de preservar y garantizar la sustentabilidad futura del Rgimen Previsional
Pblico, se dispuso que las transferencias previstas por el artculo 30 bis de la ley 24.24149,
incorporado por la Ley N 26.222, sean efectuadas en especie a favor del Rgimen
Previsional Pblico, como Contribuciones a la Seguridad Social - Aportes Personales.
Como consecuencia de ello, el decreto 897/2007 cre el Fondo de Garanta de
Sustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto (FGS) cuya finalidad es la de:
a) atenuar el impacto financiero que sobre el rgimen previsional pblico pudiera ejercer la
evolucin negativa de variables econmicas y sociales.; b) constituirse como fondo de
reserva a fin de instrumentar una adecuada inversin de los excedentes financieros del
rgimen previsional pblico garantizando el carcter previsional de los mismos; c)
contribuir a la preservacin del valor y/o rentabilidad de los recursos del Fondo; d) atender
eventuales insuficiencias en el financiamiento del rgimen previsional pblico a efectos de

49

Art. 30 bis de la ley 24.241: Los afiliados al Rgimen de Capitalizacin, mayores de cincuenta y cinco
(55) aos de edad, los hombres y mayores de cincuenta (50) aos de edad las mujeres, cuya cuenta de
capitalizacin individual arroje un saldo que no supere el importe equivalente a doscientos cincuenta (250)
Mopres, sern considerados afiliados al Rgimen Previsional Pblico. En tal caso, las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones debern transferir al citado rgimen el mencionado saldo, dentro del
plazo de noventa (90) das contados desde la fecha en que el afiliado alcanz la referida edad, salvo que
este ltimo manifieste expresamente su voluntad de permanecer en el Rgimen de Capitalizacin, en las
condiciones que establezca el Poder Ejecutivo Nacional. La Secretara de Seguridad Social del Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, fijar los conceptos de la cuenta de capitalizacin individual que
integrarn la mencionada transferencia.

17

preservar la cuanta de las prestaciones previsionales; y e) procurar contribuir, con la

aplicacin de sus recursos, de acuerdo a criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, al
desarrollo sustentable de la economa nacional, a los efectos de garantizar el crculo
virtuoso entre el crecimiento econmico sostenible, el incremento de los recursos
destinados al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y la preservacin de los
activos de dicho Fondo (artculo 1)50.
Un cambio fundamental en la movilidad jubilatoria se produce con el dictado de la ley
26.417, que dise un nuevo mecanismo para la actualizacin automtica de las
prestaciones, en los meses de marzo y septiembre de cada ao, con base en la aplicacin de
un coeficiente que resulta de promediar la variacin de los salarios de actividad y la
evolucin de los recursos tributarios por beneficio. Este ndice combinado se utiliza para la
movilidad de las prestaciones y haberes previstos en la ley, con un lmite: el coeficiente
resultante no puede superar la variacin experimentada en los recursos totales del rgimen
tributario para cada beneficio.
Con la sancin de la ley 26.425, a fines del ao 2008, en su artculo 1 se dispuso: la
unificacin del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un nico rgimen
previsional pblico que se denominar Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA),
financiado a travs de un sistema solidario de reparto, garantizando a los afiliados y
beneficiarios del rgimen de capitalizacin vigente hasta la fecha idntica cobertura y
tratamiento que la brindada por el rgimen previsional pblico, en cumplimiento del
mandato previsto por el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional. En consecuencia,
elimnase el actual rgimen de capitalizacin, que ser absorbido y sustituido por el
rgimen de reparto, en las condiciones de la presente ley.
En este punto es importante tener presente el principio de la ley aplicable, elaborado
jurisprudencialmente por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y seguido tanto por los
tribunales inferiores como por los organismos administrativos, en cuanto a que la
posibilidad de obtener un beneficio se determina en funcin de la ley vigente al momento
de producirse el hecho generador del derecho de que se trate (cese en la actividad o muerte
del afiliado o jubilado), aunque no sea la que rija en oportunidad de la solicitud o la
50

Los economistas Cohan, Daz Frers y Levy Yeyati, dicen, con acierto, que el objetivo del sistema
previsional debe ser garantizar la sustentabilidad del sistema, de modo de contribuir con la estabilidad de
ingresos de la tercera edad, evitando compromisos fiscales insostenibles que, en ltima instancia, llevan a
retrasos e incumplimientos. Para ello sugieren, como lineamientos para una reforma previsional, cuatro
pilares: 1) universalizacin de la cobertura, desvinculando el haber de los aportes propios realizados
durante la edad activa; convirtiendo el ingreso de la tercera edad en un derecho; 2) Cambio en los
parmetros de sustitucin y movilidad, priorizando la suba de las jubilaciones mnimas por sobre las
mayores y una actualizacin de los haberes en funcin de una Canasta Bsica de la Tercera Edad; 3)
Reforma del Fondo de Garanta de Sustentabilidad, no con una visin contributivista pura, sino que, en
consideracin a que el sistema previsional es parte esencial de la red de proteccin social, aqul debe ser
fondeado con recursos tributarios; y 4) Revisin de la edad mnima, jubilacin anticipada y eliminacin de
aportes para trabajadores de la tercera edad, teniendo en cuenta que la extensin de la cobertura
previsional incrementar la presin sobre la ya delicada sustentabilidad fiscal. Esto requerir, segn los
autores, en lnea con lo observado en otros pases y con la evolucin natural de la expectativa de vida, la
elevacin gradual de la edad jubilatoria, para no condenar al sistema a la quiebra y al incumplimiento
(conf. Lineamientos para una reforma previsional, Documento de Trabajo N 50, CIPPEC, Buenos
Aires, septiembre de 2010, pub. en RJP, N 118, septiembre-octubre de 2010, p. 457 y ss.

18

resolucin administrativa correspondiente. As, al decir de Jaime y lvarez51, se alcanza

completa certeza acerca del derecho aplicable; y esto, frente a los numerosos cambios
legislativos que sucedieron en nuestro pas y que han sido mencionados brevemente,
significa una seguridad jurdica notable.
III. 1.3 Rgimen previsional vigente: leyes 24.241 y 26.425
Como culminacin de un extenso debate en el Congreso Nacional, se sancion la ley
24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones SIJP-), que adopt una estructura
multipilar, diseada para ofrecer proteccin a los adultos mayores que participan en el
mercado formal de empleo y unific a los tres regmenes existentes entonces para
trabajadores independientes y dependientes del sector pblico y del privado52. Los
profesionales universitarios con regmenes propios y los servidores pblicos de las
provincias continuaron con sus sistemas, sin perjuicio de que estos ltimos, en muchos
casos, fueron transferidos al SIJP, mediante la suscripcin de un Convenio de Transferencia
entre la provincia respectiva y la Nacin53.
Esta reforma signific un cambio visceral respecto de la normativa anterior puesto que
introdujo la gestin privada de la previsin social mediante las Administradoras de Fondos
de Jubilaciones y Pensiones AFJP-; expandindose este criterio hacia la cobertura de las
enfermedades y accidentes de trabajo, a travs de otros entes de carcter privados
denominados Administradoras de Riesgos de Trabajo ART-.
La Argentina adopt as un sistema mixto de jubilaciones y pensiones en donde los
trabajadores contaban con la opcin entre continuar en el rgimen pblico, a cargo del
Estado; o bien, afiliarse al de capitalizacin individual, en donde coexista lo pblico y lo
privado. El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones comprenda: a) un rgimen
previsional pblico rgimen de reparto-, administrado por el Estado, quien otorgaba las
prestaciones por medio de la Anses; y b) un rgimen previsional de capitalizacin
individual rgimen de capitalizacin-cuya gestin haba sido delegada en las AFJP.
En el rgimen de carcter pblico, el financiamiento responde al mecanismo de reparto
asistido, basado en el principio de solidaridad. El Estado administra los aportes de los
afiliados que optaren por pertenecer a ste y las contribuciones de los empleadores.
El rgimen basado en la capitalizacin individual de los aportes de los afiliados, por ms
que prevea la participacin de sociedades mercantiles en la administracin de los fondos

51

Conf. Jaime-lvarez, ob. citada, p.135.

La ley 24.241 reza, en su artculo 14, las notas esenciales de las prestaciones: su carcter personalsimo, su
indisponibilidad (no pueden ser enajenadas ni afectadas a terceros por derecho alguno, con excepcin de la
PBU y la Prestacin Compensatoria (PC), que pueden ser afectadas siempre que el beneficiario preste su
conformidad expresa porque hubo un anticipo de las prestaciones por parte del rgano de gestin
previsional, asociaciones sindicales de trabajadores con personera gremial, asociaciones de empleadores,
obras sociales, cooperativas o mutualidades; su inembargabilidad (salvo cuotas por alimentos o
litisexpensas) y su imprescriptibilidad.
53
Conf. Bertranou, Fabio, Rofman, Rafael y Grushka, Carlos, De la reforma a la crisis: el sistema de
pensiones en la Argentina, Revista Internacional de Seguridad Social, Vol. 56, nm. 2, abril-junio 2003.
52

19

recaudados, tena carcter mixto ya que el Estado administraba una parte de los aportes, las
prestaciones que otorgaba y la totalidad de las contribuciones de los empleadores.
Durante la vigencia del SIJP, cada afiliado que se encontraba dentro de la capitalizacin,
posea una cuenta individual en la AFJP elegida, donde sus aportes eran depositados y se
iban acumulando, a los que se sumaba la rentabilidad, generada por la inversin de estos
fondos a cargo de las administradoras.
La cobertura de la vejez, en el rgimen de capitalizacin, se instrumentaba por medio de la
jubilacin ordinaria que era la percepcin de los correspondientes haberes o capitales. En
efecto, cuando los afiliados cumplan los requisitos para acceder a la jubilacin ordinaria 65 aos de edad los hombres y 60 las mujeres, sin que fuere necesario un nmero de aos
de aportes- podan disponer del saldo de su cuenta de capitalizacin; y el monto dependa
de la cuanta de las cotizaciones del afiliado, del rendimiento del fondo, del estado civil, del
sexo, etc. Las modalidades de percepcin de la jubilacin ordinaria eran: renta vitalicia,
retiro programado y retiro fraccionado.
Con la sancin de la ley 26.425, se dispuso la unificacin del SIJP en un nico rgimen
previsional pblico denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), que es
financiado a travs de un sistema solidario de reparto, y que garantiza a los afiliados y
beneficiarios del rgimen de capitalizacin vigente hasta la fecha de su sancin, idntica
cobertura y tratamiento que la brindada por el rgimen previsional pblico, en
cumplimiento del mandato previsto por el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional
(artculo 1 de la ley 26.425). Este sistema comprende a todas las personas fsicas mayores
de edad que se desempean bajo relacin de dependencia en la actividad pblica o privada,
o que ejerzan actividades en forma autnoma; se encuentran excluidos el personal militar
de las fuerzas armadas y de seguridad, el personal policial y los menores de edad. Tambin
se excluyen personas afiliadas a otros sistemas de tipo provincial, local o profesional,
siempre que no ejerzan en forma simultnea alguna de las actividades previstas en la ley
24.241.
En consecuencia, en el rgimen pblico vigente actualmente, existen tres componentes
que conforman el beneficio jubilatorio que ampara la vejez:
1) Prestacin Bsica Universal (PBU): tal como su nombre lo indica, es una prestacin que
pueden percibir todos los afiliados al sistema previsional (en su momento, tambin les
corresponda a quienes se encontraban en el rgimen de capitalizacin)54, debiendo
cumplimentarse los requisitos en cuanto a la edad: 60 aos, las mujeres y 65 aos, los
hombres; y servicios: 30 aos con aportes (artculo 19 de la ley 24.241).
En la redaccin original de la ley 24.241 el mecanismo de movilidad para todas las
prestaciones era el Aporte Medio Previsional Obligatorio AMPO- (artculo 32), que se
54

Esta universalidad de la PBU denota su finalidad redistributiva ya que reparte un monto idntico,
independientemente de los montos dismiles que, en concepto de aportes, han efectuado cada uno de los
afiliados al sistema.

20

obtena dividiendo el promedio mensual de los aportes ingresados en cada semestre

(excluidos los aportes sobre el sueldo anual complementario) por el nmero total promedio
mensual de afiliados que se encontrasen aportando. De acuerdo a los incrementos del
AMPO, deban ajustarse todas las prestaciones, incluida la PBU, que equivala inicialmente
a 2,5 AMPOs.
Con el dictado de la ley 24.463 de Solidaridad Previsional, se sujet a la Ley de
Presupuesto la movilidad de los beneficios otorgados y es por ello que el decreto 833/97, a
fin de evitar que los indicadores de recaudacin influyeran en los mecanismos de movilidad
previstos en la ley 24.241, reemplaz al AMPO por una nueva unidad de referencia
denominada Mdulo Previsional (MOPRE) el que pas a tener un valor fijado anualmente,
de acuerdo a las posibilidades del Presupuesto General de la Administracin Nacional para
cada ejercicio, por los Ministerios de Trabajo y Seguridad social y de Economia y Obras y
Servicios Pblicos en forma conjunta.
Como declara Juregui55, la PBU creada por la ley 24.241 tena a la movilidad insertada
en su propia esencia, por cuanto se puede decir que equivala a dos veces y media el
mdulo de la movilidad (AMPO); ya que ste se mova conforme al incremento de las
remuneraciones de los activos aportantes. Actualmente la PBU es equivalente a una suma
fija, de acuerdo a la nueva redaccin del artculo 20 de la ley 24.241 conforme el artculo 4
de la ley 26.417; dejndose de lado para su clculo, un mecanismo especfico, como era
hasta entonces. Por el contrario, la autoridad de aplicacin estima, su monto en los meses
de marzo y septiembre de cada ao calendario, de acuerdo a la movilidad de los aumentos
generales.
2) Prestacin Compensatoria (PC): representa el reconocimiento del Estado a los aos
aportados al sistema previsional, con anterioridad a la vigencia de la ley 24.241, por los
afiliados. Mientras estuvo vigente el rgimen de capitalizacin, los afiliados a ste
perciban esta prestacin al igual que los que se encontraban en el sistema de reparto;
actualmente, con un nico rgimen pblico, la perciben todos los afiliados al sistema.
Los requisitos son los mismos que para gozar la PBU y su monto, conforme el artculo 24
de la ley 24.241, es equivalente al 1,5% del promedio de las ltimas ciento veinte
remuneraciones actualizadas anteriores al cese del trabajador dependiente, multiplicado por
cada ao de servicios con aportes- hasta el 30 de junio de 199456; con un tope mximo de
35 aos.
Si todos los servicios con aportes computados fueren autnomos, el haber ser equivalente
al uno y medio por ciento (1,5%) por cada ao de servicios con aportes o fraccin mayor de
seis (6) meses, hasta un mximo de treinta y cinco (35) aos, calculado sobre el promedio
mensual de los montos actualizados de las categoras en que revist el afiliado, teniendo en
cuenta el tiempo con aportes computado en cada una de ellas.
55

Conf. Reajuste judicial del haber jubilatorio en la ley 24.241 (Gua para hacer una demanda de reajuste
previsional), pub. RJP XXI p. 1.
56
La fraccin mayor a 6 meses se considera un ao

21

Cuando se computan sucesiva o simultneamente servicios en relacin de dependencia y

autnomos, el haber de la prestacin se establece sumando el que resulte para los servicios
en relacin de dependencia, y el correspondiente a los servicios autnomos, en forma
proporcional al tiempo computado para cada clase de servicios.

