EL INSTRUMENTE OF GOVERNMENT

El Instrument of Government fue un acuerdo constitucional redactado por el

mayor general John Lambert durante el otoo de 1653 y aprobado por el
Consejo de Oficiales cuando la asamblea nombrada cedi sus poderes a
Oliver Cromwell en diciembre. La intencin original de Lambert haba sido
que la antigua constitucin del Rey, los Lores y los Comunes debe ser
sustituido por uno de Rey, el Consejo y el Parlamento. En la discusin con
algunos asesores de confianza despus de la abdicacin de la Asamblea
nominada, Cromwell modific el instrumento para evitar la referencia al
ttulo real, que era probable que fuese inaceptable para el Ejrcito.
Bajo los trminos del Instrumento de Gobierno, el poder ejecutivo pasa a la
de un seor Protector elegido, en consulta con un Consejo de Estado de
entre trece y veintin miembros. Cromwell fue declarado Lord Protector de
por vida, aunque se recalc que el cargo no era hereditario. Fue necesario
llamar a los Parlamentos trienales que constan de una sola Cmara de 400
miembros procedentes de Inglaterra y 30 cada uno de Escocia e Irlanda, que
permanezca en sesin durante al menos cinco meses.
Los parlamentarios se reorganizan en un intento de disminuir la influencia
de la nobleza en favor de la clase media emergente que, segn se espera,
seran ms inclinados a apoyar al gobierno Protectorado. El nmero de
diputados de las ciudades y condados (donde el voto fue tradicionalmente
influido por la nobleza local) se redujo significativamente y la representacin
de las universidades era limitada. Para equilibrar, el nmero de
representantes de los condados fue incrementada significativamente.
En un repudio directo a las ideas de Leveller, la representacin por condado
fue restringida a las personas con tierra o propiedad personal por valor de
200 o ms. La representacin citadina se qued con regidores, concejales y
burgueses. Por otra parte, los catlicos y monrquicos conocidos fueron
declarados elegibles para votar o que presenten su candidatura.
En virtud del Instrumento, el Parlamento fue acusado de aumentar los
ingresos de establecer y mantener un ejrcito permanente de 10.000
caballos y dragones y 20.000 pies para la defensa de Inglaterra, Escocia e
Irlanda.
La libertad de culto se reconoca a todos, excepto los catlicos romanos y
los culpables de "libertinaje" (es decir, los sectarios extremos).
El Instrumento de Gobierno fue la primera constitucin escrita de Inglaterra.
Fue aprobado por el Consejo de Oficiales el 15 de diciembre 1653 e instal a
Cromwell como Lord Protector al da siguiente. Sin embargo, el parlamento
termin abruptamente en enero de 1655, lo que signific que los
parlamentarios nunca terminaron la revisin del Instrumento de Gobierno y
por lo que nunca fue ratificada legalmente. Dudas en cuanto a su legalidad
llevaron a la renuncia del Presidente del Tribunal Supremo Henry Rolle en
junio de 1655.
La base para esta nueva forma de gobernar fueron tres documentos
constitucionales de los aos inmediatamente anteriores: las Heads of the

