Miquel Camina/ Badia

(Editor)

MANUAL
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DE CIENCIA
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POLITICA

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MIQUEL CAMINAL BADIA

(Editor)

MANUAL

DE CIENCIA POLTICA
1

Prlogo de
JORDI CAPO GIOL

i
Autores 1

, 1 ,
CESAREO R. AGUILERA DE PRAT, JOAN ANTON,

JOSEP BAQUS, LUIS BOUZA-BREY, MIQUEL CAMINAL,

" , 1 ,
LAURA CHAQUES, JAUME COLOMER, ANTONI F,ERNANDEZ,
ANDRS DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO,
JORDI GUIU, PEDRO !BARRA, JACINT JORbANA,
1 '

FRANCISCO LETAMENDIA, JOAQUIM

,
LLEIXA,
1

JAUME MAGRE, ENRIC MARTINEZ, JORDI MATAS,

ANNA PALAU, JAIME PASTOR, AMADEU RECASENS,
FERRAN REQUEJO, RAFAEL RIB, JORDI SNCHEZ,
"' ANA SANZ, XAVIER TORRENS, PERE VILNOVA

1
" TERCERA EDICIN

 Diseo de cubierta:
J. M. Domnguez y J. Snchcz C u enca

l.a edicin, 1996

2.a edicin, 1999
1.11 reimpresin, 200 1
2.11 reimpresin, 2002
3." reimpresin. 2003
3.11 edicin, 2006
1 .11 reimpresin, 2007
2.11 reimpresin, 2008
3.11 reimpresin. 2010
4.a reimpresin, 20 1 1

Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra est protegido

por la Ley, que establece penas de prisin y/o multas, adems de l as
correspondientes indemnizaciones por daos y perjuicios, para quienes
reprodujeren, plagiaren, distribuyeren o comunicaren pblicamente, en
todo o en parte, una obra literaria, artstica o cientfica, o su transforma
cin, interpretacin o ejecucin artstica fijada en cualquier tipo de sopor
te o comunicada a travs de cualquier medio, sin la preceptiva autorizacin.

CESREO R. AGUILERA DE PRAT, JOAN ANTN, JOSEP BAQUS,

LUIS BOUZA-BREY, MIQUEL CAUNAL, LAURA CHAQUS
JAUME COLOMER, ANTONI FERNNDEZ,
ANDRS DE FRANCISCO, EDUARD GONZALO,
JoRDI Gu1u, PEDRO IBARRA, JACINT JORDANA,
FRANCISCO LETAMENDIA. JOAQUIM LLEIX,
JAUME MAGRE, ENRIC MARTfNEZ, JORDI MATAS, ANNA PALAU
JAIME PASTOR, AMADEU RECASENS, FERRAN REQUEJO,
RAFAEL Rm. JoRDr S.A.NcHEZ, ANA SANZ,
XAVIER TORRENS y PERE VILANOVA, 2006.
() EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANAYA, S. A.), 2011
Juan Ignacio Luca de Tena. 15 - 28027 M adrid
ISBN: 978-84-309-4439-2
Depsito legal: M. 42.395-2011

Primed in Spain. Impreso en Espaa por Efca.



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....... NOTA A LA TERCERA EDICION ..................... ....... . ...... . . ........ . . ....... .... .......... . ....... Pa8. 13

j
PR LOGO A LA PRIMERA ED ICI N. por Jmdi Capo Giol ........ . .......... ... . . .... ..... . . ...... 15

l. LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S I STEMA POLTICO ...... .......... ....... .. ..... . ......... 19

l. L A POLTICA Y LA CI EN CI A PoLTICA, por Miquel Camina/ ....... ... ... ... . . ........ ................ 11
l. El proceso poltico y e l anlisis d e la pol tica.-11. E l objeto d e la ciencia pol-
tica y su autonoma como ciencia social.-111. La pol tica como ciencia ..:.._ I V. La
doble cara de l a poltica: la poltica como relacin de poderes y la poltica como

1.,. gobierno.-V. La l i bertad y el poder. Bibliografa ............. ........................................ 21

2. EL ESTADO, por Jost!p Baqus .. . ................ ........... . . .......... . . . ....... ..... ........ ..... ! ................ 42
l. I ntroduccin: una aproxi macin al anlisis del Estado.-11. Hacia un concepto
de Estado.-111. Los orgenes del Estado. l . El Estado en sentido amplio: la gnesis
del poder poltico en el mundo antiguo. 2. El Estado como realidad europea en la
etapa post-renacentista.-IV. La formacin del Estado moderno: causa' y mecni
ca. l. Fase de mediacin (si glos xv, XVI y XVII). 2. La evolucin del Estado moderno
en su etapa de madurez (siglos XVIII y X IX ) .-V. Presente y futuro del Estado. l.
Estado y poder a fi nales del siglo xx. 2. A lgunas reflex iones acerca de l a c risis del
Estado. B ibliografa ......................................................................................; .. .... ........ . . 42
3. EL SISTBIA PoLTICO, por Luis Bou:.a-Brey .. .... .... . . . . ...... . ... .. ....... ..... .......... .1............... . . 67

l. El poder poltico actual.-11. El poder poltico como si stema.-111. , La teora

de los sistemas en la ciencia poltica.-IY. Los l mites y componentes del sistema
poltico.-Y. La estructura. el proceso y los tipos de sistemas poHticos.....:.v1. ... Los
si stemas y el cambio poltico. l. La modemiz<.tcin y el cambio pol tico. 2. Las cate-
goras del cambio poltico. B ibliografa ...... ....................... ........................................... 67
1

11. LAS I DEOLOG AS POLT ICAS ....... . .. .. ............ ... ... ....... ......... . ... . ........ ... . ......... ........ 1O1

t"' J. EL LIBERALISMO, por loan Amn . . ..... . ...................... ... . ....... .. ....... ... ... ........ ................. 1 03
l. Concepciones fi losficas de base.-11. Del absol uti smo de Hobbes la plura l i-
dad de poderes de Lockc. El l i beralismo ingls.-111. Kant y el Esta o de dere-
cho.-I V. L i berali smo y economa de mcrcado.-Y. Los l i beral ism del sigl o
e- XIX.-V I . Los l i beralismos del siglo xx. B ibl iografa . .......................... . . . . . ........... . . . 103

2. EL CONSF.RVADURISMO. por Joaquim L/ei.\'li .... . ...... . ......... ....... .. . .. ................ ................. 124

r-
- l. Un estilo de pensamiento.-11. Burke.-111. D i fusin del ideario l tico anti
rrcvol ucionari o.-IV. Los contrarrevol ucionarios.-Y. Otra matriz del conserva-
d u ri s mo: Jos doctri narios.-V I. Nacional ismo conservador.-Yil. uchedum- *

171


8 MANUAL DE CI ENCIA POLTICA

brcs y democracia.-V III. El perodo de cmrcguerras.-IX. Evoluciones recien- '

tes. Bibliografa ............................................................................................................. 1 24 1

3. EL SOCIALIS!\10. por Jordi Guiu ..................................................................................... 141
;
1' 1
:
l. Los orgenes del socialismo.-11. El primer anarquismo.-111. El socialismo
;t
ingls.-IV. La teora poltica de Marx. l. El primer ideario poltico de Marx. 2. La
li
1
crtica de Marx a la <<lilosofa>> del Estado. 3. L a teora de la revolucin de Marx.
V. La socialdemocracia clsica.-V I. El marxismo 011odoxo de Kautsky.-Y II.
']
El revisionismo de Bernstein.-VIII. Lenin y la revoluci6n rusa.-IX. La cosi ]
ficacin dogmtica del pensamiento de Marx.-X. Los marxismos del siglo xx.
'

XI. El socialismo en Occidente.-XII. Los ltimos desarrollos neomarxistas.- ]

XIII. El socialismo hoy. Bibliografa .............. ......... ..... ... ...... . .......... .... ............ ......... 1 41 ]

4. EL MARXISMO Y L A UTOPA SOCIALISTA, por Andrs de Frwu:isco ................................. 1 62
l. Marxismo y socialismo.-11. La posibilidad del socialismo.-111. La factibili
dad del socialismo.-IV. La deseahilidad del socialismo y ms all. Bibliografa ... 1 62


5. EL NACIONALISMO, por Mique/ Camina/ ........................................................................ 1 74

l. Nacionalismo y Estado.-II. El nacionalismo como ideologa.-III. La na

cin poltica y la nacin culturai.-IV. La nacin jurdica o estado.- Y. El nacio
nalismo y la relacin entre las tres acepciones del concepto nacin.-V I. Las nacio
nes polticas.-V II. Las fisuras de la nacin poltica.-V III. La nacin liberal y la
nacin socialista.-IX. Liberalismo, socialismo y nacionalismo.-X. Federalismo
y nacionalismo. Bibliografa ......................................................................................... 1 74


III. EL ESTADO DEMOCRTICO Y SOCIAL .............................................................. 1 99

l. LAS DEMOCRACIAS, por Eduard Gon:.a/o y Ferran Requejo .......................................
.. 20 1

l. Fundamentos histricos de la democracia. l. La democracia en la antigedad.
2. De la democracia antigua a la teora y prctica de la democracia moderna. 3. El
paradigma terico de la democracia liberal desde una perspectiva formal. 4. El para

digma terico de la democracia liberal desde una perspectiva sustantiva.-II. Las
teoras de la democracia en el siglo xx. l. Introduccin. 2. La'i teoras sociolgicas.
A) El elitismo, a) El elitismo clsico: Pareto, Mosca y Michels. b) El elitismo demo
crtico: Max Weber y Joseph Schumpeter. e) Nuevas perspectivas del elitismo. B) El
pluralismo. a) Crticas al modelo pluralista. b) Nuevos enfoques pluralista'i. e) Una
alternativa al pluralismo: el neocorporativismo. 3. Teoras econmicas. A) El teorema
de Arrow. B) El modelo de Downs. C) Un mundo en dos dimensiones y votantes irra
cionales. D) El clculo del consenso de Buchanan-Tullock. 4. Las teoras tilosficas.
A) El liberalismo social de Rawls y Dworkin. B) La crtica comunitarista. C) La teo
ra de la democracia de Jrgen Habermas. D) El ncoliberalismo de Hayek y Nozick.-
111. Democracia y globalizacin. Bibliografa .......................................................... 20 1

2. EL ESTADO DE BIENESTAR, por Jordi Sane/re:. ................................................................ 258

l. Introduccin.-11. Antecedentes: los orgenes del concepto.-111. Periodiza

ciones. l. Experimentacin ( 1 870- 1 925 ): el ncleo histrico del Estado de Bienestar
o liberal break. A) La experiencia de Bismarck. B) La Repbljca de Weimar.
2. Consolidacin. A) El New Dea/ y el compromiso histrico en Suecia. 3. Expansin.
A) El consenso alrededor de la ecuacin keynesiana. B) El debate sobre el consen
so.-IY. La crisis del Estado de Bicnestar.-Y. El enfrentamiento ideolgico y el
debate actual sobre d Estado de Bienestar.-Y I. Los procesos de legitimacin del


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NDICE 9
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l estado dd hienestar.-V II. Connktos por la distribucin en el estado dl hienes-
tar.-V III. El incierto futuro.-IX. 1\todelos de Estado de Bienestar. Biliografa

258
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IV. EL PROCESO POL TI CO EN LASDEMOCRACIAS............................................. 283

,_ , : l. L\ ct'ITLR\ POI.TIL\.por .laumt' Magrl' Ft'I'I'CIII y E11ric JHartnl.'; flart'l'a .
... ........... 285
-
1

l. Comcxto histrico y metodolgiw.-11. El .:oncepto de la cultura poltica. l.

Las pcn.:cpcionc:-. :-.uhjctivas d e la poltica. A ) El mbito de la subjetividd. B) Las
'-- actitudes. C) Las oricmaciones y los objetos polticos. 2. La dimensin c<)lectiva de
' las orientacioncs.-111. Transmisi6n y cambio de la cultura poltica: la so4 ializacin
poltica. l. La socializaci6n poltica. 2. Los agcmes de socializacin polq ca. A) La
familia. B) La escuela. C) Los medios de comunicacin.-IV. El cstudi( de la cul-
tura poltica. l. Las orientaciones hada el sistema poltico en general. !A) Orien-

.,
e taciones hacia d rgimen. B) Orientaciones hacia la comunidad poltica. C) La con-
fianza interpcrsonal. 2. Orientaciones relativas al propio papel en la pollica. A) El
1,.
inters poltico subjetivo. B) La eticacia poltica subjetiva. C) Movilizacin cognitiva.
3. Orientaciones hacia el proceso de entrada. A) La dimensin izquierda-derecha.
B) La dimensin nacionalista. C) La dimensin matcrialismo/postmalerialismo.
4. Orientaciones hacia el proceso de salida. A) Legitimidad de las autoridades.
B) Conlianza en las autoridades y confianza en el gobierno.-V. El papel de la cul-
(111\ tura poltica. l . La cultura cvica. 2. El cambio cultural en las sociedades industriales
avanzadas. Bibliografa. Fuentes de cuadros y grlicos .... ... .. .... .. ... ........ .... ........ .. ....

. . . 285

2. LAS ASOC"IACIONES DE I TERES ES Y LA ACCIN COLECTIVA, por Jacilll Jordc ma ............. 313
(i\\
l. Asociaciones de intereses. democracia y sociedad. l. Introduccin. 2: Una con
textualizacin de las asociaciones de intereses. 3. Democracia y asociaciones de inte
(lit., reses.-11. Modelos de accin colectiva. J. Qu es la accin colectiva'? 2. Los nive
;_,.
les de la accin colectiva: gmpo. organizacin, comunidad, sociedad. 3. El modelo de
('!\ Hirschman: salida, voz y lealtad. 4. El modelo de Olson: egosmo e incentivos. 5. Los
)1
(3m lderes, los incentivos y las sanciones como refuerLO de la accin colcctiva:.-111. El
papel poltico de las asociaciones de intereses. l. Intereses y Estados. 2. El pluralis
flt\ mo: la percepcin momista de la poltica de intereses. 3. El corporativism d: una pers
pectiva integrada de la intermcdiaci<ln de intereses. 4. El enfoque econ1 ico: egos

- mo e intercambio como motores de la poltica de intereses. 5. La perspectiva marxis

ta: las clases sociales como dimensin profunda de la articulacin de ijltereses.-
f' lV. Conclusiones. Bibliografa . .......... .. . ............... .. . .. . ....... ....:.................
. . . .... .. ..... .. . .. 313

3. Los PARTIDOS POLTICOS Y LOS SISTEMAS DE PARTIDOS, por ./ordi Malas Dalmases ...... 342
l. lntroducdn.-11. El concepto de partido poltico.-111. El origen de los par j
(8\ tidos polticos.-IV. Las funciones de los partidos polticos.-V. Ti ologas de
panidos.-VI. La constitucionalizacicSn di! los partidos polticos.-V II. La estruc
r-. tura interna de los partidos polticos.-V III. La direccin de los par dos polti
cos.-IX. La financiacin de los partidos polticos.-X. El sistema de partidos.
1' Bibliografa J. ................ .
................................................................................................. 342
1
!"' 4. LOS SISTEIAS ELECTORALES. por Xal'ier JiJrrens . . . . . . . ..
... ................ .. .. .. .. ... ................. . 369
r-
l. Funciones de las cleccioncs.-11. Evolucin v caractersticas del suftagio demo
f$
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crtico. l. Universal. 2. Lihrc. J. Igual. 4. Direc lo. 5. Sccreto.-111. cctorado y
proceso electoral. l. Condiciones para cjen.:er el derecho de voto. 2. Eta as del pro
ceso dcctorai.-IV. Componentes del sistema eh:ctoral. l. Circunscrip i6n electo
f
ral. 2. Forma de la candidatura. 3. Estructura del voto. 4. Barrera leeal. 5. Frmula
1' electoral. A) Frmulas mayoritarias. B> Frmulas proporcionales.-V l'ipologa de
Fl'
r-

 10 MANUAL DE CIENCIA POLTICA

los sistemas electorales. l. Consecuencias polticas del sistema electoral. 2. Sistema

m ay orit ario. 3. Sistema proporcionaL-VI. Casos de sistemas electorales. l . Pases
con sistem mayoritario. 2. Pases con siste m a proporcional. J. El sistema elec t oral
espao l . Bibliog rafa .. . ....... ....... . .. . ... .. ...... . ............................ . ....... . .. .. ... . . . .... . ..... .. . .. ... ... 369

5. Los MOVIMIENTOS SOCIALES. por Pt!clm //Jarra y Franci.\co Letamenc/ia ..................... 402

l. Primera delinici6n.-ll. Los movimientos sociales y el proceso hist6rico.-l ll.

Una segunda del i mitacin. l . Diferencias en tre partidos polticos, movimientos socia
les y grupos de i nt er s. A) Ori e n ta ci on es y r elac ion es con el pod er pol tico. B) Parti
dos y d emo cracia. C) Organizacin 1 Accin: la identi dad colectiva. D) El movimien
to 1 red medios de accin. E) Intereses r ep rese ntados. F) La est rategia conflictiva.
G) El horizonte an tisistmico.-IV. Una tercera delimitacin. l . M ovimi entos
s oci ales y ONG's, Un cu a dro g eneral. 2. Ex plicacin de las di ferencias y sc mej an
zas.-V. El surgimiento de los movimientos. l. Las tres care n cia s. A) Estru ctural es.
B) Org aniz ativ as. C) Culturales. 2. Intereses. identidades, mi litant es. A) Int ereses.
B ) Identidades. C) Identidades m i litantes. 3. De l descontento a la accin.
VI. Contextos del despegue y desarrollo de un movimiento social. l. Los tres con
textos. A) Re cu rs os humanos y mat erial es . B) La estructura d e op ortunidad poltica.
C) Los marcos culturales. D) Una perspectiva comparada. E) La re lacin dinm ica de
los cont exto s. -VI l. Una propu es t a final . Bi bliografa .. ........ .............. . .. . .... . ........... 402

V. LA OR GANIZACI N INSTITUCIONAL Y ADM IN ISTRATIVA DEL ESTADO

DEMOCR TICO ...... .......... ............ ........ ........ ..... ...... ......... ...... ... ................. ............. .. 435

l. LA REPRES ENTACIN Y EL PARLAMENTO, por Mique/ Camina/ ....................................... 437

l. Es ta do m oderno y representacin.-11. Los parlamentos modernos.-IJI . El

mandato re presentativ o.-IV. Parla m ento s conte m porn eos y democracia de parti
dos.-V. E struct ura y composicin de los parla mento s.- VI. Las funciones de los
parlamentos. l. La func in repre sentativa. 2. La funcin legiti madora. 3. La funcin
de control legislati\-o. 4. La funcin de control poltico. B ibliografa ........... ... .. . ... . . ... 43 7

2. EL GOBIERNO, por Jocuuiln L/eixii ............................................................................... . 460

l. La nocin de gobierno. l . I ntroduccin. 2. El gobierno como direccin del poder

ejecutivo 3. El g o bie rno y la direccin poltica g ene ral del Estado.-11. Morfologa
.

de las fo rm as d e go bierno l . Una con sideraci n de mtodo previa. 2. El parlamen ta

.

rismo. 3. El presidencialismo. 4. Otras form:.1s de gob iern o 111 Organizacin del .- .

go bierno. J. Modalidades de o rgani za cin interna. 2. La concentracin del poder de

go bi erno . IV - El gobierno me di ante pa rti dos p olticos. l. Impacto de los partidos
. I
J
polt i cos y de los sistemas de partidos en la forma de g ob iern o. 2. Un nuevo concep
to: El go bi erno m e diante partidos 3. Modalidades del g obierno por partidos.
.

Bibliografa ................................................................................................................ . 460

3. LA AIJMINISTRACIN PBLICA, por Ana San:. ............................................................... . . 477

l. lntr oduccin . -11 . Los modelos de administracin pblica.- 1 1 1 . El personal

de las administraciones pblicas.-IV. La organizacin administrativa.-V. El
debate actual en torno a la administracin pblica. Bibliografa ...... . . . . . ..... . . ... ..... . ... ... 477

4. LAS POLTICAS P B LIC S , por Amoni

A Femmle:. .......................................................... . 495

l. Un nuevo en foq u e. 1. Crec i mi ento de los apa ratos estatal es y del gasto pblico. 2.
Multiplicacin de Jus regulacio ne s y normas g ub ernam ental es . 3. Confusi()n de Jos
lmites entre pblico y privado. 4. La eficacia gubernamental como fuente de legiti-
 NDICE 11

midm.l.-11. Origen de los estudios de polticas pblicas.-lll. Qu son las pol

ticas pblicas'?-! V. Enfoques y teoras. l . Los modelos racionales. El qolicy analy
sis. 2. El incremelllal ismo. - La eleccin racional. La escuda del puhlic choice. 4. El
anlisi-; de polticas pbl icas.- V. Las fases del proceso de las polticas pblicas. J .
La aparicin de los problemas pblicos y su entrada en la agenda. 2. Forlnutacin de
las alternativas.- La toma de decisiones. A) La decisin racional. 8) Lct decisi()n no

l
sinptica. 4. La irnplerncntaci6n. A ) El enfoque rop dmm. 8) El enfoque bottom up.
C) 1
pape dc la urocracia. 5. La evaluacin.-VI. Terminacin y succsi6n de
_
polll1cas. 81hlograt1a . . . ,
................................................................................ .. .... ... ..... ..

i
495
1
5. LA ESTRUCTURA TERRITORIAl. DEL ESTADO, por Rq{ae/ Rih y Jaime Pastdr ................ 51 8

l. De la pol iarqua medieval al Estado-nacin.-11. La distribucin t rritorial del

1 poder: motivaciones. l . Motivaciones tcnico-administrativas. 2. Motiva ones demo '-7
h crticas. 3. Motivaciones histrico-polticas.-111. Las formas de Est do seg n la
F distribucin teiTilOrial del poder. l . El Estado unitario puro. 2. La aut noma pol
f tica. 3. El Estado federal. 4. Estado federal y cultura poltica. 5. La nanciacin.
r
i
l.
6. Rcsumen.-JV. Plurinacionalidad y estructura del Estado.-V. La doble ten-
dencia del poder en las democracias modernas. B ibliografa ....... ............ . .. . ; . . 5 18

...... .... ...

6. GoBERNANZA, por Laura Chaqus y A mw Palau ........:.............................! .................. . 537

,,
l. lntroduccin.-11. Gobernanza, redes y reforma de la admi i stracin.- j
t ..
111. Problemas pblicos globales: hacia la gobernanza global . -IV. Lgitimidad y
gobernanza europea.-V. La buena gobernanza. Bibliografa . . . J... .............. . . . .... ... . 537

!... . ... .......

1
7. EL PODER JUDICIAL Y EL SISTEMA DE JUSTICIA, por Amadeu Recasens .. .. .
. .. 5 63

l. Modelo de Estado y modelo de administracin de justicia. l. Est o l iberal y

!
poder judicial. 2. Derecho. justicia, administracin de justicia.-I I . Poder judicial y
poder de los jueces. l . Poder de los jueces. 2. El marco del poder j udicial 3. La i nde
pendencia judicial. 4. Lmites del poder judicial y control de la independencia. A) El
control del j uez en va procesal . B) El control jerrquico. 5. Una instancia de con
trol especial : el Tribu_ n al Constitucional. 6. La l egitimacin de la actividad judiciai.
Ill. Elementos para el estudio del sistema de j usticia. l . El sistema de justicia, ms
al l de los jueces. A) El aparato policial, selector del sistema. B) La fisc la: una i ns
titucin controvertida en el poder judicial. C) Otros operadores del sistqna de justi-

- o; r. i;at --.-...:.-. . --l-:=

. 563
1

V I. LOS AUTORITA RISMOS Y LAS TRANSICIONES POLTICAS . . ....................... .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. 585

l. LOS AUTORITARISMOS, >or )l/UIIIe Co/om er . 587

l. Aproxi macin conceplUal.-11. Origen de Jos sistemas aucori tarios.

lll Anlisis de variables. l. N mero de actores. 2. Justificacin ideolgica. 3. Nivel
de mov i l i zacin. 4. Grado de institucionalizacin.-IV. Formas de gobierno autorita
rias. l . Formas de gobierno tradicionalistas. 2. Formas de gobierno tl acrticas y
movi mientos fundamentalistas. 3. Regmenes militares. 4. Regmenes e v ico- m i l ita
res. 5. Regmenes de partido nico. 6. Autoritarismos de base tnica. Bi l iografa .. .. 587

2. LAS TRANSICIONES POLTICAS. por Cesreo R. Agui/em tle Prar ............... ................... 602

l. Cambio, modernizacin y transicin.-11. Estabil idad, desarroll y legit i m i

dad.-111. Procesos y dinmica d e las transicioncs.-IV. Liberalizac n y demo- i
12 MANUAL DE CIENCIA POLTICA

cratizacin: pri ncipales tipologas.-V. Actores y estrategias.- VI. La consol ida-

cin. B i bl iografa .......................................................................................................... . 602

VII. EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL, por Pere Vilanova ................ .. 623

l. Introduccin: el Estado en el cambio de siglo.-11 . Acerca del Sistema

Internacional y su naturaleza. -111 . Sistemas internacionales empricos y transicio
nes globales.-IV. El Estado y el Sistema Internacional: desajustes y diferencias.
V. Actores y procesos.- VI. Orden y desorden a escala global.-VII. El con ;1
cepto de rgimen internacional.- VIII. Conclusin: El Estado, la Poltica Exterior y {1
sus condicionantes externos. B ibliografa .................................. .................................. . 623 gi
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NOTA A LA TERCERA EDICIN;

Han pasado diez aos desde la primera edicin de este Mm1\ua/. La buena aco
gida y crtica positiva que ha tenido este li bro por parte de la omunidad docente
en ciencia pol tica y de la ad ministracin, nos ha est i mulado a eal izar el esfuerzo
necesario para la revisin y actualizacin de su conten ido y biblJografa. La estruc

1
tura del manual en esta tercera edicin se mantiene fiel a su concepcin origi nal,
pero se han i ncluido dos captulos nuevos que nos parecen nec 1 sarios en el actual

contexto histrico de generalizacin y, al mismo tiempo, t ansformacin del
Estado, como sistema de gobierno e n el marco de la globaliza in y del proceso
pol tico de unin europea. As, se aade un captulo sobre el E5 ado en la pri mera
parte, y otro captulo sobre la Gobernanza en la parte qui nta, d stinada a la orga
nizacin i nstitucional y administrativa de las democracias . Los utores dedicamos
esta tercera edicin a la memoria de nuestro compaero y coautr Jaume Colomer,
\
fal lecido en accidente de circulacin el 1 1 de febrero de 200 1 cuya capacidad y
reJ
motivacin para el ejercicio de la docencia obtuvo siempre el conocimiento de
todos.
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 PRLOGO A LA PRIMERA EDICI N

Nacido ciudadano de un Estado ibrc. y miembro del so

berano, por dbil inllucncia que pu da tener mi voz en los
asuntos pblicos. el derecho de vo arios basta para impo
nennc d dehcr de instruirme en ello .

J.-J. RoussEt\U, Del Collfrato So ial o Principio.\ de De
reclw Poltico. Libro l.

La cita que encabeza este prlogo resume un ideal, que no s mpre se consigue
en nuestras sociedades, y que podramos formular con otras pala ras, diciendo sim
plemente que un sistema democrtico necesita ciudadanos instru dos. Se observar,

r.
de todas maneras, que la frase de Rousseau es autorreferencial p rque est llena de
conceptos de contenido poltico cuyo conocimiento es indispensa. le para la correcta
comprensin de un pensamiento que, en ltimo trmino, se dirige estimular un ma
yor inters por los asuntos colectivos.
Prcticamente toda la frase est formada por palabras cuyo entido es poltico
y, como se ha dicho en ocasiones, por ello mismo conflictivo. Cfudadano, Estado,
libre, miembro, soberano. influencia, voz, pblico, derecho, otar, imposicin,
deber son referencias directas al mundo de lo poltico. que to an su sentido en
ste y de ste. Unas remiten al poder como influencia y fuerza; tras remiten a la
organizacin social como Estado, con su estructura jerarquiza a de derechos y
deberes; algunas contraponen individuo y colectivo como ciu adano, miembro,
soberano, pblico que hace pensar inmediatamente en privado.
Cada concepto remite. sin duda, a un problema actual: Cul es la carta de
ciudadana en un mundo con fuertes movimientos migratorios . La ciudadana
debe basarse en una construccin abstracta del Estado-nacin o por el contrario,
en fundamentaciones de carcter etnicista? Qu ocurre hoy co el Estado en los
procesos de integracin supraestatales? Dnde reside la saber na, en el voto o
en los grupos de presin? Qu es la VOZ en el Estado democ tico que garan
tiza la libertad de expresin al mismo tiempo que permite la exis encia de podero
ssimos medios de comunicacin? Qu relacin se ha de estab ecer entre lo p
blico y lo privado, entre el Estado y el mercado'?
1
Estas preguntas, y otras que pueden estar en la mente de todo , podran dar lu-
gar a numerosos ensayos. propuestas polticas y libros de int rpretacin. pero
tambin pueden abordarse desde otra perspectiva, la de analizar os fundamentos
y conceptos tericos que permiten el debate. Explicar cmo s han construido
histricamente nuestros sistemas y nuestros contlictos polticos. estructura y su
funcionamiento actual y las ideologas (del campo poltico) y las teoras (del
campo cienttico) que. unas y otras, los explican cientticamente legitiman pol-

1151
)

...,

16 MANUAL DE C I ENCIA POLTICA

ticamente no significa responder directamente a los interrogantes de un mundo 11 (
que evidentemente est cambiando y, por otra parte, puede ser menos bri l lante hl e
que lanzarse a una respuesta rpida, de stas que muchas veces ex igen algunas t
plataformas de opinin/desi nformacin pbl ica. Sin embargo, a la larga, puede tea
resultar mucho ms til social mente porque sin la existencia de un conocimiento c11. ...:'r
..

bsico, cualqu ier interpretacin resu ltan.i siempre poco convincente. pt

Al mismo tiempo, se aclara de esta forma lo que a veces constituye una sorpresa: a
\a referencia a la existencia de una ciencia poltica. Sin entrar en una discusin so enue
bre los nombres -teora poltica, ciencia poltica, ciencia de la poltica, ciencias po bAbr
lticas, politologa. pol iticologa-, cada uno de ellos con algo ms de su propio ma nc
tiz y revelador de profundas discordancias metodolgicas, es cierto que la mencin mh...:n
de la posibilidad de una reflexin cientfica sobre la pol tica crea en numerossimas dt
ocasiones un cierto estupor, cuando no un profundo escepticismo puesto que se argu p
menta que el mbito de lo poltico no puede someterse a una observacin cientfica
c
tra s
porque, en lo que se refiere a su objeto (lo poltico), ste es aleatorio y dependiente lo
de actuaciones partidistas que, por otra parte, se inmiscuyen en el mbito metodol la1
gico de tal forma que los discursos cientficos no seran ms que meras racionaliza t
ciones del poder y de sus adversarios. de
No es ste el lugar para sealar los puntos fuertes y dbiles de una posicin de yr
este estilo y el lector encontrar las referencias suficientes a estas crticas en la pro lib<
pia obra como para que aqu tengamos que entretenernos en ellas. Sin embargo, cu. :<
ms all de las renexiones tericas pertinentes y de los argumentos que puedan m
aportarse a favor o en contra de cada una de las tesis, esta obra puede ser una de y
mostracin prctica de que existe un espacio para la teorizacin y la c iencia, con la de
_e
elaboracin de explicaciones, hiptesis y marcos referenciales que, segn los casos, lo
tienen apoyo emprico, lgico o heurstico. No queremos sealar las confusiones
que se producen al querer comparar las ciencias duras con las ciencias sociales; C01
..;

tampoco queremos entrar en el debate sobre los requ isitos comunes que debieran de
tener u nas y otras, pero es innegable que en este libro se encontrarn suficientes ele la
mentos como para observar que existen niveles distintos de conceptualizacin de lo SUuJ
poltico que distinguen al poltico profesional, al comentarista meditico y al profe ve
sor de ciencia poltica, as como una finalidad distinta en los propsitos de cada C<1QJ
uno. El pol itlogo debe aportar conocimiento porque pretende realizar c iencia. bel...)i
Es importante insistir en este punto, Jos estudios de c iencia poltica no se diri ba
gen a formar directamente, aunque no por eso sea incompatible, a Jos futuros co,
polticos del pas. No ofrecen, por tanto, ni recetas ni soluciones sino explica un "'e
ciones, tcnicas y mtodos que, junto a otros de tipo econmico, estadsti co, jur deAll\
dico, etc., sirven como arsenal para la comprensin de y el apoyo y asesoramiento ci
a una actividad de un tipo particular, la poltica. En este sentido, aunque lo pol y l-cr
tico puede ser entendido como un mbito que afecta a todo el mundo porque na pr
die se escapa a sus efectos, debe tenerse en cuenta que, frente a este aspecto gene gu
ral, la poltica es tambin una actividad especializada, reservada de una manera pet o

predominante a un grupo de c iudadanos, profesionalizados o sem iprofesionaliza
dos en la toma de decisiones vinculantes para la colectividad.
Corresponde al poltico profesional la toma de estas decisiones (ponderando los
intereses en juego en un contexto democrtico); corresponde al cientfico, por el con
trario, aportar una retlexin terica, que tiene otras reglas y otros objetivos. Pero, ad-
 PRLOGO A LA PRIIERA EDICIN 17
!

mi tido que sea as. ,cules deben ser stos? Una gran corriente dd la ciencia poltica
1
ha te nido una tradicin crtica y normativa, porque denunciaba t s sociedades exis
tentes y buscaba ofrecer modelos para el futuro: otra corriente. m,.s moderna. ha in

tentado un conocimiento ms emprico y menos orientado presc ptivamente con la
creencia de que el saber, por s solo, ya cumple una funcin soci;l J sin necesidad de

prop? nerse una .transformacin poltica . Estas d?s co ientes: q 1 pod m quedar
.
acog1das respectivamente con los nombres de leona pohuca y c1encm poht1ca, se han

enfrentado duramente en los ltimos decenios. En el momento en q ue pareca que la
balanza se haba i ncl inado definitivamente en favor de la segunda. l as transfonnacio
nes ocurridas en el mu ndo de la pol tica (crisis del Estado de bi nestar, derrumba
miento de los pases del Este. internacionalizacin y mov i mientos nacional istas, fun
damental ismo islm ico, etc . ) han vuelto a poner en pr imer pl ano cuestiones que
parecan superadas y han obl igado a repensar los fundamentos n rmativos de nues
tras sociedades. al mismo tiempo que controlar su funcionamient mis concreto por
lo que las teoras prescriptivas y las descriptivas se han vi sto obl ig das a poner en re
lacin sus aportaciones, con la conciencia mutua de sus lmites.
Este /V/anual de Ciencia Poltica se inscribe en este momento e dilogo de estas
dos tradiciones y, por el lo. su editor, Miguel Caminal, despus de 1 resentar el objeto
y el mtodo de la ciencia poltica (parte primera), ha procurado u tratam iento equi
librado entre el mbito de las ideologas (parte segunda), los proce os pol ticos (parte
cuarta) y las i nstituciones ( parte quinta), combinndolo con una reflexin sobre el
modelo democrtico, su transformacin e intemacionalizacin ( partes tercera, quinta
y sexta). Para ello se ha rodeado de un amplio equi po de profeson's que, aun partien
do de distintas metodologas. han conseguido presentar una panormica integrada de
los principales centros de i nters de la ciencia pol tica actual . ,
Los enfoques variados, subordinados a un objetivo docente u h i tario, adems de
corresponder al actual desmTol lo de la ciencia pol tica se alan ta rr bin otro aspecto
destacable de esta obra: la presencia de colaboradores de las tres un iversidades cata
lanas que imparten la l icenciatura de Ciencia Poltica y de la Adf inistracin. Pen
sado y estimulado el l i bro desde la Universitat de B arcelona. la participacin de in
ves t i gadores de l as u n i versi dades A u tono m a de B arce l o na. Pompeu Fabra,

Compl utense de Madrid. UNED y Universidad del Pas Yasco-Euskal Herriko Uni
bertsitatea demuestra la progresiva insti tucional izacin acadmi 4 a de n uestros tra
bajos. La real izac in de un manual es un peldao ms en esta iarea que pretende
combinar la investigacin con una docencia de cal idad, lo cual d e mencionarse en
un contexto en el que existe una tendencm a mmusvalorar los e trrtculos docentes
de los profesores en favor de otro tipo de actividades. A l os estud antes de las l icen
ciaturas de Ciencia Pol tica y de la Adm i nistracin, Sociologa, ,erecho, Economa
y Periodismo. y de la diplomatura de Gestin y Administracin blica va dirigido
pri mordialmente este l ibro. El los sern los crticos ms riguroso pero estamos se
guros de que el esfuerzo real izado ser de utilidad y provecho para todas aquel las
personas i nteresadas en la cienc ia pol tica. -

Jo DI CAPO GIOL
Catedrt ico de iencia Pol t ica
y de la d m i nistracin
de la U n i versit de B arcelona
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LA POLTICA, EL ESTADO Y EL SISTEMA

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 l. LA POLTICA Y LA CIENCIA POL ICA

MIQUEL CAMINAL
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administra, in
de la Universitat de Barcelona

La poltica es el arte de unir a los hombres entre s para

establecer vida social comn. cultivar a y conservarla.

