Evolución Política y Social Argentina en La Década Del 90

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EVOLUCION DE LA POLITICA SOCIAL ARGENTINA EN LA

DECADA DE LOS NOVENTA:
CAMBIOS EN SU LOGICA, INTENCIONALIDAD Y EN EL PROCESO
DE HACER LA POLITICA SOCIAL
Carlos H. Acua
-Universidad de San AndrsGabriel Kessler
-Universidad General SarmientoFabin Repetto
-Universidad de San Andrs-
Proyecto Self-Sustaining Community Development in Comparative Perspective

Coordinado por el
Center for Latin American Social Policy
-CLASPOThe University of Texas at Austin
Buenos Aires, Mayo 2002
EVOLUCION DE LA POLITICA SOCIAL ARGENTINA EN LA DECADA DE LOS 90'S: CAMBIOS

EN SU LOGICA, INTENCIONALIDAD Y EN EL PROCESO DE HACER LA POLITICA SOCIAL
....................................................................................................................................................... 1
INTRODUCCIN ............................................................................................................................ 3
1. RASGOS SOBRESALIENTES DE LA SITUACION SOCIAL EN LOS 90.................................................. 3
1.1. Pobreza ........................................................................................................................... 4
1.2 Distribucin del ingreso.................................................................................................... 4
1.3. Mercado de trabajo ......................................................................................................... 6
1.4. Educacin ....................................................................................................................... 9
1.5. Salud ............................................................................................................................. 10
2. LAS POLTICAS SOCIALES EN LOS '90 ....................................................................................... 11
2.1. Evolucin del Gasto Social en los noventa................................................................... 12
2.2. Descentralizacin y focalizacin en educacin y salud ................................................ 16
2.3. Las polticas de lucha contra la pobreza....................................................................... 22
2.4. La accin de otros organismos ..................................................................................... 26
2.5. Las polticas sociales en la Provincia de Buenos Aires................................................ 29
2.6. La seguridad Social....................................................................................................... 36
3. EL ANLISIS DE LA CUESTIN DE GNERO EN LAS POLTICAS SOCIALES Y DEL ROL DE LAS ONGS EN
LOS 90. ..................................................................................................................................... 41
3.1 Gnero, Familia y polticas sociales .............................................................................. 41
3.2. Otras problemticas de gnero..................................................................................... 43
3.3. Avances y retrocesos en las brechas de gnero.......................................................... 46
3.4. Las ONGs y las polticas sociales en los 90 ................................................................. 47
4. RESUMEN Y CONCLUSIONES .........................................................................................................51
5. BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................ 56
Introduccin
El objetivo del presente Informe es realizar una caracterizacin de las polticas
sociales en los aos 90 en la Argentina. Comienza por una caracterizacin de los
rasgos centrales de la nueva situacin social argentina, en la cual se revisan en
forma sinttica la evolucin de la pobreza e indigencia, la distribucin geogrfica y
personal del ingreso, el desempleo y la informalidad laboral as como la cobertura en
materia de salud y educacin. El objetivo es presentar al lector, un panorama general
de la evolucin y situacin social en Argentina, de manera de ilustrar los desafos
principales que enfrent la poltica social en la dcada de los noventa. En segundo
trmino, se presentan las caractersticas principales de la poltica social en la
dcada: comenzando por la evolucin del gasto social, luego se pasa a los procesos
de descentralizacin y las estrategias de focalizacin en dos reas centrales: salud y
educacin. A continuacin nos abocamos a analizar en detalle las polticas de lucha
contra la pobreza tanto en trminos generales como mediante ejemplos de los casos
ms relevantes para terminar esta parte del Informe analizando lo sucedido en la
seguridad social en los 90. En la tercer parte analizaremos las iniciativas de poltica
social ligadas a gnero y finalizaremos con una descripcin del rol de las
Organizaciones No Gubernamentales en la Poltica Social.
1. Rasgos sobresalientes de la situacion social en los 901
Indicadores centrales de la situacin social en Argentina
Creciente nivel de pobreza, que alcanz al 30% de la poblacin a fines de

los 90 y que actualmente (mayo 2002) llega al 50 % de la poblacin.
Moderada disparidad en la distribucin del ingreso respecto al resto de la
regin, aunque en aumento y elevada si se la compara con otros pases del
mundo.
Marcadas disparidades geogrficas en la distribucin del ingreso, donde el
ingreso per cpita de la jurisdiccin ms rica es 4.1 veces superior al de la
ms pobre.
Elevado y creciente nivel de desempleo (18.4 % en octubre del 2001).
Aumento significativo en la informalidad laboral (40% de los trabajadores en
relacin de dependencia), que trunca el espritu universal de la cobertura
contra riesgos sociales.
Alta tasa de escolarizacin, aunque menor en la enseanza media y con
significativas diferencias en la calidad educativa segn ingreso familiar.
Amplia cobertura de salud bsica, aunque con ciertas inequidades en la
calidad del servicio.
Este punto del Informe se basa en la investigacin de Carlos H. Acua, Mariano Tomassi y
Fabin Repetto sobre Polticas Sociales en Amrica Latina, CEDI-BID, Buenos Aires, 2002, as
como en el libro de Fabin Repetto "Gestin Pblica y Desarrollo Socia. Prometeo, Buenos
Aires (en prensa).
3
1.1. Pobreza
La existencia de un amplio sector de la poblacin con insuficientes niveles de

recursos es un rasgo de la estructura social argentina. Si bien la Argentina se
caracteriz por ser uno de los pases de Amrica Latina con menores niveles de
pobreza, indigencia y disparidad en la distribucin del ingreso, en las ltimas dos
dcadas se observa un aumento en los tres indicadores. Durante los ochenta se
produce un incremento sostenido, con un salto abrupto que coincide con los aos
de hiperinflacin. Durante la primera mitad de los noventa mejoran los tres
indicadores, pero en la segunda mitad vuelven a deteriorarse.
Cuadro 1: Hogares y Poblacin por debajo de la Lnea de Pobreza (Gran Buenos Aires)
Ao
Hogares
Poblacin
Absolutos
%
Absolutos
%
1989
942.390
38,4 %
3.795.358
47,6 %
1990
607.933
25,3 %
2.685.091
33,8 %
1991
397.986
16,3 %
1.732.073
21,6 %
1992
367.581
13,6 %
1.629.871
17,8 %
1993
386.300
13,1 %
1.695.458
16,9 %
1994
434.963
14,2 %
1.933.729
19,0 %
1995
555.619
18,2 %
2.517.342
24,8 %
1996
605.002
20,1 %
2.803.840
27,8 %
1997
604.732
19,0 %
2.735.818
26,0 %
1998
590.621
18,2 %
2.754.500
25,9 %
1999
595.848
18,9 %
2.790.222
26,7 %
Fuente: SIEMPRO, en base a onda octubre de la Encuesta Permanente de Hogares elaborada por
el INDEC.
1.2 Distribucin del ingreso
Del conjunto de acciones econmicas claves que habra de afectar

crticamente la situacin social, destacan aquellas ligadas al mercado laboral,
tanto en trminos de empleos, como de la relacin salarial. Durante los aos
iniciales del tercer gobierno encabezado por Pern hasta su muerte (1973/74), y
antes de que se desatara la etapa embrionaria de la crisis del modelo de
centralidad estatal, el nivel de remuneracin de los salarios industriales era
significativamente alto. Luego, durante la dictadura iniciada en 1976, la cada con
relacin a las anteriores marcas fue notoria, pero no tanto como lo sera a lo largo
del gobierno radical, donde, sobre todo en su etapa final (1989), se registraron
muy bajos salarios. Observando la distribucin de ingresos en este perodo, Isuani
(1999) refiere que, mientras en 1974 el Coeficiente de Gini era de 0,36, en 1985 el
mismo se elev a 0,42, registrando en octubre de 1989, y con carcter
excepcional a raz de la hiperinflacin, su pico ms alto, 0,52. Con esta medida a
modo de un ejemplo entre muchos, queda claro que la sociedad argentina
experiment un fuerte crecimiento de la desigualdad de ingresos a lo largo del
perodo 1976-1989.
Ahora bien, qu ha sucedido desde finales de los ochenta, a partir del

avance rpido y profundo en la transformacin de la estructura productiva y por
ende del mercado laboral? Ya en 1990 era evidente como, a medida que
disminuan los ingresos de los estratos bajos y medios, aumentaban los del estrato
superior. Hacia mediados de la dcada, cuando se observa la distribucin del
ingreso familiar en trminos per capita, sobresalan algunas tendencias: entre
1980 y 1995 los dos quintiles ms bajos haban visto disminuir su ingreso (el
quintil 1, de 8,1% a 7,0% y el quintil 2 de 11,6% a 10,4%), mientras que el quintil 5
fue el nico que aument sus ingresos, pasando de 41,3% a 46,3%. Esta
tendencia, que se mantuvo hasta finales de los noventa, marca claramente la
dinmica que adquiri la economa argentina durante su proceso de apertura2.
Al observar lo sucedido en la distribucin del ingreso durante los ltimos
aos, utlizando otra vez el Coeficiente de Gini se nota su creciente regresividad:
mientras que entre 1990 y 1994 el aumento del mismo fue de 0,453 a 0,459, en
1995 se elev a 0,480 llegando en 1998 a aumentar hasta
0,490, es decir a una marca que se acercaba a la registrada en el perodo
hiperinflacionario de 1989 (cfr. Isuani, 1999).
Cuadro 2.- Evolucin de la distribucin del ingreso, aos seleccionados
Ao
Coeficiente de Gini
1980
1985
1989
1990
1994
1998
GBA
0.391
0.409
0.515
0.461
0.457
0.501
Total urbano
0.451
0.461
0.498
Participacin en el ingreso
Quintil V/ I
GBA
Total urbano
7.6
8.5
14.5
10.8
10.5
10.9
11.4
15.2
14.7
Fuente: Banco Mundial sobre la base de INDEC, EPH, octubre de cada ao.
Por otro lado, se observa una fuerte disparidad geogrfica en la distribucin del
ingreso. En la Ciudad de Buenos Aires el ingreso per cpita medio es ms de 4
veces superior al de provincias como Salta o Jujuy. El fenmeno es un rasgo
importante a considerar en un pas federal como la Argentina, ya que cualquier
poltica redistributiva a nivel nacional requiere transferencias interprovinciales.Por
otra parte, no se observan diferencias en la distribucin del ingreso entre los
hogares al interior de las jurisdicciones. En los 25 aglomerados analizados, se
observan similares niveles de desigualdad.
Beccaria (1993) puntualiz la evolucin de los ingresos de los distintos estratos sociales desde la
grave crisis de 1989 hasta 1992 (tomando 1980 como base 100). As, el de los sectores de
menores ingresos evolucion desde un bajsimo 36,9 en 1989 hasta 64,6 en 1992. En cuanto al
estrato de ingresos medios, pas de 42,0 en 1989 a 74,9 en 1992. A su vez, corroborando la fuerte
concentracin del ingreso que se dio en los aos ochenta (pese al escaso o nulo crecimiento del
producto), el estrato de ingresos altos ascendi de 60,6 en 1989 a 93,8 en 1992.
1.3. Mercado de trabajo

Para interpretar el carcter estructural del patrn de distribucin del ingreso es
necesario atender a la dinmica del mercado laboral. El desarrollo del mismo
durante los noventa muestra su incapacidad para ubicarse como eje estructurante
de integracin social, como s lo haba sido, aun con profundas distorsiones, hasta
casi el final de la dcada previa. Desde la perspectiva del desempleo, se verifica
su aumento en forma constante desde 1992 hasta 1996, descendiendo mucho
ms lentamente los aos siguientes hasta 1999, poca en la cual aument algo
ms del 1%. Mientras a comienzos de la dcada (1990) la tasa de desempleo del
Total de Aglomerados Urbanos se encontraba en un 6,3%, la misma se elev a
13,8% en 1999, teniendo su pico ms alto en la historia argentina de los ltimos
veinticinco aos en mayo de 1995 con un 18,4%.
El nivel de desempleo se ha manifestado con distinta intensidad segn las
regiones del pas: al observar la evolucin del mismo en el Gran Buenos Aires
(que incluye Capital Federal y 19 partidos del Conurbano Bonaerense) y en los
Aglomerados del Interior se verifica que mientras en los inicios de la dcada es el
segundo grupo quien cuenta con la tasa ms elevada (en 1990 los Aglomerados
del Interior presentaban un 6,7% de desocupacin, al tiempo que el Gran Buenos
Aires registraba un 6%), esta tendencia se revirti a partir de las mediciones de
1993, donde el Gran Buenos Aires present los porcentajes ms elevados,
mantenindose en primer lugar durante el resto de la dcada. Se estima que para
1999 el empleo creado slo logr absorber a casi la mitad del contingente de
trabajadores que se incorporaron al mercado laboral. La tercera parte del
incremento de la desocupacin se localiz en el Gran Buenos Aires, mientras los
dos tercios restantes en el interior. Hacia octubre de ese ao la poblacin
desocupada sumaba aproximadamente 1.830.000 personas (SIEMPRO, 2000).
A la luz de los datos presentados, es evidente la complejidad que acarrea la
problemtica del empleo en la Argentina. Mientras emerge un ncleo duro de
trabajadores desocupados (Altimir y Beccaria,1998), es claro que el problema
central no radica en el desempleo de largo duracin (cuya magnitud dentro de las
cifras globales no es muy importante), sino en la vulnerabilidad e incertidumbre
laboral, ligada al ingreso y salida del mercado de trabajo de un vasto sector de la
poblacin. Datos bien fundamentados indican que a los casi dos millones de
desocupados, se le debe sumar otro tanto bajo formas diversas de precarizacin
laboral. Obvio es el impacto de esta situacin sobre la pobreza por ingreso, toda
vez que fenmenos tales como la permanencia no deseada de vastos sectores de
la poblacin econmicamente activa fuera del mercado formal o la inestabilidad en
las condiciones de empleo implican una hipteca en los mecanismos clsicos de
integracin social, a la par que redefiniciones en el vnculo de los ciudadanos con
el Estado. Al mismo tiempo, son significativas las consecuencias en trminos
micros, es decir a nivel del individuo y su entorno familiar (Kessler, 1996; Beccaria
y Kessler, 2000).
Monza (1996) pone de relieve algunos aspectos notorios del creciente

deterioro del mercado laboral argentino, al remarcar la problemtica argentina de
la tendencia a la alza del desempleo como expresin nacional de un fenmeno
mundial. Buscando interpretar las razones por las cuales se lleg al escenario de
finales de los noventa, este autor sostiene que el desempeo del empleo se
independiz rpidamente del comportamiento del nivel de actividad. De esta
manera, surgi una contradiccin entre el desempeo productivo o
macroeconmico: en casi el conjunto del primer gobierno de Menem se registr
una pronunciada reactivacin econmica (que alcanz un 25% del crecimiento
acumulado del PBI entre 1990 y 1994), mientras que en ese perodo la situacin
del empleo se deterior. Otro fenmeno que se observa en el mercado de trabajo
argentino, es que el desempleo afecta principalmente a los trabajadores con
menor calificacin laboral.
En suma, puede acompaarse a Altmir y Beccaria cuando sintetizan
algunos de los principales rasgos de la situacin social argentina de finales de
dicha dcada: La conclusin principal y de mayor importancia es que, en trminos
relativos, pero tambin absolutos, la situacin distributiva que se registra en los
umbrales del nuevo siglo es significativamente peor que la de veinte aos atrs.
Antes esta circunstancia, dos hechos resultan preocupantes. Primero, la dificultad
que parece presentar el nuevo rgimen para funcionar en el sentido de mejorar la
distribucin relativa del ingreso no parece resultar de situaciones excepcionales.
La evidencia analizada no concuerda con la idea que la distribucin empeora slo
en las recesiones y que lo sucedido en la segunda parte de los noventa refleja el
efecto de las crisis ocurridas. (...) Segundo, las dificultades de la economa bajo el
nuevo rgimen para mejorar la distribucin relativa del bienestar se complica con
su aparente incapacidad de mejorar significativamente los ingresos medios reales
de los hogares, asociada a la relativa incapacidad de generar empleo. Salvo lo
acontecido durante los primeros aos, que aparece como un resultado asociado a
la desinflacin, las remuneraciones reales estn prcticamente estancadas desde
1994 (2000:80).
Tasa de Desempleo
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
Ao
Grafico 1. Fuente: Encuesta Permanente de Hogares. INDEC.

Nota: En base al total de aglomerados del pas.
Adems del desempleo, otro rasgo central de la evolucin del mercado de trabajo
se caracteriza por un incremento en el nivel de informalidad. El porcentaje de
trabajadores sin cobertura de la seguridad social ha crecido de manera
relativamente sostenida durante todo el perodo 1980-2000.
Cuadro 3
Evolucin Poblacin ocupado en Sector Informal 1990-2001 (total aglomerados urbanos)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
2001
Total
37,1
34,6
45,1
46,9
47,3
45,6
45,8
46
44,5
44,7
45,4
45,6
1 Quintil
56,7
50,4
50,2
54,8
59,2
58,6
59,5
63,7
59
62,2
65,5
65,6
2 Quintil
44,3
48,5
47
53,3
52,2
50,8
52,4
52,2
52,2
51,9
52
53,7
3 Quintil
40,5
43,8
47
49,7
47,5
45,6
46,4
46,8
46,3
47,2
47,6
45,9
4 Quintil
38,7
42,6
40,7
42,1
43,2
43,3
40,2
41,7
38,2
39,3
41
40,2
5 Quintil
30,9
29
37,3
36,2
36,2
30,7
30,7
30,7
29,8
27,4
28,3
27,6
La informalidad laboral afecta principalmente a los trabajadores de menores

recursos. Son justamente los ms carenciados y sus dependientes los que no
acceden a la cobertura contra vejez, enfermedad, accidente laboral y desempleo.
Este es un rasgo central a considerar en la evaluacin de la poltica social.
Cuadro 4
Poblacin ocupada en el sector informal segn categora
ocupacional por gnero.
Total de aglomerados. 1990-2001 (Mayos) EPH
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
- Patrones (5 o menos empleados)

