Universidad de Ciencias Comerciales. Materia: Evaluacin y Formulacin de Proyectos.

Qu son y por qu surgen los proyectos?

Cul es el propsito de realizar evaluacin de proyectos?
1. Qu es un proyecto?
Como punto inicial, conviene destacar que lo esencial de un proyecto es que
implica costos y beneficios para quien lo realiza. Es por ello que, muy
probablemente, la gran mayora de las decisiones humanas (si no es que todas)
se pueden catalogar como proyectos. Sin embargo, de las miles o millones de
decisiones que diariamente se adoptan y se llevan a cabo, existen muchas que
son relativamente sencillas, en tanto que otras requieren de un anlisis cuidadoso
de su probable resultado y, por lo tanto, conviene tomar un cierto tiempo para
asegurar, en lo posible, que dadas las circunstancias imperantes, los resultados
que se obtengan sean los ms convenientes.
Los proyectos surgen debido a que hay necesidades insatisfechas (problemas), o
bien, oportunidades que se pueden aprovechar. Es decir, los proyectos son
respuestas a algo y por tanto, no deberan surgir como ideas aisladas, sin ningn
contacto con la realidad. Antes de proponer una idea de proyecto debe tenerse
muy claro cul es el problema a resolver, o la oportunidad a aprovechar. Adems,
conviene plantear alternativas de solucin (ya que casi siempre, para un mismo
problema, existen diferentes soluciones), seleccionar las que parecen mejores y
someterlas a un anlisis cuidadoso de costos y beneficios a fin de optar finalmente
por una de ellas, la que mayores probabilidades tenga de ser la ms rentable.
En muchas ocasiones se proponen proyectos donde no se ha realizado, de
manera cuidadosa, un diagnstico de la situacin actual, lo cual conlleva un
enorme riesgo de que las mismas constituyan soluciones muy costosas que
pudieron haberse evitado (o postergado) mediante la adopcin de alternativas
relativamente ms baratas, a veces administrativas, para optimizar dicha
situacin. Esta optimizacin tiene por objeto restaurar la capacidad operativa de
los sistemas; por ejemplo, hacer reparaciones menores o tomar medidas para
tratar de aprovechar lo mejor posible lo que se tiene y proyectar que ocurrira si no
se tuvieran recursos para realizar un proyecto. Adems, esto permite establecer
una situacin base, a partir de la cual puede compararse con lo que ocurrira una
vez realizado el proyecto. El propsito es evitar asignarle a un proyecto beneficios
que se obtendran de todas formas y por medios ms baratos, a travs de la
optimizacin de la situacin actual. En evaluacin de proyectos, a la situacin
optimizada se le denomina la situacin sin proyecto.
Recientemente, en una ciudad importante de nuestro pas se propuso la
construccin de un distribuidor vial para evitar la congestin vehicular en el cruce
de dos avenidas importantes. Cuando se analiz con detalle este proyecto, el
equipo evaluador sugiri la conveniencia de adoptar una serie de medidas de

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gestin vial que permitan posponer esa inversin cuantiosa por lo menos diez
aos. En este lapso, los recursos se podan destinar a otras obras, probablemente
mucho ms apremiantes para la comunidad, con lo cual la sociedad ganara
porque ahorra recursos en un lado para dedicarlos a solucionar problemas en otro
donde probablemente las necesidades son ms apremiantes y los beneficios
pueden ser mayores.
Por lo general se tiende a pensar que los proyectos son obras fsicas, carreteras,
puentes, edificios o fbricas. Sin embargo, tambin se puede decir que son
proyectos un programa de salud o de educacin, o una iniciativa para establecer
una norma ambiental o comercial, o para modificar o crear una ley, debido a que
su realizacin tambin implica costos o beneficios para la sociedad. Por lo tanto,
tambin conviene realizar en principio el anlisis cuantitativo de su posible
resultado a fin de asegurar, en lo posible, una decisin correcta.
Hay ocasiones en que resulta casi evidente la bondad de los proyectos. Tomemos
por caso los programas de salud, educacin o proteccin ambiental. No obstante,
aun en estos casos conviene tomar decisiones. Qu se hace primero, un
hospital de atencin especializada o una clnica de atencin general? De qu
tamao y en qu lugar del pas se deben construir los hospitales o las escuelas?
Qu se hace primero, un programa para sanear las aguas residuales o se
aumenta la cobertura de la poblacin con agua potable, o bien se establece un
programa de alcantarillado o letrinas rurales? En resumen, por la sencilla razn
de que los recursos son escasos, debemos preguntarnos cul es el orden de
prioridad que se debe asignar al uso de recursos pblicos en un contexto donde
existe un nmero interminable y creciente de necesidades. El razonamiento
anterior tambin nos ayuda a definir acciones, o a tomar decisiones, de carcter
personal, familiar o empresarial, que finalmente caen en la misma categora: son
proyectos debido a que son fuente de costos y beneficios, en este caso para las
personas, familias o empresas. Es por ello que resulta casi natural que los
proyectos de inversin privada, donde los costos y beneficios recaen finalmente en
las personas, deban evaluarse bajo el enfoque de calcular, en trminos
monetarios, a cunto ascienden los costos y los beneficios esperados.
Simplemente, porque si los costos son superiores a los beneficios esperados,
difcilmente una persona o empresa iniciar un negocio, ya que esto redundara en
un deterioro de su patrimonio.
Por el contrario, si los beneficios esperados superan los costos, en principio es
probable que valga la pena realizar el proyecto debido a que habra un aumento
en el patrimonio privado. No obstante, no todos los proyectos que tienen un valor
actual neto (VAN) positivo (valor actual de los beneficios esperados superior al
valor actual de los costos esperados) se llevan necesariamente a cabo, debido a
que, por lo general, tanto las personas como las empresas buscan el proyecto que
les garantice el mximo VAN.
Sin duda esta es la razn por la cual es lgico pensar que en el caso de proyectos
pblicos productivos, donde el Estado acta como empresario, sea conveniente