Proposals y el Officers Agreement, y el Bill for a New Representative del

Rump de 1652-53. Las Heads of the Proposals haban sido ofrecidas a Carlos
I por Henry Ireton, cuado de Cromwell, quien las haba redactado con
auxilio de un comit militar, y abarcaban reuniones parlamentarias
bianuales (I.1), redistribucin proporcional de votantes (I.5), concesin de
voto de un sufragio censitario segn gravmenes impositivos satisfechos,
eleccin del jurado para impartir justicia en los condados (I.11), abolicin de
cualesquiera jurisdicciones eclesisticas (XI, incluyendo la capacidad para
imponer penas por desatender los deberes de los feligreses relativos al
culto, XII) y una extensa amnista (XVI). El Officers Agreement, por otro
lado, parta de documentos como el Agreement of the People de los
levellers de 1647. Su elaboracin corri a cargo inicialmente de un grupo
formado por diecisis personas, todas afines al independentismo y al New
Model Army. Este comit present el da 11 de diciembre de 1648 un
Acuerdo al Consejo de Oficiales, abrindose casi inmediatamente a
continuacin los llamados Debates de Whitehall, que duraran hasta el 15 de
enero de 1649 y a los que se sumaran unos cuantos simpatizantes ms. El
fin de los mismos sera llegar a un acuerdo sobre las cuestiones polticas
principales, sugirindose cambios en el agreement, cuya adopcin final se
acord que correspondera finalmente al Parlamento, mediando su
recepcin por el Consejo de Oficiales. El Officers Agreement incluy
finalmente los siguientes extremos: a) una adecuada proporcin del sufragio
para concretar las demarcaciones electorales, repartiendo un total de
trescientos escaos; b) un sufragio extenso (podran elegir representantes
parlamentarios los mayores de veintin aos, cabezas de familia y que no
fueran mendigos, sirvientes o asalariados, ni que hubiesen auxiliado a
Carlos I durante las Guerras Civiles); c) los representantes del pueblo, en los
veinte das posteriores a su primera reunin, nombraran un Consejo de
Estado para que dirigiera los asuntos pblicos hasta que se reuniese un
ulterior Parlamento; d) habra un culto oficial, pero nadie podra ser
sometido al mismo; en consecuencia, quedaran abolidos los diezmos. En
cualquier caso, justo cuando el Consejo de Oficiales present el Agreement,
el 20 de enero de 1649, comenzaron las sesiones del proceso de Carlos I
Estuardo, as que el Acuerdo qued desplazado.
Por ltimo, el Bill for a New Representative haba sido un intento del Rump
por seguir controlando la situacin poltica prescindiendo de las intenciones
del New Model Army. Poco despus de la ejecucin del monarca, la Cmara
ya estaba discutindolo, tras haber encargado a un Gran Comit un
borrador con los detalles del proyecto. Segn parece, y ya que no queda
rastro del texto, inclua tambin de nuevo una redistribucin de escaos,
siendo el mayor tema de conflicto la cualificacin para el sufragio activo y el
pasivo, es decir, qu personas quedaran excluidas de l, principalmente por
resultar sospechosas de monarquismo. De cualquier modo, el proyecto no
sigui adelante, debido a la disolucin del Rump que ya se ha indicado ms
arriba. Cromwell y los suyos, lo temieran fundadamente o no, entendan que
el Rabadilla pretenda autoperpetuarse en el poder e hicieron todo lo posible
para que desapareciera, dando paso a la frustrada etapa del Barebones.
Tras este ltimo, el Instrument of Government represent algo as como la
adopcin de parmetros nuevamente secularizados para solucionar la crisis