3)Prestacin Adicional por Permanencia (PAP): esta prestacin, que en su origen surgi
como consecuencia de la eleccin por el rgimen pblico, a partir de la creacin del SIPA,
todos sus beneficiarios que tengan derecho a la PBU reciben esta prestacin. Se determina
computando el 1,5%57 por cada ao de servicios con aportes o fraccin mayor de 6 meses
realizados al SIJP desde el 1 de julio de 1994, en igual forma y metodologa que la
establecida para la prestacin compensatoria (conf. artculo 30, inciso b) de la ley 24.241).
Para el clculo de la PC y de la PAP, en el caso de los afiliados en relacin de
dependencia, la normativa se refiere al promedio de las remuneraciones actualizadas; y la
utilizacin de un mecanismo de actualizacin que resulte idneo, constituye una de las
cuestiones ms controvertidas de la movilidad previsional.
Como veremos posteriormente, la jurisprudencia se ha pronunciado en forma dismil al
respecto; ms que el propio organismo previsional, fue dictando diversas resoluciones que
han pretendido dar respuesta a la necesidad de determinar un mecanismo de actualizacin
de las remuneraciones dentro de la ley 24.241.
La ley 26.222, incorpor como artculo 125 de la ley 24.241 una disposicin que contiene
una garanta a percibir, cuanto menos, el haber previsional mnimo fijado por la autoridad
de aplicacin: El Estado Nacional garantizar a los beneficiarios del Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones del Rgimen Previsional Pblico y a los del Rgimen de
Capitalizacin que perciban componente pblico, el haber mnimo establecido en el artculo
17 de la presente ley. Por su parte, al dictarse el decreto 391/03 que haba establecido el
haber mnimo previsional a partir del 1 de julio de 2003-, en sus considerandos se seal
que la grave crisis econmico social que afecta al pas hace imprescindible adoptar
medidas que aseguren a todos los sectores de la sociedad un ingreso mnimo que satisfaga
las necesidades bsicas para la subsistencia , aadindose tambin que la sealada
emergencia afecta fundamentalmente al sector de jubilados y pensionados que perciben
prestaciones mnimas a cargo de la Administracin Nacional de la Seguridad Social.
El fundamento del haber mnimo garantizado se vincula con el principio de solidaridad
de la seguridad social, entendida como la redistribucin de los recursos a travs de una
prestacin que asegure al jubilado un ingreso digno, que posibilite su subsistencia. La
Cmara Federal de la Seguridad Social se pronunci en forma favorable a un recurso de
amparo interpuesto por una madre viuda de dos hijas menores que perciba el beneficio de
pensin derivado de la muerte temprana del causante quien haba estado afiliado al

57

Hasta el 30 de junio de 2007 el porcentaje de la PAP era de 0,85% y, a partir de esa fecha, de acuerdo al
artculo 2 de la ley 26.222, pas a ser el mismo porcentaje que la PC.

22

rgimen de capitalizacin-, bajo la modalidad de una renta vitalicia previsional; a fin de que
se le abonase la diferencia entre la suma que perciba por la prestacin y el haber mnimo
garantizado por el Estado. El Tribunal declar inaplicable al caso la resolucin 1.432/0358 y
estableci que en la renta vitalicia previsional elegida como modalidad de la prestacin de
la peticionante, se deba incluir el monto que corresponda para garantizar el haber mnimo
que el Estado aseguraba a los beneficiarios del rgimen de reparto (conf. CFSS, Sala II,
K.S.B. c/ Anses y otro s/ amparos y sumarsimos, sentencia definitiva n 148.124 del 10
de abril de 2012).
La denominada prestacin por edad avanzada, de carcter contributivo, se otorga a las
personas mayores de 70 aos, que no cumplimentan los requisitos para obtener otro
beneficio y que equivale al 70% de la PBU. Para obtener esta prestacin se requiere
acreditar diez aos de aportes, con por lo menos, 5 aos de prestacin de servicios durante
el perodo de 8 aos inmediatos anteriores al cese (artculo 34 bis de la ley 24.241).
En la Argentina, existe una Comisin Nacional de Pensiones, organismo desconcentrado
creado a partir de la transferencia desde la Anses, al Ministerio de Desarrollo Social, de las
funciones de recepcin, tramitacin, evaluacin y liquidacin de las solicitudes de
Pensiones No Contributivas y por Leyes Especiales, as como la evaluacin y liquidacin
de Pensiones Graciables (otorgadas por el Congreso de la Nacin).
Su objetivo primordial consiste en promover el acceso de todas aquellas personas y
familias en situacin de vulnerabilidad al derecho a pensiones no contributivas, en el marco
de las polticas sociales inclusivas. Tenemos entonces, con carcter no contributivo, las
pensiones a la vejez, por invalidez y a madres de 7 o ms hijos. Se trata de un derecho que
tienen aquellas personas que se encuentran en situacin de vulnerabilidad social sin amparo
previsional o no contributivo, que no poseen bienes, ingresos ni recursos que permitan su
subsistencia y que no tienen parientes obligados legalmente a proporcionarles alimentos o
que, tenindolos, se encuentran impedidos para hacerlo. Las pensiones a la vejez se otorgan
a personas mayores de 70 aos, mientras que las que son por invalidez estn dirigidas a
quienes presenten un 76 por ciento o ms de invalidez o discapacidad. Las destinadas a
madres de 7 o ms hijos contemplan a quienes sean o hayan sido madres de 7 o ms hijos
nacidos vivos, biolgicos o adoptivos59.
Al mes de junio de 2012, segn datos de la Secretara de Seguridad Social, se haban
otorgado 38.432 pensiones a la vejez, 319.026 a madres de 7 o ms hijos y 791.150
pensiones por invalidez.
Antes de detenernos en el anlisis de la movilidad, es til tener presente que las posibles
prestaciones reajustables en el rgimen de la ley 24.241 actualmente son: a) Jubilacin
58

El art. 3 de la resolucin 1.432/2003 reza: Determnese que en los supuestos donde Anses no participe en
el financiamiento o en la integracin del componente pblico, no cabe la aplicacin del decreto 391/03 al
no cumplirse los presupuestos legales para ello.
59
Puede consultarse la pgina www.desarrollosocial.gob.ar para ms informacin..

23

(PBU, PC y PAP); b) Retiro por invalidez; c) Pensin por muerte del afiliado en actividad;
d) Pensin de PBU, PC y PAP (pensin correspondiente a los causahabientes de un afiliado
que estaba cobrando jubilacin o que a la fecha de su fallecimiento tena derecho a
jubilacin); e) Pensin derivada de un retiro por invalidez; f) Prestacin por edad avanzada
para quien rene en vida los requisitos legales; g) Prestacin por invalidez en edad
avanzada, para quien se incapacita despus de los 65 aos y no tiene derecho a jubilacin artculo 34 bis-; h) Prestacin por muerte en edad avanzada, cuando el causante fallece
despus de los 65 aos y no tiene derecho a jubilacin; i) Jubilacin ordinaria o de
invalidez para minusvlidos (ley 20.475); y j) Prestacin Anticipada por Desempleo (ley
25.994)60.

III.1.4 La movilidad actual: ley 26.417

El proyecto de elevacin al Congreso del texto de la ley 26.417 B.O. 16/10/2008-,
elaborado por el Poder Ejecutivo Nacional Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, reconoce a la movilidad de las prestaciones previsionales como un sistema
permanente y normal, que garantice tanto la efectividad de la tutela constitucional prevista
en el artculo 14 bis, como la sustentabilidad futura del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones, haciendo realidad el pacto intergeneracional que lo precede. El desafo de los
sistemas previsionales en el nuevo milenio es mantener actualizado el valor de las
prestaciones y, al mismo tiempo, ser sustentables y previsibles en el largo plazo.
El ndice de movilidad creado por la ley 26.417, tal como se expresa en el proyecto, tiene
un primer componente dado por la evolucin de los salarios, y por ello se utiliza un ndice
de evolucin salarial que publica el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC); y
uno segundo, los recursos tributarios. Se incluy en la regla de clculo de la movilidad la
evolucin de los recursos tributarios de la Anses; con la finalidad de que, al promediar
ambos componentes, los haberes jubilatorios seguirn la tendencia de crecimiento de los
salarios, a la vez que acompaarn el aumento de la actividad econmica general de la
Nacin.
Como uno de los objetivos es que el sistema sea sustentable en el tiempo, se introduce, en
la segunda parte del ndice, como restriccin a los incrementos futuros, el crecimiento de la
totalidad de los ingresos de la Anses, sin perjuicio de la existencia del Fondo de Garanta de
Sustentabilidad del rgimen, al que ya hemos hecho referencia. Tambin hemos
mencionado, en el punto anterior, la reforma introducida por la ley 26.417 respecto del
clculo de la PBU, en cuanto devino en una suma fija, calculada por la autoridad de
aplicacin.

60

Conf. Juregui, G., Reajuste judicial , p. 1/2 .

24

Este ndice de movilidad, se obtiene conforme a una frmula contenida en el anexo de la

ley 26.41761:

De este modo se actualizan los montos de: a) la base imponible remuneratoria art. 10 de
la ley 26.417- b) las rentas de referencia autnomas art. 3-; c) las remuneraciones con las
que se elabora el promedio que se utiliza para el clculo de la PC y la PAP (slo las que se
establezcan a partir del mes de marzo de 2009, conforme el artculo 1 de la resolucin SSS
n 6/2009) ver art. 2-; d) el haber mnimo garantizado (art. 8); e) el haber mximo (art.
9); f) los haberes de las jubilaciones y pensiones.
En el artculo 7 de la ley 26.417 se resalta una vez ms la garanta del haber mnimo
garantizado, indicando que cuando el haber real del beneficio previsional sea inferior al
haber mnimo garantizado, la diferencia se liquidar como complemento, a fin de que, de la
sumatoria de todos los componentes resulte un haber no inferior a aqul.

61

El ajuste de los haberes se realizar semestralmente, aplicndose el valor de la movilidad del perodo (que
es una funcin por tramos) para los haberes que se devenguen en los meses de marzo y septiembre. Para
establecer la movilidad se utiliza el valor conforme el siguiente detalle: enero-junio para el ajuste de
septiembre del mismo ao y julio-diciembre para el ajuste a aplicar en marzo del ao siguiente. La frmula
contenida en el anexo de la ley 26.417,

25

III. 2 La consideracin jurisprudencial de la movilidad jubilatoria

Desde una perspectiva de envejecimiento activo -entendido como un proceso de
bienestar fsico, social y mental que posibilita aumentar una esperanza de vida en buena
salud, con productividad y calidad de vida en la vejez62-, la seguridad social tiene un
protagonismo fundamental ya que el nivel adecuado y la seguridad de los ingresos durante
los ltimos aos de la vida, repercute favorablemente en la autonoma individual y en la
dignidad del adulto mayor.
La jurisprudencia tiene un rol garante del derecho, para hacer efectiva la normativa
aplicable; y en una cuestin tan rspida como es la preservacin de la movilidad jubilatoria,
que posibilita recomponer el poder adquisitivo de las prestaciones percibidas por los
adultos mayores, los pronunciamientos judiciales constituyen, en la mayora de los casos, el
aseguramiento del cumplimiento de la manda constitucional.
En nuestro pas, como formula Podetti63, la inobservancia, por parte de las autoridades
administrativas a cargo de la gestin previsional, de las normas sobre movilidad de los
haberes, trajo como consecuencia una catarata de solicitudes de parte de los beneficiarios;
quienes resultaban lesionados en sus legtimos intereses, ante la omisin, o en su caso, la
demora o insuficiencia del reajuste de los haberes. Si bien, en principio, la jurisprudencia
no examin la afectacin de la garanta constitucional de la movilidad y slo se limitaba a
interpretar la normativa, paulatinamente se introdujo esta cuestin en los fallos, entonces
dictados por la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo (que era la instancia de
apelacin de las resoluciones dictadas por los organismos previsionales antes de la creacin
del fuero previsional).
As, en el conocido caso Roln Zappa64, fallado por el Alto Tribunal el da 30 de
septiembre de 1986, el tribunal laboral interviniente haba declarado la inconstitucionalidad
de los artculos 1 y 4 de la ley 21.864 (actualizacin monetaria o ajuste por inflacin65) y
de los ndices aplicados en virtud del artculo 53 de la ley 18.037; y este decisorio fue
confirmado por la Corte, en consonancia con el dictamen del Procurador General de la
Nacin, quien enfatiz lo incontrovertible y evidente de los precedentes del Mximo
Tribunal en cuestiones previsionales: reviste un carcter por as decir axiomtico, a esta
altura de la elaboracin jurisprudencial llevada a cabo por el Tribunal, que el objetivo del
derecho previsional, su causa final, es cubrir riesgos de subsistencia y ancianidad (doctrina
de Fallos: 288:149; 289:148; 293:304; 294:94, entre muchos otros) .