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realizar una evaluacin financiera del proyecto. Es decir, calcular el monto de los
costos y de los beneficios que la realizacin de un proyecto traer como
consecuencia, ya sea de una nueva planta industrial, de un nuevo hotel o de una
carretera concesionada, y su efecto en los estados financieros de la empresa o del
organismo ejecutor. En los tiempos en que el Estado actuaba en gran medida
como empresario (los aos ochenta y principios de los noventa), invirtiendo en un
sinnmero de proyectos productivos, la evaluacin se concentraba en los aspectos
eminentemente financieros de los mismos. Cabe hacer notar que en esas mismas
pocas exista un enorme cmulo de lo que los economistas llaman distorsiones
en los mercados (en la forma de impuestos y elevados subsidios diferenciales,
tasas de inters preferenciales, monopolios o monopsonios, aranceles y subsidios
diferenciales a las importaciones y exportaciones elevados, cuotas o prohibiciones
a las importaciones, a veces tipos de cambio tambin diferenciales dependiendo
de lo que se fuera a importar o exportar, etc.), que hacan finalmente muy difcil
estimar si tal o cual proyecto, sobre la base exclusiva de la evaluacin financiera,
fuese rentable o no para el pas.
Mas an, existan (y siguen existiendo) efectos externos de los proyectos, por lo
general relativos al medio ambiente, que requeran hacer ajustes en las
estimaciones de costos y beneficios, que hacan an ms complicado el proceso
de evaluacin. Esto trajo como consecuencia que se aprobara la realizacin de
muchos proyectos que, en lugar de enriquecer, empobrecan al pas.
Por razones como las anteriormente expuestas, esto deriv en la conclusin de
que aun los proyectos productivos del sector pblico tuviesen que ser evaluados
bajo un esquema ms amplio, que tomara en cuenta todas esas caractersticas,
llegando finalmente a lo que conocemos como Evaluacin Social de Proyectos,
donde la pregunta que se trata de contestar es Est Nicaragua mejor o peor con
la realizacin de un proyecto, que si no lo hace? Si se diera el caso de que un
proyecto, analizado desde la perspectiva financiera, resultara rentable, en tanto
que el mismo proyecto, bajo la ptica de la sociedad en su conjunto, no resultara
rentable, qu debera decidir la sociedad?
Adems, existe otro tipo de proyectos pblicos donde la evaluacin de los mismos
no surge de manera natural. Me refiero a los denominados de beneficio social,
los de infraestructura o los de investigacin. En tales casos se complica el
proceso de identificacin, cuantificacin y valoracin de costos y beneficios, y
surge la necesidad de verlos bajo una ptica diferente. De qu manera
podramos decidir entre, digamos, poner un puente peatonal en un cierto punto de
un bulevar importante, o bien construir un eje vial que reduzca los costos de la
congestin vehicular?
En resumen, podemos definir un proyecto como una propuesta de accin que
implica la utilizacin de un conjunto determinado de recursos para el logro de unos
resultados esperados.1 Asimismo, que los proyectos son respuestas a problemas
1

Sanin, Hctor. Gua metodolgica general para la preparacin y evaluacin de proyectos de inversin social,
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 1995.

