Sentencia C-935/04

VI.

CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

6.1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 241, numeral 4 de la
Constitucin Poltica, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la norma acusada hace parte de una Ley de la Repblica.
6. 2. La materia sujeta a examen
Segn el actor el Congreso de la Repblica al expedir la Ley 848 de 2003
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la
Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2004 desconoci i) el principio de coherencia macroeconmica
establecido en el artculo 7 de la Ley 179 de 1994 (art. 20 del Estatuto
Orgnico de Presupuesto), por cuanto las metas de recuperacin y
crecimiento de la inversin privada no corresponderan a la realidad y en
consecuencia las sumas previstas en la Ley acusada por concepto de recaudo
de obligaciones tributarias estaran sobredimensionadas; ii) el principio de
homestasis presupuestal establecido en el artculo 8 de la Ley 179 de 1994
(art. 21 del Estatuto Orgnico de Presupuesto) por cuanto el presupuesto de
rentas tendra un incremento del 5.8% en tanto que el crecimiento estimado
del PIB alcanzara apenas el 3.3%
Los intervinientes y el seor Procurador coinciden en afirmar que no asiste
razn al actor en su acusacin y hacen nfasis en que i) el actor parte de
consideraciones eminentemente subjetivas sobre el alcance de los principios
enunciados y su compatibilidad o no con la ley acusada; ii) el Trmite dado a
la Ley de presupuesto se ajust a los mandatos superiores al tiempo que el
Congreso en cumplimiento de sus funciones tuvo oportunidad de analizar y
discutir las cifras presentadas por el Gobierno para sustentar la coherencia
macroeconmica del presupuesto previamente a la aprobacin de la misma;
iii) la simple afirmacin segn la cual el crecimiento del nivel de gasto del
Estado y del porcentaje del dficit fiscal, que caracterizan a Colombia en los
actuales momentos, impide que el sector privado crezca en las condiciones
que seran ideales para mejorar los recaudos tributarios, no es suficiente para
evidenciar que la prospectacin de rentas y la autorizacin de gastos,
contenida en el presupuesto no consulta las metas macroeconmicas;
iv)
para respetar el principio de homestasis presupuestal no se necesita que el
crecimiento del presupuesto de rentas coincida exactamente con el porcentaje
de crecimiento de la economa; v) El actor en su demanda al efectuar los
clculos sobre el crecimiento del presupuesto de rentas no tom en cuenta las
modificaciones introducidas al presupuesto de la vigencia de 2003 con base en
los recursos adicionados en la Ley 844 del 17 de octubre de 2003, vi) el
anlisis a efectuar por la Corte debe enmarcarse dentro del principio de

colaboracin de poderes y el respeto a la competencia del Congreso como

representante del pueblo para hacer la evaluacin poltica del contenido del
presupuesto y de su coherencia con las metas macroeconmicas planteadas
por el Gobierno y con el plan de desarrollo del cual debe ser instrumento; y
vii) el comportamiento de la economa depende de mltiples factores, de
variables objetivas y de expectativas de los Actores econmicos, que no
permiten sostener que una u otra valoracin de esos factores, dentro de las
mltiples posibles, sea la correcta, debindose en todo caso preferir aquella
valoracin, que ha sido resultado de un proceso de discusin entre quienes
representan a los ciudadanos.
Corresponde a la Corte en consecuencia examinar si asiste razn o no al
demandante en relacin con la supuesta vulneracin por la Ley 848 de 2003
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la
Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2004, de los principios de coherencia macroeconmica y
homestasis presupuestal establecidos en la Ley Orgnica de Presupuesto
(arts. 7 y 8 de la Ley 179 de 1994, 20 y 21 del Decreto 111 de 1996).
6. 3. Consideraciones preliminares
Previamente, la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones
relativas a i) los principios de coherencia macroeconmica y homestasis
presupuestal contenidos en la Ley Orgnica de Presupuesto y su alcance
frente a la Ley anual de presupuesto ii) los antecedentes, contenido y alcance
de la disposicin acusada, que resultan pertinentes para el anlisis de los
cargos planteados en la demanda.
6.3.1 Los principios de coherencia macroeconmica y homestasis
presupuestal contenidos en la Ley Orgnica de Presupuesto y su alcance
frente a la ley anual de presupuesto
6.3.1.1 La Corte ha explicado de manera reiterada que por su trascendencia e
importancia para el cumplimiento de las funciones estatales y para la
realizacin misma de los objetivos del Estado Social de Derecho, la
elaboracin y ejecucin del presupuesto est supeditada al cumplimiento de
claras directrices y condicionamientos superiores, as como de una serie de
principios establecidos tanto en la Constitucin como en la Ley orgnica de
Presupuesto cuya aplicacin garantiza una adecuada y legtima poltica
presupuestal1.
As, para efectos de la elaboracin del presupuesto la Constitucin le seala al
Gobierno i) que no se podr percibir contribucin o impuesto que no figure en
el presupuesto de rentas, ni hacer erogacin con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.); ii) que el presupuesto debe
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iii) que en la ley
de apropiaciones no se puede incluir partida alguna que no corresponda a un
1 Sentencia C-1645/00 M.P. Carlos Gaviria Daz. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias

C-442/01 y C-177/02
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra C-1064/01 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Jaime Crdoba Trivio C-1065/01
M.P. Alfredo Beltrn Sierra.

crdito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley

anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el funcionamiento de
las ramas del poder pblico, al servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al
Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iv) que el proyecto de ley de
apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos que el Estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Y que si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno deber proponer, en forma separada, ante las
comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creacin de
nuevas rentas o la modificacin de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados (art. 347 C.P.); v) que la ley de apropiaciones debe
contener un componente denominado gasto pblico social que agrupar las
partidas de esa naturaleza y que excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto pblico social tendr prioridad sobre
cualquier otra asignacin (art. 350 C.P.); vi) que en la distribucin territorial
del gasto pblico social se tendr en cuenta el nmero de personas con
necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin, y la eficiencia fiscal y
administrativa, segn reglamentacin que har la ley (art. 350C.P.); vii) que el
presupuesto de inversin no se podr disminuir porcentualmente con relacin
al ao anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones. (art. 350 C.P.); viii) que el Congreso no podr aumentar
ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno
ni incluir una nueva, sino con la aceptacin escrita del ministro del ramo (art.
351 C.P.); ix) que el Congreso podr eliminar o reducir partidas de gastos
propuestas por el Gobierno, con excepcin de las que se necesitan para el
servicio de la deuda pblica, las dems obligaciones contractuales del Estado,
la atencin completa de los servicios ordinarios de la administracin y las
inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artculo
341 superior (art. 351 C.P.).
A ms de lo anterior, el Gobierno en la elaboracin del presupuesto debe
respetar los principios establecidos a partir de los mandatos superiores en la
Ley Orgnica de Presupuesto y que rigen el sistema presupuestal.
Al respecto cabe reiterar que la ley orgnica se diferencia de la ley anual de
presupuesto en que, "mientras que la ley orgnica regula el proceso
presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba,
modifica y ejecuta el presupuesto (CP art. 352) 2, el contenido propio de las
leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a stas corresponde estimar los
ingresos y autorizar los gastos del perodo fiscal respectivo (CP. arts 346 y
ss)3.
2 Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley orgnica del presupuesto regular lo correspondiente
a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y
de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo, as
como tambin la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

Artculo 346. El gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deber
corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentar al Congreso, dentro de los primeros diez das de cada
legislatura.
En la ley de apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a un crdito judicialmente reconocido,
o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional

En relacin con la ley orgnica del presupuesto ha sostenido la Corte en

efecto que esta, tiene caractersticas constitucionales especiales:
En primer trmino, la misma Constitucin le confiere ese alcance por
estar determinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art.
151 C.P.). De este carcter preeminente se desprenden varias consecuencias
importantes: a) la ley orgnica, condiciona la expedicin de leyes sobre la
materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas
a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneracin o desconocimiento de
lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de
las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad. 4
En este sentido ha explicado la Corporacin que cuando se demanda una
disposicin relativa al presupuesto, debe confrontarse la disposicin acusada
no solamente con el texto constitucional, sino tambin con la Ley orgnica .
Cabe recordar finalmente sobre este punto que en atencin a los mandatos
del artculo 252 superior y de conformidad con el artculo 24 de la Ley 225 de
19955, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se
compilan la Ley 179 de 19946 y la Ley 225 de 19957, as como la Ley 38 de
19898, que conforman el Estatuto Orgnico del Presupuesto.
6.3.1.2 Ahora bien, respecto de los principios presupuestales establecidos en
la Ley Orgnica de Presupuesto, a los que se ha referido la Corte en mltiples
pronunciamientos9, cabe recordar que el artculo 12 del Decreto 111 de 1996
-Estatuto Orgnico de Presupuesto-, seala lo siguiente:
ARTICULO 12. (Ley 38 de 1989, art.8, Ley 179 de 1994, art.4) Los
principios del sistema presupuestal son la planificacin, la anualidad, la
universalidad, la unidad de caja, la programacin integral, la
de desarrollo.
Las comisiones de asuntos econmicos de las dos cmaras deliberarn en forma conjunta para dar primer debate al
proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.

4Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. En el mismo sentido ver las sentencias C-1379/00 M.P. Jos
Gregorio Hernndez Galindo, C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y C-892/02 M.P. Alfredo Beltrn
Sierra.
Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. En el mismo sentido ver las sentencias C-1379/00 M.P. Jos
Gregorio Hernndez Galindo, C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y C-892/02 M.P. Alfredo Beltrn
Sierra.
5 Dicho artculo 24 de la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, autoriz al Gobierno Nacional para compilar las
normas de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin ni contenido, esta compilacin ser
el Estatuto Orgnico de Presupuesto..
6 Por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989 orgnica de presupuesto

7 por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto

8 Normativo del Presupuesto General de la Nacin
9 Ver, entre otras las sentencias C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz 546/94 M.P. Alejandro Martnez Caballero
423/95 M.P. Fabio Morn Daz, C-442/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-793/02 M.P. Jaime Crdoba Trivio

especializacin, la inembargabilidad, la coherencia macroeconmica y la

homestasis.
Dentro de dichos principios deben destacarse, para efectos de esta sentencia,
los principios de coherencia macroeconmica y homestasis presupuestal que
se encuentran definidos respectivamente en los artculos 20 y 21 del Estatuto
Orgnico de Presupuesto, cuyo tenor es el siguiente:
ARTICULO 20. (Ley 179 de 1994, art.7). Coherencia Macroeconmica. El
presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconmicas fijadas por
el Gobierno en coordinacin con la Junta Directiva del Banco de la
Repblica.
ARTICULO 21. (Ley 179 de 1994, art.8) Homestasis Presupuestal. El
crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los
crditos adicionales de cualquier naturaleza, debern guardar congruencia
con el crecimiento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio
macroeconmico.

Al respecto cabe recordar que aparte de su significacin desde el punto de

vista poltico, como expresin del principio de legalidad de los ingresos y de
los gastos10, el presupuesto se ha convertido en un claro instrumento de
manejo macroeconmico11. Por ello ha dicho la Corte que reducir el alcance
normativo de la Ley de presupuesto a un contenido meramente administrativo
de tipo contable, o a un requisito o condicin para la ejecucin de las partidas
que contempla, es desconocer los poderes polticos del Congreso de la
Repblica en materia presupuestal12.
Al aprobar el presupuesto, el rgano legislativo ejerce, en efecto, una funcin
de delimitacin y control del poder del ejecutivo en materia econmica, y
contribuye a la efectiva realizacin de las metas fijadas en la ley del Plan de
Desarrollo Econmico y Social. La ley anual de presupuesto orienta as las
finanzas pblicas, imprimindole a la dinmica colectiva un rumbo u
orientacin particular, lo que la convierte claramente en un instrumento de
poltica macroeconmica13.
Ha dicho la Corte lo siguiente:
10 A respecto en la Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martnez Caballero, la Corte seal que el presupuesto
general de la Nacin es "... un mecanismo de racionalizacin de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple
funciones redistributivas de poltica econmica, planificacin y desarrollo; es tambin un instrumento de gobierno y de
control en las sociedades democrticas, ya que es una expresin de la separacin de poderes y una natural consecuencia
del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cmo se deben
invertir los dineros del erario pblico, lo cual justifica la fuerza jurdica restrictiva del presupuesto en materia de gastos,
ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de
la posibilidad de gasto gubernamental (subrayas fuera de texto)
11 Sentencia C-066/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil

12 Sentencia C-177/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra .

13 Sentencia C- 066 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

Todas estas reglas y restricciones particulares se explican por la

importancia del presupuesto en el origen de la democracia y en su
evolucin. Si bien la Corte no pretende hacer un resumen de la historia del
derecho pblico en esta materia, y de la cual surgi el principio segn el
cual no hay tributacin sin representacin14, s se quiere resaltar el hecho de
que el presupuesto cumple una funcin democrtica trascendental, en la
medida en que define cules son las rentas que el Estado cobrar a sus
ciudadanos y cules son los gastos en que incurrir; materias que exigen,
por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las
personas. As, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la
funcin democrtica de distribuir las cargas y beneficios dentro de la
sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribucin como
de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber
ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de
sus fines sociales.
La funcin administrativa y poltica del presupuesto no es incompatible,
entonces, con su carcter de herramienta macroeconmica15. Por el
contrario, la deliberacin del Congreso sobre el proyecto del presupuesto
constituye un control democrtico y peridico de los representantes del
pueblo a la poltica macroeconmica en su componente fiscal, propuesta por
el Ejecutivo. El presupuesto general de la nacin es una especie de contrato
democrtico anual sobre la asignacin de recursos escasos y la fijacin de
prioridades, mediante el cual el Estado concreta no slo un instrumento
medular en la direccin de la economa y la poltica macroeconmica, sino
la herramienta jurdica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de
fines esenciales del Estado y la poltica social para alcanzarlos. De este
modo, el servicio a la comunidad, la promocin de la prosperidad general,
la garanta y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
14 No se pierda de vista que buena parte de la evolucin que se dio en Europa desde la edad media hacia la consolidacin
de la idea de Estado, en los trminos acuados por la modernidad, se relaciona de manera esencial con el desarrollo de la
esfera de la Hacienda Pblica y la evolucin de los poderes del Parlamento sobre la poltica en general. La idea central
detrs de esta manera de organizar el poder pblico se relaciona con la necesidad de asegurar que la accin de los
miembros de una sociedad (el Estado o los mismos particulares) cuente con los recursos econmicos necesarios para
llevarla a cabo y tales recursos sean debidamente protegidos. Se trata, entre otros, de reconocer la utilidad y necesidad de
que el parlamento proteja los recursos dinerarios destinados a financiar la actividad pblica y as limite la capacidad de
accin del Ejecutivo (the power of the purse del parlamento es la elocuente expresin empleada en el derecho ingls
para referir este principio). Al respecto, pueden consultarse: David Coombs, El Poder Financiero del Parlamento.
Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1981, pgs. 281 y ss., y Parliaments of the World (Edicin preparada por Valentine
Herman) The Macmillan Press Ltd. East Kilbride (Escocia) 1976, pgs. 731 y ss., por tan slo citar dos textos clsicos
dentro de la literatura comparada, que dan cuenta del proceso histrico ya relatado y su importancia dentro de la
formacin de la idea moderna de democracia.