62

Organizacin Mundial de la Salud (2002), Health and Aging: A discussion paper, Ginebra, p. 17.
Conf. Los reajustes por movilidad de los haberes previsionales, pub. en RJP VII p. 313 y ss.
64
CSJN, Fallos 308:1848.
65
Jaime y Brito Peret, distinguen entre la movilidad y la actualizacin monetaria: La movilidad es la
modificacin peridica del quantum de las prestaciones previsionales en funcin del nivel general de las
remuneraciones de los trabajadores dependientes en la actividad; difiere totalmente de la indexacin que
busca la revalorizacin monetaria de haberes o sumas cuyo pago se produce con atraso (conf. Rgimen
de Previsin Social. Ley 18.037, Bs. As., Ed. Astrea, p. 233).
.
63

26

En ese mismo dictamen se hace referencia al fundamento de la inconstitucionalidad

declarada, afirmando que cuando un precepto frustra o desvirta los propsitos de la
misma ley en el que se encuentra inserto, de modo tal que llega a ponerse en colisin con
enunciados de jerarqua constitucional o que su aplicacin torna ilusorios derechos por
estos consagrados, puede el juzgador apartarse de tal precepto y omitir su aplicacin a
efectos de asegurar la primaca de la Ley Fundamental, como medio de afianzar la justicia,
que est encargado de administrar (v. causas L.300, XIX Lastra Edith Yolanda s/
pensin, consid. 3 y su cita -292:363- e I. 39, xx, Ibaez, ngel Bernab s/jubilacin,
consid. 3, sentencias del 20 de noviembre de 1984 y 10 de diciembre de 1985,
respectivamente). La Corte, remitindose a sus precedentes, se pronunci en contra de
una desproporcionada reduccin de los haberes previsionales, con claro apartamiento de
los derechos consagrados en los artculos 14 bis y 17 de la Constitucin Nacional, por lo
que resulta insustancial la cuestin planteada por el organismo apelante, toda vez que no se
ofrecen argumentos de peso que puedan llevar a una modificacin del criterio aludido y
que, por otra parte, ha sido mantenido de modo prcticamente invariable en la
jurisprudencia de este Tribunal, a partir del precedente de Fallos: 255: 306 (M. 654.XIX.
Mndez, Enrique F.157; Ferro, Pedro Francisco Jos y T.195.XX. Tello, Antonio,
falladas el 30 de julio de 1985, el 8 de octubre de 1985 y el 22 de abril de 1986,
respectivamente).
Es dable destacar que en Roln Zappa, se procura salvaguardar, con remisin a fallos
anteriores de la misma Corte, el carcter alimentario del beneficio en juego, delimitando la
funcin jurisdiccional, por cuanto el Poder Judicial es quien debe resguardar la
observancia de la Constitucin Nacional, ms que la garanta en juego ha recibido adecuada
tutela en los principios de obligada vigencia que ha sostenido el Alto Tribunal en sus fallos.
All se agota la funcin que le es propia, al aplicar concretamente el mandato constitucional
para el restablecimiento de los derechos lesionados, y ese amparo se sustenta en el orden
jurdico y en la prueba de los hechos pertinentes y cuya abierta prescindencia no cabe
reconocer sin incurrir en arbitrariedad (Fallos: 297:250, 452; 298:901; 300:367, entre
otros).
La Corte Suprema continu declarando, en posteriores pronunciamientos, la invalidez
constitucional de normas como el artculo 53 de la ley 18.037, cuando su aplicacin
conduca a una desproporcionada reduccin de los haberes previsionales; y de este modo se
fue legitimando el mecanismo subsidiario de utilizar, segn sucesivos criterios judiciales, el
ndice de precios al consumidor, el del salario del pen industrial de la Capital Federal y el
del salario bsico del Convenio de la Industria de la Construccin. Se produjo as, al decir
de Podetti66, una sustitucin pretoriana de la norma previsional sobre recomposicin de
haberes, por haber devenido inconstitucional al no posibilitar la efectividad de la garanta
de la movilidad.

66

Ob. cit., p. 315.

27

Tambin la Corte llam la atencin respecto de quienes haban aportado en el rgimen

para trabajadores autnomos, y su haber jubilatorio no se corresponda, por ser inferior, con
las categoras que haba abonado durante su vida activa: Si la ley autoriza a realizar
voluntariamente aportes mayores al mnimo exigido, a fin de lograr una situacin de mayor
estabilidad econmica y tranquilidad durante la vejez, ese esfuerzo debe verse reflejado
obviamente en el monto del haber, pues de lo contrario la norma respectiva resultara
violatoria de las garantas constitucionales invocadas, al impedir que se conserve su
naturaleza sustitutiva, que es uno de los pilares fundamentales en que se apoya la materia
previsional. Por ello, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 33 de la ley
18.038 (t. o. en 1974), dado que de mantenerse la solucin a la que arriba la sentencia por
aplicacin literal de dicha norma, se aceptara como razonable la incoherencia de colocar en
igual situacin a los que no hicieron aportes opcionales con aquellos que aceptaron
contribuir a una categora mayor, con evidente desmedro del derecho reconocido por el art.
12 de la ley citada y del principio de igualdad ante la ley (conf. CSJN, Volont, Luis
Mara, sent. del 28 de marzo de 1985)67.
Brito Peret68 da cuenta de ciertas directrices judiciales de interpretacin en el mbito
previsional que han sido cuidadosamente elaboradas y que tienen entidad suficiente, toda
vez que su aplicacin se remonta a mediados del siglo pasado:
a) Proporcionalidad entre el haber de pasividad y el de actividad: la jubilacin es la
prolongacin, despus de la cesacin regular y definitiva de la actividad laboral, de la
remuneracin como dbito de la comunidad (Fallos: 289:430); por ello la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin se pronunci en numerosas oportunidades, en cuanto a la necesaria y
razonable proporcionalidad entre el haber de pasividad y el de actividad; a fin de conservar
la situacin patrimonial proporcional que le hubiera correspondido al afiliado, de haber
continuado en actividad (ver, entre muchos otros, Fallos: 265:256; 279:359; 292: 447;
293:26, 94 y 235; 294:83; 300: 84 y 571; 307:2.376; 316:254).
b) La cobertura de riesgos de subsistencia y ancianidad, conforme la finalidad de las leyes
previsionales: esta directiva, presente en gran cantidad de pronunciamientos del Alto
Tribunal (Fallos: 239:429; 306:1650; 311:317; 312:802, entre otros), llev a que se
sostenga que en el campo de la seguridad social, los requisitos formales del derecho comn
no se exigen con rigor extremo (Fallos: 316:2106).
c) Reconocimiento de la naturaleza sustitutiva del haber de pasividad: as se dijo que La
interpretacin de las normas contenidas en los regmenes previsionales no puede derivar en
el desconocimiento del carcter tuitivo que funda su existencia, ni en el quebrantamiento de
la naturaleza sustitutiva de dicho haber, que es uno de los pilares fundamentales en que se
apoya la materia. El conveniente nivel del haber jubilatorio slo se haya cumplido cuando
67

La doctrina del caso Volont se aplic tambin en las causas CSJN, Rodrguez, Emilio s/jubilacin,
sent. del 31/10/89 y Makler, Simn, sent. del 20/5/2003.
68
Conf. La seguridad social , p. 853 y ss

28

el jubilado conserva una situacin patrimonial equivalente a la que le habra correspondido

gozar en caso de continuar su actividad (CSJN, Fallos: 312:1061).
d) Cautela y no excesivo rigor formal en la interpretacin de las leyes previsionales: La
doctrina de la Corte tiene dicho que En la interpretacin de las leyes previsionales el rigor
de los razonamientos lgicos debe ceder ante la necesidad de no desnaturalizar los fines que
las inspiran (Fallos: 328: 446); que En materia previsional no debe llegarse al
desconocimiento de derechos sino con suma cautela. Corresponde revocar la sentencia que
-por entender que no se haba acreditado el perodo de trabajo denunciado- desconoci el
derecho a la jubilacin pues, en tanto la alzada aplic el art. 25 de la ley 18.037 a un
perodo que se encuentra fuera del alcance de sus previsiones y efectu una valoracin
parcial y aislada de las constancias del expediente, lo resuelto aparece revestido de un
injustificado rigor contrario a las pautas de hermenutica propias de la materia previsional
(conf. CSJN, Fallos: 328:446).
Cabe aadir que, en un pronunciamiento ms reciente, la Corte determin la
confiscatoriedad de cualquier diferencia entre los haberes que se perciben y los que se
deberan cobrar, sentando una posicin ms acorde a la realidad: Si el reajuste del haber
jubilatorio del actor, por el perodo anterior a la vigencia de la ley de convertibilidad, fue
resuelto sobre la base de la ley 18.037 y la movilidad que aseguraba el art. 53 de ese
rgimen deba ser practicada en un porcentaje equivalente al nivel general de las
remuneraciones, las diferencias de haberes adeudadas como consecuencia de una incorrecta
aplicacin del mtodo legal deben ser pagadas en su integridad. El reajuste del haber
previsional segn el mtodo de la ley 18.037 convierte a la quita en improcedente aun
cuando no exceda el 10%, porque contradice el derecho del jubilado a ver incrementada su
prestacin conforme la ley aplicable, de lo contrario quedara privado de una porcin de sus
haberes sin causa legal producindose una nueva confiscacin (conf. CSJN, Pellegrini,
Amrico c/ Anses, sent. del 28 de noviembre de 2006).
La ideologa que subyace en los diferentes fallos citados, tiene un firme carcter
protectorio, que responde a una actitud de cuidado hacia quien se encuentra en desventaja;
y tiene tambin un claro objetivo: defender el carcter sustitutivo de los ingresos de quien
se retira del mercado laboral para jubilarse, para que pueda mantener un nivel de vida
acorde a sus circunstancias y sin poner en riesgo su subsistencia, bajo el pretexto de
preservar el acervo comn de afiliados y beneficiarios (argumento esgrimido por el
organismo previsional en reiteradas oportunidades).
La importancia de la doctrina fijada por la Corte est dada por el seguimiento que de sta
efectan los tribunales inferiores; desde esta mirada, la movilidad jubilatoria, como garanta
de subsistencia del adulto mayor, se encuentra resguardada por la justicia, frente al
incumplimiento de los organismos de gestin previsional.

29

Sin embargo, no puede pasarse por alto un dato de la realidad socioeconmica: no todas las
personas mayores, cuyos derechos previsionales son avasallados, pueden acudir a la
justicia; y esta indefensin y vulnerabilidad del adulto mayor torna ms penosa y acuciante
esta cuestin, ms que esta conducta perjudicial proviene del propio Estado, justamente
quien debe garantizar la manda constitucional.
No menos importante es la demora en las causas judiciales, debido al nmero inmanejable
de causas en trmite, fomentadas por el incumplimiento por parte del Estado de la garanta
de la movilidad jubilatoria.
Conforme estadsticas de la Cmara Federal de la Seguridad Social, las tres Salas han
recibido desde el 30/3/1989 al 30/6/2012, 778.196 expedientes; habindose resuelto
763.640 y encontrndose en trmite a esa ltima fecha, 51.468 expedientes (hay que
tener en cuenta que, en muchos casos, las actuaciones vuelven a la Alzada, varias veces).
Del total de 886.987 expedientes sorteados a los diez juzgados federales de primera
instancia de la seguridad social, entre el 1/8/96 (puesta en funcionamiento de la primera
instancia previsional) al 30/6/2012, 315.373 se corresponden con pedidos de reajustes
varios que han sido individualizados como tales (ello sin contar los pedidos de reajustes
que se presentan mediante una accin de amparo). Del total de 41.222 expedientes
asignados a estos mismos juzgados durante el perodo comprendido entre el 1/2/2012 al
30/6/2012, 18.104 expedientes son reajustes varios.
Desarrollaremos los puntos siguientes, a partir del estndar elaborado por el propio
Tribunal para cada caso69, por considerarlo claro y preciso.
III. 2.1 Casos Badaro y Elliff
a)Badaro:
El grave deterioro socioeconmico que asol al pas desde fines de los aos noventa y
que culmin con la cada del gobierno en diciembre de 2001, repercuti negativamente en
el monto de los haberes previsionales percibidos por los adultos mayores.
Quienes acudan a la justicia solicitando el reajuste de su beneficio, se encontraban con una
normativa que supeditaba la movilidad a lo que anualmente determinase la Ley de
Presupuesto (art. 7 inciso 2 de la ley 24.463), y esto no ocurra; de all que las tres Salas de
la Cmara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, utilizando diversos argumentos,
fijaron provisoriamente una recomposicin porcentual de los haberes en los juicios
promovidos a tal fin.
En la primera sentencia dictada en el caso Badaro, Adolfo Valentn c/ Anses s/ reajustes
varios el da 8 de agosto de 2006, la Corte hizo alusin a la inequidad que se produce
cuando se aumentan nicamente los haberes mnimos70, en detrimento de los beneficiarios
69

70

Puede consultarse en www.csjn.gov.ar el Boletn elaborado por la Secretara de Jurisprudencia de la Corte

Suprema de Justicia de la Nacin Reajustes por Movilidad, de febrero de 2009, que, adems de contener
un completo Panorama jurisprudencial hasta la dcada del noventa, resea los principales fallos
referidos a la movilidad jubilatoria.
Cabe recordar que el artculo 48 de la ley 26.198 de Presupuesto para el ao 2007 dispuso: Convaldanse
los aumentos en las prestaciones mnimas dispuestos en los Decretos Nros. 391 de fecha 10 de julio de