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identificados y que el anlisis para identificar el problema es sumamente

importante en la gestin del proyecto. Finalmente, que el proceso de evaluacin
(de identificar, cuantificar y valorar costos y beneficios) constituye una herramienta
muy poderosa para ayudar a definir las prioridades de la sociedad.
2. Proyectos privados y proyectos pblicos
En el caso de un proyecto privado, se invierten recursos privados y se espera
obtener un rendimiento para los inversionistas privados. Si se trata de un proyecto
que pretende realizar el Estado, se invierten recursos de la sociedad y se espera
obtener para sta un rendimiento o una mejora en su bienestar. Es por esta razn
que los precios vigentes en el mercado, tanto de los insumos que se utilizan, como
del bien o servicio motivo del proyecto, deben reflejar el costo y el beneficio real
que implican para la sociedad. Si esto no es as, la evaluacin de un proyecto
puede dar respuestas correctas para el inters privado, pero equivocadas para la
comunidad, simplemente porque las cifras y el enfoque que se usaron para valorar
costos y beneficios, estn equivocadas.
Debido a que en el mundo real siguen existiendo precios que son mentirosos, es
decir, que no reflejan su costo real de produccin (muy frecuentemente el agua, la
energa elctrica, varios comestibles, etc.) o de utilizacin (de manera relevante la
mano de obra, las divisas, el capital y el tiempo, entre otros), o peor an en el caso
de los bienes ambientales que no tienen un precio de referencia en el mercado,
la solucin consiste en utilizar los llamados precios sociales (sombra, de cuenta,
econmicos, verdaderos).
Un ejemplo de esto puede ser el caso de la construccin de una carretera que
cruza por un campo prcticamente desrtico con una topografa bastante
accidentada. Para la evaluacin financiera de los costos del proyecto habr que
tomar en cuenta la posible compensacin a los poseedores de tales terrenos. Sin
embargo, para la sociedad en su conjunto posiblemente el costo real de tales
terrenos sea cero, o muy pequeo, debido a que en realidad no existen recursos
que sean sacrificados para dar paso a la carretera. En todo caso debe analizarse
qu se sacrifica cuando se realiza un proyecto y qu se obtiene con su realizacin.
3. El proceso para identificar proyectos
Como ya se dijo, los proyectos surgen debido a la existencia de necesidades
insatisfechas o de oportunidades por aprovechar, sea del sector privado o pblico.
Como es de imaginarse, las necesidades insatisfechas son no slo ilimitadas, sino
que crecen da a da en la medida en que crece la poblacin, aumentan los niveles
de ingreso o se deteriora la capacidad instalada de produccin de bienes o
servicios. Es por ello que conviene a la sociedad establecer un sistema eficiente,
permanente y continuo de identificacin de proyectos. Si no existe este proceso,
es muy probable que los proyectos surjan desde arriba, ya sea por intereses
personales, de dependencias o grupos interesados, que seguramente presionarn
a las autoridades para realizarlos, independientemente de que sean o no rentables

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para la sociedad. O bien nos encontramos con casos en los cuales, a pesar de
que se haya hecho una evaluacin, lo ms probable es que se sobrestimaran los
beneficios y subestimaran los costos a fin de promover el proyecto como rentable.
De ah que sea tan importante que las autoridades establezcan un sistema por
medio del cual se identifiquen los proyectos, y creen mecanismos que permitan
una adecuada seleccin, evaluacin y priorizacin de los mismos. Debe siempre
recordarse que los mecanismos de evaluacin existentes pueden decirnos si un
proyecto es o no rentable, pero no nos pueden decir si se trata del proyecto ms
rentable.
Recientemente se hizo la evaluacin de un proyecto de agua en una pequea
comunidad rural de un municipio de nuestro pas. En este sitio, en poca de
verano, las mujeres se levantan a la una de la maana para ir a acarrear agua a
un riachuelo, cuyas aguas presentan un alto nivel de turbiedad, dedicando casi
nueve horas diarias para obtener un promedio de treinta y dos litros al da por
habitante. El resultado de la evaluacin del proyecto (consistente en terminar las
obras iniciadas con la construccin de un pozo profundo varios aos atrs), da
como resultado una tasa interna de rendimiento social (TIRS) del 65%, con un
costo de inversin del proyecto de C$ 855,000 mil Crdobas. Al mismo tiempo, se
propona, la pavimentacin de un tramo carretero con una TIRS del 25%, con un
costo de proyecto superior a los diez millones de Crdobas. Cul proyecto
debera realizar la sociedad?
Es muy probable que en ausencia de un mecanismo eficiente de identificacin de
proyectos, el problema de la comunidad rural contine por varios aos sin ser
solucionado, aun siendo tan rentable. Esto es slo una pequea muestra de un
universo enorme de pequeos problemas (aunque grandes para sus potenciales
beneficiarios) que pueden pasar inadvertidos, altamente costosos para la
sociedad, si no existe un mecanismo moderno y eficaz para identificar proyectos.
El proceso de identificacin de proyectos debera ser una actividad permanente de
las oficinas pblicas sectoriales. Convendra que en cada una de sus reas de
atencin, al nivel nacional, municipal o de barrios, fuese integrando
paulatinamente un Banco de Proyectos, el cual debera incluir desde los que son
ideas hasta los que pasan por etapas posteriores de anlisis, que permitiera
priorizar las acciones pblicas en funcin de su rentabilidad social. Esto hara
factible que cada nivel de autoridad integrara los paquetes presupuestales y
presupuestos multianuales de acuerdo con las prioridades marcadas por la
rentabilidad que tales proyectos implican para la sociedad.
Por supuesto, esta informacin constituye solamente una parte de la que se
tendra que usar para decidir finalmente cules proyectos califican para recibir
recursos pblicos municipales, estatales o federales en todos los sectores.
El peor de los escenarios es aquel donde a un proyecto se le asigna una cierta
cantidad en un ao, pero luego se suspende su financiamiento por problemas