15 Sobre la importancia del presupuesto como herramienta de la poltica macroeconmica para, entre otros, cumplir los
fines sociales del Estado, la Corte ha dicho:
(... ) El presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento poderoso de manejo
macroeconmico, desempeando funciones esenciales como las de disminuir el paro y financiar servicios sociales y
pblicos, que de otra forma seran inaccesibles al pblico. Su importancia va ms all de las actividades de fomento (...)
En efecto, el presupuesto al definir las metas de gasto e inversin, fijadas en el plan de desarrollo, asume el carcter de
instrumento de poltica econmica. (Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
Acerca del anlisis de exequibilidad de la Ley 38 de 1989)

en la Constitucin, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad

de un orden justo (artculo 2 C.P.), tienen un correlato real y especfico en la
ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creacin y
reforma calificado que permita la discusin amplia y la mayor participacin
posible a travs de los representantes legtimos del pueblo reunidos en el
Congreso.16

En este sentido los principios de coherencia macroeconmica y de

homestasis presupuestal se explican en la medida en que, como lo ha
expresado esta Corporacin, el presupuesto "(...) est dirigido a hacer
compatibles en el corto plazo la poltica fiscal con las polticas monetaria,
cambiaria y crediticia y servir de medida realista de los Gastos del Gobierno
que inciden en la inflacin, en la necesidad de contraer o liberar el circulante,
en la tasa de cambio y en los intereses. Adems, el tamao del presupuesto
est relacionado con el dficit fiscal y el endeudamiento externo del sector
nacional17.
Concretamente sobre los principios en mencin la Corte Constitucional ha
sealado lo siguiente:
(E)n virtud del principio de coherencia, el presupuesto en su integridad,
segn lo dispone el artculo 346 de la Carta, debe ser compatible con las
metas macroeconmicas fijadas por el Gobierno en coordinacin con la
Junta Directiva del Banco de la Repblica, las cuales se establecen de
conformidad con el artculo 339 de la Constitucin Poltica, en el Plan
Nacional de Desarrollo, en cuya parte general "se sealarn los propsitos
y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin
estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la
poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el
Gobierno.
Igualmente, de acuerdo con el principio de la homestasis presupuestal, lo
que se persigue es mantener la congruencia entre el crecimiento real del
presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los crditos adicionales, y el
crecimiento de la economa, para evitar que genere desequilibrio
macroeconmico; funcin esta radicada exclusivamente en cabeza del
Ejecutivo, a quien corresponde, en su calidad de director y gestor de la
poltica econmica y fiscal del pas, y con fundamento en las metas y
prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que los rganos que
lo conforman - artculo 10. de la ley 179 de 1994, inciso 20.-, entre ellos la
Contralora General de la Repblica, no adquieran compromisos y
obligaciones sin contar con los respectivos recursos, o que si lo hacen, sea
bajo el sometimiento a las condiciones especiales que seale el Gobierno
para el efecto, en relacin con los gastos que no tengan el carcter de
16 Sentencia C-1064-01 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y
17 Sentencia C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz

Jaime Crdoba Trevio.

obligatorios.18
Por su parte la doctrina se ha referido a dichos principios de coherencia
macroeconmica y homestasis presupuestal19 para destacar su importancia
con el fin de asegurar que el Presupuesto Pblico sea un verdadero
instrumento que permita lograr los diferentes objetivos econmicos y sociales
del Estado20. Al respecto algunos autores hacen nfasis en la relacin de
dichos principios con el principio de planeacin 21, en tanto que otros lo
relacionan mas bien con el principio de equilibrio presupuestal22.
18 Sentencia C- 315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
19 El concepto de homestasis (Del griego, homo parecido, y stasis posicin, estabilidad). introducido por el
Legislador en el artculo 8 de la Ley 179 de 1994 para significar la necesidad de mantener el equilibrio macroeconmico
en la expedicin de la ley anual de presupuesto, proviene de la biologa como se recuerda en el Diccionario de la Lengua
Espaola en donde se define como Conjunto de fenmenos de autorregulacin, conducentes al mantenimiento de una
relativa constancia en las composiciones y las propiedades del medio interno de un organismo Por extensin tambin se
define como Autorregulacin de la constancia de las propiedades de otros sistemas influidos por agentes exteriores.
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola Vigsima primera edicin pag. 1119.
20 As por ejemplo el tratadista Jorge Gmez Ricardo seala lo siguiente:
En esencia, el principio de coherencia macroeconmica aspira a que el Presupuesto Pblico se encuentre armonizado y
articulado con las diferentes polticas econmicas que se propone el Estado (polticas fiscales, monetarias, crediticias,
cambiarias, de comercio y finanzas internacionales, sociales, laborales, etc.) para el logro de una serie de propsitos u
objetivos: crecimiento del producto interno bruto, reduccin de las tasas de desempleo, disminucin de los niveles de
inflacin, resolucin de situaciones recesivas, salir de una difcil situacin de estanflacin, evitar efectos negativos
producidos por desequilibrios en la balanza de pagos, resolver problemas de crisis cambiaria, evitar desequilibrios fiscales
nocivos, dficit o supervit excesivos en el presupuesto pblico, promover la justicia social, reducir los grados de
concentracin de la riqueza y el ingreso, promover mayor competitividad, evitar imperfecciones del mercado, reducir
efectos externos negativos, impulsar externalidades positivas, asimilar y generar innovaciones tecnolgicas, estimular el
ahorro, la inversin y la generacin de empleos o cualquier otras metas que trace la autoridad econmica.
En ltimas, el Presupuesto Pblico debe ser un instrumento para lograr los diferentes objetivos econmicos y sociales del
Gobierno: distribucin equitativa de los ingresos y la riqueza, crecimiento econmico, estabilidad econmica y asignacin
eficiente de los recursos econmicos disponibles.
El mismo autor destaca en el caso del principio de homestasis presupuestal la clara influencia que dicho principio tiene
en determinadas corrientes doctrinarias econmicas
El principio de homestasis presupuestal se propone evitar desajustes econmicos que puedan redundar en situaciones
nocivas sobre la actividad econmica. Se considera que el crecimiento en el presupuesto pblico debe coincidir con los
objetivos de crecimiento de la economa. Si se generara un crecimiento en el presupuesto superior al crecimiento
esperado de la economa se incurrir en situaciones que inducen a la inflacin, porque habra un crecimiento excesivo de
los medios de pago- Si, por el contrario, se incrementa al presupuesto en proporciones inferiores a las metas propuestas
de crecimiento del producto interno bruto, existirn deficiencias de recursos que impedirn cumplir con los propsitos de
crecimiento econmico, y podra generarse deficiencia de recursos que induciran a un estrangulamiento de la actividad
econmica, con sus secuelas recesivas.
Este principio de homestasis presupuestal est ampliamente influenciado por los desarrollos analticos e ideolgicos de
Milton Friedman y, en general, por la escuela conocida como Neoliberalismo, que demuestra gran preocupacin por el
comportamiento de la cantidad de dinero en circulacin: considera que si que si se presenta un desbordamiento de la
oferta monetaria se generan efectos inflacionarios, y si su crecimiento es nfimo se frena el crecimiento de la economa.
Ver Jorge Gmez Ricardo. Presupuesto Pblico Colombiano Instrumento para la orientacin de la Poltica Econmica
Financiera. Universidad Externado de Colombia, Primera edicin 1998, Bogot Pgs. 276-279. En el mismo sentido ver
Mauricio Plazas Vega Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario. Editorial Temis, Bogot , 2000, Pg. 558.

21 As por ejemplo el tratadista Juan Camilo Restrepo seala lo siguiente:

J. Principio de la Coherencia Macroeconmica
Este principio que en el fondo es un poco redundante puesto que podra quedar incluido en el de la planificacin, es
definido por el artculo 7 de la Ley 179 de 1994, de la siguiente manera: El presupuesto debe ser compatible con las
metas macroeconmicas fijadas por el Gobierno en coordinacin con la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
K. Principio de la Homeostasis Presupuestal
Este principio, cuyo significado es mucho ms sencillo que el complejo nombre que le dio el legislador, consiste, segn el
artculo 8 de la Ley 179 de 1994, en que: El crecimiento real de Presupuesto de Rentas, incluida la totalidad de los
crditos adicionales de cualquier naturaleza, deber guardar congruencia con el crecimiento de la economa, de tal manera
que no genere desequilibrio macroeconmico. Juan Camilo Restrepo Salazar Hacienda Pblica Universidad Externado
de Colombia, Sexta edicin, Bogot, 2003, Pg. 258. En el mismo sentido ver Camilo Caldern Rivera. Planeacin
Estatal y Presupuesto Pblico, Legis, Bogot 2000, Pg. 136.
22 As por ejemplo Alfonso Miranda Talero seala que El principio de equilibrio presupuestal se encuentra
consagrado en todos los estatutos orgnicos del presupuesto colombiano en forma categrica y sin modificaciones: Desde

Ahora bien, la Corte llama la atencin sobre el hecho que dichos principios no
tienen un contenido que comporte la aplicacin de reglas numricas exactas
sino que responden a orientaciones macroeconmicas de carcter general.
As ha de tenerse en cuenta que en el caso del principio de coherencia
macroeconmica la norma se limita a sealar que el presupuesto debe ser
compatible con las metas macroeconmicas fijadas por el Gobierno en
coordinacin con la Junta Directiva del Banco de la Repblica 23. Concepto de
compatibilidad que si bien enfatiza la necesaria relacin entre el presupuesto
pblico y la realidad econmica valorada por el Gobierno en coordinacin
con el Banco de la Repblica -a cuya junta directiva la Constitucin asigna la
calidad de autoridad monetaria cambiaria y crediticia (art. 372 C.P.)- y las
metas fijadas en el plan de desarrollo (art. 339 C.P.), deja un amplio margen de
apreciacin al Congreso de la Repblica sobre las condiciones y supuestos en
que dicha compatibilidad se configura.
Ha de tenerse en cuenta as mismo que en el caso del principio de homestasis
presupuestal la norma en la que ste se contiene se limita a sealar que el
crecimiento real del Presupuesto de Rentas24 incluida la totalidad de los
el artculo 211 de la Constitucin Poltica de 1886 hasta el equilibrio financiero previsto en el artculo 341 de la
Constitucin Poltica de 1991 y la homestasis presupuestal del estatuto presupuestal, ltima reforma aprobada por el
Congreso, siempre se ha preceptuado que el presupuesto de gastos tendr como base el de rentas e ingresos, y entre ambos
se mantendr el ms estricto equilibrio, o de acuerdo con la nueva terminologa, debern guardar congruencia con el
crecimiento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconmico- Desafortunadamente los
encargados de controlar desde el punto de vista poltico, administrativo y numrico legal el cumplimiento de estas normas,
no han logrado, a pesar de sus esfuerzos, meter en cintura a los organismos estatales responsables del continuo y
progresivo dficit que se ha venido presentado, con las funestas consecuencias de todos conocidas. Ojal que las nuevas
disposiciones puedan producir el efecto anhelado Alfonso Miranda Talero El Derecho de las Finanzas Pblicas.

Legis, Segunda edicin, Bogot 1999, Pg 344.

23 Al respecto cabe recordar lo dicho en la

sentencia C-481 de 1999 donde la Corte hace nfasis en que: Este mandato
de coordinacin es fundamental pues significa que el Banco de la Repblica no puede desarrollar una poltica monetaria,
crediticia y cambiaria que sea indiferente respecto del manejo de otras directrices y tareas a cargo de otras autoridades
econmicas, y en especial del Gobierno. En efecto, el fundamento terico para que se haya incorporado la exigencia de
coordinacin es la alta interrelacin de los sistemas econmicos, que explica que el manejo de una variable econmica
puede afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o positiva. As, las decisiones monetarias, que corresponden al
Banco, pueden tener efectos muy importantes sobre el empleo y el crecimiento econmico, en especial en el corto plazo,
mientras que, la poltica fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno, puede a su vez tener una gran influencia
sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la tasa de cambio, que se encuentra fuertemente influida por las decisiones
del Banco, como autoridad cambiaria que es, constituye una variable estratgica, no slo en relacin con los fenmenos
monetarios y la inflacin, sino que tiene tambin un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo, y en especial
sobre la evolucin de la balanza comercial y de la dinmica de endeudamiento externo. As, una sobrevaluacin de la
moneda disminuye la competividad de las exportaciones, estimula las importaciones y favorece a quienes se encuentran
endeudados en divisas, mientras que las devaluaciones tienen el efecto contrario: favorecen las exportaciones,
desestimulan las importaciones y hacen ms gravosa las deudas en divisas. Finalmente, el nivel de la tasa de inters, que
se ve fuertemente condicionado por las decisiones de la Junta del Banco de la Repblica, tiene tambin efectos muy
importantes sobre las dinmicas de inversin, por lo cual su impacto sobre el crecimiento y el empleo es tambin
considerable. Al respecto ver igualmente las sentencias C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz y C-719/04 M.P.
lvaro Tafur Galvis.
24 El presupuesto general de la Nacin, como es sabido, se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, el
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales. Al respecto el artculo 11 del Decreto 111 de
1996, Estatuto Orgnico de Presupuesto establece lo siguiente:
a) El presupuesto de rentas contiene la estimacin de los ingresos corrientes de la Nacin; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional.
b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones incluye las apropiaciones para las distintas ramas del poder pblico,
rganos de control, Ministerios, Departamentos Administrativos, establecimientos pblicos, etc, distinguiendo entre
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pblica y gastos de inversin, clasificados y detallados en la forma que
indiquen los reglamentos.
c) Las disposiciones generales son las normas tendentes a asegurar la correcta ejecucin del presupuesto general de la
Nacin, las cuales solamente rigen durante el ao fiscal para el cual se expiden.

crditos adicionales de cualquier naturaleza25, debern guardar congruencia

con el crecimiento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio
macroeconmico.
Se trata entonces de que se eviten excesos en la estimacin de los ingresos que
puedan dar lugar a un dficit estructural, en cuanto al no corresponder dicha
estimacin con la realidad de la actividad econmica que permita la
generacin de esos ingresos se produzca un desfase de tal magnitud que
altere los grandes equilibrios que sirven de sustento al sistema econmico26.
Ello no significa, empero que, deban siempre necesariamente coincidir el
crecimiento real del Presupuesto de Rentas y el crecimiento de la economa.
Como lo explican varios de los intervinientes, bien puede suceder que en
determinado momento resulte pertinente que exista una diferencia entre los
dos niveles de crecimiento, en el marco, por ejemplo, de una poltica de ajuste
destinada a garantizar la sostenibilidad del sistema econmico27. En esas
circunstancias lo que debe examinarse es la coherencia macroeconmica
desde una perspectiva de largo plazo.
6.3.2 Antecedentes, contenido y alcance de la disposicin acusada
La Ley 848 de 2003 por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1
de enero al 31 de diciembre de 2004, consta de 75 artculos.