30

que cobraban una prestacin mayor (en el caso, el titular cobraba ms de $ 1000.- en el ao
2002): La poltica de otorgar incrementos slo a los haberes ms bajos trae como
consecuencia el achatamiento de la escala de prestaciones y provoca que quienes
contribuyeron al sistema en forma proporcional a sus mayores ingresos se acerquen cada
vez ms al beneficio mnimo poniendo en igualdad de condiciones a los que efectuaron
aportes diferentes y quitndoles el derecho a cobrar de acuerdo con su esfuerzo
contributivo. Consecuentemente, la ausencia de aumento en los haberes no alcanzados por
el decreto 1199/04, no aparece como el fruto de un sistema vlido de movilidad que guarde
relacin con el deterioro sufrido y se aparta del mandato del art. 14 bis de la Constitucin
Nacional.
Nuevamente la Corte destaca el carcter sustitutivo y proporcional de los beneficios
jubilatorios: La movilidad no es un ajuste por inflacin sino una previsin con profundo
contenido social referente a la ndole sustitutiva de la prestacin jubilatoria, siendo
necesario que su cuanta que puede ser establecida de modo diferente segn la pocas-,
mantenga una proporcin razonable con los ingresos de los trabajadores; y hace hincapi
en el papel del legislador en esta materia: No slo es facultad sino tambin deber del
legislador fijar el contenido concreto de la garanta constitucional a la movilidad jubilatoria,
teniendo en cuenta la proteccin especial que la Ley Suprema otorg al conjunto de los
derechos sociales, ya que en su art. 75, incisos 19 y 23 impone al Congreso proveer lo
conducente al desarrollo humano y al progreso econmico con justicia social, para lo cual
debe legislar y promover medidas de accin positiva que garanticen el pleno goce de los
derechos reconocidos.
Un ao ms tarde de este primer pronunciamiento, la Corte dict nuevamente sentencia en
el caso Badaro el da 26 de noviembre de 2007, atento a que el actor haba denunciado el
incumplimiento por parte de la Anses respecto de lo resuelto en cuanto a la determinacin
del haber inicial, el cmputo de la movilidad hasta el da 31/3/95 y el pago de
retroactividades.
El derecho a la movilidad es nuevamente considerado, y se hace referencia al estndar de
vida de quien se retira de la actividad laboral: La Constitucin Nacional ha reconocido el
derecho a la movilidad no como un enunciado vaco que el legislador puede llenar de
cualquier modo, sino que debe obrar con el objeto de darle toda su plenitud, que no es otra
que la de asegurar a los beneficiarios el mantenimiento de un nivel de vida acorde con la
posicin que tuvieron durante sus aos de trabajo, y para conferir eficacia a la finalidad
protectora del art. 14 bis de la C.N, su reglamentacin debe guardar una razonable
vinculacin con los cambios que afectan al estndar de vida que se pretende resguardar, lo
que no sucede si el rgimen en cuestin termina desconociendo la realidad que debe

2003; 1194 de fecha 4 de diciembre de 2003; 683 de fecha 31 de mayo de 2004; 1199 de fecha 13 de
septiembre de 2004; 748 de fecha 30 de junio de 2005; y 764 de fecha 15 de junio de 2006; el suplemento
por movilidad establecido en el Decreto N 1199/04, y el incremento general de las prestaciones del
Rgimen General dispuesto por el Decreto N 764/06; y el artculo 51 del mismo cuerpo normativo
estableci que estos incrementos constituyen la movilidad mnima garantizada del rgimen previsional
pblico para el ao 2007.

31

atender, con correcciones en los haberes que se apartan por completo de los indicadores
econmicos.
Mediante una exhortacin a los legisladores a que regulen lo atinente a la movilidad
jubilatoria, se hace mencin al exceso de causas que tramitan en la justicia previsional
como consecuencia de esta omisin: Contribuira a dar mayor seguridad jurdica el
dictado de una ley que estableciera pautas de aplicacin permanentes que aseguren la
movilidad; una reglamentacin prudente de la garanta en cuestin, adems de facilitar el
debate anual sobre la distribucin de recursos y evitar el uso de facultades discrecionales,
permitira reducir la litigiosidad en esta materia.
En cuanto al fondo de la cuestin planteada en el caso, la Corte efectu un paso
importantsimo, que se proyect al resto de causas en trmite, al declarar la
inconstitucionalidad del art. 7, inc. 2 de la ley 24.463. En consecuencia, orden que la
prestacin del actor se ajustase, a partir del 1 de enero de 2002 y hasta el 31 de diciembre
de 2006, segn las variaciones anuales del ndice de Salarios, Nivel General, elaborado por
el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC), deduciendo las sumas que
pudieran haberse abonado en cumplimiento de las disposiciones del decreto 764/06.

b) Elliff:
El caso Elliff; Alberto Jos c/ Anses s/ reajustes varios, sentenciado por la Corte
Suprema el da 11 de agosto de 2009, se vincula con los reajustes en el mbito de la ley
24.241.
En estas actuaciones, el Alto Tribunal tuvo en cuenta que: El empleo de un indicador
salarial en materia previsional no tiene como finalidad compensar el deterioro inflacionario
sino mantener una razonable proporcin entre los ingresos activos y pasivos, que se vera
afectada si en el clculo del haber jubilatorio no se reflejaran las variaciones que se
produjeron en las remuneraciones.
El voto de la Dra. Argibay ofrece un argumento contundente en cuanto a la paridad, a los
efectos de la aplicacin de ndices, entre las personas que obtuvieron sus beneficios al
amparo de la ley 18.037 y quienes los consiguieron de conformidad con la ley 24.241: Las
consideraciones efectuadas en el fallo "Badaro" resultan aplicables al sub-lite dado que la
situacin de los que obtuvieron su beneficio previsional al amparo de la ley 24.241 no
difiere de los que lo han hecho por el sistema anterior de la ley 18.037 ya que a partir de la
ley 24.463 y hasta la entrada en vigencia de la ley 26.147 ambos tuvieron la movilidad que
deba contemplar el presupuesto general.
En este importante precedente, tal como destacan Juregui y Rodrguez Romero71, se
estableci que la actualizacin de las remuneraciones histricas (para el clculo del haber
inicial) hasta la fecha de adquisicin del derecho -en este caso, enero de 2004- deba
hacerse con el ISBIC, porque ste era el ndice dispuesto en la reglamentacin de la ley
24.241. La movilidad de la prestacin, deba efectuarse a partir de enero de 2004 con el
71

Ver: La movilidad

32

ndice de Salarios del INDEC (fallo Badaro) hasta el 31/12/2006 y luego los aumentos
generales. A partir de este fallo, los tribunales inferiores adoptaron este criterio hasta la
actualidad.
Resean estos autores, ajustadamente, que con la sancin de la ley 26.417, que rige a
partir del mes de marzo de 2009 conforme resolucin SSS 6/2009-, se fij un nuevo motor
de movilidad, que consiste en una frmula que combina incrementos en la recaudacin
previsional, incrementos de salarios e incrementos en los recursos totales de la Anses.
La justicia sigui un derrotero con no pocos escollos; sin embargo, en los ltimos aos, ha
sacado a relucir en reiteradas oportunidades la garanta de la movilidad jubilatoria,
exigiendo su cabal cumplimiento a la luz del carcter especialsimo del derecho de la
seguridad social, bajo cuya tutela est el sustento de los adultos mayores.
Por su parte, el organismo previsional72 acus a la justicia de haber modificado las
caractersticas del sistema previsional, con sentencias que no han tenido en cuenta la
sustentabilidad que asegure la supervivencia del sistema. El impacto anual en millones de
pesos de la generalizacin de los fallos Badaro y Elliff es equivalente a $ 49.586.-; y el
efecto econmico que generan las sentencias es del 95% del haber mensual, por lo que,
entre el ao 2010 y el 2011 se destinaron a este objeto $ 4.090.- millones de pesos. A su
vez, elevar la tasa de sustitucin del salario al 70% o al 82% promedio, implica un impacto
anual que oscila entre $ 48.213.- y $77.288.- millones de pesos; cuando actualmente la tasa
de sustitucin promedio del SIPA es del 52,1% considerando moratorias y 60,8% sin ellas.
Si bien es innegable el efecto econmico y financiero de las liquidaciones de las
sentencias ordenadas por la justicia, tambin es cierto que, a la luz de la progresividad de
este tipo de derechos (art. 75 inc. 23 de la Constitucin Nacional), se requiere por parte del
Estado el mximo de los esfuerzos en orden a contar con los recursos disponibles y no
desviarlos hacia otros fines.

III. 2.2 La movilidad en las leyes especiales

En el pas estn vigentes actualmente ciertos regmenes especiales que otorgan una
movilidad diferente entre el 82 y el 85% del salario de actividad- y que se corresponden
con las tareas desempeadas en calidad de docente universitario; docente no universitario
(ley 24.016); o como magistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nacin y del
Ministerio Pblico (ley 24.018); funcionarios del Servicio Exterior de la Nacin (ley
22.731); Investigadores cientficos y tecnolgicos (ley 22.929) y trabajadores de la
actividad elctrica (Luz y Fuerza) quienes efectan un aporte adicional del 2%.
La Corte Suprema ha dictado fallos que aplican algunas de estas leyes y que son seguidos
actualmente por los tribunales inferiores; y el propio organismo, por resolucin SSS
72

Ver la presentacin del Lic. Bossio Director de la Anses- efectuada ante el Congreso Nacional el da 15 de
mayo de 2012, referida a la litigiosidad en el sistema previsional pub. en RJP XXII, p. 250.

33

955/2008, est autorizado a allanarse en estos casos. As, por ejemplo, en Gemelli, Esther
Noem c/Anses s/reajustes varios, sentencia del 28 de julio de 2005, al confirmar el
pronunciamiento que ordenaba el reajuste del haber de la actora conforme las pautas de la
ley 24.016, seal que: Las leyes que regulan el rgimen general no contienen ninguna
clusula que modifique o extinga el rgimen especial -estatuto autnomo-, y slo son
aplicables en aquellas cuestiones que no se encuentran regladas por el rgimen especial. El
principio de igualdad constitucional -art.16 CN- no obsta que las leyes atiendan de modo
distinto situaciones que se consideran diferentes, de esta manera, no se puede descalificar la
coexistencia de un rgimen previsional de alcance general y otro con caractersticas
especiales.
Tambin, respecto del rgimen previsto en la ley 22.929, el Alto Tribunal en Massani de
Sese, Zulema c/ Anses del da 15 de noviembre de 2005, dijo: El rgimen jubilatorio
previsto en la ley 22.929 para investigadores cientficos y tecnolgicos, asegura el derecho
a percibir los haberes mensuales de acuerdo con una proporcin del sueldo asignado al
ltimo cargo ejercido en actividad, mtodo que debe aplicarse por haber sido restablecida la
vigencia de dicho estatuto mediante el art. 1 de la ley 24.019, con la nica salvedad que los
montos mviles de los beneficios deban ser del setenta por ciento por el lapso de cinco
aos a partir de su promulgacin. La ley de solidaridad previsional 24.463 slo reform el
sistema establecido por la ley 24.241, sin afectar a otros regmenes especiales y autnomos,
que se mantienen plenamente vigentes, entre los cuales se encuentra el de investigadores
cientficos y tecnolgicos (ley 22.929).
En el caso Siri, Ricardo Juan c/ Anses s/reajustes varios (CSJN, sent. del 9/8/2005), se
refiri a que los beneficios establecidos para los funcionarios superiores del servicio
exterior de la Nacin han quedado sustrados del mbito de las leyes 24.241 y 24.463 y han
conservado la movilidad que es propia de la ley 22.731, por constituir un estatuto especfico
y autnomo que slo remite a las normas generales que rigen a los agentes de la
Administracin Pblica en las cuestiones no modificadas por su texto (art. 2 de la ley
22.731 y art. 1 de la ley 24.019).
Puede ser discutible este tipo de movilidad diferencial, en cuanto a si corresponde o no su
mantenimiento en tiempos de crisis del sistema previsional y si la actividad que se
encuentra alcanzada por estos regmenes especiales, lo merece. Del mismo modo, puede
aducirse que, en rigor de verdad, con el cumplimiento oportuno del pago de los aportes y
contribuciones al sistema y una administracin eficiente de los recursos, sera esperable que
la totalidad de los pasivos pudieran obtener idnticos beneficios en cuanto a una movilidad
acorde a los ingresos percibos en actividad.