El sistema de instituciones de un sociedad dada repre

senta un ordenamiento de poder y aut ridad. En algn punto
del sistema se reconoce que cierta instituciones poseen
autoridad pam tomar decisiones aplic bies a toda la comuni
dad. Como es natural, el ejercicio d esta funcin atme la
atencin de grupos e individuos que i tuyen que las decisio
nes adoptadas influiran en sus interes s y objetivos. Cuando
esta toma de conciencia cobra la fo de una accin dirigi
da hacia las instituciones politicas, las actividades pasan a ser
polticas y a integrar la naturaleza oltica.

SUMARIO: l. El proceso poltico y el anlisis de la poltica.-11. El objeto la ciencia poltica y

su autonoma como ciencia social.-111. La poltica como ciencia.-IV. La doble cara de la pol
tica: la poltica como relacin de poderes y la poltica como gobierno. -V. a libertad el oder.
Bibliografa.

l. EL PROCESO POL TICO Y EL ANLISIS DE LA POL ICA

Los grandes cambios sociales y polticos han influido e influ en sobre el curso
de las ciencias sociales, proyectan nuevos objetos de estudio e i estigacin, cues
tionan metodologas que parecan consolidadas e, incluso, pro can el retorno al
punto cero de la epistemologa. En nuestro caso la pregunta pistemolgica es,
aparentemente, simple: es posible una poltica como ciencia? bien, formulada
de manera ms general: es posible un conocimiento cientfico e la realidad pol-
tica?
En los inicios del siglo X XI esta pregunta es inquietante p r recurrente. Ms
todava, si se comparan los increbles avances producidos en la tecnologa y en la

[21]
22 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

electrnica, desde 1953. por citar el ao en que fue publicado The Poltica/ System (
de David Easton, con los progresos ms modestos en las ciencias sociales. Como Esw
dice Vallespn: La gran paradoja es que en la poca de la tan cacareada innova
cin -tecnolgica, financiera, productiva, empresarial, de estilos de vida- la S
poltica, para bien o para mal , se est quedando al margen (Val lespn, 2000: 1 2 ).
Y, no obstante, una sociedad tecnolgicamente avanzada necesita una mayor capa l
u &1
cidad poltica de resol ucin de los conflictos sociales y de los problemas t
medioambientales. A la larga, puede producirse el fenmeno que Meadows y d l
Randers ( 1 992) detinen como overslwot, para referirse al sobrepasamiento o la () _(
incapacidad de actuar a tiempo, antes del lmite a partir del cual no hay solucin o ti""')
retorno. Wolin escribe en Politics and Vision ( 1 960), que los tericos de la pol ti
ca se han ocupado de prevenir, que no es lo mismo que predecir. La prevencin
s;
SL . 1

expresa compromiso y avisa ante posibles futuros. La prediccin expresa neutrali

dad y tiene i ntencional idad cientfica ante el futuro. La historia de las ciencias
sociales nos muestra la necesidad de la primera (la prevencin) y los lmites de la

b r
A ...,r

segunda (la prediccin). Porque la fortuna, como recuerda Wolin, y ya escribi S-

'-
Tucdides, representa el elemento impredecible en la historia humana, la i ntrusin fl
que trastorna los planes y clculos mejor trazados. O dicho de otro modo, tal como 1 .;"'j
afirma Roiz: Si deseamos entender lo que ocurre en la vida sin que se extinga la 11
libertad, tendremos que reconocer que es i mposible predecir nuestro futuro
(Roiz, 2003 : 15).
]
anvs
El anlisis de la poltica slo nos permite acercarnos a la comprensin de lo Ir
sucedido y de lo que acontece, teniendo en cuenta una doble consideracin: la ll
dependencia de la i nformacin y el pluralismo inherente a la i nterpretacin. A lo touu
largo de los ltimos ciento cincuenta aos, positivismo y marxismo han sido las a:
corrientes doctrinales y metodolgicas dominantes en el desarrollo de las ciencias e
sociales. Comte y Marx fueron los inspiradores de dos concepciones de la socie aca
o
dad que tenan la misma ambicin en cuanto al conocimiento cientfico de la Vl ,
misma, pero se distinguan radicalmente en funcin de su teleologa. El objetivo ---
cientfico de descubrir las leyes de causalidad que gobiernan los procesos y los mtn1
cambios sociales tena un horizonte bien distinto en ambas teoras. M ientras el pl
positivismo tiene como objeto final la causalidad que explica la estructura y fun ai
cionamiento de una soc iedad determinada, el marxismo sita esta causalidad en el gt
contexto ms general del proceso histrico, poniendo como cuestin final la trans e1. .:1
formacin y el cambio social. C J
Las dos tradiciones y sus distintas ramificaciones han seguido caminos parale n
los que se han presentado como antagnicos, pero que en muchos aspectos eran nL ...w(
coincidentes o complementarios. Nacen y se desarrollan con la sociedad industrial, rl
confluyen en una similar idea de progreso y de sistema de las necesidades, tienen
una concepcin esenci almente igual del Estado, padecen al mismo nivel la ten

c c:
n.'"':
dencia del eurocentrismo o, mejor dicho, norcentrismo y mantienen una confianza dc:
ciega en la razn y en la modernidad, aunque esto no excluye el pesimismo cul lo i
tural de autores como Weber, Simmel o Russel l . ve . ...1c.
E s cierto que su esencial diferencia s e encuentra e n e l tratamiento inverso de ini
los dos valores fundamentales de la modernidad: la libertad individual y la igual E
dad social, pero no en la renuncia de uno en favor del otro. Liberalismo y so tr&.llt
cialismo han sido su expresin ideolgica, y las grandes panideologas de los pl

 r

1

LA POlTIC t\ Y LA CI Ei'C it\ POLTICA 23

sig los X I X y x x . i mpulsoras y leg itimadoras de los cam bios en la ociedad y en el

Estado . 1
I ncluso m uestran. el positivi smo y el marx ismo. cierto paralel f smo en su eclo
sin ti nal. La obsesin cientiticista llev tanto al neopositivi s mo como al neomar
xismo al dogmati smo metodolgico. Tena razn Popper en su c t ica al dog ma
tismo historicista en 71u! Open Society and its Enemie.'; ( 1 944 ) : la 1 isma que le fal
taba para reconoce r el dogmat ismo racionalista que cond uce a ne ar la ex istencia
de lo que no es refutable. Del mismo modo. l i beral i smo y soci li smo han sido
(y continan siendo ) ideologas emancipadoras de los movi miento soc iales y pol
ticos hasta que son pri sioneras del poder estatal que las monop l i za. U n Estado

social i sta total itario, o u n Estado liberal autoritario suenan a co tradiccin . Pero
son contrad icciones que existen y han exist ido.
Se vive el ti n de una poca. lo cual no impl ica olv idar q ue la . i storia es cam
1
bio pero tambin es continu idad. La desaparicin ele la U RS S y la eun iticacin de
Alemania han sido los acon tec im ientos ms trascendentes de la s ou ncla mitad del
siglo xx. N adie los previ hasta que se h icieron evidentes. La rap dez e i nc l u so l a
t
facilidad c o n q ue s e produjeron provocan cierto vrtigo. L o q ue e i m pensable e n
1 987 s e hizo realidad e n los cuatro aos siguientes. L a i ncapacid d para predecir
lo que puede suceder a corto pl azo contrasta con la audacia y recipitacin de
muchos analistas en la detinicin del curso futuro de la historia En los l t i mos
aos se han escrito m i les de pgi nas con esta ambicin. La cons eracin de que

la democracia l iberal puede constituir e l punto tinal de la evoluci n ideolgica de
la h u man idad, la forma final de gobierno y, como tal , el fi n de a hi storia, tiene
todo el cariz de un nuevo dogmatismo h istoricista q ue tanto ce suraba Popper,

t
aunque en este caso el desenlace metah istrico pudiera satisfac rle. Al fi n y al
cabo, positivismo y marxismo han ten ido su ticiente i nterdepende , cia epistemol
gica en el pasado como para que la cri sis cientfica de uno arrastr al otro, y vice
versa.
El problema que debe resolver el pol i tlogo es cmo compr nder cientfica
p
mente la realidad poltica y sus procesos de cambio. Qu se entie de por realidad
pol tica? Cmo puede estudiarse y con qu metodologa'? Cui es el objeto del
L
anl isis pol tico? Es conveniente. no obstante, protegerse por acle n tado ante pre
guntas quizs demasiado ambic iosas. Posiblemente no hay cie cia alguna que
ensee el buen gobierno. como deca Tocquevil le, pero s podemo acercarnos a la
comprensin de los problemas polticos que cambian con el tiemp sin cambiar de
naturaleza ( M . Zafra, 2000). Desde Platn hasta nuestros das las rancies cuestio
nes de la poltica, como son, por ejemplo, la justicia, la l i berta la igualdad, la
repbl ica. la identidad o la tolerancia son recurrentes. Podemos nal izarlas en el
contexto de 5 U circunstancia histrica y con el beneficio de l as a ortaciones ante
riores de la teora pol t ica y de la ciencia pol tica. I ncluso podemo atrevernos pru

; dentemente a preve nir sobre sus posibles consecuencias. pero sab endo cules son
los l mites de la cienc ia prcdictiva. Como ati rman Goodin y Kl ngemann: Las
verdades de l a ciencia pol tica. por si stemticas que puedan se . son y parecen

S;
inevitablemente desti nadas a permanecer en forma esencial men probabil stica.
El siempre o el nunca de las leyes generales del positivista 1 gico no encuen
tran asidero en el mu ndo pol tico en el que las cosas siempre tie n ms o menos
If' probabil idad de ocurri r ( Goodin/K i i ngemann. 200 1 : 3 0 ) . Al mon d va en la misma


"
24 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S ISTEMA POL TICO

l nea al decir: El objeto esencial de la ciencia pol tica, que comparte con el resto ra
de la academia. es la creacin de conocimiento, detinido como inferencias o gene tico r
ralizaciones sobre la pol tica extradas de la evidencia (Goodin/Klingemann, pt_ ]
200 1: 86). C()lll1n' i
Lo cierto es que se puede ser ms radical o, si se quiere, crtico. Porque con e
firmados reiteradamente los l mites de la ciencia positiva, quizs vale la pena no so, :.. 1
autolimitar el campo cientfico a lo que parece evidente, medible o verificable, fu
y ampliar el mundo de la observacin y del anlisis a todos los fenmenos cuya
naturaleza es poltica, sin cortapisas de ambicin cientiticista que empobrecen la
disciplina y a su radio de accin, y asumiendo que siempre hay un lado oscuro por

1
descubrir. Como ya antici paba Wolin en Politics and Vision, la visin o i magina coo
cin pol tica es esencial en la construccin de teoras cientficas. Siempre se puede ve o . . .

dar un nuevo enfoque, una nueva luz que ilumina aquello que nadie haba visto re
antes. Tampoco hay por ello que minusvalorar las aportaciones y avances de la COY+f
ciencia poltica en su crecimiento hacia la madurez, desde el behaviorismo hasta l a :n.1
la actualidad. Basta con mantener el necesario dilogo e interdependencia entre eqi
ciencia y teora pol ticas sin que ni una ni otra pretendan dar lecciones de cientifi SO(
cidad. Estucll
na(
m oW; J
11. E L OBJETO D E L A C I ENCI A POLTICA Y SU AUTONOMA ho1 1st
COMO CIENCIA SOCIAL

tel
mi c
L.[
Sartori ha escrito que el descubrimiento de la autonoma de la poltica no de lla'
semboca en un mtodo cientfico (Sartori, 1 987). Es una frase feliz que distingue ta n
la poltica como objeto de anlisis de la existencia o no de una metodologa acep det
tada como cientfica. As, Maquiavelo podra ser considerado como fundador de la m t ],
poltica como rea autnoma del conocimiento social pero sera incorrecto ir ms

col
all. Su descubrimiento de la poltica no supone, al mismo tiempo, el nacimien el
to de la ciencia poltica. Sl Cl
Esto es verdad hasta cierto punto porque la identificacin del objeto es, tam

vi
bin, una decisin metodolgica y, al mismo tiempo, las reglas metodolgicas son gan
determinadas respecto a objetivos epistemolgicos ms generales (Panebianco, cio. .1.

1 989). La prehistoria y la historia de la poltica como ciencia constituyen un largo el l J

camino cuya continuidad de fondo es compatible con las rupturas o giros radica
les que se han sucedido. La pervivencia y actualidad del pensamiento pol tico cl
43
(
sico no deben confundir ni cuesti onar los cambios radicales que han debido pro est,.., 1
ducirse para el nacimiento de la ciencia poltica. En razn de ello, resulta bastante
vano hablar de una ciencia poltica perenne que se prepara con Aristteles, nace,
o renace, con M aquiavelo y se atirma con autonoma disciplinaria propia a partir
:f
de
del siglo XIX. Antes de aventurarnos a delinear una historia de la ciencia poltica Si
como tal y que lo sea realmente, se requiere que la ciencia sea ciencia y que SOCH L ..

la idea de ciencia converja de forma significativa con la idea de poltica im

(G. Sartori, 1987 : 204). has
Las revoluciones metodolgicas en la prehistoria de la ciencia poltica se pri n\.. l
caracterizan por la delimitacin del objeto. En este sentido se producen dos ruptu- soc
"""'

 LA POLTICA Y LA CIENC IA POLTICA 25

J
ras esenciales: 1 ) la ruptura entre pensamiento poltico clsico y ensam iento pol
ti co moderno: 2 ) la separacin entre pensamiento pol tico y ci e ncia pol tica. El
pensamiento poltico adquiere autonoma en la medida que se l desprende de su
condicionante filosfico y teolgico. La poltica ya no forma pa ' te de la filosofa,
de la teologa o, incluso. de la moral. Se hace independiente en la medida que la
so ciedad moderna se fundamenta en la laicidad y la individuali ad. y se organiza
fundndose en el principio de la razn. El Leriarn es la mxima expresin de este
proceso. El Estado es el oljero central en torno al cual gira to b el pensamiento
pol tico moderno, desde Maquiavclo a Marx.
El prncipe como sujeto consti tuyente del Estado ( Maquiav lo); la repblica
como el recto gobierno con poder soberano ( Bodin); el Estado i stituido por con
venio o pacto entre una multitud de hombres, como u nidad de oder absoluto en
rep resentacin de la colectividad ( Hobbes); la compatibilidad entre el Estado,

como unidad de poder, y la pluralidad de instituciones de gobie no reunidas bajo
la supremaca del poder legislativo ( Locke): el Estado conceb o como unidad y
equilibrio de poderes ( Montesquieu); el derecho como conciliac ' n entre Estado y
sociedad ( Kant); el Estado como superacin de la sociedad dt idida ( Hegel); el
Estado como instrumento de dominacin de una clase social ( M x). He aqu algu
nas de las tesis centrales que han marcado la evolucin del pe amiento poltico
moderno. Todas ellas son teoras generales de metodologa ind,vidual ista o bien
hol stica. Tienen la caracterstica comn de hacer de la pol tica na interpretacin
teleolgica de la realidad social, cuyo centro de inters se enc uje ntra en la legiti

midad del poder del Estado.
La poli tologa, al igual que la economa y la sociologa, no ace y se desarro
lla como ciencia hasta que no consigue acotar su objeto y, en cierta medida, dis
tanciarse del Estado. No es casualidad que la economa, primero , y la sociologa,
despus, la precedan en su desarrollo cientfico. El homo oecon 1 nicus y la econo
ma de mercado son las bases estructurales sobre las cuales se roduce la ruptura
con e l mercantil ismo estatal. The Vea/t/1 of Nations ( 1 776 ) cierr una poca y abre
el futuro de la economa como ciencia. Entre 1 790 y 1 860 la encia econmica
sustanci su reivindicacin de un campo de investigacin det rminado; se con
virti en una especialidad perfilada; util iz mtodos determinactp s; sus resultados
ganaron en precisin; y los economistas, aun siendo todava pe r sonalidades frac
cionales, se reconocieron sus ttulos recprocamente y fueron conocidos todos
ellos por el pblico ms inequvocamente que hasta entonces ( chumpeter. 1 97 1 :
435 ) .
De la misma forma, el nacim iento y desarrollo de l a socio) ga como ciencia
estn directamente relacionados con las transformaciones social s i nducidas por e l
capitalismo y con el establecimiento d e l a sociedad industrial y rbana. A lo largo
del siglo XIX, la sociologa emerge tambin como Un camp de investigacin
determinado y con mtodos propios. Desde L 'organisateur ( 1 8 1 9) de Saint
Simon, donde insert su famosa parbola sobre las actividades productivas de l a
sociedad, y l a imprescindibil idad d e los individuos q u e las re izan, frente a las
improductivas del Estado y la prescindibil idad o fci l sustituci n de sus actores.
hasta la Divisin du travail social ( 1 893 ) de Durkheim, en la cu 1 establece que l a
principal funcin de la divisin del trabajo e s conseguir y as urar la cohesin
social, la sociologa avanza en su especi ficidad cienttica y met r dolgica, tenien-
26 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

do en Auguste Comte y su doctrina, el positivismo ( 1 830- 1 842) , las bases de la dstiAi

nueva ciencia social. ponee
La aparicin y desarrol lo de la politologa como ciencia social se ha produci de e!\.JC
do en mayor medida cuanto el Estado liberal ha avanzado hacia formas l i beral tico,:
democrticas. La razn es muy si mple: la poltica, y su anlisis como objeto de interJ
estudio, tiene un carcter rad ical mente distinto cuando la inmensa mayora de sus
miembros estan formal mente exclu idos de toda accin pol tica y, por supuesto, no
se les reconoce opi nin con relacin al gobierno. Mientras l a economa y la socio 111.
loga incluyen a todo el conju nto social y se hacen necesarias para la propia com
prensin y desarrollo del sistema econmico y social, la politologa (que no el pen
samiento pol tico) no tiene un campo de investigacin determinado ms all del dien
Estado como organizacin e institucin de gobierno. estm.uo
El dual ismo 1ibera) entre Estado y sociedad acenta la dificultad de abrir cami glo
no al nacimiento de la ciencia pol tica. El abstencionismo liberal y la suprema Poli t
ca de las l ibertades negativas situaba a la poltica en Otro mundo, fuera de l a nada ' '
sociedad econmica y con l a funcin preferente e inexcusable d e proteger a sta. cien
El mundo de la poltica empezaba y se agotaba en el Estado. El lzomo oeconomi peo
cus mantena una relacin inversa con la poltica: a mayor dedicacin a los nego dereci'
cios menor tiempo para la poltica. La consecuencia lgica era el principio de Coo
representacin pol tica: los gobernantes ejercen la pol tica en representacin de los Poli
gobernados para que estos puedan dedicarse a lo suyo, es deci r, a lo privado. con
En la medida que aparecen y se amplan las l ibertades positivas la pol tica se Adn.
hace presente en la sociedad civil. Se reconoce y se regula su existencia. El Estado t
ya no es la nica institucin pblica porque las libertades pblicas extienden e l ca.m
mbito de l a poltica al conjunto d e l a sociedad . Los partidos polticos y e l sufra m1el . . ..J
gio u niversal constituyen la mxima expresin de este cambio que crear l as con emb
diciones materiales para la del imitacin de un campo de i nvestigacin que des dest
borda el mundo del Estado para introducirse en la sociedad civil. los ... .- (
La democratizacin del Estado l iberal crea las siguientes condiciones p ara el Mm
nac i miento y desarrollo de una ciencia pol tica: 1 ) la ampliacin del derecho de ( R.
participacin pol tica y el reconoci miento del sufragio universal mascul ino con L.,-1
independencia de la condicin social; 2) el reconocimiento del pluralismo poltico to s
y de la posibilidad de i mpulsar, canalizar y organizar concepciones polticas dis Se p
tintas con igual legitimidad para acceder al gobierno del Estado; 3) la integracin en e l .,.,

de l as clases sociales en el sistema poltico poniendo fin a la exclusin poltica de cep
la clase obrera; 4) la configuracin del Estado como sistema poltico cuyos acto ca s
res fundamentales son los partidos polticos. r>:S

El poder, el Estado o, incluso, el gobierno ya no ocupan todo el espacio del in el
anlisis pol tico y ceden una parte del mismo a l a organizacin y funcionamiento era
del sistema pol tico, que cobrar mayor i mportancia cn el transcurso del tiempo dert
y con relacin directa al proceso de democratizacin. Este es el momento que da poi
sentido al nacimiento de la ciencia poltica como superacin de lo que hemos dado 1 95 \
en l lamar pensamiento poltico moderno. Scieni.
Cuando la pol tica ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se gene real""""'
ral iza y se hace annima en decisiones tan trascendentes como la eleccin de los tori
gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo direc

uso. como en la sociologa y la economa, del mtodo emprico y las tcnicas esta- con J

"""'
 ]
LA POLTICA Y LA CIENCIA POL TICA 27

dsticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobien justo, ni de pro

poner o expl icar teoras normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino
de estudi ar. tambin. mediante tcnicas cuantitativas y cual itativ s el proceso pol
tico. las i nstituciones, la adm i n istrac in y el sistema pol tico e mo un conj unto
i nterdependiente.

I I I. LA POL TICA COM O CIENCIA

En estas circunstancias la ciencia pol tica aparece como di cipl i na i ndepen

diente, se institucional iza y nacen las pri meras asociac iones q 1e agrupan a los
estudiosos y profesionales de esta materia. A lo largo gel lti o tercio del si
glo X I X . y desde la fundacin por Emi le Boutmy de la Ecol e 1 bre des Sciences
Politiq ues { 1 872), surg ieron en Europa occidental y EEUU ins tuciones rel acio
nadas con el estudio de la c iencia pol tica. Los primeros gran es clsicos de l a
ciencia pol tica aparecen en EEU U, pero bajo la i nfluencia del ensamien to euro
peo ( K . von Beyme, 1 992 ). Son obras que mantienen una fue e rel acin con el
derecho y el ordenamiento consti tucional ( P. Favre, 1 985). Es el caso de T. M .
Cooley, General Principies of Constitutiona/ La w ( 1 880), o e J. W. Burgess,
Politica/ Science and Comparative Constitutiona/ La w ( 1 890). : o mismo ocurre
con los primeros estudios de la administracin por F. Good w, Comparative
Administrathe Lmv ( 1 893 ) . y Politics and Administration ( 1 900 .
E ntre 1 870 y 1 950 se produce un lento y largo proceso d del imitacin del
campo de i nvestigac in de la ciencia pol tica y, al mismo tie po, de reconoci
miento recproco y proyeccin pbl ica de los cultivadores de e ta disciplina. S i n
embargo, l a ciencia pol tica n o tiene u n a gran obra fundaci onal una personal idad
destacada de cuyos escritos se pueda inferir su fundacin ( P. Fav e, 1 985 ) . Es ms,
los ltimos analistas globales de la sociedad, como Tocquevi le, M arx, Pareto,
Mosca, o Weber, dedican al anlisis poltico una parte muy i m p rtante de su obra
( R . Dowsey J. A. H ugues, 1 975).
Esta dificultad para perfi l ar la disciplina y para deti n ir sufici ntemente su obje
to se ha traducido e n la m i sma controversia sobre l a denomina in de la materia.
Se podran distinguir dos grandes tendencias: la concepcin gl balista, que vera
en el anlisis po1 tico el punto de encuentro de otras ciencias ociales, y la con
cepc in secesionista, que cree en la i mposibilidad de construir na ciencia pol ti
ca s i n i dentificar y separar su objeto especfico.
As, Eisenmann , en Sur / 'object et mthode des sciences olitiques ( 1 957)
i nclua a la ciencia pol t ica como una mis entre l as ciencias po ticas. Las dems
eran la doctrina pol tica, la h istoria pol tica, la sociologa pol ti a y la ciencia del
derecho. En Gran Bretaa persisti durante largo ti empo la e nsideracin de l a
pol tica como una materia d e i nevitable estudio i nterdisciplin r i o ( W. H arrison,
1 955 ) . Political Studies era u na denominacin ms adecuada ue la de Po/itical
Science porque identi ticaba con mayor amplitud esta materia e ya exploracin se
real i zaba de forma i nterdependiente desde disti ntas c iencias soc ales, como la his
toria, l a economa, l a soc iologa o la psicologa. U na posici extrema en esta
direcc in era la de quienes propugnaban, i ncluso. la considera in de la pol tica
como sntesis o encrucijada de las dems ciencias sociales.
j
 P'l,
28 LA POlTICA. EL ESTADO Y EL S ISTEMA POLTICO
-""\,

Por otra parte, el proceso de secesin de la ciencia pol tica no ha sido fcil , me
especial mente en Europa. Durante largos aos h a vivido s i n conseguir despegarse de n, t1
de la filosofa pol tica, la teora del Estado y el derecho pblico. Y en la medida au i
que lo ha conseguido, ha quedado prisionera en las redes de la sociologa sin alcan m{:
zar un espacio vital suticientemente diferenciado . As opinaba J ean Meynaud, ( .Frud
.-
consciente de las propias limitaciones de su lntroduction a la science politique l tg. \el
( 1 959), cuando haca notar en las conclusiones tres lagunas esenciales de la cien toa
cia pol tica para adquirir un estatuto cientfico: 1 ) la ausencia de una relacin pre teOriC
cisa entre sus diversos elementos; 2) la falta de teora adecuada para un gran nme caln
ro de sus temas: y 3) la inexistencia de un marco general de referencia.
Establecer cundo la ciencia pol tica ha l legado a su madurez en Europa es n 2
algo en cierto modo convencional. A este respecto, P. Favre ha formulado unas pre tot\, -
misas necesarias: 1 ) denominacin reivindicada en comn ; 2) acuerdo sobre el go l1tt
campo de investigacin de la disciplina; 3) existencia de instituciones de ensean :OOJ4.}
za e investigacin concebidas como propias de la disciplina, y 4) utilizacin de seh .J i
medios propios y diferenciados de difusin y dilogo cientfico del rea. Si se Fri
aceptan estas premisas, la ciencia poltica europea slo ha cobrado un impulso co r
definitivo en los ltimos cincuenta aos, y la espaola en los ltimos treinta yeL JS
(R. Cotarelo, 1 994; Sartori, 2005 ; Harto de Vera, 2005) . exi
En este proceso europeo han contribuido de forma determinante la ciencia pol tra
tica norteamericana y los cambios pol ticos acaecidos en Europa desde la dcada COhn)
s. t

de los sesenta. A comienzos del siglo xx se produce una fuerte expansin de la
ciencia pol tica norteamericana en los mbitos de la enseanza universitaria y de ni
la investigacin. En 1 904 se funda la A merican Political Science Association les: , ., )
(APSA) y, poco despus, aparece el primer nmero de la American Poltica! prf'
Science Review ( 1 906). En los aos cincuenta, la American political science era ya l
una disciplina consol idada en EEUU, coincidiendo con la revol ucin conductista MuuJi
e impregnando a la ciencia pol tica de una concepcin emprico-analtica. Las cua nis c
tro condiciones enumeradas por Favre se cumplan con creces. Numerosos profe n r
sores e investigadores universitarios participaban del desarrollo cientfico de una m1e.1t<
ciencia social con perfil espectico y diferenciado de las dems y con instrumen dist'".,.,tJ
tos propios de difusin (Easton, 1 953). act c
Pol tica interior, pol tica comparada y poltica internacional constituan los tres pOOt;rt:
ejes a partir de los cuales se desarrollaba una rea de conocimiento que tena l a De <
slida base d e un Estado-nacin en plena expansin y hegemona internacional. La d
ciencia poltica americana poda olvidarse del Estado para profundizar en el mon.ti :
anlisis del sistema poltico, de los sistemas comparados y de las rel aciones inter de
est I
nacionales. El gobierno ( no el Estado) era el objeto central de esta ciencia poltica
concebida como teora emprica. Las distintas definiciones de 'pol tica por parte de ciu
politlogos norteamericanos tenan la comn referencia a la forma y proceso de
gobierno del sistema poi tico. Dos obras clsicas de la ciencia poltica norteame cia l
ricana, Man and his government (Friedrich, 1 964) y Politics and Government de t
(Deutsch, 1 970) sealan al gobierno como el objeto central de la pol tica. que- ?r
C. J . Friedrich apuesta, b'tio la intl uencia de Popper, por la posibilidad y utili da(
dad de una ciencia pol tica estrictamente positiva: La bsqueda de ms verdad es autQ&. J
tarea permanente. Lo que puede ser verdad en un momento determinado deja de amt<
serlo cuando aparecen nuevos descubrimientos. Estos cambios afectan profunda- e o

-
 LA POLTICA Y LA C I ENCIA POLTICA 29

me nte a la pol tica. al poder. a la justicia, al orden ; es deci r, a conc1b ptos que depen
de n, todos e l los. de lo que se considera verdadero. Filosti cam
nte hablando, la
au to ridad puede entenderse como la contigur cin margi nal d .la verdad, ues
ms al l de cada verdad hay otra. un nuevo honzonte, que la con terte en parcml
( Frie drich, 1 964: 24 ) . Ciencia pol tica y tilosofa pol tica se hall* n estrechame nte
lig ada s. como ocurre en las demis ciencia . soci les. P
.
ara Fried ! ch e i m p osible
o
todo anlisis de los temas bsicos de la pol ttJca sm pani r de premisas ftlosoficas
a su vez, el amilisis emprico de los hechos puede con d ucir a la moditi-
te ricas y,
cacin de aquellas premisas .
Fundndose en esta concepcin metodolg ica, Friedrich circ nscribe el objeto

nu clear de la pol tica a la relacin entre persona pol tica y gobi rno. Desde Aris
tte les hasta nuestros das la pregunta poltica por excelenci ha sido: cmo
go bernarse bien? Esta pregunta nace de la premisa aristotl ica e l hombre como
:oon politikon, que slo puede . ser enten? ido en un conte to lacional con us f
se mejantes, y de su consecuencia: el gobierno de la comu mdad El hombre, dice
Frie drich en u na deti n icin de cl ara inspiracin aristotlica, es n ser que vive en
co mun idad, es un ser tlexi ble y adaptable infi nitamen te, que tien y comparte pro
ye ctos que especi fican su funcin dentro de la comunidad y ue, en tin, posee
experiencia de s mismo como tal y que se comunica consigo con los dems a
travs del lenguaje. En la medida que la comunidad es causa y fecto del hombre
como ser social y pol tico. constituye un sistema de funciones elacionadas e ntre
s. Entre ellas, el gobierno adquiere especi al rel ieve porque afee, a a toda la comu
nidad y est i nvestido de la autoridad suprema para ejercer tres u nciones esencia
les : 1 ) creacin de normas; 2) resolucin de confl ictos; 3) adopci n de medidas
1
prcticas.
La generalizacin de l modelo de Estado-nacin despus de a Segu nda Guerra !
Mundial . el au mento del nmero de Estados y el creciente peso r l ativo de la admi
nistracin estatal y del sector pblico en las sociedades i ndustri les avanzadas tie
nen u na gran i n fluencia en la definici n de la pol tica y de su bjeto e n el pen sa
miento de Deutsch. Cuando el Estado social todava estaba en auge y casi nadie
discuta la curva ascendente del sector pbl ico ni la progresi expansin de l a
actividad pb lica e n la prestacin d e servicios y la funcin re stribuidora de los
poderes pbl icos para el desarrollo de los derechos econ i cos y soci ales,
Deutsch establece una relacin directa entre pol tica, gobierno decisin pbl ica:
dado que la pol tica es la toma de decisiones por medios pzb cos, se ocupa pri
mordialmente del gobierno, es deci r, de la direccin y autodi r ccin de l as gran
des comunidades humanas. La palabra poltica pone de re l ie los resultados de
este proceso en trm i nos del control y autocontrol de la comu n dad, ya sea sta la
ciudad, el Estado o el pas ( Deutsch, 1 970: 20).
Roben Dahl, por su pane. va ms all en la del i m i tac in de objeto de la c ien
cia pol tica. A partir de la teora s istm ica de Easton, el abora su propia concepcin
de sistema pol tico, que deti ne como Un modelo constante de ladones humanas
que i mpl ican de forma significat iva relaciones de poder, de go ierno o de autori
dad ( Dahl , 1 970: 28) . Es sta una detinicin ampl ia e i mprec a, como el propio
autor reconoce, que pretende comprender la poltica dentro d unos l m i tes ms
ampl ios que los existentes cuando se pane de la central idad el gobierno de la
comun idad. Las grandes cuestiones que se han planteado lo. pol i tlogos giran