25 Arts 79 a 83 del decreto 11 de 1996 Estatuto Orgnico de Presupuesto

Artculo 79. Cuando durante la ejecucin del Presupuesto General de la Nacin se hiciere indispensable aumentar el
monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos
servicios autorizados por la ley, se pueden abrir crditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las
disposiciones de los artculos siguientes. (Ley 38 de 1989, art.65).
Artculo 80. El Gobierno Nacional presentar al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y crditos
adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuanta de las apropiaciones autorizadas inicialmente o
no comprendidas en el presupuesto por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pblica e Inversin.
(Ley 38 de 1989, art.66, Ley 179 de 1994, art.55, incisos 13 y 17).
Artculo 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrn abrir crditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto
respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se
incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de crditos abiertos mediante
contracrditos a la ley de apropiaciones. (Ley 38 de 1989, art.67).
Artculo 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nacin para abrir los crditos adicionales al presupuesto ser
certificado por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos pblicos la disponibilidad ser
certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales ser certificada por el Jefe de
Presupuesto del rgano respectivo. (Ley 38 de 1989, art.68, Ley 179 de 1994, art.35).
Artculo 83. Los crditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nacin destinados a atender gastos
ocasionados por los estados de excepcin, sern efectuados por el Gobierno en los trminos que ste seale. La fuente de
gasto pblico ser el decreto que declare el estado de excepcin respectivo. (Ley 38 de 1989, art.69, Ley 179 de 1994,
art.36).

26 Ver Mauricio Plazas Vega Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario. Ed. Temis, Bogot , 2000, Pg. 558.
27 Ver por ejemplo Alfonso Miranda Talero. El Derecho de las Finanzas Pblicas. Legis, Segunda edicin,
Bogot 1999, Pgs. 290-291 Al respecto dicho tratadista seala que La concepcin clsica del presupuesto:
el equilibrio esttico, no parece en el estatuto vigente. Frente a ese equilibrio existe el dinmico sustentado
por los tratadistas modernos segn el cual, el equilibrio puede ser alterado transitoriamente en funcin de la
economa del pas con objetivos de estabilizacin econmica y como eficaz herramienta de la poltica
anticclica

El Gobierno nacional present el 29 de julio de 2003 a consideracin del

Congreso de la Repblica el Proyecto de ley 042 de 2003 (Cmara) y 051 de
2003 (Senado) por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31
de diciembre del ao 2004.
El 13 de agosto del mismo ao, las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado
y de la Cmara de Representantes en sesin conjunta, y de conformidad con lo
dispuesto en el artculo 56 del Estatuto Orgnico de Presupuesto 28, aprobaron
la devolucin al Gobierno Nacional del mencionado proyecto por considerar
que no se ajusta a los preceptos de la Ley Orgnica del Presupuesto y dentro
de ellos los principios de coherencia macroeconmica y homestasis
presupuestal.
Por esta razn el Gobierno Nacional present nuevamente el proyecto de ley a
consideracin del Congreso.
En el mensaje respectivo presentado por el Presidente de la Repblica y el
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico el Gobierno hizo las siguientes
consideraciones que resulta pertinente transcribir para efectos de la presente
sentencia:
() M E N S A J E P R E S I D E N C I A L
En cumplimiento de lo dispuesto por la Constitucin Poltica y el Estatuto
Orgnico del Presupuesto (EOP), el pasado 29 de julio el Gobierno Nacional
present a consideracin del Congreso de la Repblica el Proyecto de ley 042
de 2003 (Cmara) y 051 de 2003 (Senado) por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del ao 2004. Sin embargo,
el 13 de agosto, las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y de la Cmara
de Representantes en sesin conjunta, y de conformidad con lo dispuesto en el
artculo 56 del EOP, aprobaron la devolucin al Gobierno Nacional del
mencionado proyecto por considerar que no se ajusta a los preceptos de la Ley
Orgnica del Presupuesto.
El Gobierno ha analizado con el mayor respeto y cuidado los argumentos
esgrimidos por las honorables Comisiones. Como resultado de esa evaluacin,
ha realizado las enmiendas correspondientes en el proyecto de ley, que
28 Artculo 56.

Una vez presentado el proyecto de presupuestos por el Gobierno Nacional, las Comisiones del Senado y
Cmara de Representantes, durante su discusin, oirn al Banco de la Repblica para conocer su opinin sobre el impacto
macroeconmico y sectorial del dficit y del nivel de gasto propuesto.
Antes del 15 de agosto las Comisiones del Senado y Cmara de Representantes podrn resolver que el proyecto no se
ajusta a los preceptos de esta Ley Orgnica, en cuyo cas ser devuelto al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico que lo
presentar de nuevo al Congreso antes del 30 de agosto con las enmiendas correspondientes.
Antes del 15 de septiembre las Comisiones del Senado y de la Cmara de Representantes decidirn sobre el monto
definitivo del presupuesto de gastos. La aprobacin del proyecto por parte de las Comisiones, se har antes del 25 de
septiembre y las Plenarias iniciarn su discusin el 1 de octubre de cada ao. (Ley 38 de 1989, art.39, Ley 179 de 1994,
arts. 26 y 55, inciso 20).

nuevamente se presenta con el propsito de que se pueda adelantar en el

Congreso una discusin franca y transparente sobre la situacin de las
finanzas pblicas y, en particular, sobre la composicin y magnitud del
presupuesto de 2004 y de sus fuentes de financiacin.
Los recursos sobre los que el Congreso tuvo ms reparos fueron los
provenientes del proyecto de Ley Antievasin, calculados en un billn de
pesos. El Gobierno Nacional, en aras de reducir la controversia que ha
suscitado su estimacin y dado que en los prximos das se llevar al
Congreso un proyecto de ley sobre este tema, presenta a la consideracin del
Congreso de la Repblica un presupuesto desfinanciado en esa misma cuanta
y propondr, en un proyecto de ley, el mecanismo para su financiacin, de
conformidad con lo dispuesto por el artculo 347 de la Constitucin Poltica y
el EOP. Las partidas de gasto que se financiarn con esta fuente de recursos se
detallan ms adelante.
Algunos congresistas han expresado tambin su preocupacin por el
cumplimiento de diferentes preceptos del EOP, en particular de aquellos
relacionados con los principios presupuestales de coherencia macroeconmica
y de homestasis presupuestal previstos en los artculos 20 y 21 del Estatuto.
Por este motivo, es de la mayor importancia reiterar que la estimacin de
ingresos y gastos para 2004 puesta a consideracin del Congreso guarda total
coherencia con estos principios.
En el primer caso, el proyecto de presupuesto que se propone es compatible
con el escenario macroeconmico que determina el comportamiento de los
principales agregados econmicos tales como la evolucin del ndice general
de precios, el crecimiento real de la economa y la evolucin de los agregados
monetarios y cambiarios. Este escenario se deriva del trabajo coordinado entre
los equipos tcnicos del Departamento Nacional de Planeacin, Banco de la
Repblica y Ministerio de Hacienda, realizado con base en modelos que han
sido evaluados y avalados por reconocidos analistas nacionales e
internacionales.
En el segundo caso, la programacin presupuestal tambin ha buscado
mantener la congruencia entre las previsiones de crecimiento real del
presupuesto y las estimaciones sobre el comportamiento de la economa,
precisamente con el propsito de evitar la generacin de desequilibrios
macroeconmicos que den al traste con el cumplimiento de las metas fiscales
con que se ha comprometido el Gobierno Nacional.
El presupuesto que se pone a consideracin del Congreso muestra un
crecimiento de 14.5% frente al presupuesto vigente en 2003, lo cual, como se
ver en detalle ms adelante, corresponde a factores extraordinarios tales
como la creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) como
establecimiento pblico encargado del giro de las regalas ($1.8 billones); el
incremento de las obligaciones en materia pensional a cargo de la Nacin, que
incluye la atencin de las mesadas del ISS ($1.1 billn), por agotamiento de
las reservas del instituto y el pago de las pensiones de sus ex empleados y el
efecto pleno del fortalecimiento de las fuerzas armadas ($641 mm). La suma

de estos elementos asciende a $3.6 billones. Si se excluye el efecto

presupuestal de estos factores, el incremento del presupuesto de 2004 respecto
al valor actual del presupuesto del ao 2003 es de cerca del 9%, por lo que no
se puede considerar que la programacin presupuestal para 2004 est
generando un desequilibrio macroeconmico.
El presupuesto refleja la decisin del Gobierno de apropiar las necesidades
reales que se conocen a la fecha de presentacin del presente proyecto, con el
objetivo de minimizar la necesidad de llevar una adicin presupuestal en el
segundo semestre del ao entrante, como es la prctica recurrente. El
Gobierno Nacional ha programado un presupuesto realista considerando los
recursos que previsiblemente obtendr durante 2004 y fundamentado en los
criterios que se especifican en el captulo tercero de este documento. Entre
estos ha tenido en cuenta el ahorro que se pueda generar en el PGN del
prximo ao por la aprobacin del referendo de que trata la Ley 796 de 2003,
estimado en cerca de $550 mm. En la eventualidad de que la ciudadana no
apruebe el proyecto de acto legislativo, el gobierno efectuar los ajustes
presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y
los pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Con estas consideraciones, el Presupuesto General de la Nacin (PGN) para el
ao 2004 asciende a $77.6 billones, de los cuales $76.6 billones corresponden
al presupuesto bsico y un billn de pesos al valor de las apropiaciones que
carecen de financiacin y que se presenta como presupuesto complementario.
El PGN se financia as: $34.7 billones, con ingresos corrientes de la Nacin;
$32.5 billones, con recursos de capital; $3 billones, con rentas parafisca les y
otros fondos especiales, y $6.5 billones, con recursos propios de los
establecimientos pblicos del orden nacional. El billn restante se financiar
con los recursos que se recauden en aplicacin de la Ley Antievasin, en caso
de ser aprobada por el Congreso.
Los miembros de la Junta Directiva del Banco de la Repblica, el Contralor
General de la Repblica y algunos congresistas consideraron conveniente que
se precisara el origen de los denominados otros recursos de capital. Este
rubro, que se presenta en el detalle de rentas y recursos de capital del proyecto
de ley de presupuesto, est conformado por partidas que requieren
presupuestacin sin que impliquen necesariamente requerimiento efectivo de
recursos para su atencin.
Este es el caso de las prdidas de apropiacin por $578 mm, las cuales
representan el 0.7% del total del presupuesto de gastos, que se estima no se
ejecutar como resultado de la dinmica propia de la ejecucin presupuestal.
Tambin se incluyen $526 mm por efecto de la deuda flotante, es decir, el
mayor valor del rezago presupuestal que se espera acumular en 2004 y que se
ejecutar con cargo a los recursos del ao 2005. Esto es, se proyecta que el
rezago presupuestal pasar de $2.5 billones en 2003 a $3.1 billones en 2004.
As mismo, se incluye lo que se conoce como cruce de cuentas entre entidades
del sector pblico por $530 mm. Este corresponde al registro de cruce de
cuentas entre el Gobierno Nacional y algunas entidades pblicas y no implican

flujo de caja, pero requiere incorporacin presupuestal para permitir el registro

contable de la operacin que cancela el pasivo.
As, las prdidas de apropiacin, la deuda flotante y el cruce de cuentas entre
entidades suman $1.6 billones de los $3.2 billones de otros recursos de
capital. La diferencia, por $1.6 billones, equivale aproximadamente a US$
500 millones que el Gobierno Nacional espera conseguir en colocaciones en el
curso de los prximos meses aprovechando la situacin que en ese momento
ofrezcan los mercados internos y externos.
()
La formulacin del proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nacin
para el ao 2004 se ha basado en los supuestos macroeconmicos que se
presentan en el cuadro 3.20 y ha seguido los criterios generales que se
exponen a continuacin. En particular se estima que la economa va a crecer
3.3% el ao entrante, la devaluacin promedio va a ser del orden de 7.7% Y la
meta de inflacin es 5.5%.

()
Sobre el contenido de este documento, es importante sealar que su texto por
primera vez incluye una presentacin del mismo de acuerdo con las funciones
que ejerce el Estado, es decir, mostrando el uso de los recursos pblicos. Este
esfuerzo corresponde al convencimiento del Gobierno de que es necesario que
el presupuesto recupere su importancia como el mecanismo a travs del cual
se d una priorizacin de las necesidades de gasto pblico de manera que
permita una adecuada asignacin y focalizacin del mismo.