34

IV.- PRESTACIONES JUBILATORIAS ADECUADAS PARA LOS ADULTOS

MAYORES: PERSPECTIVA COMPARATIVA ENTRE ARGENTINA, CHILE Y
URUGUAY73
Argentina, Uruguay y Chile pertenecen a una misma regin latinoamericana, ubicada en
Amrica del Sur, y segn las bases de datos y publicaciones estadsticas de la CEPAL74:
Argentina
Poblacin Total
(2013)
Indice de Pobreza
(2011)
Indice de Indigencia
(2011)
Gasto pblico social
como porcentual del
PBI

Chile

Uruguay

41.425.000 17.603.000 3.407.000

5,7 %

11,03 %

6,7%

1,9 %

3,1 %

1,1 %

27,8 %

15,6 %

23,3 %

Tal como dan cuenta Bertranou y Rofman75, desde las ltimas dos dcadas del siglo pasado
hasta nuestros das, Amrica Latina ha estado sumergida en procesos de cambios
profundos, de ndole econmica, demogrfica y social. Precisamente, en la dcada de los
noventa, se produjeron importantes reformas estructurales, que posibilitaron una mayor
integracin econmica y financiera con el resto del mundo; sin embargo, esto tuvo un alto
costo en lo social, que se manifest a travs de una tendencia a la desigualdad
socioeconmica, en un contexto de transformaciones demogrficas relevantes debidas al
envejecimiento poblacional en los pases de la regin.
En un reciente informe de la CEPAL, se hace referencia al desafo que se le presenta a
Amrica Latina y el Caribe respecto de la ampliacin del acceso a la proteccin social,
debido a que esta regin es la ms desigual del mundo en trminos de la distribucin de
ingresos, y ello se manifiesta en una gran cantidad de dimensiones socioeconmicas a las
que los cambios demogrficos no son ajenos. Por ello, la proteccin social debe
acomodarse a estos ltimos, as como a las transformaciones del mercado laboral y a la
economa en su conjunto; y respecto de los adultos mayores, la adaptacin de la proteccin
social debe integrar tres pilares bsicos: seguridad de ingresos, atencin bsica de salud y
servicios sociales para la autonoma. De aqu que el cierre de brechas de proteccin aparece
a partir de la desigualdad socioeconmica que condiciona el funcionamiento de los actuales
sistemas de seguridad social, que tienen perceptibles caractersticas contributivas; puesto
que, quienes acceden a las prestaciones de vejez son aquellas personas que han estado
insertas en el mercado laboral y en la realidad, como se constata en el informe, la mayora

73

Un agradecimiento especial al Dr. Fabio Bertranou y al Ec. Gabriel Lagomarsino, quienes me facilitaron
material para el desarrollo de este punto.
74
Consultar www.cepal.org .
75
Conf. La provisin de seguridad social en un contexto de cambios: experiencia y desafos en Amrica
Latina, pub. en Revista Internacional de Seguridad Social, Vol. 55, Num. I, enero-marzo 2002, p. 73/89.

35

de las personas de edad no tienen acceso a prestaciones de vejez que les garanticen
proteccin ante la eventual prdida de ingresos en la edad avanzada76.
No obstante ello, se ha comprobado que en la actualidad, tanto Chile como Brasil,
Uruguay y Argentina presentan las mayores tasas de cobertura entre los pasivos, entre 83 y
91%, y si se consideran los adultos mayores que viven en hogares donde, al menos un
miembro, recibe un beneficio previsional como cubiertos, las tasas crecen en todos los
pases de la regin, superando el 92% en los cuatro pases mencionados77.
En la Argentina actualmente existe un Programa de Inclusin Previsional que permiti
que cerca de 2 millones 400 mil personas que carecan de los aos de aportes necesarios
para jubilarse, pudieran acceder a una prestacin previsional. Adems se posibilita a
trabajadores independientes, con deudas de aportes (anteriores a 1994) inscribirse en un
plan de regularizacin que les permita obtener su beneficio (moratoria). Con la
incorporacin de estos beneficiarios, actualmente la tasa de cobertura previsional de
Sistema Integrado Previsional Argentino SIPA asciende al 87.1%78.
Segn datos ms recientes de la Anses79, Argentina continu siendo lder en cobertura
previsional de la regin, con 5.600.000 personas que cuentan con algn beneficio
previsional, y por ello cobran asignaciones familiares y tienen cobertura mdica (a travs
del P.A.M.I.).
Si bien estas estadsticas demuestran, en Argentina, la extensin de la cobertura de la
seguridad social a casi el conjunto de la poblacin, debida, en gran medida, a la asistencia
del Estado a travs del otorgamiento de una prestacin jubilatoria mnima aunque no se
tenga la totalidad de los aportes requeridos (se completan con moratorias, que son planes de
ingreso tardos de aportes, que se extienden por un perodo prolongado, por ejemplo 60
meses); est pendiente el mejoramiento cuantitativo y cualitativo de las prestaciones.
La reforma emprendida por Chile en el ao 1981, respecto de su sistema de pensiones de
carcter contributivo, signific una modificacin radical, plasmada en el decreto ley 3500
Nuevo sistema de pensiones- Rgimen de Previsin Social derivado de la Capitalizacin
Individual (D.O., 13/11/1980)-. Como explican Bertranou y Rofman, se pas de un sistema
tradicional de reparto (pay-as-you-go) a un sistema de capitalizacin individual (fully76

Conf. CEPAL, ob. cit., p. 266. A mediados de este siglo, se seala en el mismo informe, la regin puede
llegar al mismo nivel de envejecimiento que el que tienen las regiones desarrolladas en la actualidad. En
Amrica Latina se registraba en 2010 una proporcin aproximada de 36 personas de edad por cada 100
menores de 15 aos. Se proyecta que, despus de 2036, esta relacin se invertir a favor de las personas
mayores y en 2040 ya habr 116 personas de edad por cada 100 menores de 15 aos. A mediados de siglo
se habr sobrepasado el valor de 150 y se calcula que se llegar a finales con un ndice de envejecimiento
cercano a 240.
77
Conf. Rofman/Oliveri, ob. cit., p. 43. Estos autores aclaran que en la mayora de los casos, las encuestas de
hogares de los pases no permiten distinguir entre esquemas contributivos y no contributivos, por lo que la
cobertura de algunos beneficiarios desde el esquema no contributivo, queda incluida dentro de la
clasificacin contributiva ( por ejemplo, en Argentina y Uruguay); en cambio, en Chile, se determin que
las personas mayores de 65 aos que reciben un beneficio no contributivo, representan un 26,7% (2009).
Tambin sealan que, aunque existen algunas desigualdades, la cobertura entre los ms pobres es
significativa, en parte gracias al impacto de las pensiones no contributivas.
78
Puede consultarse la pgina oficial de la Anses: www.anses.gov.ar .
79
Conf. Anses, Aplicacin ley 26.417 de Movilidad Jubilatoria, pub. RJP; XXII, p. 836/838.

36

funded), con garantas de parte del Estado, de ingreso mnimo; y esto fue efectuado en un
entorno de recursos fiscales excedentes y crecimiento econmico, por lo que la experiencia
ha sido considerada ms exitosa en este pas, que, por ejemplo, la Argentina, debido, entre
otras razones, a las condiciones socieconmicas de las ltimas dcadas.
Chile fue pionero en Amrica Latina en cuanto al cambio de su rgimen previsional; y
este viraje en el modelo de financiamiento y otorgamiento de las prestaciones ayud a que
otros pases de la regin como Per, Colombia, Argentina, Uruguay, Mxico, Bolivia,
Costa Rica, El Salvador, Venezuela, Nicaragua y Repblica Dominicana tambin revisaran
y transformaran sus propios sistemas, introduciendo a la capitalizacin con gestin privada
como una alternativa de fondo80.
En la Argentina, en el ao 1994, el rgimen previsional, hasta entonces de reparto puro, se
diversific, sancionndose la ley 24.241 SIJP- que posibilitaba la opcin por un sistema
de capitalizacin individual administrado por las AFJP. Su vigencia se extendi hasta fines
del ao 2008, cuando se modific este cuerpo legal, eliminndose la capitalizacin81 y
crendose un nico Sistema Integrado de Previsin Social (SIPA), actualmente vigente, con
la sancin de la ley 26.425; por el cual se volvi al sistema de reparto.
En Uruguay, en el ao 1995, se sancion la ley 16.713 sobre seguro social y cuentas
individuales y con posterioridad la ley 18.395 pub. D.O. 6/11/2008, que rige a partir del
ao 2009-, cre una flexibilizacin de las condiciones de acceso a los beneficios
jubilatorios. El tipo de rgimen es mixto, de seguro social y cuentas individuales; con fuerte
presencia de la asistencia social. Hay un esquema de pensiones obligatorio, en el que los
aportes entran automticamente al sistema de beneficios definidos, hasta un nivel de
ingresos dado; y las contribuciones adicionales, a partir de cierto nivel de ingresos, se
imponen a un sistema de ahorro individual.
Es dable agregar que, con la sancin de la ley 20.255 en el ao 2008, Chile reform su
sistema de pensiones, creando la Pensin Bsica Solidaria, que, como luego veremos, es
una prestacin que otorga el Estado a los que nunca han cotizado, con una cobertura
cercana al 60% de la poblacin de menores ingresos; a diferencia del anterior Programa de
Pensiones Asistenciales y Pensiones Mnimas, que slo cubra al 23% de la poblacin ms
80

Explican Bertranou y Rofman que, en la mayora de los casos, las reformas tambin implicaron una fuerte
reduccin del aspecto redistributivo del sistema, as como ajustes, inmediatos o futuros, del nivel de
haberes esperado y la cobertura. Claramente, desde el punto de vista del Estado, el principal cambio fue la
reduccin o eliminacin, en el mediano plazo, del costo fiscal de los sistemas, mediante la transferencia
del financiamiento del mismo al sector privado y del riesgo vinculado con la dinmica demogrfica y
financiera a los trabajadores. A su vez, en el corto plazo el Estado asume los costos que impone la
transicin de un sistema a otro, ob. cit., p. 84.
81
Es interesante la observacin formulada por un especialista en la materia, en cuanto a que Al margen de la
experiencia que tenemos quienes nos dedicamos a la gestin de prestaciones de la Seguridad Social, la
introduccin en nuestro pas del malhadado rgimen de capitalizacin demostr, si es que haca falta
alguna nueva muestra, que la poblacin en general no tiene conciencia previsional; los activos no le dan
importancia a la cobertura de los ingresos para su futura situacin de pasividad, ignoran sus derechos,
carecen de capacidad para evaluar sus conveniencias y, en definitiva, resultaron buena presa para las
engaosas publicidades y mltiples maniobras con las que se los envolvi (conf. Acevedo, Horacio N.,
Derecho de los prestatarios del ex Sistema de Capitalizacin a percibir no menos que el monto del haber
mnimo del Sistema Nacional de Previsin, pub. en Revista de Jubilaciones y Pensiones, mayo-junio de
2012, n 128, p. 229/243).

37

pobre82. De este modo, Chile tiene, en la actualidad, un sistema mixto, con un componente
pblico que posibilita acceder a una prestacin bsica solidaria; y otra prestacin pblica,
que complementa el beneficio del rgimen de capitalizacin, llamada aporte previsional
solidario.
Para facilitar la perspectiva comparativa entre Argentina y los dos pases seleccionados,
esto es Chile y Uruguay, creemos conveniente hacer una breve referencia al rgimen legal
que ampara la contingencia vejez, en cada uno de estos estados.
IV.1) Chile y Uruguay: marco normativo de cobertura de la contingencia vejez
IV.-1.a) Chile:
En el ao 1981, durante el gobierno militar, Chile reform su rgimen previsional
entonces vigente, introduciendo un sistema de capitalizacin individual administrado por
instituciones privadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)- para los
trabajadores que se desempeaban en el sector decreto ley 3.500-.
Luego de ms de veinte aos de vigencia de este rgimen, se constat que las diferencias
de ingresos, junto a la ausencia de algn sistema solidario de reparto, establecan una
injusticia de distribucin mayor e implicaban un aumento del riesgo de pobreza en la vejez
para un porcentaje muy alto de la poblacin.
Quienes se encontraban en una situacin ms vulnerable eran los trabajadores
independientes, los trabajadores rurales, los temporales y las mujeres. En efecto, la
transicin al rgimen privatizado, profundiz desigualdades de gnero ya existentes en
cuanto al acceso a las prestaciones y no resolvi cuestiones de cobertura y adecuacin de
las prestaciones.
Durante el perodo 2006/2008 se cre la Comisin Marcel, a fin de proponer
modificaciones al rgimen en vigor, y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
prest su solvencia tcnica a sta y a otras comisiones creadas durante el gobierno de
Bachelet (2006/2010).
Con la sancin de la ley 20.255, publicada en el Diario Oficial de fecha 17/3/2008 se cre
el Sistema de Pensiones Solidarias (SPS) y se introdujeron diversas modificaciones al
Sistema de Pensiones regido por el decreto ley n 3.500, tendientes al perfeccionamiento
del sistema de capitalizacin individual vigente83.
Esta Ley de Reforma Previsional (ley 20.555) cre un sistema de pensiones bsicas,
compuesto por tres pilares: un pilar de solidaridad, uno contributivo y otro de ahorro
individual. Se dio as, un paso fundamental al incorporar nuevamente al Estado en el
sistema de pensiones, creando el Sistema de Pensiones Solidarias, con garanta de recursos
fiscales, para poder establecer derechos de carcter universal, conforme la naturaleza tuitiva
de la seguridad social; amplindose de este modo, el componente no contributivo del
82

83

Fuente: Gua legal sobre reforma previsional: principales beneficios. Actualizada al 22/10/2012,
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile BCN, puede consultarse en la pgina web www.bcn.cl .
As se incorpor un nuevo ttulo XV al decreto 3.500, relativo a la licitacin para la administracin de
cuentas de capitalizacin individual.

38

sistema, para garantizar la cobertura de la poblacin excluida del sistema contributivo

privado. Ntese que tambin en la Argentina, en el ao 2008, con el dictado de la ley
26.425, al eliminarse la capitalizacin, el Estado volvi a tener un papel predominante.
La ley 20.255 establece:
1) Pensin Bsica Solidaria de Vejez : es un beneficio monetario mensual, de carga
fiscal, al que pueden acceder todas las personas que: a) no tengan derecho a pensin
en algn rgimen previsional; b) que hayan cumplido sesenta y cinco aos de edad;
c) que integren un grupo familiar perteneciente al 60% ms pobre de la poblacin de
Chile a partir del 1 de julio de 2011, de acuerdo al puntaje de Focalizacin
Previsional (PFP)84; y d) que acrediten residencia en el territorio de la Repblica de
Chile por un lapso no inferior a veinte aos y no inferior a cuatro aos de residencia
en los ltimos cinco aos. Cabe decir que esta prestacin benefici a las mujeres
que, o no estaban en ningn sistema previsional, o que habiendo cotizado no
reunan fondos suficientes para financiar una pensin mnima.

