Recurso de Amparo Incofer

Exp: 16-006225-0007-CO
Res. N 2016010305
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
Jos, a las nueve horas quince minutos del veintidos de julio de dos mil
dieciseis .
Recurso de amparo presentado por Gloria Catalina Vctor Castro, a favor de
Javier Moreira Cajina, contra el Instituto Costarricense de Ferrocarriles.
Resultando
1.- Por escrito recibido en la Secretara de la Sala el 10 de mayo de 2016, la
recurrente interpone recurso de amparo aduciendo violacin a los derechos
fundamentales del amparado. Seala que el seor Moreira Cajina es el Jefe del
Taller del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, al mismo tiempo que
representante de la seccional de la Asociacin Nacional de Empleados Pblicos en
dicha institucin. Agrega que por declaraciones brindadas por el amparado a un
medio de comunicacin el 4 de diciembre de 2015, respecto de las condiciones en
que se encuentran los trenes Apolo, y sobre la existencia de un informe tcnico por
l presentado ante la Junta Directiva de la institucin, en las que el amparado,
especficamente, declar lo siguiente: Generalmente pedimos y los tiempos de
duracin son bastantes, pero en gran cantidad de veces nos dicen que no hay
presupuesto, no tenemos presupuesto para repuestos esenciales como para los
trenes Apolo, entonces tenemos que ver como reciclamos A veces tenemos que
buscar materiales y piezas en la chatarra entre el equipo que ha sido sacado de
circulacin, pero donde hay piezas que sirven Es preocupante porque aunque
no avalen el informe o lo desacrediten los problemas persisten y se reflejan en el
tipo de servicio que se da y cualquiera puede entrar al taller y ver el informe e ir
revisando lo que ah se puso y corroborar que todo es cierto Va a llegar un da
EXPEDIENTE N 16-006225-0007-CO
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en que nosotros vamos a tener que decir ya no ms porque no vamos a permitir

que un tren salga sin una mnima seguridad entonces vamos a tener que decir que
esos trenes no pueden salir Nosotros estamos haciendo en el taller lo que
humanamente se pueda, pedimos los repuestos, entran a pocos comenzamos a dar
mantenimiento hasta donde se puede La pasividad de la administracin, de la
gente que tiene que manejar estos asuntos y que se nota una indolencia, una falta
de inters, cosas de este tipo. En virtud de estas declaraciones se abri contra el
amparado formal proceso administrativo disciplinario que se tramit bajo el
expediente nmero 1-L2016-P.A., en el cual ya se dict acto final, imponindole
una suspensin sin goce de salario por cinco das, por brindar declaraciones no
autorizadas a la prensa. Explica que el informe sobre el cual el amparado brind
declaraciones, lo haba presentado seis meses atrs a la Junta Directiva del
INCOFER, explicando las deficiencias, debilidades y necesidades del taller, pero la
Junta an no haba querido referirse al mismo. Menciona que desde que el informe
fue presentado en Junta Directiva, el mismo fue de dominio pblico, pues en la
audiencia ante la Junta haba ms de siete personas, y cualquiera de ellas pudo
haber hecho pblico su contenido y presentarlo incluso ante la Asamblea
Legislativa, al punto que, en su criterio, no se demostr que fuera el amparado
quien public el documento. Agrega que al amparado se le imputa haber rendido
declaraciones sin el aval de su jefatura, a pesar que as se le haba indicado de
previo a la nota de prensa; sin embargo, aduce que en el procedimiento
administrativo se demostr que esa indicacin fue en realidad un consejo y no una
orden, y se plante el 7 de diciembre de 2015, cuando ya la declaracin del
amparado haba salido al aire. Enfatiza que la sancin impuesta al amparado es un
castigo a un funcionario que ha demostrado su preocupacin por la seguridad
pblica en el uso de los transportes ferroviarios. Asegura que las declaraciones
brindadas por el amparado el 4 de diciembre de 2015, se realizaron fuera del
horario laboral, y las mismas se refieren a actos negligentes y peligrosos de la