De esta manera, se le quiere dar al presupuesto la dimensin de ser el

instrumento de poltica a travs del cual el Gobierno presenta para la
aprobacin del legislativo, su estrategia de provisin de bienes pblicos y
semipblicos, cumpliendo con las funciones de redistribucin del ingreso que
le corresponde. Tambin acta como determinante de la poltica fiscal, al
definir el tamao de los gastos y su financiacin a travs de impuestos o de
endeudamiento.29
Ante las Comisiones terceras y cuartas del Senado de la Repblica y la
Cmara de Representantes fue presentada la ponencia para primer debate en
sesiones conjuntas, donde a propsito de las variaciones introducidas por el
Gobierno al proyecto de presupuesto para atender las observaciones de los
miembros de las Comisiones terceras y cuartas del Senado de la Repblica y
de la Cmara de Representantes se hicieron las siguientes consideraciones
que resulta pertinente recordar a continuacin.

PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES

ECONOMICAS CONJUNTAS
AL PROYECTO DE LEY NUMERO 89 DE 2003 CAMARA, 90 DE 2003
SENADO
por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
200430
1. INTRODUCCION
()
Ante los argumentos esgrimidos por los honorables Congresistas acerca de la
inconveniencia de presupuestar los recursos provenientes de la ley
antievasin, sin haber, siquiera, presentado antes a consideracin del Congreso
29 GACETA DEL CONGRESO No. 447 del 29 de agosto de 2003 pg. 1-53.
30 Fueron designados como ponentes los siguientes H. Congresistas:
Comisin Tercera Senado
Aurelio Iragorri Hormaza, Javier Enrique Cceres Leal, Luis Eduardo Vives Lacouture, Gabriel Ignacio Zapata
Correa, Coordinadores; Piedad Zuccardi de Garca, Jaime Dussn Caldern, Juan Manuel Corzo Romn,
Camilo A. Snchez Ortega.
Comisin Cuarta Senado
Juan Carlos Restrepo Escobar, Coordinador; Edgar de J. Guzmn Carrascal, Dilian Francisca Toro Torres,
Nazly Ucroz Piedrahta.
Comisin Tercera Cmara
Csar Negret Mosquera, Oscar Daro Prez Pineda, Rafael Amador Campos, Coordinadores; Fernando
Tamayo Tamayo, Jos A. Meja Gutirrez, Jorge Luis Feris Chadid, Zulema Jattn Corrales, Adriana Gutirrez
Jaramillo, Jorge Casabianca Prada, Wilson Alfonso Borja Daz, Muriel Benito-Revollo B., Eduardo Crissien B.

Comisin Cuarta Cmara

Alfonso Antonio Campo Escobar, Luis Antonio Serrano Morales, Javier Tato Alvarez Montenegro,
Coordinadores;Buenaventura Len Len, Carlos Alberto Zuluaga Daz, Carlos Arturo Quintero Marn, Juan
Miguel Meja Camargo, Luis Eduardo Vargas Moreno, Octavio Benjumea Acosta

de la Repblica el correspondiente Proyecto de ley, el Gobierno Nacional se

acogi a lo dispuesto en el artculo 347 de la Constitucin Poltica y present
un presupuesto desequilibrado, con una desfinanciacin de un billn de pesos
(1.000.000.000.000. Los ingresos requeridos para lograr el equilibrio
presupuestal, sern los que resulten de aplicar, en caso de ser aprobada, la
citada Ley Antievasin, que se presentar al Congreso de la Repblica en los
prximos das, de acuerdo con lo manifestado por el seor Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico. Los Congresistas estaremos atentos para analizar
el contenido de tal iniciativa, con la esperanza de que el Gobierno Nacional
busque con ella generar ingresos adicionales, que no supongan la imposicin
de ms gravmenes a la sociedad colombiana, mientras se mantienen vigentes
normas que han creado tanta contribucin y exencin tributaria, que sin duda
en el momento econmico de su adopcin encontraron justificacin, pero que
hoy frente al panorama de nuestros ingresos corrientes, son insostenibles
desde el punto de vista de la equidad social y suponen un gasto tributario
superior a los $4 billones.
En caso de no ser aprobada la iniciativa de Ley Antievasin, y de no
encontrarse fuentes alternativas de financiacin para el presupuesto
complementario, el Gobierno deber efectuar los ajustes respectivos en el
cmputo de gastos de la vigencia 2004, en consonancia con lo previsto en el
E.O.P.
Visto lo anterior, y en cumplimiento de los plazos legales para el efecto
sealados en el artculo 56 E.O.P., el pasado 10 de septiembre, las Comisiones
Econmicas del Senado y de la Cmara de Representantes acogieron el monto
definitivo del Presupuesto de Ingresos y Gastos, el cual asciende a la suma de
$77.6 billones, la cual incluye, se insiste, $1 billn correspondiente al ya
citado y explicado presupuesto complementario.
Este monto es superior al del ao 2003 en un 7.8% (Cuadro 1). De acuerdo
con la explicacin rendida por el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, este
incremento corresponde, en gran medida a los siguientes factores
extraordinarios: *) La creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH), como establecimiento pblico encargado del giro de las regalas ($1.8
billones); *) El incremento de las obligaciones en materia pensional a cargo de
la Nacin, que incluye la asuncin de las mesadas del ISS, dado el
agotamiento de las reservas del Instituto y el pago de las pensiones de sus ex
empleados ($1.1 billn); y, *)El efecto sobre el presupuesto de la vigencia
2004, de las medidas de fortalecimiento de las fuerzas armadas ($641 mm).
De no considerarse estos factores, el incremento del Presupuesto General de la
Nacin para el ao 2004, frente al del ao 2003, sera solo de 2.9%.
La financiacin del PGN se ha definido as:
1. $34.7 billones, correspondientes a ingresos corrientes de la Nacin.
2. $32.5 billones, correspondientes a recursos de capital.
3. $3 billones, correspondientes a rentas parafiscales y otros fondos especiales.
4. $6.5 billones, correspondientes a recursos propios de los establecimientos
pblicos del orden nacional (EPN).
El billn restante se financiar con los recursos que se recauden en aplicacin
de la correspondiente ley antievasin, de ser esta aprobada por el Congreso.
El elevado peso de los recursos de capital como fuente de financiamiento
(42%), que, en su mayora corresponde a endeudamiento externo e interno,

refleja una estructura de financiacin del gasto poco conveniente para la

sanidad fiscal del Pas, en la medida en que se recurre a montos crecientes de
deuda para atender gastos presupuestales, sin consideracin a la eficiencia. El
saldo de la deuda pblica del sector pblico no financiero, creci 31.3% del
PIB en siete aos, entre 1996 y 2003; por lo que no registramos como logro
positivo del Gobierno Nacional su propsito de reducir en los prximos siete
aos el saldo de la deuda en un escaso y limitado 4.6% del PIB. Y, subrayamos
con preocupacin, el muy poco esfuerzo que en este proyecto se refleja para
lograr la disminucin real del gasto pblico y el mnimo aporte de "la
reestructuracin del Estado" a ese fin; el cual, huelga anotar, es esencial para
aliviar nuestra grave dependencia del endeudamiento.
En efecto, el servicio de la deuda ya ocupa un lugar destacado en la
programacin del gasto de la administracin central. Para el ao 2004
representa cerca del 36% del Presupuesto General de la Nacin y
aproximadamente un 40% del presupuesto financiado solo con recursos de la
Nacin. Este es un ndice claro de la incapacidad demostrada por el Estado
durante los ltimos aos para generar recursos sanos, basados en una
progresiva tributacin y, resalta, adems, la urgencia de encontrar mecanismos
que permitan reducir la fuerte presin que existe sobre la sostenibilidad fiscal
del pas.
()
2. RESPONSABILIDAD FISCAL DEL CONGRESO
Al hacer la presentacin del Proyecto de ley de Presupuesto, el Gobierno
Nacional seal que su programacin atiende las posibilidades fiscales del
pas y guarda congruencia con las metas financieras previstas para la vigencia
2004. A pesar del esfuerzo que han hecho el Gobierno y el Congreso por
aprobar reformas que mejoren el balance fiscal de la Nacin, el pas todava
atraviesa por dificultades en materia fiscal que le obligan a ser cauteloso. En
efecto, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico ha sealado que el problema
fiscal an no se ha resuelto completamente y que todava existen dificultades
para la financiacin del presupuesto, incluso previendo la aprobacin del
proyecto de ley antievasin.
Los congresistas hemos sido conscientes de la necesidad del ajuste fiscal y del
mejoramiento de la eficiencia del Estado y hemos asumido con seriedad la
responsabilidad que nos asiste en la bsqueda de las mejores soluciones.
Prueba de ello la dimos en el ltimo ao cuando abocamos el estudio de
diferentes propuestas de reforma estructural, a las cuales, por dems, se le
introdujeron las modificaciones que requeran. Reformas como la pensional, la
de Responsabilidad Fiscal, la tributaria, la ley de referendo, la autorizacin de
facultades extraordinarias al ejecutivo para reestructurar el sector pblico y la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND), fueron aprobadas despus de un
debate serio y responsable realizado con un espritu crtico, independiente y
propositivo, buscando lo mejor para el pas, como le corresponde a un
Congreso moderno.
La aprobacin de cambios legales, institucionales y constitucionales
constituyen nuestra contribucin a la solucin del problema fiscal y al
desmonte de los factores generadores de desequilibrio. Los ponentes
reiteramos que el control del crecimiento del gasto de funcionamiento y el

replanteamiento de los esquemas que han conducido a tan elevado

endeudamiento pblico, deben ser objetivos centrales de la poltica econmica
y, en particular, de la poltica fiscal y de gestin de la deuda. Con relacin a
los gastos llamamos la atencin del Gobierno sobre los de defensa y
seguridad, los cuales se incrementan en un 14.1% en lo referente a gastos de
personal y en un 20.5% en gastos generales; ello, con gran sacrificio de los
dems sectores; por lo que se impone una seria revisin de los resultados del
sector y de su estructura de costos administrativos.
Frente a esto, se mencionan dos (2) circunstancias que han generado
preocupacin entre algunos de los ponentes: la existencia de cuatro fondos
rotatorios al interior del Ministerio de Defensa, uno en cada fuerza, con altos
costos administrativos y reglas de contratacin y compras diferentes; y, el
beneficio pensional de los civiles al servicio de las fuerzas militares,
equivalente al de los combatientes.
Los miembros de las Comisiones Econmicas nos hemos reunido con
representantes del Gobierno Nacional, del Banco de la Repblica, de la
Contralora General de la Repblica y con numerosos acadmicos y expertos
en el tema econmico y fiscal, con el objeto de analizar el proyecto de
presupuesto y sus implicaciones econmicas y sociales y, evaluar y plantear
las mejores alternativas de cara a un mejor desempeo presupuestal para el
prximo ao.
Para tal fin y con el nimo de lograr mejores y ms eficientes resultados,
hemos constituido subcomisiones y establecido mesas de trabajo en las
cuales, con la participacin de funcionarios del Ministerio de Hacienda, del
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y de los diferentes Ministerios y
entidades adscritas o vinculadas, se han analizado, desde un punto de vista
sectorial, las implicaciones de la propuesta presupuestal presentada por el
Gobierno. El resultado de estas reuniones nos han proporcionado elementos de
anlisis para el estudio y evaluacin del presente proyecto de ley.
()
4. CONSIDERACIONES FINALES
Al rendir ponencia al proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal del ao
2004, lo hacemos con el convencimiento de que el Congreso est cumpliendo
con la responsabilidad poltica de dotar al Estado de los recursos necesarios
para atender los fines asignados en la Constitucin y en la Ley.
()
Por ello, hemos realizado las observaciones y recomendaciones antes
consignadas en cuanto a nuestras preocupaciones respecto de la deuda pblica
y el crecimiento de los gastos para defensa, seguridad y los limitados efectos
en materia de reduccin del gasto pblico, entre otros.
Por lo expuesto arriba y para que el proyecto de ley cumpla con los requisitos
constitucionales y las normas orgnicas del presupuesto, nos permitimos
proponer:
Dese primer debate al Proyecto de ley nmero 89 de 2003 Cmara, 90 de 2003
Senado, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y

ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre

de 2004, por un monto de setenta y siete billones seiscientos cuarenta y siete
mil seiscientos dos millones doscientos veintin mil ochocientos cincuenta
pesos moneda legal ($77.647.602.221.850) con las modificaciones propuestas.
31(subrayas fuera de texto).
Cabe precisar que a dichas comisiones fueron presentados sendos informes de
ponencia en los que respectivamente el Representante Wilson Alfonso Borja
Daz -demandante en el presente proceso- y el Senador Rafael Amador
Campos se apartaron de las consideraciones hechas por los dems ponentes
y presentaron ponencia negativa al proyecto por considerar que ni en la
referida ponencia ni en el respectivo pliego de modificaciones propuesto se
daba respuesta a los interrogantes planteados inicialmente por el Congreso de
la Repblica.
Al respecto se transcriben a continuacin los apartes pertinentes de dichos
informes.
() INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL
PROYECTO DE LEY 089 DE 2003 CMARA.
por medio de la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31
de diciembre de 2004.
()
3.2 Elementos crticos del presupuesto 2004
En general las deficiencias del presupuesto por las cuales este fue rechazado
por el Congreso en los primeros debates se mantienen en la presentacin
definitiva del mismo, en resumen estas son:
1. No hay claridad sobre la forma en que se van a obtener los recursos que
financiarn el presupuesto, especialmente para mantener el dficit del Sector
Pblico Consolidado por debajo del 3%, en esto es necesario destacar que los
aforos de utilidades de TELECOM por $444mm y del resto de entidades
pblicas por $1.1 billones no han sido suficientemente justificados en la
presentacin del presupuesto, esto implica por el momento una
desfinanciacin de 1.5 billones lo que va en contrava a lo dispuesto en el
EOP.
2. En el mismo sentido, el presupuesto no deja claramente establecidos los
montos de utilidades del Banco, los cuales rebasan por ms de $300 mm las
propias estimaciones que la Junta Directiva del Banco de la Repblica
present al Congreso en su informe de Julio del presente ao.
3. Adicional a ello, la CGR estima en su anlisis sobre las cifras del
presupuesto que los ingresos tributarios estn sobredimensionados en una cifra
superior a $1.2 billones, esto en la medida en que los recaudos de impuestos y
31 GACETA DEL CONGRESO No. 487 del 23 de septiembre de 2003 pg .3-16.