30 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S I STEMA POLTICO

alrededor de la formacin, funcionamiento y cambio del sistema poltico. Para
adentrarse en el los, piensa Dahl, es necesario contestar a preountas acerca de la
P '
y 1
especificidad de lo pol tico y del homo politicus con relacin otros aspectos de
ta
t{ l
la vida humana; la estructura y funcin del poder y la autoridad en los sistemas
polticos; l s condicion 7 s de estabilidad, cambio o revolucin del sistema poltico;
.
ck. .... .....
o los cntenos que permiten establecer lo que es comn y lo que distingue a los sis te
temas polticos. d
. En M_odern Political Analr\is ( 1 970), Dahl delimitaba el mbito de la poltica e

mtersecc10nando las concepciOnes de tres autores: Aristteles, Weber y Lasswell. SJ

El punto de encuentro era la pol tica entendida como relacin de poder o autori c i :
dad de carcter supremo y en un espacio territorial determinado. La concepcin la u h
ms extensiva de la poltica sera la de Lasswell, que la entenda como el conjun lai
to de relaciones de poder, gobierno o autoridad, en cuyo caso la ciencia poltica m,
tendra por objeto el estudio de la formacin y divisin del poder. En el lado opues tn.ar
to estara la concepcin intensiva de Aristteles, quien vinculaba poltica y gobier fe
no de la polis, distinguindola de otras relaciones de autoridad, como las estable c
cidas entre amos y esclavos. Y, a un nivel intermedio, se situara Max Weber al turc:al,
comprender las relaciones de poder dentro de un espacio territorial donde existe ciJ
una autoridad central, el gobierno, legitimada para el uso exclusivo de la fuerza. p l
Dahl se acerca en su defi nicin a las tesis de Lasswell, aunque localiza las rela P?J.L! i :
ciones de poder dentro del sistema poltico y, por consiguiente, las vincula al pro b t.""'1?1J
ceso o procesos polticos q ue permiten comprender el funcionamiento del s istema, .:
su gobierno y, a su vez, su relacin con los dems sistemas polticos. d i
Teora poltica, poltica i nterior (American politics), poltica comparada y pol '
C i t. . .

tica internacional han sido durante largo tiempo las especialidades clsicas de la na.
ciencia poltica norteamer icana. En 1 983, l a American Political Science in
Association precisaba ms esta distribucin temtica al distinguir metodologa Dt a ( ...

poltica y teora poltica, por una parte, y al establecer dentro de la poltica interior ci:1
la diferencia entre comportamiento poltico (voto, opinin pbli ca, etc.) y proceso cu ti
poltico (partidos, parlamentos, federalismo, administracin, anlisis de polticas mu ....... r
pblicas, etc.). En cualquier caso, y teniendo en cuenta las l imitaciones que tiene m
toda clasificacin temtica como consecuencia de la i nterdependencia entre las VO I
distintas subreas, el objeto de la ciencia poltica en EEUU ha tenido una inspira pv . 1 l
cin fundamental desde Tocqueville hasta hoy en da: la estabi lidad y permanen
cia del sistema poltico, y su capacidad de i ntegrar, asimilar o adecuarse a los cam si c
bios producidos dentro y fuera del mismo sistema. nllhte
- r

No ha sido sta la situacin de Europa en los ltimos cien aos. Basta slo con
reparar en los cambios geopolticos; en las revoluciones, crisis, transiciones y cam la
bios de los sistemas polticos; en los escenarios de guerras civiles y mundiales; en la \.vi
sirt
el nac i miento, unificacin, divisin, defu ncin o renacimiento de Estados. El con
texto histrico-poltico ha i nflu ido sobremanera en el hacer de los politlogos to
europeos y en su detinicin del objeto de la ciencia poltica. En Europa no ha sido
posible olvidarse del Estado. La democracia en Europa es, en gran parte, un la l
proyecto. Algunas democracias europeas occidentales y orientales son jvenes o ce
recientes; sistemas democrticos que parecan consolidados estn en proceso de espd;
transicin o cambio por razones diversas ; los nuevos Estados de la Europa central idt.
y oriental pugnan por asentar su soberana territorial en un complejo y explosivo na 1

 1
I.A POL.TIC A Y LA CI ENCIA PO LTICA 31
1
proce so de desi ntegrac i6n de las ya i nex istentes repbl icas feden es de Yugosl avia
y la U RS S . La construcci n poi tica e UI:ope.a es, en .li!l un proyec o re t; to de o
t cul os: de atadu ras con el pasado que 1 111p1de n o d i f iCU ltan la su . eraCIOI1 o deb i l i
Y
taci n e l o s nacio a l i smos estatales: e espacios econm icos _ c u l turale .i n t r
de pendlcntes pero fragmentados y con mtercses, contrapuestos: tJe deseqmhbnos
te rri toriales y soc iales: de identidades estatales o nacionales fun ldas en la etnici-
dad y q ue debilitan la proyeccin de una ident idad europea. j
Este es el panorama pol tico que tiene ante s la ciencia pol t ca europea. Y no
se puede hace ab tntcc n del mi smo .
.
En la teora no ex isten d 1 fer ncias u stan
c ia les con la c1enc m poh t 1ca norteamencana cuando se trata de defi m r el objeto de
l
Ja disci p . i n a o la;; especialidades que
.
la componen. Pero la d i fe enc i a a rece en
Ja prc t1ca mvesugadora, cuando se ehgen y concretan los prob/e n as poll tl cos q ue
m erec en atencin y estudio. Los mi smos temas tienen una urgencia di sti nta o un

1
trata miento dependiente de c i rcunstanci as muy diversas. El Estado-nacin, los
federal ismos. las cri sis y transiciones de los s istemas pol ticos. os e fectos pol t i

l
cos del proceso d e unin econmica y monetaria, la ci udadana y a diversidad cul
tural, la constitucin europea y tantas otras cuestiones forman p te de l a especifi
cidad de u na ciencia pol t ica europea. sin menoscabo de l a i n erdependencia y
puntos de inters comu nes con la ciencia pol tica norteameric 1 na. U n a ciencia
pol tica europea cuya base geopol tica es un continente en plena bu l licin y cam
bio histrico.
La ciencia pol tica europea debe encontrar su propio cami o, y su i ndepen
denci a con relacin a la ciencia pol tica norteameri cana, a parti de la comunica t
cin y colaboracin cient ticas entre los politlogos de los d istintos Estados y
naciones. El mbito estatal-naci onal como del i mitacin de la pbltica interior es
i nadecuado para la investigacin de un e levado nmero de pr !blemas polticos.
Debido a la interdependencia con los dems Estados y naciones uropeas, y espe
cialmente con los Estados m iembros de la U nin Europea. un ierto nmero de
cuestiones polticas esenciales. como son, por ejemplo, las poi ticas pblicas en
materia de inmigracin, medio ambiente, seguridad, desarrollo, te, o bien proble
mas que trascienden l as fronteras, como el racismo, o e l terroris o. o bien objeti
vos comunes, como l a misma construccin pol tica europea. y no son temas de
poltica i n terior de un Estado.
Desde los aos sesenta se ha producido en Europa occident una gran expan
sin del nmero de profesores e i nvest igadores de ciencia pol ti a y, tambin, del
nmero de publ icaciones. La creacin de asociac iones de col a racin cientfica
-como el European Consortium for Pol itical Research ( 1 970) y, en otro p lano,
la generali zacin del sistema democrtico han sido aspectos ese c iales, no ya para
la consolidacin definitiva del rea de c iencia pol tica (Valles Newton, 1 99 1 ) .
sino tambin como elementos i mpu lsores de un <<nuevo espaci de anl isis pol i
tolgico.
De todos modos, l as espec i ficidades nacionales, estatales o t ansnacionales de
la pol tica y de la c iencia pol tica particu l ari zan los problemas p l ticos y estable
cen prioridades cientticas disti n tas, aunque c iertamente no ca bian l as grandes
espec ialidades que detine n la ciencia pol tica. Metodol oga pol t ca, h istoria de las
ideas pol ticas, teora pol tica, pol tica i n terior, pol tica compar da, poltica inter
nacional, ciencia de la adm i nistracin y anl isis de l as pol t i cas blicas constitu-



32 LA POLTICA. EL ESTADO Y E L SISTEMA POLTICO

yen las parLes (con sus respectivas subreas) de un todo interdependiente que defi a1
nimos como ciencia poltica. dio, s
nlt
CSI
IV. LA DOB LE CARA DE LA POLTICA: LA POLTICA COMO suli
RELAC I N DE PO DERES Y LA POLTICA COMO GOB IERNO b l.} . ,

p '
La enumeracin general de las especialidades de la ciencia pol tica no debe ser b!
A\\
la va tangencial para huir de la cuestin de fondo en la definicin de su objeto cen nc s
tral . El di lema est en circunscri bir el objeto nuclear de la ciencia poltica en la teo ta
ra, accin y procesos de gobierno en uno o varios sistemas polticos comparados vo .
dentro del proceso poltico internacional, o bien en generalizar el objeto de la cien C(, . P
cia poltica considerando la pol tica como un fenmeno que se manifiesta en todos gl
los mbitos de la vida social . q.-12
Held y Leftwich son partidarios rad icales de esta segunda opcin: En nuestra C t OilJ
opinin, la pol tica es un fenmeno que se encuentra en y entre todos los grupos, ds

instituciones (formales e informales) y sociedades, pasando por la vida pbl ica y
la privada. Est involucrada en todas las relaciones, instituciones y estructuras que
estn i mplicadas en l as actividades de produccin y reproduccin en la vida de las m
sociedades. Se expresa en todas las actividades de cooperacin, negoci acin y
lucha por el uso, produccin y distribucin de los recursos que esto acarrea. La
p
oV '
lat..vn
pol tica crea y condiciona todos los aspectos de nuestra vida, y est en el centro g ]
del desarrol lo de los problemas en la sociedad y de los modos colectivos de su 1
resolucin. Por lo tanto, la poltica trata del poder; trata de las fuerzas que influ en . d e
yen y retlejan su distribucin y empleo; trata del efecto de esto sobre el empleo y te/i
la distribucin de los recursos; de la capacidad de transformacin de los agentes Es<
sociales, los organismos y las instituciones; no trata del gobierno, o slo del los ue:
gobierno. Donde la pol tica se considera de manera ms l imitada como un rea ti e e
aparte de la economa o la cultura, esto es como actividad e instituciones guber ci q
namentales, queda fuera de vista un vasto domin io de lo que consideraramos pol contm _
tica. De hecho no hay nada ms poltico que los constantes intentos de excluir cier 1
to tipo de problemas de l a poltica. Estos i ntentos representan estrategi as de des te J
politizacin, esto es, estrategias para que ciertos puntos se traten como si no fue die as
ran temas adecuados de la poltica. Lo que en realidad estn pidiendo es que nos set
abstengamos de participar en la poltica, esto es, en decisiones acerca del empleo ci s
y distribucin de los recursos en relacin con asuntos que son importantes para fu i

nuestras vidas. En s, no estn tratando de fomentar, defender o siquiera de aislar pe _ r
la poltica, estn intentando suprimirla (pp. 264-265). cad
Es sta una larga, comprometida y rotunda cita que, a m i modo de ver, plantea SOC
dos cuestiones acertadas y, al mismo tiempo, encierra un riesgo imperialista: que ol L

rer abarcar el todo, confundindolo con el propio objeto de conocimiento. dej

El pri mer acierto es la crtica a la divisin moderna de lo que es poltico. La Es <
poltica se refiere, aqu, al gobierno de la sociedad y los procesos que tienen rela .-:.a
cin con la formacin, mantenimiento y cambio de aqul. Es el dominio de lo que re
se considera pblico en contraposicin a lo privado. Por consiguiente, no forma sio s
ran parte de la pol tica los dems mbitos de la vida social y de las relaciones de lac . -.J n
poder. Desde la clsica distincin de Benjamn Constant entre las l ibertades de los ca1
1

 LA POLTICA Y LA C I ENCIA POLTICA 33

a ntig uos y las de los modernos. la poltica. como realidad y co 1o objeto de estu
dio. sera ajena al reino de las libertades positivas de los antigu s, y slo al de las
negativas (en el sentido de l saiah Berln) de los modernos. El l. mdado pnico de
Constant a la soberana absoluta ( es f<cil a la autoridad opri r al pueblo como
sbdito para obl igarle a manifestar como soberano la vol unta que ella prescri
be), le llev al concepto de soberana limitada como condici n i mprescindible
para_proteger el domi nio de lo privado frente al poder de lo ph,, ico.
Esta es una disti ncin ideolgica que crea una realidad ficti ia de lo que es y
no es pol tico. El lumw oeconomicus es un actor pol tico aunq e no ejerza como
tal , o participe de ninguna asociacin pol tica, o ni siquiera se m leste en emitir su
voto. El mercado constituye un sistema poltico con sus rel ac ones de poder, de
competencia y de domi nacin, y con sus formas de gobierno e monopolio, oli
gopolio, competencia perfecta, etc. La empresa es una i nstituci n poltica en la
que la divisin tcnica y social del trabajo es consustancial para su propia existen
cia. Una determinada organizacin econmica, social y cultura es el fundamento
de los sistemas polticos modernos. Cuando Robert A . Dahl rec noce y afi rma e n
A Prefacy of Economic Democracy ( 1 985), que n o puede d sarrollarse la de
mocracia poltica sin la democracia econmica, y q ue sta d e empezar en e l
micronivel d e la empresa, est planteando, ni ms n i menos, qu el dominio d e lo
poltico comprende el conjunto de la sociedad, sus formas de or anizacin y de re

1
lacin social y, por supuesto, sus efectos y condicionantes s bre la forma de
'"'gobierno.
El segundo acierto reside en la afirmacin, conscientemente deolgica, que ve
en la divisin entre lo poltico y lo no poltico una estrategia qu conduce a la abs
tencin poltica . Gobernantes y gobernados, l ibertades posi ivas y negativas,
Estado y sociedad son dicotomas que se presentan como la gaf' ta de defensa de
los derechos individuales frente al poder del Estado y de los gob rnantes, pero que
tienden a excJuir de la poltica a la inmensa mayora de la pob acin. Es una fi c
cin que ha funcionado y que todava funciona. Pero no hay t l divisin sino u n
continuum entre Estado y sociedad, entre l ibertades negativas y positivas.
El derecho pblico define y regula la democracia represent tiva como un sis
tema pol tico en que los gobernantes estn legitimados por las elecciones peri
dicas y pluralistas realizadas mediante sufragio universal, libr , igual, directo y
secreto. S i n embargo, desde e l punto de vista de la ciencia polt ca sera u n reduc
cionismo excesivo conceptuar como gobernantes, slo a aquell s que ejercen esta
funcin segn el ordenamiento j urdico, olvidando a los q ue ercen influencia,
poder o autoridad (utilizando los conceptos de Dahl ) sobre las decisiones polti
cas adoptadas para el gobierno de la sociedad o una parte de ell . Suicto sensu no
son gobernantes los que presiden i nstituciones financieras, i ndu triales, rel igiosas
o de la comunicacin, ni tienen la legitimidad que otorga la e eccin, pero pue
den ejercer mayor infl uencia poltica que el pol tico que d i ri los destinos del
Estado.
La mayora de los ciudadanos, cuando ejercen el derecho d voto, trans fi eren
real mente a los gobernantes la capacidad de decidir en su nom re. Pero las deci
siones polticas dependenin de los procesos pol ticos, de la co posicin y corre
lacin de las fuerzas intervinientes, del contexto internacional n q ue se produz
can, etc. Y sern pocos los ciudadanos ms influyentes, habr u nmero superior


34 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

Al!)
de ci udadanos menos i n fluyentes, y una inmensa mayora de ciudadanos infl uidos un :fl
o relegados en un n mero no despreciable a la margi nacin o a la abstencin. re/aci,
Desde luego, la distincin j urdica entre gobernantes y gobernados no ayuda gran po c
cosa a comprender la influencia real de los diversos ciudadanos en los procesos fo
. ,1
que conducen a las decis iones poi ticas que afectan a la sociedad en su total idad.
La poltica est presente en todos los mbitos de la vida econm ica, social y cte . ..:
cultural, en el dominio de lo pbl ico y, tambin, en el de lo privado. Pero no todos la s
los ci udadanos estn en disposicin, posibil idades y condiciones de intervenir e ta i
intluir de igual manera. Y, si el objeto central de la ciencia poltica est en descu pn, - .:
brir y expl icar cmo se gobierna una sociedad determ inada, no ser posible avan j u r c
zar en esta direccin si no se trascienden las fronteras artiticiales entre lo poltico tuc
y lo econmico, entre lo pol tico y lo cul tural . No existe un espacio puro de la pol det _ ,,,
tica, un reino reservado a la poltica, aunque el dualismo liberal bajo el predomi estl<
nio de lo econmico as lo haya entendido y propagado. 111Jif
El riesgo de esta concepcin de la pol tica es su propensin a caer en una visin lli S l ll(
imperialista, invadiendo desde una presunta superioridad de la ciencia poltica a an
. a
las dems ciencias sociales. El reconocimiento de que no es posible una parcela
cin de l a sociedad, una divisin en dominios seoriales pertenecientes a la eco tntt... .l
noma, la poltica, el derecho o la sociologa, no implica la generalizacin de lo (TI:
pol tico sino, ms bien, la interrelacin e interdependencia entre todas l as ciencias invJi
sociales, conformando una ciencia de la sociedad. e t J
La poltica influye en casi todos los submbi tos autnomos, pero el recono SIS
cimiento de que todo es poltica confunde cuando no se complementa con l a per
cepcin de que todo es tambin economia o cultura (Von Beyme, 1 99 1 : 33 1 ) . Se z
CtelaCli
trata, pri ncipalmente, de recuperar la poltica en la sociedad civil; de liberarla las:
del Estado y de las instituciones polticas, y ampliar as su radio de accin; de
extender la pregunta de C. J . Friedrich qu gobierno'?, a los distintos mbitos y
Et c
mo t
submbitos sociales. tar s
En Civil Society and Political The01y ( 1 992), J. L. Cohen y A. Arato distinguen resc
entre sociedad civil , sociedad econmica y sociedad poltica. La politica est pre
sente en los tres mbitos autnomos e interdependientes, pero se manifiesta de
qu
mu 211
fonna diferente en cada ww de ellos. La sociedad civil se refiere a las estructuras
de socializacin y formas organizativas de comunicacin que son institucionaliza
das o estn en proceso de institucionalizacin. Constituye un sistema de interac
cin social, de auto-creacin y auto-movilizacin de asociaciones, mov i mientos
;
de c
sociales y otras formas de comunicacin pblica q ue influyen en la cultura y pro
cesos polticos. Se diferencia, desde l uego, de la sociedad econmica de los gru
pos y organizaciones de inters. Y se diferenci a asi mismo de la sociedad poltica
fr
las t
de los partidos y dems i nstituciones polticas, porque su papel poltico no est un r
directamente relacionado con la conquista, acceso o intluencia directa sobre los soc..tl
poderes del Estado. La sociedad civil tiene que ver con la generacin de i n fluen 'P
cia a travs de la vida de las asociaciones democrticas y de la esfera pblica cul
tural .
ni
( 1 9.. J :
Esta diversi ficacin de la poltica o politizacin de la sociedad civil no debe e s t
hacernos olvidar que todo sistema (y por tanto los sistemas o subsistemas polti aut l
cos) tiene una estructllra de gobierno que organ iza y filtra los procesos decisiona Jr
les, unas jiter:.as sociales, econmicas o polticas que intluyen en estos procesos, act-

 LA POLTICA Y L:\ CIEI'\C i t\ POL TICA 35

.
fP,
u na c u ltura de mttmn(e rencia que le da identidad y lo d i fere d a de otros. una
.
rela cin de competencia o colabora in con otros Slst emas o st bs1stema etc. La
. .
po l tica est presente en todos los ambnos de l a soc1edad per se m am hesta de
:
forma di stinta en cada u no de el los.
r,
La centralidad de la pol tica como go/Jicrno reside en el c nj unto de i nstitu
ciones pbl icas y pol ticas. Los poderes pbl icos del Estado. los 1 partidos pol ticos.
las i n stitu ciones pol ti cas internacionales o los gobiernos de otros Estados son pro
HH!on istas. i n tl uyen o contri buyen. en mayor o menor grado, a l tt formacin de los
p1lcesos deci sionales y a la adopcin de deci i ? nes pol ti cas q e v i nculan al co
.

j u nto de la sociedad civi l . Las personas que d1 ngen o actuan _ dentro de estas mstJ
.tuciones son actores r llicos pblic os porque estn i nve ti o J de autor dad par
: .
de fender o tomar dec1s1ones de gob1erno en el marco y h m l te de sus tunc1ones

l
-
establecidas por ley. As. el presidente del Gobierno, el l der d la oposicin par
f
lament; ia, un magi strado del Tri bunal Con titucio al . un alto cargo de la adm!
nistracJOn, un senador. u n alcalde, etc . . constituyen eJemplos d personas que actu
an en la poltica con unas atribuciones expl citas y pbl icas.

La sociedad moderna slo es concebible como un mbito territorial y social
i nterorgani zativo dentro del cual el Estado-organi zacin tiene n papel domin an te
( Theda Skocpol. 1 985 ) . Nadie di scute hoy la i mportancia y necesidad de l as
i nvestigaciones sobre el Estado-organizacin o estructura de g bierno. I ncluso, se
est produciendo un resurgir de estudios sobre las i nstitucion estatales, la cri
1
sis parlamentaria. l a i ndependencia de la adm i n istracin de j usticia, la organi
zacin territorial de los poderes del Estado, etc. Un especial auge est teniendo la
l
i
ciencia de la admi n istracin y las i nvestigaci ones en torno a la adm i n istracin y a
las pol ticas pbl icas. Tampoco se mantienen ya las posicion s m i n i malistas del
Estado (el mismo Nozick. quiz el exponente ms i ntel i gente del Estado mni
mo, ha rectificado y moderado sus postulados favorables a u capital i smo l i ber
tario sal vaje), lo cual no es i ncompatible con el reconoci m i e to de la necesaria
resifllacin h istrica del Estado, como u na organ izacin dem crtica y eficiente
que debe adecuarse a l os cambios estructurales de l a sociedad al fenmeno de la
mundial izacin de la economa, de la cultura y de la pol tica.
El riesgo neohegel i ano de una teora poli tolgica centr da en el Estado no

t
est e n la i ntencin de establecer una concepcin si stemtica 1 Estado e n la h i s
toria y en especi ficar los modos en que los Estados i nteractah con otras fuentes
de poder (J. A. Hall y G . J . I kenberry, 1 99 1 ), sino e n la posib i dad de hacerlo sin
contar con la premisa de que el Estado-organizacin o estruct a de gobierno, que
influye en la v ida y conducta de los i ndividuos, es tambin re ul tado y reflej o de
l as estructuras de poder. de accin i ndividuaL i nsti tucional e irteri nstitucional e n
un contexto social determi nado. y d e las contradicciones q ue se producen en esta
sociedad y en el mundo que la envuel ve.
En e l mu ndo actual es tan absurdo mantener la opin in de ston: ni el Estado
ni el poder son conceptos que sirvan para llevar a cabo la i nv stigaci n polt ica
( 1 953 : 1 06 ). como sostener l a contraria: toda la i nvestigaci poltica es poder y
es Estado . Habr que buscarse un punto de encuentro que xpl ique la relativa
alllmlmna del Esrado-organi:.acin.
Un segundo nivel de manifestacin de la poltica lo for an un conj u nto de
actores formal mente no polticos que influyen, a veces de f ma dec i siva, en el


36 LA POLTICA, EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

prceso po ti o. Los grandes medios de comunicacin, las organizaciones empre ,
san ales y smd1cales, los grupos fi nancieros e industriales, las multinacionales, las S
i nstit cio es religiosas, culturales o deportivas de gran proyeccin pblica, las
orgamzac10nes no gubernamentales, etc., son instituci ones cuyos miembros diri UI J
gentes, o p li camnte ms relevantes, tienen un peso poltico indiscutible a pesar d
de que no eJercen formalmente ninguna funcin poltica. Son i nstituciones inter pll
med ias que incide n tanto sobre el gobierno en su sentido amplio como sobre la fe
mi sma organizac in de la sociedad econmica y cultural , l a formacin de la cul d
tura poltica y su traduccin en la opi nin pblica. Todas ellas constituyen la
al 1
poliarqua moderna frente a la pol iarqua medieval. Las elites polticas, entendi
:1
la. -e
das como el conj unto de actores que influyen en el proceso poltico, tanto si ejer p e
cen como si no ejercen la profesin de la pol tica, proceden o forman parte de estos puu i
dos primers nivei es de manifestacin de la poltica. Lc
El tercer nivel que incl uye los dos anteriores, lo forma la propi a soc iedad civil Pfi
como conj unto interinstitucional (Friedland y A lford, 1 99 1 ) . Toda persona tiene la
opcin de ser un actor poltico y slo la persona es el sujeto real de la poltica, pero
la persona acta en el marco de las instituciones, sean la familia, l a empresa, el V.l
mercado, la universidad o cualquier otra (Eister, 1 989). La ciencia poltica necesi

ta de las dems ciencias sociales para el conocimiento de la sociedad como una L
estructura interinstitucional , y como paso previo a la deli mitacin de los procesos a ff
pol ticos que permitan comprender el gobierno de la misma. En este sentido, toda p l
persona est necesariamente dentro de la poltica en cuanto ser social, pero ello no ct:. ... ..o
At
comporta que sea tambin un actor de la pol tica.
La mayora de los ciudadanos son receptores de la poltica que hacen otros bl t
dv l, 1
pero nunca pierden la opcin de implicarse en uno u otro nivel. En cierto modo,
todos participan de la pol tica entendida como relacin de poder e n sus respecti dru
vos mbitos institucionales de realizacin social, profesional, cvica. Toda institu ci e
cin tiene una poltica concebida como el modo, arte o habilidad de conducir un 'A
asunto para consegu ir el fin deseado, y esta poltica es resultado tanto de su estruc li
tura interna de rel aciones de conflicto o cooperacin entre sus miembros, como de
su ubicacin y fuerza relativa en la sociedad i nterinstitucional. _9Al
Al mismo tiempo, todos los ciudadanos forman parte de l a institucin Estado la t4b
como organizacin social. Su implicacin en la poltica general puede quedar cir ci .
cunscrita al hecho de ser miembros de una sociedad civil con unos valores y una aocill
cultura poltica determinada. Esto ya es importante para comprender la continui e>
dad o el cambio de los gobiernos o de los sistemas polticos. El derecho funda e01l
mental de participacin poltica y la condicin de electores de los ciudadanos la l'b
mayores de edad en las democracias l iberales son elementos esenciales de legiti
macin de estos sistemas polticos. mv
Los ciudadanos deciden l i bremente su nivel de accin pol tica y si sta se rea m
l iza con la finalidad de defender unas ideas por medio de los partidos polticos, ta. e
organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales u otras formas de par p i
ticipacin e implicacin pol tica, o bien si va ms all a travs de u n ejercicio pro a
fesional de la pol tica. En cualquier caso, nunca pierden en democracia su dere tll -
sho a participar en la poltica, a elegir y a ser elegidos por sus conciudadanos. t
Esta es una diferencia clave con los sistemas autocrticos donde la poltica est Cl
reservada a una minora y a la aceptacin por imposicin de unas normas ilegti- bL



'(:... ""


1
LA POLTICA Y L:\ C I ENC I A POL TICA i 37

} 1
J
mas. fuera de las cuales toda acc in poltica es i legal y. por c nsiguiente . es per-
seguida.

1 ."-
....
En ambos siste mas pol ticos, democrticos
para que
y
la
no dcmocniticos
mayora de l a
, la pol tica es
poblacin pueda
li una profesin q ue ejercen unos pocos
dedicarse a otras actividades profesionales . Esto no i mplica la rtnuncia a la acc in

te pol tica como conviccin tica, al margen de si se ejerc ? cp mo acti id

d pro
fesion al . S i n e mbargo. el problema que surge ante la dtvtsJOn e ntre profesionales
'

de la pol tica y ci udadanos, es la posibil idad de que la pol ti a profesional vaya

ale jndose cada vez ms de la sociedad. e i ncluso pueda subo d i nar los valores y
lee las ideas generales a la lgica de los i ntereses particul ares d l os que ejercen la
profesin pol tica. i nev itablemente condicionada por la reh in entre espacio
j. .
5tO pbl ico e i ntereses privados. Al ti n y al cabo esto es la polti 1 de los modernos.
La poltica y l a tica pueden ser coi ncidentes en cualqu ier tie po y l ugar, pero la

;:
pol tica de los modernos e s ante todo independiente de la tic .

le .
l, V. LA L I B ERTA!? Y EL POpE.R_
e
u La primera idea que se tiene del poder equivale a mandar. rdenar de superior

t
: S a inferior lo que se ha de hacer o no hacer. Cuando una perso np o i nstitucin tiene
o poder es que tiene capacidad de mandar sobre otros. La pol tic 1 y el poder son con

i
t n-c ceptos interdependientes que afectan a la l ibertad de los n dividuos. Cuando
Althusius deti n a la pol t ica como el arte de unir a los hombr s entre s para esta
tr

blecer vida social comn, cultivarla y conservarla ( A ltusio, 1 03 ), estaba h ablan
1d , " do implcitamente de poder y de l ibertad. La l ibertad de u nos otros, en la medi
e da que se forma parte de la comu nidad poltica, se ejerce en n contexto de rela
ciones de poder.
t'
u
1
As.. podemos entendr-l_ p_cle.L d_c!Q_ITl.'!.ner_.!.!i_;_U 1 po . .er._ente_ncfido como
_

don:tjJ!_i 9_sobre c;>ro; 11 LP.9.f!r .e_Dtel).fliQ_o co))lo l a accillS- stiv_a para alcanzar
obktivos. El pri mero establece una relacin i nversa o contrar entre la l ibertad de
A y la l i bertad de B. El segundo establece u na relacin direct o confluyente entre
la l ibertad de A y la libertad de B . El pri mero i mpl ica inter[i rencia con domina
:l
cin. El segundo supone tambin i nterferencia pero sin don inacin. El primero
:
J C:f adems de dominacin i ncl uye arbitrariedad (latente o mani esta), el segundo la
IU excluye. La primera concepcin del poder establece una rela in de competencia
en el ejercicio de la l i bertad. La segunda impulsa u na relacin e cooperacin entre
la l ibertad de u nos y otros.
it La primera concepcin del poder se mani fiesta sobre l a b se de la i n fl uencia o

e
autoridad de A sobre B . de manera que consigue q ue ste h ga algo, q ue de otra
manera no hara. La autoridad, la coercin, el inters, la man pu lacin son distin
o tas formas o i nstru mentos de domi nacin. Se puede consegu la obediencia de B

:
porque se tiene autoridad moral sobre el m ismo, o porque se ti ne la fuerza de obl i
garlo, o porque se tiene la capacidad de comprarlo o de co ratarlo, o porque se
r tiene el control de la i n formacin para manipular o determi n, su opi nin. Pero no

:
toda relacin social o pol tica se funda en la dominacin. P ede existir u na rela
cin entre iguales A y B, que colaboran para hacer cosas con ntamente, q ue esta
t !P'' blecen entre el los relaciones de rec i procidad, conmutativas de reconocimiento.



- -


38

L.-\ POL TICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

Al mismo tiempo el poder de la comun idad no tiene porque ser necesariamente un F
poder de dominacin de unos sobre los otros. Puede ser tambin un poder resul tico
tante de la voluntad y accin colectivas. bll
H ay una relacin dialctica entre autoridad y libertad en la comunidad pol ti
.
IPt
ca. La li bertad de todos y cada uno de los individuos se ejerce en los l mites de los I(I
valores e intereses que gobiernan la comunidad poltica, y que identifican la auto d, . . .
ridad como gobierno de y sobre todos. Lukes en su breve ensayo sobre el poder li
( Pmre1: A radical l'ieu-, 1 974). disti ngue tres enfoques del poder. El enfoque u n i H
dimensional de los pluralistas Dahl, Polsby, Wolfi nger y otros, cuyo mtodo con CL . l (
siste en determi nar con respecto a cada decisin qu participantes propusieron pl
alternativas que final mente fueron adoptadas. vetaron alternativas propuestas por CJ t;f.e
otros o propusieron alternativas que fueron rechazadas. Se trata de observar el cc . ;hl
comportamiento de los actores y descubrir el grado relativo de influencia y poder blJ
de unos y otros. tanto entre el los como en sus acciones hacia la autoridad o pode r r:
res pblicos. El enfoque bidimensional de Bachrach y Baratz se basa en el control Xtl l.eJ
de la agenda pol tica, o bien en la capacidad de crear o reforzar aquellos valores n
sociales y pol ticos que delimitan el juego de los actores y las prcticas i nstitucio d e
nales, de manera que hay problemas que no tienen posibilidad de entrar en la agen pu . w
da. As, el poder tiene dos caras, la cara que permite la disputa entre actores y la A.<
cara que no la permite. En la medida que un actor, persona o institucin, tiene ti
influencia para i mpedir que determinados problemas sean aireados est ejercien aci1 v i
do esta otra cara del poder. El enfoque tridimensional que propone Lukes nace
de la crtica de l os dos enfoques anteriores por circunscribir el anlisis del poder
dentro de los l m ites beha vioristas, es decir empricamente observables, lo que B I
conlleva una aceptacin del statu quo o relaciones de autoridad existentes. Este
enfoque p lantea la cuestin clave de los problemas latentes de la comunidad pol AB )
tica, que identifican la contradiccin entre los i ntereses de aquel los a cuyo servi Gl
cio se ejerce el poder y los intereses reales de aquellos a quienes excl uyen, con - , _(
independencia de si estos ltimos tienen o no conciencia de su marg inacin o AL !\
AL\&(Ji'.
dominacin. Este tercer enfoque trasciende l a accin o inaccin de los individuos
e i nstituciones en la defensa de sus i ntereses para centrar su objeto en quien o ""5)
A Li\IUi'o
quienes deciden, en que consiste el inters general y que contradicciones en AL It
cierra. AR -
AR. -\
Los tres enfoques del poder mencionados relacionan la l ibertad de los i ndivi
.-,a
duos y de sus acciones pol ticas con las instituciones que poseen autoridad para BA<.. t
. .

tomar decisiones apJ icables a toda la comunidad. La concepcin liberal del poder 1
poltico trata de este tipo de relaciones y en l se descubre cul es la fuerza relativa BAk . OL
de cada uno y cual es el grado de autonoma de los poderes pbl icos. En este caso, BA
la autoridad-Estado es un mal necesario que ha de garantizar un determi nado BEY ME.
- <;;
orden que asegure la libertad y la propiedad de los individuos, entendidas como la .i.kt(
libre competencia de los intereses de unos y otros. Esta visin (liberal) negativa del Bo{..,>
poder pol tico la expresa con claridad la famosa sentencia de Lord Acton: El poder BU;
tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente. El poder pblico CAPv{ J
o autoridad puede corromperse en la medida que se confunde con los intereses pri CEIr
- ,9
vados de quien lo ejerce. y cuando se confunde con otros intereses privados de los C<w.

que entran en relacin poltica con l . El poder pblico absoluto identifica y con
funde absolutamente inters privado y autoridad arbitraria.