administracin, que pueden devenir en accidentes y generar responsabilidad para el
Estado, lo cual no puede ser callado por ningn funcionario pblico. Menciona que
el amparado brind declaraciones porque se sinti ofendido en su honra por
manifestaciones del jerarca institucional, quien seal que los problemas que se
presentaban en los ferrocarriles era por los mandos medios de la institucin que no
cumplan sus labores, y tambin porque vea en riesgo su trabajo al tener que
laborar sin los insumos necesarios, debiendo buscar hasta en la chatarra las piezas
necesarias para el mantenimiento de los trenes Apolo. Argumenta que el
procedimiento realizado y la sancin impuesta contraran la libertad de expresin
del amparado, a pesar de sendos pronunciamientos jurisprudenciales nacionales e
internacionales que sealan la imposibilidad de sancionar por el ejercicio de la
libertad de expresin, con el agravante de que el amparado es un lder sindical.
Adems, indica que este procedimiento seguido contra el amparado tiene el efecto
de amenazar a todo el personal para que se abstengan de denunciar cualquier tipo
de anomala grave, como en el caso por el que el amparado rindi declaracin.
Enfatiza que al amparado nunca se le indic qu tipo de informacin no poda dar a
los medios de comunicacin o a cualquier otra persona que consultara, pues ya
siendo informacin pblica cualquier persona podra solicitarla. Seala que lo
indicado por el seor Moreira no lesiona ningn bien pblico, pero s informa a la
poblacin del peligro que significa viajar en tren. Explicita que la informacin
declarada por el amparado no era un secreto de Estado, pues se encontraba en un
informe que ya era conocido por la jerarqua del INCOFER. Requiere se ordene el
archivo del procedimiento disciplinario y se le absuelva de toda responsabilidad.
Solicita declarar con lugar el recurso.
2.- Mediante escrito recibido en la Secretara de la Sala el 25 de mayo de

2016, informa bajo fe de juramento Guillermo Santana Barboza, Presidente
Ejecutivo del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, quien seala que al
amparado se le abri el procedimiento administrativo disciplinario nmero 1-L2016-P.A., por presunto incumplimiento de lo dispuesto en los artculos 36 incisos
f) y g), y 40 del Estatuto Autnomo de Servicios, en la medida que disponen que
los servidores de la institucin deben abstenerse de actuaciones pblicas o
privadas que puedan causar algn perjuicio moral o material a la misma, as como
de guardar absoluta reserva sobre los asuntos privados del INCOFER y la
discrecin sobre lo relacionado con su servicio. Explica que los hechos
investigados versan sobre declaraciones rendidas por el amparado a un medio de
comunicacin presuntamente durante la jornada laboral el pasado 4 de diciembre
de 2015, sin que para ello hubiere sido autorizado por la Presidencia Ejecutiva ni
por la Gerencia de Operaciones. Afirma que en la Comisin Legislativa de Control
de Ingreso y Gasto Pblico trascendi que un informe rendido por el amparado se
encontraba en poder de los Diputados, a pesar que el mismo haba sido presentado
ante el Consejo Directivo del INCOFER y no haba sido avalado por dicho rgano
colegiado, y an as fue difundido por el servidor. As, la Gerencia Administrativa
instruy el respectivo procedimiento administrativo, en el cual se dio audiencia
inicial, se celebr la comparecencia oral y privada el 11 de febrero de 2016, y
mediante resolucin del 25 de abril de 2016, se dict acto final y se impuso una
sancin de suspensin sin goce de salario por cinco das, precisamente por
contravenir las normas estatutarias de cita, as como la directriz de designacin de
vocera institucional que fue comunicada mediante memorando nmero P.E. 3262014, de 4 de junio de 2014. Refiere que no hay una limitacin a la libertad de
expresin, sino que el amparado conoca de antemano el deber de acatar lo
dispuesto en la normativa interna, y con base en la cual el seor Moreira poda
manifestar sus inconformidades sin llegar a realizar actuaciones como las que
fueron investigadas. Afirma que las declaraciones brindadas por el amparado
fueron realizadas como Jefe del Taller del INCOFER, y no como representante
sindical de ANEP. Solicita declarar sin lugar el recurso.
3.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
Considerando
I.- De previo. Si bien en el escrito de interposicin se indica que el amparado
adems de Jefe del Taller del INCOFER es representante de la seccional de la
Asociacin Nacional de Empleados Pblicos en dicha institucin, lo cierto es que
los hechos y las actuaciones que nos ocupan en este amparo las realiz,
nicamente, como Jefe del Taller del INCOFER y no como representante sindical
de la institucin, razn por la cual se entrara a analizar este recurso,
exclusivamente, desde esa condicin.
II.- Objeto del recurso. La recurrente estima una lesin a los derechos
fundamentales del amparado, toda vez que considera que en el procedimiento
administrativo que se sigui en su contra y en el cual se le impuso una sancin de
suspensin sin goce de salario, se le juzg por brindar declaraciones pblicas a un
medio de comunicacin, sobre un informe tcnico que present a la Junta Directiva
del Instituto Costarricense de Ferrocarriles; adems, se estim que dichas
declaraciones iban en contra de la Vocera institucional, la cual se cre para esos
efectos.
III.- Hechos probados. De importancia para la decisin de este asunto, se
estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
1. Mediante memorando de la Presidencia Ejecutiva del INCOFER, nmero