poltico-institucional inglesa. El moderado pero republicano general Lambert

tomaba el relevo del milenarista Harrison. A su pluma se debe
principalmente la redaccin de este documento nico en la Historia
constitucional inglesa y claro antecedente de ideas y mecanismos asumidos
al otro lado del Atlntico algo ms tarde, como demuestra uno de sus
ejemplos ms acabados, el documento aprobado en 1682 bajo la
denominacin de Sistema de gobierno (frame of government) de la
provincia de Pensilvania, en Amrica: junto con ciertas leyes que gozan de
asentimiento en Inglaterra, por el Gobernador y varios hombres libres de la
mencionada provincia. El Instrumento de Gobierno fue presentado por el
mencionado general al Consejo de Oficiales el 13 de diciembre de 1654,
realizndose una ceremonia tres das despus en la que Cromwell aceptara
su designacin.
En el Instrumento, y de acuerdo con la opinin extendida entre sus
auspiciadores, el Parlamento unicameral deba recuperar su posicin como
rgano representativo de los freemen del pas. Su sistema de extraccin
intentaba acercarse a las reformas previstas en la Heads of the Proposals y
en el Officers Agreement. Por lo tanto, pas a incrementar el nmero de los
escaos procedentes de los condados y a disminuir el de las ciudades o
burgos, reduciendo el nmero original de quinientos siete que databa de
1640 y que corresponda a Inglaterra y Gales, a la cifra de cuatrocientos
sesenta, que adems ahora incluira Escocia e Irlanda. Y no slo esto, sino
que se estipulaba diversos mecanismos para asegurar que se celebraran los
correspondientes procesos electorales. En cuanto al sufragio, adems de la
clusula piadosa que exiga slo pudieran votar y ser elegidos personas de
conocida integridad, temerosos de Dios y de conversacin honesta, sin
ms precauciones, slo podra corresponder a aqullos que poseyeran
bienes (real or personal estates) de al menos doscientas libras (clusula
XVIII). Este sufragio era ms restrictivo que el diseado por el segundo
Agreement leveller o incluso el de los Oficiales, en donde se tenda a incluir
a todos los varones adultos que no fueran sirvientes, mendigos o
monrquicos, sin mayores requisitos. Una pregunta que cabe plantearse, al
respecto, es la de si las condiciones eran tambin ms restrictivas que las
del Parlamento Largo de 1640, que parta de la libre propiedad (freeholding)
por valor de cuarenta chelines. Pese a que los historiadores no se ponen de
acuerdo del todo, el criterio preponderante estima que tambin en este
punto el Instrument era tambin ms cicatero pues, aunque el requisito de
un ingreso sin adscripcin a propiedad especfica alguna supona la
extensin del sufragio a ciertos mercaderes, implicaba la reduccin de los
electores en los condados. Pero en el documento constitucional, el
Parlamento ya no iba a disfrutar de ese poder amplsimo adquirido con las
Guerras Civiles y que haba hecho hablar a Henry Parker de su supremaca
(el poder soberano reside en ambas Cmaras del Parlamento). En lugar de
tal omnipotencia, Lambert pareci acudir a viejos remedios. El poder
legislativo de la Commonwealth de Inglaterra, Escocia e Irlanda era
compartido por el Lord Protector y la asamblea (clusulas I y XXII), como
antes haba ocurrido con Lores, Comunes y monarca bajo la doctrina del
King in Parliament. Adems, el titular de aquel cargo, que inicialmente
desempeara Oliver Cromwell, dispondra del ejercicio de la magistratura
principal y de la administracin del gobierno sobre los mencionados pases y

dominios y sus gentes (II), dirigiendo todas las relaciones diplomticas con
otras naciones (reyes, prncipes, y Estados) y reteniendo, tanto la facultad
de declararlas la guerra como de suscribir los tratados de paz pertinentes
(V). Asimismo, tendra la potestad de indultar, excepto en el caso asesinato
o traicin (III). De la clusula XXIV, adems, se desprende que dispondra de
la capacidad de vetar aquellos bills que lo no le parecieran pertinentes, si
bien, y en este caso a diferencia del monarca tradicional, deba justificar su
rechazo. Eso s, en consonancia con el sistema mixto tambin, y como
contrapartida, ningn tributo, carga o impuesto recaera sobre el pueblo,
salvo consentimiento colectivo del Parlamento (clusula VI). Para evitar la
discrecionalidad del ejecutivo respecto a la convocatoria de asambleas
representativas, la clusula VII advierte que habr Parlamento citado para
reunirse en Westminster en el tercer da 4 septiembre de 1654, y otros a
continuacin y cada tres aos. Las convocatorias seran realizadas por el
Lord Protector con tal periodicidad y de manera obligatoria, de forma que, si
esto no ocurriera otros agentes pblicos inmediatamente por debajo, como
el Canciller, el Guardin o los Comisionados del Gran Sello, pondran en
marcha aqullas mediante mecanismos previstos en la clusula XI, que
prevea plazos y onomsticas determinadas. En este tipo de procedimientos
participaran los Alguaciles, Alcaldes, y otros cargos de carcter local, que
permaneceran como garantes del proceso electoral correspondiente (XI y
XII).
Por tanto, el Parlamento pareca obtener una serie de facultades que slo
eran un poco ms amplias que aquellas con las que haba contado durante
la existencia del reino de Inglaterra, limitado por un jefe del ejecutivo muy
similar al antiguo monarca, si bien con poderes recortados, en un juego de
suma y resta que explicaba el traslado de ciertas potestades de un punto al
otro del equilibrio, habiendo desaparecido, por lo dems, la Cmara de los
Lores. Pero un anlisis algo ms detenido muestra que el Consejo que slo
tena aparentemente el cometido de asistir al Protector en el ejercicio de
su magistratura suprema (artculo II); en realidad constitua un rgano
sumamente robusto en el Instrument of Government, nada parecido al
antiguo con el que haban contado los reyes de Inglaterra.
Estando formado vitaliciamente por quince miembros designados de forma
directa y por sus nombres y apellidos en el texto, su relevo slo podra
realizarse mediante un proceso de criba muy favorable al ejecutivo. El
Parlamento poda proponer a seis personas por cada cese o fallecimiento, de
las cuales el Consejo seleccionara dos, y luego el Protector una de la pareja
finalmente presentada (XXV). Era asimismo posible el aumento de
componentes del rgano, siempre que no excediera veintiuno, y en
cualquier caso el qurum exigido resultara definido por la mayora del
Consejo y el jefe del ejecutivo (XXVI), sin poder intervenir la asamblea ni
existir norma previa al respecto. De otra parte, y como ya se ha dicho,
aunque exista la obligacin de convocar cada tres aos Parlamentos, la
proteccin frente a su disolucin slo se extenda hasta cinco meses desde
su primera sesin (VIII: ni el prximo Parlamento que se convoque, ni
cualquiera de los sucesivos, podrn durante al menos seis meses desde su
primera reunin, ser suspendidos, prorrogados o disueltos sin su propio
consentimiento). Esto significaba, ni ms ni menos, que el perodo de las