 LA POLTICA Y LA C I E7\CIA POLTICA 39

Por el contrario. p tedc parti rse d e una co ncepci ? n r: ublic tt na del poder pol
_ _
tic o que surge necesanamente de la l t bertad stn dommacton. lo t ual plantea el pro
j
b le ma de la prop iedad y de la ist ri ?w:in de la iqueza. No_ e p o ible de a rol lar
;
la l i bertad pol t_t tca para todos s tn l a mdependenct a y autosuflc u:mc m economtca de

los i ndiv iduos. de la m i sma mane ra que no hay verdadera dem c racia pol t ica al l
donde n o hay democracia econmica. E n u n a sociedad republiqana de ci udadanos
li bres e iguales, la l i be rtad y el poder son c <? nceptos c ? n tl uyen es. como seal:.tba
Hanna Arendt. porque el poder en estas ctrcu nstanctas pued ser comprendtdo _
como la accin concertada de unos con otros para conseguir q etermi nado ti n . El
poder es i nherente y resultado de la l i bre convivencia republic f ma, de c iudadanos
que ejercen su l i bertad en el espac io pbl ico. ju ntos en la divers dad, u nidos en u na
comun idad de poder y autoridad. Entre la concepc in l i beral y 1 concepcin repu
bl icana hay u na gran d i stancia, que puede ser disminu ida en l a medida que J os
recursos pol ticos entre los i ndividuos. es deci r la calidad de s t libertad, se apro
x i men. Pero para ello hay q ue desarrollar la democracia de lo. humildes porque
no se alcanzar la l ibertad real de todos y para todos hasta que adie quede excl u i
d o d e el la, hasta que todos adquieran la carta republ icana de iudadan a. En este
punto l a l i bertad y la autoridad coi ncidirn. En este sentido, y e mo subraya Han na
Arendt. no es que e l ti n de la pol tica sea la libertad, es q ue e sentido de la pol
tica es la l i bertad porque la l i bertad o el ser l ibre est i ncl u ido n lo pol t ico y sus
actividades ( A rendt, p. 6 1 , 1 997).

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LA POLTICA Y LA CIENCIA POLTICA 41

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1 .

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,


/

2. EL ESTADO

JOSEP BAQUS QUESADA
Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin

de la Universitat de Barcelona

SUMARIO: l . lntroduccin:_wl.a_.i)Jlt:QAlln.IU!L.ao.iili.ll; .ti del Estado.-ll. Hacia un concepto de

Estado.-11 1. _OJg!s del Estado. l . El Estado en sentido amplio: la gnesis del poder polti
-
co en el mundo antiguo. 2. T!':stado como real idad europea en la etapa post-renacentista. -IV. k.
J!>! del Sl;I_d_o m<_>-:_J]lo_:_causilli.Y_mecn.ig. l . Fase de mediacin (ss. XV-XVI-XVI I ). 2. La evo
lucin del Estado moderno en su etapa de madurez (ss. X V I I I-XIX ).-V. Presente y futuro del Estado.

l . Estado y poder a tinales del siglo xx. 2. Algunas reflexiones acerca de la crisis del Estado.
Bibliografa.

l. INTRODUCCIN: U NA APROX I MACIN AL A NLISIS DEL ESTADO

El Estado constituye una de estas realidades que todos tenemos en mente y de F
las que ms se oye hablar. No en vano, vivimos en Estados. B ien es verdad que

cunden los argumentos acerca de la crisis del Estado, de su agona, o de su futuri
ble desaparicin, sealada para ms temprano que tarde. Pero no es menos cierto
que su nmero ha crecido significativamente a lo l argo del siglo xx, a travs de los l
procesos de descolc nizacin y, ltimamente, a travs de las d inmicas de secesin S'l
. '-

en la periferia de lo que fueran la Unin Sovitica y Yugoslavia. As como que n

muchos pueblos sin Estado aspiran precisamente a hacerse con l, an a sabiendas dran
de que otros actores del escenario internacional pueden mermar o al menos diluir vi

algunos de sus tradicionales atributos. ir
Sin embargo, en trmi nos acadmicos, ese Estado visible por doquier no es un e
objeto de estudio especialmente cmodo, pese a las apariencias. En efecto, se ha

e,
sealado que el Estado es una entidad colectiva de naturaleza y origen contro
vertidos. No es fcil identificar determinaciones del concepto que no resul ten de
e.
algn modo reductibles, unilaterales, deformantes y que no hayan sido objeto de
impugnacin (Portinaro, 2003 : 1 7). Su longevidad, su ubicuidad, o las variopin (
tas tentativas de instrumentalizacin del mismo (tanto al nivel del discurso pura E
mente ideolgico como en su funcionamiento cotidiano) dificultan considerable ...
c, e

mente el anl isis. En cualquier caso, a partir de la literatura existente sobre esta
materia, podemos aportar unos contenidos mnimos que muestren sus principales pl
caractersticas. qL, .; ,
A grandes rasgos, existen cuatro enfoques principales para estudiar tanto el ori
gen como la posterior evolucin del Estado. Cada uno de e llos enfatiza algn e
aspecto relevante 1' . .Jta convertirlo en la variable independiente capaz de explicar p1 vC
sus vicisi tudes. Son los siguientes: ( b
.

.'iii:.:.:...: . . . Al!.


EL ESTADO 43

CUADRO N .0 J


Prcpomlcrancht del ninl
Cl'OilfllllicO
j1
Prcp nd c rancia del nivel
poltico

1


Teora dd Modo de T ora del real ismo
I mpulso in terior
producl'i6n ( 1 ) pol tico ( 2 )

)
11
!V
ado.
ad
Teora del si stema
I mpulso externo
econm ico mundial ( 3 )
Tcor d e l a Geopollica (4)

o
Fl;Ei\TE: Ti lly. 1 992: Reinhard. 1 997 y daboracin propia.

: Las i nvestigaciones que se sitan en los cuadrantes i m ares concuerdan en

.1 sealar que el Estado nace y se desarrolla como subproducto de l as rel aciones eco
lir '
nmicas precedentes. Por el contrario, los textos que pode m s situar en los cua
l drantes pares enfatizan el papel de las vari ables relativas al poder poltico en su
, versin ms c l s ica, lo cual sign i tica que los i ntereses econ n icos no agotan los
intereses pol t icos y, en muchas ocasiones, son meros deriv' dos , i nstru mentos o
consecuencias de estos lti mos (y no al revs).
En particu l ar, la teora ubicada en el cuadrante ( 1 ) , cono' ida como teora del
r modo de produccin, sostiene que el Estado se construye desd dentro hacia fuera,
como cobertura de un espacio en el que se desarrol la u na tctivi dad prod uctiva
r embrionaria, pero i ntegrada. Su funcin pri nci pal cons isti ra en asegurar la disci
i plina interior necesari a para garantizar la continuidad de esa ' ctiv idad econmica.
r Ese es el h i lo conductor compartido. miemras que dentro de esta escuela pueden
le-- observarse algunas diferencias relativas a la cuestin de qt clase social es la
st domi n an te. o del tipo de rel acin que esa elite econm ica 1 nantiene con la e l i te
1 pol tica que custodi a formal mente el Estado . En todo caso. oi n ciden en sealar
que, hoy como ayer, para comprender su poder pol tico, la eti< acia con l a que logra
r mantener su monopolio de l a violencia o hasta su capacidad < e i n tluencia i n terna
cional . es prec iso te ner en cuenta, sobre todo, el grado de ev( lucin de su modelo

:a productivo, as como la forma en que se resuelve la correl aci ?9 i n terna de fuerzas

( sobre todo entre las d i ferentes clases sociales). De acuerdo on esta perspectiva,





44 LA POL TICA. EL ESTADO Y EL S I STEMA POL TICO

el Estado viene a ser. en esencia. la cristalizacin, en cada momento hist6rico, de dipn:
dicha correlacin. Podemos hallar buenos exponentes recientes de esta tesi s en las de lu pr
obras de Barrington Moore ( 1 99 1 ) y de Perry Anderson ( 1 994 ) . lnt p
n cambio, la teo ra de/ sistema ecmu)mico mwulial (cuadrante 3 ) propone que capit;
s t. bten l a compelencta
. econm ica es, ciertamente, el factor decisivo para e ntender
el n a0dc
porq u surgieron los Estados, tanto como el papel que hoy desempean, el motor pro n
de todo este proceso siempre ha s i do y sigue siendo su posicin relativa en la eco maja:
noma internacional. En algunas ocasiones, los Estados surgen para aprovechar las q ue o t
oportunidades ofrecidas por el sistema econmico que los envuelve, con vistas a nu eo
lograr una mayor expansin del poder poltico preexistente (en el caso de las pri
meras potencias). En otras ocasiones, aparecen como un efecto i nducido por dicha
expansin (en el caso de las antiguas colonias). Este posicionamiento otorga un 11. }

a
enorme peso a las relaciones comerciales entre Estados, atendiendo a las asimetr
as detectadas y a situaciones rayanas con la explotacin. De esta manera, el Estado

que logra una posicin preeminente en la obtencin de materias primas, o en la ro l.

colocacin de sus productos en los mercados incipientes termina siendo un Estado co u

ClOI 1
capaz de garantizar la paz y el consenso internos y de determinar las reglas de la t
seguridad internacional. En cambio, la consecuencia de ocupar una posicin sub :
ordinada o dependiente en la economa internacional explicara las permanentes dejtr
dificultades de algunos Estados para construirse a s mismos como tales, as como
su ostracismo poltico internacional. Los trabajos de Hintze ( 1 968) estn imbuidos
q u
ex - O
bi,_, p
de esta lgica. Pero el mejor punto de referencia para advertir las potencialidades
de esta perspectiva puede encontrarse en Wallerstein ( 1 999). en l;
Por su parte, los defensores ele la teora del realismo poltico (cuadrante 2) sie1 . . n

at
sealan q ue, en lo que respecta al nacimiento del Estado, la precedencia lgica y lidr
cronolgica corresponde al proceso de institucionalizacin del aparato estatal (la los
creacin de mercados sera un hecho posterior, subsidiario y auxiliar de sus ver ..... 11 e

daderos fines). Y que sus motivaciones, complejas, pero en todo caso extraecon esto:
micas, tendran que ver con la maximizacin del prestigio, la bsqueda de umbra No n
les satisfactorios de seguridad en s misma considerada, o bien el control y/o la fOfl l t d;
disuasin de la propia poblacin y de los potenciales enemigos. Se tratara de obje orgiz
tivos que, todava hoy, nos sirven para explicar los diferentes perfiles de Estado en dos te
lo que atae a su organizacin interna (democracias, autoritarismos, casos hbri yen ..;sa
dos), tanto como el rol que cada uno de ellos puede llegar a desempear en u n
escenario internacional que al ser anrquico propiciara una dinmica d e rivalidad de e
y de competencia como consecuencia de la cual cada Estado ocupara el lugar que ma n
le corresponde de acuerdo con sus mritos respectivos. Para profundizar en este gen(

01'111
paradigma es recomendable la lectura de NlcNeill ( 1 988) y de Morgenthau ( 1 990) toda
as como la de Paul Kennedy ( 1 994).
Por ltimo, las ceidas al cuadrante (4), que tambin reciben la denominacin tesl . >

de neo-realistas, aceptan a pies juntillas la crtica de la simplificacin inherente a cor (
los anlisis economicistas ya aportada por los realistas polticos clsicos, pero con evo ct
cluyen que la variable explicativa de la aparicin del Estado, as como de su com les Jn
pol a

portamiento actual , opera allende sus respectivas fronteras. Porque no depende de
cada uno de ellos, ni de la vol untad de sus elites (ya sean definidas en trminos ello
.
econmicos o polticos ), ni de las relaciones entre esas elites y los ciudadanos. no . .- 1 ,
Depende de la presin que unos Estados ejercen sobre los otros (de la presin ca n
. '

""--"' '

 f!!'

"
EL ESTADO 45

d diplomtica. de la presin ideolgica. de la presin presupucst tlria y, sobre todo,
.
la" de la presin m i l i tar. aunque slo sea a modo de a menaza. real o potenc ml ). En esta
lnea, puede afi rmarse que el Estado habra surg ido como un ahor especialmente
u capacitado para desenvol verse con xito en este guin. Y que. na vez extend ido
el modelo (debido a su xi to). la e ficacia de los Estados en la j resolucin de sus
j j
problemas pasa a ser directamente proporcional a la habil ida i con la que sepan

a,
manejarse. en ese siste1:1 1 de pesos contrapesos: de a l i anzas enfrentamie!Hos,
que constituyen la poh llca .mternac Jonal . El nltJ Or exponente de esta teona en
' nuestros das es Kenneth \Valtz ( 1 988 ).
rit:'
h
un 1 1. H ACIA UN CONCEPTO DE ESTA DO
:r

,
Sea cual sea el prisma fi nal mente emp leado para analizar e Estado, lo prime
ro que debe tenerse en cuenta es que el Estado aparece ante 1 observador ms
d como una tendencia hi strica ( Hal l e lkenberry, 1 993: 1 2) q e como un retra
to o una fotografa fija de la real idad. Quiz porq ue se trata d una de las institu
'"
lb- ciones pol ticas que ms mu tac iones ha su frido a lo largo del t empo. Y que n i se
te deja atrapar fci lmente, n i es susceptible de ser cos i ficado. Pe , sobre todo, por
que el programa i n icial para la construccin del Estado -si es que alguna vez
"
!o existi tal cosa- raramente se ha cumplido en todos sus extre nos. Lo cual no es
le. < 1
bice para que a la hora de conceptualizar i ntroduzcamos ele 1entos que no slo
en el plano terico, s i no tambin en el emprico, han formado p rte de ese proyecto
f1

2 siempre imperfecto. con i ndependencia del nive l de xito alea zado en su conso
1 lidac in. De hecho, su contempl acin resulta i m presci ndible ara entender bien
J los avatares del Estado.
r En este sentido. todo Estado reposa sobre algu nas realidad s bsicas, ajenas a
1 6-,. '
esta polmica, como es la presencia de un territorio del i mitad por una fron tera.
a No es ninguna obviedad, huelga dec irlo, ya que l as primeras e nunidades estaban
formadas por fratras o tribus nmadas que, con i ndependenc a de cual fuese su
,e.
! organi zacin social, no asuman estas nociones como propias. J na vez considera
dos estos m nimos, estamos en disposicin de refe ri r l os elen ntos q ue constitu
yen esa real idad tendencia! a la que hacamos referencia.
a) Hace algunos aos IVIax Weber caracteriz al Estado e m o l a organizacin
a de base territorial que reclamaba para s misma el monopolio d la violencia legti
ma en dicho territorio. De esa manera estaba sealando uno de sus rasgos ms
genu inos. Un rasgo en torno al cual pivotan la mayora de las letiniciones al uso,
o todava hoy. Til ly, por ejemplo, i nd ica que los Estados son, sencialmente, u nas
m:ani:aciones con poder coercitil'(J, diferentes a los g rupos le familia o paren
Sn tesco (Ti l ly, 1 992 : 20). Es preciso asumir que este apunte, . iendo en s mismo
correcto, es a la vez i nsuficiente para comprender l a real idad e. t atal, su gnesis, su
n evol ucin y su actual idad. No nos ayuda a entender porqu surg n los Estados, cua
n-
t!l les son sus ti nes, o cuales los motivos que los han convertid en la organizacin
i pol tica por excelencia. a expensas de sus competidores sub y s praestatales. Sobre
o ello tendremos ocasin uc insistir ms ade lante. Pero, por el omento, es necesa
IS. rio sealar que ya estamos ante una de esas realidades cuya co roboracin empri
) ca plantea serias dudas. Incl uso en nuestros das existen Esta os que no cumplen


"
Alb. --


A)
46 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

bien esta condic in de su existencia. Pensemos en el caso de Colombia. O en el de h
Somalia. O en muchos pases de l rea subsahariana, que ya estn siendo de finidos
como Estados fallidos>> . En tales casos. cuesta ver el monopol io weberiano. Pero,
S
d
en la l nea de trabajo apuntada, habn que convenir que dicho monopolio es, efecti
(
vamente, un atributo del Estado, como el uso de la razn lo es del ser h umano y con
independencia de su re lativa escasez en determinados casos concretos.
b) Asimismo, la nocin de Estado suele asociarse a la de soberana. Esta fue
{:
.-,

definida por Bodin como el poder de dar y anular la ley ( B odin, 1 986: 75), refi ll
rindose seguidamente a que eso incluye los principales atributos del mbito pol .l l a l
tico, entre el los declarar la guerra y la paz, gravar con impuestos, conceder gracias (ti
o decidir sobre la pol tica monetaria ( dem, pp. 75-84). Ms recientemente, se ha a
enfatizado que la soberana es, en esencia. la capacidad, tanto jurdica como real , tus "
de decidir de manera definitiva y eficaz e n todo confl icto que altere la unidad de r.,n 1
cooperacin social-territorial (Hel ler, 1 942: 262). O bien, pero en la m is ma direc
cin, el poder de un hombre o de una colectividad que, dueos de decidir el futuro -
con s
del grupo, son por ello qu ienes dominan la totalidad del ordenamiento j urdico, sien } ll
do su distintivo esencial la posesin del poder constituyente ( Burdeau, 1 975 : 6 1 ) . e
Ni q ue decir tiene que toda defin icin del Estado que incluya el concepto de sobe l ,9j
rana tamb in se torna muy exigente. Y eso es as, como veremos, no slo para e l C(
Estado d e nuestros das ( e s discutible que e l Estado absolutista fuese plenamente t
soberano). Estamos, pues, ante u na situacin similar a la planteada en el caso ante
rior. Y, como antes, hay que concluir que tan i ndudables son las evidencias en con
S
n
j .. e
tra de la consolidacin de este pri ncipio como l os esfuerzos de los Estados para e..., l
alcanzarlo (durante m uchos aos) o para frenar su erosin (en el presente).
i l
e) Tambin es l ugar comn e l considerar que el Estado es u na organizacin n ... - H
pol tica caracterizada por la especializacin de una parte de la poblacin en tareas (i
de !?estin pblica (Hall e Ikenberry, 1 993: l 0). A diferencia de otras formas de e

organizacin, el Estado posee una burocracia de tipo permanente y profesional, con

a ri
una vertiente militar y otra civil. La primera se encarga de garantizar la seguridad rJ
hacia el exterior y hacia el i nterior del territorio. La segunda se encarga de recaudar
si e
los impuestos impresc indibles para que la primera pueda exi stir. Podra decirse que d\. ' < i
este es, de entre todos los posibles, e l modo concreto en que el Estado viene garan
tizando el monopolio weberiano. As, la forma de organ izacin estatal supera las
ambigedades preexistentes derivadas de frmulas alternativas en las cuales toda
ti

c i ).
e e
va no es posible distinguir esa estructura diferenciada y especializada, adems de ge
existir una marcada confusin de funciones y roles dentro de una misma sociedad.
p h
Es preciso notar q ue ni la presencia de un ejrcito permanente, ni el desarrollo de e1. e ,
una hacienda pbl ica moderna agotan el concepto de Estado. Ello no obstante, no a a
sera posible hablar de Estado si presci ndisemos de estos elementos (Garca
Cotarelo, 1 983 : 1 8). De ah su carcter constitutivo y el hecho de que formen parte
de su defi n icin. En este apartado, como en los anteriores, pueden apreciarse algu
!r
dt').>J
nas excepciones, que tampoco desmerecen el argumento central. Sin i r m s lejos,
E e
durante algunos perodos de su h istoria reciente, el Reino Unido no ha tenido un l l l in
ejrcito permanente. Por otro lado, es di scutible que nuestras sociedades tuviesen C("
una hacienda pbl ica moderna verdaderamente operativa y autnticamente estatal
(desvincu lada del patri monio personal de l monarca, por ejemplo, pero tambin de
P <
doHtlt
l as facu l tades preexistentes y autnomas en manos de los entes locales) antes del V(

..:Lu__ "
 1
EL ESTADO 47

si !! lo X V I I I -Y- en al !!unos casos ni siquiera para entonces-. Y adie discute que a

esls alturas y a pued hablase de Estad . Pero de n uevo tenem s que rem i ti rnos a
la idea de Estado como real tdad tendenctal antes apuntada.
r
d J Frecuentemente. se aade a las notas anteri ores la v cacin estatal de
Jwmogenei:.acin del derecho aquende sus fronteras. Y no slo 1del derecho direc
tamente rel aci onado con la coercin, sino tambin del derecho privado, e n todas
su s v r i ntes ( me rcanti l . contractua ! de familia y sucesiones, te.). C ertamente,
_ , nos muestra los denodados esfuerzos por
una vJslOn de conJ unto de su evolucwn
alcanzar ese hito, en parte para lograr la seguridad j u rdi ca su tic ente en l o que res
pecta tanto al funcionamiento de l a estructura burocrtica ya i tada. como a las
garantas ex igibles por unos sbdi tos cada vez menos procl ive a quedar expues
tos a los vaivenes de un poder arbitrario. Pero esta actividad, 1 s all de lo pura
mente j urdico. tambin posee un papel pol tico y hasta sociol 'gico no desdea
ble. De hecho, contribuye a ir forjando idemidade:i colectiva a medida que se
consigue q ue los habitantes de su territorio posean los mismos erechos y deberes.
y tengan conciencia de ello. Debido a este moti vo, algunos auto es i ncorporan a su
concepto de Estado la presencia de u na masa homognea de s ' d i tos ( Reinhard.
1 997: 1 5 ). I ncl uso se ha al udido a su contribucin para lograr na cu l tura polti
ca comn ( Ha i l , 1 993 : 1 1 ) sin la cual el Estado no puede s bsistir por mucho
tiempo. E n este sentido. la cohesin social suele ser tm efect y no la causa del
sw:imiento de los primeros Estados. Ahora bien, la culminaci de esta tarea, pri
mero con las revoluciones l i berales y ms tarde con la codific in, slo se l ogra
en pleno siglo XIX. Y de la misma fecha data la aparicin del aci onal ismo como
i deologa articulada que en algunas ocasiones refuerza esa tend ncia estatal (como
nacional ismo de Estado) pero en otras constituye u n dique cont a su consol idacin
( nacional i smos perifricos).
e) Por ltimo, algunos autores aaden una consideraci relevante que e n
apariencia e s u n poco ms compleja, pero que e s i m portante t ner en cuenta. M e
refiero a l proceso d e despersonali:.acin del poder poltico. P oceso que en oca
siones tambin es descrito como de objetivacin del poder (Po i naro, 2003 : 47) o
de impersonalizacin del mando pol tico ( Schiera. 1 982 : 62 ). Bsicamente, se
trata de separarl o de los hombres que lo ejercen para encarn rlo en u na i nstitu
cin ( Burdeau , 1 975 : 1 3 ) con el fin de que sea el Estado en anto tal (el matiz
es decisivo) el que aglutine las lealtades, l as adhesiones y los quehaceres de sus
gentes {au nque tambin sus quejas y crticas). La sustitucin d la razn dinstica
por la razn de Estado ( operada no antes del siglo XVIII, por cier o) constituira, por
ende, la pnaeba fehaciente de la madurez estatal. No puede ser casualidad que l as
actuales banderas de tantos y tantos pases de nuestro entorno ayan reemplazado
a los aejos estandartes. pendones y blasones de tal o cual cas real precisamente
en el momento en que se consol ida este proceso, que de esta ma era adquiere v isos
de proceso fundacional. De hecho, quienes aade n este ras o al concepto de
Estado adv ierten que se trata del ncleo duro de su defi nic in. s decir, lo que e n
ltima i nstancia d i sti ngue de verdad a l Estado de otros soport s del poder pol ti
co anteriores en el tiempo. Y no parece que pueda haber may res dudas sobre el
particular. salvo en lo que respecta a la posible brecha entre Est do y nacin -al l
donde esa brecha exi sta- como potenciales recipiendarios de dicha lealtad, a la
vez poderosa y di fusa.
 4')

48 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S ISTEMA POLTICO

A tenor de
lo visto, pues, podemos obtener una definicin mnima de Estado i t
-aqu en cursiva-, simple pero plenamente operativa, que en caso necesario Estad e
podra ser completada mediante la i ncorporacin de la totalidad de los caracteres l a 1
que hasta el momento se han trado a colacin -tambin en cursiva, pero entre sis n
parntesis-. La definicin quedara como sigue: cep.J.Q
elle?a
... el Estado es una orani:.acin poltica (capa:. de ser sujeto de adhesiones y objeto es rya

de reivindicaciones por s misma, como consecuencia de un proceso de despersonaliza
ch)n del poder) cm. en ejercicio de s11 soberana. reclama para s el monopolio de la vio
lencia legtima (tanto como la potestad para crear y 1m{{icar el derecho y para generar
COl
ww mnima cohesin social) en un territorio delimitado por las correspondientes jrollfe y ()ti
ras, cubriendo estos objetivos mediallfe la especiali:.ac:in y subsiguiente integracin de ren""-s,
una parte de la poblacin en una culministracin pblica -civil y militar- profesional y quL {a
permanellte.
ties
de d
Ahvta
III. LOS OR GENES DEL ESTADO lesp
u
c1011 ce
l. EL ESTADO EN SENTIDO AMPLIO: LA GNESIS DEL PODER POLTICO EN EL MUNDO
ANTIGUO de s.
1
No es fcil encontrar teoras que se atrevan a indicar que el Estado sea con
e t
blef
sustancial a la humanidad, o que haya existido siempre. Sabemos que el homo
di l
sapiens caminaba sobre la tierra hace 40.000 aos, y que no poda ni imaginarse
.CS1
algo ni remotamente parecido al Estado. De hecho, la mayor parte de la humani
COIC
dad ha vivido sin Estado. As suceda en la poca en que la caza y la recoleccin
constituan las principales formas de subsistencia. En tales casos, los l deres de la
Ed
comunidad reunan un muy escaso poder. Poder que les era atribuido ad hoc, en
1 9:
apCt
funcin de la presencia de circunstancias difciles o hasta excepcionales, y que
de -,n
sola desvanecerse con ellas. De hecho, una caracterstica tpica de estas socieda
la e.,M>c
des radica en que ese l der coyuntural basaba su xito en su prestigio, pero no tena
COI,}
modo alguno de obligar a los suyos a secundarle en sus decisiones, al no disponer
tod
de una estructura estable sobre la que cimentar su autoridad 1
tig c
Pero tambin, durante largos perodos de tiempo, e l ser humano h a vivido en
la C.Jls
comunidades sedentarias que ya conocan las ventajas de las explotaciones agro

los!
pecuarias. Ello no obstante, muchos estudios antropolgicos demuestran que hasta
e
pocas relativamente cercanas haba sociedades sin apenas capacidad para distin
zor1 .. d
guir el concepto de familia del concepto de poder poltico. Sociedades, por lo
plo]
tanto, en las que no ten a demasiado sentido aludir a la distincin entre lo privado
zads
y lo pblico. En ellas la propiedad era comunal (social), es decir, no atribuible ni
ciada
al individuo/familia ni a una organizacin poltica supraindividual que, de hecho,

miJ-,.r
ni siquiera exista.
mis a
(v. b
care
1 Comenta J. HALL que al indio Jernimo se le encomend que encabezara una expedicin para
lic
vengar una ofensa. Pero, una vez cul m i nada con xito esta oper aci n, del todo puntual, Jernimo pre
tendi alargar su poder mediante la convocatoria de otra expedicin, ms ambiciosa. A esta segunda prOl.. &Cl
aventura se apuntaron . . . dos guerreros ! ( HALL e I KENBERRY, 1 993: 38-39). ridr




-
,_

i
EL ESTADO 49

'-

S i n embaroo, au n habiendo un amplio consenso acerca d cuando no haba

l Estado, ese co senso decrece si lo que se toma en consideraci es el momento de
!feS la aparic in del Estado. As las cosas, ex isten diversas teoras cerca de su gne
1 sis. En realidad, ocurre que algunas de las caracterstic as resead as en n uestro con
.1'$:\ cepto de Estado ya se dan en civilizaciones muy antiguas. In l uso bastantes de
ellas a l a vez, aunque sea a travs de un formato m uy rudi me ario, como era de
espe rar. en comparacin con los estndares actualmente vigent s.
'irii En esta l nea, una aproxi mac in plausible sugiere que el stado surge como
''- -
corolario de una evolucin que se i n icia con la aparicin de la propiedad privada
e
mr- y contina con la d i vi sin de la sociedad en cl ases sociales que a fuer de ser di fe
'l rentes, son antagn icas. El proceso definido es coherente: desd el momento en el
a/) que l a propiedad ya no es un bien compartido, algunos de los q ue antes posean
tierras en comn ahora se quedan fuera del cercado. Eso precar za sus condiciones
M) de v ida y les conmina a trabaj ar para los propietarios. De ah 1 escisin en clases.
Ahora bien, los propietarios deben proteger sus bienes fren te los atropel los rea

les o potenciales de los excluidos. Para eso necesi tan de u n po er de nuevo cuo,
(@;) ms fuerte, ms estable y, sobre todo, lo suficientemente espec a l izado en l a coer
D cin como para que ellos mismos puedan destinar su tiempo sacar rentabil idad
de sus tierras en vez de estar pendientes del control del pi l laj o hasta de la v i o
lencia (considerada i legti ma) de los excluidos. El Estado no es ms que esa nueva
estructura (superestructura) de tipo pol tico (porque desde ese omento ya es posi
o ble diferenciar claramente el mbito privado de ese nuevo m i to pbl ico, escin
"
.rs..,
dido del primero por l as razones i ndicadas) .
Esta tesis es, muy resum i damente, la defendida por En els, para quien en
m
., - consecuenci a se puede hablar con naturalidad de un Esta o antiguo, de un
1
Estado aten iense, de u n Estado romano o de u n Esta feudal (Engels,
! 1"'
1 986: 1 92, 262-263 y 268). Esta es una teora, por lo dem. , que conll eva una
apuesta i n terpretativa fuerte, segn l a cual el Estado es s iem re un i nstrumento
!J de domi nacin de clase. Tal sera su fi nal i dad y su razn de s r. Lo cierto es que
la experiencia de l ltimo siglo y medio, de l a mano del Esta o del B ienestar, h a
n
n
contri buido a q u e este t i p o d e expos iciones vayan siendo rinconadas (sobre
todo en l os pases ms desarrollados). Pero, pese a todo, po e mos hall ar i nves
tigaciones ms recientes que, sin pergear el mismo nivel d crtica, i nsi sten en
ff!: la existencia de Estados desde muy atrs en el tiempo, por otivos similares a
.'Ir los esgrim idos por Engels.
Se ha sealado que l o hay, por lo menos, desde unos tres i l aos a.J.C., en la
:i
zona de Mesopotamia, como superestructura de las l lamadas ( conomas del tem
l plo (Hall e Ikenberry, 1 993 : 40-43). Ya por entonces, en efect , un poder centrali
zado s e hace con el control de un territorio acotado y l o adm i nis a mediante la espe
.
.
cial izacin de una burocracia civil (cuya funcin pri ncipal er la exaccin) y otra
h militar (capaz de mantener el orden en su i nterior y la seguri ad exterior). En la
misma direccin se pronuncian otros autores en relacin con el gipto preptolomeico
(v. gr. Krader, 1 972) y, en general , con los dems Imperios A tiguos entre cuyas
caractersticas se encontraba la capacidad para construir grandes o ras pblicas hidru

nd
licas y hasta la presencia de una lgica que algunos han identifi ado como de reci
procidad o de redistribucin de ali mentos (Polanyi, 1 989: 9 -96) cuya particula
ridad es que todas estas actividades estaban dirigidas por y desd el poder poltico.