P.E.326-2014, de 4 de junio de 2014, se comunica la designacin de la Vocera
Oficial de la institucin, quien tendr a su cargo el manejo de la comunicacin
externa y las redes sociales (documentacin aportada por la autoridad
recurrida).
2. Por medio del oficio nmero DEM 097-2015, de 16 de mayo de 2015, el
amparado presenta al Presidente Ejecutivo del INCOFER el informe
Mejoramiento de la gestin de mantenimiento de equipo ferroviario en el
sector operativo del Pacfico: una propuesta (documentacin aportada por la
autoridad recurrida).
3. El 9 de setiembre de 2015, se designa al amparado como Presidente del Comit
Seccional de la Asociacin de Empleados Pblicos y Privados en el Instituto
Costarricense de Ferrocarriles (documentacin aportada por la recurrente).
4. Mediante resolucin de las ocho horas del 19 de enero de 2016, en el INCOFER
se da inicio al procedimiento administrativo disciplinario contra el amparado,
bajo el expediente nmero 1-L-2016-P.A., en la cual se realiza la imputacin de
cargos y hechos a investigar, por los cuales habra una transgresin a los
artculos 37.a, 36.g, 62, 63 del Estatuto Autnomo de Servicios del INCOFER;
se le informan las posibles sanciones a imponer en caso de ser encontrado
responsable; se le previene sealar lugar para atender notificaciones; se le cita
para una audiencia oral y privada a realizarse el 11 de febrero de 2016; se le
indica la posibilidad de aportar prueba y de hacerse representar por un abogado;
se indica cul ser el rgano resolutor y los recursos que proceden contra esta
resolucin; se indica la existencia del expediente administrativo, su contenido y
dnde puede examinarse (documentacin aportada por la autoridad recurrida).
5. El 11 de febrero de 2016, se realiza audiencia oral y privada dentro del

procedimiento administrativo tramitado bajo el expediente nmero 1-L-2016P.A.
6. Por medio del escrito nmero AJ-CV-016-2016 la recurrente presenta
conclusiones dentro del procedimiento administrativo tramitado bajo el
expediente nmero 1-L-2016-P.A. (documentacin aportada por la autoridad
recurrida).
7. Mediante resolucin de la Presidencia Ejecutiva del INCOFER, de las ocho
horas treinta minutos del 25 de abril de 2016, se dicta acto final dentro del
procedimiento administrativo tramitado bajo el expediente nmero 1-L-2016P.A.. En l se tienen por demostrados dos de los hechos acusados: a) el
amparado brind declaraciones no autorizadas a un medio de prensa nacional y
b) el tutelado no acat lo indicado en el memorando P.E. 326-2014 del 4 de
junio de 2014, en el que se designa una Vocera Institucional ante los medios de
comunicacin, en virtud de los cuales se impone al amparado una suspensin
sin goce de salario por cinco das. Asimismo, se tienen como no probados los
siguientes aspectos: a) que las declaraciones rendidas por el tutelado se
efectuaran dentro de la jornada laboral y b) que el interesado haya comunicado
a la Comisin Legislativa de Control de Ingreso y Gasto Pblico un informe
sobre la condicin operativa de los trenes (documentacin aportada por la
autoridad recurrida).
8. Por medio del escrito recibido por el INCOFER el 9 de mayo de 2016, la
recurrente interpone recurso de revocatoria con apelacin en subsidio contra el
acto final del procedimiento administrativo tramitado bajo el expediente
nmero 1-L-2016-P.A., resolucin de las ocho horas treinta minutos del 25 de

abril de 2016 (documentacin aportada por la autoridad recurrida).
IV.- Sobre el debido proceso. El derecho constitucional al debido proceso en
sede administrativa y judicial ha sido de profuso desarrollo por parte de esta Sala,
desde la determinacin del contenido del derecho a la defensa, hasta definir los
requerimientos procesales que debe observarse en toda tramitacin para asegurar
un irrestricto respeto a los principios y normas constitucionales. Al mismo tiempo,
la Sala ha tenido la previsin de evitar que situaciones de legal normalidad sean
apreciadas como violaciones constitucionales, por lo que en su desarrollo
jurisprudencial ha definido el tipo de violaciones procesales que merecen un
examen de constitucionalidad para garantizar el adecuado respeto a los derechos
fundamentales. Dicho de otro modo, en la tramitacin de los procesos se pueden
presentar violaciones de distinto carcter, siendo algunas de ellas dables de atender
en sede constitucional mientras que otras debern ser alegadas ante las instancias
administrativas y judiciales que corresponda ver, entre muchas otras, sentencias
nmeros 2002-10735 y 2008-9017-. En este sentido, ya desde sus inicios la Sala
abord el tema del debido proceso en relacin con el derecho a la defensa,
desarrollando las disposiciones constitucionales establecidas en los artculos 39 y
41 de la Constitucin Poltica, al establecer, mediante resolucin 15-90 y a partir
de entonces en reiterados pronunciamientos- que:
"[E]l derecho de defensa garantizado por el artculo 39 de la
Constitucin Poltica y por consiguiente el principio del debido
proceso, contenido en el artculo 41 de nuestra Carta Fundamental,
o como suele llamrsele en doctrina, principio de 'bilateralidad de
la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de
contradiccin' (...) se ha sintetizado as: a) Notificacin al
interesado del carcter y fines del procedimiento; b) derecho de ser