- Asalariados (5 o menos
empleados)
- Trabajadores cuenta propia (no
prof.)
- Servicio domstico
- Trabajador familiar sin salario
Subtotal sector Informal
3.7
3.1
3.7
3.7
3.4
3.4
3.3
3.4
3.3
3.7
11.4 11.1 14.1 14.2 15.1 15.9 15.5 15.9 15.9 15.9 16
15.6
18.9
2.8
1.1
37.9
17.8
7.8
1.2
45.6
17.5
1.6
0.7
34.6
18.8
7.8
1.2
45.1
19.4
7.9
1.8
46.9
19.4
7.9
1.3
47.3
17.3
7.8
1.2
45.6
17.4
7.9
1.6
45.8
17.9
7.9
1.6
46
16.6
7.7
1.3
44.7
16.6
7.7
1.3
44.7
16.7
8
1.1
45.4
1.4. Educacin
Cuadro 5
Poblacin de 5 a 60 aos por grupos de edad segn condicin de asistencia al
sistema educativo. Porcentajes (Total 28 Aglomerados Urbanos).
Edades
5 aos
6 a 12 aos
13 a 17 aos
18 a 24 aos
25 a 29 aos
30 a 49 aos
50 a 60 aos
Total
3.1
Poblacin
407.016
2.873.648
2.043.800
2.860.204
1.662.662
5.534.322
2.270.815
17.652.467
Condicin de asistencia
Nunca
Asiste*
asisti
5,5
93,9
0,4
99,3
0,2
84,6
0,3
43,1
0,4
14,8
0,8
4,4
2,1
0,9
0,8
38,0
Asisti
0,6
0,3
15,2
56,6
84,8
94,8
97,0
61,2
Los porcentajes de esta columna constituyen la tasa de escolarizacin de cada grupo de edad
considerado.
Fuente: Elaboracin propia en base a Mdulo Educacin. EPH. Mayo de 1998. INDEC/
Ministerio de Educacin.
En Argentina, es elevado el nivel de cobertura de la enseanza bsica. Los nios

que nacieron en hogares de bajos recursos tienen acceso a educacin. Sin
embargo, se presentan deficiencias en el grado de cobertura al nivel de
enseanza media. Segn consensos de la mayora de los expertos, las
inequidades se encuentran en la calidad educativa.
Cuadro 6: Cobertura educativa segn niveles, por quintiles de ingreso
per cpita del hogar. Total pas, 1997
Nivel
Total
Jardines
y 36.4
guarderas
Preescolar
87.7
Primario
99.4
Secundario
82.0
Terciario
38.6
Fuente: Encuesta de Desarrollo Social.
1 Quintil
22.4
5 Quintil
83.7
81.2
98.8
70.3
16.8
99.5
99.6
97.3
73.6
1.5. Salud
Argentina es un pas con moderada tasa de mortalidad infantil. El promedio

nacional es de 19.1 por mil en 1998. Se observa una reduccin en la tasa de
mortalidad infantil en la mayora de la provincias, durante el ltimo lustro. Cabe
sealar que, la marcada disparidad de ingreso entre jurisdicciones se ve reflejada,
aunque atenuada, en diferencias en las tasas de mortalidad infantil. Respecto a la
poblacin vacunada, no se observan mayores diferencias en la cobertura segn el
estrato econmico al que pertenece el hogar. En cambio, se observa una clara
diferencia en el acceso que tienen los hogares a los diferentes servicios de salud.
Los hogares ms pobres se atienden generalmente en los hospitales pblicos y
centros barriales, mientras que las familias con mayores ingresos cuentan con
obra social y en general se atienden en establecimientos privados.
Cuadro 7: Tasa de mortalidad infantil por 1.000 nacidos vivos, segn provincia de residencia
de la madre, 1994-1998.
Provincia
1994
1998
Buenos Aires
21,8
19,1
Catamarca
29,8
23,3
Chaco
31,4
31,8
Chubut
18,4
19,7
Ciudad de Buenos Aires
14,3
13,0
Crdoba
20,0
16,8
Corrientes
26,1
23,8
Entre Ros
20,4
18,8
Formosa
30,7
26,9
Jujuy
25,2
21,5
La Pampa
15,0
14,0
La Rioja
22,8
22,9
Mendoza
18,8
15,6
Misiones
23,1
20,0
Neuqun
15,3
14,8
Ro Negro
19,6
17,7
Salta
29,8
22,6
10
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Total del pas
21,3
27,6
15,9
17,8
29,0
13,6
23,9
22,0
21,7
20,6
18,0
16,2
18,1
11,9
19,9
19,1
Fuente: Ministerio de Salud.
2. Las polticas sociales en los '903

Una vez presentado los rasgos principales del panorama social de los aos 90, en
esta seccin nos referiremos a las polticas sociales implementadas y sus
principales caractersticas. Tal lo indicado oportunamente, el objetivo de este
apartado es realizar una revisin de los rasgos centrales de la poltica social
argentina en la ltima dcada. Se trata, en suma, de poner en perspectiva que ha
sucedido del lado de la oferta sectorial y programtica que se lleva adelante desde
distintas reas del Estado nacional, en el marco de una situacin social que
presenta los rasgos recin observados. La descentralizacin de los servicios
universales
y
de
la
operatoria
de
programas
nacionales,
la
privatizacin/desregulacin de parte de la seguridad social y la focalizacin en
materia de combate a la pobreza son los rasgos descollantes de esta etapa que
sucedi a la crisis terminal del modelo de posguerra.
Para tener un panorama cabal de lo que suceda en la poltica social
argentina hacia el inicio del gobierno de Menem, es apropiado acompaar a Lo
Vuolo: "La economa argentina ha sufrido una profunda transformacin y el
sistema de polticas sociales no ha tomado cuenta de la misma. Su fuerte
dependencia del mercado formal de trabajo, de ingresos fiscales regresivos y
funcionalmente dependientes de la generacin de ingresos personales, sus
fragmentaciones y su lgica procclica, vuelven al sistema de polticas sociales en
Argentina totalmente irracional frente a la actual crisis" (1990:67). Con este
panorama como referencia, se pueden describir los principales procesos en las
reas ms consolidadas de la poltica social, dejando para un tratamiento
particular y detallado en el siguiente captulo a las acciones frente a la pobreza.
Este apartado se organiza de la siguiente manera: comenzaremos con la
evolucin del gasto social en los 90, para luego centrarnos en cuestiones ligadas a
la descentralizacin y focalizacin de las polticas de salud y educacin.
Seguidamente nos centraremos en polticas de lucha contra la pobreza y
finalmente sobre la evolucin de la seguridad social.
Este punto se basa en el trabajo de Fabin Repetto Gestin Pblica y Desarrollo Social.
Buenos Aires. Prometeo (en prensa).
11
2.1. Evolucin del Gasto Social en los noventa
La estructuracin y dinmica del Gasto Pblico Consolidado Social (GPCS)

en la Argentina permite observar la forma en que han interactuado en la puja
distributiva, dentro de determinados marcos institucionales, los actores relevantes
afectados de una u otra manera por el modo en que se asignan los recursos. En
lneas generales, los porcentajes globales del gasto social durante parte del
gobierno militar, toda la gestin radical y la administracin de Menem, resultaron
ser importantes en comparacin con otros pases de la regin. Este alto nivel de
gasto, que oscil entre el 16 y el 19% del PIB en los ltimos aos, da cuenta de la
magnitud de los recursos destinados al rea social, pero nada dice acerca de los
muchos problemas que afectan su utilizacin.
El GPCS ascenda a 38.900 millones de pesos4 en 1980 y representaba
casi el 50% del Gasto Pblico, bajando significativamente en los ltimos aos del
perodo militar (en 1983, el mismo se ubic en 29.143 millones de pesos). A lo
largo de todo el primer gobierno democrtico no se lleg a recuperar el nivel de
1980 en trminos absolutos, pero s aument su incidencia en el Gasto Pblico
Consolidado (llegando a representar en 1987 casi el 54% del mismo). Fue en la
dcada del noventa cuando el GPCS aument en forma significativa, tanto en
trminos absolutos se ubic en 56.862 millones de pesos en 1997- como en su
incidencia en el Gasto Pblico Consolidado llegando a 64,86% para ese mismo
ao- (Secretara de Programacin Econmica y Regional, 1999a).
El GPCS tiene dos componentes bsicos: seguros y sectores sociales. Al
hacer un anlisis sobre la asignacin de los recursos en trminos de esa divisin,
Lo Vuolo se sita en una perspectiva histrica y afirma:
"A comienzos de la dcada del noventa, ms de un tercio del gasto
pblico social de Argentina corresponda a la poltica previsional,
mientras que la educacin y obras sociales se apropiaban de un
quinto cada uno. Cerca del 10% se destinaba a la salud pblica y el
resto corresponda a vivienda y desarrollo urbano, asignaciones
familiares y a un variado grupo de programas de asistencia social.
Asimismo, desde el segundo lustro de la dcada del setenta se
observa una clara tendencia hacia la descentralizacin de los
gastos,
particularmente
de
aquellos
organizados
ms
universalmente (salud y educacin pblica)" (1995b:250).
Mientras los seguros sociales se han mantenido centralizados a nivel del
Estado nacional (representando un 81,6% del gasto en los mismos), otra fue la
dinmica del gasto en sectores sociales, donde en el perodo 1980-1997 el mismo
se descentraliz de forma importante hacia el nivel provincial y, en menor medida,
el municipal. En particular durante los aos noventa fueron las provincias las que
4
En millones de pesos de 1997. El mismo parmetro se mantiene para todas las cifras que siguen
(Secretara de Programacin Econmica y Regional, 1999a). Cabe aclarar que segn la Ley de
Convertibilidad vigente desde 1991, un peso equivale a un dlar.
12
ganaron protagonismo hasta llegar a disponer del 67,64% de los recursos en

sectores sociales (contra el 57,86% que manejaban en 1989); asimismo, la Nacin
pas de manejar el 29% a finales de los ochenta a controlar el 17,1 casi una
dcada despus. Los municipios, a su vez, controlaban en 1997 el 15,26% de los
recursos destinados a sectores sociales (cfr. Secretara de Programacin
Econmica y Regional, 1999)
En lo referido al gasto social relacionado con la poblacin en situacin de
pobreza, a lo largo de los noventa se ha ido expandiendo una desarticulada oferta
de programas focalizados que fue aumentando hasta superar los setenta sobre el
final de esa dcada. Al mismo tiempo que se consolid un gasto social importante
para este tipo de intervenciones llevadas adelante tanto con recursos del gobierno
nacional como de las jurisdicciones subnacionales. Los municipios, si bien han ido
adquiriendo un creciente protagonismo en la implementacin territorial de las
acciones frente a la pobreza, casi no tienen programas propios (con la importante
excepcin de muchas grandes ciudades, entre ellas algunas capitales de
provincias).
Datos oficiales indican que el gasto focalizado, que segn la metodologa
adoptada incluye las funciones de Vivienda y Urbanismo, Promocin y Asistencia
Social y Trabajo, ascenda en 1997 a 4.161 millones de pesos, representando el
1,29% del PIB de ese ao, y an cuando no represent el grueso del gasto social,
igualmente su asignacin conlleva una alta conflictividad poltica. Estos recursos,
expresin de una tendencia al aumento de este tipo de gasto a lo largo de los
aos noventa (al igual que con el gasto considerado universal), han sido
administrados por distintos actores estatales, tanto Ministerios y organismos
nacionales como las instancias provinciales.
Deben sealarse aqu algunos comentarios puntuales: a) es notorio el
crecimiento del gasto en manos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la
Nacin, asociado a la expansin de los programas transitorios para enfrentar los
altos ndices de desempleo en la segunda mitad de los noventa (manejando en
1997 ms de 1.100 millones de pesos); b) la Secretara de Desarrollo Social ha
administrado, entre 1996 y 1999, partidas de dinero para programas focalizados
en todo el territorio argentino en un rango que se extiende entre los 300 y 400
millones de pesos, porque an cuando los rubros de Fonavi (Fondo Nacional de la
Vivienda) y Pensiones No Contributivas que representaron en conjunto
aproximadamente 1.500 millones anuales se ubicaban en el presupuesto de dicha
Secretara, en la prctica sta no tena disponibilidad de esos recursos; y c) en
forma muy desigual, las jurisdicciones subnacionales manejaron importantes
recursos en el rubro de gasto focalizado; as, tomando siempre como referencia el
ao 1997, en Promocin y Asistencia Social el conjunto de las mismas gastaba un
total de 1.425 millones (de los cuales 625 millones se concentraban en la provincia
de Buenos Aires), 71 millones en Trabajo (aqu la provincia de Buenos Aires
concentr casi el total con 63 millones), a la vez que en Vivienda y Urbanismo,
contando con los recursos del FONAVI, el gasto total provincial lleg a 1.312
millones (con la provincia de Buenos Aires gastando 220 millones) (cfr. Secretara
13
de Programacin Econmica y Regional, 1999a).

Cabe sealar, por ltimo, algunas reflexiones sobre la asignacin y
progresividad del gasto pblico. Para Lo Vuolo, ms all de ciertas variaciones, los
indicadores agregados del gasto pblico social no mostraron durante los noventa
cambios de tendencia en cuanto a la asignacin de recursos a las finalidades
sociales (1999:176). Por lo tanto, el incremento del gasto social en la dcada no
reflej variaciones en la cuanta de los insumos y del producto ofertado
(Barbeito,1998), sino ms bien dicho fenmeno se debi al crecimiento de los
gastos en el sistema de jubilaciones y pensiones. Asimismo, en el marco del juego
de intereses que por lo general afectan la distribucin de estos recursos, el
crecimiento de ciertas finalidades sobre otras ha teido de regresividad al gasto
social sin que mejorase el bienestar del sector de la poblacin que forma parte del
sistema previsional (Isuani, 1996).
14
Cuadro 8
Evolucin
del
Gasto
Pblico
Consolidado
FINALIDAD / FUNCION
II. GASTO PUBLICO SOCIAL
Social
II.1. Educacin, cultura y ciencia y tcnica

II.1.1. Educacin bsica
II.1.2. Educacin superior y universitaria
II.1.3. Ciencia y tcnica
II.1.4. Cultura
II.1.5. Educacin y cultura sin discriminar
II.2. Salud
II.2.1. Atencin pblica de la salud
II.2.2. Obras sociales - Atencin de la salud
II.2.3. INSSJyP - Atencin de la salud
II.3. Agua potable y alcantarillado
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promocin y asistencia social
II.5.1. Promocin y asistencia social pblica
II.5.2. Obras sociales - Prestaciones sociales
II.5.3. INSSJyP - Prestaciones sociales
II.6. Previsin social
II.7. Trabajo
II.7.1. Programas de empleo y seguro de
desempleo
II.7.2. Asignaciones familiares
II.8. Otros servicios urbanos
1990
100,0
1991
105,7
1992
106,6
1993
109,0
1994
112,7
1995
114,0
1996
108,0
1997*
106,4
1998*
107,4
1999**
115,8
2000**
113,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
102,6
107,7
98,2
92,0
100,0
76,9
103,3
111,3
94,4
115,6
100,0
87,3
103,4
108,5
84,0
120,0
105,8
176,9
150,0
108,2
107,7
114,5
80,0
70,0
142,3
105,7
123,2
87,9
126,6
92,9
64,8
105,7
116,9
72,0
120,0
106,4
161,5
200,0
115,9
115,3
129,1
88,0
90,0
134,6
109,5
128,9
91,2
128,1
128,6
64,8
127,3
144,1
68,0
200,0
99,4
215,4
1100,0
117,0
116,6
129,1
92,0
110,0
126,9
115,9
134,5
92,1
154,7
114,3
67,6
131,8
147,5
64,0
260,0
103,7
233,3
1300,0
121,9
118,3
150,9
92,0
120,0
126,9
117,8
132,4
94,9
162,5
142,9
60,6
119,3
128,8
64,0
260,0
105,7
246,2
1250,0
117,9
114,5
149,1
76,0
130,0
119,2
109,3
124,6
89,8
140,6
107,1
59,2
109,1
122,0
56,0
180,0
100,9
233,3
1450,0
122,2
120,4
145,5
84,0
130,0
126,9
107,1
123,9
88,4
132,8
121,4
64,8
127,3
150,8
52,0
200,0
94,3
220,5
1450,0
125,3
123,0
152,7
92,0
130,0
123,1
108,3
128,9
90,2
123,4
107,1
69,0
130,7
155,9
52,0
200,0
93,7
217,9
1450,0
140,3
137,9
165,5
88,0
130,0
165,4
120,0
145,1
98,1
137,5
100,0
62,0
138,6
167,8
52,0
200,0
99,1
228,2
1500,0
139,5
139,6
167,3
80,0
120,0
146,2
115,0
137,3
97,7
125,0
71,4
53,5
128,4
154,2
52,0
180,0
99,0
225,6
1350,0
100,0
100,0
173,7
116,5
155,3
120,3
165,8
132,9
171,1
125,3
189,5
113,9
163,2
111,4
150,0
107,6
150,0
112,7
157,9
121,5
160,5
119,0
(*) Provisorio
(**) Estimacin
Fte:Dir. De Gastos Sociales. Min. Economa
15
2.2. Descentralizacin y focalizacin en educacin y salud
Al iniciarse el gobierno de Menem en 1989, el mismo se encontr con un

escenario caracterizado por diversos problemas en las reas de educacin y salud
pblica: ineficiencia en el gasto social destinado a solventar el funcionamiento de
los respectivos sectores; baja capacitacin de los cuadros administrativos
provinciales y municipales responsables de la implementacin de las acciones
desconcentradas en los aos setenta; incapacidad del Estado nacional para
generar consensos globales acerca de la importancia estratgica de estas reas.
Tomando en cuenta que el nivel central an mantena bajo su rbita gran
parte del sistema educativo y algunos hospitales, la perspectiva economicista de
ajuste fiscal prim entre los principales actores de la nueva administracin.
Entonces, en vista de la alta concentracin de empleados en estas reas y su
peso especfico en el total de los recursos destinados a cada uno de estos
sectores sociales, el criterio-gua gubernamental fue apurar la descentralizacin.
Este proceso se fue desarrollando al mismo tiempo que aument la presin para
que las provincias redujeran su deficit fiscal, lo cual deriv en un creciente
problema poltico y administrativo camino a trasladarse al plano subnacional. En
sntesis, el menemismo ha optado por aplicar lo que Lo Vuolo ha llamado
"reformas residuales":
En el caso de la educacin pblica, an cuando una primera mirada
pareciera detectar todava a finales de los ochenta los logros de pocas pasadas,
otros fenmenos discurran no obstante en forma subterrnea evidenciando sobre
todo una merma de la calidad de enzeanza. En ese contexto, la transferencia de
los servicios de educacin media a las jurisdicciones provinciales y a la ciudad de
Buenos Aires se presenta como una de las transformaciones ms profundas que
se efectuaron en el rea durante la dcada del noventa (Filmus, 1998). A la
descentralizacin de la educacin primaria (la cual se haba efectuado en 1978
durante el Rgimen Militar), se sum la secundaria y los institutos de formacin
docente, proceso que dur entre 1992-1994, donde los establecimientos
educativos pasaron a depender de las provincias y de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires (MCBA). El papel activo del equipo econmico result
fundamental para aplacar las voces disidentes de los actores provinciales que
habran de recibir los establecimientos y el personal docente, al mismo tiempo que
el Ministro de Educacin del nivel central debi acatar la decisin del ncleo ms
fuerte del gabinete nacional, ms an cuando en este proceso de transferencia no
se discutieron aspectos sustantivos de tipo pedaggico-curricular.
Fue recin con la Ley Federal de Educacin, sancionada en 1993, que se
provey un nuevo marco general que regulara el sistema educativo ahora ms
descentralizado, transformando el sistema en su conjunto por medio de un
conjunto de medidas. El Consejo Federal de Educacin el cual nuclea al Ministro
16
de Educacin del gobierno nacional y a los responsables de las carteras

educativas provinciales comenz paulatinamente a cobrar una nueva fuerza
mediante acuerdos de transformacin educativa y formacin docente
(Morduchowicz,1999). No obstante esa tendencia, este organismo no alcanz
durante los aos noventa a dotarse de las capacidades polticas y tcnicas
suficientes como para atacar de raz los problemas de la educacin argentina.
A partir de la transferencia educativa, el Ministerio de Cultura y Educacin
dej de tener bajo su rbita las escuelas, es decir ya no dependan del mismo
establecimientos educativos en forma directa (Filmus, 1998). En ese marco se
celebr un acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales,
denominado Pacto Federal Educativo, el cual fij el compromiso de financiar
mejoras de infraestructura, capacitacin, cobertura y eficiencia. Al mismo tiempo
se dict la Ley de Educacin Superior, la cual le asign a las provincias la
responsabilidad de la educacin superior no universitaria y estableci que era
responsabilidad del gobierno nacional velar por la calidad de la oferta educativa en
las universidades, creando un sistema de evaluacin institucional a travs de una
entidad estatal autnoma e independiente del gobierno llamada Comisin Nacional
de Evaluacin y Acreditacin Universitaria CONEAU (Morduchowicz, 1999: 2627). Dicha norma cuestion la gratuidad de la enseanza, permitiendo el
arancelamiento e implementando al mismo tiempo una poltica de becas en forma
paralela, como mecanismo destinado a incrementar los fondos, lo cual suscit
fuertes disputas entre los estudiantes universitarios, los partidos polticos y el
gobierno central5.
Las transformaciones institucionales realizadas marcaron que tras aqul
protagonismo del rea de Economa, los actores propios del sistema educativo
recuperaron algunos lugares, entre ellos ciertos equipos tcnicos. Cambios en el
Ministerio nacional dieron una impronta mayor a las reformas, no obstante lo cual la
falta de decisin poltica del ms alto nivel termin debilitando los avances hacia una
mayor capacidad de gestin. Esto se sum a las heterogneas coyunturas
provinciales, ahora protagonistas de relieve en el manejo de la educacin pblica. En
tal sentido, fue evidente que la mayora de los gobiernos provinciales no contaron
con recursos suficientes (econmicos, humanos y de infraestructura), para enfrentar
los desafos originados por la Ley Federal de Educacin, como as tampoco para
afrontar los costos de la descentralizacin de la educacin secundaria (Corts y
Marshall,1999).
En suma, ponderando globalmente lo acontecido en el rea educativa, los
indicadores refieren que los avances en la cobertura no fueron paralelos a los
avances en la calidad. La educacin primaria en Argentina tiene carcter universal
desde dcadas pasadas y la misma alcanzaba por ejemplo, en 1997, una
cobertura del 99,4%. Sin embargo, la gestin de una oferta de calidad variable
5
Algunos analistas interpretan esta accin gubernamental como una expresin acrtica de las
recomendaciones y sugerencias del Banco Mundial (Mollis, 1996).
17
impactaba de forma diferencial entre los estratos sociales (Subsecretara de