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presupuestales, se inicia otro proyecto en otro lugar, el cual despus tambin se

suspende. Todos estos son recursos enterrados que no tienen ningn beneficio y
que le cuestan a la sociedad por partida doble, ya que ni cumplen los objetivos
para los cuales fueron iniciados, ni tampoco pueden usarse en otro lugar con
mayores urgencias. Sin embargo, no todos los proyectos inconclusos debieran
terminarse, ya que pudiera ser el caso que nunca debieron haberse iniciado y, por
lo tanto, conviene saber si su continuacin significar echar dinero bueno al
malo.
El proceso de identificacin de proyectos se basa en la tcnica de anlisis del
rbol de problemas, donde se trata de definir correctamente las causas que los
ocasionan, as como los efectos que esto trae como consecuencia. Si el problema
y sus causas no estn correctamente definidos, es casi imposible que el proyecto
sea exitoso.
Una de las caractersticas importantes de este anlisis es que requiere el
consenso del grupo evaluador y subraya la imposibilidad de que una sola persona,
por muy capaz y experimentada que sea, pueda llevar a cabo el anlisis correcto y
completo de un proyecto.
La experiencia prctica, nacional e internacional, en el anlisis de proyectos,
afirma que la definicin correcta de las causas del problema a resolver con el
proyecto requiere un trabajo arduo e intenso de un equipo interdisciplinario de
tcnicos. En los cursos de capacitacin sobre este tema, los equipos de trabajo
tardan frecuentemente un buen tiempo para llegar a un diagnstico satisfactorio de
las causas del problema. Sin embargo, una vez realizado, el resto del trabajo
queda relativamente claro, el objetivo y el propsito del proyecto se definen
adecuadamente y los componentes y actividades de los mismos se definen casi
de manera natural. Si esta parte del trabajo falla, el resto tambin fallar. Si no
hay objetivo y propsito del proyecto, simplemente no hay rumbo para disearlo.
Debe quedar claro que el objetivo de los proyectos no es la construccin de la
obra fsica en si misma, sino la solucin de un problema de la poblacin
correctamente definido e identificado. Es por ello que al disear un proyecto se
debe poner especial atencin no slo a la identificacin del objetivo y al propsito,
sino tambin a la definicin de los indicadores de cumplimiento y las fuentes de
informacin confiable que provean dichos indicadores. De lo contrario existe el
riesgo de que una vez construida la obra, habiendo cumplido con todos los
presupuestos y con los tiempos correspondientes, resulte que el proyecto no
cumple lo que se espera de l.
Por dicha razn, los proyectos no terminan en la etapa fsica de la construccin,
de hecho ah empiezan a operar. Sin embargo, es muy comn confundir, en el
anlisis del funcionamiento de los proyectos, sus objetivos con sus componentes.
Por ejemplo, en los proyectos de salud, su objetivo no es aumentar el nmero de
consultas, sino elevar los ndices de salud o reducir los ndices de morbilidad.