odo, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y
producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para
el administrado de preparar su alegacin, lo que incluye
necesariamente el acceso a la informacin y a los antecedentes
administrativos, vinculados con la cuestin de que se trate; ch)
derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por
abogados, tcnicos y otras personas calificadas; d) notificacin
adecuada de la decisin que dicta la administracin y de los
motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir
la decisin dictada."
Y tratndose de procedimientos sancionatorios, mediante sentencia 5469-95, la
Sala confirm que:
"La Administracin debe, en atencin al derecho de defensa del
administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual
implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna,
los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al
expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para
la preparacin de su defensa; d) Concederle la audiencia y
permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para
respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan
fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la
resolucin sancionatoria."
De tal forma, la determinacin de la correspondencia constitucional de las

violaciones alegadas por los afectados debe estar circunscrita a los elementos que
ciertamente pueden ocasionar una violacin de grado constitucional, y con ello una
vulneracin de los derechos fundamentales de quien lo reclame.
V.- En cuanto a la realizacin de procedimientos administrativos por el
ejercicio de la libertad de expresin por parte de servidores pblicos. En
primer lugar es de fundamental importancia dejar claro que ninguna relacin de
empleo sea esta pblica o privada-, puede implicar una privacin para el
trabajador de los derechos que se le reconocen dentro de la Constitucin Poltica o
de algn instrumento internacional sobre derechos humanos (ver sentencia del
Tribunal Constitucional Espaol No. 88/1985 del 19 de julio de 1985). No obstante
lo anterior, ningn derecho humano es absoluto, por lo que la existencia de esta
relacin de empleo genera para ambas partes una serie de derechos y obligaciones
recprocos que condicionan, entre otros, el ejercicio de la libertad de expresin; de
modo que manifestaciones que en otro contexto pudieran ser legtimas, no tienen
por qu serlo en el mbito de una relacin de ese gnero. Visto desde otro punto,
podemos decir que depende de la forma en que sea utilizada, la libertad de
expresin tambin podra ser ejercida de manera abusiva e ilcita (ver sentencia del
Tribunal Constitucional Espaol No. 120/1983 del 15 de diciembre de 1983).
En segundo lugar, este Tribunal, en la Sentencia No. 2015-006455 de las
9:20 horas del 20 de mayo de 2015, seal en cuanto a los alcances de la libertad
de expresin, de modo expreso, lo siguiente:
Reiterada jurisprudencia de este Tribunal sostiene que en
ejercicio a la libertad de expresin, cualquier persona tiene
derecho de manifestar, difundir o comunicar, por escrito,
verbalmente o por cualquier otro medio, en privado o en pblico,

sus pensamientos, ideas, opiniones, creencias, convicciones o
juicios de valor; constituyendo censura previa todo aquel acto que,
a priori, pretenda censurar o enmudecer cualquier manifestacin,
difusin o comunicacin de sus pensamientos, ideas, opiniones,
creencias, convicciones o juicios de valor ().
En un similar sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el
caso Palamara Iribarne vs. Chile, sentencia de 22 de noviembre de 2005,
estableci:
() Tal como ha establecido la Corte anteriormente, las
infracciones al artculo 13 de la Convencin pueden presentarse
bajo diferentes hiptesis, segn conduzcan a la supresin de la
libertad de expresin o slo impliquen restringirla ms all de lo
legtimamente permitido. No toda transgresin al artculo 13 de la
Convencin implica la supresin radical de la libertad de
expresin, que tiene lugar cuando, por medio del poder pblico se
establecen
medios
para
impedir
la
libre
circulacin
de
informacin, ideas, opiniones o noticias. Ejemplos son la censura

previa, el secuestro o la prohibicin de publicaciones y, en general,
todos aquellos procedimientos que condicionan la expresin o la
difusin de informacin al control del Estado. En tal hiptesis, hay
una violacin radical tanto del derecho de cada persona a
expresarse como del derecho de todos a estar bien informados, de
modo que se afecta una de las condiciones bsicas de una sociedad
democrtica ().
En tercero lugar, la Sala tambin ha sido clara en sealar que la apertura y