2) Aporte Previsional Solidario de Vejez : es un beneficio consistente en un aporte

monetario solidario a las pensiones de vejez, y contempla las pensiones de los
beneficiarios y beneficiarias que cumplan con los requisitos de acceso y que
financien, con su ahorro previsional, pensiones inferiores a un monto determinado
que aumenta gradualmente (ej: $261.758 al 1 de julio de 2012). Son requisitos para
la percepcin de esta prestacin: a) reciban una pensin base inferior al valor de la
Pensin Mxima con Aporte Solidario; b) haber cumplido sesenta y cinco aos de
edad; integrar un grupo familiar perteneciente al 60% ms pobre de la poblacin de
Chile; c) acreditar residencia en el territorio de la Repblica de Chile por un lapso
no inferior a veinte aos y no inferior a cuatro aos de residencia en los ltimos
cinco aos. Se solicita en la AFP a la que se est afiliado, a la Compaa de
Seguros, Municipalidad o en el Instituto de Previsin Social (IPS, ex INP)85.

Tambin, a partir del 1 de julio de 2009, en Chile se entrega, a cada mujer que se pensione
desde los 65 aos de edad, un bono por hijo que haya nacido vivo o adoptado, equivalente
al 10% de 18 salarios mnimos, que se agrega a su fondo de pensin y se reajusta en el
tiempo. El bono se deposita en la cuenta de capitalizacin individual de la mujer, a los 65
aos de edad, aumentando as sus fondos previsionales y su pensin final. Tienen derecho a
este bono todas las mujeres que hayan cotizado en el sistema de pensiones al menos una
vez en su vida laboral y las que desde el 1 de julio de 2009 reciban pensiones de vejez,
solidarias, invalidez o sobrevivencia, aun cuando no pertenezcan al grupo social ms pobre.
No tienen derecho a este beneficio las mujeres pensionadas antes del 1 de julio de 2009.
84

Este puntaje se determina a partir de la informacin de Mediplan, del Servicio de Impuestos Internos, de la
Superintendencia de Pensiones y de la Ficha de Proteccin Social; si no la tiene, la persona debe solicitar
ser encuestada en su municipalidad.
85
Respecto de la APS vejez, este aporte en 2011 constitua el 68,5% de la pensin total del beneficiado (el
23,7% de los pensionados del sistema obtiene este beneficio). El 58% de las APS vejez se les pagaba a
mujeres.

39

El bono complementa las cuentas de mujeres, por el tiempo de crianza de los hijos, en el
que no pudieron contribuir al sistema.

Con la reforma previsional, se introdujo un subsidio para los jvenes, que consiste en un
incentivo a las primeras 24 cotizaciones de los trabajadores jvenes entre 18 y 35 aos cuyo
ingreso mensual sea inferior a 1,5 veces el salario mnimo. Se trata de un aporte del Estado
al empleador, equivalente a la mitad de la cotizacin de un salario mnimo, y en un aporte
directo a la cuenta de capitalizacin individual del trabajador joven por el mismo monto.
Respecto a los trabajadores independientes, durante los tres primeros aos de aplicacin de
la ley (2008-2011) desde el gobierno se efectu un activo proceso de educacin previsional
para que en forma gradual los trabajadores independientes se incorporaran al sistema de
pensiones. A partir del ao 2012, todos los independientes deben cotizar por el 40% de su
renta; en 2013 deben cotizar por el 70% de su renta y en el ao 2014, sobre el 100%. A
partir del ao 2015 ser obligatorio cotizar para todo trabajador independiente sin
excepcin.
La nueva ley previsional, si bien no derog el sistema de capitalizacin individual como
ocurri en la Argentina, introdujo modificaciones al sistema contributivo obligatorio de las
AFP:
a) se cre una Compensacin econmica en caso de divorcio o nulidad , por la que el
juez de familia puede hacer uso de los recursos previsionales para compensar a los
cnyuges. As, puede ordenar el traspaso desde la cuenta de capitalizacin
individual del cnyuge que debe compensar a la cuenta de capitalizacin del
cnyuge compensado, cualquiera sea el rgimen patrimonial de los cnyuges,
cuando se considera que hubo menoscabo econmico de uno hacia otro. El monto
de compensacin no podr ser mayor al 50% de lo acumulado en dicha cuenta
durante el matrimonio86.
b) Se dispuso la afiliacin voluntaria al rgimen, constatndose una mayor afiliacin
de mujeres, debido a la vigencia del beneficio bono por hijo.
c) Se eliminaron las comisiones fijas por cotizacin, retiros y transferencias de saldos
de una AFP a otra.
d) Se separ por gnero la licitacin del seguro de invalidez y sobrevivencia, al
establecer una menor prima de seguro para las mujeres (mayor esperanza de vida de
las mujeres y menor accidentalidad de stas, implican menor uso del seguro), y
mejorndose, as, sus pensiones.

86

A junio de 2011 se haban realizado 165 transferencias de fondos entre cnyuges, recibiendo en promedio $
7.942.000 ( US$ 15.000). El 71,5% de los compensados eran cnyuges mujeres. El monto compensado
corresponde en promedio a una disminucin de 33% del saldo del compensador y un aumento de 93% en el
saldo del compensado respecto de acumulado en su cuenta de capitalizacin individual antes del traspaso.
(Superintendencia de Pensiones, 2011)

40

Se cre la licitacin de cartera para nuevos afiliados, es decir que los trabajadores que se
incorporen por primera vez al sistema de AFP sern asignados, por un perodo de 24 meses,
a la administradora que ofrezca la menor comisin en el proceso de licitacin. Esa AFP
deber extender el mismo cobro por comisin al resto de sus antiguos afiliados durante el
perodo licitado.
Asimismo, se extendi el Ahorro Previsional Voluntario (APV) para la clase media,
resultando un incentivo para quienes perciben renta entre $400 mil y $1,5 milln mensual y
realizan ahorros previsionales voluntarios. Al pensionarse, recibirn un aporte estatal
equivalente al 15% del monto ahorrado voluntariamente por el trabajador, con un tope
anual. Hasta la reforma, el APV slo beneficiaba a las rentas ms altas que podan
descontar impuestos. Existe, adems, el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC),
una herramienta que permite que los ahorros voluntarios realizados por los trabajadores,
para mejorar su pensin, sean complementados por sus empleadores mediante un acuerdo
previo entre la empresa y sus trabajadores.
En Chile, a las personas que han cumplido 50 aos de matrimonio a partir del 1 de enero
de 2010 se les entrega el Bono bodas de Oro; el monto se entrega por una sola vez y se
reparte en partes iguales entre los cnyuges. A partir del 1 de octubre de 2012, el bono
asciende a $ 264.528.- ($ 132.264.- por cada cnyuge).
Es dable destacar que Chile, a partir de la reforma, cuenta con un Sistema de Datos
Previsionales, que implica sistematizar diversas bases de datos de distintos servicios para
as identificar a las personas con derecho a los beneficios del Sistema de Pensiones
Solidarias, entre otros subsidios. Con este fin se le otorg al Instituto de Previsin Social
(IPS) las facultades para solicitar informacin tanto a entes pblicos como privados. Esto
posibilita: a) anticipar los procesos de consulta y solicitud de beneficios; b) Contar con
informacin de la poblacin de modo de poder entregar los beneficios en sus puntos de
contacto, ahorrndole a las personas tener que deambular por diversas oficinas; c) La
informacin permite hacer proyecciones de corto, mediano y largo plazo y hacer
seguimiento al sistema.
Tambin se implement, en pos de una comunicacin efectiva de los cambios efectuados,
un sistema de canales de distribucin complementarios que consideraba los lugares a los
que efectivamente acudan las personas; por ello se requiri una coordinacin entre
distintas instituciones, entre ellas, los municipios de Chile.
Conforme evaluaciones de los expertos, estas reformas mejoraron la cobertura y
contribuyeron a reducir la pobreza de ms de 600.000 personas en 2009. Tambin han sido
positivas desde una perspectiva de igualdad intergeneracional y de gnero. No hubo un
cambio sustancial del costo total del rgimen en vigor para el Estado; por el contrario, el
nuevo rgimen previsional ha demostrado ser fundamental para disminuir el costo de la
crisis econmica y financiera que asol al pas luego del terremoto de febrero de 2010. Se
41

requiere permanentemente hacer respetar el carcter obligatorio de las cotizaciones para los
trabajadores autnomos y el servicio domstico; no obstante ello, existe un apoyo
considerable de los cotizantes y los beneficiarios, por lo que la reforma emprendida en la
que se introdujeron pensiones no contributivas- parece funcionar de manera ptima. Y, tal
como se concluye, los esfuerzos por ampliar gradualmente la cobertura mediante
regmenes contributivos debe combinarse con la introduccin de pensiones no
contributivas, que pueden proporcionar un apoyo inmediato a los ingresos de aquellos que
ya se encuentran en las franjas de edad avanzada, para que la cobertura pueda llegar a todos
o por lo menos, la mayora de los necesitados87.
Es decir, que el Estado juega un rol preponderante para corregir desigualdades en los
regmenes previsionales vigentes, por ejemplo, a travs del otorgamiento de pensiones no
contributivas (caso de Chile) o el acceso a beneficios jubilatorios cuando no se tienen la
totalidad de los aportes requeridos y se facilita su ingreso a travs de moratorias (caso de
Argentina). En ambos ejemplos, quienes ms han sido favorecidas son las mujeres.
IV.-1.b) Uruguay:
Con la sancin de la ley 16.173, en el ao 1995, Uruguay, al igual que sus pases vecinos,
tambin efectu una reforma estructural en su sistema previsional; y cre un rgimen mixto
que recibe las contribuciones y otorga las prestaciones en forma combinada, una parte por
el rgimen de jubilacin por solidaridad intergeneracional y otra por el rgimen de
jubilacin por ahorro individual obligatorio (art. 4, ley 16.173).
La propia norma define al rgimen de jubilacin por solidaridad intergeneracional, como
aqul que establece prestaciones definidas y en el que los trabajadores activos, con sus
aportaciones, financian las prestaciones de los pasivos juntamente con los aportes
patronales, los tributos afectados y la asistencia financiera estatal. A su vez, el rgimen de
jubilacin por ahorro individual obligatorio es aqul en que la aportacin definida de cada
afiliado, se va acumulando en una cuenta personal con las rentabilidades que sta genere, a
lo largo de la vida del trabajador. El acceso a las prestaciones de jubilacin del rgimen de
ahorro individual obligatorio, se rige por los mismos requisitos aplicables al rgimen de
jubilacin por solidaridad intergeneracional.
A los fines de la aplicacin de cada rgimen se determinan niveles de ingresos individuales
de percepcin mensual, siempre que constituyan asignaciones computables: un primer nivel
87

Conf. Conferencia Internacional del Trabajo, 100.a reunin, 2011 Informe VI Seguridad social para la
justicia social y una globalizacin equitativa, Discusin recurrente sobre la proteccin social (seguridad
social) en virtud de la Declaracin de la OIT relativa a la justicia social para una globalizacin equitativa,
2011, Sexto punto del orden del da Oficina Internacional del Trabajo Ginebra, ISBN: 978-92-2-323117-0
(impreso) ISBN: 978-92-2-323118-7 (web pdf) ISSN: 0251-3226 Primera edicin en www.ilo.org ; (Fuentes:
Basado en N. Barr y P. Diamond: Chile: the pension system, en N. Barr y P. Diamond: Reforming
pensions. Principles and policy choices (Oxford, Nueva York, Oxford University Press, 2008), pgs. 227 a
238; M. Dlano: Reforma previsional en Chile, proteccin social para todos (Santiago, OIT, 2010); OIT: La
Reforma previsional en Chile y la contribucin de la OIT (Santiago, 2008).

42

que corresponde al rgimen de solidaridad intergeneracional, da origen a prestaciones que

se financian mediante aportacin patronal, personal y estatal. Un segundo nivel, que
corresponde al rgimen de ahorro individual, da origen a prestaciones que se financian
exclusivamente con aportacin personal, y su administracin est a cargo de entidades
propiedad de instituciones pblicas (incluido el BPS) o privadas, los Administradores de
Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), que son supervisados por el Banco Central del
Uruguay.
Es decir que las personas perciben una prestacin bsica del rgimen pblico- y, a partir
del ahorro individual, una prestacin complementaria. El Banco de Previsin Social (BPS)
es un organismo pblico de rango constitucional que est en la rbita del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, y otorga prestaciones (jubilaciones y pensiones, desempleo,
asignaciones familiares, etc.) a sus afiliados, que son, aproximadamente, el 90% del total de
afiliados a la seguridad social.
En el ao 2008, como tambin ocurri en Argentina y Chile, se produjo una modificacin
en el rgimen de solidaridad intergeneracional, para poder flexibilizar las condiciones de
acceso a los beneficios jubilatorios, con el dictado de la ley 18.395, y mantener as, el alto
grado de cobertura que se haba alcanzado.
Tal como resume Lagomarsino88, entre los aos 2005/2009 se planificaron diversas
estrategias para ampliar el alcance de la proteccin social, con amplia participacin de la
sociedad mediante el Dilogo Nacional de Seguridad Social (2007/2008), las que este
autor resume:
-

Ampliacin de las bases contributivas.

Flexibilizacin de las condiciones de acceso a las prestaciones contributivas.

Extensin de los beneficios no contributivos.

Integracin de los regmenes contributivos entre s, y de estos con los regmenes no

contributivos, en un sistema integral.

Polticas para formalizar el trabajo: a) reinstalacin de Consejos de Salarios y ley de

fueros sindical (2006); b) ley de regularizacin de deudas con premio a los buenos
pagadores (2006); c) ampliacin del rgimen del monotributo, que quintuplic los
aportantes por esta modalidad (2006); d) equiparacin de derechos del trabajo
domstico con otras actividades (2006), y esto trajo un notable crecimiento de
aportes.