Polticas Sociales, 1998), por ejemplo cuando se observa que la finalizacin de los
aos obligatorios en la edad terica en que deban concluirse diferan
notablemente de un estrato social a otro (Murdochowicz,1999; Altimir y Beccaria,
1998).
Cabe anotar como punto crtico la debilidad del Estado nacional
(particularmente de los actores estatales del sistema educativo) para intervenir
ms activamente en la disminucin de las brechas de calidad educativa, tanto en
el plano de los grupos sociales como a nivel de las jurisdicciones subnacionales.
Sin embargo, deben subrayarse algunos esfuerzos en esta direccin, a travs de
acciones puntuales. Para la segunda mitad de los noventas, el Ministerio de
Educacin nacional haba puesto en marcha un par de programas sociales
focalizados de carcter compensatorio, los cuales representaban una proporcin
poco significativa del presupuesto educativo del gobierno nacional. Ellos eran el
Plan Social Educativo y el Programa Nacional de Becas de Retencin Escolar, de
los cuales presentar sus rasgos generales.
Dado que la Ley Federal de Educacin contemplaba la asistencia a los
sectores desfavorecidos, en 1993 se cre el Plan Social Educativo, dirigido a nios
y jvenes de los sectores ms desfavorecidos que asisten a escuelas del nivel
Inicial, Educacin General Bsica, Polimodal, de Educacin Especial y alumnos
incluidos en el rgimen especial de adultos. Dichas escuelas eran seleccionadas
por las autoridades educativas provinciales, y si bien su alcance era nacional, la
regin Noreste contaba con la mayor proporcin de escuelas incluidas. Tiempo
despus de iniciado el Plan, el gobierno nacional comenz a destinar recursos
para mejorar la infraestructura de los establecimientos educativos6. Desde su
inicio y hasta 1998, haban sido atendidas un total de 17.763 escuelas
(Morduchowicz,1999), con un presupuesto algo superior a los 100 millones de
pesos.
Asimismo, a partir de 1997, y en funcin de los serios problemas ligados a
la desercin escolar en los sectores pobres, comenz a funcionar en el Ministerio
de Educacin, y con alcance nacional, el Programa Nacional de Becas de
Retencin Escolar, para lo cual otorgaba becas a alumnos entre 13 y 19 aos de
edad. Entre sus objetivos figuraban incrementar los aos de escolaridad y
contribuir a mejorar la empleabilidad de los jvenes en situacin de pobreza.
Contaba para ello con un presupuesto poco significativo, que en 1997 lleg a 15
millones de pesos.
En sntesis, los cambios en el sistema educativo han redefinido las reglas
de juego que afectan a los actores involucrados en el mismo. Y mientras los
impactos de las reformas pedaggicas no han podido madurar durante los aos
6
De esta forma, el Plan Social Educativo cont con dos Programas: Programa 1: Mejor Educacin
para Todos y Programa 2: Mejoramiento de Infraestructura Escolar .
18
noventa, las dificultades tcnicas y polticas del Estado nacional en esta materia s
se han puesto de manifiesto en el perodo. An contando con instrumentos
normativos y una proporcin de recursos ms o menos escasa en funcin de los
desafos a afrontar, el Ministerio del nivel central no ha logrado articular acciones
capaces de afrontar los fuertes desequilibrios existentes entre las jurisdicciones
subnacionales. Por otro lado, el diseo tcnico de sus programas compensatorios
y de fortalecimiento institucional, sumado a las dinmicas polticas, impidieron
sentar las bases para una mayor articulacin con otros organismos y programas
destinados a enfrentar la pobreza y promover el desarrollo social.
En el caso de la salud pblica, su evolucin durante los aos de gestin de
Menem tambin puede ser calificada de "reforma residual" (Lo Vuolo, 1995). Parte
integrante junto a las obras sociales y el sector privado del sistema sanitario
nacional, la salud pblica se vio relegada en la agenda del cambio, debido sobre
todo a que han sido los sectores de bajos ingresos, de muy escaso peso poltico,
prcticamente los nicos usuarios tradicionales de los servicios estatales en esta
materia (Cortes y Marshall,1999). An as, durante los aos noventa se pueden
reconocer dos hitos fundamentales en relacin con la descentralizacin en el
subsector pblico de la salud, que complement un lento proceso iniciado dcadas
atrs: la transferencia de los ltimos hospitales nacionales a las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires, lo cual modific la configuracin de los sistemas
subnacionales de salud; y el impulso que desde el Estado Nacional se dio a la
figura de Hospital Pblico de Autogestin (HPA).
Con la proyeccin del ejercicio presupuestario de 1992 (Ley 24.061 de
1991) concluy el proceso de transferencia de hospitales pblicos nacionales: en
esta oportunidad se transfirieron 20 establecimientos (hospitales e institutos) que
el Estado Nacional conservaba, principalmente en la Ciudad de Buenos Aires. Los
hospitales transferidos representaban un gasto de $110,7 millones (equivalente al
17% del presupuesto de la Administracin Nacional en materia de salud) y
empleaban aproximadamente un total de 9.200 agentes.
Al analizar la mencionada Ley se observa que sta no especific el rol
reservado para el Estado Nacional, concretamente en la figura del Ministerio de
Salud y Accin Social (MSAS) en el proceso de descentralizacin. Para interpretar
el papel a jugar por cada uno de los diferentes niveles jurisdiccionales en el marco
de la transferencia, debe observarse el Acuerdo Federal sobre Polticas de Salud,
suscripto entre el Ministro de Salud y Accin Social de la Nacin (MSAS) y sus
pares provinciales en octubre de 1991, en el marco del Consejo Federal de Salud
(COFESA). Este acuerdo se firm con el doble propsito de establecer un punto
de partida poltico que respaldara las acciones del Estado Nacional en materia de
salud y para fortalecer la capacidad decisoria del COFESA.
El Estado Nacional resign su funcin de administrador de servicios para
pasar a desarrollar las de planificacin, normatizacin, evaluacin, control,
regulacin y fiscalizacin del sistema. Se pretendi fortalecer su rol como
orientador, conductor general del sistema de salud, articulador y distribuidor de
19
recursos. Asimismo, asumi la responsabilidad de garantizar los servicios de salud

donde no los hubiere, de adecuar su estructura administrativa y de contribuir al
fortalecimiento de la capacidad de gestin de los Estados provinciales (COFESA,
1991: 6/7). En ese contexto, durante los ltimos aos han cobrado relevancia los
Ministerios o Secretaras de Salud provinciales, los que a lo largo de un proceso
de transferencia iniciado tempranamente han tenido que ir hacindose cargo de
los establecimientos hospitalarios transferidos desde la Nacin.
La otra estrategia inscripta en la descentralizacin en clave economicista
durante los noventa fue la creacin del Hospital Pblico de Autogestin (HPA). En
1993 el Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin promulg el Decreto N
578 que defini los HPA y las condiciones que deberan reunir los
establecimientos pblicos para adquirir esa calificacin. Tal como estableci el
citado Decreto, a travs de la figura del HPA se autoriz a los establecimientos a
facturar a las obras sociales los servicios prestados a la poblacin que contase
con dicha cobertura de seguridad social. Para abonar las facturas que adeudaran
las obras sociales, el decreto prev la utilizacin de los recursos del Fondo de
Redistribucin (que en ese entonces era administrado por la ANSSAL). Asimismo,
el citado Decreto manifest la intencin del MSAS de trasladar paulatinamente el
mantenimiento de la oferta de los establecimientos al financiamiento de la
demanda de los servicios que genere la poblacin.
Cuando se tratan de interpretar las motivaciones que tuvieron los decisores
nacionales y provinciales para impulsar la figura de los HPA, cobra relevancia la
posibilidad de acceder a nuevos recursos a travs de las obras sociales. En este
sentido, vale la pena sealar que sta pareca ser una preocupacin de las
provincias y del Estado Nacional al momento de suscribir el Acuerdo Federal
sobre Polticas de Salud, toda vez que una y otra jurisdiccin confiaban en
descargar as la presin fiscal que devena de tener que mantener el sistema
pblico. Sin embargo este modelo autogestionario no lleg a consolidarse debido
a la falta de pago por parte de los prestadores de salud y la baja capacidad de
pago de las personas que se atienden en los hospitales (Cortes y Marshall,1999).
A partir de los paulatinos cambios que fue experimentando el Ministerio de
Salud en el nivel nacional, su intervencin directa se vio reducida durante los aos
noventa a un cierto nmero de programas focalizados, los cuales representaban
(segn datos de 1996) slo el 2,5% del gasto pblico total de salud (op.cit.).
Concentrando la atencin en los problemas sociales ligados a la temtica
alimentaria, cabe describir brevemente dos de esas intervenciones de este
Ministerio: el Programa Materno Infantil y Nutricin (PROMIN) y el Programa
Materno Infantil (PMI).
El Programa Materno Infantil fue el primer programa contra la pobreza
creado en la Argentina, en el ao 1937. Entre sus objetivos est el de prevenir la
mortalidad infantil por desnutricin del binomio madre-hijo, promover la salud de
nios y adolescentes en todo el pas y promover la estrategia de atencin primaria
de la salud materno infanto juvenil. Ha estado dirigido a nios desnutridos de 0 a 6
20
aos de edad, embarazadas, nios de 0 a 2 aos y adolescentes con NBI, siendo

ejecutado por la Direccin de Salud Materno Infantil, las Autoridades Sanitarias
Provinciales y el Programa Materno Infantil Provincial. Entre sus prestaciones
figuraban la entrega de leche en polvo y medicamentos, talleres de capacitacin y
asistencia tcnica y elaboracin de normas de proteccin de la salud y atencin de
la madre, nio y adolescente. Los fondos de este programa resultaron
mayoritariamente nacionales y el presupuesto del programa en 1997 fue algo
superior a los 53 millones, a la vez que durante los aos noventa se defini la
federalizacin de esos fondos, en el marco de una redefinicin global de la
relacin entre la Nacin y las provincias.
A partir de la desconfianza poltica e ideolgica sobre las estructuras
burocrticas pre-existentes, el gobierno nacional prefiri superponer al Programa
Materno Infantil una estructura de algn modo paralela, sin generar las bases para
la coordinacin entre ambas. As se puso en marcha el Programa Materno Infantil
y Nutricin, el cual result ser un programa donde participaron en su diseo
mltiples actores relevantes, a la vez que la implementacin implic desde un
inicio el activo rol de las instancias jurisdiccionales provinciales y municipales.
Entre sus objetivos destacaron el que se propona disminuir la morbi-mortalidad
infantil, mejorando la focalizacin, diseo, aplicacin y coordinacin entre los
servicios y programas de salud, nutricin y alimentacin complementaria. Dirigido
a nios, mujeres en edad frtil y poblacin asociada en zonas con alta
concentracin de NBI, entre sus prestaciones han destacado la capacitacin, el
equipamiento, ampliacin y refaccin de Hospitales, Centros de Salud, Comedores
infantiles y guarderas, como as tambin la provisin de leche y cajas de
complemento alimentario familiar. A modo de ejemplo respecto a sus recursos
econmicos, el presupuesto del programa en 1997 fue de 41 millones de pesos.
En una perspectiva general, puede afirmarse que la salud pblica fue
quizs el campo de la poltica social que permaneci ms alejado de las
prioridades de la agenda gubernamental de los aos noventa, an con la puesta
en marcha de algunas propuestas focalizadas. El gradualismo de la transferencia
de hospitales, la propia lgica de los sistemas provinciales de salud, la falta de
fuerza de los actores nacionales del sector en la dcada pasada y el desinters de
los grupos medios o trabajadores organizados por la suerte de este campo de la
poltica social, son otros tantos factores que ayudan a explicar en mucho esa
ausencia de debate y cambios profundos en el campo de la salud pblica.
Ante las estrategias de descentralizacin adoptadas, sustentada por el
argumento de aumentar la eficiencia y la eficacia del gasto en salud, los resultados
de la dcada muestran que la transferencia de responsabilidades desde el centro
a los niveles inferiores de administracin no cerr la posibilidad de que en los
nuevos mbitos de decisin se reprodujeran problemas de gestin tan o ms
importantes que aquellas que se intentaban resolver, a la par que se debilit la
capacidad tcnica y poltica del Ministerio nacional (Repetto, 1998). El deterioro de
la calidad e incluso los problemas de cobertura han afectado por sobre todo a los
grupos ms pobres, lo que a su vez estuvo afectado por las capacidades
21
diferenciales de cada jurisdiccin subnacional, es decir, del margen de autonoma

poltica, financiera y tcnica que stas tuvieron en los ltimos aos para dotar de
mayores capacidades de gestin a sus sistemas pblicos de salud.
2.3. Las polticas de lucha contra la pobreza
La agenda social de los primeros aos de la dcada del noventa an no inclua

como prioridad los temas de la pobreza y el desempleo. En la etapa inicial de la
gestin de Menem la mayora de la poblacin y de los actores relevantes
centraban su atencin y esfuerzo en el mantenimiento de la estabilidad
econmica, mientras que el discurso oficial se mova por los mismos carriles al
acentuar que, por medio de la lucha disciplinada contra la inflacin, se poda llegar al
bienestar general de la poblacin. Finalmente, a partir de 1991, se logr torcer el
legado de la gestin anterior, a travs del Plan de Convertibilidad. No obstante
estos logros, no existi en ese momento una planificacin adecuada en materia de
lucha contra la pobreza, en tanto el supuesto que guiaba dichas acciones
estableca que la mejora social llegara a partir del derrame de la mejora
econmica.
Recin en 1993, con una agenda no centrada exclusivamente en lo
econmico, se anuncia lo que se denomin un Plan Social. El mismo implicaba
en realidad el agrupamiento de acciones provenientes de distintas reas de
gobierno con muy diferente grado de complejizacin e impacto que no slo
estaban dirigidas a la lucha contra la pobreza: dentro de las proposiciones del Plan
podan encontrarse, por lo tanto, desde acciones para la Asistencia MaternoInfantil, Creacin de Centros Comunitarios, Conformacin de Polos Productivos
dirigidos a grupos-meta especficos (jvenes, aborgenes, discapacitados), Obras
de infraestructura y equipamiento a nivel Municipal, Programas de mejoramiento
de la calidad, la eficiencia y la gestin de la Educacin, Desarrollo de Recursos
Humanos en el Sector Salud, como un Programa de Reforma y Modernizacin del
Sector Pblico Provincial. De esta forma, la mayora de estos enunciados parecan
responder a acciones provenientes de las distintas agencias estatales a nivel
central que ya se estaban llevando a cabo, habiendo conformado bajo el nombre
de Plan Social un agregado de programas del ms diverso tipo que podan
incluirse dentro de la perspectiva social, a criterio de sus mentores. Por ello, a al
tensin jurisdiccional que antes hacamos referencia se sumaba la tensin
sectorial, en tanto los diferentes Ministerios involucrados dentro del mismo.
No obstante el anuncio de sus componentes, dicho Plan no mostraba
mecanismos operacionales que sirvieran para unificar dichas acciones bajo los
objetivos propuestos ya descriptos, tampoco se difundieron indicadores y
evaluaciones respecto del mismo; asimismo, el Plan careca de normativa para
sostenerse en el transcurso del tiempo. Es que ms all de su presentacin y la
estrategia instrumentada por el Gobierno Central para instalarlo en la opinin
pblica a travs de anuncios en los medios de comunicacin masivos que
continuaron hasta abril de ese mismo ao, el mismo se diluy con el correr de los
22
meses, al tiempo que el anunciado Gabinete Social Federal nunca lleg a

funcionar quedando su puesta en marcha en el olvido. De este modo, dicho Plan
no haba logrado transformaciones en el tratamiento de lo social ni en la
institucionalidad pblica responsable de la materia.
Tiempo despus, el escenario institucional de las acciones frente a la
pobreza se modific debido a la creacin de la Secretara de Desarrollo Social en
febrero de 1994. En un comienzo, esta instancia estatal haba sustentado su
accionar mediante el discurso de la focalizacin y el problema de la falta de
coordinacin de las acciones sociales. Sin embargo, ms all de su fecha de
creacin, la misma cobr mayor visibilidad dentro de la esfera estatal con el
ingreso de Eduardo Amadeo como su Secretario en 1995. A partir de su arribo al
cargo - avalado por el Presidente que requera aumentar sus apoyos polticos -, la
preocupacin por lo social tom otro rumbo dentro del discurso del Gobierno
Central, caracterizndose por el nfasis que se puso en el discurso tcnico
acompaado de propuestas que involucraban la participacin activa de la poblacin.
Pero sin duda un punto central, que permea todos los dems, tiene que ver
con una fuerte concepcin poltico-ideolgica, que ya por entonces se haba
consolidado en el gobierno nacional: la poltica social era sinnimo de las acciones
focalizadas en la pobreza. En este sentido, cabe acompaar a Lo Vuolo et al en su
caracterizacin de algunos de los postulados que guiaron las reformas acontecidas:
a) la idea de segmentacin de las necesidades y de las demandas de cada grupo
social, a efectos de promover la institucionalidad de las polticas sociales en base a
intereses particulares; b) reconceptualizacin de los bienes pblicos y privados, a
efectos de incluir bajo la lgica del mercado a las reas sociales; c) exclusin de las
principales instituciones de la poltica social de aquellos grupos sin capacidad de
demanda; d) recaudacin tributaria asentada en impuestos regresivos y de base
universal; e) fomento de vnculos ms estrechos entre aportes y beneficios en los
seguros sociales; f) mayor desintegracin entre la carga tributaria y los beneficios
personales en las restantes polticas sociales; y g) mayor nmero de programas
asistenciales como forma de respuesta a los problemas sociales (1999:191).
En su primer ao de gestin, la Secretara avanz poco en los objetivos
explicitados por su responsable durante ese perodo. Sobresale el hecho de que la
posicin de Menem respecto al lugar que este organismo debiese ocupar -y por
ende la magnitud de recursos a manejar- se quedaba en meras expresiones
discursivas, en una etapa donde su energa se concentraba en conseguir la reforma
constitucional que le permitiese su permanencia al frente del gobierno. Esto
generaba dos tipos de situaciones: por un lado, los recursos econmicos destinados
a enfrentar la pobreza a escala nacional (en particular desde esta Secretara) no
eran significativos; por otra parte, al estar ausente la decisin poltica del ms alto
nivel, no se lograban destrabar los problemas administrativos que haban sido
denunciados por el mismo gobierno (por ejemplo, la superposicin de funciones
entre la propia Secretara de Desarrollo Social y los dems organismos pblicos con
influencia en acciones de lucha contra la pobreza). Con este escenario, la
promocionada articulacin con la sociedad civil tropezaba con desconfianzas mutuas
23
entre los actores estatales y las organizaciones sociales. Se lleg as a un nuevo