realizacin de un procedimiento administrativo contra un servidor pblico, por
manifestaciones brindadas pblicamente, debe ajustarse a los parmetros de
razonabilidad y proporcionalidad adecuados, que justifiquen que el beneficio
pblico por la realizacin del procedimiento sea mayor a la limitacin a posteriori
de la libertad de expresin. As, en sentencia 2015-7500 de las 11:32 horas del 22
de mayo de 2015, seal este Tribunal que:
El hecho de que a un funcionario pblico se le abra un
procedimiento administrativo por realizar un comentario genrico
() constituye una medida excesiva de la Administracin Pblica
que limita su libertad de expresin. Es bien sabido que las
limitaciones a la libertad de expresin y de informacin estn
sometidas a un test estricto de razonabilidad, lo cual significa, ni
ms ni menos, que todo acto o medida que la restrinja es
sospechoso, por lo que la autoridad pblica tiene la carga de la
prueba de demostrar que hay un inters pblico apremiante,
plenamente justificado, en la medida o acto, as como el deber de
demostrar que la medida o acto adoptado es la menos gravosa
para el derecho fundamental, amn que debe de interpretarse
restrictivamente.
finalidad
Concretamente,
perseguida
con
la
debemos
apertura
verificar
del
que
la
procedimiento
administrativo es legtima, importante e imperiosa; que es un medio

adecuado, efectivamente conducente y adems necesario y que no
pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo; y
adicionalmente, se debe aplicar un juicio de proporcionalidad en
sentido estricto mediante el cual se verifique que los beneficios de
la apertura del procedimiento administrativo excedan claramente

las restricciones impuestas a la libertad de expresin. En el caso
que nos ocupa, estamos en presencia de una expresin que aunque
mortificante no es atribuida a nadie en especfico () no es una
imputacin a ninguna persona en concreto y, por consiguiente, la
apertura del procedimiento administrativo en s mismo no
constituye un medio razonable, idneo y necesario para exigir una
responsabilidad ulterior, tal y como lo prescribe el numeral 29 de
la Carta Fundamental y el artculo 13 de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos, en este caso, porque a nadie en
especfico se est ofendiendo, sino, por el contrario, se constituye
en un instrumento intimidante para el recurrente y los funcionarios
de la institucin y, de esa forma, se impide que expresen lo que
piensan son mayores las restricciones a la libertad de expresin
que los beneficios de la medida-, mxime que la frase en s misma
no tiene entidad suficiente para merecer sancin alguna. En esta
direccin, se debe tener presente que la libertad de expresin ()
protege tanto las expresiones socialmente aceptadas como las que
son inusuales, alternativas o diversas, lo cual incluye las
expresiones
ofensivas,
chocantes,
impactantes,
indecentes,
escandalosas, excntricas o simplemente contrarias a las creencias

y posturas mayoritarias, pues esta libertad constitucional protege
tanto el contenido de la expresin como su tono. Su ejercicio
conlleva, en todo caso, deberes y responsabilidades para quien se
expresa (vase la sentencia 575/09 de la Corte Constitucional de
Colombia). As las cosas, la simple apertura de un procedimiento
por unas manifestaciones cuyo contenido no individualiza a
ninguna persona, tampoco es admisible, porque se trata del

ejercicio de la libertad de pensamiento y de expresin; no se
justifica la apertura de un procedimiento disciplinario por
expresiones que en su contenido se refieren, sin la menor duda, al
ejercicio de esa libertad. Distinto sera el caso si la imputacin se
hubiese hecho a un jefe concreto y estas fueran irrespetuosas. En
otro orden de ideas, no cabe duda que en la sociedad democrtica
los funcionarios pblicos estamos en el deber de soportar frases
mortificantes, todo ello en garanta de una libertad que constituye
un presupuesto esencial del Estado social y democrtico de
Derecho. En este caso, es mejor tolerar un exceso de naturaleza
genrico que restringir indebidamente la libertad de expresin....
VI.- Caso concreto. La situacin del amparado y el procedimiento
administrativo tramitado en su contra. Del estudio de los autos y del informe
rendido bajo fe de juramento, este Tribunal tiene por acreditado que el recurrente
funge como Jefe del Taller del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, en cuya
condicin, el 16 de mayo de 2015 present ante el Presidente Ejecutivo de la
institucin un documento denominado Mejoramiento de la gestin de
mantenimiento de equipo ferroviario en el sector operativo del Pacfico: una
propuesta, el cual deba ser conocido por la Junta Directiva de la institucin.
Consta en autos, que contra el amparado se instaur formal procedimiento
administrativo disciplinario, para determinar la veracidad de los hechos en torno a
presuntas manifestaciones pblicas que realiz. Respecto de este procedimiento, no
se aprecia vulneracin a la dimensin constitucional del debido proceso en los
trminos sealados en el cuarto considerando de esta sentencia, pues ciertamente la
resolucin de inicio del procedimiento es clara en sealar de manera precisa la
imputacin de cargos, la posibilidad de allegar material probatorio al