el decrecimiento de la actividad econmica evidenciada en el segundo

semestre del presente ao hacen prever que no habr un aumento tan
considerable de los ingresos fiscales del Gobierno, por ello no sorprende el
anuncio realizado por el Gobierno de realizar a finales del presente ao una
nueva reforma tributaria orientada a recaudar ms de 2 billones de pesos, lo
que incluye los esfuerzos de la ley antievasin.
4. Finalmente, en el presupuesto se incluyen los ahorros por el REFERENDO
lo que de ninguna manera constituye una regla de programacin clara del
presupuesto, as como tampoco incluye los costos y gastos derivados de la
adaptacin de las normas contenidas en l como por ejemplo los mayores
presupuestos destinados a la CGR para cumplir la labor de las contraloras
regionales, las indemnizaciones por el despido de los trabajadores de estas, y
los menores recaudos tributarios por concepto de retencin en la fuente a los
salarios de los funcionarios pblicos cuya base de liquidacin se ver
reducida. De acuerdo con estimaciones previas realizadas por nosotros, estos
costos pueden ascender hasta $300 mm en pesos de 2003, lo que implicara
que los ahorros para el prximo ao no seran 3,03 billones sino 2,7 billones lo
cual se hace sin considerar el impacto de estas medidas en el nivel de
actividad econmica interna que podra impactar negativamente el recaudo de
impuestos.
Por las razones anteriormente expuestas, rendimos ponencia negativa al
proyecto de ley 089/2003 C y recomendamos archivarlo procediendo en
consecuencia con lo dispuesto en el EOP y obligando a la accin de repeticin
presupuestal con las condiciones establecidas en el mismo.
Wilson Alfonso Borja Daz,
Representante a la Cmara por Bogot.32
()
INFORME DE PONENCIA AL PROYECTO DE LEY 089 DE 2003
CMARA, 090 DE 2003 SENADO
por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
2004.
()
Proposicin
Considerando que:
1. Rescatamos del Proyecto de Presupuesto General de la Nacin para la
vigencia 2004 el esfuerzo del Gobierno Nacional por aumentar en trminos
reales el rubro de inversin, que respecto a 2003 crece en un 8%; congruente
con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo "Hacia un Estado
Comunitario", en el cual las regiones establecen proyectos bsicos de
inversin en vas, agua potable y saneamiento bsico, y distritos de riego.
2. Reconocemos el avance de incluir en un captulo especial, comentarios
adicionales al presupuesto, como son el costo de los beneficios tributarios por
32 GACETA DEL CONGRESO No. 487 del 23 de septiembre de 2003 pags 8-13

4,6 billones de pesos, los pasivos contingentes por 980 mil millones, y el
anlisis de sensibilidad economtrica entre variables macroeconmicas. Estos
elementos le brindan transparencia y solidez a la aprobacin del presupuesto
general de la Nacin.
3. No obstante lo anterior, encontramos que no existe claridad en la poltica
monetaria, tributaria y fiscal. Las autoridades econmicas, frenan la capacidad
de inversin del sector privado, aumentando la tasa de inters interbancaria en
un punto, al pasar del 6 al 7% en meses pasados.
De igual manera, se han dado bandazos en la poltica cambiaria; pues se pas
de una poltica devaluacionista en 2002, en la que la devaluacin nominal
super el 20%, a una poltica de apreciacin en 2003, ao en el que la tasa de
cambio ha cado en promedio 80 pesos.
Respecto a la poltica tributaria, el Gobierno sigue privilegiando los impuestos
regresivos sobre el consumo, pues el IVA explica el 30% del total de los
ingresos tributarios, desconociendo otras fuentes alternativas de financiacin,
como los beneficios tributarios, que alcanzan el 1.9% del PIB; y la lucha
contra la evasin y elusin tributaria que supera los 5 billones de pesos.
Frente a la poltica fiscal, es cuestionable que se mantenga el endeudamiento
como fuente recurrente de financiacin; que en la vigencia 2004 representa el
30% de las fuentes de financiacin. Esta situacin lleva a que se siga
incrementando abrumadoramente el servicio de la deuda, rubro que, a
excepcin de las transferencias, tiene anualmente el mayor incremento dentro
del presupuesto.
4. El comportamiento histrico de las variables macroeconmicas, evidencia
que no se cumplirn las metas de crecimiento propuestas de 5.8 y 11.7% para
el consumo familiar y la inversin privada, respectivamente, en 2004. En los
ltimos cuatro aos, el consumo familiar report un crecimiento inferior al
0.5% y la inversin privada apenas fue del 6,8% del PIB, muy inferior al
18.5% del PIB que se haba aprobado en el acuerdo con el FMI. Esto conllev
a que el crecimiento de la economa fuera en promedio del 0.4%, inferior en
1.7 puntos al inicialmente estimado por el Gobierno de 2.1%.
5. El Gobierno no est realizando el ajuste que ha anunciado en el gasto
pblico, fundamentalmente de los gastos de personal y los gastos generales,
los cuales crecen, con respecto al ao anterior, en el 7.1 y 20.5%,
respectivamente; lo que no se explica, pues el proyecto considera el supuesto
de la aprobacin del referendo en la parte de la congelacin de este tipo de
gastos.
6. Preocupa igualmente la vulnerabilidad y falta de claridad en las fuentes de
financiacin. La iniciativa considera recursos adicionales de capital por 32.5
billones; provenientes entre otros de los excedentes financieros de Ecopetrol,
Banco de la Repblica y otros establecimientos pblicos, siendo cuestionable
que se cumpla con estas expectativas, pues el desempeo empresarial muestra
una fuerte disminucin de la capacidad para generar estos excedentes.
Principalmente, este ao se presenta una disminucin en el precio del petrleo
y en la produccin de crudo, y en el precio del dlar, lo que desvirta el
supuesto de los altos excedentes en Ecopetrol y el Banco de la Repblica.
Adicionalmente se estn considerando nuevos ingresos provenientes del
proyecto de ley antievasin con el que se busca recaudar un billn de pesos
adicionales, y que seguramente estar acompaado de una iniciativa de

ampliar el cobro del IVA generalizado a una tarifa del 2%; contrariando la
decisin de la Corte Constitucional.
7. Lo anterior conllevar un desfinanciamiento cercano a los 5 billones de
pesos, lo que repercutir en ms endeudamiento en una cifra similar, poniendo
al pas en un riesgo inminente de olvidarse de la inversin pblica y la
inversin social; pues de continuar esta tendencia el endeudamiento en 2004
puede ser superior al 56% del PIB y el servicio de la deuda absorbera en 2005
cerca del 45% del presupuesto de la Nacin, restando toda posibilidad de
inversin pblica.
8. A pesar de esto, el Gobierno sigue desatendiendo la solicitud de desmontar
los beneficios tributarios, valorados en 4,6 billones; producto de los ingresos
no constitutivos de renta, las rentas exentas y los descuentos tributarios del
impuesto a la renta.
9. Como se demostr anteriormente, el proyecto no cumple con los principios
de homestasis presupuestal y coherencia macroeconmica contenidos en el
Estatuto Orgnico del Presupuesto.
Por las anteriores consideraciones, presento ponencia negativa al Proyecto de
ley 089 Cmara de 2003, 090 Senado de 2003, por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
Vigencia Fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004.
Honorable Representante Rafael Amador Campos, Ponente Coordinador.
Dado en Bogot, D. C., a 23 de septiembre de 2003.33 (subrayas fuera de
texto)
Luego de ser aprobado el proyecto de presupuesto con su pliego de
modificaciones por las comisiones econmicas conjuntas de Cmara 34 y
Senado35 fue presentada en cada corporacin la ponencia para segundo debate,
a la que igualmente fue acompaado un pliego de modificaciones avalado por
el Gobierno.
Como se desprende de las Gacetas del Congreso No. 529 y 531 del 10 de
octubre de 2003 el texto presentado en una y otra Corporacin es idntico. De
33 GACETA DEL CONGRESO No. 487 del 23 de septiembre de 2003 pags 14-16
34 Los ponentes designados fueron los siguientes H. representantes
Comisin Tercera Cmara
Csar Negret Mosquera, Oscar Daro Prez Pineda, Rafael Amador Campos, (Coordinadores); Fernando Tamayo
Tamayo, Jos A. Meja Gutirrez, Jorge Luis Feris Chadid, Zulema Jattin Corrales, Adriana Gutirrez Jaramillo, Jorge
Casabianca Prada, Wilson Alfonso Borja Daz, Muriel Benito-Revollo B., Eduardo Crissien B.
Comisin Cuarta Cmara
Alfonso Antonio Campo Escobar, Luis Antonio Serrano Morales, Javier Tato Alvarez Montenegro (Coordinadores);
Buenaventura Len Len, Carlos Alberto Zuluaga Daz, Carlos Arturo Quintero Marn, Juan Miguel Meja Camargo,
Luis Eduardo Vargas Moreno, Octavio Benjumea Acosta.

35 Los ponentes designados fueron los siguientes H. Senadores:

Comisin Tercera Senado
Aurelio Iragorri Hormaza (Coordinador), Gabriel Zapata Correa (Coordinador), Javier Enrique Cceres Leal
(Coordinardor), Luis Eduardo Vives Lacouture (Coordinador), Piedad Zuccardi de Garca, Jaime Dusn Caldern, Juan
Manuel Corzo Romn, Camilo A. Snchez Ortega
Comisin Cuarta Senado
Juan Carlos Restrepo Escobar (Coordinador), Edgar de J. Guzmn Carrascal, Dilian Francisca Toro Torres, Nazly
Ucrs Piedrahta, Ral Rueda Maldonado, Carlos Moreno de Caro.

dichas ponencias cabe resaltar en relacin con la discusin sobre la coherencia

macroeconmica del Presupuesto y el respeto de los principios sealados en la
Ley Orgnica los siguientes apartes:
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 89
DE 2003 CMARA, 90 DE 2003 SENADO
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
2004.
En cumplimiento del mandato constitucional y de lo dispuesto por el Estatuto
Orgnico del Presupuesto Nacional (EOP), presentamos a consideracin de la
plenaria (), ponencia para segundo debate del Proyecto de ley nmero 89 de
2003 Cmara, 90 de 2003 Senado, por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del
1 de enero al 31 de diciembre de 2004.
A modo de introduccin haremos una descripcin del proceso seguido hasta
ahora por el proyecto de ley en mencin desde su presentacin al Congreso de
la Repblica y una sntesis de las principales observaciones hechas por sta
Corporacin a la propuesta gubernamental:
1. El primer debate en Comisiones Econmicas Conjuntas
El pasado 29 de julio, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico, puso a consideracin del Congreso de la
Repblica el proyecto de ley por el cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Gastos de la Nacin (PGN) para el ao 2004, aforado por valor de $77.6
billones. El 13 de agosto siguiente, las comisiones terceras y cuartas del
Senado y de la Cmara de Representantes en sesin conjunta, despus de
analizar con detenimiento el mencionado proyecto y de escuchar al Gerente
del Banco de la Repblica, al Contralor General de la Repblica y a otros
distinguidos analistas, y de conformidad con las facultades establecidas por la
Constitucin Nacional, el artculo 56 del EOP, la Ley 5 de 1992 y el Decreto
111 de 1996, devolvieron al Ejecutivo dicho proyecto de ley.
Argumentamos los Congresistas la inconveniencia de presupuestar los
recursos provenientes de la ley antievasin, sin haber, siquiera, presentado
antes a consideracin del Congreso de la Repblica el correspondiente
proyecto de ley. El Gobierno Nacional se acogi a lo dispuesto en el artculo
347 de la Constitucin Poltica y present un presupuesto desequilibrado, con
una desfinanciacin de un billn de pesos (1.000.000.000.000.00). Los
ingresos requeridos para lograr el equilibrio presupuestal, sern los que
resulten de aplicar, en caso de ser aprobada, la citada Ley Antievasin, que se
presentar a consideracin del Congreso de la Repblica en los prximos das,
tal como lo ha manifestado el seor Ministro de Hacienda y Crdito Pblico.
Los Congresistas estaremos atentos para analizar el contenido de tal iniciativa,
con la esperanza de que el Gobierno Nacional busque con ella generar

ingresos adicionales, que no supongan la imposicin de ms gravmenes a la

sociedad colombiana, mientras se mantienen vigentes normas que han creado
tanta contribucin y exencin tributaria, que sin duda en el momento
econmico de su adopcin encontraron justificacin, pero que hoy, frente al
panorama de nuestros ingresos corrientes, son insostenibles desde el punto de
vista de la equidad social y suponen un gasto tributario superior a los $4
billones.
En caso de no ser aprobada la iniciativa de Ley Antievasin, y de no
encontrarse fuentes alternativas de financiacin para el presupuesto
complementario, el Gobierno deber efectuar los ajustes respectivos en el
cmputo de gastos de la vigencia 2004, en consonancia con lo previsto en el
EOP.
El 29 de agosto el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico radic nuevamente
el proyecto de ley, con los ajustes y explicaciones exigidas por las honorables
Comisiones Econmicas. En cumplimiento de los plazos legales para el efecto
sealados en el artculo 56 del EOP, el pasado 10 de septiembre, las
Comisiones Econmicas del Senado y de la Cmara de Representantes
acogieron el monto definitivo del Presupuesto de Ingresos y Gastos, el cual
asciende a la suma de $77.6 billones, la cual incluye, se insiste, $1 billn
correspondiente al presupuesto complementario. Igualmente, en consonancia
con el mencionado artculo 56, el 24 de septiembre estas mismas Comisiones
deliberaron y aprobaron en primer debate el proyecto de ley de presupuesto de
2004.
Durante el curso del primer debate los miembros de las Comisiones
Econmicas nos reunimos con representantes del Gobierno Nacional, del
Banco de la Repblica, de la Contralora General de la Repblica y con
numerosos acadmicos y expertos en el tema econmico y fiscal, con el objeto
de analizar el proyecto de presupuesto y sus implicaciones econmicas y
sociales y, evaluar y plantear las mejores alternativas de cara a un mejor
desempeo presupuestal para el prximo ao. Igualmente, constituimos
subcomisiones y mesas de trabajo en las cuales, con la participacin de
funcionarios del Ministerio de Hacienda, del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) y de los diferentes Ministerios y entidades adscritas o
vinculadas, se analizaron, desde un punto de vista sectorial, las implica ciones
de la propuesta presupuestal presentada por el Gobierno. El resultado de estas
reuniones proporcion elementos de anlisis para el estudio y evaluacin del
presente proyecto de ley.
Para el primer debate los ponentes, con el aval del seor Ministro de
Hacienda, presentamos un pliego de modificaciones que fue aprobado por las
honorable Comisiones Econmicas y que, sin modificar el monto definitivo
del presupuesto de gastos aprobado, se tradujo en una recomposicin del
PGN. Las principales operaciones presupuestales fueron las siguientes1:
? Modificar la composicin del presupuesto bsico y del presupuesto
complementario. Se traslad al primero $120 mm de gastos de inversin,
correspondientes al pago de subsidios elctricos ($80 mm) y fortalecimiento y