captulo respecto a qu tipo de problemtica poltico-institucional se enfrentaba la
gestin de la Secretara.
Fue recin en 1995, durante la estratgica etapa de campaa electoral para la
eleccin presidencial, cuando la Secretara cobr una mayor entidad y visibilidad
dentro del sector pblico argentino. Una nueva decisin por parte de Menem
desencaden que Eduardo Amadeo, un conocido economista cercano al entonces
Gobernador de Buenos Aires (Eduardo Duhalde), fuera el nuevo responsable del
organismo. Comenz entonces una etapa que podra caracterizarse por el nfasis
puesto en el discurso tcnico acompaado de propuestas para ampliar la
participacin social.
Otro problema central y sustantivo comenz a manifestarse durante el
mandato de Amadeo como responsable de la Secretara de Desarrollo Social. Dicha
problemtica estuvo asociada a que el aumento constante de programas sociales
focalizados bajo su rbita no dio paso a la conformacin de una poltica articulada,
quedando ms bien como un conjunto de acciones aisladas (con mayor o menor
xito cada una de ellas en lo particular), sin posibilidad de impactar sustantivamente
en aquellos aspectos de la situacin social que podan ser enfrentados desde esta
instancia nacional. La figura de compartimentos estancos puede graficar lo que
suceda con los programas de la Secretara, a lo cual se le sum que en muchos
casos no era claro la diferenciacion de tareas entre los mismos.
Uno de los objetivos centrales del estilo de gestin que proclamaban las
autoridades de la Secretara de Desarrollo Social durante la gestin Amadeo estaba
relacionado con el fortalecimiento de las capacidades administrativas del organismo,
a partir del correcto argumento de que si no se profesionalizaba la lucha frente a la
pobreza, tales acciones estaran desde un inicio condenadas al fracaso. Tomando en
cuenta las restricciones normativas (que haban congelado las vacantes en el
sector pblico) e ideolgicas que existan por entonces respecto a la posibilidad de
conformar equipos tcnicos con personal que pudiera hacer una carrera permanente
de servicio civil, se opt por conformar una burocracia paralela basada en la
contratacin de un nmero importante de profesionales, bien remunerados y cuyo
crecimiento segui el ritmo de la expansin de programas, quedando muy
desvalorizados los recursos humanos que provenan del Ministerio de Salud. A esto
se sum la participacin cada vez ms activa de consultores, que desde afuera del
aparato estatal realizaban estudios puntuales. Una y otra medida (contratacin de
tcnicos y auge de las consultoras) fue promovido, avalado y en gran parte
financiado por los organismos internacionales de crdito, que a su vez aportaban
importantes recursos para ayudar a aumentar el nmero de intervenciones
programticas.
En paralelo al avance hacia estilos ms flexibles de gestin burocrtica, y bajo
el principio de abrir canales para la participacin social, a partir de la asuncin de
Amadeo como responsable, la Secretara de Desarrollo Social utiliz en forma
reiterada la delegacin de tareas en las Organizaciones No Gubernamentales. En
24
sintona con un consenso modernizador legitimado internacionalmente acerca de

que esta estrategia constitua una buena prctica, los diferentes programas de la
Secretara comenzaron a confiar en estas instancias sociales tanto recursos
econmicos como responsabilidades de implementacin de acciones concretas.
Esta decisin no result siempre productiva, por mltiples razones. En
primer lugar y tal como fue esbozado antes, qued en entredicho la real capacidad
del conjunto de las ONGs para representar los intereses, valores e identidades de
los propios sectores pobres, lo cual se asoci a la existencia de muchas
organizaciones sociales creadas ad hoc para obtener beneficios a partir de la
influencia que podan ejercer en los ncleos decisorios de la Secretara En
segundo trmino, la concepcin no siempre explicitada de que las organizaciones
sociales seran supuestamente ms eficientes que las burocracias estatales,
condujo no slo a un debilitamiento del aparato administrativo permanente del
nivel central, sino tambin a descuidar la necesidad de fortalecer las
administraciones pblicas municipales, dejando a muchas ONGs el rol protagnico
de la gestin local. En tercer trmino, el delegar recursos y responsabilidades en
este tipo de organizaciones no elimin la posibilidad de prcticas clientelares, en
todo caso las redefini.
Puede afirmarse, en suma, que si bien la estrategia gubernamental de delegar
en las organizaciones sociales parte sustantiva del proceso de implementacin de
los programas pudo en ciertas ocasiones resolver problemas de ineficiencia o
deslegitimidad de las estructuras estatales, tambin qued claro desde un inicio un
efecto negativo, asociado al desinters que por entonces mostraban el Estado
nacional y tambin los Estados provinciales respecto a fortalecer las capacidades
administrativas del sector pblico en sus distintos niveles jurisdiccionales, incluyendo
los muncipios.
En el nuevo gobierno iniciado a fines de 1999, la estrategia de lucha contra
la pobreza profundiz su trayectoria errtica, basada en la creacin de programas
pequeos pero que representaban mucho para los actores polticos que lo
promovan. Eso no se modific con la creacin del Ministerio de Desarrollo Social
y Medio Ambiente. Sumado a los antecedentes de fragmentacin de la oferta en
esta materia, resurgi la necesidad de articular y/o unificar ese conjunto de
programas que casi rondaba los setenta. El resultado obtenido, entonces, se
tradujo en una propuesta de la Jefatura de Gabinete para avanzar en la reduccin
de los 69 programas existentes a 18, distribuidos en 7 reas temticas: 1)
Alimentacin; 2) Capacitacin, Empleo y Desarrollo Productivo; 3) Educacin; 4)
Atencin a la Salud; 5) Integracin Social y Desarrollo Comunitario; 6) Vivienda e
Infraestructura Social y 7) Subsidios al Ingreso. Al igual que en la versin anterior,
tambin fracas sin poder plasmarse en cambios en la asignacin presupuestaria
y en la redefinicin clara y precisa de responsabilidades institucionales.
Tampoco esta propuesta funcion, quedando en el olvido apenas otros
temas de carcter fiscal o de conflictividad poltica emergieron con fuerza. Fue as
25
que a lo largo del ao 2001 se sucedieron idas y vueltas en torno a la potencial

definicin de qu hacer en materia de lucha frente a la pobreza. Diversas
alternativas fueron promovidas por diferentes actores estatales, pero la propia
inestabilidad de los mismos, sumado al escaso peso de lo social en las prioridades
del gobierno de De la Ra, tornaron improductivos esos esfuerzos. La creacin del
Ministerio de Seguridad Social intent resolver esa conflictividad, pero la
superposicin de funciones con el Ministerio de Desarrollo Social y la puja entre
los actores involucrados, abort una vez ms la concresin de una estrategia
coherente e integrada de desarrollo social, lo cual se dio en el marco del abrupto
final del gobierno de De la Ra.
2.4. La accin de otros organismos
Adems de la puesta en marcha de la Secretara de Desarrollo Social, el gobierno

nacional implement otras acciones ligadas a enfrentar la pobreza. Las razones
fundamentales que explican este aumento de la oferta, centrada en una expansin
del nmero de programas focalizados, remiten por lo menos a tres aspectos de
distinta ndole que parecen haber sido tomados en cuenta por la coalicin
gobernante durante la segunda mitad de los noventa (que coincidi con un nuevo
mandato presidencial de Menem): por un lado, el fuerte aumento del desempleo
abierto (que lleg a ms del 18% a mediados de 1995) coloc la problemtica social
en el centro del debate pblico obligando a las autoridades a dar algn tipo de
respuesta; por otra parte, en la medida que aumentaba la oferta programtica, se
hacan ms evidente los problemas de coordinacin, que levantaba voces crticas en
actores relevantes como el mundo empresarial y los organismos crediticios
internacionales7; finalmente, la conviccin de que no era suficiente muestra de
compromiso social la labor llevada adelante por la Secretara de Desarrollo Social.
En 1996, en el marco de una fuerte disputa al interior del Poder
Ejecutivo Nacional, la Jefatura de Gabinete intent asumir la coordinacin del
disperso conjunto de programas focalizados. El instrumento que se propuso
para este nuevo protagonismo del citado organismo result ser un plan de
concentracin de las acciones, llevndolas a un nmero significativamente
menor al existente por entonces
Este intento del gobierno nacional por darle mayor eficiencia al gasto social
destinado a enfrentar directamente la pobreza desnudaba uno de los principales
problemas que afectaban la instrumentacin de medidas en esa materia: la ausencia
de reglas de juego apropiadas para fomentar la coordinacin entre los organismos
pblicos involucrados. Pero si este era el problema de ndole institucional, la
7
Respecto a estos ltimos actores, en especial ligados al Banco Mundial y el Banco

Interamericano de Desarrollo, resulta interesante y hasta un poco paradjico quizs- el cambio
de perspectiva, toda vez que hasta mediados de los aos noventa haban sido fuertes
promotores de la estrategia de ampliar el nmero de programas focalizados.
26
dinmica posterior a este intento de racionalizacin explica tambin el tipo y

caracterstica de interaccin entre los actores involucrados.
La progresin del nmero de programas nacionales focalizados fue dando
cuenta por s misma de una dinmica compleja, dficil de solucionar va la
intervencin de una Jefatura de Gabinete con escasas capacidades tcnicas y
polticas. Observes: En el ao 1996 el Estado Nacional contaba con 48 programas
sociales destinados a la atencin de personas en situacin de pobreza y
vulnerabilidad social; 14 de ellos correspondan al rea de Empleo y Desarrollo
Productivo. En 1997, el nmero de programas se elev a 53, creciendo el rea de
Vivienda y aquellos ejecutados desde la Secretara de Desarrollo Social, a la vez que
Empleo y Desarrollo Productivo contaba con 15 programas. Para 1998, un total de
55 programas sociales componan la oferta nacional, 18 de ellos correspondientes al
rea de Empleo y Desarrollo Productivo. Al finalizar la dcada, en 1999, se observ
un considerable aumento de los mismos llegando a 70 programas sociales, siendo
nuevamente la temtica de Empleo y Desarrollo Productivo la que incorpor un
mayor nmero de los mismos: 30 programas. En todos estos aos, a la citada oferta
de acciones nacionales se le sumaron los casos de FONAVI, PROSONU y
POSOCO, los que pasaron a ser recursos coparticipables a las provincias durante
los noventa.
Como se observa en esta somera caracterizacin, la novedad fundamental
estuvo relacionada con el significativo aumento de aquellos programas destinados a
atender los problemas coyunturales de falta de ingreso por los problemas en el
mercado de trabajo. Al sancionarse la Ley Nacional de Empleo en 1991, se cre el
Fondo Nacional de Empleo, que habra de ser sostenido desfinanciando las
asignaciones familiares. Su objetivo consisti en brindar ingreso y cobertura mdica
entre la prdida de un trabajo por razones ajenas al trabajador que hubiera estado
en relacin de dependencia. El seguro de desempleo oscil entre los $150 y $300
mensuales, con asignacin familiar y cobertura de salud, pero por tiempo limitado
(en la prctica, un ao como mximo). Quedaron excluidos de la posibilidad de
recibirlo los trabajadores agrarios, el servicio domstico y quienes dejaban de prestar
servicios en la administracin pblica a causa de medidas de racionalizacin
administrativa, como as tambin quienes no hubieran cotizado al Fondo Nacional de
Empleo por un mnimo de 12 meses durante los tres aos anteriores a la situacin
de desempleo. Por lo tanto, al dirigirse con mltiples restricciones slo al sector
asalariado formal de la economa, su cobertura result muy baja, y a modo de
ejemplo se puede indicar que en 1997 el seguro cubri un promedio mensual de
95.379 beneficiarios, es decir slo al 4,4% de los desocupados.
Un segundo aspecto asociado al mundo laboral y su relacin con la pobreza
se vincul a los cambios en las asignaciones familiares. Estas, hasta inicios de los
aos noventa, estaban en correspondencia con la carga de familia que debiera
atender el trabajador formal, sin importar su estructura de ingresos. Pero esto
cambi en el marco de las reformas estructurales tendientes a fortalecer los
intereses empresariales: Sostienen Lo Vuolo et al: Este esquema se modific
sustancialmente. Por un lado, los pasivos (includos en el viejo sistema) fueron
27
transferidos a un rgimen no contributivo. Por otro lado, se disminuy el abanico

de las prestaciones ofrecidas y las asignaciones se graduaron segn el nivel de
ingresos del asalariado. De esta manera, se modific la propia naturaleza de la
poltica. La justificacin del beneficio ya no es la carga de familia sino los bajos
ingresos de las personas, con lo cual la poltica asume un carcter ms bien
asistencial (1999:178-179).
Del conjunto de la oferta de acciones y programas llevados adelante por el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin duda alguna destaca por su visibilidad
poltica el Plan Trabajar, que renov sucesivamente y hasta finales de la dcada su
presencia en el entramado de intervenciones focalizadas de alcance nacional. Su
objetivo estuvo centrado desde un inicio en brindar una ocupacin transitoria a
trabajadores desocupados en condiciones de pobreza o vulnerabilidad social,
brindando a cambio del trabajo una ayuda no remunerativa mensual de hasta $200
mensuales, seguro por accidente y cobertura de salud8. Durante el transcurso de los
aos noventa, esta modalidad de intervencin alcanz una alta legitimidad, entre
otras razones por la vital importancia que tuvieron para disminuir la conflictividad
social en el plano subnacional y local.
Tomando en cuenta el peso creciente de los programas de empleo transitorio
y los fondos destinados a las provincias para planes frente a la pobreza, cabe
retomar el punto de los recursos econmicos destinados a los planes focalizados.
Tal lo observado en el anlisis del gasto social, los recursos destinados a esta
expansiva oferta de programas focalizados rondaron, durante la segunda mitad de
los noventa, los 4.000 millones de pesos, no obstante lo cual la disponibilidad de
recursos flexibles result muy limitada, sea por compromisos formales o informales
con las provincias, sea por la legislacin vigente, sea por tratarse de recursos de
prstamos internacionales. A esto se le agreg la rigidez del conjunto del gasto
social, toda vez que intereses estatales y socioeconmicos cristalizados en su
distribucin impedan reorientar recursos (o ponerlos en funcin de) la lucha frente a
la pobreza.
Durante la segunda mitad de dcada del noventa se desarroll en tres etapas: TRABAJAR I: Desde
Enero de 1996 hasta Mayo de 1997. La ayuda econmica que se pag a los beneficiarios y el seguro
de responsabilidad civil, fueron financiados por el Fondo Nacional de Empleo (que se forma con el l,5
% sobre la nmina salarial, que aportan los empleadores); y la cobertura social de los beneficiarios y
los materiales, estuvieron a cargo de los organismos responsables y ejecutores; TRABAJAR II: Desde
Mayo de 1997 hasta Mayo de 1998. La ayuda econmica a los beneficiarios y el seguro de
responsabilidad civil fueron financiados por el Fondo Nacional de Empleo y un prstamo otorgado por
el Banco Mundial. La cobertura social de los beneficiarios, y los materiales, las maquinarias, las
herramientas y la mano de obra calificada, estuvieron a cargo de los organismos responsables y
ejecutores; y TRABAJAR III: Desde Mayo de 1998, continuando ms all del final de la dcada. La
ayuda econmica a los beneficiarios y el seguro de responsabilidad civil han sido financiados por el
Fondo Nacional de Empleo y un prstamo otorgado por el Banco Mundial. La cobertura social de los
beneficiarios, y los materiales, las maquinarias, las herramientas y la mano de obra calificada,
estuvieron a cargo de los organismos responsables y ejecutores.
28
Lo que qued claro entonces, durante la segunda mitad de los noventa, fue la
intrnsica debilidad de las instancias del Estado nacional relacionadas con las
acciones frente a la pobreza. No se trataba en lo sustantivo de debilidades tcnicas
(que las hubo) sino fundamentalmente polticas, que repercutan en la magnitud de
los recursos que manejaban para planes focalizados. Aun cuando la inexperiencia
de las burocracias tradicionales de los servicios sociales ms constitudos como
Educacin y Salud (con historia de intervenciones universales) podan afectar su
reconversin hacia intervenciones ms puntuales hacia los sectores pobres, la
conformacin de burocracias financiadas por los organismos internacionales facilit
en el corto plazo resolver esos problemas, generando en todo caso dificultades para
conformar capacidad instalada en el mediano y largo plazos.
En un marco de problemas sociales que se agravaban y cuestiones de
gestin sin resolver, Menem cre en 1997 (mediante el Decreto 108/97) el Gabinete
Social, el cual operara en el mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. En el
artculo 2 de dicho decreto se determin su composicin: Ministro de Trabajo y
Seguridad Social, Ministro de Economa y Obras y Servicios Pblicos; Ministro de
Cultura y Educacin; Ministro de Salud y Accin social; Ministro del Interior;
Secretario de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nacin y Presidente de la
Comisin de Tierras Fiscales Nacionales. Estara presidido por el Jefe de Gabinete
de Ministros, siendo su Secretario Ejecutivo el Jefe de Asesores de la Jefatura de
Gabinetes de Ministros.
Observando el desempeo del Gabinete Social y el papel que jug la citada
Unidad Nacional de Coordinacin desde que fueron creados hasta el final de la
dcada, cabe remarcar una enseanza: las reformas de la institucionalidad formal
no lgran resolver por s misma los problemas de accin colectiva de los actores
involucrados, requirindose de una cierta coalicin con los recursos suficientes
como para hacer cumplir esas nuevas reglas. Ante la ausencia de actores del
Estado nacional con esa capacidad como para forzar una estrategia ms integral,
el Gabinete Social qued sin fuerza como para llevar adelante las principales
funciones asignadas, limitndose ms bien a promover intercambio de informacin
y algn grado de coordinacin operativa (cfr. Subsecretara de Polticas Sociales,
SDS, 1998:240).
2.5. Las polticas sociales en la Provincia de Buenos Aires
Concluido el gobierno de Cafiero, en 1991 asumi la gobernacin Eduardo Duhalde,

quien era hasta entonces vice-presidente de la Nacin. A partir de ese momento,
entrelazando el apoyo de la administracin central con el inters de acumular poder
poltico suficiente como para ubicarse en la siguiente carrera presidencial, Duhalde
llev adelante durante los aos noventa y a travs de dos mandatos, un par de
grandes proyectos ligados a la lucha contra la pobreza. Estos estuvieron
particularmente centrados en las zonas ms densamente pobladas, donde residan
nueve millones de personas: el Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano
Bonaerense (FRHCB); y el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano
(CPFDH).
29
Un primer elemento que estructur la visin sobre la problemtica del