'

 50 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

Tambin Charles Ti l ly, considera que hay pruebas cientficas suti cientes sumi q t (.
nistradas por la antropol oga y la historia como para avalar la presencia de Estados cante
desde hace un s .c ! nco mil aos. E.s ms. recientes investigaciones arqueolgicas bi, t
apu ntan la postbl l tdad de que la hsta pueda extenderse hasta civi l izaciones con .,p,
cerca de ocho mil aos ! (Til ly. 1 992: 20-2 1 ). Los motivos no difieren de los ya apare
seala? .?s. por ?tr?s autores; ya se daba la es ratificacin social en clases, ya ex is a J.{
ten edthc1os publ icas (no solo templos, por c1erto) destinados a ejercer actividades ( t
pol ticas, ya existen soldados (y no slo vecinos armados para l a ocasin) o un sis di se u .
tema tributario profesional izado (que permite emancipar el ingreso pbl ico de la EsJ
l ibre vol untad de los sbditos) y as sucesivamente. a l
Con mayor razn, muchos de estos atributos y semejantes conclusiones pueden Por e
P'\
extrapolarse del anl isis de las polis griegas 2 o de las monarquas helensticas (o mt. e ..

del mismo Imperio Romano). Estos casos constituyen un refinamiento de los ante ant
riores. Y en algunos aspectos alcanzan cotas desconocidas por l as monarquas tid
absolutas de los siglos X V I y XVI I , de las que no suele discutirse que sean Estados
en toda regla (se dice que el sistema fiscal de Diocleciano estaba mej or organiza
do que el de las monarquas de ese perodo). 2 . 1
Si atendemos al caso de la Roma republicana, sin ir ms lejos, podemos apre
ciar la existencia de una estructura institucional muy especializada, que anticipa en t
bastantes siglos a la del Estado moderno. En ella, el protagonismo se reparte entre la JMl)
dos asambleas que ostentan la representacin del populus romanus (conj unto de Ex a .. te
ciudadanos) . El Senado opera a modo de cmara oligrquica (ah se renen los tat
jefes de las principales familias) y concentra competencias tan relevantes como la carte
poltica exterior, el tesoro o la custodia de la rel igin. Pero este rgano se ve com mea e..

plementado (y contrapesado, aunque con diferente eficacia, segn la etapa histri su

ca que tomemos como referente) 3 por los Comicios, en cuyo seno tambin tienen . (
cabida Jos plebeyos. H ay que tener en cuenta que los Comicios disponan de com guiud t
petencia legislativa y elegan a los magistrados (de diversos tipos y con relacin fose
jerrquica entre ellos). A su vez, los magistrados ms importantes eran los dos cn su
sules (con iniciativa legislativa, adems de ostentar el mando del ejrcito). Final noctOO.
mente, en caso de tener que elegir a un dictador (por tiempo l imitado) esta deci tent
sin tambin corresponda a los Comicios. Ntese que esta breve descripcin insi ciudt
na, avant la lettre, algunos de los rasgos del Estado moderno (pensemos en la estuuio
divisin de poderes). tine
As, pues, el refinamiento de esta estructura tambin es bastante superior, en oc r
muchos aspectos, al que conoci el Estado absolutista. Y slo ser superado, an A] 1
dando el tiempo, en la fase liberal del Estado de derecho. Pero eso vuelve a dejar a eE:
nos a las puertas del siglo X V I I I . Claro que, lo realmente significativo es que, desde no el
hace ms de 2000 aos, existan estructuras pol ticas que no slo recuerdan a los
Estados modernos en lo que a sus tines esenciales se refiere, sino tambin en lo os
inn s
do ) ;
1 Puede leerse una excelente exposicin de alguna de sus principales caractersticas en este otd . . . o r

f(
mismo Manual. en el captulo de Euuard Gonzalo y Ferrn Requejo. moe<.
' No podemos entrar en detalles sobre la evolucin del sistema poltico romano. En cualquier
caso, hay q ue tener en cuenta q ue esta descripci6n de las i nsti tuciones romanas se conserva, al menos
formal mente, en la etapa dl'l I m perio. Ello no obstante, algunos rganos pierden protagoni smo (es el
En ,tl

caso de los Com icios) en favor de otros (el Emperador. tigura de nueva creaci6n, y el Senado). terc'
 ('$:\

EL ESTADO 51

que concierne a su organizacin. Es una prueba ms de que l a mayora de l as

d caractersticas que de fi nan esas inci pientes organ i zaciones l ticas encajan
Ca..., b ien en los conce ptos de Estado al uso.
Por l t i mo, en el nivel del discurso, se ha sealado que 1 s reflexiones q ue
::
a parecen en algunos de los tex tos c lsicos ms emble mtico -s uele aludirse
a la Renhlica de Pl atn- no son otra cosa que la defi n icin e un Estado i deal
os.;,
( Hel ler. 1 94 2 : 2 9 ) . O que cuando B od i n y Hobbes, Locke y ousseau, estaban
S di scurriendo sobre el origen, la esencia. la organ i zacin o as facu ltades del
! ,a Estado, e n real idad, no habl aban. -n i c re an deber hacerlo de algo d i st i n to
-
a lo q ue preoc upaba antes a A ri stteles ( Garca Cotare l o y B i as, 1 986: 3 1 ) .
Por ende. tambin en este aspecto pode mos hal lar argurne tos favorables al
j ma nte n i m iento de u n conce pto amplio de Estado, que abarq e real idades m uy
; (U
1 a n tiguas, con d i ferentes grados de sofisticacin, pero con un ubstrato compar
tido.
'

2. EL ESTADO COMO REALIDAD EUROPEA E L A ETAPA POST-REN CENTISTA

lfe-
Ahora bien, la corriente de pensamiento reseada en el epg afe anterior no es
la mayoritaria. No, al menos, sin importantes matices, que n podemos obvi ar.
Exi ste una abu ndante bibl iografa que recoge otra vers in de os hechos. S ucin
1 tamente expuesta, se asienta sobre dos pi l ares, uno de carcter espacial y otro de
carcter temporal, a saber, 1 ) en sus orgenes el Estado es una realidad esencial
)
m - men te eu ropea ( s i n perjuicio de que l uego haya sido exportado); 2) ese Estado slo
)r surge a part i r del siglo xv ( aproxi madamente).
l A dec i r verdad, muchos de qu ienes abogan por este plante m iento, que e nse
guida trataremos de j usti ticar. no i gnoran los argumentos presen ados en los prra

i fos precedentes acerca de esa mayor ubicuidad espac io-tempor 1 del Estado. Pero
suelen aduci r que esa perspectiva ms ampli a tiende a confund r el Estado con la
) nocin. ciertamente omnicomprensiva, de poder pol tico. Y, e n odo caso, advier
:
!S
ten que aun siendo verosmi l tildar a esas otras formas organ at ivas ( Imperios,
ci udades-Estado) como autnticos Estados, es muy conven iente cotar el objeto de
1 estudio en los trm inos ahora apu ntados, ya que la real idad surg a en el viejo con

tinente a partir de l Renacimiento posee la suficiente entidad y n vedad como para
ocupar un apartado propio en la ciencia pol tica.
Al fi nal se suele llegar a una solucin de compromiso. cons stente en referirse
: a ese Estado ms contextuali zado no como el Estado, sino com d el Estado moder
;d no ( Hel ler, 1 942 : 4 3 ; H i ntze. 1 968: 1 7 ss. ; Pastor, 1 983 : 47 y 5 ; Portinaro, 2003:
30 y 33-34; Re i nhard, 1 997 : 3 5 ) o i ncl uso como el Estado na c na/ (G.a Cotare lo
(, y De B i as, 1 986: 3 1 ; Ti l ly. 1 992: 2 1 ) Esta estrategia permite vi tar confusiones
.

innecesarias as como garantizar su autonoma como objeto de nlisis d i ferenci a

do sin la necesidad de negar taxativamente la natu raleza estatal o para-estatal ) de
SI, otras organi zac iones pol ticas similares que siempre podran se consideradas co

llff
. mo precursoras de las actuales.
Pero. en qu se basan los partidarios de la contextual iz ci n del Estado?
\10
C En real idad, e n argumentos de toda ndo le, desde la semn ti h asta l as carac

tersticas de la nueva organi zacin. pasando por la h i storia de u aparicin hace

.i

t; .
52 LA POL TICA. EL ESTA DO Y EL S ISTEMA POLTICO

unos quin ientos aos. Podemos repasar este argu men to deteni ndonos en sus ter
puntos centrales. l le las
a) En lo que conc ierne a los orgenes del lexema, parece demostrado que estt
Maquiavelo fue el primero en emplear la expresin stato o Estado para referirse ren
a la m:f?ani:.acin poltica por excelencia, a principios del siglo XVI. Y que slo con descut
.
posterioridad u esa fecha se va general izando su empleo (y no sin dificultades, ta m .e
dicho sea de puso) .. Contra los argumentos expuestos por los defensores de la tesis si e
continuista se podra preguntar, en efecto, qu necesidad se tiene de acuar otra las 1111
.
palabra si no es para resaltar la aparicin de una nueva realidad? Para qu hacer apa. _:
lo, en otro caso, cuando ya se dispona de conceptos como respuhlica, polis, impe COn-") t
rio, etc.? 5 con sol
b) En la explicacin de esta circunstancia estriba el segundo punto fuerte de el r-
las teoras de la espec iticidad del concepto estatal . Concretamente en el hecho de im:
que el Estado, tal y como sw:e en el Renacimiento, constituye un punto de infle ( 0e.J.41
xin de colosal impacto con respecto a la peculiar realidad vivida en la Europa antt-. ,(
medieval, tras la desi ntegrac in del I mperio romano. Efectivamente, la Edad pl i
l'vledia constituye, en muchos aspectos, algo as como un regreso a la lgica tribal, do,
de caudillos puntuales, de re-privatizacin del derecho y de renovada confusin se ,. J1
entre la explotacin econmica y la dominacin poltica (G.a Cotarelo, 1 983 : 42-43). me
Sus mayores unidades de poder, a veces referidos como reinos, se caracterizan dar
por asumir sus tericas responsabilidades -como el mantenimiento del orden Eur vp
slo de manera i ntermi tente y hasta excepcional y siempre asumiendo que
ello nicamente sera posible con el constreimiento de numerosos fueros, privi de (
legios, estamentos, corporaciones o, simplemente, vasallos dscolos -tan bien o mm .... o
mejor armados que su seor, con quien en realidad compiten- todos ellos gene en
radores de espacios de soberana de facto en su interior (Heller, 1 942: 1 42). Lo tal
cierto es que la ruptura feudal fue brutal . Tanto es as que incluso quienes prefie por 1 0
ren trabajar con base en la visin ms generalista del Estado suelen admitir que su
esta etapa consti tuye un extenso parntesis en el que no se puede apreciar l a pre die
sencia de Estados 6 ternto
e) En esta tesitura, el Estado moderno se apresta a construir un edificio pol fert"'.2c
tico completamente nuevo (aunque inspirado, por supuesto, en realidades prece du
dentes) que logra terminar con tal dispersin de poder centralizando en sus manos hecuo
las facultades diseminadas entre tantos y tantos micropoderes, cerrando sus fron- ci.
Est
vano o
" Recordemos, u ttulo de ejen1plo, que en pleno siglo XVII, Hobbes o Locke se referan al Estado m a
como sociedad c i v i l >, por oposicin a las s ituaciones de estado de naturaleza (es deci r, preesta tiCJ
tales).
ria
5 Aunque un atento observador no p u ede dejar de apreciar la generosidad>> en el e mpleo del
nuevo vocablo de la que Maqu i avelo hace gala en diversos pasajes de su obra ms conocida. Asf, en
aqt .. (.]
alguna que otra ocasin e mplea l u palabra stato para aludir a realidades que sus sucesores habran
considerado pree s t atal e s ( v. gr. MAQUIAVELO, 1 985: 1 1 3. relirindose a la monarqua de Fi l i po de
Macedonia).
ca c
da

> En n:al idad. el concepto mismo de soberana dej de emplearse como tal entre el linal del
Pll'4C
car"*j
Imperio romano y la aparicin del Estado mode rno. Slo con la recuperac in del derecho j usti n i a
neo volver al pri mer plano. Este dato no hace ms que redundar en lo que veni mos i ndicando:
durante el perodo medieval nadie estuha en condiciones de reclamar para s las facultades i n heren qut , (
tes a la sohcrana. lm





EL ESTADO 53

j
te ras. procediendo a crear un aparato burocrtico propio y a rcgl< nemar con deta

t
1

l le las actividades permitidas en su i nterior. U na vez ms. debem s i nsisti r en q ue

j
este tipo de procesos no surgen en el \'aco. Por el contrario. el perodo de refe
ri 1
rencia conoce una inusitada expansin de l comercio, en par1e i centivada por el
descubri miento de Amrica. las conq uistas y el resto de v iajes trmr ocen icos. Pero

l ', . tambin es perceptible un inc remento de la" transacciones intern,ts. Asim ismo, se
tefr sientan las bases de lo que se ha dado en l l amar Sociedad i ndust i a l >> . A travs de
o las manufacturas. esta sociedad estaba prefigu rada m ucho antes e q ue hiciese su
lC .. aparicin la mq u i na de vapor. Es razonable pensar q ue el nu vo Estado surge
n como colofn de estos procesos que lo subyacen. Y que contribu e sobremanera a
consol idarlos. Gel l ner, por ejemplo, sugiere que una sociedad i n u strial exige que
:e e el poder pol tico se haga cargo de l a al fabetizacin de sus ciud anos -algo no
o im posible pero desde l uego presci ndible en sociedades agrarias y autrq uicas
( Ge l l ner, 1 997 : 44-45 ). Con ello se da un salto de cal idad en rel c in con pocas
't.
:
{
m ''-

..
anteriores. Y el nuevo poder pol tico se apresta, por motivos estr 1cturales, a cum
plir con los aspectos ms exigentes de l a defi n icin antes a porta a. En este senti
do, es indudable que la i magen retrospectiva de estos sucesos s giere que lo que
').n
!SI
, 1

se produjo durante los siglos X \ ' y siguiellles .fite una autntica re olucin ( q ue no
merece tal nombre, seguramente, porque a su vez tard bastantes aos en conso l i
i darse ) . Y que su signo es, bsicamente, el establec i miento del Es ado moderno e n
!n- Europa.

ri
en o
e#.

r
d) Adems, tambin es verdad que slo a partir del siglo X puede lwblar....-e
de que se forja un \'erdadero sistema de Estados ( H i ntze, 1 968 : 2 1 ) . Este n uevo
marco pol tico recibe su deti n itiva confirmac in a travs de la paz de Westfal ia.
en 1 648. Con anteri oridad l as experiencias a l as que nos hemos re e ri do como esta

tales estaban mucho ms aisladas: pequeos ncleos de c iudades Estado rodeados

por formas organizativas ms pri mitivas ( precstatales). O bien 1 1 perios que. dada
\;. .., su superioridad, van absorbiendo comu nidades preestatales per , en funcin de
dicho proceso, se convierten en la nica forma de perfil estatal e i stente en vastos
territorios, de manera que, paradj icamente. su misma presenci' impide l a prol i
)#.- feracin de Estados (en plural). Por lo tanto. s lo a partir del Ren 1cimiento se pro
e duce la dinmica adecuada para fit \'orecer la competencia entr Estados. Y este

hecho aporta otro dato relevante: esa dinmica de permanente ugna. de emula

r .,-,:.. cin o de ambicin polticas sern decisivas para ir fortalecien o e/ msculo del
Estado y para llegar a conformar/o eu su formato actual. Form to que slo ele
vando mucho el nivel de abstraccin sera parangonable al q ue t v ie ron otras for
st mas de poder pol tico pretritas. No en vano, aunque todas l as org n izaci ones pol
:e ticas puedan haber conocido l a especial izacin de funciones, la xaccin tributa
ria. o la tentativa de monopolizar la v iolenci a legtima. slo grac as a la d inmica
o aqu apuntada se logra la combi nacin de todos esos factores en as dosis adecua
das para forj ar esta nueva real idad. Que los i ngredientes sean si i J ares no signiti
ca q ue e l producto 11 nal sea equ i parable.
)() e) Fi nal mente. si recuperamos el nivel de exigencia m x i m q ue hemos pro
:"e puesto para n uestro concepto de Estado. nos encontramos con q e algunas de sus
caractersticas se cumplen mal en las estructuras nus antiguas. obre todo, en lo
1,
eren- que respecta a la progresila despersonali:ac:in del poder polti v . En efecto, los
Imperios antiguos reunan en una sla persona el poder temporal y el espiri tual, lo
(!!A
.i

 .

54 Lt\ POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTE M A POLTICO

cual provocaba q ue la fidelidad de los sbditos se centrara en esa persona. pero no cin 4iy
en la organ izacin pol tica 7 Por e l contrario, la capacidad para discern ir entre esos
dos rdenes e st presente desde los albores del Estado moderno. De hecho, ense
gu ida aparece una pugna entre el Papa y el emperador ( pero tambin entre el pri
;
c u l m
mero y diversos reyes) que se resolver con la e mancipacin de los segundos. En
una primera fase, med iante la creacin de Estados nacionales con fesionales.
los E
car d .. c.l
Posteriormen te , a travs de una progresiva secularizacin del poder pol tico, que comp
l lega hasta e l d a de hoy. Entre tanto, el propio l der pol tico cede como agl uti na
dar de lealtades y es definitivamente sustituido por el Estado como tal . Al ti nal del
.L
tern tL . e
proceso, en l as guerras ya no se muere por un Rey sino por un ideal o una causa res f:
comn que recibe el nombre de Espaa, o de Francia, o de la G ran B retaa os ec
( Portinaro, 2003 : 9 1 ). una Sla...:.T
con
nes d
I V. LA FOR M AC IN DEL ESTADO MODERNO: CAUSAS Y M EC N ICA En m.a1
que l
ra al !
l. FASE DE MEDIACIN (S IGLOS XV, XVI Y XVII)
Estadv e
arma
Heller seala de modo esquemtico que el moderno Estado soberano nace de D
l a l ucha de prncipes territoriales para la consecucin del poder absol uto dentro de estadit:a
su territorio, contra el Emperador y la Iglesia, en lo exterior, y con los poderes feu ellas
dales organizados en estamentos, en lo interior ( Hel ler, 1 942: 3 1 ) . A hora bien,
mativJ
por qu se sigui este camino?
decidiu
La respuesta estriba en que el Emperador y la Iglesia, cada cual a su m anera, dad, L<
constrean la capacidad de decisin del Prncipe h asta el punto de poner en duda es tata
su potestas, precisamente en atribuciones que cualquier Estado recl amara como
propias. En esta l nea, se ha argumentado que el auge del Estado es directamente
que c
por el. .
proporcional a l a evanescencia del Sacro I mperio Romano Germnico ( Burdeau, mere
1 975: 39). Por su l ado, el Papa deseaba decidir sobre los ejrcitos que iban a las
ricin .s:.n
cruzadas, mantener l os impuestos eclesisticos y hasta participar en l a seleccin de cado l.-,
los l deres polticos a travs de la i nvestidura (G." Cotarel o y De Bias, 1 986: 49). 1 989:
Los siglos X I y X I I conocen los enfrentamientos ms v isibles entre Papas y repre Co
sentantes de los poderes terrenales por estos motivos. Pero la crisis se prolong
parect. . l.
durante muchos aos ( Schiera. 1 982: 626-627). esos
En este sentido, l a Reforma protestante ofrece una oportunidad que m uchos
s? port
gobernantes aprovecharn para desvincularse de Roma y construir sus propias CIOS e1.
Iglesias nacionales. Si bien los Estados catl icos in fieri tambin marcarn distan sea en
cias con Roma, esta vez mediante una adecuada separacin de funciones entre el tidore
poder terrenal y el espiritual ( He ller, 1 942: 1 43). As el Estado deja de ser instru
mentalizado por la rel igin, para pasar a instrumental izarl a en su propio beneficio
--
( Porti naro, 2003 : 7 1 ) . Por eso, hasta Hobbes -el gran fustigador de la j ustifica-
s Ln
periorid......,
pcrio y
7 El caso de los faraones es emblemtico. Pero tambin e l emperador de Chi nu era visto como el
acumu 1aC
< H ijo del Cielo>> . Asi mismo. los reyes persas pasaron directamente de ser poco ms que patriarcas a una mu
crear <dt!spotismos teocrticos. Hasta los emperadores romanos recibieron honores divinos>> a qicncJ:i.r
( Hintze. 1968: 22 ). penos) .

 EL ESTA DO 55

cin divina del derecho d e l o s reyes- admite l a exi stencia d e 1 estas iglesias. Lo
que de veras le i ncomoda es la vigenc ia de una Iglesia u n iversal capaz de reclamar
su autoridad sobre los incipientes Estados. El proceso de secul i zacin posterior o/
cu l m i n una tarea que se haba i niciado. paradj icamente. con potenciacin de
los Estados con fesionales. Su punto en comn. en todo caso, es el hecho de mar \
car distancias con Roma que. a ojos de los Estados apareca cotno una i ncmoda
competencia por el poder pol tico.
1
La pugna del Prncipe por consol idar su domi n io en el interior de su p ropio
terri torio tampoco fue fci l . En este caso. su inters radica en su traer de los pode
res feudales su potencial para recaudar tributos y, por ende. par organ izar peque
os ejrci tos q ue bien podramos defi nir como privados. A vec s se ha aludido a
i
una suet1e de l ucha i n terdi nstica, entre seores ( y fami l ias ) habi uados a negociar
con mucha autonoma las respectivas concesiones, i ncl uso cua do haba rel acio
nes de vasal l aje entre unos y otros ( Hel ler. 1 942 : 1 44- 1 45 y Re i hard, 1 997: 22).
En muchas ocasiones se trataba de u n j uego de suma cero --e una poca en la
que los recursos eran especial mente l im i tados-, lo que contrib a a que se l l ega
ra al enfrentam iento armado. Por este motivo, algu nos autore sugieren q ue e l
Estado e s un producto secu ndari o d e Jos esfuerzos del gobern n te para adquirir
armas (Til ly, 1 992: 37) s .
De hecho, esta permanente h u da hacia delan te hizo q ue tr' unfaran aquellos
estadistas que antes comprendieron la neces idad de agrandar sus osesiones y con
ellas sus mercados, i ncrementando as l a base i mpon ible, y cen at izando la nor
mativa tri butaria. Se i n icia, por cierto. una poca en la que el stado interv iene

l
decididamente en la economa, y que culminar con el mercan i l i smo (en real i
dad, u n cambio de escala de l a lgica aduanera: d e l a escala feu a l , pasamos a l a
+
estatal ). Para e l lo s e tuvo q ue termi nar con la m irada d e arancel s, peajes y tasas
que com parti mentaban de modo tan disfuncional la economa d l a poca. Quiz
por el lo, otros autores sugiere n que el Estado es un subproducto e la creacin del
mercado ( Polanyi , 1 989: 1 1 6- 1 1 7) y q ue su razn de ser -lo qu provoca su apa
ricin en ese contexto hi strico- es l a necesidad ele proveer a es incipiente mer
cado de una adm i n istracin fiscal racional y de l a suficiente s guridad ( Pastor,
1 989: 53).
Como puede adverti rse, no s e trata de tesis contradictorias. 1 revs. L o que
parece fuera de toda duda es que el Estado es factible graci as a l a convergenci a de
esos dos pilares, que se retroali mentan recprocamente: un mere o amplio como
soporte de un sistema i mposi tivo eficaz y la subsiguiente i nversi n de sus beneti
cios en la creac in de un ejrci to que pueda someter al resto de ompetidores, ya
sea en forma de seores, vasal los, estamentos o ci udades. As co o a los compe
tidores exteriores: otros Estados en busca de nuevos mercados.

s La tora d TILLY es spc i a lm nt i nteresante. por cuanto expl ica con oda crudeza l a su
perioridad del Eaado moderno con respecto a otras formas de dom i nacin pol t i a coetneas: el Im
perio y la ci udad. E:-.c Estado habra logrado u n adecuado equ i l i brio entre l a onccntracin y l a
acumu lacin>> d medios coercitivos. l o c u a l garantizaba su superio ridad frente a quienes conocan
una muy escasa <concentrac in de med ios coercitivos ( l as pequeas y di spcrs ciudades ) y frente
a qui ne:-. no lograban la acu m u lacil'n> de med i os precisa para comrolar todo . territorio ( los Im
perio:-. ). Vi J. TII .LY . oJ . cir. . p p . -l7 ss.



56 LA POL TICA, EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO
,.,
Pero la cul minacin de este proceso lleva u nos tres siglos, en el mejor de los
casos. Es lo que Charles Til ly denomina fase de mediacin en la construccin del
2.
J-t ,1
Estado (ss. xv, XVI y XVII ). El nombre empleado no es balad. Denota que el Estado
se pone en marcha teniendo que confiar en una serie de intermediarios que garan t
tizan la viabi lidad del proyecto a falta de una mayor consistencia del todava nOIThd
pequeo aparato pblico. m a
Por ejemplo, las necesidades derivadas del advenimiento de un s istema com fo nlii}
petitivo de Estados provocan que en Europa, entre el ao 1 500 y el ao 1 800 el te su.-.; .
nmero de soldados se multipl ique por diez, m ientras que la poblacin total ape pod.:
nas se duplica (Reinhard, 1 997 : 25). Este esfuerzo slo pudo l levarse a cabo mo
mediante la colaboracin de verdaderos empresarios de la guerra, encargados de ( na..: t
reclutar tropas para el Rey, o de trabajar junto a su i ncipiente ejrcito nacional noc
mediante contrato tJ. Esto permiti la supervivencia y hasta el perfeccionami ento de el
instituciones heredadas de la etapa preestatal, como los condottieri. En real idad, el Ad
Estado deba pactar, caso por caso, el trabajo que realizaran, y pese a todo, goza resp:
ban de una amp l ia autonoma operativa. La conocida aversin de Maquiave1o col
hacia los ejrcitos mercenarios deriva de la amplia l ibertad de accin que an en acumul
pleno siglo XVI ostentaba este tipo de tropas, as como de la constatacin de su cual;
escasa fidel idad ( M aquiavelo, 1 985: 69-7 2) 1 0 zar
En ocasiones se ha querido ver en esta situacin, no sin razn, la presencia de zabl
un feudalismo remanente. Fenmeno que no sera plenamente derrotado hasta dem ..... .:.1
fi nales del siglo xvrn o principios del XIX (Bendix, 1 964: 44-45). Pero tambin es trav'

M;
verdad que en el nterin se opera un cambio de la mayor trascendencia poltica:
estos intermediarios todava son capaces de inhibir el funcionamiento de ciertos pol
gobiernos, pero no de derrocados ni de suplantarlos por n i nguna frmula alter prin
nativa de poder poltico (Ti lly, 1 992: 1 05). El proceso puesto en marcha ya es irre d l l
versible. El Estado se l imit a utilizarlos hasta que por fin pudo prescindir de sus nom.1... a
servicios, al generar de modo directo su propio aparato coercitivo 1 1 . fase
. cia :
ral, :
9 Equivalente a lo que, al da de hoy, deti niramos como un contrato de obra y servicios. Lo cual
lber
denota la precariedad de la vinculacin existente entre esos Estados incipientes y al menos una parte tierr
de sus tropas. supo1ac
10
En otras ocasiones se l l ega a mixturas que tambin denotan la precariedad de los primeros coa
Estados. Por ejemplo, Francis Drake era a la vez pirata y Almirante de la Flota de su Majestad. Hacia
1 5 85 dispona de una nota de 24 buques y para entonces ya trabajaba, bsicamente, para el Estado
en l
britnico, pero ste slo haba podido aportar. . . 2 de esos 24 buques! Por lo dems, tambin era fre los pt u
cuente que las compaas de l os ejrcitos (de tierra) fuesen patrimonial izadas por s u capitn (que cens;
poda adquirir la unidad y, con ella, el grado m i litar correspondiente). Tanto es as que hasta fecha
tan tarda como 1 807, tras l a paz de Ti lsit, el armamento de las compaas prusianas era propiedad

las fae
de cada capitn (sic), no del Estado.
11
Algo simi lar ocurri con la administracin civil y con la exaccin tributaria. Se e laboran cen

sos y catastros, regul armente, desde el siglo XVI. Pero no encontramos una verdadera burocracia per
1 :!
manente, formada por personal a tiempo completo en n mero relevante, hasta bien entrado el si a la p e
glo XVlll (TILLY, 1 992: 1 52 y RE1NHARD, 1 997: 29). Por lo dems, aunque algunos impuestos de viejo las co .
cuo acompaan el naci miento del propio Estado moderno (el de l a taille francs -un i mpuesto pQr pobl a
capitacin- data de 1 539), los modernos instrumentos tributarios que en su momento servirn para a la c, .,
expandir el margen de mani obra del Estado slo aparecen en los l ti mos aos del siglo XVIII. Es el ccnta .
caso del impuesto sobre la renta, que en el Rei no Unido se implanta por vez primera en 1 799 -para ma, a ..-c.11
tinanciar la guerra contra Francia, por cierto. 1 22 s

,....
 EL ESTADO 57

2. LA EVOLUCIN DEL ESTADO MODERNO EN S U ETAPA DE MADUREZ

(SIGLOS XVIII Y XIX)
1
A tenor de lo visto puede decirse que el Estado moderno no ndquiere su fisio
noma ms caracterstica hasta los siglos XVIII y XIX. No es ca ualidad que esta r
madurez sea coetnea del perodo de las revoluciones l iberales1 o. visto de otra
fo rma, del Estado de Derecho. No en vano, con l se logran asentar definitivamen-
te sus monopoi ios (coercitivo, legislativo) y se produce la paulatina asuncin de
poderes por parte de rganos que ya no son meros bal uartes de la p rsona y del patri
monio del Rey sino que, bien al contrario. aspiran a representar a odo un colectivo
(nacin>> o pueblo, segn pocas y lugares). Eso no signitic que se altere la
nocin de soberana (slo significa que cambia de manos). Pero e ntribuye a forjar
el Estado como la entidad despersonalizada u objetivada que term nar siendo.
Adems, a partir de este momento el Estado asu mir un n ero creciente de
responsabilidades, sustrayndolas del mbito privado. Este incre ento gradual de
competencias constituye, en principio, un cambio puramente cua titativo. Pero por
acumulacin de las mismas, puede llegar a ser visto como un v rdadero cambio
cualitativo. En realidad, la evolucin del Estado de Derecho nos permi te v isuali
zar las diferentes etapas que lo conducen hasta nuestros das, ca a cual caracteri
zable a partir de un nombre y unos contenidos especticos, como fase l iberal, fase
democrtica y fase social de dicho Estado de derecho. Lo pode os reproducir a

travs de un cuadro explicativo.
Hay que tener en cuenta que el Estado que emerge del feudal " mo es un poder
poltico que detiende los intereses de los sectores econmicament dom inantes. A l
principio, d e l os terratenientes (generalmente nobles) y, con e l tie ih po, tambin los
de la burguesa urbana (el Rey necesitaba contar con ella, porque su pujanza eco
nmica le proporcionaba ingresos, por va fiscal y prestataria). En u na primera

fase, las revoluciones liberales van a terminar definitivamente e n la preeminen
cia de las aristocracias de sangre. Y es que el Estado de derecho, en su fase l ibe
ral, se encarga de velar por la observacin de dos principios f ndamentales: l a
libertad ( lo cual i mpide definitivamente que la mano de obra qu de adscrita a l a
tierra y a su seor por medio d e l a servidumbre) y la igualdad a n e la ley ( l o cual
supone un duro golpe a los ltimos privilegios nobiliarios). Sin e bargo, aunque
coadyuva a que el poder econmico de la burguesa tenga un ad cuado correlato
en la arena pol tica, sigue dejando a la i nmensa mayora de la po ladn fuera de
los procesos de decisin pol tica (especialmente mediante el rec rso al sufragio
censitario) 1 2
En realidad, la relacin existente entre la fase liberal del Esta o de derecho y
las fases subsiguientes es dialctica. no l ineal . En l o poltico, los I i erales tambin

11
S. TRA nos ofrece algu nos datos para Espaa. Todos el los se refieren al iglo X I X , e i lustran
a la perfeccin la contundencia del sufragio censitario toda vez que se mide su i1 acto en c i fras. As
las cosas, el cuerpo electoral emanado del Estatuto Real de 1 834 se corresponda con e l O, 1 5% de la
poblacin. Ci fra e levada al 0,6% tras una reforma electoral acaecida en 1 836 y h sta e l 2,2% gracias
a la constitucin l iberal de 1 R37. En cambio, la carta magna de 1 845 lo restringe de nuevo a un por
centaje ubicablc entre el 0,8ck y el l 'k . Por l timo ( antes de la constitucin de 1 8 ) una nueva refor
ma, a pani r de 1 865, elevaba el cuerpo elcclOral hasta el 2.6'k: de la poblacin ( S . TURA Y AJA: 1 992:
1 22 SS. )


58 LA POLTICA. EL ESTA DO Y EL S ISTEMA POlTICO

CUADRO N.0 2 re l ' '

el p ci
.1

c
G arantas (jurdicas) del
del t<
Etapa histrica Papel ( poltico) del Estado qu
Estado
ci1 . ..: e
enflt
lo oid
sus.. :er

Entt
bJ )r
Derechos civi les: l i bertad de Proteccin de los i ntereses
Fase de las revoluc iones conciencia y expresin, de la hurgucsa frente a los
(
l i hcralcs 1 6R8 y 1 789 ) igualdad ante la ley. hahea s privi legios nohi liarios y l as ClOl l l
corpus. presiones populares. bre e
o
de pvor
1 79-, c
me i :
Perodo de l a Derechos polticos: sufragio I nc l usin de la s clases en euaa
democratizacin del Estudo universal, si ndicacin, pop u l ares en e l concepto de
de derecho ( 1848-... ) huelga. ciudadana.
ten,
e s t o
tir de e
dO <
ati a
Ja aoect
Aparicin ( 1 870- . . . ) y
Derechos sociales: Reequi l i brio de l as
educacin, sanidad, relaciones sociales asi l p
consolidacin ( 1 945- . .. ) del
Estado del bienestar
proteccin frente al subyacentes mediante la posi} ic
desempleo, pensiones. redistribucin. fu es l
'- .>ta
todt
FUENTE: Marshal l , T. H. ( 1 998) 1 ' y elaboracin propi a.
caci e :
dent _ e
ress

prohibieron durante muchos aos derechos como el de sindicacin, ya que consi
deraban que atentaba contra la l ibertad (contractual) de los trabajadores, al tiempo JJ,Il
lares e l
que fragmentaba la ciudadana. Probablemente, fue su animadversin hacia los d e c"'.e1-
poderes intermedios (que hasta entonces haban condicionado la labor del Estado, ta q u d
como hemos visto) lo que les llev a implantar un marco que permitiera al Estado 15 1 1
l uc i e.
p od o!
relati _ e
l.l MARSHALL sugiere que, a g ra nde s trazos, y con vistas a ofrecer una expl icacin l o ms didcti algut a
ca posi bl e estos cortes podran llegar a estahlecerse, simplemente, por s i g l os . As, el s i g l o XVIII sera
,
s61o .& . . "e l
el de la consolidacin de los derechos civi les. en el siglo XIX ocurrira lo propio con los derechos pol cas) )
ticos y, finalmente, el siglo xx conocera la expans i n de los derechos s oc i a l es ( v. gr. MARSHALL, lh
...;a
1 998: 25-26). Sin embargo, he preferido ac ot a r al go ms l as fechas, en aras al rigor h istrico y apro En c< i
vechando que el propi o autor adm i te que los grandes cortes por l propuestos debe n ser ad m itidos Por cje m ,:
con cierta elasticidad . lJ U e S f
""""-.

<
."