ajuste de la red pblica hospitalaria ($40 mm), y se ubic, en su lugar, $120

mm de gastos de funcionamiento (transferencias corrientes), que corresponden
a partidas destinadas al pago de las pensiones de los ex funcionarios del ISS.
Los ponentes hemos considerado que los recursos destinados a la red pblica
hospitalaria y a subsidios elctricos no deben quedar supeditados en su
totalidad al presupuesto complementario. As lo ha aceptado el Gobierno y ha
procedido a hacer los ajustes correspondientes.
? Incrementar en $50 mm las apropiaciones para inversin regional de que
trata el artculo 6 de la Ley 812 de 2003 o Ley del PND, para llegar a una
suma de $250 mm en 2004, que representa el 25% del total previsto en dicha
ley. Para poder realizar esta operacin se redujo en la misma cuanta el
presupuesto de inversin de la Agencia Colombiana de Cooperacin
Internacional (ACCI).
? Incrementar en $10 mm los recursos previstos para el Fondo de Apoyo
Financiero para la Energizacin de las Zonas No Interconectadas (FAZNI) y
en $10 mm los destinados al Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin
de las Zonas Rurales Interconectadas (FAER). Para realizar esta operacin se
contracreditan las apropiaciones para subsidios elctricos.
? Recomponer el presupuesto de la Presidencia de la Repblica con objeto de
destinar recursos al proyecto Fotovolticos y se modifica la financiacin para
el proyect o Microcentral Brazo Seco - Guapi, Cauca.
? Recomponer el presupuesto del Ministerio de Agricultura y destinar de los
recursos del Fondo de Comercializacin de Productos Agropecuarios, $20 mm
para Apoyo Gubernamental a los Cafeteros (AGC).
? Finalmente, se modificaron algunos artculos de las disposiciones generales
(55, 58 y 59) y se propusieron otros nuevos, tendientes a asegurar la correcta
ejecucin del PGN de 2004.
()
2. Principales tesis y observaciones del congreso sobre el proyecto de ley
Las siguientes son las principales tesis planteadas por los Congresistas y
observaciones hechas por estos al proyecto de ley del presupuesto para la
vigencia de 2003, en las sesiones de primer debate y en la preparacin de la
ponencia de segundo debate:
? El elevado peso de los recursos de capital como fuente de financiamiento
(42%), que, en su mayora corresponde a endeudamiento externo e interno,
refleja una estructura de financiacin del gasto poco conveniente para la
sanidad fiscal del pas, en la medida en que se recurre a montos crecientes de
deuda para atender gastos presupuestales, sin consideracin a la eficiencia.
? El saldo de la deuda pblica del sector pblico no financiero, creci 31.3%
del PIB en siete aos, entre 1996 y 2003; por lo que no registramos como

logro positivo del Gobierno Nacional su propsito de reducir en los prximos

siete aos el saldo de la deuda en un escaso y limitado 4.6% del PIB.
? El servicio de la deuda ocupa un lugar destacado en la programacin del
gasto de la administracin central. Para el ao 2004 representa cerca del 36%
del PGN y aproximadamente un 40% del presupuesto financiado solo con
recursos de la Nacin. Este es un ndice claro de la incapacidad demostrada
por el Estado durante los ltimos aos para generar recursos sanos, basados en
una tributacin progresiva y, resalta, adems, la urgencia de encontrar
mecanismos que permitan reducir la fuerte presin que existe sobre la
sostenibilidad fiscal del pas.
En 2003, antes de la adicin que est tramitando el Congreso, el servicio de la
deuda representa un 35% del total del presupuesto; con la adicin, un 27%.
Algunos ponentes en este punto llaman a la reflexin al Ejecutivo indicando
que la adicin presupuestal ltima es la ms grande aprobada para el servicio
de la deuda y que signific por efecto de la devaluacin un pago cercano al
billn de pesos. Lo anterior debe determinar una mayor precaucin en el
manejo de la tasa de cambio.
? Subrayamos con preocupacin, el muy poco esfuerzo que en este proyecto
se refleja para lograr la disminucin real del gasto pblico y el mnimo aporte
de "la reestructuracin del Estado" a ese fin; el cual, huelga anotar, es esencial
para aliviar nuestra grave dependencia del endeudamiento.
? Reiteramos que el control del crecimiento del gasto de funcionamiento y el
replanteamiento de los esquemas que han conducido al elevado
endeudamiento pblico, deben ser objetivos centrales de la poltica econmica
y, en particular, de la poltica fiscal y de gestin de la deuda.
? Llamamos la atencin del Gobierno sobre los gastos de defensa y seguridad,
los cuales se incrementan en un 14.1% en lo referente a gastos de personal y
en un 20.5% en gastos genera les; ello, con gran sacrificio de los dems
sectores; por lo que se impone una seria revisin de los resultados del sector y
de su estructura de costos administrativos. Dos (2) circunstancias generan
especial preocupacin entre los Congresistas: la existencia de cuatro fondos
rotatorios al interior del Ministerio de Defensa, uno en cada fuerza, con altos
costos administrativos y reglas de contratacin y compras diferentes; y, el
beneficio pensional de los civiles al servicio de las fuerzas militares,
equivalente al de los combatientes.
Anuncios recientes posteriores al debate surtido en las comisiones econmicas
conjuntas de Senado y Cmara hacen evidente la persistencia del Gobierno de
continuar incrementando el gasto militar, que indefectiblemente se convierte
en permanente, sin que exista claridad sobre la viabilidad de su financiamiento
futuro con ingresos corrientes. Se ha indicado que se requieren nuevos
$700.000 millones adicionales, esto refuerza la necesidad de que se justifique
su destino frente a la efectividad de los resultados que estn financiando y se
reitera que debe existir un severo plan de ajuste, seguimiento y control a los

gastos administrativos -de funcionamiento y generales- al interior de las

fuerzas militares.
? Sobre el clculo de gastos de personal en el proyecto de ley, algunos
ponentes expresaron su distancia sobre la previsin en que est basado, por
cuanto estiman que de no aprobarse el referndum el Gobierno no podr
adoptar la congelacin salarial por decreto toda vez que sobre ella se habr
pronunciado negativamente el constituyente primario. De modo que ese
ejercicio de futurologa electoral y prospectiva presupuestal podr encontrar
ese escollo.
? Hacemos notar con preocupacin que el clculo de las transferencias a las
universidades para el ao 2004 se hizo sobre la base del congelamiento de los
gastos de funcionamiento previsto en la ley del referendo y, por ello, la
transferencia disminuye en noventa y siete mil millones de pesos. Debe
tenerse presente la fuente de financiamiento para atender la partida en su
integridad, en el caso de no aprobarse el Referendo.
Los Congresistas hemos sido conscientes de la necesidad del ajuste fiscal y del
mejoramiento de la eficiencia del Estado y hemos asumido con seriedad la
responsabilidad que nos asiste en la bsqueda de las mejores soluciones.
Prueba de ello la dimos en el ltimo ao cuando abocamos el estudio de
diferentes propuestas de reforma estructural, a las cuales, por dems, se le
introdujeron las modificaciones que requeran.
Reformas como la pensional, la de Responsabilidad Fiscal, la tributaria, la ley
de referendo, la autorizacin de facultades extraordinarias al ejecutivo para
reestructurar el sector pblico y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
(PND), fueron aprobadas despus de un debate serio y responsable realizado
con un espritu crtico, independiente y propositivo, buscando lo mejor para el
pas, como le corresponde a un Congreso moderno. La aprobacin de cambios
legales, institucionales y constitucionales constituyen nuestra contribucin a la
solucin del problema fiscal y al desmonte de los factores generadores de
desequilibrio.
3. Tamao y composicin del presupuesto de gastos para 2004
El monto del presupuesto aprobado para 2004 es superior al del ao 2003 en
un 7.6% (Cuadro 1). De acuerdo con la explicacin rendida por el Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico, este incremento corresponde, en gran medida, a
los siguientes factores extraordinarios:
i) La creacin de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), como
establecimiento pblico encargado del giro de las regalas ($1.8 billones);
ii) El incremento de las obligaciones en materia pensional a cargo de la
Nacin, que incluye la asuncin de las mesadas del ISS, dado el agotamiento
de las reservas del Instituto y el pago de las pensiones de sus ex empleados
($1.1 billn); y
iii) El efecto sobre el presupuesto de la vigencia 2004, de las medidas de
fortalecimiento de las fuerzas armadas ($641 mm). De no considerarse estos

factores, el incremento del Presupuesto General de la Nacin para el ao 2004,

frente al del ao 2003, sera solo de 2.7%, que equivale a una reduccin del
2.7%, en trminos reales.
()
La financiacin del PGN se ha definido as:
1. $34.7 billones, correspondientes a ingresos corrientes de la Nacin.
2. $32.5 billones, correspondientes a recursos de capital.
3. $3 billones, correspondientes a rentas parafiscales y otros fondos especiales.
4. $6.5 billones, correspondientes a recursos propios de los establecimientos
pblicos del orden nacional (EPN).
El billn restante se financiar con los recursos que se recauden en aplicacin
de la correspondiente ley antievasin, de ser esta aprobada por el Congreso.
El proyecto de Presupuesto General de la Nacin asciende a $77.6 billones,
que incluye $1 billn de pesos como presupuesto complementario, y se
distribuye as:
1. $71.1 billones: apropiaciones con aportes de la Nacin.
2. $6.5 billones: recursos administrados por los EPN.
En trminos de la clasificacin por objeto del gasto, se tiene:
1. $40.7 billones, el 52.4%, corresponde a gastos de funcionamiento.
2. $27.8 billones, el 35.8%, corresponde a servicio de la deuda.
3. $9.2 billones, el 11.9%, corresponde a gastos de inversin (Cuadro 1).
Por otra parte, el presupuesto de la Nacin (Cuadro 2) equivale al 92% del
PGN y se compone de gastos de funcionamiento por $37 billones (52%),
servicio de la deuda por $27.8 billones (39%) y gastos de inversin por $6.4
billones (9%).
()
El presupuesto complementario se divide en $630 mm en gastos de inversin
y $370 mm en gastos de funcionamiento, ()
()
El Gobierno ha manifestado su compromiso respecto a que la mayora de los
proyectos estn ejecutados al finalizar la vigencia del PND. Los proyectos se
presupuestarn en cabeza del Ministerio o el Departamento Administrativo

correspondiente y sern ejecutados en su totalidad por la Nacin, sin perjuicio

de que esta pueda celebrar convenios con las entidades territoriales para la
ejecucin de los mismos.
Finalmente, como ya se haba indicado, en el presupuesto complementario se
incluyen $630 mm, cuya ejecucin depende de que el Congreso encuentre
pertinente y coherente con el esfuerzo fiscal, y por tanto apruebe, la propuesta
de financiacin que el Gobierno Nacional ponga a su consideracin.
()
El notable crecimiento de los gastos de funcionamiento de los EPN, 72.8%, se
debe a la inclusin, por primera vez en el PGN, de la Agencia Nacional de
Hidrocarburos (ANH) creada por el Gobierno nacional en desarrollo de las
facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 790 de 2002, con base en las
cuales orden la escisin de Ecopetrol. Los objetivos principales de la ANH
son la administracin integral de las reservas de hidrocarburos de propiedad
de la Nacin y el giro de las regalas y compensaciones monetarias a las
entidades beneficiarias de estas. Para el cumplimiento de esta ltima funcin,
el presupuesto de la ANH para 2004 incluye $1.8 billones, que equivale casi a
la mitad del total de recursos propios destinados a funcionamiento.
As las cosas, el monto de recursos propios de los EPN destinados a gastos de
funcionamiento en 2004, sin incluir los recursos de la ANH, ascienden a $1.8
billones, monto inferior en un 11% respecto al valor incorporado en el
presupuesto de 2003.
Respecto a la inversin financiada con ingresos propios ($2.8 billones), esta se
refiere bsicamente a recursos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
Servicio Nacional de Aprendizaje, Instituto Nacional de Vas, Instituto
Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior
(ICETEX), Unidad Administrativa Especial de la Aeronutica Civil y Fondo
de Comunicaciones, entre otros.
3.5 Fuentes de financiamiento del presupuesto de 2004. Un presupuesto
general de la Nacin con egresos por $77.6 billones, cuya financiacin con
ingresos corrientes, fondos especiales y rentas parafiscales es apenas de $43.8
billones, esto es, el 56% del total, sigue mostrando el problema fundamental
que afecta las finanzas pblicas, que no es otro que el de un presupuesto que
supera la capacidad del Gobierno para pagar sus obligaciones mediante el uso
de recursos generados por su propia actividad, a pesar, adems, de las
numerosas reformas tributarias aprobadas en el ltimo decenio.
Tanto el Ministro de Hacienda, como el Contralor General de la Repblica han
manifestado su preocupacin por las dificultades que puedan presentarse para
financiar el presupuesto de 2004. Estas expresiones son ms preocupantes aun
si se considera que, adems, en el rubro correspondiente a otros recursos de
capital existen partidas superiores a los tres billones de pesos cuyo recaudo es
incierto y depender de las condiciones que se presenten en los mercados de
capital y de las medidas de ajuste que adopte el Gobierno.