Conurbano Bonaerense fue el diagnstico que el mismo gobierno provincial haba
trazado sobre la situacin social en esa zona, de una amplia concentracin de
pobreza y carencias de todo tipo. Si esta caracterizacin sobre las carencias del
Conurbano Bonaerense ayudaba a legitimar pblicamente el reclamo de las
autoridades provinciales por ms recursos, otros argumentos menos visibles pero
igualmente importantes se sumaban a la presin para lograr dicho objetivo. Se
trataba de hacer valer el fantasma de los conflictos desatados meses antes en el
Conurbano, durante el estallido de la hiperinflacin. En 1991 se elegan
Gobernadores, coyuntura que encontr al peronismo apenas comenzando a
instalarse con firmeza en el gobierno nacional. Ante la posibilidad de ceder el control
de la provincia de Buenos Aires por falta de lderes de relieve, se hicieron visibles las
presiones para que Duhalde, quien gozaba de los atributos suficientes para salir
potencialmente victorioso de la contienda que se aproximaba, renunciase a su cargo
de vicepresidente y aceptara la postulacin. Efectivamente esto es lo que sucedi, a
cambio de lo cual logr la promesa del propio Menem y de la estructura legislativa
del peronismo de que se dara a Buenos Aires una importante ayuda extra para
financiar programas sociales. Fue este acuerdo poltico no escrito el que pocos
meses despues de la victoria de Duhalde se plasm en el artculo 40 de la Ley
Nacional N 24.073 (Ley de Reforma Impositiva, abril 1992). En l, la prioridad
poltica del oficialismo se centr en la provincia de Buenos Aires, la cual desde
mediados de 1992 pasara a obtener el 10% de la recaudacin del impuesto a las
ganancias, mientras el resto de las provincias debieron conformarse con dividir entre
todas apenas un 4% del mismo tributo.
La provincia cont a partir de entonces con recursos especficos del orden de
los 600 millones de pesos anuales, los cuales ayudaran desde un primer momento
al proyecto electoral de mediano plazo de Duhalde. Las acciones que llev adelante
este Fondo habran de dividirse desde un comienzo en dos grandes rubros:
infraestructura y asistencia. Para operativizar esta tarea, por Ley Provincial N
11.247/92 se cre el Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano Bonaerense que
manejara esos recursos provenientes del 10% de lo recaudado a nivel nacional en
concepto de Impuesto a las Ganancias. Tomando en cuenta la forma en que
operaron los principales actores polticos para decidir y elaborar esta modalidad de
intervencin, qued claro desde un inicio que el control del Fondo estara
directamente en manos del mismo Gobernador, sin intervencin de la burocracia del
Ministerio de Accin Social de la entidad. Desde su primer momento, dentro del
conjunto de acciones llevadas adelante, el FRHCB enfatiz el componente de
infraestructura, otorgandole un fuerte protagonismo al sector empresarial. La
estrategia consisti en llevar adelante un nmero significativo de obras pblicas, sin
duda necesarias, dando muestras de un visible accionar del gobierno provincial. Esto
le fue permitiendo a Duhalde comenzar a trazar un liderazgo cercano a las
tradiciones del peronismo en materia de polticas activas.
Otro rasgo fundamental del modo en que el FRHCB sirvi a los efectos de
fortalecer la figura del gobernador, est relacionado con el vinculo que ste
30
estableci con los intendentes, en especial los de su mismo color poltico, respecto al
modo de asignar los recursos de este Fondo. Lo que prim en este caso fue la
discrecionalidad del lider, quien de acuerdo a sus estrategias de acumulacin
territorial fue apoyando a unos o a otros de los municipios del Conurbano
Bonaerense.
A finales de 1995, y ante un escenario donde se reabran las discusiones en
torno a las leyes impositivas que le haban dado orgen, el FRHCB dej de existir
como tal. Sin embargo, el enorme flujo de recursos que la Nacin estuvo
transfiriendo a la Provincia de Buenos Aires desde mediados de 1992 no se detuvo,
sino que cambi de forma y hall ciertos lmites. En medio de presiones del resto de
los gobernadores, incluso del mismo signo partidario, Duhalde logr la prrroga del
beneficio vinculado a la recaudacin del Impuesto a las Ganancias. A su vez, el
monto mximo anual que a partir de entonces poda ser girado a Buenos Aires en
este sentido era de 650 millones de pesos (que en s no difera sustantivamente de
lo haba obtenido a partir de 1992).
Como se observ antes, los diagnsticos que encuadraron la puesta en
marcha a inicios en los noventa de una estrategia en materia de lucha contra la
pobreza en la provincia de Buenos Aires derivaban en propuestas para reforzar dos
lneas de trabajo: infraestructura social y asistencia. Hasta aqu, se ha pasado revista
a la primera de aquellas prioridades. Queda por describir e interpretar lo que sucedi
en el mbito de la asistencia. Inicialmente, en 1992, el Plan de Justicia Social
incorpor a su interior un "Area de Programas Sociales", el cual operaria con cierta
visibilidad en la primera fase de dicho plan, es decir durante cerca de un ao. En uno
de los escasos documentos existentes, elaborado por un equipo tcnico progresista
que haba logrado encontrar un espacio en los equipos de Duhalde durante los
primeros aos de su gobernacin, se expresaba una visin sobre el modo de
implementar los programas sociales en el nuevo mapa social:
"El fortalecimiento de organizaciones intermedias a travs de un
organismo que pueda responder con agilidad a las demandas de este
sector constituye una experiencia indita en el pas y se inscribe en
una nueva relacin Sociedad/Estado (...). La participacin de las
organizaciones comunitarias plantea un desafo en un contexto de
profundos cambios donde, as como el universo de la pobreza no es
homogneo, no existe una forma organizativa nica basada en valores
compartidos; hay multiplicidad de situaciones de pobreza y
multiplicidad de formas organizativas en respuesta al deterioro de las
condiciones de vida. El programa de subsidios y crditos blandos para
organizaciones intermedias permite contemplar esta heterogeneidad
de respuestas, respetando las soluciones definidas por cada
comunidad. Constituye tambin un reconocimiento a los llamados
movimientos sociales" (Plan de Justicia Social, 1993c:9).
Los grupos sociales que operaran como interlocutores de esta instancia
oficial se diferenciaban de acuerdo a sus capacidades y recursos, aunque en
trminos generales en esta primera etapa se dio espacio a dos tipos de
31
organizaciones: por un lado, las entidades con una larga trayectoria de servicio
comunitario y experiencia en el manejo de recursos, como las Sociedades de
Fomento, Clubes Deportivos y Sindicatos; por el otro, los grupos nacidos con la
reapertura democrtica, cuyos miembros generalmente eran habitantes de villas y
asentamientos, como las Cooperativas y Mutuales de Vivienda, las Juntas Vecinales
y Clubes de Madres. Estos ltimos carecan en su gran mayora de sede social,
personera jurdica y socios cotizantes, y en tal sentido se consideraba que, con
pocos recursos, la ayuda estatal podra contribuir significativamente a solucionarles
tales problemas.
Los criterios para la seleccin de los proyectos deban cumplir, segn la
normatividad vigente, con siete condiciones: 1) la poblacin beneficiada deba
pertenecer a los pobres estructurales o a los grupos vulnerables; 2) las obras y/o
equipamientos propuestos deban mejorar, ampliar o crear servicios; 3) los servicios
creados deban resolver uno o ms problemas socioeconmicos y/o culturales; 4) las
organizaciones beneficiadas deban haber demostrado su capacidad de llevar
adelante el funcionamiento de dichos servicios desde el punto de vista organizativo y
econmico, sin crear dependencia con el Plan de Justicia Social; 5) las
organizaciones beneficiadas deban ser representativas en sus respectivos barrios;
6) la distribucin geogrfica de los programas por partido se determinaban segn un
ndice calculado en base al NBI y la cantidad de habitantes; y 7) las variables de
anlisis utilizadas para evaluar la efectividad de costos eran: presupuesto promedio,
impacto social esperado, costo de oportunidad del monto de la inversin, y costo en
que debera incurrir el Estado si brindara ese mismo servicio (Plan de Justicia Social,
1993c:9). La importancia estriba no en el enunciado formal de criterios de gestin,
sino que los responsables tcnicos del rea social del FRHCB dieron una importante
pelea para poder gestionar sin estar sujetos por completo a la discrecionalidad
poltica.
A medida que la estratega viraba de la "solucin de emergencias" hacia el
"rdito electoral", las organizaciones de la sociedad civil (sobre todo aquellas no
identificadas con el proyecto poltico del Gobernador) fueron perdiendo importancia,
dejando de operar como interlocutoras de los responsables del FRHCB. En la
medida que la crisis social se expanda en la provincia de Buenos Aires, ya no por
los impactos hiperinflacionarios sino por el aumento del desempleo y la precarizacin
laboral, creca el inters de Duhalde y su equipo ms cercano por centralizar las
acciones de atencin directa, ms an cuando se acercaban momentos electorales.
Por ende, el debilitamiento del "Area de Programas Sociales" del FRHCB, deriv en
un mayor peso poltico de quienes pasaron a administrar el entonces llamado
Consejo Provincial de la Mujer, instrumento que redefinido ayudara a darle un uso
neo-asistencial a las acciones directas frente a la pobreza. Esa tensin al interior del
gobierno se resolvi a favor del segundo grupo, quien impuso su perspectiva e hizo
valer sus intereses.
Creado durante la etapa final de la Gobernacin de Cafiero, y presidido en
forma honoraria por su esposa hasta 1991 (cuando hubo recambio de autoridades
en la provincia), el Consejo no era ms que un espacio simblico, desde el cual la
32
mujer del gobernante de turno cumpla con algunas tareas de beneficencia. Este
bajo perfil cambi drsticamente a partir de la llegada de Duhalde al poder, lo cual
implic que su esposa Hilda Gonzlez pasara a controlar al Consejo. Con un casi
nulo protagonismo poltico hasta entonces, esta mujer habra de constituirse en una
funcionaria muy activa en materia de lucha contra la pobreza, al menos en su
dimensin asistencial.
Lo primero que logr la nueva responsable de la gestin del Consejo fue
hacerse cargo del grueso de las tareas del "Area de Programas Sociales" del Plan
de Justicia Social, lo cual implic que un importante caudal de recursos del FRHCB
pasaran a ser administrados por el organismo a su cargo. A partir de all, hacia la
primera mitad de los aos noventa el Consejo haba absorbido al Ministerio de
Accin Social (que incluso desapareci en tanto organizacin), desactiv el
Ministerio del Menor y la Familia, a la vez que absorbi de otras dependencias
aquellas funciones posibles de ser convertidas en moneda de intercambio poltico,
como la provisin de medicamentos y prtesis del Ministerio de Salud, o el
otorgamiento de subsidios del Instituto de la Vivienda.
Para gestionar los problemas pblicos se requiere no slo de fuerza poltica
sino de ciertas capacidades administrativas, por lo cual debe observarse la
estructura organizativa del Consejo. La misma se compuso durante los aos
noventa de una Presidencia Honoraria (a cargo de la esposa del gobernador); una
Secretara Ejecutiva con rango y remuneracin equivalente al cargo de Secretario
de Estado; trece miembros Consejeros Ejecutivos con rango y remuneracin
equivalente al cargo de Subsecretario; dos consultores Tcnicos con idntico
rango y remuneracin que el cargo de Director Provincial o General.
El Consejo Ejecutivo dividi en siete sus reas de accin, en el marco de
las cuales operaron los programas. Dichas reas fueron: 1) Vida y Co-madres; 2)
Infancia; 3) Juventud; 4) Tercera Edad; 5) Discapacitados; 6) Accin Laboral; 7)
Asistencia Social Directa. Cada rea cont con Responsables Ejecutivos de los
Programas, quienes eran designados por el Poder Ejecutivo a propuesta del
Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano. Al frente de cada rea
oper personal de confianza de la Presidente del Consejo, a partir de lo cual
primaron relaciones informales por sobre la definicin clara de funciones,
responsabilidades y procedimientos.
En trminos de su dotacin de recursos humanos, de ser un organismo
minsculo con una planta de personal de 20 funcionarios en 1993, cinco aos
despues ya contaba con 737 empleados de planta permanente, ms 275 personas
contratadas (Zaremberg, 2000:18). Esa expansin fue en paralelo a la absorcin de
mbitos de la vieja estructura ministerial, a la cual se le fue sumando la incorporacin
de tcnicos con desigual historial en la administracin pblica provincial. El perfil del
conjunto de la burocracia del Consejo result heterogneo en trminos de sus
capacidades tcnicas, pero la ausencia de reglas claras respecto a la estructura de
incentivos para hacer carrera en el organismo (ms all de que el plantel efectivo
33
tuviera su propia normativa) dej un amplio margen de discrecionalidad a favor de

las autoridades polticas.
Cabe destacar que el CPFDH mont una estructura particular para llevar
adelante algunas de sus principales acciones, dejando de lado a la propia
burocracia del organismo. Como se observar en el anlisis puntual del Plan Vida
(el programa ms importante de todos los que llev adelante el Consejo en la
segunda mitad de los noventa), la conformacin de un amplio cuerpo de
Trabajadoras Vecinales, llamadas popularmente manzaneras en funcin de su
mbito de influencia, imprimi a esta estrategia de accin un sello particular.
Segn informacin oficial, el nmero de este personal voluntario lleg a 29.897 en
1999 (citado en Zaremberg, 2000:18). estas se le deban agregar casi 8.000
voluntarias que llevaron adelante el Plan Comadres. Las implicancias del
accionar de estas mujeres son obvias cuando se trata de caracterizar y ponderar
la capacidad administrativa en trminos ms generales, por lo que caben hacer un
par de comentarios. En primer lugar, es apropiado reconocer el xito de esta
aceitada red que brind diaramente ayuda social en forma rutinaria (en la mejor
acepcin del concepto rutina administrativa). En segundo trmino y en el plano
del debe, an cuando no exista una presin explcita respecto a lograr la lealtad
de estas voluntarias a quien diriga el Consejo, s es notoria la incapacidad de las
mismas para conformarse en actores relevantes en las etapas decisorias, ms all
de la fase de implementacin. Por ende, el aporte que las denominadas
Trabajadores Vecinales y Comadres han hecho a la capacidad de gestin del
CPFDH es cuanto menos ambigo, toda vez que sus eficientes acciones en los
programas especficos se diluan en el plano ms global del accionar del
organismo que las convocaba.
Habindose mencionado ya dos programas, debe indicarse que el Consejo
fue paulatinamente expandiendo su oferta hasta llegar a 14 (con sus respectivos
subprogramas) en 1998. Los recursos econmicos que sostenan estas
intervenciones fueron en creciente aumento, a medida que crecia la visibilidad
poltica de la mujer del gobernador, quien se perfilaba para participar en prximas
elecciones legislativas de carcter nacional. Segn datos del Instituto Bonaerense
de Anlisis y Proyectos, para el mismo ao 1998 los recursos que manej el
Consejo ascendieron a casi 600 millones de pesos, lo cual incorporaba algunos
fondos nacionales e importantes transferencias del Ente de Reconstruccin
Histrica del Gran Buenos Aires (organismo que reemplaz al FRHCB) (cfr.
Zaremberg, 2000).
Del conjunto de programas puestos en marcha y tal como se indic antes, el
Plan Vida se constituye en el mirador estratgico del accionar del Consejo en esos
aos. Iniciado en 1994, su explcito objetivo general fue estimular la participacin de
la mujer a travs de la organizacin comunitaria, con el objeto de crear una red
solidaria para el cuidado de la salud, la de su familia y la de la comunidad (cfr. Ilari,
1999); en cuanto a los objetivos especficos, los mismos apuntan fundamentalmente
a disminuir la morbimortalidad infantil y prevenir las consecuencias de la desnutricin
materno-infantil (Programa Vida, s/f). Los beneficiarios del programa resultaron ser
34
los nios de 6 meses a 5 aos e incluso en ciertos casos hasta una edad ms
avanzada, las embarazadas y las nodrizas hasta el sexto mes de lactancia.
Ms all de que la focalizacin estuviera prevista para poblaciones en
situacin de pobreza por Necesidades Bsicas Insatisfechas, en la prctica la
atencin se expandi a quienes estaban en la pobreza por ingreso. Esto tiene
dos caras: la positiva da muestras de la flexibilidad del programa, va las
Trabajadoras Vecinales, para detectar los aspectos ms concretos y menos
estadsticos de la situacin social; la negativa es que la eleccin de los
beneficiarios respondi en muchos casos slo a la intuicin e intereses de los
actores polticos, permitiendo la filtracin de presiones y condicionando su
impacto sobre los destinatarios (Soto y Bonaparte,1999).
Sin duda el hecho ms trascendental en la historia del Plan Vida estuvo
asociado al crecimiento exponencial del nmero de beneficiarios. Informacin oficial
sistematizada por Zaremberg (2000) muestra que la poblacin cubierta pas de
62.000 en 1994 a 1.023.000 cinco aos despues, con una amplia cobertura a lo
largo de toda la provincia (y no solamente el Gran Buenos Aires). El salto cuantitativo
ms importante se dio entre 1996 y el electoral ao 1997, pasando de casi 560.000 a
ms de 970.000 beneficiarios. Esto requiri de fuertes dosis de recursos
econmicos, los cuales ascendieron (sumando el Plan Comadres que operaba en
sintona con el Vida) a casi 200 millones de pesos anuales segn datos de 1998, con
aportes directos de la Unidad Ejecutora Reconstruccin del Gran Buenos para el
rea del Conurbano. La misma Zaremberg (Ibdem) realiza una sugerente
comparacin con el gasto provincial en temticas ligadas al desempleo y dficit
habitacionales, mostrando esfuerzos econmicos equivalentes, mostrando la
centralidad de los planes alimentarios en la estrategia asistencial del gobierno
provincial.
El acceso al Plan se formalizaba a travs de un acuerdo entre en
Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano y los gobiernos locales9.
Asimismo, las ONGs y dems organizaciones intermedias cumplan un rol en
ayudar a identificar y seleccionar a las mujeres que haran las tareas
voluntarias. Esta participacin de actores municipales y sociales mostr sin
embargo problemas importantes: respecto a los acuerdos entre niveles
jurisdiccionales, se puede afirmar que existi un ...margen importante de
discrecionalidad desde el gobierno provincial para acercar al programa a uno u
otro de los municipios (Ilari, 1999:6). A su vez, en el caso del papel de las
ONGs, el mismo se limit por lo general a ser convocadas para la eleccin de
las ya citadas Trabajadoras Vecinales, siendo luego desplazadas de los
mbitos de diseo y decisin.
La formulacin del Plan no slo impide evaluar su grado de eficacia (dado que no fija metas
cuantitativas) sino que tampoco contempla explcitamente los procesos para egresar del mismo o
su duracin en el tiempo.
35
La promesa de participacin social que brindaba el Plan, asociada a la

conformacin de una red solidaria, tambin ha sido cuestionada, toda vez que
esta forma de intervencin pblica activ la accin de las Trabajadoras
Vecinales, pero no de los beneficiarios directos. En tanto la poblacin pobre del
barrio seleccionado tena problemas para canalizar directamente sus
demandas, las manzaneras operaron como bisagra entre las necesidades de
los beneficiarios y quienes manejan el CPFDH. En suma, la impronta
personalista que caracteriz el funcionamiento del Consejo promovi una
relacin de dependencia entre beneficiarios gobierno provincial, mediada por
las casi 30.000 Trabajadoras Vecinales (datos de 1999), con acceso a la
responsable del organismo an cuando no participasen en las decisiones
relevantes del Plan.
2.6. La seguridad Social
Histricamente los dos componentes centrales de la seguridad social, el

sistema previsional y las obras sociales, vertebraron al conjunto de las polticas
sociales de la Argentina desde la segunda posguerra. Han funcionado bajo la
modalidad de un rgimen en el cual el acceso a las prestaciones se deba a una
combinacin variable entre posicin ocupacional, nivel de ingresos y pertenencia a
determinados grupos de presin poltica (Lo Vuolo, 1995). Cuando aspectos
macroeconmicos tales como el pleno empleo o el dficit sistemtico en el gasto
pblico comenzaron a mostrar sus lmites posteriormente a las crisis
hiperinflacionarias de 1989/90, la seguridad social qued ubicada en el centro de
la agenda de cambio y transformacin, bajo el precepto de privatizar aquellas
reas de la poltica social factibles de ser traspasadas a la lgica del mercado. Sin
embargo, como se explicar brevemente a continuacin, sus principales reas
habran de adquirir diferente dinmica en cuanto al tipo y alcance de las reformas
introducidas10. Pero antes de ahondar en lo que sucedi con el sistema previsional
y las obras sociales, conviene encuadrar lo acontecido en un plano ms general
con la poltica laboral, en tanto base de la seguridad social.
Dentro de las reformas estructurales llevadas a cabo en los aos noventa,
la temtica laboral fue una de las que experiment una mayor transformacin, en
la que el Estado Nacional, los grupos empresarios y un sindicalismo cada vez ms
fragmentado negociaron con distinto grado de poder las medidas a
implementar. La Ley 24.013 (Ley Nacional de Empleo) fue sancionada en 1991
creando el Fondo Nacional de Empleo, introduciendo distintas modalidades de
contratos por tiempo determinado, reduccin o ausencia de montos
10
Ms all de los diferentes tiempos y modalidades que caracterizan las transformaciones del
sistema de jubilaciones y pensiones por un lado, y el de obras sociales por el otro, el conjunto de la
seguridad social se vio constreido por una formidable evasin. Segn fuentes oficiales (Secretara
de Seguridad Social), hacia septiembre de 1996 un total de 5,5 millones de personas evadan sus
aportes (sobre una PEA de 13,5 millones), lo cual representa 1.300 millones de pesos mensuales
(Clarn, 07/09/96).
36
indemnizatorios al momento de finalizacin de los plazos convenidos y rebajas o