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Sobre este ltimo punto conviene recordar que los proyectos tienen (o deberan
tener) un objetivo y un propsito claramente establecidos, ya que de otra forma se
corre el riesgo de que con un solo proyecto se pretenda alcanzar lo inalcanzable.
Tambin se resalta la conveniencia de que, en general, los proyectos debieran
mantener objetivos simples, sencillos y claros de entender, lo cual los hace ms
fciles de ejecutar y operar.
Independientemente de cmo surgen los proyectos, las autoridades financieras de
los pases deben tener el suficiente personal calificado para analizarlos
cuidadosamente, a fin de estar en posibilidades de dictaminarlos, a fin de
seleccionar los que realmente son rentables para la sociedad, de volver a analizar
con informacin ms precisa los que parezcan rentables y rechazar los que no son
rentables. Si esto no existe, lo ms probable es que los grupos o dependencias
interesados en la realizacin de los proyectos ejercern presin sobre las
autoridades superiores para que los aprueben. El riesgo del fracaso en estas
condiciones es sumamente alto.
En el caso de los proyectos pblicos, esto se trata de expresar a travs de planes
o programas de desarrollo, a escala nacional, estatal o municipal, donde se
pretende estructurar un esquema ordenado de la accin pblica. Sin embargo,
con frecuencia el problema que enfrentamos consiste en el hecho de que estamos
hablando de planes o programas muy generales que no llegan a definir los
proyectos individuales. En algunos casos la falla ms grave son los
megaproyectos, donde se proponen inversiones cuantiosas que no desglosan
parte a parte sus componentes y no analizan, de manera detallada, cada problema
que se trata de resolver. Es muy probable que tales iniciativas escondan
proyectos malos (con rentabilidad negativa) detrs de los proyectos buenos (con
rentabilidad positiva) que quisiramos ejecutar.
Tomemos como ejemplo la Carretera Alterna a Masaya, la cual intersecta otras
vas tambin de cierta importancia. Es decir, la gran carretera est compuesta en
realidad por varios tramos, cada uno de ellos constituyendo, por s solos, un
proyecto separado. Tambin con frecuencia caemos en el error de evaluar toda la
carretera como un solo proyecto, lo que puede traer como consecuencia el hecho
que, si globalmente no resulta rentable, tampoco se ejecutaran aquellos tramos
que individualmente s lo fueran. Si, por el contrario, toda la carretera resultara
rentable, es posible que algunos tramos no rentables, se escondieran detrs de
los que s lo son.
Es mucho ms aconsejable analizar cada tramo por separado y proponer
proyectos que solucionen los problemas particulares. Muy probablemente no toda
la gran carretera debiera tener cuatro carriles, quizs en algunos casos seis, pero
en otros casos tres o incluso dos solamente. En su momento surgiran proyectos
individuales de ampliacin o mejoramiento de tales tramos.
Esto sucedi con la Pista Rural de Circunvalacin, la cual sufri modificaciones en
su trazo propuesto, en lo que respecta a su derecho de va y que, por falta de

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fondos para su ejecucin, surgiera la idea de ofrecer a inversionistas privados la

construccin de tramos de esta pista y recuperar la inversin por medio del cobro
de un peaje.
Los proyectos privados surgen de miles o millones de decisiones que diariamente
llevan a cabo las personas, familias o empresas, que tambin tratan de resolver un
problema o aprovechar una oportunidad. En principio las autoridades de un pas
no deberan preocuparse por las decisiones privadas, siempre y cuando se trate
de proyectos que no conlleven un efecto negativo para la sociedad. O bien, que si
tuvieran un efecto negativo (ambiental o social) existan los mecanismos para que
el sector privado internalice adecuadamente los costos, de manera que la
rentabilidad privada se acerque a la social. Con ello, los inversionistas privados,
actuando como tales, tomarn las decisiones que le convenga a la sociedad. Por
ejemplo, en el caso de una empresa que va a producir productos qumicos, y que
daar los cultivos en zonas aledaas o la salud de los habitantes, probablemente
al internalizar los costos ya no le convenga ejecutar el proyecto.
4. Ideas y proyectos
Al igual que en muchas otras cosas, los proyectos tienen lo que se llama un ciclo
normal de vida. Empiezan cuando se detecta un problema y terminan cuando
dicho problema queda resuelto en la parte o proporcin objetivo. A lo largo del
ciclo de vida los proyectos pasan por varias fases y cada una de ellas cumple un
propsito determinado. La primera se refiere a las ideas. Para resolver el
problema detectado deberan surgir mltiples ideas, las cuales en principio son
casi gratuitas pues no implican un gran uso de recursos de la sociedad, solamente
requieren estar asociadas a la realidad y surgir como respuesta a una posible
solucin al problema o bien como medio para aprovechar una cierta oportunidad.
Posteriormente, ya con un pequeo equipo evaluador, se lleva a cabo un estudio
denominado perfil, donde se realizan clculos aproximados de costos y
beneficios a fin de saber, en trminos generales, si se trata de una buena idea.
Por ello los estudios de perfil deben realizarse sobre las ideas ms prometedoras,
ya que su realizacin va a generar un costo en recursos.
Con la informacin que se deriva de lo anterior, se decide por una alternativa y se
procede a realizar anlisis ms afinados (y tambin ms costosos), produciendo
estudios de prefactibilidad. Si despus de esta ltima etapa an quedarn dudas
respecto a la rentabilidad del proyecto, se procede a realizar estudios de
factibilidad, con los cuales se obtienen datos detallados y precisos respecto al
resultado esperado del proyecto. Como etapa final del proceso de preinversin,
se produce un proyecto ejecutivo que contiene planos, maquetas, programas de
gastos, etc., y se procede a construir y operar las instalaciones. Posteriormente,
resulta conveniente llevar a cabo un anlisis ex-post del proyecto, a fin de obtener
informacin respecto al grado de cumplimiento de sus objetivos y generar la

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informacin relevante para la mejor evaluacin y diseo de futuros proyectos.2