Por las razones que a continuacin se expresan algunos ponentes colocaron de

presente sus argumentos contrarios a las conclusiones del Contralor General
de la Nacin en su documento sobre el proyecto de presupuesto:
- Los presupuestos son una estimacin de ingresos y de fuentes y una
autorizacin de gastos, por lo tanto los supuestos en que basa el Seor
Contralor sus afirmaciones encuentran otros que algunos de los ponentes
dejamos consignados, sobre la base de que la actividad privada lograr
impulsar el crecimiento como consecuencia de los resultados positivos que
tiene que arrojar la gran inversin que se destina a defensa y seguridad.
El proyecto de presupuesto 2004 es consistente con un dficit del Sector
Pblico Consolidado de 2.5% del PIB y de 5.7% del PIB para el Gobierno
Central. As mismo es coherente con el escenario macroeconmico, la
evolucin del IPC, el crecimiento real de la economa y la evolucin de los
agregados monetarios y cambiarios. Es el resultado del trabajo
interinstitucional entre el Ministerio de Hacienda, el Banco de la Repblica y
el Departamento Nacional de Planeacin.
Adems el proyecto de presupuesto es coherente con un crecimiento de la
economa de 3.3% liderado por la actividad privada, en particular por los
sectores de construccin (8.3%), industria manufacturera (4.9%), servicios
financieros (8%), transporte y comunicaciones (4.7%) y comercio (3.8%). En
menor medida, tambin contribuir al crecimiento el sector agropecuario
(1.9%). Los supuestos de crecimiento son realistas pero conservadores.
El presupuesto se enmarca en un escenario en el que la inversin crecer 4.3%
(real) y estar liderada de ahora en adelante por el fortalecimiento de la
inversin privada. Esta ltima crecer 8.5% (real) en 2004 y se espera que
mantenga la tendencia creciente alrededor de 6% en el futuro. As mismo, el
crecimiento del consumo total (2.5% real) estar liderado a partir de 2004 por
el crecimiento del consumo de los hogares (3.2% real).
Finalmente en relacin con las dudas del Seor Contralor sobre los 5.5
billones incluidos en el financiamiento del presupuesto. Los ponentes creemos
en la buena fe en las previsiones del Gobierno segn las cuales, 1 billn est
asociado a la ley antievasin y hace parte del presupuesto complementario; 1.3
billones corresponden al manejo normal de fondos del portafolio de la
tesorera. Los 3.2 billones restantes denominados "otros recursos de capital"
incluyen partidas que deben presupuestarse sin que impliquen necesariamente
requerimiento efectivo de recursos para su atencin. Estos son: prdidas de
apropiacin ($578mm), incremento de la deuda flotante (526mm), cruces de
cuentas (530mm) y otras colocaciones por (1.600 mm). El Gobierno tiene 15
meses para identificar el mecanismo ms adecuado y menos costoso para estas
ltimas, -las colocaciones-.
()
Al rendir ponencia al proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal del ao
2004, lo hacemos con el convencimiento de que el Congreso est cumpliendo
con la responsabilidad poltica de dotar al Estado de los recursos necesarios

para atender los fines asignados en la Constitucin y en la ley. Hemos

realizado las observaciones y recomendaciones anteriores resaltando nuestra
preocupacin respecto de la situacin de la deuda pblica y el crecimiento de
los gastos para defensa, seguridad y los limitados efectos en materia de
reduccin del gasto pblico, entre otros.
()
Por lo expuesto arriba y para que el proyecto de ley cumpla con los requisitos
constitucionales y las normas orgnicas del presupuesto, nos permitimos
proponer:
Dse segundo debate al Proyecto de ley nmero 89 de 2003 Cmara, 90 de
2003 Senado, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2004, por un monto de setenta y siete billones seiscientos
cuarenta y siete mil seiscientos dos millones doscientos veintin mil
ochocientos cincuenta pesos ($77.647.602.221.850) moneda legal, con las
modificaciones propuestas por los ponentes y la Carta de Modificaciones
presentada por el Gobierno Nacional.36 (subrayas fuera de texto)
Cabe precisar que en relacin con dicha ponencia el representante Wilson
Alonso Borja Daz -demandante en el presente proceso- dej constancia de su
criterio divergente en relacin con la misma. Al respecto cabe resaltar los
siguientes apartes de la constancia referida que coinciden ampliamente con los
argumentos expuestos por l en su demanda.

Constancia
Sobre el Proyecto de ley 89 de 2003 Cmara, 90 de 2003, por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004
()
Consideraciones generales
La ponencia para el debate del presupuesto 2004, modifica de manera
sustancial la estructura presupuestal que present el Gobierno a las
Comisiones Econmicas del Congreso, y que en la ponencia presentada por
nosotros a nombre de la bancada del Frente Social y Poltico, hicimos
evidente, al tenor no solo de nuestros propios anlisis sino tambin con los que
realizaron la Contralora General de la Repblica y el Banco de la Repblica.
36 Gaceta del Congreso N 531 del

10 de 0ctubre de 2003 Pgs. 1-8

Gaceta del Congreso N 529 del 10 de Octubre de 2003 Pgs. 1- 9

En este sentido queremos recordar, que el monto total del presupuesto por
77.6 billones de pesos, de los cuales 76.6 hacen parte del presupuesto bsico y
el billn restante hace parte del presupuesto adicional, no estn debidamente
financiados en la medida en que muchos de los supuestos que implican no
tienen la suficiente razonabilidad, principio fundamental que debe guiar la
programacin presupuestal, segn lo expresado por el propio Estatuto
Orgnico del Presupuesto (EOP).()
Por estas razones, consideramos que an se mantiene las razones por las
cuales rendimos ponencia negativa al Proyecto de Presupuesto 2004, las
cuales resumiremos a continuacin y a las cuales se le han agregado algunos
otros factores que aclararemos en la parte final de la presente constancia:
1. El proyecto de presupuesto 2004, no guarda el principio de coherencia
macroeconmica establecido en el artculo 7 de la Ley 179 de 1994 en la
medida en que:
- Las proyecciones de inversin tienen implcitos supuestos que no se
corresponden con la realidad econmica, en este sentido, cabe recordar que
mientras que el sector pblico siga demandando recursos para solventar el
creciente dficit fiscal (8.0 billones para el 2004 - 3.3% del PIB) es muy difcil
que el crdito concurra a las familias y empresas. Si dentro de los supuestos
macroeconmicos que sustentan el presupuesto y que hacen parte de la
ponencia para segundo debate, se dice que la inversin ser liderada por el
sector privado, esto implica que se liberen recursos de crdito para que el ciclo
ahorro-inversin cumpla, los agentes piden prestado para invertir
(principalmente las empresas).
Sin embargo, las demandas de recursos para solventar el dficit fiscal del
Gobierno, implican que el crdito domstico deba crecer en un 15.8% para
que se cumplan las metas de inversin contempladas en el presupuesto, la
evolucin reciente de los crditos del sistema financiero, muestra que estos
tienen una tendencia a concentrarse en ttulos de deuda del Gobierno (15% de
los activos totales en 1999 y 28% a junio de 2003) llevando a una
recomposicin del portafolio en detrimento de la actividad productiva (CGR,
2003:25), a la vez que el volumen de recursos ofrecido por el sector financiero
a la economa en lugar de aumentar se redujo en 1.6 billones de pesos entre
1999 y 2003.
Esto es el ejemplo clsico del efecto crowding out que hemos comentado en
otras ocasiones, por lo tanto nada indica que el crecimiento de la inversin
para el 2004 crezca a un ritmo como el planteado en el proyecto de
presupuesto, si estos supuestos no se cumplen, entonces la coherencia del
presupuesto se incumple, y por cierto estos supuestos sobre la inversin son
bastante restrictivos y de hecho no razonables.
- Realmente vemos muy incierta la recuperacin del consumo privado,
especialmente como consecuencia de las reformas tributarias 2002 y la
proyectada para este ao, la cual segn anuncios del propio Gobierno se

concentrar en la ampliacin de la base del IVA y muy seguramente del

aumento de las tarifas, en contrava a lo recomendado por los estudios de la
Misin del Ingreso Pblico (2002) y los anlisis de la CGR (2002 y 2003, a
pesar que en los ltimos meses se ha evidenciado una leve recuperacin de
esta variable (2.3%), esta se ha concentrado segn los mismos reportes del
Dane de junio 2003, en bienes suntuarios, en perjuicio de los alimentos(7%),
vestuario (10.5%) y educacin (3.2).
Las proyecciones sustentan el crecimiento del consumo, con base al aumento
de las transferencias desde el resto del mundo, que fortalecen el ingreso de los
hogares.
Ntese que el consumo pblico (del Estado) en lugar de presentar una
recuperacin, muestran una disminucin como consecuencia de los procesos
de reduccin del estado, y principalmente como consecuencia del Referendo
en lo que tiene que ver con la congelacin de los gastos de funcionamiento,
los cuales en realidad significan una reduccin real del presupuesto.
Con estas perspectivas, la coherencia del presupuesto est en duda en la
medida en que si la recuperacin de estas variables tal como hemos analizado
no se produce, entonces el recaudo de ingresos tributarios puede estar
sobredimensionado por una cifra mayor a la que comentamos atrs, por tanto
se requerir de mayores esfuerzos en los mercados financieros para obtener
los recursos necesarios para financiar el presupuesto, o a un agresivo proceso
de aplazamiento de gastos el cual puede contemplar un congelamiento total de
salarios de empleados del sector pblico para el ao 2005, o la insuficiencia de
recursos para el adecuado funcionamiento del Estado.
2. De la misma forma, reiteramos que el presupuesto no guarda el principio de
homestasispresupuestal (Art. 8 Ley 179 1994) en la medida que:
- El principio presupuestal atrs sealado establece que el crecimiento real
del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los crditos adicionales de
cualquier naturaleza, debern guardar coherencia con el crecimiento de la
economa, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconmico . Este
principio no ha sido suficientemente analizado, puesto que su introduccin se
realiz por la necesidad de contar con un mecanismo legal para controlar el
crecimiento del tamao del estado por la va de los mayores recursos que toma
el resto de la economa, evitando la absorcin de la actividad econmica y
la depresin de la misma.
Sin embargo, las cifras presentadas a lo largo de toda la discusin, desde la
presentacin del presupuesto a primer debate dejan ver todo lo contrario, el
presupuesto de rentas proyectado por el 2004 se incrementa en trminos
nominales en un 12.3%, mientras que la economa lo hace en un 9.8%, lo que
indica que el desface de 2.5 puntos de hace a costa de la extraccin de
recursos del resto de la economa, impidiendo un crecimiento coherente de los
recursos del Gobierno, con los del resto de la economa nacional. Este efecto,
tiene serias implicaciones en el desempeo econmico, y a pesar de que no se
corrigi con posterioridad a la devolucin del proyecto inicial por parte del

congreso, inexplicablemente se aprob en el primer debate y pas sin

discusin en la ponencia para este segundo debate.
()
Esta es nuestra constancia sobre el Proyecto de Presupuesto y resume nuestra
posicin frente al mismo, no sobra sealar que consideramos inconveniente la
aprobacin del Proyecto de Presupuesto 2004, mucho ms si se tiene en
cuenta que en el numeral 2 de la ponencia para segundo debate se hace nfasis
en muchas de las crticas y posiciones que en la presente constancia se han
sealado.
Para terminar, cabe sealar que no hay consecuencia entre las observaciones
realizadas por los ponentes en segundo debate y la decisin de los mismos de
aprobar el proyecto en los trminos en que estn planteados.
Cordialmente,
Wilson Alfonso Borja Daz
Representante a la Cmara por Bogot
Comisin Tercera37
Segn consta en el Acta No. 11 de la sesin plenaria del Senado de la
Repblica de 14 de octubre de 2003 publicada en la Gaceta del Congreso No.
557 del 28 de octubre de 2003 y No. 073 de la sesin plenaria de la Cmara
de Representantes del 15 de octubre de 2003 publicada en la Gaceta del
Congreso No. 600 del 19 de noviembre del mismo ao, las ponencias para
segundo debate fueron sometidas a votacin y aprobadas en las Plenarias del
Senado de la Repblica y de la Cmara de Representantes, junto con una serie
de proposiciones modificativas de algunos rubros especficos, de acuerdo con
las cartas de modificaciones radicadas previamente por el Gobierno sin que
ello incidiera en el monto total del presupuesto ni en las fuentes de
financiacin del mismo contenidas en las ponencias aludidas.
El texto aprobado fij as los cmputos del presupuesto de rentas y recursos
de capital del Tesoro de la Nacin para la vigencia fiscal del 1 de enero al
31 de diciembre de 2004, en la suma de SETENTA Y SEIS BILLONES
SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS
MILLONES
DOSCIENTOS
VEINTIUN
MIL
OCHOCIENTOS
CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850).

37 GACETA DEL CONGRESO No. 600 del 19 de noviembre de 2003 Pgs. 37-39

De acuerdo con el artculo 2 de la Ley aprobada se orden apropiar para

atender los gastos de funcionamiento, inversin y servicio de la deuda pblica
del Presupuesto General de la Nacin durante la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor de: SETENTA Y SEIS
BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS
DOS MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS
CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL ($76.647.602.221.850), segn el
detalle que en dicho artculo se establece.

En el artculo 3 de la ley se estableci de otra parte que El monto de los

gastos que se financiarn con los recursos que se someten a consideracin del
Congreso de la Repblica en virtud del proyecto de ley de financiamiento que
se presentar al Congreso en los trminos del artculo 347 de la Constitucin
Poltica, ascienden a la suma de UN BILLON DE PESOS MONEDA LEGAL
($1.000.000.000.000) con lo cual el presupuesto total de apropiaciones, se fija
en un valor de SETENTA Y SIETE BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA
Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS
VEINTIUN- MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA
LEGAL ($77.647.602.221.850).