eliminacin de cargas sociales (Golbert,1998). A partir de entonces, y en el marco
de una redefinicin en la correlacin de fuerzas socioeconmicas, se iniciaron los
cambios en este campo: leyes sancionadas y decretos firmados modificaron la
regulacin del salario, se congel el salario mnimo vital y mvil, se eliminaron las
clusulas indemnizatorias de ajuste salarial y los aumentos salariales quedaron
condicionados a incrementos de la productividad (Lo Vuolo et al, 1999).
Tambin en 1991 se decret la limitacin del derecho de huelga en los
servicios esenciales, lo cual impuso disciplina a los trabajadores de empresas
pblicas facilitando la estrategia de privatizacin. Asimismo, en lo referido a la
negociacin colectiva, se autoriz a negociar en el mbito de la empresa por
medio del decreto 2284/91. En la misma lnea, en 1993 un nuevo decreto habilit
acuerdos descentralizados y la ley 24.467/95, permiti la negociacin en las
pequeas empresas, las que podan acordar condiciones menos favorables para
los trabajadores respecto a las establecidas en el Cdigo del Trabajo (Cortes y
Marshall, 1999).
En 1995 se sancion la ley 24.465 (Ley de Promocin del Empleo) que cre
nuevas modalidades de contrato a tiempo parcial, a la vez que el perodo de
prueba se estableci en tres meses, ampliable a seis meses por convenio
colectivo (Godio,1998) no teniendo el empleador que efectuar aportes patronales.
Por otra parte se procedi a modificar el Rgimen de Quiebras, por lo cual el cobro
de las indemnizaciones qued sujeto al proceso concursal, dejando de existir la
obligacin del comprador de la empresa de reconocer los derechos adquiridos a
los trabajadores de la misma (Lo Vuolo et al, 1999).
En el marco de cambios en la correlacin de fuerzas entre los principales
actores, asociado a la conformacin de una nueva matriz poltica, deben
interpretarse los cambios en el sistema previsional. Ante la crisis terminal en lo
que refiere a su sustentabilidad financiera (cfr. Durn, 1993), durante la primera
gestin de Menem se promovi y se gest el cambio en la normatividad del sector.
No result fcil para el Poder Ejecutivo avanzar en esta reforma, prueba de lo cual
es que entre el anteproyecto enviado por aqul en junio de 1992 y la sancin en el
Congreso de la Ley Nacional del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(en octubre de 1993) se registraron algunas modificaciones que expresaron la
disputa entre ciertas agencias estatales (en especial el Ministerio de Economa en
coalicin con grupos empresariales y organismos multilaterales de crdito) y otros
actores (como los partidos de oposicin y algunas fracciones del mismo partido
oficialista). Entre dichas modificaciones destac la opcin fijada por ley para
permanecer en un rgimen previsional pblico guiado por la lgica del reparto
(como haba sido hasta el momento de la reforma) u optar por un rgimen de
capitalizacin mixto, cuando el proyecto original obligaba a todos los trabajadores
a integrarse a este ltimo.
Son mltiples los ncleos sustantivos del proceso de reforma del esquema
previsional argentino y sus impactos directos o indirectos en el desarrollo social.
37
Nos detendremos someramente en cuatro aspectos: a) los costos del sistema

pblico; b) la tendencia oligoplica del mercado de las Administradoras de Fondos
de Jubilaciones y Pensiones (AFJP); c) la capacidad regulatoria del Estado en la
materia, as como las garantas que el mismo brinda a las partes involucradas; y d)
los alcances y las caractersticas de la cobertura.
En lo que refiere a los costos del sistema de reparto que qued
administrado por el Estado, hacia finales de los noventa destaca el hecho de que
el dficit anual ascenda a 8.750 millones de pesos. Este resulta de la diferencia
entre el gasto (14.500 millones) y los ingresos (3.750 millones por contribuciones
de quienes permanecieron en el sistema y 2.000 millones de aportes), lo cual
oblig al Estado a recurrir a financiar la diferencia con rentas generales y la
implementacin de impuestos especiales. Entre las causas fundamentales que en
forma ms reciente ayudaron a explicar el desfinanciamiento del sistema
previsional pblico, adems de los aspectos histricos, est el flujo de recursos
hacia el sistema de capitalizacin (que gir en torno a los 4.400 millones), as
como la rebaja en las contribuciones generadas por el cambio en la normativa
(otros 4.200 millones). An cuando el gasto del sistema pblico tender a caer en
el futuro a causa de cada en la cobertura y en la reduccin de los beneficios
otorgados, lo cierto es que sigue representando una porcin importante en la
asignacin de los recursos del gasto social (cfr. Rofman y San Martino, 2000).
Desde los inicios mismos del sistema de capitalizacin qued clara la
tendencia hacia la concentracin. Ya ha mediados de 1996, luego de dos aos de
puestas en marcha las nuevas reglas del juego, las AFJP nucleaban hacia
mediados de 1996 un total de 5.363.248 afiliados11, de 34 aos de edad promedio,
70% de los cuales se concentraban en seis de las veintiuna Administradoras que
existan en ese momento (sobre un total de veintiseis que fueron autorizadas a
operar inicialmente). Hacia el final de la dcada el nmero de administradoras se
haba concentrado en quince, con un padrn superior a los siete millones de
afiliados (75% de los asegurados) pero con un porcentaje de cotizantes activos del
25% (Mesa-Lago, 1999).
En cuanto a la regulacin estatal del sistema de capitalizacin, la misma se
materializ formalmente en la creacin de la Superintendencia de Administradoras
de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP). Esta tiene como atribucin
controlar a las entidades del sistema, determinando los mercados en los cuales
stas pueden transar activos, los activos que pueden comprar, y las proporciones
en que cada clase de activos pueden participar en la cartera. A su vez, el Estado
garantiza la rentabilidad mnima de los fondos de las AFJP; la integracin en las
cuentas de capitalizacin individual de los correspondientes capitales
11
Es interesante observar como fue evolucionando el nmero de afiliados al rgimen de

capitalizacin. Mientras en la etapa inicial dicha cantidad ascenda a menos de dos millones de
trabajadores, en septiembre del `94 era de tres millones y en julio de 1995 superaba los cuatro
millones. En esencia esto puede ser explicado por los abultados gastos en publicidad en los que
han incurrido las AFJP ms grandes (Chisari y Dal B, 1996).
38
complementarios y de recomposicin; el pago de todo retiro transitorio por

invalidez, en el caso de quiebra de una AFJP; un haber mnimo cuando,
habindose cumplido los requisitos, el haber total sea inferior a 3 veces y 2/3 el
"Aporte Medio Previsional Obligatorio" y los jubilados manifiesten expresamente
su voluntad de acogerse a ese beneficio (Lo Vuolo, 1996:10). Para un cambio tan
importante como en el que se registr en el sector previsional, resultaba necesaria
una efectiva capacidad de control estatal. En el marco de un contexto general de
problemas de control estatal, la Superintendencia fue creando en la segunda mitad
de los aos noventa slidos equipos tcnicos, a la par que se mejoraron los
procedimientos administrativos requeridos para un rea tan compleja. No
obstante, sigui siendo vlida la preocupacin de aquellos que observaban una
marcada asimetra de recursos entre los actores privados y los actores estatales
en esta materia, en especial en lo que refiere a la influencia poltica.
Por ltimo, cabe sealar la problemtica de la cobertura. La reforma llevada
adelante en el primer gobierno de Menem apunt a controlar el gasto previsional,
pero no prest particular atencin a la tendencia a la baja en la cobertura del
sistema. Hacia finales de la dcada del noventa sta pareca constitur una
temtica tan importante como el escaso beneficio que reciben quienes s son
beneficiarios. El aumento del trabajo informal, la falta de aportes de los
trabajadores autnomos, la rigidez de la normativa que exclua a quienes
habiendo aportado no cumplan con el mnimo de aos requerido, ha derivado en
una paulatina cada de la cobertura en mayores de 60 aos, as como en fuertes
desequilibrios regionales respecto a los alcances de los beneficios previsionales
(cfr. Rofman y San Martino, 2000).
Al tiempo que se profundizaron los problemas de financiamiento de las
jubilaciones y pensiones del sistema de reparto, cuya poblacin ascenda a dos
millones al final de la dcada y representaba el 25% de los asegurados (MesaLago, 1999), se ofrecieron todas las garantas para la capitalizacin de aportes en
las administradoras privadas. Al finalizar la dcada, se dibujaba un escenario
previsional bastante crtico, situacin que plantea el desafo de cmo atender a
una gran proporcin de trabajadores que no tendrn siquiera acceso a un mnimo
ingreso cuando abandonen el mercado de trabajo (Isuani, 1998). En suma, todo
parece indicar que la importante reforma establecida en el rea de jubilaciones y
pensiones no resolvi ciertos aspectos sustantivos, con impactos de relieve sobre
el desarrollo social en el mediano y largo plazo, entre los cuales destacan distintas
expresiones de una misma debilidad, en temas como el alcance de la cobertura,
los niveles bsicos de ingreso, los requirimientos fiscales, la libertad de eleccin
de las personas o el fomento del mercado de capitales (cfr. Lo Vuolo, 1996:14). La
herencia de los cambios acontecidos en los aos noventa as como los actores
que se han involucrado en este juego, ha dado muestras de una marcada
debilidad del Estado para cambiar algunas reglas o correlacin de fuerzas que
transformaciones sustantivas en el plano de la gestin de este campo de la
seguridad social.
Durante los dos gobiernos de Menem, la dinmica en torno a las obras
39
sociales ha sido diferente a la observada en el sistema previsional. En este caso

se sucedieron mltiples y contradictorias alternativas, donde los actores estatales
pro-mercado buscaron promover una mayor competencia entre casi las trescientas
obras sociales que se encontraban registradas hacia mediados de los noventa12,
las cuales, segn indic la Administracin Nacional de la Seguridad Social
(ANSeS) (Clarn, 22/12/96), atendan a una poblacin algo superior a 16 millones
de personas. Como seala Alonso (2000), la relacin estrecha existente entre
trabajo asalariado y la base contributiva de financiamiento le plantearon al sistema
de obras sociales lmites difciles de superar, sobre todo en cuanto a la extensin
de los beneficios a aquellos sectores que trabajan en el mercado informal, que
se encuentran subocupados desempleados. Esta tendencia se acentu en los
ltimos aos, a causa de la creciente precarizacin del mercado laboral.
Mediante un decreto presidencial firmado en 1993 se promovi la libre
eleccin de la obra social por parte de los trabajadores, lo cual incentiv una
alianza entre el sindicalismo y las empresas de comercializacin de servicios de
la medicina privada, dado que los sindicatos acordaron con dichas empresas la
transferencia de contribuciones patronales y personales. Pero el proceso de
desregulacin no fue total, ya que el Gobierno utiliz durante toda la dcada la
amenaza del cumplimiento del mismo para negociar con los lderes sindicales
(Corts y Marshall, 1999).
Que esta rea no haya sido transformada plenamente durante la gestin de
Menem, ms all de un decreto de 1993 que sent algunas bases para la
desregulacin del sector, obedeci al menos a dos razones: una, la prioridad que
otras temticas ocuparon en la agenda gubernamental durante los aos noventa;
dos, la dificultad poltica e incluso tcnica para resolver el serio conflicto de
intereses entre los actores del aparato estatal, el poder legislativo, los lderes
sindicales y el sector privado propietario actualmente de las entidades de medicina
privada, a los que se sum la fuerte presin de los organismos internacionales de
crdito. Se trata de un sector de la seguridad social donde los conflictos de
intereses en juego han sido suficientemente fuertes como para mantener, en plena
dcada de reformas estructurales, el ncleo duro de las reglas heredadas del
modelo de centralidad estatal.
En sntesis, sobresalen dos aspectos. Por un lado, ha sido cada vez ms
evidente que la calidad de la atencin que reciban los beneficiarios acentu su
12
La confusin sobre el nmero de entidades y afiliados es realmente notoria. Segn datos de

1990, existan 292 entidades, y en Daz-Muz (1992) se observa la siguiente diferenciacin, junto
al nmero de beneficiarios cubiertos: a) Sindicales 202 (39.94%); b) Estatales 15 (4.36%); c) Por
convenio 29 (1.33%); d) Personal de direccin 24 (5.57%); e) Administracin mixta 12 (47,97%); f)
Por adhesin 4 (0.34%); g) Ley 21.476 5 (0.34%); h) de Empresas 1 (0.15%). Por otro lado, segn
informacin oficial del ANSeS, hacia finales de 1996 el escenario era el siguiente, en este caso
observndose entre parntesis el nmero absoluto de beneficiarios, sumando titulares y familiares:
a) Sindicales 216 (9.508.330); b) Personal de direccin 24 (1.154.407); c) Administracin Mixta 6
(5.284.278); y d) Resto 35 (323.645) (Clarn, 22/12/96).
40
disparidad, dependiendo de los recursos de cada obra social, al interior de las

cuales s se mantuvo la solidaridad de los de mayores ingresos hacia quienes
tienen un menor salario y por ende menor aporte. Por otra parte, las capacidades
regulatorias del Estado nacional a travs de la Superintendencia que tena la
responsabilidad de controlar a las obras sociales no han sido fortalecidas en la
dcada del noventa, cobrando en ese marco un mayor protagonismo los actores
de los bancos multilaterales de crdito (cfr. Alonso,1999).
3. El anlisis de la cuestin de gnero en las polticas sociales y del rol de

las ONGs en los 90.
En este apartado se analizan por separado dos cuestiones de inters central en el
Proyecto: la cuestin de gnero y polticas pblicas, en primer lugar y, en
segundo, el rol de las ONGs en las polticas pblicas en los 90. La otra temtica
de inters para este panorama general, la cuestin indgena es tratada en un
Informe por separado, presentado por el rea que se encarga de dicha temtica.
3.1 Gnero, Familia y polticas sociales
En este apartado realizamos un anlisis de la problemtica de gnero en las

polticas sociales. Esto se enmarca en una pregunta ms general sobre el rol de
las polticas pblicas y las familias. Segn la clasificacin que realiza E. Jeln
(1998) sera necesario pensar la intervencin pblicas en las familias en 3
dimensiones. En primer trmino, en la promocin de la democracia e igualdad en
las relaciones familiares para lo cual es central el tratamiento de la equidad entre
los gneros como uno de los criterios rectores de polticas pblicas con el objetivo
de revertir situaciones injustas para con las mujeres. Sin embargo, no se trata de
una tarea sencila. Tal como afirma la autora "Sin una reestructuracin de las
relaciones econmicas, este tipo de polticas tiende a ser asistencialista. Aunque
intenten promover la igualdad, a menudo refuerzan la diferenciacin y promueven
la estigmatizacin de la poblacin (las mujeres) que reciben esa ayuda" (pg.
130). En segundo trmino, la defensa de los derechos humanos implica una
intervencin en el interior de las familias donde con ms frecuencia se violan tales
derechos. En tercer lugar, dado que la familia es una institucin formadora de
generaciones es una mediadora entre un momento histrico dado y el futuro de
dicha estructura social. Por ende, se trata de direccionar a las familias en pos de
no reproducir y no reforzar los patrones de desigualdad existentes para la cual dos
son los caminos, segn la autora: "la ampliacin de las garantas pblicas
relacionadas con los derechos de la ciudadana social, lo cual implica una poltica
igualitaria y universalista. Por otro lado, acciones dirigidas a la deteccin temprana
de poblacin en riesgo." (pg. 132).
41
Para analizar la relacin entre polticas sociales y gnero nos basamos a

continuacin en el Diagnstico de la Situacin de Gnero en la Argentina realizado
por la responsable de Gnero de Unicef Argentina, Eleonor Faur (2001). La
especialista destaca que, segn la informacin publicada por el SIEMPRO,
organismo dependiente de la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin, en
1998, el 13% de los ms de 70 programas en ejecucin considera a las mujeres
como un componente particular de la poblacin beneficiaria.
Realizando un anlisis por reas, comenzado por la temtica de salud, en
seis de los 14 programas de Atencin a la salud se incluye a las mujeres en su
poblacin beneficiaria, que aparecen dentro de la poblacin en riesgo. El primero
es el Programa Ampliado de Inmunizaciones, que apunta a mantener la cobertura
nacional de inmunizacin en un nivel superior al 90%. Este programa se desarrolla
en todo el pas y posibilita la administracin de vacunas y el control
epidemiolgico. La poblacin beneficiaria en este caso son las mujeres
embarazadas y los nios. El segundo de ellos es el Programa Materno Infantil
(Promin), cuyo objetivo es procurar la mxima cobertura de salud para las
embarazadas, nios y adolescentes del pas, en el marco de las Metas del
Compromiso en Favor de la Madre y el Nio, contribuir a la disminucin de los
riesgos evitables de enfermar y morir en la poblacin objetivo y fortalecer los
programas provinciales a travs de la normatizacin, capacitacin, asesoramiento
tcnico, asignacin de recursos, control general de gestin y evaluacin,
promoviendo estrategias de atencin primaria en salud.
Por ltimo, el Proyecto de Lucha contra el Sida y Enfermedades de
Transmisin Sexual est destinado, entre otros grupos poblacionales, a las
mujeres embarazadas que realizan controles de salud en servicios pblicos. El
objetivo de este programa es reducir la incidencia de la infeccin por VIH y ETS,
informar a la poblacin y mejorar la capacidad de gestin de los programas de
lucha contra el sida.
Contina Faur (op.cit) sealando que en tan solo cinco de los treinta
programas destinados al empleo y el desarrollo productivo se menciona a las
mujeres como grupo especfico dentro de la poblacin beneficiaria. Estos
programas son: Acciones Especiales de Capacitacin, Programa de Capacitacin
para el Autoempleo y la Microempresa, Programa Regional para el Fortalecimiento
del Entrenamiento Tcnico y Profesional de Mujeres de Bajos Ingresos, Rgimen
de Crdito Fiscal y Proyecto Joven. Retomando las formas de intervencin pblica
que seala E. Jeln, pareciera que si se las toma como grupo de riesgo en cuanto
a la Salud Materno Infantil, no aparecen particularmente beneficiarias en polticas
de empleo que tiendan a dotar de una mayor equidad en el terrreno laboral.
Tampoco, continua Faur, en los Programas considerados de accin y
desarrollo Comunitario las mujeres aparecen como una problacin de referencia
especfica. En efecto, en los catorce programas nacionales de este rubro, en uno
solo se hace referencia a las mujeres de modo explcito. El objetivo del Programa
de Atencin a Grupos Vulnerables es brindar asistencia tcnica y econmica para
42
la realizacin de diagnsticos sobre demandas de la poblacin en el nivel local y la

formulacin de planes barriales integrales, y el financiamiento y asistencia tcnica
a proyectos comunitarios de asistencia directa. Entre otros grupos poblacionales,
el programa se dirige a mujeres jefas de hogar.
Concluye dicha autora que "En trminos generales, se observa que el tema
de la promocin de las mujeres ha ido configurando un espacio dentro de las
instancias de gobierno, pero es necesario fortalecer procesos que logren instalar
un enfoque de gnero y ciclo vital que atraviese el conjunto de las polticas
sociales" (pg. 56)
3.2. Otras problemticas de gnero
En relacin al trabajo infantil, suele considerarse que ste se encuentra ms