..=.- .
...__
 F.L ESTADO 59

rel ac i onarse d i recta mente con su pob l ac i n ( Bend i x . 1 964: 84-88 1 -1. O b v i a me n te .
el precio a p aga r fue la i ndefe n s i n de l os ms d bi les.
E n l o soc i a l . la si tuacin l l eg a ser 111is d el i c ad a . s i cabe . E e n fre n ta m i e nto


del Estado con la I u l e s i a ori Q i n d i verso s procesos de desamortizacin de bienes.
:a f
que i nc l u a n la co n i s cac i n de t i e rras y e d i fi c i o s . De lo cual d e r i u n a d i s m i n u
c i n de l po te n c i a l de au x i l i o q ue la I g l e s i a l l evaba a cabo en cas de h am brunas,
e n fe r m ed a de s y otras s i t uaciones co m p ro met i das . Y es a c i rcun sta1 cia coi nc ide, no
l o o l v i dem os , con el deti n i t i vo a ba nd o n o de l o s v i ej o s deberes no i l iarios para co n
sus s i e rvos ( esos de be re s eran la otra cara de los pri v i l eg i os , ah > ra suprimidos).
Entonces. sin ape nas caridad ni v igenc i a de l a lgica del nob/es.\e obligue, los tra
se baj adores por c ue nta ajena d e buena parte de l s i g l o X I X se encuent an en una situa
los
1 cin paradj ica: t ienen ms derechos ( c i v i l e s ) que nu nca an t e s . y asan ms ham
bre que n u nc a a n t e s .
E s o h i z o qu e a lg u nos Estados ( notoriamente el Reino Unido) generaran leyes
de po b res desde casi el pri nc i p io de su e x i s ten c i a . La proteccin 11
g a su cnit en
1 795. co n los acuerdos de S pee n haml and, e n v i rtud de los cual se i nstaura un

mecanismo de auxilio pblico para todos los cabezas de fam i ia que estando
S en edad laboral. no te n a n tra b ajo (e i ncluso una renta mnima p ra los que s lo
, -
te n a n . cua ndo el suel do quedaba por debajo de ciertos bare mo. ). Sin e mbargo,
este modelo fue muy cuestionado, y tinalmente suprimido en 1 83 . Cuando, a par
t i r de esa fecha, se regresa al modelo tradicional de aux i lio, ste ueda configura
do no como parte i n teg ran te de los derechos del ciudadano, sino _como una alter
nativa a e l l os ( Marshall , 1 998: 33 ). La e x p re s i n es muy contun nte, pero refle
ja adecu a d a m e n t e las parad oj a s del momento: l os i ndi ge n tes que e acogan a los
asi los perdan. ipso facto. sus derechos c i v i les. y renunciaban, po ley, a cualquier
pos i bil i dad de converti rse en t i t u l ares de de rec ho s pol ticos, a l enos mientras
fue s e n bene fic i arios de d i c h a ayuda pbl ica :; .
; Esta situacin se resuelve a lo largo de la segunda mitad del s glo XIX y. sobre
todo. durante las primeras dcadas del siglo xx, momento en el e tal las reivindi
caciones populares ll eva n a l Estado a reconocer el derecho de vo o con i ndepen
dencia del nivel de renta de lo s ciu d ad anos 16 Esta suerte de pac ico asalto a los
resortes del poder pol tico supone la democratizacin del Esta de derecho y

ne
Un caso emblemtico es d dl: la ley Le Chapd ier ( aprobada en 1 79 1 ) . Pe o h ubo casos s i m i
n 1.

l ares e n el Re i no U n i do ( se prohhe expresamente el derecho d e s i nd icac i n y de uelga -con penas

.a
de crcel- hasta fecha tan tarda como 1 824). Lo i mportante. a e fectos analt i co , es tener en c uen
ta que todo ello se h izo en hase a razones l i be rales y dentro de un Estado de der c ho.
15 El prohll:ma de fondo. concept ual mente hablando. estriba en q ue en aque las fases de la evo
lucin dd Estado. las clases popu lares eswban a merced de las e l i tes polt kas y econmicas, que
podan LOmar dec: i s iones s i n comar con su opini6n. Eso contri buye a que desde 1 ciencia pol tica se
relativ i ce el autnt ico valor de algu na medidas tomadas en favor de los ms po res. Por lo de ms ,
algu nos autores sugieren q ue la generosidad mostrada a fi n ales dd s i g l o XVIII po el Rei no Unido es

slo un efecto inducido de la revol ucin fram:esa ( y d e l temor a su rcproducci<S en tierras britni

A cas ) pe ro n o el resultado d e u n a poltica deseada ( WALLERSTEIN, 1 999: 1 67- 1 68 )

' " L a pri mera k y d e sufrag i o u n i versal aparece en Francia. en 1 793. pero nl Liene contin uidad .
.p En cambio. el proce'io se aceh:ra a part i r de 1 8--1-8. si bien no c u l m i n a hasta bien ntrado el si glo xx.
i -
Por eje m plo. el Re i no U n i do prm:eder a sucesi vas a m p l i aciones ( parciales) del 'rccho de su fmgio,
que slo puede considerarse opcra t i \0. para los varones. desde 1 9 1 K
,_

...
.,
- [ .



60 LA POL TICA. EL ESTADO Y EL S I STEM A POLTICO

constilllye la condicin de posibilidad de la ulterior fase social . Ni que decir tiene dos '
que la presencia de re presentantes de las capas econmicamente ms dbiles en los
respecti vos Parlamen tos contribuir a que el Estado vaya asu miendo aq uel las
competencias que tienden a beneficiar a dichos sectores de la poblacin y que part
antao se resol van en el mbi to privado (del mercado). El enorme crecimiento de tivo
las bases impon ibles derivado del xito de la revolucin industrial va a permitir SOL la]
que el Estado atienda sus reivi ndicaciones, dando respuesta a la creciente capaci la ac
dad de movilizacin de las clases trabajadoras, sin poner en peligro los cimientos t
del capi tal ismo (Til ly, 1 992 : 235). Y lo har medi ante una serie de mecan ismos tri lti n.m
butarios que no slo perm iten la creacin de nuevos serv icios pbl icos sino que, lezc.
al mi smo tiempo, suponen una clara redistribucin de la renta (gracias a la pro mo e
gresividad fiscal). rente m
El panorama ideolgico tambin contribuye a aceptar un rol crecientemente .l lla
activo del Estado. Baste sealar que hasta quienes, por di ferentes motivos, eran ma 1
escpticos en relacin con el papel del Estado terminan, no ya por aceptarlo, sino mit
por convertirlo en uno de los principales resortes de sus reclamaciones y esperan O n. -'
zas. Sobre todo en lo que se refiere a la real izacin de la j usticia social . As lo hace rant1
la Iglesia, sobre todo desde la publ icacin de la encclica Rerum Novarum, de
Leon XII I , en 1 89 1 . Pero tambin, y de modo ms enrg ico, la soci aldemocracia, po !
l .. . .
de la mano de Lassal le, primero, y de Bernstein, ms tarde. En este segundo caso, sue
el giro ideolgico es espectacular, ya que en pocos aos el Estado deja de ser visto Esta
como un instrumento de dominacin de clase (y por ende intrnsecamente opresi Perc . 1 <
vo), para pasar a . estar considerado como la tabla de salvacin de los colectivos te e
ms empobrecidos de la sociedad.

otra
V. PRESENTE Y FUTURO DEL ESTADO
. (
oua e;;

l. ESTADO Y PODER A FINALES DEL SIGLO XX g;a

pod
La imagen que ofrece esta perspectiva de la evolucin del Estado moderno grupvS
equ ivale a la de una paulatina incl usin de individuos e intereses diversos, hasta Jor
abrazar a la inmensa mayora de sus ciudadanos. Este comentario debe ser exten me
dido, sobre todo, a las clases trabajadoras. No en vano, esta opcin contribuye a este llJ

integrarlas detinitivamente en el Estado, logrando as que abandonen, en la i nmen con:
sa mayora de los casos, sus posiciones ms extremistas, de corte revolucionario. vig
Para consegu irlo, el Estado cambia su fisionoma y su forma de operar. Si anta
o, no preceda, sino que segua a los acontecimientos, a medida que se acerca nisn
a nuestros das nos encontramos con un Estado que no constituye una reaccin mit
ante los acontec imientos s ino una accin que pretende controlarlos mediante acenu.i:
una programacin integrada y sistemtica (Garca Pelayo, 1 994: 1 9). A su vez, poct*"l
esto provoca que cambie la forma de entender la propia actividad legislativa (las esta
leyes ya no slo son marcos para la accin, sino que regu lan con detalle interven las R:
ciones concretas) as como la relacin entre poderes (la crec iente demanda de res las "
puestas rpidas ofrece una justificacin fcil para la nueva preeminencia del poder tic a
ejecutivo). Hasta la relacin entre los mbitos privado y pblico de la sociedad vicio d
queda moldeada de otra forma. En efecto, despus de algunos esfuerzos desti na- rrir<
P'\

'
.!



EL EST:\IJO 61

ees
tee d os a marcar las d i ferencias ( y las di stanci as ) en tre ambas esferas, se d i fu mi nan
s us contornos med i ante un doble proceso. Por un l ado. se ha alt{dido a una esta

t i z ac in de la soc iedad -q ue denota una crecient e necesidad e apoyo pbl i co

p a ra que los actores i ntegrantes de la sociedad c iv i l logren cu bri r s u s propios obje
He ti vos- Pero tambin. por otro l ado, se es ta ra prod uciendo t n fenmeno de
rn r <<social i zac in de l Es tado -cuyo i ncremento de poder lo convierte en objeto de
tp d- l a atencin de los grandes grupos de inters- ( de m : 25 y 1 26 ) .
e s Estas di nm i cas n o han pasado desaperc i bidas a la c ienc i a p l tica, q u e en las
JS- l t i mas dcadas ha generado una l i te ratura inc isiva en torno a la erdadera natu ra
t que, leza del Estado. como pri ncipal soporte de l poder po l ti co. B ien es verdad q ue el
modelo del bienestar genera una mayor confianza en un Estado nterclasi sta, apa
- rentemente << neutral y razonablemente democrtico. Pero sigue siendo adecuado
ne e ana l i zarl o com o escenario de l choque de i ntereses e n fre ntados. e hecho, el di le
ma es ms bien de otro t i po. Lo que se discute es hasta qu pur to el Estado per
m i te y/o fomenta q ue esos i ntereses diversos compitan en igualda de condiciones.
e O ms bien perm i te y/o fomenta que algunos de el los ocupe n de manera perseve
rante una pos icin de privilegio, en detri men to de los dems.
nt[ Los optimi stas sugi eren que los Estados ms avan zados so , cuanto menos,
a a. poliarquas, capaces de favorecer la competencia e ntre i ntereses ariopi ntos, de tal
ct!. f' su erte que no siempre triunfen los m i smos. Podra deci rse qu de ntro de cada
Estado operan el i tes (en pl ural) con objetivos d i ferentes y has a contrapuestos .
)

ti
Pero no una e l i te (depositaria de un programa compartido) lo s u ti ientemente fuer
te como para lograr que el Estado funcione al dictado de sus rete nsiones. Sin
embargo, esta tes is, de fendida por los llamados pl ural istas ( v gr. Dah l , 1 956
y 1 97 1 ) ha sido mati zada dentro de l a propia escuela y contesta a duramente por
otras escuelas.
Suci ntamente, la corriente l l amada neoplural ista ad mite q ue no todos poseen

iguales oportun idades de acceso a los resortes del poder, si bie los respectivos
grados de i nfl uencia varan con cada rea temtica. El poder no e monol tico. As,

e
1'

podemos identificar disti ntas policy communities. de manera q
grupos de presin ms poderosos estn presentes en todas ell ( Richardson y
ni siqu iera l os

Jordan. 1 985). Lo cual no impide que pueda detectarse una colab rac in especial
mente estrecha entre el Estado y las grandes corporaciones emp sariales. Ni que
(( este t i po de s i nergias se revelen de modo ostensible en aq uel l te mas que son
considerados cruciales para el sostenimiento del modelo econ mico y poltico
vigente ( Li ndblom, 1 977; Dahl , 1 990).
Por su parte, los elitistas advierten que, dentro de cada E sta , existen meca
m!
e \.-ttl
e
ni smos endogmicos que bl i ndan a l as v iejas elites y les reserva los l ugares pro
m i nentes generac in tras generacin, pese a la retrica de la me tocracia, lo cual
a acenta sobremanera la sospecha de q ue el Estado sigue estando e m anos de unos
V ' pocos privi legiados . U no de los aspectos ms enfati zados por l s partidarios de
esta perspectiva es la existencia de vasos comunicantes que cone tan l as cimas de
( las pirmides de poder econm ica y pol tica. favorec iendo la ere cin de redes y
V! f - las carreras profes ionales transversales. En alguna de las vers ion s ms emblem
)." ticas de esta teora el Estado es visto, directamente , como una he amienta al ser
vicio del complejo m i l i tar-i ndustrial . Segn los avaladores de est tesi s , esto ocu
:
llln- rrira, cuanto menos. e n el caso de las grandes potenc ias ( Wright M i l i s, 1 973 ).
"'

(!'\ J

-
 . . } ,
lit)
r.,

62 LA POL TICA. EL ESTADO Y EL S I STEM A POLTICO

Los neomarxistas, en ti n. sealan que no se trata de una cuestin de seleccin tad

de e l i tes, ni de relaciones i nterpersonales, sino de un hecho estructural que segui m ic <
ra operando con i ndependencia de cualquier otra consideracin de tipo educativo ltit
tral
o biogrtico. Porque. segn sus postulados, el Estado s igue siendo -como siem
pre ha sido- la condensacin de una determinada relacin de clases. La fraccin ob
hegemn ica de la clase domi nante a finales del siglo x x --el capi tal monopo l i sta cor. .
cur-,
i ndustrial y fi nanciero- estara determ inando en ltima instancia los l mites de las
polticas tiscal y social de cada Estado, as como las pautas de sus relaciones i nter ten
nacionales ( Pou lantzas, 1 979; Thernborn, 1 979). La idea sugerida es la de un l.

dif
Estado q ue cuenta con unos mrgenes de autonoma muy reducidos tanto si toma
mos en consideracin la pol tica interior ( sobre todo en la vertiente econm ica)
tri b
como la exterior. Y todo ello con i ndependencia de quien ( o de que partido) gobier en :-..
ne en cada momento nr
alg
pro .,
2. A LGUNAS REFLEX IONES ACERCA DE LA CRISIS DEL ESTADO dif
nor
Tres son los aspectos que ms han contribuido a la recepti vidad del d iscurso de maL.t:
la crisis del Estado. Por una parte, los efectos de la globali zacin. Por otra parte, cab
la crnica d i ficultad estatal para consoli dar una identidad colectiva en su seno. die
Asimismo, en ltima i nstancia, la conciencia de que la exportacin del modelo a dar y t
la periferia de Europa no siempre ha sido coronada por el xito. da
Respecto al primer argumento, debe tenerse en cuenta que el Estado puede ha
r\
oponer una resi ste ncia ms bien escasa a la i nfluencia de ciertos actores transna
cionales y sus efectos (desde las i deologas hasta los flujos de cap i tal ) as como a gra
algunas amenazas que han demostrado poseer una elevada capac idad para redu por
cir (terrori smo i n ternacipnal) o hasta n i ngunear (catstrofes ecolgicas) el aejo ha er<
concepto de frontera. Por ello, puede afirmarse que el i ncre mento de la i nterco mu
. .....
nexin a escal a mundial tiende a reduci r tanto las herramientas de que dispone e l arti
Estado, como el grado d e eficacia d e las q ue estn vigentes ( Keohane y Nye, 1 972). ve a e

Como se ha argumentado a lo largo de este anlisis, no se trata de un fen me tod " ;
no extrao a la aparicin y al subsiguiente desarrollo del Estado. Lo verdadera los
mente novedoso estriba en el i ncremento de la cantidad y, sobre todo, de la capa pod
cidad de i nc i dencia de esos actores transnacionales. Suele c itarse el ejemplo de
Estados cuyo presupuesto anual es claramente ms reduci do que el de algunas Est
un
'

multi nacionales que operan en su propio territorio. O el de Estados que optan, en

ejercicio de su soberana, por renpnciar a la e nerga nuclear ( por ejemplo). Pero mth . J
que observan con i mpotencia como el pas veci no ubica sus centrales nucleares pre,_
prcticamente al lado de sus fronteras, con lo cual se ven obl igados a aceptar c ier me
tos riesgos, s i n obtener n ingn beneficio a cambio (Held, 1 993 ) . En ambos casos, Sor. .....
la situacin vivida en la actualidad no tiene parangn con la v ivida por los i nci ho)-:
pientes Estados modernos de hace tres o cuatro s iglos. La situacin, para ellos, ha (Pofj
cambiado mucho, y a peor. ( un,,
En lo que respecta al segundo de los puntos sealados, cabe deci r que durante m u
varios siglos los Estados asumieron , con diferentes nive les de eficac ia, l a tarea de
homogeneizacin cultural de sus ciudadanos, a partir de una real idad variopi nta. c iehv
Sin embargo, e n nuestros das acudi mos ms bien a la constataci n de las d i ticul- m u m:!
!IR!'>

,...

'ti:',.... . ...
 EL ESTADO 63

tadcs para c o ro n a r con x i to esta e m presa. De hecho, puede obs rvarsc una d in
m ica de retl ujo identi tario. S i n ir ms lej os . aunque la pretensin 9 e buscar la causa
lti ma de las seces iones acaecidas en la l t i ma dcada del si 2lo xx en Europa cen
t ra l y oriental extrapola en mucho las d i mensiones de este te to , nadie p uede

obviar que l os d i scursos capaces de mov i l i zar (y en fre n ta r ) a lhs masas se han
co n s t ru i d o en torno a n oc io n es de d i ferencia tn ica y/o rel i gi osa Y que esos d i s
c u rs o s han si d o elaborados en c o nt ra de un Estado i ncapaz de s 1 ti s face r las pre-
te ns iones de dichas comunidades. ]
La opcin al t e rna t i v a seg u id a por muchos Estados consiste e h i ntegrar a esos
d i fe rentes co lec ti v os c o n sus res pect iv as idiosi ncras i as. E i n cl uso , l consi ste en con

en su prop io seno ( i nstitucional i zn d ol as. dotndolas de poder

nmico-). Ntese que dicha i n tegraci n no rompe al Estado . En real idad, e n

tri bu i r a que e sa s disti ntas culturas y menta l idades se hagan cad vez ms fuertes
legislativo, eco

algunos casos. hasta p uede ser entendida como la condicin d e osibi li dad d e s u
propi a subsi stencia. Ahora bien, n o cabe duda de que esto l e ob l i a a reconocer a
diferentes acto res subestatales y a n egoc i ar constantemente con el os. Actores que,
normal me nte, poseen su propia agenda po l tica (acom paada po una no subesti
mable capacidad de presin sobre el centro). Y que en algu nas o asiones l levan a
cabo planteamientos estratgicos, a largo plazo, para termi nar e cindindose de
dicho Estado. Si bien, a los efectos del presente anl isis, es el m mento de recor
dar que su objetivo no e s otro que constituirse , a su vez, en Esta os. Y esta real i
dad contradice, cuanto menos. la versin ms fuerte d e l a crisis d la q u e ven i mos
hablando.
A ello se le ha unido l a necesidad de gestionar las n uevas d i n ' micas de i n mi
gracin a gran escala. Este factor aporta un p l u s de dificultad a u n situacin ya de
por s compleja. Por lo pronto, la i n m i g raci n a gran escala es i mp rabie. Tambin
ha eros ionado el concepto de frontera. E l Estado pasa a ser el rec ptcu lo de u na
mi rada de i ntereses dispersos, rel igiones diversas y costumbres variopin tas . La
articulacin pol tica de l as m ismas es slo cuestin de tiempo. El uevo reto vuel
ve a consistir en buscar unas vas de convivenci a plausibles. Tom dos e n general ,
todos estos elementos contribuyen a que ese aejo sueo consi ste te en lograr que
los Estados sean (y operen como) actores unitarios est cada v z ms lejos de
poderse real izar.
En relacin con el tercer argumento, no puede obviarse qu el formato de
Estado surg ido en Europa en los trmi nos v istos ha actuado poco enos que como
un cuerpo extrao una vez i mplantado -a veces por la fuerza en el resto del
mundo. La consecuenci a es que no siempre ha arraigado. O que l o ha hecho en
precario, sin apenas potencial para superar las i nevitables crisis q ue peridica
mente surgen en su seno. Por eso se ha dicho que desde gani stn hasta
Somal ia, pasando por Bol ivia, los desencantados observadores lo encuentran
hoy en las regiones de mayor riesgo ms bien escombros de la estatalidad
(Portinaro, 2003 : 8). El fenmeno de la reproduccin de los seo s de l a guerra
( un a versin degenerada de los antiguos seores feudales) se repi e en territorios
muy alej ados entre s.
Pero, ms al l de este i nd iscuti ble problema para el monopol i weberiano, lo
cierto es que en muchos pases ubicados en la periferia de l s i st ma econmico
mundial sus gentes ni si q u i era saben q ue , sobre el pape l , son ciu adanos de algo
64 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S ISTEMA POLTICO

ll amado Estado. Para muchos m i les de personas, el Estado es poco m s que una p (
ficcin. Por el contrario, sus adscri pciones siguen siendo preestatales ( tri bales, cuent;a...d
l i teralmente). La causa estri ba en que en determinadas zonas el Estado no ha sur dota r:1
gido como fruto de un proceso de evolucin. Debido a ello, no siempre ni en todos Suci r
los lugares han madurado las precondiciones econmico-sociales y hasta cultura Esta .
les sobre l as cuales se asent tri u n fal mente -pero a travs del proceso di alctico para h ...,: r
que hemos apuntado- en el conti nente europeo. El problema radica en que dichas tar, q 1
precondic iones no se pueden i mprov isar. Y que, en muchos l ugares del mundo, se estar
est todav a lejos de acercarse a los estndares que habran de perm itir una implan sobre o<
tacin real de esta forma de poder pol tico.
En resu men, cabe dec ir que esta lenta pero constante erosin de su soberana
tambin acaba suponiendo, inexorablemente, la de su credibil idad. No deja de
BIB1
resul tar signifi cativo que en los l ti mos tiempos hayan recuperado protagonismo
como actores pol ticos, l as mismas instancias que en su da d i ficul taron el estable
ANDER JN .
cimiento (o al me nos l a defi nitiva emancipacin) de los Estados modernos, como
BENDIR
es el caso de l as ci udades, de las grandes rel igiones con pretensiones de universa BODIN, J: (
l idad y h asta de la nocin de i mperi al ismo (o neoimperialismo). 8URD
Hablando grficamente, podra aducirse que el Estado de hoy presenta diver DAHL, H..: (
sas grietas y que la combinacin de los efectos de la global izacin y de sus pro - (1,
- ( 10
pias dificultades para segu ir generando un mercado nico, una burocraci a unifor Al. -S.
me o una c u ltura pol tica cohesionante aportan razones ms que suficientes para ENGE
hablar de crisis. Si bien lo discutible es que de la mi sma derive la desaparicin de A!:v:il

esta estructura de poder. Ms bien se apunta a la aparicin de un nuevo tipo de GARCf. <
GARCIA L<
Estado, que bien podramos catalogar de posmoderno ( Kurth, 1 992). De ser as, GARC.
nos encontraramos, simplemente, ante su ensima mutacin. u e
Efectivamente, siendo verdad l o anterior, no es menos c ierto que e l Estado est GELLN :
resultando u n enfermo, duro a morire, provisto de una enorme capacidad de resis HALL,
HELD, lJ . (
tencia. Todava ms, en determinados aspectos son las organizaciones i n ternacio HELLE
nales, l lamadas a sustituirl os o a subsumirlos, l as que se quejan amargamente del HINTZE, O.
enorme poder residual en manos de esos Estados en crisis. Pensemos que, al KENNE
menos los ms relevantes de entre e llos, siguen ostentando el monopol io de la v io KEOHAN,
lencia weberiano. Y que cada vez que l as Naciones U nidas ( tambin nos sirve e l
Pr.
KRADEB..l
ejemplo d e l a Unin Europea) tratan de adoptar y apl icar decisiones en este terre KURTH '
no chocan, paradj icamente, con l a l i bre voluntad de quienes todava concentran LtNDBI.
en sus propias manos aspectos nucleares de la soberana, como es el caso de l a N e .. ')
MAQUII
decisin l tima d e empleo d e los medios de coercin. MARSHAll
Asimi smo, no puede obviarse q ue muchos actores transnacionales (incluyendo Mi
a multinacionales y a grupos terroristas) tendran graves problemas en el supuesto MeNE!
de no poder contar con el respaldo de n i nguna p lataforma estatal que, en cada caso ele. :..
MtLLS,.
a su manera, haga el papel de santuario de las u nas y de los otros . Tomando nota
MooR,
de estas consideraciones, es ms prudente afirmar que aquel los que proclaman el Bl
fi n de la nacin-estado asumen demasiado a menudo e l desgaste del poder del esta MORGEt ... H
do ante l as presiones global izadoras, y no perciben que el aparato del estado es PASTO
la tem
todava capaz de determinar la direccin de la pol tica nac ional e internacional
POLANI
( Held, 1 993 : 378). El debate actual, por lo tanto, debe situarse ms bien en torno PORTINO
al grado de autonoma de l Estado. PO U LA:-.

 EL ESTADO 65

Por otra parte, si analizamos framente la situacin, enseguicl q podemos darnos

cuenta de que las carencias de estas organizaciones responden a f.U dificultad para
dotarse de aquellas cualidades que, en su momento, h ic ieron posible al Estado.
Suci ntamente hablando, no logran el nivel de xito pergead porque no son
Estados. B csicamente, carecen de su habilidad para recaudar t rlibutos propios y
para rei nvertirlos en la obtencin de una slida estructura funcion b rial, c iv i l y mili
tar. que pueda i r absorbiendo en lo sucesivo las demandas de seg ridad y de bien
estar de la poblacin a su cargo. Pero no perdamos de vista que n1 logran hacerlo,
sobre todo, porque esos Estados en crisis no lo admiten.

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3. EL S ISTEMA POLTICO
rL'I
LUIS 80lJZA- B REY
- Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Adminij racin
de la Unhersitat de Barcelona

<!'
SUMARIO: l. El poder pol tico actual .-1 1 . El poder poltico como sistema.--1 1 1 . La teora de los
si stemas en la ciencia poltil:;t.-IV. Los l mi tes y componentes del sist
a po l tico.-V. La
estructura, el proceso y los tipos de sistemas polticos.-VI. Los sistemas y el cambio pol tico. l .
La modernizacin y el camhio poltico. 2. Lao; categoras del cambio poltico. B ibliografa.

l. EL PODER POL TICO ACTUAL

1
Si consideramos la pol tica como el conj u n to de acti v i ades di rigidas al
gobierno de las si tuaci ones sociales, observaremos q ue sta se p uede producir a
todos los niveles de la vida social : en las si tuaciones ms m iorocsmicas, s i m
ples y consensuales ( fam i l ia, grupos cara a cara, grupos de p es), y en las m s
t!' m acrocsmicas, complejas y conflictivas ( poltica m undial . aciones, Federa

ciones estatales, grandes organizaciones, etc). Gobernar estas i tuaciones es di

ri girlas, ordenarlas e i n tegrarlas: disear el mapa, problemas y f bjeti vos de la si
tuac in y diri g i rla hac i a ellos; establecer un orden de obl igaci on es, pretensiones
adm i tidas, recompensas y sanciones; y, por l t i mo, hacer sentir a l os actores
i mpl icados en la s i tuacin que adems de sus i ntereses, valore y creencias par
ticulares, existe un inters general , un bien com n a reconoc , sal vaguardar y
de sarro l lar.
Pues bien, el conju nto de actividades orientadas a i nfluir en esta actividad de
gobierno, o a desem pearl a, o a cambiarla o destru i rla, son acti idades polticas .
En este sentido ampl io, la pol tica emerge en todas las situacion s sociales. S itua
ciones para cuyo gobierno es imprescindi ble el poder. o capacida de obtener obe
d iencia, haciendo q ue otros hagan o dejen de hacer lo que u no uiere por medio
de i ncentivos posi tivos y negati vos, como son la coercin. la p suasin, la utili
dad o la i nerc i a .
Cuando las s i tu aciones son soc iedades, es dec i r, situac i on s soci ales com
@) pletas, que abarcan todos los mbitos de la vida hu mana, obser amos q ue aqu
ll as han experi mentado una evol ucin hi strica que i ncluye di ersas formas de
soc iedad tales como las tribus, las soc iedades seg men tadas, la po/is, los i mpe
rios burocrticos, el feudal ismo y la soc iedad estata l . Los aut es que ana l i zan
estas diversas formas las distinguen pri ncipalmente segn que xista o no dife-

[67 1
4

68 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

renciacin estruct ural de un ce n tro com puesto de roles e i nsti tuciones pol t icos d r
espec ial i zados, acompaada o no de la emergencia de un orden social i sonm i ne;:, n
co, en e l cual desaparecen l as desigualdades normativas e n t re grupos adscri pt i L
vos y particularistas, o s e mantienen ( Vid. Eisen stadt, 1 9 66, 1 9 7 1 . A l mond, n
1 966, 1 972). Hl Hlli
Desde q u e e m .!rge el Estado como forma d e organizacin pol tica hoy univer si<:
sal izada de la soc iedad, se produce dicho proceso de centra l i zacin y d i ferencia

cin estructural del poder pol tico, que en un lento proceso de madurac in va con
duciendo tambin hacia la isonoma. En consecuencia, emerge un mbi to pol tico 1 1 . I
especfi co, d i ferente de los dems, que se transforma en foco de i n fluenc ias, con
tl ictos y l uchas por el poder de gobierno del conj unto de la soc iedad. A partir de E
ese mome nto, la di nmica polt ica global cambia de sen tido, y en lugar de i n ter se
acciones meramente intragrupales o i ntergrupales particul aristas, las actividades d p
polticas se reorientan hacia el centro del poder soberano. qmeu
Desde el ltimo tercio del siglo xx, no obstante, se ha i n ic i ado una n ueva fase i n l
del proceso de modernizacin, que al universal izarse y global i zarse, hace experi
mentar n uevamente una transformacin profunda al Estado y l as rel aciones pol ti
cas. E l Estado se hace pequeo e i mpotente para gobernar los nuevos procesos
tue :I
. .....

socioculturales y polticos emergentes y los problemas y demandas que suscitan, ri l

tales como la conservacin del medio ambiente, el desarrol l o soste nible, la explo
sin o e nvejec i m iento demogrficos, las m igraciones masivas, el i ncremento de la
1a
a!
Ch.. .
distancia entre desarro l lo y subdesarrol lo, el m ismo diseo de pol ticas econmi
cas y sociales efectivas, o la l ucha contra el terrori smo global y l a del i ncuencia C t
transnac ional. la ....
La g lobalizaci 5n, por tanto, debilita al Estado, pero an no se ha producido la l
emergencia y construcc in de u n poder de gobierno global efect ivo, por lo q ue la
H uman idad se encuentra en u na fase de conv u lsin y transicin polt ica radical que
d"l d ll
los diversos autores i ntentan detinir. El Club de Roma, por ej emplo, habla de la nfi2
primera revoluciJ mundial , Toffler de Tercera ola, B e l l de sociedad postin n d
dustrial , Gu i l l e de sociedad informac ional. deuOI
Los efectos de esta revolucin han sido y segui rn s iendo asombrosos: ha
barrido al comunimo, sacudido por una profunda crisis econmica, poltica y cul s i r
tural e i ncapaz para adaptarse al cambio. Ha hecho el mundo pequeo y creado una m t. la
sola cul tura mundial, debido a la revolucin de las telecomunicac iones y l a difu d t.
sin i nstantnea de los acontecimientos, pautas culturales y decisiones. Ha inter I l c
nac ionalizado y globalizado la economa, al crear mercados m undiales q ue trans mas
miten i nstantneamente cambios de productividad, i n novaciones tecn ol gicas, C ty
i mgenes de productos y deci s iones fi nancieras. Ha transformado radicalmente l a m
estructura social, haciendo obsoletos gran parte d e los roles y ocupaciones d e l a come
industri alizacin anterior, creando paro estructural y marg in acin, cambiando l a '-

distribucin d e tie mpo d e trabajo y de ocio y haciendo emerger n uevos grupos tc p u

nicos y profesionales ascendentes. Ha cambiado l as relac iones i n ternacionales, d
difu m i n ando las fronteras y entrelazando las sociedades nacionales en relaciones pe _ :, i
m ucho ms i n tensas e i n terdependientes, creando n uevos actores transnacionales y re:;;
haciendo i noperantes y obsoletas las instituciones de gobernacin mundial . ti e:
El poder pol tico actual, por consiguiente, es todava y predominantemente u n f'
poder estatal , pero deb i l itado y e n crisis, convulso e i mpotente y cada vez ms p i

.,
,,


EL S ISTEMA POLTICO 69

t s dependiente ue cmo se uesarro l len las rel aciones i nternacionales y las i nstitucio-
nes mundiales para pou e r s u pe rar l a cri s i s . 1
t
l1l ,
La teora d e los sistemas con sti tuye en l a actua l idad la herrainienta conceptual
ms eticaz de todas las ex istentes para interpretar l as trans fd rmaciones q ue la
H u man idau est experi mentando como consecuenc i a de la glob tl izacin, y la cri
rli r sis del Estado y las rel ac iones internacionales.
-
lf
. -

1 1. EL PODER POLTICO COM O S I STEM A

1
En el anl isis del poder estatal , desde l os pri meros moment s de su aparicin,
se h a i ntentado defi n ir diversas funciones o modos recurrentes d actividad tpicos
ds del poder pol tico. Desde la clsica teora de la divisin de po eres de M ontes
quieu ( 1 972) hasta la neoclsica de Al mond y Coleman ( 1 97 ), cada autor ha
lt e i n tentado tipi ficar y clas i ticar las actividades del poder poltico.
( i Estas clas i ticaciones tienden generalmente a identifi car d versas funciones
JQ&\i desempeadas por estructu ras especializadas, partiendo del pres puesto de que l as
Cbs funciones son l as mismas en todos los Estados, aunque las estru turas puedan va
cifh, riar. De este modo, la identi ticacin de unas funciones univers tles sirve para el
:x1- anl i sis comparativo de los diversos sistemas y para la evaluaci de l a m ayor fun
, de la cionalidad o disfu ncionalidad pol tica de las diversas estructuras concretas.
rli S i n embargo, lo que no se precisa con claridad en muchas casiones es si el
te a concepto de funcin se retiere a la funcin del poder pol tico pa a la sociedad o a
l a de una estructura concreta para el conj unto del sistema poltic -concepto, este
i ctf'l a ltimo, tambin i mpreciso en muchas ocasiones.
lla A mi j uicio, convendra distinguir estos dos conceptos, equ valentes al de la
distincin e ntre sistema y subsistemas . As, a las funciones que sistema poltico
11- real i za para la sociedad se les podra denominar funciones global s, y a las funcio
o nes de los disti ntos subsi stemas polticos para el conjunto del sist ma se les podra
denomi nar subfunciones o jimciones operativas.
,sf.t a Pensemos, por ejemplo. en la defi nicin de las funciones u versales de todo
y l- sistema en Parsons ( 1 95 1 , 1 960), como aquellas de adaptacin> , reali zacin de
1 metas , i n tegraci n y Conservacin ( pattern maintenance> ), o la defi n icin
de las funciones polticas en Almond, Coleman y Powel l ( 1 960, 1 66) como aque
i r- l las de articulac in de intereses, a!!regacin de intereses, < reacin de nor
mas, apl icacin de normas, <<adj ud ica-in de normas, Co u nicacin pol ti
!
n la
ca y social i zacin y reclutam iento poltico . Las funciones de midas por el pri
mero podran considerarse fu nciones globales y las defi nidas or los segundos
ct.,la como subfu nc iones o funciones operativas.
td'bla Como ya he apuntado pgi nas atrs, en el tratamiento de es .e tema parto del
IS postulado de que la pol tica es la actividad de direccin, ordenac n e i n tegracin
nW&s, de l as situaciones sociales actividad sin la cual las situaciones no xisten. El poder
:io;es pol tico, por consiguiente, realiza estas funciones para la soc ieda , y cuando no l as
1a y real i za. o la sociedad desaparece y el poder pol tico se derrumba o el poder pol

ntm
tico es sustituido por otro para evitar la descomposicin soc ial.
A partir de esta tesi s de las funciones del poder pol t ico, no o stante, conviene
z f\s preci sar ms, identificando lo que podramos denom inar como o raciones tpicas