asambleas podra ser cortsimo (con un intervalo de hasta treinta y un

meses de cada treinta y seis), moderada tal posibilidad tan slo por la
urgencia con que el ejecutivo requiriese la aprobacin de ms impuestos.
Cosa que podra ser necesaria, sobre todo, y dada la coyuntura interna e
internacional, para abastecer las fuerzas militares, o tambin a fin de
promulgar nuevas leyes que fuesen perentorias.
Pero es que precisamente en relacin con este punto, el Instrument ya
prevea el reforzamiento del ejecutivo. As, en primer lugar, todos los aos el
tesoro pblico recaudara (XXVIII) una cantidad para el mantenimiento de
diez mil caballos y dragones y veinte mil infantes al objeto de defender
Inglaterra, Escocia e Irlanda, as como de un nmero adecuado de
embarcaciones que custodien los mares, junto con doscientas libras
anuales para costear las cargas necesarias de la administracin de justicia y
otros gastos del Gobierno. La recaudacin recurrira a los sistemas ya
previstos o a otros que el Lord Protector y el Consejo acordaran, de manera
que no podra ser anulada o disminuida, salvo consentimiento del Lord
Protector y del Parlamento (XXVII). Considerando el mnimo que deba estar
reunida la asamblea, las posibilidades de que estos ingresos se obtuvieran
quedaban por tanto a discrecin del ejecutivo, al menos a medio plazo.
A todo esto, hay que aadirle el asunto del veto parlamentario a la
legislacin. En efecto, si de lo que se trataba era que el poder legislativo
perteneciera al Lord Protector y a la Cmara de forma conjunta, ambos
tendran una facultad de veto mutuo. La del principal magistrado ha sido
indicada ms arriba, pero, qu pasaba con la de correspondiente a la
asamblea? De acuerdo con la clusula VI del Instrument, las leyes no
podran ser alteradas, suspendidas, derogadas o anuladas, ni tampoco
elaborada una nueva, ni establecido tributo, carga o impuesto sobre el
pueblo, salvo consentimiento colectivo del Parlamento, a excepcin de lo
sealado en el artculo trigsimo. Y he aqu que este precepto autorizaba
recaudar ms dinero con el fin de costear fuerzas extraordinarias a da de
hoy, tanto de tipo terrestre como martimo, al objeto de hacer frente a las
guerras actuales, si as lo admita el Parlamento, pero teniendo en cuenta
que esta regla no regira para el caso de que el Lord Protector, con el
asentimiento de la mayora del Consejo, y para impedir los desrdenes y
peligros que de otra forma acaeceran decidiese prescindir de aqul. Es
ms, el ejecutivo as reunido podra elaborar leyes y ordenanzas para la
paz y el bienestar de estas naciones (las tres citadas) donde fuera
necesario, y que seran vinculantes, hasta que el Parlamento procediera
a regular esas materias. Cromwell y sus consejeros quedaban autorizados
para promulgar lo que luego constituira nada menos que todo un cdigo de
ochenta y dos ordenanzas, aprobadas antes de la primera reunin de la
asamblea del Protectorado.
Asimismo, y en tercer lugar, el control parlamentario sobre el gobierno era
muy escaso. El cese de consejeros por corrupcin o extravo, sera
decidido por un rgano del que formaran parte, s, siete miembros del
parlamento elegidos por la propia Cmara, pero tambin seis pertenecientes
al Consejo y seleccionados por l, adems del Protector. En consecuencia,
slo en caso de que la asamblea se hiciera con la conviccin de alguno de
los miembros del ejecutivo obtendra el despido de un consejero. Poda