Lo que se pretende a travs de todo este proceso es asegurar, en la medida de lo
posible, que solamente las buenas ideas logren pasar hasta la etapa de
construccin. O lo que es lo mismo, establecer una serie de filtros que evite que
los malos proyectos logren colarse hasta la etapa final. En sntesis, sta es la
esencia del mecanismo de evaluacin de proyectos, tanto en el sector pblico
como en el privado. De hecho, la diferencia bsica entre los diferentes pases (las
familias o las empresas) radica en que los exitosos tienen mecanismos que
fomentan las ideas y permiten que slo las buenas lleguen a materializarse. Los
sistemas de inversin eficientes son aquellos que establecen, desde el principio,
los requisitos que deben cumplir los proyectos de inversin, de acuerdo con su
monto o importancia relativa, para que puedan aspirar a recibir recursos para su
realizacin, de modo que solamente las buenas ideas (demostradas con anlisis
detallados y cuidadosos) pueden pasar los filtros que les establece la sociedad.
5. Proyectos y crecimiento econmico
Tradicionalmente se ha aceptado que uno de los factores ms importantes que
determinan el crecimiento econmico de los pases es el monto de la inversin,
pblica y privada, que realizan. Incluso en algn momento se lleg a pensar que
el motor real del crecimiento econmico lo constitua la inversin pblica, ya que
de alguna forma sta traa consigo un efecto multiplicador en la inversin
privada. Por alguna razn se pensaba que la rentabilidad de la inversin pblica
era mayor que la de la inversin privada y que mientras mayor fuese el gasto
pblico, mayores seran las posibilidades de mejorar el desempeo econmico de
los pases. Sin embargo, la realidad no ha correspondido a esa presuncin
debido, en gran parte, a que muchos proyectos, tanto pblicos como privados, han
resultado ser un fracaso (no rentables socialmente).
Esta evidencia del desempeo de los proyectos de inversin motiv el
resurgimiento de una corriente que plantea que la calidad de la inversin es tanto
o ms importante que su monto absoluto, independientemente de que sea
realizada por el sector pblico o el privado. Esto a su vez ha conducido, y lo
seguir haciendo en el futuro, a un replanteamiento respecto a qu sectores
deben seguir siendo atendidos por el sector pblico, cmo deben ser planeados y
ejecutados los proyectos y cules debe dejar al sector privado debido a que
existen las condiciones para ello.
El fondo de este planteamiento consiste en que, finalmente, la rentabilidad social
de las inversiones realizadas en un pas est directamente relacionada con su
capacidad de crecimiento. Es decir, en la medida en que se lleven a cabo
proyectos rentables para el pas, ste crecer ms y, viceversa, si se realizan
proyectos no rentables, empobrecer.
2

A.C. Harberger y G. Jenkins, Preparacin y presentacin de proyectos de inversin, Mideplan, 1993; Cost
Benefit Analysis of Investment Decisions.

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Consideremos el ejemplo de un pas A que realiza inversiones equivalentes al

20% de su Producto Interno Bruto (PIB) con una rentabilidad (exceso de
beneficios sobre los costos) promedio de, digamos, un 10%. En comparacin,
pongamos un pas B, que tambin invierte el 20% de su PIB, pero que solamente
obtiene una rentabilidad promedio del 5%.
Claramente el pas A tiene,
manteniendo todo lo dems constante, un crecimiento del doble del pas B. Ahora
pensemos que el pas B quiere igualar el crecimiento econmico del pas A. Lo
puede hacer de dos formas: la primera es aumentando su coeficiente de
inversiones al 40%, mediante mayor ahorro, interno y externo; la segunda,
mejorando el rendimiento promedio de sus inversiones, aumentndolo al 10%,
igual que el pas A.
Para estar en condiciones de lograr esto ltimo tiene que emprender una campaa
masiva para identificar y realizar proyectos con el doble de rendimiento. Cul
camino es menos complicado? En el primer caso, tiene que convencer a sus
ciudadanos de ahorrar el doble (algo que ningn pas ha hecho en el corto plazo)
o bien, duplicar la inversin o el endeudamiento externo. En el segundo, tiene que
esforzarse por establecer un sistema de inversiones eficiente y aprobar solamente
proyectos que tengan, al menos, el 10% de rendimiento.
Es por ello que resulta, en el nivel de pas, extraordinariamente rentable establecer
un sistema de inversiones estricto que permita no slo realizar inversiones
rentables, sino buscar las inversiones con el mayor rendimiento.3
6. Proyectos y pobreza extrema
Una consecuencia lgica de lo tratado en la seccin anterior es la correlacin
directa e inevitable entre la rentabilidad social de los proyectos que emprende un
pas y sus niveles de pobreza. Esto es as porque en la medida en que los pases
invierten en proyectos rentables, los mismos proyectos pueden pagar el costo de
los recursos que emplean y generar, adems, un excedente econmico para
recompensar a los inversionistas privados (con lo cual se generan impuestos que
el gobierno puede usar para programas de combate a la pobreza extrema, entre
otras variantes), o bien directamente al propio gobierno, con lo cual podra ampliar
las coberturas de poblacin atendida con servicios de agua, saneamiento, salud,
vivienda o educacin. Es decir, los proyectos socialmente rentables fortalecen la
capacidad de un pas para crecer, en tanto que los no rentables la reducen y, de
hecho, tienden a empobrecerlo.
Una condicin prcticamente aceptada en la literatura econmica mundial es que
para reducir los niveles de pobreza es necesario que exista crecimiento
econmico. Por lo tanto, en la medida en que se invierte en proyectos rentables,
los pases crecen y, en consecuencia, pueden reducir sus niveles de pobreza. Por
el contrario, si los proyectos que se emprenden no resultan rentables, es decir que
3