En ese orden de ideas el artculo 4 seala que Se entienden incorporados al

presupuesto de rentas y recursos de capital, los ingresos provenientes del
proyecto de ley de financiamiento a que se refiere el artculo 347 de la
Constitucin Poltica que presente el Ejecutivo por la suma de UN BILLON
DE PESOS MONEDA LEGAL ($1.000.000.000.000), si el Congreso de la
Repblica la aprueba, con el objeto de equilibrar el presupuesto de Ingresos
con el de Gastos.
No sobra precisar que previamente a la aprobacin de la ley acusada en el
presente proceso, el Congreso aprob el proyecto de ley 37 de 2003 Senado
34 de 2003 Cmara por la cual se efecta una adicin al Presupuesto
General de la nacin para la Vigencia fiscal de 2003 que se convirti en la
Ley 844 de 2003, cuyo artculo 1 establece que una adicin presupuestal
para el ao 2003 de cuatro billones seiscientos sesenta y nueve mil
novecientos sesenta y ocho millones novecientos catorce mil cuatrocientos
noventa y un pesos ( $4.669.968.914.491).
6.4. Anlisis de los cargos
6.4.1 El actor afirma que la ley 848 de 2003 por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para
la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004 desconoci i) el
principio de coherencia macroeconmica establecido en el artculo 7 de la
Ley 179 de 1994 (art. 20 del Estatuto Orgnico de Presupuesto), por cuanto las

metas de recuperacin y crecimiento del sector privado no corresponderan a

la realidad y consecuentemente las sumas previstas en la Ley acusada por
concepto de recaudo de obligaciones tributarias estaran sobredimensionadas,
por lo que no guardara el presupuesto la sealada coherencia; as como ii) el
principio de homestasis presupuestal establecido en el artculo 8 de la Ley
179 de 1994 (art. 21 del Estatuto Orgnico de Presupuesto) por cuanto el
presupuesto de rentas tendra un incremento del 5.8% en tanto que el
crecimiento estimado del PIB alcanzara apenas el 3.3% con lo que se
presentara un desfase del 2.5 % entre estas cifras, lo que comportara el
desconocimiento de dicho principio de homestasis presupuestal.
6.4.2 Al respecto la Corte seala que como se desprende de las
consideraciones preliminares de esta sentencia los principios de coherencia
macroeconmica y homestasis presupuestal establecidos en la Ley Orgnica
de Presupuesto (arts. 7 y 8 de la Ley de 1994 arts 20 y 21 del Decreto 111 de
1996) deben ser respetados por el Congreso de la Repblica al aprobar la Ley
anual de presupuesto, cuyo trmite no solamente debe atender los mandatos
constitucionales sino tambin los establecidos en dicha Ley Orgnica de
presupuesto, a la que se le reconoce en esta materia una fuerza normativa
superior a otras leyes38.
Ahora bien, como all se explic, dichos principios presupuestales en s
mismos no tienen un contenido que comporte la aplicacin de reglas
numricas exactas sino que responden a orientaciones macroeconmicas de
carcter general, por lo que solo en aquellos casos en que se presenta una
manifiesta desviacin de las mismas pueden considerarse como desconocidos.
En este sentido es claro que como all tambin se explic el Congreso tiene un
amplio margen para analizar la coherencia macroeconmica del presupuesto
que le es presentado por el Gobierno para su aprobacin, as como su
compatibilidad con las metas fijadas en coordinacin con el Banco de la
Republica en el marco de sus respectivas competencias.
Tngase en cuenta, adems, que en materia presupuestal -siempre y cuando se
respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad-, el Legislador
cuenta con una potestad de configuracin que es ms amplia que en muchas
otras materias39.
38Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz. En el mismo sentido ver las sentencias

C-1379/00 M.P. Jos

Gregorio Hernndez Galindo, C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y C-892/02 M.P. Alfredo Beltrn
Sierra.

39 Al

respecto ver entre otras las sentencias C- 837/01 M.P. Jaime Araujo Rentera, C-1064-01 M.P. Manuel Jos
Cepeda Espinosa y Jaime Crdoba Trivio, C-809/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. Cabe recordar sobre este punto
las siguientes consideraciones hechas por la Corte a propsito de la competencia del Congreso en materia presupuestal
frente las competencias atribuidas a las entidades territoriales. En general, debe admitirse que el Legislador cuenta con
una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administracin territorial, cuando se trata de asuntos
presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el ncleo esencial de la autonoma de los entes descentralizados
territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre
y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto. Ello se deduce,
fundamentalmente, de dos razones.
En primer lugar, por mandato del artculo 334 constitucional, la direccin general de la economa corresponde al
Estado, y en particular al titular de la funcin legislativa nacional. En ese sentido, por ser el Legislador el encargado de
trazar las polticas macroeconmicas de la Nacin, mal hara el intrprete del texto constitucional en admitir que la
autonoma de las entidades territoriales se pueda convertir en un factor que impida el adecuado diseo y
desenvolvimiento de dicha poltica -es decir, en un factor de desestabilizacin macroeconmica-. No debe olvidarse que,

En armona con lo que viene de puntualizarse, ese orden de ideas es claro que,
como lo sealan varios de los intervinientes en el proceso, el examen que
corresponde hacer a la Corporacin en este caso debe tener en cuenta estas
circunstancias que llevan a que solo en el caso en que el Congreso haya
infringido los mrgenes de razonabilidad en el ejercicio de sus competencias
al valorar la compatibilidad del presupuesto con las metas macroeconmicas
planteadas por el Gobierno en coordinacin con el Banco de la Repblica, o la
coherencia entre el crecimiento de la economa y el crecimiento real del
presupuesto de rentas, podran considerarse vulnerados los principios
presupuestales a que se ha hecho referencia.
6.4.3 A partir de los anteriores elementos previos, la Corte procede a
examinar en concreto el cumplimiento o no en el presente caso de los
principios referidos.
6.4.3.1 La Corte destaca que como se desprende de los antecedentes
legislativos a que se hizo extensa referencia en los apartes preliminares de esta
sentencia, durante el trmite del proyecto de ley que culmin con la
expedicin de la ley acusada, el Congreso y el Gobierno examinaron
concretamente si el proyecto de presupuesto presentado respetaba o no los
principios invocados por el actor en su demanda, al punto que el proyecto
inicialmente presentado fue devuelto por las comisiones econmicas de
Cmara y Senado, entre otras razones, por considerarse que el mismo no se
ajustaba a las normas de la Ley orgnica de Presupuesto, obligando al
Gobierno a presentar una nueva versin del mismo y a sustentar
especficamente el cumplimiento de los referidos principios de coherencia
macroeconmica y homestasis presupuestal.
Tanto en la ponencia para primer debate presentada por las comisiones
econmicas conjuntas de Cmara y Senado, como en las ponencias para
segundo debate, aspecto central de la argumentacin presentada por los
ponentes fue igualmente el anlisis de la coherencia macroeconmica del
proyecto de presupuesto, que finalmente fue aprobado por las plenarias de una
y otra Corporacin a partir de la valoracin hecha por los Congresistas sobre
la pertinencia de dicho presupuesto y su respeto de los principios
presupuestales.
El actor -Representante a la Cmara-, por su parte considera que ello no fue
as y dej sendas constancias en primero y en segundo debate sobre lo que l
considera el incumplimiento de los principios de coherencia macroeconmica
y homestasis presupuestal que en su parecer solo fueron nominalmente
considerados por sus colegas ponentes en el Congreso cuando expusieron
para efectos de las reglas arriba sealadas sobre las relaciones entre unidad nacional y autonoma territorial, la
estabilidad econmica de la nacin constituye un inters de alcance eminentemente nacional, llamado a ser objeto de una
regulacin expedida por el rgano nacional competente para ello. En consecuencia, la autonoma de los entes
territoriales se encuentra limitada por la mayor potestad de intervencin del Legislador nacional en asuntos econmicos,
puesto que as lo exige la delicada tarea a l encomendada, para cuyo apto (y razonable) ejercicio debe contar con
herramientas lo suficientemente eficaces. Es necesario precisar, sin embargo, que la responsabilidad macroeconmica no
es slo propia del Legislador nacional, sino tambin del Gobierno, as como de la junta directiva del Banco de la
Repblica Sentencia C- 837/01 M.P. Jaime Araujo Rentera.

algunas inquietudes sobre las fuentes de financiacin del presupuesto pero

dieron sin embargo aprobacin al mismo.
De todo ello se desprende que el Congreso examin concretamente el
cumplimiento o no de los referidos principios presupuestales al estudiar y
aprobar le ley acusada y consider que sta atenda las metas
macroeconmicas planteadas por el Gobierno en coordinacin con el Banco
de la Repblica, sin que la Corte encuentre elementos que la lleven a
considerar que desbord el ejercicio de sus competencias o que hizo una
valoracin irrazonable de las cifras sobre los diferentes agregados econmicos
contenidas en el proyecto de presupuesto.
6.4.3.2 Ahora bien, concretamente frente al argumento del actor segn el cual
el principio de coherencia macroeconmica habra sido desconocido por
cuanto las proyecciones hechas en el presupuesto sobre inversin privada
tendran implcitos supuestos que no corresponden con la realidad
econmica dada la incidencia que sobre ellos tendra el crecimiento del nivel
de gasto del Estado y del porcentaje del dficit fiscal existente y que si la
recuperacin de stas variables tal como hemos analizado no se produce,
entonces el recaudo de ingresos tributarios puede estar sobredimensionado,
la Corte llama la atencin sobre el hecho que como lo expresa validamente el
interviniente en representacin de la Academia de Jurisprudencia y del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario la simple afirmacin segn la cual
el crecimiento del nivel de gasto del Estado y del porcentaje del dficit fiscal,
que caracterizan a Colombia en los actuales momentos, impide que el sector
privado crezca en las condiciones que seran ideales para mejorar los recaudos
tributarios, no es suficiente para evidenciar que ello sea as y que en el
presupuesto aprobado por el Congreso para la vigencia fiscal 2004 se haya
hecho una valoracin irrazonable de los ingresos tributarios, ni mucho menos
que ello lleve a considerar entonces que el presupuesto contenido en la Ley
848 de 2003 no consulte las metas macroeconmicas planteadas por el
Gobierno.
Al respecto ha de tenerse en cuenta que el presupuesto supone como lo seala
el seor Procurador General de la Nacin la prospeccin de una serie de
variables econmicas de cuya certeza no puede partirse al momento de la
elaboracin del presupuesto en tanto el comportamiento de la economa
depende de mltiples factores internos y externos, de variables objetivas y de
expectativas de los actores econmicos, que no permiten sostener que una u
otra valoracin de esos factores, dentro de las mltiples posibles 40, sea la
correcta, debindose en todo caso preferir aquella valoracin que ha sido

40 Sobre las mltiples opciones que por ejemplo en materia de poltica fiscal se han abordado en Colombia
Ver Enrique Low Murtra, Jorge Gmez Ricardo. Teora Fiscal. Universidad Externado de Colombia, Tercera
Edicin, Bogot, 1997, pgs 14-17. Ver igualmente, entre otros Juan Camilo Restrepo Salazar Hacienda Pblica
Universidad Externado de Colombia, Sexta edicin, Bogot, 2003; Gilberto Arango Londoo Estructura
Econmica Colombiana. Pontificia Universidad Javeriana, Sexta edicin, Bogot 1985, pgs 371 y ss; Oscar
Alviar Ramrez y Fernando Rojas Hurtado. Elementos de finanzas pblicas en Colombia, Temis, Bogot
1985; Esteban Jaramillo. Tratado de la Hacienda Pblica, Editorial Minerva, Segunda edicin, Bogot, 1930.

resultado de un proceso de discusin a travs de los representantes legtimos

del pueblo reunidos en el Congreso41.
As pues es claro que no existen elementos que puedan llevar a la Corte a
considerar que asiste razn al actor respecto de su acusacin de la Ley 848 de
2003 por el supuesto desconocimiento del principio de coherencia
macroeconmica.
6.4.3.3 Ahora bien frente al argumento del actor segn el cual con la Ley 848
de 2003 se desconoci el principio de homestasis presupuestal porque en
ella se proyect un crecimiento del Producto Interno Bruto para el 2004 del
3.3%, al tiempo que se presupuest un crecimiento de las rentas del
presupuesto del 5.8% -lo que indicara un desfase de 2.5 puntos que pondra
en evidencia la vulneracin del principio enunciado- , la Corte recuerda que
como se explic en los apartes preliminares de esta sentencia el respeto del
principio de homestasis presupuestal no supone que necesariamente deban
coincidir el crecimiento real del Presupuesto de Rentas y el crecimiento de la
economa.
El artculo 21 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgnico de Presupuestoque corresponde al artculo 8 de la Ley 179 de 1994, seala simplemente que
el crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los
crditos adicionales de cualquier naturaleza, debern guardar congruencia con
el crecimiento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio
macroeconmico, congruencia que no significa identidad entre las cifras
aludidas.
Al respecto ha de tenerse en cuenta que como lo explican varios de los
intervinientes, bien puede suceder que en determinado momento resulte
pertinente que exista una diferencia entre los dos niveles de crecimiento, en
el marco de una poltica de ajuste destinada a garantizar la sostenibilidad de
las finanzas del Estado y que en esas circunstancias lo que debe examinarse
es el equilibrio macroeconmico desde una perspectiva de largo plazo.
Desde esta perspectiva no puede considerarse que el Congreso haya en estas
circunstancias efectuado una valoracin irrazonable de las cifras planteadas
en el presupuesto sobre este punto y en consecuencia tampoco puede
considerarse vulnerado el principio de homestasis presupuestal.
As las cosas, la Corte constata que no asiste razn al actor en cuanto a la
acusacin formulada contra la Ley 848 de 2003 por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para
la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, por la supuesta
vulneracin de los principios de coherencia macroeconmica y homestasis
presupuestal, por lo que frente a los cargos enunciados en este sentido la
Corte declarar la exequibilidad de la ley acusada y as lo sealar en la parte
resolutiva de esta sentencia.
41 Sentencia C-1064-01 M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa y

Jaime Crdoba Trivio

VII.DECISION
En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitucin,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la Ley 848 de 2003 por
la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de
2004.
Notifquese, comunquese, cmplase, publquese, insrtese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archvese el expediente.

JAIME ARAUJO RENTERIA

Presidente

ALFREDO BELTRN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CRDOBA TRIVIO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

HUMBERTO SIERRA PORTO

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General