Para este autor, la ampliacin y la mejora de la calidad de la cobertura de la seguridad

social en el Uruguay, ha sido favorecida por el buen desempeo de la economa de ese pas
en los ltimos aos, con un fuerte impacto positivo en el mercado de trabajo. En este
contexto, se prioriz el gasto pblico social dentro de la ampliacin del gasto pblico total,
88

Conf. El sistema de pensiones en la Repblica Oriental del Uruguay, CIESS, Curso Sistema de
Pensiones, dictado entre el 27/9 al 8/10/2010 en la ciudad de Mxico.

43

posibilitado por el crecimiento econmico. Se impusieron medidas de carcter general para

formalizar el trabajo, y especficamente las llevadas a cabo por el BPS para combatir la
evasin. En la actualidad, obviando los costos de la transicin (que se financian con
impuestos), el rgimen actual de reparto se financia casi enteramente con contribuciones.
Conforme datos relevados por la OIT89se observa que en Uruguay la cobertura previsional
fue aumentando constantemente durante los ltimos aos, alcanzando niveles superiores al
promedio en Amrica Latina; y el nmero total de cotizantes ha crecido sostenidamente,
tanto en el caso de hombres como mujeres. La cobertura efectiva porcentaje de cotizantes
sobre la poblacin econmicamente activa (PEA)- tambin ha aumentado, llegando a cerca
del 77% en el ao 2009.
El sistema previsional vigente contempla las siguientes prestaciones90:
1.- Jubilacin Comn: los beneficiarios son los trabajadores de la industria y el comercio,
administracin pblica (excepto militares, policiales), rurales, servicio domstico y toda
actividad lcita y remunerada que constituya su principal medio de vida y no est amparada
por otro rgimen jubilatorio.
Los requisitos varan de acuerdo al cese o causal anterior o posterior al 1/7/2009, de
acuerdo a las modificaciones introducidas por la ley 18.395:
-

si es anterior: 60 aos de edad y 35 aos de servicios

si es posterior: 60 aos de edad y 30 aos de servicios mnimos.

Existe una reduccin de los aos de servicios requeridos para acceder a la prestacin
jubilatoria, de acuerdo a la flexibilizacin de acceso a las prestaciones jubilatorias
implementada por la ley 18.395.
Tambin, a partir de la vigencia de esta normativa, como un paso importantsimo en el
reconocimiento de la mujer y el tiempo dedicado al cuidado de los hijos, se dispuso el
cmputo ficto de servicios a la mujer por cargas de familia, por el que las mujeres
tendrn derecho a computar un ao adicional de servicios por cada hijo nacido vivo o por
cada hijo que hayan adoptado siendo ste menor o discapacitado, con un mximo total de
cinco aos, sin que puedan utilizarse para reformar cdula jubilatoria alguna.
Tanto Chile (bono por hijo) como Uruguay (cmputo ficto de servicios a la mujer por
cargas de familia) tienen normativas similares que reconocen el tiempo de cuidado de los
hijos y esto constituye un avance en materia de seguridad social; no as Argentina, aunque
es deseable y esperable que tambin modifique su rgimen previsional al respecto.

89
90

Ver: www.ilo.org/gimi/gess, Extensin mundial de la seguridad social.

Puede consultarse la pgina www.bps.gub.uy para ampliar datos.

44

2.-Jubilacin por edad avanzada: la ley 18.395 tambin flexibiliz las condiciones de
acceso a la jubilacin por edad avanzada contenidas en el texto del artculo 20 de la ley
16.713 y lo sustituy, indicando que se deben reunir los siguientes requisitos mnimos de
edad y de servicios reconocidos, se est o no en actividad a la fecha de configuracin de la
causal:
a) 70 aos de edad y 15 aos de servicios, o
b) 69 aos de edad y 17 aos de servicios, o
c) 68 aos de edad y 19 aos de servicios, o
d) 67 aos de edad y 21 aos de servicios, o
e) 66 aos de edad y 23 aos de servicios, o
f) 65 aos de edad y 25 aos de servicios.
La jubilacin por edad avanzada es incompatible con cualquier otra jubilacin, retiro o
subsidio transitorio por incapacidad parcial, salvo la prestacin que provenga del rgimen
de jubilacin por ahorro individual obligatorio.
En la Argentina tambin existe un beneficio por edad avanzada, como ya vimos, y con
requisitos similares de acceso.
3)Prestacin asistencial no contributiva por vejez o invalidez: es beneficiario de esta
prestacin todo habitante que carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales y
tenga 70 aos de edad o, en cualquier edad, est incapacitado en forma absoluta para todo
trabajo remunerado. Quienes tengan ingresos de cualquier naturaleza u origen, inferiores al
monto de esta prestacin o beneficio, recibirn nicamente la diferencia entre ambos
importes. Los extranjeros o ciudadanos legales, para poder acceder al beneficio, tienen que
tener, por lo menos 15 aos de residencia en el pas (art. 43 de la ley 16.713). En la
Argentina tambin se otorga, a travs de la Comisin Nacional de Pensiones, una
prestacin a la vejez, de carcter asistencial.
Por ley 18.241 se instituy, a partir del 1/1/2008, un subsidio que otorga el Banco de
Previsin Social (BPS) a personas entre 65 y 70 aos que, careciendo de recursos para
subvenir a sus necesidades vitales, integren hogares que presenten carencias crticas en sus
condiciones de vida. El monto de la prestacin es equivalente al de la prestacin asistencial
no contributiva del artculo 43 de la ley 16.713; y sus beneficiarios, manteniendo las
condiciones que dieron lugar a su concesin, de pleno derecho podrn acceder a esta ltima
cuando alcancen la edad de 70 aos.

45

Tanto Argentina, Chile y Uruguay, cuentan con un sistema de cobertura de prestaciones no

contributivas en expansin, y esto contribuye a llevar alivio a las personas en situacin de
pobreza y vulnerabilidad, excluidas de los empleos formales.
IV.2.- Las pautas de movilidad jubilatoria en los tres pases de la regin: Argentina,
Chile y Uruguay
Cabe recordar que la actualizacin del valor de las pensiones, que debe atenuar el
impacto de la inflacin en pos de una mejora en su adecuacin, generalmente se efecta
conforme el cambio de un ndice objetivo, tal como el ndice de precios al consumidor
(IPC)91, el promedio de los salarios, u otras variables.
Algunos de los pases ms avanzados en materia de seguridad social, estn efectuando
modificaciones en sus sistemas de previsin para que exista un equilibrio entre los recursos
y el pago de las prestaciones. Es el caso de Luxemburgo, que, a partir de enero de 2013,
diversifica su mecanismo de ajuste de las prestaciones: por un lado, la determinacin del
haber inicial de la prestacin se efecta segn la evolucin de los salarios en ese momento;
y, por otro, un factor de reajuste de la evolucin del nivel de vida que depende, desde la
implementacin de la reforma, de la evolucin de la prima de reparto estricto del sistema
(igual a la relacin entre los gastos anuales del sistema y el volumen anual de sus ingresos).
En la regin, Argentina, al sancionar la ley 26.417 (2008), cre un nuevo sistema de ajuste
de las prestaciones, con el propsito de garantizar la efectividad de la tutela constitucional
artculo 14 bis- como tambin la sustentabilidad del sistema. El precepto constitucional es
amplio jubilaciones y pensiones mviles, sin que indique concretamente cmo se ha de
calcular la adecuacin de los beneficios en el tiempo.
El nuevo ndice de ajuste de las prestaciones que deriva de una precisa frmula de clculo
contenida en el anexo de la ley 24.617, combina la evolucin de los salarios (que surge de
un ndice de evolucin salarial que publica el INDEC) y los recursos tributarios; teniendo
en cuenta que los haberes han de seguir la tendencia de crecimiento de los salarios y el
desarrollo de la economa del pas. Tenemos entonces, en el sistema actualmente vigente
en la Argentina, tres variables: 1) evolucin de los salarios; 2) recursos tributarios y 3)
crecimiento de la totalidad de los ingresos de la Anses; y semestralmente
(marzo/septiembre) la Anses da a conocer el ndice que se aplica.
Para garantizar la sustentabilidad en el tiempo, se introduce una restriccin a los
incrementos futuros, ya que estos estn en funcin de la variacin de los recursos totales
por beneficio, de la Anses (netos de eventuales aportes del Tesoro Nacional para cubrir
dficit).

91

Expresin numrica del incremento de los precios de bienes y servicios en un perodo de tiempo con
respecto a otro anterior.

46

Los haberes jubilatorios en Argentina han tenido un incremento anual al mes de marzo de
2013, respecto a los valores al 1 de marzo de 2013, del 28,33%; y a partir de la ley de
movilidad jubilatoria (ley 26.417), desde febrero de 2009, la jubilacin mnima se
increment un 213,8%. En una comparativa entre movilidad previsional y evolucin
salarial 2009/2013, el ndice de salarios creci un 138%, en tanto la remuneracin
imponible promedio de los trabajadores estatales aument un 178% y la movilidad
previsional, un 213%. A partir del 1 de marzo de 2013, el haber jubilatorio mnimo es de
$ 2.165.- y la pensin asistencial media es de $ 1.730.-.
Es dable sealar que en Chile, la ley 15.386 (1963) cre el Fondo de Revalorizacin de
Pensiones, que tiene por objeto financiar un rgimen de pensiones mnimas y compensar el
deterioro sufrido por las pensiones de regmenes previsionales a causa de las
desvalorizacin monetaria y mantener sus montos revalorizados. En las instituciones de
previsin social en que existe un rgimen de reajuste automtico de pensiones, se aplica la
revalorizacin con carcter complementario con cargo a los recursos propios de la
institucin cuando tengan excedentes en sus respectivos Fondos de Pensiones o Fondo
Comn de Beneficios y de acuerdo con las normas e ndices que establezca la Comisin
Revalorizadora de Pensiones. El beneficio de revalorizacin no se aplica a las pensiones
que superen determinado lmite; y las pensiones mnimas de jubilacin son equivalentes a
un sueldo vital escala A) del departamento de Santiago.
A partir del 1/12/2012, en Chile, el monto de pensiones mnimas de vejez, invalidez y
otros es de $ 114.238.07.- (hasta 70 aos de edad); de $ 124.910,54.- (entre 70 y 75 aos de
edad, incluidas las pensiones asistenciales de vejez) y de $ 133.275,33.- (ms de 75 aos
de edad, incluidas las pensiones asistenciales de vejez). El monto bsico de la PBS, a partir
del 1/7/2012 es de $ 80.528; y el monto mximo con aporte solidario es de $ 261.758.-92.
Se constata un avance en los ltimos aos en materia de movilidad jubilatoria en la
Argentina, pese a las diversas crisis econmicas que padeci el pas, aunque se requiere
todava un mayor esfuerzo para lograr prestaciones adecuadas, que mejoren el nivel de vida
actual de los adultos mayores93 y que no deriven en reclamos judiciales en procura del
cumplimiento de la manda constitucional.

92

Fuente: IPS, Ministerio de Trabajo y Previsin Social del Gobierno de Chile, www.ips.gob.cl .Conforme el
Observatorio Social del Ministerio de Desarrollo Social de Chile, la Canasta Bsica de Alimentos al mes
de enero de 2013 (CBA) - ingreso mnimo establecido para satisfacer las necesidades nutricionales de una
persona, por debajo de ste se la considera en situacin de indigencia-, era de $ 37.981.-; aunque
economistas estiman que la canasta que cubre la totalidad de necesidades bsicas (con tem de salud,
esparcimiento, etc.) sera de alrededor de $ 300.000.-.
93
Cabe observar que, segn inform el Defensor del Pueblo de la Tercera Edad en el mes de diciembre de
2012, la canasta bsica de los jubilados a en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires al 14 de diciembre de
2012 era de $ 3.973,31.-; puntualizando que nos congratula ser una parte del presente debate que el
Gobierno Nacional y algunos sectores y organizaciones sociales hemos logrado instalar en la esfera de los
medios de comunicacin y en la conciencia y preocupacin de los argentinos. Este simple hecho generado
por las autoridades y otros actores marca un antes y un despus respecto de la gestin de la viabilidad de
aquellas acciones orientadas a solucionar los difciles problemas asociados con el envejecimiento
poblacional en nuestro pas. Se constata una brecha entre el monto de la canasta bsica de los jubilados
en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en diciembre de era de $ 3.973,31- y la suma de la jubilacin
mnima que, a marzo de 2013, era de $2.165.-, pub. RJP, TXXII. Enero- febrero 2013.

47

Este es el gran desafo para la Argentina: la mejora de las prestaciones en relacin con los
niveles de vida y de bienestar, determinados por el grado de crecimiento econmico
alcanzado hoy en el pas. De este modo, se incentiva a la persona, desde la seguridad social,
a que mejore su nivel de vida y cumpla con sus obligaciones previsionales, sintiendo que
vale la pena su propio esfuerzo, para tener acceso a prestaciones adecuadas al retirarse de la
vida activa.
Chile tuvo mayor estabilidad econmica, en las ltimas dcadas, que la Argentina, y ello
facilit la correccin de algunas inequidades que se presentaron a partir de la
implementacin del rgimen previsional en el ao 1981; aunque su lnea de pobreza y de
indigencia actualmente es superior a la que presentan la Argentina y Uruguay, segn datos
relevados por la CEPAL.
Existe una unidad monetaria Unidad de Fomento (UF), que se ajusta por inflacin,
siguiendo al IPC, y es con la que se pactan las rentas vitalicias con las compaas de
seguro, dentro de la capitalizacin. Si el afiliado opta por un retiro programado o una renta
vitalicia variable, las prestaciones no estn predeterminadas en UF, sino que dependen de la
variacin en la rentabilidad de las inversiones que realiza la Administradora de Fondos de
Pensiones (AFP) o la compaa de seguros.
En el sistema de pensiones solidarias, la pensin bsica solidaria de vejez se reajusta
automticamente en el 100% de la variacin que experimente el IPC, entre el mes anterior
al ltimo reajuste concedido y el mes en que dicha variacin alcance o supere el 10%. Si
transcurren 12 meses desde el ltimo reajuste sin que la variacin del IPC alcance el 10%,
la PBS se reajustar en el porcentaje de variacin que experimente el ndice en dicho
perodo.
En Chile existen Juzgados de Cobranza Laboral y Previsional, creados en el ao 2005, por
la ley 20.022, siendo de su competencia los juicios en que se demande el cumplimiento de
obligaciones que emanen de ttulos a los cuales las leyes laborales y de previsin o
seguridad social otorguen mrito ejecutivo; y, especialmente, la ejecucin de todos los
ttulos ejecutivos regidos por la ley N 17.322, relativa a la cobranza judicial de
imposiciones, aportes y multas en los institutos de previsin social.