verse, de esta manera, continuamente bloqueada por aqul. Algo parecido

suceda con otros altos cargos del Estado. El artculo XXXIV del Instrument
prevea que todos ellos (Canciller, Guardin y Comisionados del Gran Sello,
Tesorero, Almirante, Gobernadores de Irlanda y Escocia, y Presidentes de los
tribunales), slo podran ser designados por el ejecutivo con la aprobacin
del Parlamento, o, en caso en que no estuviera convocado, con la de la
mayora del Consejo, que luego resultara confirmada por la Cmara. El
precepto no da opcin a que los parlamentarios puedan rechazar los
nombramientos. Pero es que adems deja bien claro que la columna
vertebral de la repblica no es ni siquiera el Protector, sino los consejeros de
la Commonwealth y que eran entonces hombres afines al New Model Army.
De hecho, esto aparece claramente reflejado en otros tres puntos de
inters: el nombramiento del magistrado principal y su juramento, y la
exclusin del sufragio.
En lo referente al primer aspecto, y al margen de que la clusula XXIII ya
establezca que Oliver Cromwell, Capitn General de las fuerzas de
Inglaterra, Escocia e Irlanda, ocupe el cargo de manera vitalicia, el XXXII
sostiene que tras su fallecimiento tendra un sucesor elegido de manera
inmediata por el Consejo (aqu ya con un qurum de al menos trece
personas). Hasta ese momento, los consejeros se haran cargo del gobierno
del pas (XXXII).
En cuanto al otro tema, el artculo XLI seala que todo Lord protector deber
declarar bajo juramento su compromiso con la paz y el bienestar de las tres
naciones, as como con el respeto al Instrument of Government, ponindose
a disposicin del Consejo para hacer todos los que este considere necesario
sobre los temas que estime oportunos. Y, sin embargo, la clusula XLII del
documento slo exige a los miembros del Consejo jurar que sern honestos
y fieles a la confianza depositada en ellos, as como a que en cada eleccin
del Protector procedern imparcialmente.
Pero donde mejor se advierte el rotundo control del Consejo es en el artculo
XXI del Instrument. All se dice que examinar si las personas elegidas se
adecan a los requisitos establecidos en el texto, a saber, que no hubieran
combatido al Parlamento durante las Guerras Civiles (XIV), y que tampoco
profesaran la religin catlica romana o hubieran participado en la
rebelin irlandesa (XV), sin contar con la etrea, pero tambin vigente
exigencia de ser personas de conocida integridad y temerosas de Dios
(XVII). Sentados los correspondientes criterios de exclusin, el Consejo de la
Commonwealth se eriga como rbitro en una cuestin de gran importancia
y que ya haba suscitado tensiones con el Rump.
El Instrument of Government cumple con el requisito de ser una norma
escrita, de hecho, es una de las principales razones de su elaboracin y de
su fama posterior, junto con la de convertirse en norma suprema que
sirviese para regular los poderes de la Commonwealth. Su promulgacin
siempre haba sido ambicionada por los oponentes al Rey en las Guerras
Civiles, quienes intentaban configurar algn marco normativo que impidiera
la arbitrariedad, que sometiese al gobierno a las leyes. La Carta Magna de
1225, evidentemente, no serva ya para aquella repblica que haba abolido
tanto la monarqua como la Cmara de los Lores temporales y espirituales, y

su inestabilidad pareca requerir un texto que impidiera quedase derruida

por obra de todas aquellas facciones activas tanto durante la etapa del
Rump como de la del Barebones. Otra cosa es que el propio Ejrcito por s
ya mismo configurara un partido que pretendiera imponerse a los dems a
travs del Consejo de Estado y que, por tanto, dominase unos mecanismos
que lo convertan en demasiado poderoso.