procedimiento, de hacerse representar por un profesional en Derecho, se le explica
la existencia y ubicacin del expediente administrativo, la necesidad de sealar
lugar para atender notificaciones, los recursos pertinentes y el rgano resolutor, a
la vez que en la substanciacin del procedimiento se realiza la audiencia oral y
privada previamente sealada. Es en este sentido, que se aprecia que este
procedimiento se encuentra ajustado a la referida dimensin constitucional del
debido proceso, al punto que el 9 de mayo de 2016, la representacin legal del
amparado plante formal recurso de revocatoria con apelacin en subsidio contra
la resolucin sancionatoria dictada por el Presidente Ejecutivo de la institucin, el
cual a la fecha est pendiente de resolucin. De tal manera, al apreciar que el
procedimiento administrativo se encuentra ajustado a lo sealado en el cuarto
considerando de esta sentencia, resta valorar si tal procedimiento se ajusta
igualmente a los parmetros establecidos para su realizacin, cuando de por medio
se encuentre el ejercicio de la libertad de expresin, para lo cual debe hacerse una
examen ms detallado de la imputacin de cargos efectuada.
VII.- Sobre el procedimiento administrativo seguido contra el
amparado, su relacin con el ejercicio de la libertad de expresin y el
establecimiento de voceras institucionales. De conformidad con lo indicado en
el considerando anterior, se aprecia que en la imputacin de cargos contenida en la
resolucin de inicio de dicho procedimiento administrativo, los hechos a investigar
se citan, en lo conducente, de la siguiente manera:
[Q]ue el pasado viernes 4 de diciembre de 2015, el Ing. Javier
Moreira Cajina, supuestamente durante horas de la jornada
laboral brind declaraciones no autorizadas a u medio de prensa
de televisin (). La informacin sali nuevamente televisada el 7
de diciembre. Lo anterior sin que se le hubiere autorizado a ese
efecto por la Presidencia Ejecutiva, ni de la Gerencia de

Operaciones. ()
Adicionalmente en la Comisin Legislativa de Control de Ingreso y
Gasto Pblico, trascendi que un informe del Ing. Moreira sobre la
condicin operativa de los trenes que se encontraba en poder de los
seores diputados, mismo que a pesar de haber sido presentado al
Consejo Directivo, no fue avalado por dicho rgano colegiado, y
aun as fue supuestamente comunicado por el funcionario.
El funcionario presuntamente ha realizado por tanto posibles
actuaciones y declaraciones no avaladas por los superiores y
responsables por la Institucin. ()
El Ing. Javier Moreira Cajina, en apariencia, se atribuy
facultades que no le competen y presuntamente desacata una
instruccin de un superior del Gerente de Operaciones, procedi a
brindar declaraciones como funcionario del INCOFER ante un
medio de prensa presuntamente sin ninguna autorizacin al
respecto. (sic).
En la misma resolucin de inicio del procedimiento, se indica que estos

hechos se investigaran por estimar que los mismos podran ser contrarios a lo
establecido en los artculos 37.a y 36.g del Estatuto Autnomo de Servicios del
INCOFER, relativos al abandono del trabajo sin causa justificada y al deber de
guardar absoluta reserva sobre los asuntos privados de la institucin,
respectivamente. De tal manera, y de conformidad con lo sealado por la autoridad
recurrida en la resolucin que dicta el acto final del procedimiento administrativo,
es claro que este gira en torno a cuatro aspectos fundamentales: a) el amparado
brind declaraciones a un medio de prensa nacional, b) el tutelado no acat lo
indicado en el memorando P.E. 326-2014 del 4 de junio de 2014, en el que se
designa una Vocera Institucional ante los medios de comunicacin, c) que las
declaraciones rendidas por el tutelado en apariencia se efectuaron dentro de la