Ahora bien, en el mes de enero de 2013 se present en Chile el tercer informe anual del
Consejo Consultivo Previsional, entidad que asesora a los ministerios de Hacienda y
Trabajo en las materias relacionadas con el Sistema de Pensiones Solidarias. Uno de los
puntos relevantes del documento dicen relacin con el anlisis de la evasin y elusin
previsional, prcticas que estn afectando el monto de las pensiones que recibirn los
trabajadores. un estudio licitado por el Consejo y realizado por la Facultad de Economa y
Negocios de la Universidad de Chile, muestra que en la actualidad uno de cada cinco
trabajadores dependientes (el 20% de ellos) no cotiza para su jubilacin, especialmente en
empresas pequeas. La evasin previsional se entiende como el no cotizar pese a tener un
48

contrato de trabajo, puede ser por acuerdo entre el trabajador o empleador, o por no pago de
parte del empleador, mientras que la elusin previsional se configura cuando el trabajador
cotiza por un monto menor a su sueldo real, resultando en ambos casos afectado el ahorro
para su jubilacin. De acuerdo a informacin de la encuesta Casen 2011, 927.000
trabajadores dependientes en Chile estaran siendo afectados por evasin previsional. Los
sectores ms afectados por la evasin previsional son la agricultura, comercio, transporte, y
servicios comunales. Adems, las mujeres de bajos ingresos y los jvenes de menos de 25
aos tambin aparecen con mayores problemas de evasin y elusin previsional. El estudio
realizado por la Universidad de Chile concluye que no se cuenta con una fiscalizacin y
control adecuado del pago de cotizaciones previsionales, por lo que se aconseja fortalecer
el rol en este tema de la Direccin del Trabajo, accin que ya realiza el Ministerio del
Trabajo94.
En Uruguay, los ajustes monetarios de las pasividades tienen rango constitucional, por
cuanto surgen de un plebiscito promovido por las organizaciones de jubilados en el ao
1989, y, a diferencia del modelo constitucional argentino, aqu se especifica el
procedimiento de clculo:
Las jubilaciones generales y seguros sociales se organizarn en forma de garantizar a
todos los trabajadores, patronos, empleados y obreros, retiros adecuados y subsidios para
los casos de accidentes, enfermedad, invalidez, desocupacin forzosa, etc.; y a sus familias,
en caso de muerte, la pensin correspondiente. La pensin a la vejez constituye un derecho
para el que llegue al lmite de la edad productiva, despus de larga permanencia en el pas y
carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales. Los ajustes de las asignaciones
de jubilacin y pensin no podrn ser inferiores a la variacin del ndice Medio de Salarios,
y se efectuarn en las mismas oportunidades en que se establezcan ajustes o aumentos en
las remuneraciones de los funcionarios de la Administracin Central. Las prestaciones
previstas en el inciso anterior se financiarn sobre la base de: a) Contribuciones obreras y
patronales y dems tributos establecidos por ley. Dichos recursos no podrn ser afectados a
fines ajenos a los precedentemente mencionados, y b) La asistencia financiera que deber
proporcionar el Estado, si fuera necesario.
El ajuste de las prestaciones se realiza en la misma oportunidad en que se ajustan los
salarios pblicos, y el porcentaje de incremento de las pasividades no puede ser inferior al
incremento del ndice Medio de Salarios del perodo tenido en cuenta. En la actualidad, los
ajustes de los salarios de los funcionarios pblicos se efecta una vez al ao, en el mes de
enero; circunstancia sta que es avalada por la estabilidad econmica de este pas. El ndice
de aumento de los salarios medios, segn cifras del Instituto Nacional de Estadsticas, que
se aplic en enero de 2013 es de 12,65% (en el 2012 haba sido de 13,59%) y esta cifra es
superior al IPC por octavo ao consecutivo; lo que incide favorablemente en el poder
94

Conf. Subsecretara de Previsin Social de Chile, www.previsionsocial.gob.cl . Para reducir la alta evasin,
el Consejo propone la Constitucin de un sistema de monitoreo y establecimiento de metas para reducir la
evasin y elusin previsional.

49

adquisitivo de las prestaciones, aunque las prestaciones mnimas son cuestionadas por ser
montos bajos95. Se objeta tambin la periodicidad del aumento, una vez al ao, en vez de
ser con ms frecuencia, acompaando la inflacin.
El afiliado que desea reclamar respecto de su prestacin jubilatoria, debe dirigirse al
Banco de Previsin Social (BPS), a travs de un recurso de revocacin; y existe tambin
una instancia de alzada ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En Uruguay, a
diferencia de la Argentina, no existe un fuero especfico previsional y tampoco se efectan
reclamos respecto de la movilidad jubilatoria, ya que sta se cumple.
Cuadro Comparativo

Edad de acceso a la prestacin

jubilatoria
Aos de servicios requeridos con
aportes

Argentina

Chile

65/60

65/60

30/30
Se aplica un
coeficiente
de
movilidad,
resultante
de los
recursos
tributarios,
la variacin
de los
salarios y la
recaudacin.
Periodicidad
: semestral
(marzo y
Reglas para ajustar las prestaciones septiembre)

20/20
Las rentas vitalicias
se ajustan por UF
(unidad de
fomento) que es
una unidad
monetaria que
sigue al IPC (ndice
de precios al
consumidor).
La pensin bsica
solidaria de vejez
(PBS) se reajustar
automticamente
en el 100 % de la
variacin que
experimente el IPC.

Aportes de
trabajadores/contribucin
empleadores

10% y 12,49% del

salario en
capitalizacin/1,49
%

11%/17%

Uruguay
60/60(existe
la opcin, en
la
capitalizacin,
de retirarse a
los 65 aos,
sin requerir
contribucione
s para
calificar)
15/15

Se ajustan
por el ndice
medio de
salarios del
Servicio Civil.
15%
(asignacin
puede variar
entre AFAP y
BPS)/7,5 %

V.- CONCLUSIONES

95

Al mes de diciembre de 2012, segn datos del Instituto Nacional de Estadsticas, la canasta bsica total
lnea de pobreza (valores correspondientes a un hogar unipersonal) en Montevideo: $ 8.364,79-; en el
interior $ 5.574, 47.-e interior rural $ 3765,22. Con el aumento otorgado en el mes de enero de 2013, la
jubilacin mnima est alrededor de $ 6.100.- y se ha tomado una decisin poltica de otorgar un aumento
en el mes de julio de 2013 a esta franja de pasivos.

50

A travs del anlisis legislativo y en la comparativa de la Argentina con otros dos pases,
Chile y Uruguay, se constata un importante avance en cuanto a la cobertura de la seguridad
social en la regin, debida, en gran medida a la intervencin del Estado a travs del
otorgamiento de prestaciones de carcter no contributivo o posibilitando el acceso a una
prestacin jubilatoria, aun cuando no se tenga la totalidad de los aportes efectuados.
La Argentina, en el contexto econmico vivido en las ltimas dcadas, ha experimentado
un cambio positivo al haber dejado de lado el sistema de capitalizacin, e implementado un
nuevo rgimen de movilidad, aplicable a partir del mes de marzo de 2009. A partir del
anlisis efectuado, resulta evidente el incumplimiento respecto de la garanta constitucional
de la movilidad jubilatoria; que se arrastra desde mediados de la dcada del ochenta, en el
siglo pasado. Hay una deuda pendiente, en primer lugar, con todas las personas que han
litigado o estn hacindolo actualmente para que se recomponga su haber inicial y la
movilidad pertinente, hasta empalmarla con los aumentos generales. En la mayora de los
casos, despus de aos de trmites, se obtiene una sentencia que ordena el reajuste del
haber, el Estado incumple nuevamente y esto obliga a un otro proceso ms de ejecucin del
fallo obtenido, en el que tambin se persigue el cobro de retroactividades por los haberes
mal liquidados, desde dos aos previos al reclamo administrativo efectuado. Por otro lado,
existe una mayora que no accede a la justicia por distintos motivos: econmicos, sociales
(aislamiento, por ejemplo), desconocimiento, etc. y que tiene los mismos derechos a
obtener el reajuste de su beneficio hasta ligar con los aumentos generales, para asegurarse
su subsistencia. La Anses reconoci en mayo de 201296 que, de 5,7 millones de jubilados,
slo el 4% haba iniciado juicio por reajuste de sus haberes; y de stos nicamente se veran
favorecidos por una recomposicin favorable, el 3,2%.
A la luz de la premura que exige el carcter alimentario del beneficio previsional y
teniendo en cuenta que el titular es por lo general un adulto mayor; la demora en la justicia
atenta contra un derecho humano, como lo es el goce de una vida en la vejez digna, al
abrigo de necesidades. La vigencia de leyes que no se pueden cumplir en materia
previsional, adems de configurar un marco jurdico de inseguridad, constituye una afrenta
que atenta contra la dignidad del adulto mayor.
El recordado Moles97, con acierto, sealaba que la seguridad social debe atender otros
riesgos y necesidades de la vida moderna, adems de la cobertura de las contingencias
clsicas, por lo que resulta imprescindible reubicar los distintos programas sociales en un
contexto poltico, econmico y social de cambios; y es por ello que las reformas que se
emprendan deben dar una respuesta adecuada a las necesidades de proteccin bsica de la
poblacin, sin afectar la viabilidad, continuidad y credibilidad de la seguridad social. La
cuestin subyacente en esta problemtica, es lograr una compatibilidad entre los objetivos

96
97

Ver presentacin de Bossio.

Conf. AISS, Estudios de la Seguridad Social.Sumario. Artculos del Dr. Ricardo R. Moles publicados por
la Oficina Regional para las Amricas en homenaje a su memoria, N 89, ao 2001, p. 13/14.

51

econmicos y los principios rectores de la seguridad social, para que las prestaciones
evolucionen de acuerdo al crecimiento econmico.
En la Argentina, si bien se ha avanzado notablemente en el alcance de la cobertura de la
seguridad social, se requiere un paso ms, esto es un consenso poltico, econmico y
jurdico que redisee una normativa posible, clara y sustentable, con recursos genuinos, en
consonancia con los principios que la jurisprudencia ha elaborado a partir de la garanta
constitucional de la movilidad jubilatoria y acorde con el crecimiento econmico del pas.
Tanto Uruguay como Chile, con una poblacin menor que la Argentina, no presentan una
problemtica semejante en cuanto al reclamo judicial respecto a la movilidad de las
prestaciones jubilatorias; aunque s existe la necesidad en toda la regin de una mayor
adecuacin de las pensiones mnimas, a las necesidades bsicas de la poblacin. En ambos
casos, con sistemas previsionales mixtos que parecen funcionar un poco mejor a partir de
las ltimas reformas, se mantiene el sistema de ahorro individual, con un componente
pblico que otorga una prestacin bsica solidaria o puede complementar el beneficio del
rgimen de capitalizacin (Chile) o flexibilizando las condiciones de acceso a las
prestaciones (Uruguay).
En el marco jurdico y social descripto, proponemos:
I.- Que los organismos de gestin previsional reciban directivas slidas y eficaces, para
procurar y hacer rendir los fondos para el otorgamiento de las prestaciones de manera
redituable, que aseguren un ingreso justo al adulto mayor, acorde con su dignidad.
II.- Que cada Estado fiscalice, de manera efectiva, el cumplimiento del pago de los aportes
y contribuciones al sistema, para obtener recursos pasibles de volcarse en bienes sociales,
potenciando

el

incentivo

econmico

para

que

las

empresas

tengan

menores

incumplimientos.

III.- Que cada Estado implemente una poltica preventiva, incentivando el pago espontneo
de los aportes y contribuciones; focalizndose, adems, sobre las actitudes de cumplimiento
del contribuyente: para quien no cumple sanciones y ejecuciones- y para quien cumple
espordicamente asistencia para su cumplimiento-.

IV.- Que cada Estado corrija las desigualdades de gnero, por ejemplo, reconociendo las
tareas de cuidado que efectan las mujeres en el hogar.

V.- Que cada Estado propicie un tipo de garanta suficiente respecto de las prestaciones, y
no solamente una mnima de carcter asistencial, estimulando el espritu de iniciativa, el
esfuerzo personal en el cumplimiento de las obligaciones y la credibilidad en el sistema de
la seguridad social.

52

VI.- Que cada Estado contine promoviendo una mayor cobertura de las prestaciones,
garantizando los beneficios de la seguridad social, en su integralidad, con fundamentos
fiscales slidos (evaluacin de costos y asignacin de recursos).
VII.- Es necesario que cada Estado realice el mximo de los esfuerzos posibles a fin de
contar con los recursos disponibles y no desviarlos hacia otros fines; para lograr la plena
efectividad de los derechos consagrados en sus respectivas normativas.
VIII.- El acceso a la justicia, por parte de quien peticiona respecto de su haber de pasividad
que tiene un neto carcter alimentario-, debe ser gil y expeditivo; por ello debe
reformularse el procedimiento previsional argentino, en pos de un trmite eficaz;
simplificndose, los mtodos de clculo del haber inicial y de las variables de ajuste para
que el adulto mayor conserve, en la medida de lo posible, un estatus similar al que tena
cuando estaba en actividad (carcter sustitutivo de los ingresos).
IX.- La seguridad social debe tener una perspectiva de envejecimiento activo, y es por ello
que se requiere un nivel adecuado de prestaciones y la seguridad de los ingresos de los
adultos mayores.

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