extendido en nios que en nias, pero esta informacin oculta la particularidad del
trabajo de las nias y su alta participacin en las actividades domsticas. En las
reas urbanas trabajaba, en 1994, el 4,4% de los varones entre 6 y 14 aos,
mientras que dicha proporcin en el caso de las nias alcanzaba el 2,4%. Este
predominio se invierte al considerar el trabajo domstico en los hogares: en l la
incidencia entre las mujeres es mucho ms elevada. El 50, 3% de las nias de entre
6 y 9, el 71,4% de las de 10 a 13 aos y el 75,3% de las de 14 aos ayuda en el
cuidado del hogar durante una parte de su tiempo.
Algunos nios y nias trabajan en el mercado o en los hogares.
Investigaciones cualitativas muestran que las nias de clases bajas
frecuentemente reemplazan a sus madres en este rol, cuyo cumplimiento se
encuentra ligado a la posibilidad de jugar o salir, hecho que no ocurre con los
varones. A los varones, por su parte, se les asigna la responsabilidad de proveer
ingresos econmicos al hogar.
En el terreno de la salud reproductiva se observan grandes diferencias
regionales en los embarazos adolescentes. El 14,9% de los nacimientos en 1999
fueron de madres entre 15 y 19 aos, o sea que ms de 102,000 adolescentes dan a
luz cada ao. Pero mientras en una provincia pobre como el Chaco, el porcentaje de
maternidad en adolescentes asciende al 23,3%, en la ciudad de Buenos Aires con
un nivel de ingresos elevados- no supera el 6,2%.
Generalmente el nivel educativo de las madres adolescentes es bajo. Un
punto crtico asociado con el embarazo adolescente es su recurrencia, lo que pone
en peligro la salud de la madre y el nio. En efecto, ms del 10% de las muertes
maternas registradas corresponden a jvenes de entre 10 y 19 aos.
Un apartado merece la informacin sobr violencias contra la mujer como
dimensin a tomar en cuenta en las polticas sociales ligadas a gnero.
Retomando la clasificacin de E.Jeln, tal dimensin aborda la cuestin de los
derechos humanos en la familia. Por eso, dicha informacin, a pesar de
incompleta, alerta una vez ms sobre el grado de tensiones y agresividad que a
43
veces forma parte de la vida familiar e induce a reflexionar sobre las relaciones de
poder presentes en el entorno familiar que atraviesan la dimensin generacional y
de gnero (Jeln 1994).
En cuanto a lo sucedido en la dcada del 90 sobre este tema, la Argentina
ha aprobado en 1996 por medio de la ley 24.632 la Convencin Interamericana
sobre Sancin, Prevencin y Erradicacin de la Violencia contra la MujerConvencin de Belem do Par (1994). Existen algunos proyectos que proponen
reconocer la jerarqua constitucional de la Convencin de Belem do Par en los
trminos del artculo 75 inc. 22 de la Constitucin Nacional.(Dolores Dominguez,
Mary Snchez y otros Expte. 3115-D-96; Marcela Bordenave Expte.1874-D-98)
Sin embargo, estos proyectos no han recibido tratamiento an por parte del
Congreso de la Nacin.
La Convencin -un verdadero logro del movimiento de mujeres de Amrica
Latina en la cuestin de violencia contra las mujeres- no ha sido traducida a
normas, polticas, planes o servicios concretos en la materia. Existe un gran
desconocimiento de la Convencin por parte de jueces/zas, operadores/as del
derecho, abogadas/os, polica, sistema de salud, funcionarios/as pblicos/as,
docentes, etc. Tampoco se observa una apropiacin significativa de la Convencin
por parte del movimiento de mujeres, organizaciones no gubernamentales de
mujeres, de derechos humanos, abogadas, etc. Por ltimo, respecto a las
obligaciones del Estado establecidas en los artculos 7 y 8 de la Convencin, se
observa un significativo retraso en dar cumplimiento con dichas obligaciones de
una manera integral y efectiva, fundamentalmente a nivel nacional. Existen
algunas propuestas en algunos niveles provinciales y municipales, por ejemplo la
ley sobre violencia del Chaco No. 4377 y la ordenanza de la Municipalidad de
Vicente Lopez (Provincia de Buenos Aires) sobre Acoso Sexual de diciembre de
1998. Asimismo, no se han realizado demasiadas acciones a nivel nacional en
trminos de la difusin de la Convencin de Belem do Para, ms all de su
publicacin.
En cuanto a la informacin sobre actos de violencia cometidos contra las
mujeres, los datos existentes son incompletos y sin duda constituyen uno de los
temas pendientes en las estadsticas oficiales. Segn la experta Silvia Chejter,
consultada para la realizacin de un Informe del Ministerio de Desarrollo Social
sobre las Metas de la Cumbre Mundial de la Infancia coordinado por G. Kessler,
en todos los servicios e instituciones -gubernamentales y no gubernamentales la
capacidad de atencin est permanentemente en su punto lmite. Todos los
servicios y programas tienen una altsima demanda, y los servicios atienden una
gran cantidad de personas (o realizan un alto nmero de prestaciones), todas las
posibles. A menudo se restringe la publicidad y difusin de un servicio para evitar
que sea desbordado por el aumento de la demanda.
A ttulo ilustrativo se extraen algunos de los datos de los servicios
consignados por la citada experta:
44
En relacin a la violencia domstica, en 1995, hubo 1009 denuncias; en

1996: 1601 y en:1997: 1820. Datos del Centro de Informtica Judicial de la
Cmara Civil (Corresponden a la Ley 24417 de Proteccin de la Violencia
Familiar). El promedio anual de casos atendidos por agresiones de la pareja es de
3500 en Centro Municipal de la Mujer de Vicente Lpez, Programa Violencia
Domstica y Sexual. Aproximadamente 5000 personas por ao, -en su mayora
vctimas de violencia conyugal y abuso sexual son atendidas en el Centro de
Asistencia a las Vctimas de Delito, de Crdoba. En 1996 y 1997 hubo 25.000
llamadas de promedio anual en la lnea telefnica de crisis (violencia) DGM de la
ciudad de Bs. As. En 1998 se atendieron 1700 personas en el servicio de
Violencia Familiar del Hospital Alvear, de las cuales 1200 (70 % corresponden a
violencia marital). Durante el ao 1998 se atendieron 750 mujeres por agresiones
de la pareja (Servicio de Violencia Familiar, Hospital Madariaga, Posadas).
Alrededor de 5000 fueron las personas atendidas durante el ao 1998 por
la Asociacin Argentina de Prevencin de la Violencia Familiar (ONG, Buenos
Aires), (3600 asistencia grupal y 1200 asistencia individual, alrededor de 100
patrocinios: todos casos de violencia familiar, incluidos abuso sexual infantil). De
200 mujeres que fueron atendidas por el Centro de Fortalecimiento Familiar de
Posadas (ONG), el 50 % corresponde a situaciones de maltrato en la pareja.
En cuanto a las violaciones, las cifras de casos denunciados -violaciones y
otros delitos sexuales llamados en Argentina "delitos contra la honestidad"- oscilan
entre las 5000 y 7000, para todo el pas. Si bien hay oscilaciones anuales, es
marcado el incremento en la cantidad de denuncias que se produjo en los ltimos
10 aos. Registro de Estadstica Criminal de la Repblica Argentina). Las cifras de
condenas por delitos sexuales oscilan entre los 400 y 500 anuales mantenindose
estas cifras a lo largo de los ltimos 40 aos) (Registro de Estadstica Criminal de
la Repblica Argentina). Otros datos disponibles, son los casos que llegan a las
instituciones asistenciales.
El porcentaje de casos de violacin que llegan a los servicios
gubernamentales y no gubernamentales, alcanza hasta un 10%: por ejemplo, en el
Servicio de Violencia familiar del Hospital Alvear (ciudad de Buenos Aires) del total
de consultas, el 5 % (85 sobre un total de 1700); 1 % (40 por aos promedio) en el
centro Municipal de Vicente Lpez; Red Solidaria (Chaco) 4 % (21 casos sobre
500). En el nivel no gubernamental los valores son un poco ms elevados: en el
Centro de Fortalecimiento Familiar (Posadas), un 15 % (30 casos sobre 200); 10
% de los casos (6 sobre un total de 50); Trayectoria por una Vida sin Violencia
(Buenos Aires); 7 % (10 sobre 150) Grupo de Mujeres de Crdoba.
En cuanto al maltrato, abuso sexual infantil e incesto, se poseen pocos
datos, pero cabe consignar que entre el 1-1-94 al 6-6-97 se realizaron 196
exmenes mdico-forenses a presuntas vctimas de abuso sexual, 135 casos
fueron confirmados, de ellos 76 o sea el 73 % fueron nias; 27 % varones. El 75 %
corresponde a abusos deshonestos y 25 % a violaciones. Los perpetradores son
45
mayoritariamente familiares (padres, padrastros y otros familiares) cuando no son

familiares son conocidos.
Otros datos sobre abuso sexual y maltrato muestran que el 76 % de las
denuncias por delitos sexuales corresponde a menores de 21 aos y la
prevalencia de las mujeres en el total de delitos sexuales, es del 87 %; para todas
las edades, las vctimas conocan al agresor/abusador. En un grupo de menores
de 15 aos (36) esto se observ en el 89 %. De este grupo, el 81 % de los
abusadores eran familiares directos: padres biolgicos (25 %), Padrastros (31%);
abuelos (9%), otros familiares-primos, tos, hermanos- (16%) y otros conocidos amigos de la familia y porteros (19 %)
Se atendieron 1500 consultas sobre maltrato infantil, durante un perodo de
poco ms de 5 aos. Para el perodo 1993-94, del total de motivos de consulta, 15
% correspondan a abuso sexual, cifra que en el perodo 1996-1997 alcanza el 45
% (datos del Programa de Asistencia al Maltrato Infantil de la DGM, ciudad de
Buenos Aires, perodo 1993-1998.
En la poblacin escolar de escuelas de la ciudad de Buenos Aires y
Avellaneda se encontr que 33 % de los chicos sufra abandono fsico o
negligencia; 23 % maltrato emocional; 18 % maltrato fsico; 25 % mendicidad, y
1.5 % abuso sexual. Durante el ao 1997 se registraron 13376 llamadas al
Telfono Te Ayudo. En base a 2415 de esas llamadas, se extraen algunos
resultados: el abuso y el maltrato de nias y nios se produce
preponderantemente en el mbito familiar; la mayor parte de las agresiones es por
parte de un adulto varn (padre, padrastro, abuelo); ms de 20 % de las
agresiones son de la madre. (Direccin Nacional de la Mujer de la Ciudad de Bs.
As). En base a esta misma muestra se ha podido constatar que el 51 % de las
agresiones denunciadas son de maltrato fsico; 29 % maltrato emocional; 8 %
negligencia; 12 % abuso sexual. El 52 % de las vctimas de estos abusos eran
nias y el 41 % varones. (Direccin Nacional de la Mujer de la Ciudad de Bs. As).
Se trata, sin dudas, de una deuda en las polticas sociales y de un tema que
recin ahora est ganando mayor visibilidad y legitimidad en tanto problema social.
3.3. Avances y retrocesos en las brechas de gnero
La crisis del los 80 aceler la tendencia en la incorporacin de las mujeres en la

fuerza laboral. Desde entonces se observa un incremento en el porcentaje de
hogares con dos proveedores. En la Argentina la tasa global de participacin de las
mujeres pas del 32.8% en 1974 al 47.1% en 1999 en la zona urbana. Para 1999 la
tasa mxima de participacin femenina en la fuerza laboral corresponde al rango de
mujeres entre 25 y 29 aos y asciende al 66,9%. Pero al mismo tiempo, la dificultad
de conseguir empleo es ms marcado en las mujeres: a lo largo de toda la dcada la
tasa de desempleo femenina ha sido ms elevada que la masculina.
46
En cuanto a la participacin poltica, la presencia de mujeres en cargos de

Presidente y vicepresidente es nula desde 1974. En la dcada de los 90 slo dos
mujeres desempearon el cargo de Ministra y las Secretaras de Estado se han
encontrado en su casi la totalidad ocupadas por hombres. En los poderes ejecutivos
provinciales, no se registran mujeres en cargos de gobernacin. En 1999, slo el 7%
de las intendencias estaba al frente de una mujer. Gracias a la aplicacin de la Ley
de Cupo, se ha comenzado a modificar la composicin de la Cmara de Diputados.
En la Cmara de Senadores, en cambio, no ha aumentado la participacin femenina.
En las legislaturas provinciales, la participacin femenina tambin ha crecido, como
consecuencia de la sancin y aplicacin de leyes de cupo en el nivel provincial. La
mxima representacin femenina se concentra en la Ciudad de Buenos Aires (35%
en unicamerales).
Con la Reforma Constitucional de 1994, en el artculo 75, inciso 22 se
reconoce jerarqua institucional a tratados y convenciones sobre derechos
humanos. Entre ellos estn expresamente reconocidos la Declaracin Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y la Convencin
sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer.
En cumplimiento de los compromisos asumidos con esta ltima
Convencin, fueron creados nuevos organismos tendientes a dar respuesta a la
problemtica de las mujeres en las polticas del Estado. En 1987 se cre la
Subsecretara de la Mujer, en 1991 fueron creados el Consejo Coordinador de
Polticas Pblicas para la Mujer y en 1992, el Consejo Nacional de la Mujer, con
dependencia directa de la Presidencia de la Nacin.
En 1998 se aprob un Plan de Igualdad de Oportunidades entre Varones y
Mujeres en el Mundo Laboral, responsabilidad conjunta del CNM y el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social. El mismo dio lugar al fortalecimiento de una serie de
programas orientados a la capacitacin de las mujeres para el trabajo, y a la
promocin de su vinculacin en el mundo laboral, la conciliacin de la vida familiar y
laboral y la difusin de informacin sobre mujeres trabajadoras.
Entre las iniciativas novedosas, la Direccin General de la Mujer de la
Ciudad de Buenos Aires, en conjunto con la Direccin General de Polticas
Sociales acaban de lanzar el Plan A la Par, que aboga por la igualdad de
oportunidades entre mujeres y varones en las familias, los trabajos, y la ciudad.
3.4. Las ONGs y las polticas sociales en los 90 Error! Bookmark not defined.
En 1995 Andrs Thompson y colaboradores realiza una diagnstico del rol de las
ONGs en las polticas sociales en la Argentina. En este apartado nos basamos en su
trabajo que est siendo actualmente actualizado por C. Acua, I. Gonzalez Bombal y
47
Candelaria Garay bajo el auspicio de la Fundacin Kellogs. En el citado trabajo, el

investigador encuentra que existen numerosas instancias de convergencia entre
ONGs y organismos del Estado y en el diseo, implementacin y evaluacin de
programas. El trabajo cita los factores factores endgenos y exgenos que han
contribuido a tal articulacin. Respecto a los primeros, se destaca el escenario de
crisis social que ha sobrevenido con posterioridad de las reformas econmicas y el
retiro del Estado en diversas reas, la descentralizacion de las polticas sociales, y la
necesidad de atender en forma eficiente las diversas demandas sociales. Con
respecto a los factores exgenos, sealan la presencia de agencias multilaterales de
crdito y organismos privados de cooperacin al desarrollo que han incentivado la
participacin de la sociedad civil en las polticas sociales.
Ya en 1995 el trabajo consignaba el mayor protagonismo de la comunidad en
la ejecucin de polticas sociales buscando incrementar la eficiencia de las
inversiones pero se planteaba un un interrogante sobre los resultados de la
interaccin Estado-ONGs, en tanto existen por lo menos dos factores que dificultan
la convergencia de esfuerzos. Por una parte, por las fuertes debilidades intrnsecas a
las ONGs que desconfiaban de la convocatoria del Estado por temor a ser cooptado
para las estrategias gubernamentale. Por otra lado, la credibilidad de la iniciativa
estatal ante la sociedad civil se ve obstaculizada por el hecho de que las polticas
sociales en Argentina han estado tradicionalmente teidas por el clientelismo, la
administracin de favores con criterios electoralistas y cortoplacistas, y la escasa
transparencia.
Cul es la respuesta actual a estos interrogantes? Todava no podemos
saberlo, pero sin duda, el Tercer Sector o las ONGS se han transformado en un
actor relevante en la ejecucin de polticas pblicas en nuestro pas. Las voces van
desde el profundo acuerdo con este rol relevante hasta una mirada que se pregunta,
como lo hace F. Repetto citado en pginas anteriores de este Informe, sobre el
sentido realmente democrtico y eficaz de tal rol.
El CENOC (Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad)
dependiente del Ministerio de Desarrollo Social ha constituido una base de datos
sobre ONGs a partir de 1997 que cuenta actualmente con datos sobre 11.033
asociaciones civiles y 3.300 fundaciones . En cuanto a las actividades a las que se
dedican, la mayora afirma dedicarse a ms de una temtica: el 56 % afirma
centrarse en el rea social, educacin 25,8 %, salud 20,6 %, trabajo 17,4 %, vivienda
7,9 %, infraestructura y servicios 3,6 %. Esto muestra que la gran mayora de las
ONGs se dedican a la temtica social.
48
Recursos Humanos que trabajan en las

ONG. 1999
Total pas
Rentados
Voluntarios
Promedio de RRHH por organizacin
Promedio rentados
Promedio Voluntarios
Promedio total
%
9,9
90,1
Cantidad estimada
20.700
188.387
4
33
37
22.604
186.483
209.087
Para el promedio no se contabiliza a las

grandes organizaciones de voluntarios
como la Cruz Roja
Fuente: CENOC
En nuestro pas, la aparicin de las Organizaciones de la sociedad civil en el

espacio pblico estuvo profundamente marcado por lo que A. Thompson denomina
"fenmeno ONG", es decir el protagonismo de ciertas organizaciones de la sociedad
civil -aquellas vinculadas a la reivindicacin de derechos, de minoras y al desarrollo
social- en el contexto de oposicin a la dictadura militar y advenimiento de la
democracia en los 80.
El accionar de estas organizaciones se encuadr, en gran medida, dentro del
paradigma de la dcada del 60, caracterizado por la revalorizacin de las bases y la
crtica a formas de relacin con los pobres basadas en la caridad. El papel de las
organizaciones se defina como parte implicada en un juego dialgico con los
sectores oprimidos, al margen del Estado. Ahora bien, el crecimiento y la diversidad
en la sociedad civil que advino lentamente con la vuelta de la democracia, sumado a
los cambios a nivel mundial que signaron el inicio de los 90, conducen a nuevos
modos de accionar y nuevos actores, que plantean otros paradigmas.
Fundamentalmente seala A. Thompson dos cambios ataen al mundo de las
organizaciones de la sociedad civil. Por un lado, se ampla el universo de las
estrictamente ONGs, para dar lugar en el espacio pblico a organizaciones
tradicionales, a otras no implicadas con el modo de accionar heredero de los 60, a
fundaciones -las que fueron protagonistas de un extraordinario crecimiento en los
primeros aos de esta dcada-. Pertenecer a este universo ya no implicar
necesariamente una relacin con la tradicin progresista de los 60. Por otro lado, se
abren nuevas posiblidades de relacin con el Estado, se plantean otras modalidades
de trabajo que tienen en cuenta las exigencias del mercado y otras fuentes de ayuda
financiera.
Ya advierte hace unos aos Thompson que, si bien hay una supuesta
voluntad de cambio y apertura a las ONGs por parte del Estado, se observa an
49
cierta preeminencia de lo declarativo por sobre los resultados concretos. Desde el