70 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

del poder o procesos de gobierno de la sociedad 1 Considero q ue stas son las y,
si guientes: no
A (l
l. Una actividad de direccin suprema de la sociedad, consistente en: brttH
La determinacin de la orientacin poltica, que se concreta en la defi n icin
As le
brt...:.;m
de la si tuacin, e l establecimiento de los grandes objetivos soc ietales y la determi
nacin de l as estrateg ias y tcticas pe rti nentes.
rAl:JeJ
ge p
La defensa, exteri or e i nterior.
o an:Ie;
La normacin finalista, o establecimiento de las normas .finales generales y
u ntc
superiores de la sociedad.
afa1
La
2. Una acti vidad de ordenacin e integracin de la sociedad, que se subdivide a
re e
su vez en :
ne t
La normacin instrumental, o establecimiento de las normas or...C?anizativas resu t ta
generales y superiores de la sociedad. u n n
La actividad administrativa, mediante la cual se ejecutan las normas y dec i o
siones generales, se proporci onan servicios pbl icos a la poblac in, y se extraen consta
los recursos materi ales y h umanos necesarios para el funcionamiento del poder tur s
pol tico. ent
La actividad ju dicia l, mediante la cual se adj udica el derecho preferente a los da t ug;
i ntereses conflictivos en los casos concretos. pmn
La actividad po lftico -pa rtidista , mediante la cual los diversos grupos determi

nan sus proyectos, estrategias y tcticas pol ticas, movilizan apoyos para los mis
mos y atiende n al reclutamiento de los titulares de los cargos pbl i cos y a su suce 111. l
sin en el poder poltico (Cuadro n .0 1 ).
a
C UADRO N.o co1L . ..., n
1

inr
Procesos de gobierno de la sociedad De e
CO h_ 1

DIRECCI N SUPREMA ORDENACI N E INTEGRACI N de

Orientacin poltica Normacin i nstrumental o
Defensa exterior e Actividad adm i nistrativa
i n terior Actividad judicial
Normacin fi nal ista Actividad poi tico-partidista

At)
La real i zacin de cada una de estas operaciones o procesos de gobierno es
compartida, generalmente, por varias estructuras o i nstituciones. As, por eje mplo,

la determi nacin de l a orientacin pol tica la realizan fun damentalmente l os rga
nos de direccin de los partidos, los medios de comu nicacin social, los gobiernos

1 Ver, para este tema, FRIEDRICH ( 1 968, Cuarta parte); WISEMAN ( 1 97 1 ) ; EISENSTADT ( 1 966).
(
En la elahoracilSn de este esquema de los procesos de gobierno, sigo en alguna medida la clasiti ',
,, me n t o
cacin de Eisenstadt. ni t"'e
..
,.:,




F.L S ISTEMA POLTICO 71

y. en su caso. los electores. La normac in l a real izan l os parla entos. los gobier-
nos y determi nados rganos de la admi n i stracin. etc. 1
Por lo que se retiere a la integracir)n. podra resu ltar til d i stinguir entre las

brechas vert icales y horizontales que pueden afectar a sus div rsas di mensiones.
;i As. la integracin puede romperse por brechas verticales de tipo secesionista o
brechas horizontales que afectan a la vigencia y fortaleza del sehtimiento de inte
rs general o Bien Comn (el sentimiento republicano>> de la polis, o la volu ntad
general de Rousseau). La exi stencia de altos niveles de idiocia>, paroch ial ism
!S o aldean ismo; de gran n mero de gorrones ( free riders ) o reb ldes; as como de
un alto nivel de corrupcin emergente desde la sociedad o induci a desde el poder,
afectan al n ivel de integracin del sistema.
La real izacin de esta actividad de gobierno por parte del po - er pol tico es una
j
8
respuesta a proyectos, problemas y dem andas sociales, y la ad pcin de decisio
l
nes y ejecucin de acciones en que consi ste esta acci ? n de go i rn produ e u nos

.
resultados en la soctedad, que redundan en un camb10 de la s1t ac10n soctal y en
;\' una transformacin de los proyectos, problemas y demandas ini iales.
e
a:
Por eso, la actividad pol tica de una sociedad puede consider 1 se como un fl uj o
constare y cambiante d e informacin y coercin entre diversa unidades estruc
)d turales interdependientes, que mantienen u nas relaciones relat' amente estables
entre s. Esta interdependencia permanente entre unidades relat vamente estables
1 da l ugar a un sistema, es decir, a una real idad n ueva con sus propi s pautas de com
portamiento y variacin.

ni
IC - 1 11 . LA TEORA DE LOS S ISTEMAS EN LA CIENCI A PO TIC A

L a elaboracin metdica d e l a concepcin del poder pol ti o como sistema
comenz a producirse en Norteamrica a partir de l a Segunda G u rra Mundial , por
infl uencia de la teora de los sistemas generales desarroll ad por Bertalanffy.
Desde aquella poca y hasta la actualidad, la teora de los si emas i mpregna,
como un nuevo paradigma, los diversos enfoques de ciencia pol 'ca y, en general,
de las diversas ciencias sociales.
Como afirmaba ya entonces Ackoff ( 1 959),

[ } La tendencia a estudiar los sistemas como entidades, ms q como conglomera
...
dos de e lementos, es coherente con aque l l a otra, propia de l a cien a contempornea. a
dejar de aislar los fenmenos en contextos estrechamente l i m i tados. y a exami nar prefe

rentemente la i n te raccin, en el marco de porciones cada vez ms a pl ias de la naturale

za. B ajo el rtu lo investigacin de si stemas y sus muchos sinni os hemos s ido testi
gos de l a convergencia contempornea de muy diversos desarrol los ientficos especia l i
, e:) .
o
zados [ .. ) . Estos diversos programas d e i nvestigacin, y muchos tros, se encuentran
>1 entrelazados en un esfuerw de i nvestigacin cooperativo que abarca n espectro constan

temente creciente de d isci plinas cientficas y tcnicas. Estamos partic ando en lo que pro
-- bablemente sea el esfuerzo ms omnicomprensivo que se haya he ho hasta ahora por
alcanzar una sntes is del conoci m iento cientfico.



El concepto de sistema es el de un conj unto cohesivo e interde endiente de ele
si mentos que interactan entre s y con el ambient, pero que no p ede ser descrito
ni entendido como l a mera suma de sus partes. Estas, en efecto, actan de modo

- -"



72 LA POLTICA, EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

distinto que si estuvieran aisladas, ya que su comportamiento depende del de las a

dems y de la lgica global del conjunto del sistema 2
A lo largo d e s u evolucin en las ciencias sociales, l a teora d e los sistemas ha
elaborado diversos modelos analticos con el fin de describir el comportamiento de
aqullos:

a) En primer lugar, el modelo estructural-funciona/, derivado de una cierta
concepcin de los organ ismos vivos y muy utilizado en antropologa y sociolo

ga \
Para el estructural-funcionalismo, Jos sistemas vivos son <<sistemas abiertos,

es decir, que mantienen un fl ujo continuo de intercambio con su ambiente. A pesar
de lo cual , se mantienen en un estado constante. Cada u na de sus partes o sub
sistemas ocupa u na posicin estable, formando en conjunto una estructura. Estos
(IS

poc
subsistemas desempean una serie de funciones que contribuyen a la continuidad cio l
estructural y a la supervivencia del sistema . mit.a.tr
De acuerdo con Merton ( 1 957: 49), este enfoque sigue los siguientes pasos polc
metodolgicos:
)
En primer trmino, se establecen ciertos requ isitos fwu.:ionales de los organismos, ra
que tienen que satisfacerse para que estos sobrevivan o funcionen con algn grado de estn.fct
eficacia. En segundo lugar, se realiza una descripcin concreta y detallada de los dispo
sitivos (estructuras y procesos) mediante los cuales se satisfacen tpicamente esos requi COI l
sitos en casos normales. En tercer lugar, si se destruyen algunos de los mecanismos o <e
tpicos que satisfacen tales requisitos, o se encuentra que funcionan de manera inade miento
cuada, el observador se sensibiliza para la necesidad de descubrir mecan ismos compen sist
satorios (si los hay) que cumplan la funcin necesaria. En cuarto lugar, e implcita en
de c
.
todo lo anterior, hay una exposicin detallada de la estructura para la cual valen los
requisitos funcionales, as como de Jos dispositivos mediante los cuales se cumple la
funcin. ttca, ..,o
S
El nfasis principal del enfoque estructural-funcional es el equilibrio, el man tem e

tenimiento del sistema, mediante mecanismos homeostticos. Carece, por el con

trario, de una percepcin de la heterostasis, es decir, del cambio, la produccin de
estados i mprobables, la creatividad, la emergencia de nuevos sistemas, etc.

En el mbito de la ciencia poltica, el ms tpico representante del estructural
funcionalismo es Almond, con su modelo de las funciones del sistema poltico 4

1 Para BERTALANFFY ( 1 973: 1 7), por ejemplo, un sistema . .. consiste en partes en i nteraccin [ . .. ]
Un sistema, o "complejidad organizada" puede definirse por la existencia de interacciones fuertes,
o interacciones que no son triviales, es decir, no lineales. Ver, tambin, del mismo autor,
Perspectivas en la teora general de sistemas ( 1 979), Tendencias en la teora general de sistemas
( 1 978). Al]
Por lo que se refiere a Jos sistemas sociales, es clsica la defi nicin de PARSONS ( 1 982: 1 7), segn
la cual [. . . ] un sistema social -reducido a los trminos ms simples- consiste, pues, en una plu
s
ralidad de actores individuales que interactan entre s en una situacin que tiene, al menos, un r
aspecto fsico o de medio ambiente, actores motivados por una tendencia a obtener un pti mo de sos l'
gratiticacin y cuyas relaciones con sus situaciones -incluyendo a los dems actores- estn
mediadas y detinidas por un sistema de smbolos culturalmente estructurados y compartidos.
' Ver M ERTON ( 1 957, Rev. Ed.); PARSONS ( 1 95 1 , 1 960).

-' Ver ALMOND y COLEMAN ( 1 960); ALMOND y POWELL ( 1 966 ) . Ver tambin )a edicin revisada de ver
esta misma obra, de 1 978. para u
:
t
4
:

 EL SISTEMA POLTICO 73

Para l ,

J
e l anlisis d e las cstrm.:turas pol ticas y d e s u relacin con l as func ones permite describir
4
y comparar s i stemas muy d i ferentes. Nosotros hemos defi n ido el oncepto de si stema, y
la tipologa de las fu nciones . de manera que i mpl ican que todos eUos deben desempear
d

1
dichas funciones. De este modo, podemos comparar Jos sistemas bservando qu estmc
l
turas polticas desempean las diversas funciones. La gran ventaja de u n e n foque estruc

tura l - funcional como ste reside en que nos permite evi tar la con fu in entre l os fi nes for
males de las estructuras y las funciones polticas que de hecho esempean [ A l mond,
1 966: 5 5 ) .

No obstante l o dicho, en un trabajo ms reciente y muy in\eresante, A l mond

( 1 969- 1 970) matiza su enfoque inicial resitundolo como varia le de la situacin
pol tica que se quiera analizar, de estabil idad o cambio. El enfoqljle estructural-fun

cional seria adecuado para comparar sistemas polticos en situacin de estabilidad,
mientras que otros enfoques como el ciberntico, lo seran para nalizar e l cambio t
pol tico.
h) En segundo l ugar, el otro modelo ms significativo des ollado por l a teo
l
ra de los sistemas es el mode lo cihen1tico. En l, se conci be al sistema, en su
estructura y funcionamiento, como anlogo a los servomeca ismos. Es decir,

t
como un s istema abierto, pero adems dotado de mecanismos de etroa l imentacin
o feedback>>, que le perm i ten un comportamiento i ntenciona . Este comporta
m iento i ntencional i ncluye adems la posibi1idad de u na reestru turacin total del
sistema, como consecuencia de su potencial idad para el cambio e metas derivada
de su capacidad de aprendizaje.
Los autores ms significativos de este enfoque, en el mbito e la c iencia pol
tica, son Easton y Deutsch 5
j
Easton ( 1 969 : 48) expone bri l lantemente su concepcin de la teora de los sis-
temas de la manera siguiente:

i
[ . . . ] Tal como yo lo concibo, el anlisis sistt!mctico arranca en eneral de la concep
cin de la vida poltica como u n conjunto del i m i tado de i nteracc ion , enclavado en otros
sistemas sociales y rodeado por el los, y a cuya i n fluencia est cons ntemente expuesto.
En tal sentido, resulta til i nterpretar los fenmenos polticos com constitutivos de un
sistema abierto que debe abordar los problemas generados por u exposicin a l as
i n fl uencias procedentes de estos sistemas ambientales. Para que su sista es preciso que
consiga retroal i mentarse en grado suficiente de sus realizaciones asadas y que pueda
tomar medidas para regular su conducta futura. Dicha regulacin ex g i r tal vez l a adap
tacin si mple a un medio cambi ante. segn las metas fijadas. per tambin modi ficar
metas antiguas o transformarlas por entero. Quiz no baste la ada tacin s i mple y sea
necesario que el sistema cuente con la capacidad de transformar s propia estructura y
procesos internos.

Para Easton, en concreto. el sistema poltico puede consider se, desde diver
sos puntos de vista, como:

Ver DEUTSOI ( 1 969) ; EASTOI\ l 1 9 6 5 a (est editado en castel lano, con e l ttulo de Esquema
para el anlisis poltico, 1 969 ) 1 965b ) .
 . .;
:

LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

74

a ') Una serie de interacciones por medio de la cual se asignan de manera n
autorizada l as cosas val iosas de la sociedad. remes
b ) Un medio para resolver diferencias.
'
(.
e ') Una serie de i nteracciones por medio de l as cuales las demandas son pro
cesadas y transformadas en productos . esl it
mio
d ') El medio a travs del cual se movil izan y orientan los recursos y energas
manda
de la sociedad hacia la consecucin de objetivos.
ter1 c:

. . . ) Esto no quiere deci r que cualquiera de estas i nterpretaciones alternativas pueda
ser considerada correcta y las dems falsas. Cada una enfoca l as funciones del sistema del o
pol tico de u n modo ligeramente diferente [Easton, 1 96511: 1 53 ] . si e
.

tal e 1
Para Easton, el sistema pol tico acta mediante la realizacin de un proceso de eje ]
conversin de demandas y apoyos en decisiones y acciones. Si el sistema se ve En t< -

incapacitado para adoptar decisiones, o stas no son aceptadas por la sociedad, no polc'
podr persistir, siendo sustituido por otro. e1 e "
Por otra parte, es caracterstico del sistema poltico que sus decisiones, y accio
nes retroactan sobre el n ivel de apoyo y demandas sociales, afectando de este tui p
modo, las consecuencias de su accin, a sus propias variables esenci ales. Y, pues mi o
to que, mediante los mecanismos de retroalimentacin o feedback, las autoridades . r
.

del sistema pueden conocer los efectos de sus decisiones y acciones, y el estado pae
del sistema y su ambiente, se posibilita de este modo una accin de gobierno inten brd
cional y coherente, y no guiada por el azar. todv;.') (
En el Cuadro n.o 2 podemos ver una representacin grfica del modelo de sis SS
tema poltico de Easton (Easton, 1 965b: 30). m /1
1 9, j

.en
CUADRO N.0 2 en c
deloc
Modelo del sistema poltico de Easton
cibern

so d
Sistema biolgico Ambiente
Sistema sesen tc.
Sistema de intrasocietal actI .
la personalidad re a
Sistemas sociales divers<
ten (
o
Sist. pol ticos
arr a
internacionales det ... . a

Sistemas Ambiente cri 1

m o le
ecolgicos
internacionales poltico
Sist. sociales
internacionales
( 1 9(4'1 :
ra
Lazo de retroali mentacin gin .

: :
V.
.
....
,;,._



EL S I STEMA POL TICO 75

e En el marco del enfoque de Easton se pueden distingu ir cuh tro especies dife-

n
rentes de cambio pol tico:
l . Un camhio de estmlo del sistema. consi stente en camb r s de las variables
1
mismo. Por ejemplo, pueden cambiar el contenido, frecuencia nmero de las de
esenciales del sistema que no afectan el modo caracterstico de ftuncionamiento del
.ar. mandas. o el nivel de apoyo ( d i fuso o espectico). o las autorid:. des, si n que el sis

tema cambie en su pauta caracterstica de funcionamiento.

eda
2 . Un cambio de rgimen (o tipo de sistema), consistente en modificaciones
del modo caracterstico de actuacin del sistema a travs de su roceso de conver
sin de demandas en productos. En este caso, se producen alter ciones fundamen
tales en los valores. objetivos y estructuras de autoridad del . istema. Como por
d ejemplo, cuando se pasa de un sistema autoritario a otro democ tico, o viceversa.

En estos casos, generalmente tambin se produce un cambio n las autoridades

polticas, siendo sustitu idas las antiguas por otras nuevas que so las que instauran
el n uevo sistema pol tico.
3. Un cambio de la comunidad poltica, cuando sta se r mpe, siendo susti
tuida por dos o ms comunidades nuevas, como consecuencia d 1 triunfo de movi
S mientos secesionistas.
4. Una destruccin o fallo en /a persistencia del sistema, e 1ando ste es inca
, paz de tomar decisiones o stas no son aceptadas por la mayor arte de los miem
nf;' bros de la sociedad. En este supuesto, la sociedad se descampo e en u na guerra de
todos contra todos que puede conducir a la emergencia poster r de uno o varios
-
IS- sistemas pol ticos nuevos, o a la absorcin de la antigua socied d por otra. El caso
ms tpico de esta situacin podra ser el Lbano de estos lti os aos ( Easton,
1 973).

En detinitiva. podemos concluir este rpido balance de la te ra de los sistemas
@) en la c iencia poltica, atirmando su utilidad como esquema te co para el anlisis
del poder, siempre que se complementen el enfoque estructur !-funcional con el
ciberntico. a tin de contemplar la dinmica pol tica en toda su complej idad.
<!> Por otra parte, la teora de los sistemas sigue vigente en la ctualidad, e i nclu
so podramos decir que como paradigma, dado que desde me iados de los aos
sesenta, en que se elaboraron los grandes modelos tericos de la ciencia poltica
f:> actual, sta ha seguido su curso mediante teoras de rango m dio, como la refe
rente a las pol ticas pblicas o las ele la eleccin racional y at lisis concretos de

11/.'i
diversos pases o aspectos. pero siempre en el marco de la teor general de los sis
temas 6 .
@ No obstante, las aproximac iones pioneras de Easton y D utsch fueron des
arrolladas posteriormente por diversos autores, mediante un elaboracin ms
detallada del modelo de sistema poltico. En las pg inas sigui ntes i ntentar des
f) cribir ms detenidamente la estructura v funcionamiento del sis ema a travs de un

modelo propio 7

'' Para un :-.lud i o m pormnoritado d la teora d lo:-. sistema:-.. ver ME HAN ( 1 968); WJSEIA:-!
( 1 <)66): Ym:G ( l lJ6R ).
7 Para el lo. tomar como ha:-e las ideas de David A PTER. a mi j u icio. u no de los a utores ms ori
g i nales y creativos e n e l tralaminlO d esta cuestin. Ver D. A PTER ( 1 <)65. 1 70, 1 97 1 ).

1":: :!;.' - .


76 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S ISTEMA POLTICO

I V. LOS LM ITES Y COM PONENTES DEL SISTEM A POLTICO
c t
Como habamos dicho, el si stema pol tico es una total idad, compuesta de dt. ..: 11
eleme ntos y re laciones, en tre el los y con el ambiente. La determi nacin de las tr i
unidades componentes del sistema, as como de sus l mites, consti tuye el pri n
cipal motivo de discrepanc ia en tre los au tores en el momento de e laborar u n aq J:
... .

modelo. l
El primer problema que surge con respecto a la nocin del sistema pol tico
es precisamente el de su definicin, el de sus l m i tes. Ante l cabe adoptar diver d ei
dl
<

sas posiciones que varan entre dos polos extremos, uno restrictivo y otro exten

p,
sivo.
La posicin ms restrictiva considera como elementos del sistema pol tico !J
camente las instituciones estatales y las autoridades que las integran, y como asun see1
tos pol ticos solamente aquellos tratados medi ante decisiones o acciones institu se
cionales, de carcter directivo, normativo o administrativo.
El inconveniente terico y prctico de esta posicin es que restringe el mbi dCI
to de lo pol t ico, sus sujetos, y problemas, obstaculizando la percepcin de et s
dimensiones esenc iales para la comprensin de los procesos polticos, tales su u n]
como las relaciones de poder e i n fluencia entre las autoridades y los grupos idt\ i J
sociales, los procesos de social izacin y creacin de opinin, los efectos del
cambio social sobre la vida pol tica, o las propias causas y dimensiones del cam
(
cret:n c
bio poltico. e 1
Desde este punto de vista, por ejemplo, solamente se podra entender un tipo r
de cambio pol tico, el emprendido por las autoridades, mediante la va de la refor mouel
ma, pero sin percibir su sentido global , y sus causas extrainstitucionales. Y, por ai i
e . . I'

ende, se bloqueara la comprensin de las crisis globales de los sistemas, de su a

derrumbe debido a procesos revolucionarios o de desi ntegracin pol tica.
ca t1
La concepcin ms extensiva identi fica como poltico todo el mbito de la aq . ... l .
sociedad, pero, ante el riesgo de quedarse sin objeto debido a la ausencia de l mi
tes del mismo, inmediatamente matiza esta definicin, aadiendo como rasgo defi
prc
po
nitorio de lo poltico el conflicto, o la coercin. Con ello, se vuelve a reducir i nde
bidamente el mbito de lo poltico al poder coerci tivo -por tanto, el estatal- o a poc

S
l as situaciones conflictivas, perdiendo de vista el poder no coercitivo y las s itua CO {)
ciones de cooperacin o conciliacin. COl . ... J
En mi opi nin, es preciso buscar un punto de aprox imacin teortico que tras nes
cienda los l mites institucionales de definicin de lo pol tico, haciendo coextensi de e'
vo el sistema pol tico con el conjunto de la sociedad, pero incl uyendo en l sola
mente algunos aspectos de la misma: aquellos problemas, demandas, expresiones ....a
su ..,.,
de descontento o violencia, o apoyos, que requieren decisiones o acciones colecti po ,
vas de gobierno. Es decir, que exigen acciones de direccin, ordenacin o integra en \.. 1 e
cin de la vida social. rs p
Este enfoque aprox i mativo exige tener en cuenta todas las dimensiones de la
v ida social que son sometidas a la actividad pol tica y todos los sujetos que ejer SIr a
ll.Jr
cen poder o i n fl uencia sobre las decisiones y acciones de gobierno. al
Pero para poder alcanzar un mni mo de precisin en la definicin de los l mi
tes del siste ma exi ste un problema terico prev io, que es el de determi nar sus wzi

dades constituthas. judt

'_

-j
'

' it , ....,
 EL SISTEMA POLTICO 77

De acuerdo con el modelo que estoy desarrol lando. los siste n1as pol ticos estn
constitu idos por tres unidades: la sociedad. la elite pol tica y el d obierno. Su orden
de enunciacin designa tambin una secuencia descendente de 1 eneral idad y abs-
traccin.
1
El gobierno. en concreto, es la unidad mnima del sistema, constituida por
aquel conjunto de personas que, en cada pas, asume la respon abi lidad ejecutiva
ltima con respecto a la direccin y control de la sociedad.
Por ejemplo, en un sistema democrtico parlamentario, el gob ierno correspon
de al gobierno como rgano. mientras que en un sistema co unista correspon
de al Presidium del Soviet Supremo y al Bur Pol tico del C mit Central del
Partido Comunista.
La sodedcu.,l es el agrupamiento social ms amplio, de base terri orial, sobre el que
se ejerce el poder poltico. Desde el punto de vista de la constmcc n de un modelo,
se puede considerar que est compuesta por elementos estructural s y culturales:
Los elementos estructu rales consisten en agrupamientos y g upos, diferencia
dos por su menor o mayor grado de organizacin y accin co ectiva (desde las
etni as, clases o categoras de estratificacin, a los grupos de pres n). Sea cual sea
su grado de organizacin constituyen, no obstante, el marco esr 1ctural bsico de
identi ficac in, posicionamiento y accin de los i ndividuos.
Los elementos culturales consisten en el conjunto de va res, ideologas,
creencias e intereses que motivan el comportamiento de los agrup mientes, grupos
e i ndividuos.
Ambos elementos. estructurales y culturales, constituyen as variables del
modelo de sistema poltico en el nivel de la sociedad, a partir de as cuales se ori
gina la accin poltica.
La elite poltica est constituida por un grupo reducido de i dividuos que se
caracteriza por su posibilidad de acceso al gobierno y su funcin mediadora entre
aqul y la sociedad, traduciendo las aspiraciones y deseos social en demandas y
proyectos y ejecutando las decisiones de gobierno. Transformn olas en acciones
pol ticas de direccin, ordenacin e integracin social.
Desde m i punto de vista, la resol ucin del problema de los . i tes del sistema
pol tico depende de la concepcin que se tenga de la elite pol ti . Y, de acuerdo
con lo dicho anteriormente, parece ms productivo tericamen e mantener una
concepcin amplia de la misma. Pero eso exige estrati fi car sus iversos compo
nentes. segn el quantum de poder e influencia con que cuentan n esta actividad
de mediacin entre el gobierno y la sociedad.
La elite poltica se define por su acceso al gobierno, mediante su ocupacin, o
su i nfluencia o control sobre el mismo. El acceso al gobierno es a resultante del
poder que cada individuo o grupo posee, ya sea ste estric tame nt pol tico, como
en el caso de l os partidos, o bien de otro tipo. como sucede con lo grupos de i nte
rs y presin o los grupos i nstitucionales.
La elite pol tica acta en el marco de diversas estructuras. qu se pueden cla
si ticar en primarias, secundarias o terciarias segn su mayor o m nor proximidad
al gobierno ( Apter. 1 97 1 : 1 33 ).

- Las estructuras p rimarias son l as legislaturas, administrac ones pblicas y

judicaturas. A travs de el las se efectan las actividades de adopc n y ejecucin
78 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEM A POLTICO
J

de dec isiones de gobierno. Constituyen los i nstrumentos oficiales de direccin,

pol uca
orde nacin e integracin .
- Las estruc.:uras secundarias estn constitu idas por los mov imientos y par bie .
tidos pol t icos, grupos rel ig iosos y tnicos, medios de com unicacin y centros de
investigacin y estudios. Es decir, por todos aquellos grupos que conforman la opi j;ist
'
n in pbl ica. nes -:h t
- Las estructuras te rciarias estn constituidas por los diversos grupos de dese
inters y presin, tales como sindicatos, y organizaciones y grupos empresari al es, Cm o
profesionales y culturales.

La estructura de la el ite pol tica vara segn el tipo del si stema, segn cada sis
tema concreto, y seg n cada fase y momento de desarrol lo del mismo. As, por
ejemplo, no es la misma la composicin de la e l i te pol tica de un si stema autorita
rio que la de un sistema democrtico: ni la estructura de la e li te polti ca i nglesa y
norteamericana, ni tampoco es la misma la composicin y estructura de la e lite
pol tica del franquismo durante la fase de instauracin y la postguerra que duran
te la fase del desarroll ismo de los aos sesen ta.
Los cambios en l a composicin de la elite poltica, si se producen sin un cam

bio del tipo de sistema, pueden significar un mero relevo de las autoridades guber
namentales, o bien cambios ms significativos con respecto al funcionamiento y
evolucin del sistema pol tico.

Adems de la elite poltica, este enfoque exige tener presente la posible pre

[
sencia de una contraelite, sin acceso al gobierno, que forme parte del sistema pol
tico sin estar integrada en l, y que podra canalizar el descontento y la v iolencia
pol tica dirigindolos hacia u n cambio de si stema.
El gobierno es la u nidad estratgica del sistema pol tico. Segn el tipo de sis
tema. el gobierno se re laciona de diversos modos con l a sociedad y la e l i te pol
tica.
En sus relaciones con la sociedad, el gobierno puede asumir diversos tipos de


valores u objetivos centrales, segn el sistema del que forme n parte:
Para l os sistemas comunistas, por ejemplo, el objetivo central es la revolucin
social, la realizacin de una transformacin radical igual itaria de la sociedad a l a V. .
que subordinan todos los dems objetivos.
Para los sistemas autoritarios conservadores, por ej emplo, el obj etivo central
(
es la salvacin nacional, e l mantenimiento de la un idad y e l orden de la sociedad ,
impidiendo su destrucc in o transformacin . 1 e
Para los sistemas democrticos, por ejemplo, e l objetivo central es la real iza de ;,rr
cin de la voluntad popular, s i n deti nir cul sea sta. Asu miendo como objet ivo tic e
central, por tanto, nicamente el mantenimiento de la apertura del sistema a la que
resulte ser la voluntad mayoritaria de l pueblo en cada momento.
re
Por otra parte, en el contexto de l tipo de autoridad existente que, como vere
mos, puede ser jerrquica o participativa, se configuran diversas estructuras de te
relacin e ntre e l gobierno y la elite pol tica:
i nt<
l . En pri mer lugar, la estructura de adopcin de decisiones puede e ncon
trarse ms o menos central izada o descentral izada; personalizada o i nstituciona
lizada.
:
pol
Al!)


 EL S I STEMA POL T ICO 79

2. Por otra parte, la estructura de il{/luencia y control etrati fi ca a la el ite

pol tica en di versos grupos. segn sus grados de i n fluenci a y control sobre el go-
biern o. 1
, 1
Estas son , por cons iguie nte. las u n i dades del s i stema pol (t i co. Las re lac i o-
nes entre el las y con el ambiente pueden anal i zarse a travs de un modelo, que
ocsarrollar segu idamente. y cuya representacin grtica p 1ede verse en el {
Cuadro n.0 3 :

CUADRO N .0 3

Un modelo de sistema poltico

Ambiente Descontento + - Ambiente

internacional internacional

..-------+---r
Violencia + -
:
i ;;J

r-
e:>
Demandas Influencia o :l .
C'D
1------t.-...-f e. tyj .,_
.......
__-1
___
o
c:r
c:D "
::::S
1--1 \
a. ----------
a g_
e:> ...
----------f o ::::S
Apoyos (') o Control

Orden y desarrollo Coercin + -

Ambiente Ambiente
internacional intemacion

V. LA ESTRUCTURA, EL PROCESO Y LOS TIPOS DE SIS

POL TICOS
:
Desde el punto de vista esttico, cada si stema pol tico tien u na estructura
determinada, segn cmo se articulen l as re l aciones entre la socie ad, la el ite pol
tica y el gobierno. Estas relaciones adquieren sentido por medio d u nos principios
1 de legitimacin, fi nales o instrumentales, de finidos por la cult a poltica y las
ideologas del si stema. Segn cules sean estas relac iones estruct rales y los valo
res que l as legitiman, se puede elaborar una clasificacin de dive sos t ipos de sis
temas, como veremos despus.
Desde el punto de vista di nmico, el si stema pol t ico es un t1 jo constante de
interaccin entre sus tres un idades. un proceso poltico, mediante 1 cual se forman
expectativas y de mandas sociales, que pueden ser transmitidas y t ansformadas en
t proyectos, estrategi as y tcticas por la elite y convertidas en decis ones y acc iones
por el gobierno y aqul la. Estas decisiones y acc iones van dirig s a l a consecu-

80 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S ISTEMA POLTICO

cin del orden y desarrol lo, segn la concepcin que se sostenga de estos objeti S .
ll
vos en el marco de los objetivos centrales del sistema. g'--"'r
Este flujo de interaccin entre l as un idades del sistema es un flujo de informa
cin y coercin en el que cada secuencia influye en la siguiente por medio de los

mecanismos de feedback o real imentacin.
Por lo general en el proceso pol tico existe una relacin i nversa entre infor
macin y coercin, de manera que los gobiernos recurren a la coercin cuando no
pueden atender a las demandas soc iales. O institucionalizan la coercin, como
sucede en los si stemas de autoridad jerrquica, a fin de no atender a aq uella infor
macin incongruente con los objetivos centrales del sistema. La coercin anula las
fuentes de informacin, por lo que puede dar l ugar a i ncertidumbre, deslegiti ma
cin del siste ma o aparicin de descontento y violenc ia pol tic a contra la elite, el
gobierno o el si stema.
El funcionamiento normal de los sistemas, a travs del proceso poltico, sigue
l a secuencia siguiente :

1 ) Expresin d e inputs (demandas, apoyos, mani festaciones d e descontento,

v iolencia) por parte de los grupos sociales, a travs de sus elite s .
2) Formulacin de opciones por parte de la elite pol tica.
S
3 ) Adopcin de decisiones por parte de l as i nstituciones. rLI
4) Realizacin de acciones por parte de l a el ite pol tica y la Administracin
pblica.
S (
fu na
5) Producc in de resultados en l a vida social.
6) Producc in de efectos sobre el estado del si stema, a travs de cambios en
di
el flujo de inputs>), e interpretacin de los efectos, mediante mecani smos de feed
back o realimentacin, por parte de la elite pol tica y e l gobierno 8

q i
El proceso normal de funcionamiento del sistema pol tico est orientado a l a l
realizacin d e l o s objetivos d e orden y desarrollo, seg n l a concepcin q ue d e los e
mismos tengan los. gobernantes, de acuerdo con los rasgos cen trales del sistema
poltico. '1
Por otra parte, la estructura del sistema poltico se define por las rel ac iones n
entre sus componentes. Es decir, entre la sociedad, la elite y el gobierno . Segn co rr
mo se configuren estas relaciones, nos encontramos con diversos tipos de sistemas. u /

Pero antes de continuar con nuestro intento de elaborar un modelo de sistema e ..... (
pol tico y una tipologa de los s istemas, parece interesante aportar l as tipologas de a:
dos autores, Arist teles y Shils, que resultan interesantes a fin de compleme ntar la
perspectiva sobre esta cuestin :
j

La tipologa de Ari stteles en La Poltica sigue pareciendo til en la actuali ci
dad. Clasifica los sistemas polticos segn e l n mero de los que mandan -uno, o
varios o muchos- y la fi nalidad que persiguen, sea el b ie n com n o el inters de C 1v
los que mandan . Segn esta ltima variable del inters persegui do, los sistemas d
1
11 El mecan ismo del feedback ha sido de ti nido por N. WIENER como la capacidad de ajustar .la
e
1 954,
conducta futura segn l os efectos de la accin pasada. Ver WIENER ( revised ed.: 33 ).