jornada laboral y d) que el interesado supuestamente comunic a la Comisin
Legislativa de Control de Ingreso y Gasto Pblico un informe sobre la condicin
operativa de los trenes. Tal y como consta en autos, si bien se hace mencin a lo
relativo al abandono de la jornada laboral para brindar las declaraciones a la prensa
y a la comunicacin del informe a la Comisin Legislativa, lo cierto es que stos
no se tuvieron como demostradas dentro del procedimiento administrativo, razn
por la que el amparado no recibi ninguna sancin al respecto. En virtud de lo
anterior, es evidente que la sancin impuesta al amparado dentro del procedimiento
administrativo disciplinario se dirige concretamente a la valoracin realizada de las
manifestaciones rendidas por el amparado, las cuales, segn lo aducido en este
amparo, se encuentran referidas al informe previamente citado y presentado por el
amparado ante la Junta Directiva del INCOFER desde mayo de 2015, es decir,
siete meses antes de las declaraciones pblicas rendidas por el tutelado y a la
desobediencia de la directriz en la cual se designa una Vocera Institucional ante la
prensa, a la que le corresponder exclusivamente brindar cualquier tipo de
declaracin ante los medios. De esta forma, uno de los objetivos principales del
procedimiento administrativo es valorar las expresiones, manifestaciones o
declaraciones del amparado, para determinar si las mismas contraran la normativa
institucional interna, especialmente la concerniente al deber de guardar absoluta
reserva. En este sentido, y tomando en consideracin que las declaraciones
rendidas al medio de comunicacin versan sobre un informe preparado por el
mismo amparado, y que ya haba sido presentado ante el Presidente Ejecutivo de la
institucin desde haca siete meses atrs, por lo que desde entonces el mismo ya
revesta un carcter pblico, la sancin impuesta al amparado en virtud de estas
declaraciones carece de la proporcionalidad necesaria, ms an cuando de por
medio se encuentra la situacin de mantenimiento de un servicio de transporte

pblico provisto por una institucin igualmente pblica.
Las declaraciones vertidas por el amparado contienen dos componentes; por
un lado tenan por objeto informar de sus actuaciones como Jefe del Taller del
INCOFER, en el sentido que desde haca 7 meses haba elaborado un informe de la
situacin del Departamento a su cargo; adems, que ese informe estaba en el seno
de la Junta Directiva pendiente de conocerse y que los tiempos de duracin para la
atencin de peticiones, son lentos, que en ocasiones se les dice que no hay
presupuesto para repuestos esenciales, y que a veces tenan que buscar piezas que
sirven, en equipos fuera de servicio o chatarras. Por otro lado se observa que el
amparado verti una opinin, punto de vista o una apreciacin sobre el futuro del
servicio y la eventual salida de operaciones de los trenes, por el problema de la
falta de repuestos; tambin calific la conducta de la Administracin como pasiva
y falta de inters de los responsables de manejar el asunto.
Tales opiniones crticas y expresiones de pensamiento, sobre el actuar de las
autoridades superiores del INCOFER, y sobre el futuro del servicio de trenes, son
de exclusiva cuenta del amparado; revelan su opinin personal, quedando
cobijadas por su libertad de expresin. Justamente, se refieren, tal y como se indic
en la sentencia de la Corte Interamericana citada en el considerando V de esta
resolucin, al derecho de toda persona de expresarse, lo cual va intrnsecamente
relacionado con el derecho de toda persona de estar bien informada.
Ahora bien, la actuacin del amparado al comunicar estos hechos, no tiene
por objeto substituir a la Vocera institucional, la oficina de prensa del INCOFER
creada desde el 2014, ni desconocer el poder de mando y organizacin patronal. La
Sala tiene establecido en sus precedentes que la existencia de tales Voceras, no es
incompatible con la libertad de expresin. En este sentido, en la precitada

resolucin No. 2015-006455 de las 9:20 horas del 20 de mayo de 2015, se
estableci lo siguiente:
IV.- () En segundo trmino, tanto los entes pblicos como
los privados, a travs de sus respectivas jerarquas tienen la
potestad para designar a los funcionarios que actuarn como
voceros oficiales ante los medios de comunicacin y la ciudadana
en general, lo cual no conlleva, como se ha querido interpretar en
violacin al derecho de acceso de informacin, de que esta deba
ser canalizada por un nico medio o vocero, toda vez que es un
deber de todo funcionario pblico el entregar al habitante de la
Repblica la informacin que l le requiere cuando esta consta en
su despacho o oficina. Por ltimo, lo que se ha desautorizado en el
oficio cuestionado es que el recurrente intervenga como vocero
oficial de la Institucin Educativa Superior, pero dicho acto no le
impide emitir sus criterios y opiniones a ttulo personal, fuera o
dentro de la Academia, es decir, l est en pleno goce de su
derecho de expresin; lo que no puede hacer es imputar sus
opiniones como propias de la Red Sismolgica Nacional. As las
cosas, la designacin de voceras oficiales no resultan contrarias a
la libertad de expresin o libertad de ctedra, pues cada uno tiene
un fin y un objetivo distinto, en el caso de las primeras, dar la
versin oficial de la institucin- sobre un determinado hecho y
acontecimiento, sin que esta ltima tenga carcter de oficial, a
pesar de que la persona labore para la respectiva institucin.
Dicha manifestacin denota el ejercicio individual del derecho a comunicar