Estado, ms all de las buenas intenciones existentes entre los tcnicos que
impulsan algunos programas, no se revela concretamente un inters especial en
fortalecer las prcticas de las ONGs. Pero el rol de las ONGS durante los 90 no
estuvo exenta de las fuertes superposiciones entre diferentes reas
gubernamentales que ya se ha diagnosticado en la poltica social argentina. Se pone
as de manifiesto los dficits en materia de coordinacin a nivel del Gobierno
Nacional, y de ste con los gobiernos provinciales y las autoridades municipales. De
hecho, se trata de una falta de visin de conjunto acerca del sistema de poltica
social que se pretende, y, por ende, de cules son los respectivos roles del Estado,
el mercado y las organizaciones de la sociedad civil.
Thompson seala la existencia de un conjunto de problemas para lograr una
articulacin mas fluida entre el Estado y las ONGs, que deviene de la desconfianza y
en algunos casos, de la desvaloracin con que cada una de las partes observa a la
otra. Esto a su vez se relaciona con las propias tradiciones polticas que han hecho
que desde el Estado exista cierta propensin a cooptar las formas de organizacin
que surgen en la sociedad civil.
Si bien, como decamos, falta an una evaluacin conjunta de todos los aos
90 del rol de las ONGS en las polticas sociales, siguiendo con la evaluacin
realizada por Thompson, se contabiliza lo siguiente. En polticas pblicas del sector
agropecuario se desarroll el rol de las ONGs en el marco de dos programas: la
Unidad de Planes y Proyectos de Investigacin y Extensin para Productores
Minifundistas del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria; y el Programa
Social Agropecuario de la Secretara de Agricultura, Ganadera y Pesca de la
Nacin. En relacin a los programas de fomento del empleo y reconversin
productiva sobre todo su rol fue en la insercin laboral de la poblacin de escasos
recursos, especialmente la juvenil. En este sentido, el trabajo analiza el rol central de
las OPFSL en tres programas: el Programa de Formacin Profesional y el Programa
de Empleo de Inters Social, ambos del Ministerio de Trabajo; y el Proyecto Joven,
del Ministerio de Economa.
En tercer lugar, el trabajo destaca el rol de las organizaciones en los
Programas de Desarrollo Comunitario. En este rea de las iniciativas del Estado
existen tambin una serie de programas que convocan o tienen en cuenta de alguna
manera la participacin de instituciones de la sociedad civil. Aquellos de los que se
ha podido obtener suficiente informacin, incluyendo algunos que an estn en sus
etapas iniciales, son: el programa Fortalecimiento de la Sociedad Civil, dependientes
de la Secretara -y luego Ministerio- de Desarrollo Social; el Programa Materno
Infantil del Ministerio de Accin Social; y el Programa Fortalecimiento de ONGs de
Mujeres del Consejo Nacional de la Mujer. Por ltimo, se seala la existencia de una
serie de programas de los cuales el trabajo no ha podido presentar informacin
demasiado detallada, ms all de constatar su existencia y su convocatoria a ONGs.
50
4. Resumen y Conclusiones
Como mostramos a lo largo de este Informe, la Argentina llega a los 90 con un
esquema universalista de provisin pblica de educacin y salud y un sistema de
seguridad social ligado al empleo que enfrentaban severas dificultades financieras
de largo plazo, y con una legislacin laboral protectora que haba sido objeto de
reiterados embates. La orientacin de la provisin de servicios sociales, de la
seguridad social y de la legislacin del trabajo haba sido compatible con los
requerimientos de un modelo de crecimiento econmico basado en el mercado
interno (Corts y Marshall, 1993). A raz del persistente dficit fiscal agravado por
la deuda externa, a fines de los 80 el deterioro de la provisin estatal de servicios
sociales se haba agudizado notoriamente y el sistema previsional estaba
crticamente desfinanciado; adems, los empresarios se oponan ms
abiertamente a las regulaciones laborales protectoras, encontrando apoyo en
crculos gubernamentales. En este contexto prosper la nocin segn la cual era
necesario transformar la poltica social.
Corts y Marshall (1999) realizan una caracterizacin de la nueva
configuracin de las polticas sociales en los 90. Las autoras muestran como en los
aos 90 se generaliz en Amrica Latina un paradigma ideolgico que defina cmo
deba ajustarse la poltica social al modelo de liberalizacin econmica aplicado en la
regin. En efecto, presiones internacionales y locales y un clima ideolgico favorable
contribuyeron a que se adoptara este paradigma de reforma de la poltica social
como el nico compatible con las exigencias de la estrategia econmica elegida. Sin
embargo, las transformaciones fueron dispares en las distintas reas sociales,
siendo mayor en las reas consideradas cruciales para el xito de la estrategia
econmica. As, en las reas de gasto pblico social el camino elegido para
satisfacer los requerimientos de la estrategia econmica se constituy en un
impedimento tan o ms importante a la reconversin orientada por las prescripciones
derivadas del modelo de reforma. En consecuencia, como resultado de estos
procesos, la poltica social finalmente aplicada, considerada globalmente, ms que
homognea, fue una modalidad hbrida. En efecto, pese a los supuestos objetivos
de una reforma integral de la poltica social, los factores antes mencionados llevaron
a que se constituyera un modelo hbrido.
En concreto, en aquellas reas sociales definidas como prioritarias para el
xito de la estrategia econmica hubo menos espacio para que factores polticoinstitucionales bloqueen o contraren la estrategia original de reforma durante la
formulacin o la ejecucin de las polticas. Por ejemplo, la reforma que se
requerira para controlar los costos laborales era visualizada como ms crucial
para una estrategia exitosa de liberalizacin que las reformas de los sistemas de
salud pblica y educativo y, por lo tanto, la oposicin institucional tendra menos
margen de maniobra en el rea de la legislacin del trabajo. Por esto mismo era
esperable que sea en las reas cruciales donde ms progresen las reformas en
la direccin ideolgica adoptada, produciendo en ellas un efectivo cambio de
orientacin. Al mismo tiempo, el aumento de la pobreza y del desempleo llevaron
51
tambin a la implementacin de programas de lucha contra la pobreza, muchas

veces de corto aliento, superpuestos entre s y con poco xito.
Este fue el rasgo general de la reforma social en los 90, la constitucin de
un modelo hbrido como resultado de las tensiones entre la exigencia de reforma
social, las restricciones financieras para llevarlas a cabo y el aumento de
problemas sociales que requeran una respuesta inmediata. A estos problemas
propios de los noventa, se agregan problemas de larga data que no haban sido
resueltos. En primer lugar, puede decirse que la prioridad del Estado en los 90 en
el rea de polticas sociales no fue atender necesidades sociales de la poblacin
carenciada, sino ms bien en atender requerimientos institucionales y corporativos
de distintos actores (gobiernos locales, provinciales, organismos multilaterales), la
necesidad de mantener una serie de equilibrios y compromisos, de no perder
apoyo poltico de sindicatos y gobernadores del mismo partido.
La cuestin social no fue, en realidad, un tema central en los 90, no si se
evaluan los esfuerzos del estado en el rea. A esto se suma una fragmentacin y
dispersin de los programas sociales. Como se seal, en 1998 se contabilizan
alrededor de 60 programas sociales de combate a la pobreza, diseminados en
distintos reas de gobierno, dirigidos a grupos muchas veces similares. Hay, sin
dudas, una parte de los recursos que no pueden optimizarse por esta
superposicin y fragmentacin de la lucha contra la pobreza. Adems, esto atenta
contra la tendencia mundial hacia la implementacin de planes integrales contra
la pobreza. Sin embargo, no debe exagerarse la responsabilidad a la baja eficacia
en el uso de recursos, ya que estos no han sido suficientes para hacer frente una
cuestin social en creciente grado de complejizacin. Como tambin se ha
sealado, el gasto social ha sido procclico: en plena crisis del tequila ha
disminuido. Al estar subsumido a las restricciones de la reforma econmica, es
esperable que el gasto social sea procclico. A su vez, el desinters del Estado por
una verdadera reforma social en todos los mbitos se evidencia en que en los
aos expansivos de la dcada del 90 el nivel del gasto social fue inferior al
alcanzado durante el mejor perodo de los 80, 1986-1987 ; ms an, en 1996, en
el contexto de intensificacin de la vulnerabilidad externa, ingresos fiscales
insuficientes y exigencias de equilibrio fiscal por parte del Fondo Monetario
Internacional, por primera vez se redujo el gasto social en una etapa de expansin
econmica. Adems, en los 90, la estructura del gasto no difera de la de los aos
80 y la recomposicin hacia programas focalizados fue mnima.
Por otro lado, hay otros temas que cuestionan el modelo de reforma social
realizado. Uno, es la existencia de nuevos problemas sociales y poblaciones
vulnerables para los que no se han planificado polticas sociales. Los planes
existentes todava estn dirigidos a situaciones de pobreza estructural, es decir,
hogares con carencias crnicas y, en general, ubicados en hbitats determinados
(asentamientos, barrios de emergencia). Pero la magnitud de la crisis argentina en
las ltimas dcadas ha llevado a otros hogares, con caractersticas muy distintas a
una situacin de pobreza o, al menos alta vulnerabilidad. Es el caso de los nuevos
pobres, miembros de las clases medias que ven caer sus ingresos hasta cruzar la
52
lnea de pobreza. Sus perfil sociodemogrfico y cultural es diferente a la de los

pobres estructurales, tambin sus carencias, as como su localizacin geogrfica
(dispersin en los centros urbanos), por lo que requieren un tipo de polticas
particulares. Algo similar sucede con los hogares expuestos a una alta rotacin
laboral, lo que podemos llamar, trayectorias laborales inestables. Ellos tambin
estn expuestos a una peridica cada o lisa y llana supresin de los ingresos. Sin
duda, las polticas sociales actuales no dan respuesta a esto. En el contexto de
restriccin econmica actual, no se niega la necesidad de establecer prioridades
en la asignacin de gastos, pero en los 90 ni siquiera se plante en la agenda
pblica los nuevos temas de poltica social. Tampoco ha habido una profunda
implicacin de actores sociales en el tema, en particular del sector privado.
Si falta evaluar an el rol que realmente jugaron las organizaciones de la
sociedad civil en la poltica social en los 90; pero al menos su presencia en el
espacio pblico fue innegable. Menos visible fue el rol de otros actores, como
sindicatos y, particularmente, el sector privado empresarial. El Estado no jug un
rol articulador entre los actores en pos de un mejoramiento de la situacin social.
Por ltimo, hay un cuestionamiento central en relacin a las polticas focalizadas:
si se analiza su impacto en la reduccin de la pobreza, no hay dudas que no
afectaron a la incidencia de la misma. Aqu se abre un debate necesario: es el rol
de tales planes disminuir la pobreza o su objetivo es asistir para evitar mayores
conflictos sociales y evitar situaciones de carencia extrema? Sin duda, como la
pobreza se mide por ingresos, ninguna poltica que no afecte los mismos, tendr
incidencia en los indicadores de pobreza. Se plantea un tema complejo, una
necesidad de sinceramiento de la poltica social, para que no se le demande ms
de lo que es capaz de realizar. Pues al hacerlo, puede producirse su
deslegitimacin ante la sociedad. Es decir, es necesario repensar cul es el rol
an acotado- que le compete a la poltica social en los contextos actuales.
Por ltimo, sera de inters concluir con una mirada general de la dinmica
poltico-insititucional que rige la poltica social, tal como han mostrado C. Acua, F.
Repetto, y M. Tomassi. Ellos, al analizar el conglomerado de polticas sociales,
observan caractersticas muchas veces opuestas a las deseables. Consideran que
las deficiencias de este conjunto de polticas conlleva graves consecuencias para
la situacin social y empujan a la Argentina hacia niveles de pobreza en sus
diferentes manifestaciones- cada vez mayores. Plantean que ms all del
contenido de las polticas pblicas, es necesario atender a las caractersticas y los
determinantes del proceso por el cual stas son gestadas e implementadas y
operar en este terreno para producir mejoras. Se ha sealado que en la particular
combinacin de incentivos que imponen ciertas reglas institucionales yace el quid
de la peculiar caracterizacin de las polticas sociales argentinas y el
funcionamiento del sector social en su conjunto. Es necesario revertir la
caracterizacin vigente. A continuacin se repasan las caractersticas que ya
hemos sealado en el presente informe.
En lugar de estabilidad, las polticas en ciertas reas sociales estn
signadas por excesiva volatilidad las polticas de combate a la pobreza son
53
quizs el mejor ejemplo de esto- impidiendo que se generen los horizontes

necesarios para generar los cambios de conductas y de capacidades deseados. Al
mismo tiempo se evidencia ausencia de flexibilidad, lo que impide que las polticas
se vayan ajustando de acuerdo a las necesidades planteadas por el entorno.
Existe adems una importante falta de coordinacin entre polticas y programas,
proveniente como se ha indicado, de la balcanizacin de los procesos decisorios
entre varias islas con pocos incentivos y capacidades para la cooperacin.
Evidencia de esta incapacidad es provista por el fracaso de recientes intentos
explcitos de integracin de la oferta programtica focalizada en el plano horizontal
del Estado nacional, as como en las dificultades para coordinar estrategias
comunes en los servicios sociales o en las acciones frente a la pobreza.
A lo anterior se agrega que existe una pobre cultura de evaluacin de
programas sociales, lo que impide que se activen los necesarios procesos de
aprendizaje que permitiran mejorar las polticas a partir de la experiencia.
Asimismo, existen problemas de rigidez de las polticas. En el rea de desarrollo
social, como en otras, las intervenciones no se adecuan a los cambios en las
circunstancias contextuales. La rigidez de la oferta (ms all de que se diseen y
pongan en marcha nuevos programas en general asociados a coyunturales
prioridades los funcionarios de turno, ejemplo de la volatilidad de estas polticas, al
igual que ocurre en los programas compensatorios de educacin) se explica en un
nivel intermedio, por la falta de prioridades claras, las inercias burocrticas y la
descoordinacin de esfuerzos entre los organismos responsables. Como ejemplo,
ntese que el aumento del desempleo en los ltimos aos gener que se pusieran
en marcha una serie de programas especficos de empleo temporario, que en los
hechos no expresan las prioridades centrales del contexto socioeconmico. Esto
torna a los programas inflexibles, porque no estn realmente asociados a una
definicin clara de los problemas o sectores a ser atendidos.
Lo sealado hasta aqu contribuye al deterioro en la pertinencia de la
poltica social, cuyo mayor exponente es observado en las reas de combate a la
pobreza, en sus diversas dimensiones: seguridad social, polticas laborales activas
y desarrollo social. Resulta difcil ignorar las duras crticas que estas polticas
generan tal y como son implementadas. Como se ha ilustrado en la seccin
anterior, su diseo e implementacin parecen responder ms al oportunismo
poltico de los gobiernos de turno, que al objetivo de hacer frente a una necesidad
efectiva de la poblacin objetivo. En el rea de desarrollo social, cuando se
observa la implementacin de esas acciones, numerosas y desarticuladas, queda
claro que la oferta deja de ser pertinente. Los casi 70 programas existentes al
momento (y la evolucin de los mismos hasta llegar a esa cifra durante los aos
noventa), sumados al creciente aumento de la pobreza y la vulnerabilidad social,
demuestran que esas intervenciones no han cumplido con los objetivos para los
cuales fueron creadas.
Dada la naturaleza de las deficiencias del sector social en Argentina, para
que se puedan producir cambios, es necesario operar sobre niveles de reglas
altos, esto es, sobre aquellas cuestiones que determinan los incentivos de los
54
actores relevantes y conducen a los resultados conocidos. Se ha sealado que los

determinantes de las deficiencias de la poltica social y en particular de la poltica
contra la pobreza- yacen en primera instancia en un nivel muy alto de reglas, tales
como la discrecionalidad con la que cuenta el presidente para tomar decisiones de
poltica, el desfasado rol ejercido por el Congreso, la naturaleza de las carreras
polticas en Argentina, los instrumentos legislativos en manos del Ejecutivo, la
fragmentacin impuesta por el federalismo, y en un orden ms bajo de reglas, los
perversos incentivos que enfrenta la burocracia al no contar con principales con
horizontes de largo plazo.
Ciertos aspectos de este nivel institucional son de muy difcil alteracin y
en algunos casos las condiciones para alcanzar los acuerdos que permitan las
reformas necesarias simplemente no estn dadas. Sin embargo, siempre que
se pueda operar de manera efectiva sobre dichas realidades, reconociendo las
limitaciones impuestas por el entorno de reglas, conviene hacerlo.
55
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Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

EVOLUCION DE LA POLITICA SOCIAL ARGENTINA EN LA

Proyecto Self-Sustaining Community Development in Comparative Perspective

Buenos Aires, Mayo 2002

EVOLUCION DE LA POLITICA SOCIAL ARGENTINA EN LA DECADA DE LOS 90'S: CAMBIOS

Creciente nivel de pobreza, que alcanz al 30% de la poblacin a fines de

La existencia de un amplio sector de la poblacin con insuficientes niveles de

1.2 Distribucin del ingreso

Del conjunto de acciones econmicas claves que habra de afectar

Ahora bien, qu ha sucedido desde finales de los ochenta, a partir del

1.3. Mercado de trabajo

Monza (1996) pone de relieve algunos aspectos notorios del creciente

Grafico 1. Fuente: Encuesta Permanente de Hogares. INDEC.

La informalidad laboral afecta principalmente a los trabajadores de menores

- Patrones (5 o menos empleados)

En Argentina, es elevado el nivel de cobertura de la enseanza bsica. Los nios

Argentina es un pas con moderada tasa de mortalidad infantil. El promedio

Fuente: Ministerio de Salud.

2. Las polticas sociales en los '903

2.1. Evolucin del Gasto Social en los noventa

La estructuracin y dinmica del Gasto Pblico Consolidado Social (GPCS)

ganaron protagonismo hasta llegar a disponer del 67,64% de los recursos en

de Programacin Econmica y Regional, 1999a).

II.1. Educacin, cultura y ciencia y tcnica

2.2. Descentralizacin y focalizacin en educacin y salud

Al iniciarse el gobierno de Menem en 1989, el mismo se encontr con un

de Educacin del gobierno nacional y a los responsables de las carteras

impactaba de forma diferencial entre los estratos sociales (Subsecretara de

recursos. Asimismo, asumi la responsabilidad de garantizar los servicios de salud

aos de edad, embarazadas, nios de 0 a 2 aos y adolescentes con NBI, siendo

diferenciales de cada jurisdiccin subnacional, es decir, del margen de autonoma

2.3. Las polticas de lucha contra la pobreza

La agenda social de los primeros aos de la dcada del noventa an no inclua

meses, al tiempo que el anunciado Gabinete Social Federal nunca lleg a

entre los actores estatales y las organizaciones sociales. Se lleg as a un nuevo

sintona con un consenso modernizador legitimado internacionalmente acerca de

que a lo largo del ao 2001 se sucedieron idas y vueltas en torno a la potencial

Adems de la puesta en marcha de la Secretara de Desarrollo Social, el gobierno

Respecto a estos ltimos actores, en especial ligados al Banco Mundial y el Banco

dinmica posterior a este intento de racionalizacin explica tambin el tipo y

transferidos a un rgimen no contributivo. Por otro lado, se disminuy el abanico

Concluido el gobierno de Cafiero, en 1991 asumi la gobernacin Eduardo Duhalde,

Un primer elemento que estructur la visin sobre la problemtica del

tuviera su propia normativa) dej un amplio margen de discrecionalidad a favor de

La promesa de participacin social que brindaba el Plan, asociada a la

Histricamente los dos componentes centrales de la seguridad social, el

indemnizatorios al momento de finalizacin de los plazos convenidos y rebajas o

Nos detendremos someramente en cuatro aspectos: a) los costos del sistema

Es interesante observar como fue evolucionando el nmero de afiliados al rgimen de

complementarios y de recomposicin; el pago de todo retiro transitorio por

sociales ha sido diferente a la observada en el sistema previsional. En este caso

La confusin sobre el nmero de entidades y afiliados es realmente notoria. Segn datos de

disparidad, dependiendo de los recursos de cada obra social, al interior de las

3. El anlisis de la cuestin de gnero en las polticas sociales y del rol de

En este apartado realizamos un anlisis de la problemtica de gnero en las

Para analizar la relacin entre polticas sociales y gnero nos basamos a

la realizacin de diagnsticos sobre demandas de la poblacin en el nivel local y la