Para una discusin completa de los criterios de la evaluacin de proyectos, vase Evaluacin social de
proyectos, de E. Fontaine, Universidad Catlica de Chile, pp. 37 a 65, as como Cost-Benefit Analysis of Investment
Decisions, de A.C. Harberger y G. Jenkins, Harvard institute for International Development, 1996.

1
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no pueden pagar ni los costos de su realizacin, lo ms comn es que las

autoridades tengan que rescatarlos, distrayendo parte de los recursos que
pudieron haberse canalizado a los proyectos de combate a la pobreza extrema.
Al final de cuentas, aun cuando tambin la clase media y alta resultan afectadas
por los malos proyectos, son los ms pobres de la poblacin los que sufren las
consecuencias de las malas decisiones, ya que la probabilidad de salir de la
pobreza extrema se reduce an ms debido a que el gobierno, adems de tratar
de cubrir sus obligaciones inmediatas, tiene que solventar el costo de los
proyectos pblicos no rentables o de los proyectos privados que rescat.
Probablemente la base filosfica ms importante de los mecanismos de
evaluacin social de proyectos radica, precisamente, en que en la medida en que
solamente se aprueben los proyectos ms rentables, ser posible concentrar la
atencin y los recursos a mejorar las posibilidades de rescatar a los ms pobres
del pas.4
7. Cul es el propsito de evaluar los proyectos?
Probablemente la razn principal por la que estas tcnicas empiezan a recobrar
auge mundial en aos recientes es que los lderes de los diferentes pases (o de
los diferentes niveles de gobierno de un pas) se enfrentan diariamente a la
decisin de cmo asignar los escasos recursos disponibles, en un ambiente en el
que las necesidades de la poblacin son no slo innumerables sino crecientes o,
peor an, como ocurre en muchos de nuestros pases, que dichas necesidades
han rebasado con mucho la capacidad del Estado para satisfacerlas.
Precisamente en funcin de lo anterior se requiere tomar decisiones. Cul es el
orden de los proyectos y programas que tenemos que construir? Qu obra de
agua potable es ms importante en el pas o en el municipio? A qu barrio de un
cierto municipio hay que asignar recursos? Qu escuelas y de qu tipo debemos
construir en los siguientes aos? Qu puente hacer primero, uno para
automviles o uno para peatones? Qu vialidad es prioritaria, sabiendo que
existen cientos o quiz miles que tenemos que construir o reconstruir en los
siguientes aos en el mbito nacional? A qu Regin Autnoma, Departamento,
Municipio, barrio o Asentamiento Humano Espontneo debemos darle prioridad?
Quin y como proveern los servicios bsicos de agua, alcantarillado o
tratamiento de aguas residuales, recoleccin y disposicin de basura en los
siguientes tres aos? En qu momento debemos empezar a limpiar nuestros
ros y lagos sabiendo que al mismo tiempo se requieren obras de educacin,
salud, vivienda, energa y muchas otras ms? Con qu recursos habremos de
enfrentar los retos de los prximos aos y a que proyectos los vamos a dirigir?
En cules proyectos debe y tiene que participar el sector pblico? Cules
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Algunas referencias en este tema son: Para combatir la pobreza, de Tarcisio Castaeda, Centro de Estudios
Pblicos, Santiago de Chile, 1993; La Pobreza: desafos de ayer y hoy, Instituto Libertad y Desarrollo y Fundacin Miguel
Kast, Santiago de Chile, 1994; y La pobreza en la distribucin del ingreso, Fundacin Miguel Kast, Santiago de Chile,
1997.

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pueden y deben dejarse a la iniciativa privada?