unos hechos estimados noticiables, sin llegar a constituir informacin oficial del
INCOFER, a pesar de provenir de un funcionario de ste, ya que como se ha
desarrollado a lo largo de la sentencia, las declaraciones brindadas por el recurrente
no buscaban emitir un comunicado por parte de la institucin, sino por el contrario
dar su versin respecto de la situacin que se est viviendo en su Departamento y
como esto podra llegar a afectar el servicio.
Bajo este orden de ideas, la sancin impuesta al amparado dentro del
procedimiento administrativo en cuestin, puntualmente, sobre las declaraciones
rendidas por el amparado a la prensa, carece de las condiciones necesarias para su
imposicin, pues se erige como un mecanismo de cuestionamiento de las
declaraciones rendidas por un servidor pblico en el ejercicio de su libertad de
expresin, ms an cuando dicha libertad, se ejerce respecto de un documento o
informe que ya tiene carcter de pblico desde su presentacin a la Junta Directiva
de la institucin, y del que incluso se dice estaba ya en conocimiento de un
determinado grupo de parlamentarios, sin que en el mismo procedimiento
administrativo lograra acreditarse que fuera el amparado quien lo difundi en la
sede legislativa. De tal manera, se acredita que la sancin impuesta al amparado
por brindar declaraciones a la prensa resulta contraria al ejercicio de la libertad de
expresin, por lo que en cuanto a este extremo, el recurso debe ser declarado con
lugar, anulando la sancin referida.
VIII. Corolario. En mrito de lo expuesto, se impone acoger el presente
proceso de amparo, anulando la sancin impuesta al amparado por brindar
declaraciones a la prensa.
IX.- Documentacin aportada al expediente. Se previene a las partes que

de haber aportado algn documento en papel, as como objetos o pruebas
contenidas en algn dispositivo adicional de carcter electrnico, informtico,
magntico, ptico, telemtico o producido por nuevas tecnologas, stos debern
ser retirados del despacho en un plazo mximo de 30 das hbiles contados a partir
de la notificacin de esta sentencia. De lo contrario, ser destruido todo aquel
material que no sea retirado dentro de este plazo, segn lo dispuesto en el
"Reglamento sobre Expediente Electrnico ante el Poder Judicial", aprobado por la
Corte Plena en sesin N 27-11 del 22 de agosto del 2011, artculo XXVI y
publicado en el Boletn Judicial nmero 19 del 26 de enero del 2012, as como en
el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesin N 4312 celebrada el 3 de mayo del 2012, artculo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso, por vulneracin de los artculos 28 y 29 de la
Constitucin Poltica. En consecuencia, se anula la sancin impuesta al amparado
por las manifestaciones rendidas a un medio de comunicacin el 4 de diciembre de
2015. Se condena al Instituto Costarricense de Ferrocarriles al pago de las costas,
daos y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria,
los que se liquidarn en ejecucin de sentencia de lo contencioso administrativo.
Notifquese a la autoridad recurrida en forma personal.
Ernesto Jinesta L.
Presidente
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernndez L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernndez G.
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A
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Exp: 16-006225-0007-CO

en que nosotros vamos a tener que decir ya no ms porque no vamos a permitir

horario laboral, y las mismas se refieren a actos negligentes y peligrosos de la

2.- Mediante escrito recibido en la Secretara de la Sala el 25 de mayo de

1. Mediante memorando de la Presidencia Ejecutiva del INCOFER, nmero

5. El 11 de febrero de 2016, se realiza audiencia oral y privada dentro del

nmero 1-L-2016-P.A., resolucin de las ocho horas treinta minutos del 25 de

interesado del carcter y fines del procedimiento; b) derecho de ser

De tal forma, la determinacin de la correspondencia constitucional de las

verbalmente o por cualquier otro medio, en privado o en pblico,

informacin, ideas, opiniones o noticias. Ejemplos son la censura

En tercero lugar, la Sala tambin ha sido clara en sealar que la apertura y

administrativo es legtima, importante e imperiosa; que es un medio

la apertura del procedimiento administrativo excedan claramente

escandalosas, excntricas o simplemente contrarias a las creencias

ninguna persona, tampoco es admisible, porque se trata del

imputacin de cargos, la posibilidad de allegar material probatorio al

efecto por la Presidencia Ejecutiva, ni de la Gerencia de

En la misma resolucin de inicio del procedimiento, se indica que estos

declaraciones rendidas por el tutelado en apariencia se efectuaron dentro de la

medio se encuentra la situacin de mantenimiento de un servicio de transporte

incompatible con la libertad de expresin. En este sentido, en la precitada

Dicha manifestacin denota el ejercicio individual del derecho a comunicar

IX.- Documentacin aportada al expediente. Se previene a las partes que

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernndez G.

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