Todas son preguntas sumamente importantes para las cuales en realidad no
tenemos una respuesta satisfactoria. Desde luego, la primera opcin es seguir
decidiendo nuestras inversiones como lo hemos hecho hasta ahora. Quiz
distribuir los recursos con acuerdo a las agendas de los lderes polticos, o
asignarlos a los grupos o poblaciones con mayor capacidad de reclamo o lo que
manden las encuestas de opinin. Por desgracia todo esto no garantiza que tal
asignacin de recursos vaya a ser realmente la mejor para la sociedad. De hecho,
es muy probable que en vez de reducir las desigualdades sociales puedan incluso
acentuarse si no usamos mecanismos ms eficientes para asignar nuestros
recursos.
En este ambiente, el uso y aplicacin de las tcnicas de evaluacin de proyectos
puede aportar elementos sustanciales para que la sociedad tenga un mecanismo
de informacin que le permita canalizar sus escasos recursos hacia sus mejores
proyectos. Esto necesariamente conduce, a lo largo del tiempo, a que si las
decisiones se adoptan sobre esa base, se estar maximizando el potencial de los
recursos sociales, de modo que el crecimiento de nuestra economa tenga un
sustento slido y estable.
Si, por el contrario, no slo no optimizamos el uso de los recursos disponibles,
sino que adems requerimos ms dinero para proyectos de dudosa rentabilidad
social (o que pudieron ser evitados o retrasados con un anlisis riguroso),
simplemente no habr lmite para la cantidad de ahorro o de crdito que
necesitamos para construir las obras que el pas requiere en los prximos aos.
Lo que hay que subrayar es que la prioridad radica en mejorar la calidad de
nuestras inversiones y no slo en aumentar su monto.
El mensaje bsico de la evaluacin de proyectos es en realidad muy simple: a la
sociedad le conviene contar con un mecanismo informativo que le permita
conocer, dentro de un cierto grado de error, si el monto de los beneficios que se
espera derivar de la ejecucin de un proyecto supera los costos que el mismo
proyecto implica. Esta simple receta es aplicada normalmente cuando nos
referimos a las decisiones que afectan al patrimonio de una familia o de una
empresa. Sin embargo la planeacin y el manejo de los recursos sociales son
mucho ms complicados, lo cual requiere incluso niveles de capacitacin
superiores a los del sector privado. Adems, hay que reconocer que a la sociedad
le conviene tener memoria en materia de proyectos pblicos, es decir, que los
estudios de factibilidad de los proyectos permanezcan (e incluso eventualmente
sean de acceso pblico), a fin de evitar que la responsabilidad se diluya en el
tiempo una vez que las autoridades que los aprobaron han cambiado.
En otras palabras, lo que se busca es evitar que los recursos de la sociedad se
asignen sobre la base de corazonadas o deseos expresados muchas veces en
cifras fuera de la realidad, o peor an, porque existen intereses creados para la
construccin de lo que despus sern obras suntuosas con pocos o nulos

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beneficios sociales. Se trata de establecer un sistema que garantice, hasta donde

sea posible, que los escasos recursos nacionales solamente se asignen cuando
estamos completamente convencidos de que su uso se har en los proyectos ms
rentables para Nicaragua. Lo que la evaluacin de proyectos propone es un
sistema de aprobacin del uso de los recursos pblicos, para todo nivel de
gobierno, que impida o que haga muy difcil que la asignacin de fondos a
proyectos sin rentabilidad social, o bien, a programas de gasto que pudieron
realizarse ms eficientemente de una forma alternativa.
En este contexto, hay que estar conscientes de que un sistema como stos
tomar mucho tiempo en desarrollarse, en parte porque aunque exista la decisin
de hacerlo se requiere una cantidad enorme de analistas de proyectos bien
capacitados en las diferentes especialidades de su aplicacin (carreteras, puertos,
aeropuertos, agua potable, saneamiento, salud, educacin, energa, por citar slo
algunos).
Es por ello que conviene proceder de manera paulatina, pero consistente, para
que los analistas de proyectos y funcionarios de la administracin pblica vayan
adquiriendo los conocimientos y la experiencia que se requiere en un campo de
aplicacin difcil. Este es un terreno en el que existe el enorme riesgo de que si
alguien quiere falsear la informacin, puede cambiar cifras en algunos archivos de
las hojas de clculo y puede inclinar en favor o en contra el dictamen de un
proyecto. Encontrar esos errores, casuales o deliberados, requiere contar con
expertos en la materia y darles el tiempo que esta delicada labor exige.

Bibliografa
Castaeda, Tarcisio, Para combatir la pobreza y La pobreza: desafos de ayer y
hoy, Instituto Libertad y Desarrollo y Fundacin Miguel Kast, Santiago de Chile
1994, y Centro de Estudios Pblicos, Santiago de Chile 1993.
Castaeda, Tarcisio, La pobreza en la distribucin del ingreso, Fundacin Miguel
Kast, Santiago de Chile, 1997.
Fontaine, Ernesto, Evaluacin social de proyectos, Universidad Catlica de Chile,
dcima edicin, 1993.
Harberger, Arnold y G. Jenkins, Cost Benefit Analysis of Investment Decisions,
Harvard Institute for International Development, 1996.
Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile, Preparacin y Presentacin de
Proyectos de inversin, 1993.
Sanin, Hctor, Gua metodolgica general para la preparacin y evaluacin de
proyectos de inversin social, Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social (ILPES), 1995.

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