.41!!\
;J '
 EL S ISTEMA POLTICO 81

se rn puros o corruptos. La res ultante de esta tipolo g a es una' tabla como l a si

l
g uiente :

CUADRO N.0 4

El proceso poltico

UNO VA RIOS 1 M UCHOS

PUROS MONARQUA ARISTOCRACIA R EPBLICA

( !>EMOCRAC I A )

CORRUPTOS TIRANA OLIGARQUA DEMOCRACIA

<DEMAGOGIA)

Shils ( 1 962) realiza una tipologa de los sistemas pol ticos de su poca q ue
resu lta lcida por su conexin articulada de rasgos y lgica sistmica. Su tipologa
sigue siendo muy til en la actualidad, aunque le falta la inclusi ri en la m isma del
fundamentalismo islmico, q ue se desarroll posteriormente.
Veamos algo en detalle la tipologa de Shils . ste i dentifica le s siguientes tipos
de sistemas: La democracia poltica, l a democracia tutelada, la < l igarqua moder
nizante, la oligarqua totalitaria, y la oligarqua tradicional, ugiriendo en un
addendum de 1 965 un nuevo tipo que no elabora, el de la oligrqua teocrtica,
que i ntuye la e mergencia de Jomeini en Irn aos despus.
Detengmonos en cada u no de los tipos, pues resulta interesante su descrip
cin :

l . La Democracia poltica es detinida como un rgimen de 1 ob ierno civil por

medio de i nstituciones representativas y li bertades pbl icas. En el centro de este
rgi men se encuentra un cuerpo legislativo elegido peridicam nte por sufragio
universal (adulto o masculino) . El ejecutivo puede ser e legido ppr separado o de
entre los m iembros del legislativo, y est sometido a controles v revisin de sus
actuaciones mediante diversos mecanismos, llevando a trmi no sus pol t icas por
medio de una burocracia jerrqu icamente organizada y subordin da al m i s mo.
Aquellos que se presentan como candidatos en las e leccio nes lo hacen en aso
ciacin o por medio de partidos pol ticos que compiten entre s . El partido que
obtiene el mayor nmero de escaos domina la legislatura e n sol tario, o e n coal i
cin con otros partidos o con miembros disidentes de stos. En e l sistema presi
de ncial e l presidente debe trabajar en colaboracin con el part< o que ostente la
mayora parlamentaria.
La accin de ejecutivo y parlamento ha de estar sujeta a rev sin peridica y
evaluacin por e l e lectorado, as como a crtica permanente por nedios de comu
nicacin li bres e i ndependientes de las instituciones gubernamentles. En e l parla-
 ftll!\

82 LA POLfTICA. EL ESTADO Y EL S ISTE M A POLTICO

mento, el gobierno est sujeto a crtica por parte de la mi nora, y puede ser ob1 i 3
gado a di mitir por prdida de la confianza parlamentaria o por agotamiento de su cin erit
mandato y prdida de las siguientes elecciones. cha <.
Estos controles refuerzan la responsabilidad del gobierno y el parlamento con de lt
respecto a ciertos criterios de bien pblico acerca de los cuales juzga el electorado l ites dt
en ltimo trmino . blect.
Para que el control sea efectivo es esencial la existencia de un poder judicial un rI
i ndependiente del ejecutivo y el legislativo al que se pueda recurrir en defensa de ca paz d
los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con el gobierno y con los dems Shils

ciudadanos. Egip<
Por ltimo, en este sistema, todos los actores actan en el marco de una re a
Constitucin escrita o consuetudinaria que limita el comportamiento del ejecutivo, tmpu . ..
la mayora legislativa, la oposicin, la burocracia, el ejrcito, la polica y el poder rul
judicial , mediante normas constitucionales, convencionales y legales. no tq"'l
E. tt
2. La democracia fllte/ada se daba en el momento en que Shils detina este orga:
tipo de sistema en diversos nuevos Estados surgidos del proceso de descoloniza ga
.
diSC ly l l
cin, en los cuales sus 1ites deseaban en el mayor grado posible las i nstituciones
vien
del gobierno civil y representativo, y las libertades c iudadanas, pero eran cons
nf
cientes al mismo tiempo de las dificultades de su vigencia debido a la debilidad de
C I O n.
la cultura democrtica en sus respectivos pases. Por ello, defendan modificacio
l
nes prcticas o terico-prcticas de los pri ncipios e instituciones democrticas, a
y mi
fin de mantener un gobierno efectivo y estable, modernizar la economa y la socie
para "' :
dad y cultivar la cultura democrtica. Sukarno y su democracia guiada, Ceiln
un p
y algunas corrientes de opinin en la I ndia eran en aquellos momentos el ejemplo
de democracia tutelada.
4.
Este sistema, para Shils, se caracteriza por el hecho de que puede mantener
cnti.
todas las instituciones de la democracia poltica, pero adaptndolas en direccin a
per
una mayor preponderancia del ejecutivo. A fin de mantener l a disciplina del parti modern
do hegemnico, la cspide del ejecutivo y el partido se aproximan a una identidad tes d
mayor que lo acostumbrado en las democracias: la disciplina se mantiene en el
ida
partido y en el Estado por medio de una personalidad fuerte o una coalicin de per mtemt!I
sonalidades fuertes. Se debilita la influencia del Parlamento por presiones del eje total
cutivo o por la dominacin completa y disciplinada del mismo por obra del parti la vi
do dominante. Se reducen los poderes de la oposicin, aunque puede que se le per L s
mita existir, al menos fuera del parlamento, en los medios de comu nicacin y
Universidades. Y a la prensa se le otorga una l ibertad limitada bajo l a amenaza de

litari ,
en e
limitarla ms. La opinin pblica, en sntesis, est dominada por el ejecutivo, q ue
se expresa directamente a travs de los medios que controla e indirectamente por
potea . .....
presiones sobre los medios ajenos. tri.n
El principio de legalidad, para Shils, es uno de los rasgos de la democraci a ITIISl
poltica que probablemente s e mantenga e n mayor medida que los dems, debido monL.J
a las aspiraciones l iberales de los miembros de las lites de estos Estados. dien
Cuando el Estado de Derecho se vulnera, la democracia tutelar se inclina irre

versiblemente hacia la oligarqua. momu1
de e

'

 f!A


EL S I STEMA POLTICO 83

) 3 . La Oligarqua moderni:.lmte, en opi nin de Shi ls, se driva de la percep
e cin entre las lites pol ticas. m i l i tares e i nte lectuales de la exi stencia de u n a bre
cha e ntre el siste ma poltico y la sociedad. que hace que las ma$ as reaccionarias>>
de la sociedad tradic ional retrasen el avance hacia la modernidad. Por el lo, estas

l ites detienden formas de gobierno que concentren la autorid d e i nten te n esta
blecer un consenso total . En estos pases. la oligarqua parece ara estos sectores
1
: un rgi men de gobierno progresivo, eficiente. gi l . estable, virt u >so y consensual .

capaz de superar el paroch ial ism. la desunin y la apata. En 1 s tiempos en que

Shi ls escribe retleja la opinin del nac ional ismo rabe e islmic del Sudn, l rak,
Egipto o Paquistn. e ntre otros pases. de que la ol igarq u a sera 1 nico medio de
crear una soc iedad moderna a travs de una admini stracin raci nal y honesta que

IV impulsara el progreso social. La oligarqua. para estos sectores, a la teora natu

)' ral de los <<progresi stas radicales de los nuevos Estados, y ha ra de ser estable.
no totali taria, fuerte, honesta y eticiente.
El rgi men ol igrquico, civi l o mi l itar. se caracteriza por po. eer una l i te bien
organ izada y cerrada. similar a una camari l l a. que el i m i na el arlamen to como
rgano del iberativo y autnomo reducindolo a un papel aclama orio y de sancin
discipli nada de las dec isi ones del ejecutivo. La oposicin no s tolerada, disol
viendo todos los partidos o todos menos uno, o fal seando las el cciones, o asesi
nando o desactivando por medios coercitivos a los l deres de un potencial oposi
cin.
La ol igarqua modernizante se basa en una burocracia desarr l iada de t i po civil
y m i l i tar; en el uso de la pol ica y los m i l i tares como instrument s predominantes
para el mante n imiento del orden , y en la i nexistencia de derecho ciudadanos y de
un poder judicial i ndependiente como requisitos del Estado de erecho.

4. La Oligarqua totalitaria. segn Shi ls. es una oligarqu con aires demo
crticos, que tiene la ventaja de articularse mediante una poten e doctri na que le
perm ite rechazar la legitimi dad de la oposicin. A difere nci a e las ol igarquas
moderni zantes, que en ocasiones l legan a compromisos con cen ros indepe ndien
tes de poder tales como comunidades rel igiosas, grupos de l i naj , e i ncluso auto
ridades locales tribales y representantes de grupos econmicos siempre q ue no
inten ten llegar a ocupar posiciones i n tl uyentes en la esfera pol ica, la o l igarqua
total itaria. de conformidad con su doctri na. aspi ra a dom inar tod s los mbitos de
la vida y a anular todo centro de autoridad independiente.
Los l deres de los nuevos Estados tienden a usar uno de los os modelos tota
litarios, el comunista, aunque difci lmente consiguen i mpl antarlo totalmente, salvo
en contados pases .
Los principales componentes la oligarqua totali taria son , egn S h i l s, u na
potente, discipli nada y coherente lite i ntegrada en un partido u ido por u n a doc
tri na elaborada, que dota a sus i n tegrantes de la nocin de estar esempeando la
mi sin histrica de moderni zar su pas. El partido controla el Estado, posee el
monopolio del poder y no tolera la existenc ia de otro u otros artidos i ndepen
dientes salvo cuando los puede domi n ar.
El si stema dispone de un parlamento con meras fu nciones ac matorias y cere
moniales, desprovi sto de poderes reales y cooptado mediante e ecciones rituales
de candidatos del partido. Se prescinde del Estado de derecho, e un poder judi-

,.,_,

84 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEtviA POLTICO

cial independiente y de medios de comun icacin autnomos , al tiempo que la to ,t
Constitucin no cumple la fu ncin de l i mitar el poder, sino que se transforma en nadal
un elemento de organizacin del poder monopol stico. Y, por l timo. en lugar de i gu " . ih
opinin pbl ica independiente lo que se produce es una inte l l igentsi a>> orientada ...
;
a legi ti mar todas las dec isiones del partido mediante la propaganda y la educacin. Ch1t
No existe n i ngn gru po social au tnomo sino n icamente correas de transmi moL.Jc
sin de l partido. reh:
cla <
5. La Oligarqua tradicional descansa en una fi rme constitucin di nstica L.
al i mentada por creencias re li giosas tradicionales. El mx imo di rigente puede ser en 1
designado total mente en base a criterios de parentesco o por u na combinacin de co
parentesco y eleccin por parte de aq uel los legiti mados por razones de pare ntesco uJe
para partic ipar en dicha seleccin. El mximo dirigente se encuentra rodeado por lach
una corte palaciega integrada por personas vinculadas por parentesco o cl iente l i s
mo tradicional al monarca, o seleccionadas con algn cri terio meritocrtico que abaju, 1
complementa subsidiariamente el de fidel i dad al jefe. olig
Ex iste poca legi slacin, pues los grupos locales o de l i naj e ejercen un poder tuy L
independiente del centro, manteniendo su propia maqui naria fiscal , de seguridad o com !
incl uso j udicial. Por ello, tampoco existe una burocrac ia central desarrol l ada ni 1

unas fuerzas de seguridad ampl ias. No existe una opin in pb lica autnoma n i dad!
tampoco s e suele producir participac in q u e supere e l mbito local . de dei 1

6. Por l ti mo, como mencion anteriormente, en la segunda edicin de su ele
l ibro, de 1 966, S h i ls apunta la posibil idad de que surjan Oligarquas teocrticas, gob r
derivadas de un renac imiento religioso frente a la i nfluenci a modernizadora occi 1
dental. Aos despus, Jome i n i en Irn , los tal ibanes en Afgan istn, y l os mov i ac uc
m ientos fundamentali stas e n diversos pases rabes e islm icos, emprendieron la
construccin del nuevo camino i ntuido por Shils. estr't1
Parece conven iente analizar los rasgos bsicos de los Sistemas fundamentalis cia t
tas, tal como se desarrollaron hasta la actualidad, con posterioridad a la elabora
cin tipolgica de Shils.
de e
H. E. Chehabi (200 1 ) , anali za el rgimen de la Repbl ica Islmica de Irn y tien
concl uye que en l se dan caractersticas postotali tarias ( Li n z y Stephan, 1 996) arri c:
propias de una teocracia postradicional, debido a la mezcl a de un impulso ori trai JL.. ....c.
ginario hacia el totali tari smo, abortado por diversos factores como la estructura des dad1
central izada de la clereca q ue controla el pas, la ex istenci a de un cierto grado
de pl uralismo, l a real i zacin temporal de elecciones presidenci ales y parlamentarias
-aunque con el pluralismo limitado-, la exi stencia de medios de comunicacin
te d c
pod

que d isfrutan de una cierta l ibertad, la existencia de un liderazgo mal detin ido en el sob e
que las competencias del Presidente, del Supremo l der y del Consejo de men tJs
Guardianes entrechocan, y el predomini o de una mentalidad ms que de una ideo nedG\1
loga cerrada. Mentalidad detinida por el anticosmopolitismo y el populismo, l a par
hostilidad hacia EEUU e Israe l , la intolerancia hacia el secularismo y la cree ncia e n L
l a supremaca clerical . Para Chehabi , coexisten e n el sistema tendencias total itarias, o n
post-total litarias, autoritarias y democrticas, aunque la agregacin de todas e llas da den
como resultado una mayor proximidad al sistema autoritario tal como lo deti ni en mac1ur
su momento Linz ( 1 970). Con una importante diferencia, no obstante, con respec- es tr:2



 EL S I STEMA POLTICO 85

to a este t i po de s i stemas. como es la ausencia del pri nci pio de legal idad . subordi
i
nad o al I s l am y la rc l ig i<1n. ( Para u n estudio del rg i men i ran p teden consul tarse
igual me nte los trabajos de B uchta. 1 999 y Sch i razi , 1 996 ).
U na vez ex puestas estas t i pologas de A ri stte les y S h i l s. y a descri pcin de
Che habi del fu ndame n tal ismo i ran, y retomando el t rabajo d el aborac i n del
mode lo de sistema que apuntbamos l neas atrs, hemos de ob ervar que en l as
re lac i ones entre l os componen tes de l s i stema pol tico debe n tenc se en cuenta dos
cl ases ele e lementos. u nos de carcter estructu ral v otros de car te r c u l t u ral :
En pri mer lugar. el tipo de autoridad. de car?tcte r estructu ra . de fi ne el modo
en q ue se constituye y fu nciona el poder pol tico de l gobierno n sus rel aciones
con la sociedad y la e l i te pol tica.
Segn esta di mensin. la autoridad puede ser jerrquica o at to c rtica . por un
lado . o partici pati va. por el otro.
La autori daJ jerrq u ica emana de la cspide de l poder. de c icnde de arriba

abajo. med iante de legacin. por lo q ue se articula en estruct u r m onocrticas u
ol igrquicas, para las q ue el pl ural ismo pol tico de la e l i te o de 1 sociedad consti
wyen u n factor de desorden , desi n tegracin o i nmov i l i smo y n riesgo de des
com posicin.
111 La concepcin del orden operante en este t i po de au toridad e l a de que l a uni
dad pol t ica ele l a soc iedad es fruto del poder i ncontestado q ue e ana de l a cspi
de del gobierno.
La a u to rida d participativa se consti tuye y fu nciona de abaje arri ba, mediante
elecc in y representacin, por lo que la u n i dad po l tica de la soc iedad, q ue e l
gobierno encarna, s e deriva de l p lu ral i smo y l a part i c i pac in.
El poder es fruto de la represen taci n del mcx i m o posible d vol untades,y del
acuerdo sobre u n mn i mo com n de prin c i pi os y procedi m iento. de gobi e rno.
Segn ex i sta u no u otro t i po de autoridad. se con fi gu ran de 1odo disti nto dos
estructuras de rel ac in del gobierno con l a el ite pol tica: l a e.\tr ctura de influ en
cia y control de la e l i te pol tica sobre el gobierno. y l a estructu 1 de adopc in de
decisiones de gobierno.
E n el caso de la autoridad jerrq uica, la e l i te es cooptada y es asamente p lu ral .
t iende a ser re lat i vamente monol t ica y l as rel aciones de contr 1 se producen de
arri ba a abajo. La estructura de adopc in de deci s iones de gobi e no suele ser cen
tral i zada y el poder est concentrado en un solo rgano q ue act 1 con total autori
dad para adoptar l as dec isiones ms i mportantes.
En el caso de la autoridad partici pativa. la e l i te es p l u ral . sur e autnomamen
te de los g ru pos soc i ales y se estratitica en d i versos g rados de i tl uencia seg n el
poder social de los gru pos q ue representa. Ex iste u n control l a e l i te pol tica
sobre e l gobierno, q ue se ejerce desde l as estructuras primarias de l a e l i te (parla
me ntos y t ri bu nales, pri nc i pa l mente), la estructura de adopc in de dec isiones no
necesariamente es centra l izada. y s i e mpre se encuen tra d i v id id' requi rindose l a
participac in d e varios rganos para adoptar las dec i s i ones ms m portantes.
Los elementos culturales del si stema pol tico estn const i t u s por los \'afores
o principios de legitimacin. que pueden te ner carcter sacro o secular y se d iv i

de n en ltimos o jinales. e inmediatos o instrumentales. Estos p i nc i p ios d e leg i ti

mac in j usti fican o d a n sentido a l a s orientaciones h ac i a metas a l as rel aciones
estructurales entre los elemen tos del poder pol tico.
 11'1

,.,
86 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEIA POLTICO
111'1'1

Segn estas dos di mensiones, valores y relaciones de autoridad, se pueden

detinir d iversos tipos de sistemas polticos. mema
Antes de entrar en el desarrollo de esta cuestin. no obstante. conv iene tener estr
presente q ue existen bastantes discrepancias entre los politlogos en lo que se tras
refiere a la tipologa de los sistemas ').
Si bien es cierto q ue se produce acuerdo con respecto a los rasgos de los siste forr, .
mas democrticos, ex iste mu ltitud de clasiticaciones y entrecruzamientos por l o rest
q u e se re ti ere a los diversos tipos d e sistemas basados en formas d e autoridad jerr exis
qu ica. tin L. .
Un pri mer problema lo constituye el de si la categora de totalitarismo es uti 1d1
l izable como trmino de clas i ticacin o si, por el contrario, resulta demasi ado una
amplia, al abarcar sistemas como el comun ista y el nazi , que tienen rasgos coinci cer '- -
dentes pero tambin ampl ias divergencias en su estructura y funcionamiento. !Do
Para B rzezinski ( 1 962 ) : 1'1

e l totalitarismo e s u n a nu\!va forma d e: gohierno i ncluida dentro d \! la dasilicacin m s .-.,

2eneral de las dictaduras. Un sistema en el que i nstnunentos tccno16t!icamentc avanzados

de poder pol tico son ejercidos sin control por el l iderazgo central iz ;do de u n movimien
to de elite. con el ohjetivo de efectuar una revolud<ln social total, i ncl uido el condiciona
m iento del homhre en hase a determinadas y arbitrarias presunciones ideolgicas, procla
madas dentro de una atmsfera de u nani midad coercitiva del conjunto de la poblacin.
tima"'1
Para Linz ( 1 975 : 1 9 1 ), por otra parte, existe un sistema totalitario cuando: do <':
de l
[ .. . l . Existe un centro de poder monista, aunque no monol tico, y cualquier p lura renc1J
l ismo i nstitucional o grupal que exista deriva su legiti midad de ese centro, est creado y
mediatizado por l. en lugar de ser un producto del desarrollo de la sociedad preexi stente.
2. Existe una ideologa exclusiva. autnoma y ms o menos intelectualmente e l a
subtn"
borada, con la que se identitican el l der o el grupo dirigente y el partido que los sirve. Esta sea )il
ideologa es util izada como base de l as polticas o manipulada para legitimarlas. y est cir
cundada por determinados l mites ms all de los cuales se sanciona la heterodoxia. La jer
ideologa abarca algo ms que u n particular programa poltico o una deti nicin de los
en
l m i tes de la acci6n poltica legtima. proporcionando adems u n sentido de la historia,
algn significado ltimo, y una i nterpretacin de la realidad social. Adt
3 . Se estimula l a participacin popular y l a movil izacin activa a l servicio de tare sin _.
as pol ticas y sociales colectivas, siendo exigida, canalizada y recompensada esta mov i l i risll)..Q
zacin por medio de un partido nico y muchos grupos secundarios de carcter n"lonor,(l tata,_ .
l stico. La obediencia pasiva y la apata. el recog imiento en roles polticos <<parroquiale
de l
o <<de sbdito, caractersticos de muchos re2mcnes autoritarios. no se considera des( a-

ble por parte de los dirigentes.

si tiL-

Desde m i punto de vista, y aunque con la reserva de definir subtipos dentro de
la categora de sistema total itario, sta puede resultar til . Sin embargo, en la actua
l idad no existen ya casos empricos de este tipo de sistema, debido a la desapari
, ,.m
cin de los regmenes nazi y fascista. y a la burocratizacin, evolucin o derrum
be de los sistemas comunistas. t(h.
h,
c;tn
a,
' En el tema de la clasilicacin de los sistemas polticos ex iste una bihl ingrafa hastantc ampl ia.
Para una revisin rpida. ver WISEMAN ( 1 967): tamhin BLONDEI. ( 1 973, 1 97 2 ). ALMOND y POWEI . I . j)m
Jr. ( 1 978), DAHL ( 1 973 ). J.,
tll1l'

1'!11

;r

EL S I STEM A POLTICO 87

n Cabra pe nsar, por otra parte . e n aad i r u n tercer subtipo, tcpcrtico o funda
m enta l i sta. den tro de esta categora, aunque con la sal vedad que sus msgos
r es t ru cturales son totalmente disti ntos. ms descentrali zados, al const i tu i r la rel igin

:
e tra sce ndente el fu ndamento del si stema y encontrarse sta d i fu ndiUa en l a sociedad.
Un segundo probl ml q Le plantea l a clasiticac in d los s i emas basad? s n
:e_ for as de autondad Jerarqu Jca es el de que la categona de Sl t ema autontano
m
o res u l ta igual mente demasiado ampl ia, i ncl uyendo la m ayor parte de l os regmenes

- e x i ste ntes en l a actu a l idad y obl igando a la determ inac in de m tiples subt i pos, a
ti n de abarcar toda la amp l s i m a reali dad a la que tiene que conc ptual i zar.
i Uti l i zando los criterios de Linz, un sistema autori tario se car eteriza por tener
o un a estructura de poder jerrq u ica, y un p l u ral ismo pol tico l i m ' tado, y por care
th21- cer de una ideolog a el aborada y de una mov i l i zaci n pol tica ex ensa o i n tensa.
En efecto, para l ( 1 970: 255). los si stemas autoritarios son:

[ ... ) si stemas poitil:os l:aral:teril.ados por un plural ismo poi tico 1 i m tado y no responsa
bh:, sin una ideologa din:l:tora e laborada, pero en Jos que existen 1 cntal idades distinti
s
>S vas. carente de mm i l i1.ad<ln poltica extensa o intensa excepto e n a 'Unos momentos de
su desarrollo, y cn el cual un l der. u ocasionalmente un pequeo g po, ejerce e l poder
11-
dentro de l m i tes formal mente mal definidos pero de hecho bastante redecibles.
i-
o.. . a-
El problema, como decamos l neas atrs, surge de q ue los p i ncipios de l egi
' '
ti macin que susten tan a los si stemas autori tarios son bastante di ersos, i nc luyen
do objetivos tales como la construccin o la salvaci n n acional, a i ndependencia
de la metrpol i , o e l desarrollo y la modern i zacin. Por el lo. se h ce preciso dife
l(bra- renciar subti pos e n fu ncin de estos d i sti ntos objetivos 1 0
ty Desde mi punto de v i sta, dentro del sistema autoritario cab diferenciar dos

:-._ 1- .
subtipos, el conservador y el popu l ista, segn q ue el objetivo ce tral del sistema
liila sea la salvacin nacional o l a modernizacin.
1::1-- Un tercer problema q ue surge de l a clasificacin de los s i ste as de autoridad
t:la jerrq u ica es el de l os l m i tes entre los sistemas tota l itarios y aut ritarios, ya que
t:: tOS
en m uchas ocasiones la frontera entre ambos no resul ta clarame te determin ada.
Adems de e l lo. e l paso de u n tipo a otro de sistema se efecta n algunos casos
- sin solucin de conti nuidad. O, en otras ocasiones, el autoritaris o es un total ita

rismo deficiente o fre nado. en trminos de Linz ( 1 975: 3 3 2 s.). Es decir, u n

tota l itarismo q u e e s i ncapaz d e i mponerse debido al subdesarro l l o a l plural i s mo
))
. . ._ .1-
de la sociedad .
Resu miendo, por consiguiente, estas son l as tres m ayores di tic hades de l a c l a
($\
sificacin de los s i stemas de autoridad jerrquica:
!fA
.! . ..e
l. S i la categora del sistema total itario es til o no.
-
lari-
- 111
LJNZ ( 1 975 ) . por ejemplo. disti ngue dentro de los sistemas aworiwrios si te subti pos:
,.. a) Los regmencs burocrtico-mi l i tares.
h) Los re2mcnes hasados en el estatismo orgnico.
-
(8\ e) Los re menes mov i l i Ladore emcr2entes de sociedades postdemocrtica. .
dJ Los reg menes mov i l izadores surgidos de la independencia nacional .

l.
1.

e) Las situaciones y regmenes polticos pretotal i tarios>> o deti cientes.
/) Los regmenes autoritarios postotal itarios.
g) Las democracias>) raciales.
,.,

r-
 ,..:;-;
. .

88 LA POLTICA, EL ESTADO Y EL S ISTEMA POLTICO

2. Si el tipo de sistema autoritario no debera desaparecer para ser sustituido

n
por varios tipos que reflejaran mejor la enorme riqueza emprica existente. na o
3. Si no se podra encontrar un criterio de clasificacin que desl indara mejor ten L e ... ,

los lmites entre los sistemas total itarios y autoritarios, dada su tenuidad en diver
sos casos empricos. gu i; "

y jea c.lfl
...

Una vez planteadas estas dificultades de clasificacin, vamos a continuar con nues Jas tJ
tro punto de vista sobre el tema general de la clasificacin de los sistemas polticos. del t
Como decamos, adems de por el tipo de autoridad, los sistemas se pueden
n. I
definir p9r los valores o principios de legitimacin que orientan su comporta se t<
miento. Estos pueden tener carcter sacro o secular, y se dividen en t/timos o tiv i
finales, e inmediatos o instrumentales. a..J e :
Los valores t/timos de carcter sacro constituyen una religin poltica, en poc
la que se sacral iza la colectividad, a la cual se dota de finalidades propias y anta

:
gnicas de las de los individuos y grupos sociales. stas, desde el punto de vista
moral e histrico, son derivativas, secundarias y en muchos casos residuales, por
lo que deben subordinarse a aqullas.

Los valores ltimos orientan la direccin de la vida social hacia el beneficio de
la colectividad, tal como es definido desde el sistema poltico por el grupo diri
gente. El conjunto de la vida social debe someterse a la disciplina derivada de la
realizacin de dicho beneficio colectivo 1 1
Lo que es caracterstico d e este tipo de valores es que presci nden del libre flujo
de informacin entre gobierno y sociedad para definir las metas de la orientacin
del gobierno. Por el contrario, es la religin poltica -ya sea el nacionalismo,
el comunismo o la religin hecha dogma poltico- la que define a aqullas, con
figurando un modelo de sociedad futura que no debe ser contaminado por los
intereses e ideologas corruptos o residuales que surgen de la sociedad actual. sta
debe ser mo'ilizada para llegar a aqulla, asumiendo el gobierno una posicin de
ue
confrontacin con los valores e intereses que representan el pasado. Al l legar al
en (
estadio final, los valores de la religin poltica habrn impregnado la sociedad, per
mitiendo entonces el libre flujo de informacin entre el gobierno y la sociedad,
pues los intereses e ideologas del pasado habrn desaparecido. La desigualdad
poltica y el poder jerrquico se harn innecesarios.
Los valores t/timos de carcter secular definen a los i ndividuos y grupos
como sujetos de la racionalidad y capaces de conocer sus i ntereses reales. Los
valores colectivos solamente pueden resultar de la suma de los valores e intereses

de los individuos y grupos -o de la resta de algunos, en el caso de los sistemas
autoritarios-De ah que los objetivos ltimos del sistema son los que surgen 1'*\
inmediatamente de la sociedad tal como es.

La actitud y el comportamiento polticos derivados del mantenimiento de este
tipo de valores ltimos es el escepticismo y el pragmatismo, la defi nicin da a
da de la orientacin poltica del gobierno y la sociedad.

1 1 Para una defi nicin de estos tipos de valores o principios de legitimacin, ver APTER ( 1 965). Y
tambin, T. PARSONS ( 1 982, 1 968). _,.-....,_
APTER, concretamente, define dos tipos de modelos, el de la colectividad sagrada, y el secular liber 12 E
tario, que constilUyen criterios valorativos alternativos para la constitucin de los sistemas polticos. .
I'CS I\ .1

.di'\

1
:/J 1

.cllllo.
:..


t1l\
r'\
t'il\ EL S ISTEMA POL TICO 89

to Final mente, los valores o p rincipios de legitimacin instrw,entales determi

n

r
na n los princi pios concretos de sentido o j usti ficacin del tipo de autoridad exis-

1
te n te, de l as estructuras concretas de poder del sistema.
li - ,-
As, por ejemplo, el pri ncipio de dictadura del proletariado partido de van-
o u ardia, central ismo democ rauco y d o bl e depen denc1a; o e 1 de cu d 1' l l aJe,
elitismo
y

"

jerarqua; o el de pluralis mo. divisin de poderes y soberana p pul ar, circundan

.._

n- las estructuras concretas de poder configuradas en funcin de lo valores ltimos

'lf'\ del sistema pol tico.
teon A partir de las variable s mencionadas hemos elaborado una < lasificaci n, que
- se puede enfocar desde dos puntos de vista, uno emprico i nducti vo, y otro deduc-
r tivo o ideal-tpico.
Desde e l punto de vista emprico i nductivo, la clasificacin de l os s i stemas
1) pol ticos resultante es la si"'guiente:
ll-

v a Tipos de sistemas:
' t.. Jf

ie
'*) l. Democrtico.
2. Autocrtico.
G._.-
1 ) Totalitario.
j ( 1 ) Comunis ta

tl (2) Nacional i sta.

(3) Fundame ntalista.
e 2) Autoritario.
;?i, ( 1 ) Conservador.
CC> -
(2) Popul ista
3) Monarquas tradicionales 12

Desde e l punto de v ista deductivo, la c lasificacin se represe 1ta grficamente

l
..... . en el Cuadro n.0 5 :

dau-,
CUADRO N.0 5
[
-
Tipos de sistemas
tpvS
Tipos de valores
SACROS S ECUL A I ES
ms

. . A UTORITA R/0
e TOTALIT.4.RIO


COM UNISTA
P OR
S JERIRQUICA CONSERVA
Su!
c c:z::
N AC IONALISTA
FUN DAMENTALISTA
POPULIS A
r
PARTICIPATIVA COM UNITARIO DEMOCR rco

(lA
)).'i'

'b

} 1 Es sta una categora de si stcmas q ue va extinguindose lentamente, co sti tuycndo un tipo

-

residual .
,..


- ;
 fF\

!!f!!!'o,

l"f!!'.

90 LA POL TJC A. EL ESTADO Y EL S I STEMA POLTICO

En efecto. segn las dos variables mencionadas. los tipos de valores y el tipo \
de autoridad. se confi guran cuatro tipos de sistemas: el total itario. el autoritario. el estruc t
democrtico y el comunitario. poC:
El sistema totalitario se caracteriza por la existencia de unos valores lti mos m t
de cankter sagrado que deti nen una religin pol tica. sta puede ser el comu
nismo o el nacional ismo, y a su difusin y realizacin se consagra todo el sistema \'llllc .
poltico. La autoridad es jerrqu ica, y orientada a la modelacin de todas las esfe m o.
ras de la vida social, desde la moral idad individual hasta la economa o la cultura. cont
El i nstrumento pri ncipal de este sistema es el partido nico, como aparato pol i . . ..; ;
capaz de tomar el poder y d i rigir la sociedad al servicio de los valores ltimos de obs
la religin pol tica. dete)iql
La diferencia de valores entre el comunismo y el nacional ismo fascista o nazi, o el e ...

reside en que los pri meros pretenden real izar una revolucin social que, mediante
la soc ializacin de los medios de produccin, haga desaparecer las clases sociales trol
y establezca una sociedad igual itaria, sin clases y sin Estado. tanov
Los fascistas y nazis, por el contrario, pretenden fundir o unificar los intere pol
ses de las clases sociales e n la suprema unidad del Estado, como representante de de ,
los i ntereses superiores de la nacin, a travs del i ntervencionismo y el corpora rios ue
\
tivismo.
Ambos sistemas se caracterizan, no obstante sus diferencias, por la similitud tenci6\..
de la posicin del gobierno con respecto a l a sociedad, en lo q ue se refiere al pro la vvw
ceso poltico. El objetivo central de ambos sistemas -la revolucin social o la rea de s
lizacin del Estado nacional- lleva al partido y al gobierno a asumir una estrate mi e
gia de movilizacin y confrontacin con respecto a la soc iedad . Exige construir sito
una sociedad unnime, i nspirada en e l dogma de la rel igin poltica y movilizar a pod, 1
las masas para enfrentarlas con los i ntereses, organizaciones, ideologas y actitu ra
des que se opongan a la revolucin o a la unidad nacional . ten e
Dentro de esta misma categora de sistema totalitario, aunque con matices, 1 .1
puede incluirse tambin el sistema poltico fundamentalista, que representa l a el r
reaccin integrista rel igiosa d e l siglo vei nte frente a la modernizacin y la civili u
zacin i ndustrial y posi ndustrial. Los valores sacros de este sistema poltico son los Cl0f1. ..
de la rel igin tradicional -el islamismo es el caso ms i mportante en la actuali al te
dad-,. a la que se pretende mantener o recuperar frente al i ndividualismo y el
materialismo de la modernizacin y la i ndustrializacin. to til- _;
El sistema de autoridad es tambin jerrquico, pero apoyado y complementado aut
por la estructura organizativa de la rel igin tradicional , lo que atena la necesidad teocllJ.
de un partido totalitario que imponga a una sociedad secular u na rel igin poltica. idea . j
Lo que estos sistemas pretenden es detener el proceso de penetracin exgena 11
de la modernizacin, q ue simultneamente i mpone a estos pases una posicin quis
subordinada en el mbito internacional . Esta es consecuencia, precisamente, del cara"' ..

hecho de encontrarse dichos pases, en la mayor parte de los casos, en una posi tibl
f
cin geogrfica y estratgica central por lo que se refiere a la extraccin y sumi estr
lecti " '-'
..,

n istro de energ a y materias primas imprescindibles para el proceso de i ndustriali -

zacin. ho
El sistema autoritario, a diferencia del anterior, carece de una rel igin pol ti
"
tos
- :
ca, se l imita al control del poder, sin pretender domi nar todas las esferas de la vida las a\.. "
social . dad I'J!!'I'o
_...

p..,

Al3ll.


E l . S I STE\IA POLTICO 91
1

o La au toridad es jerrqu ica y general mente muy person al izada, debido a q ue l a

r el
es tru ctura bsica ele poder. el part ido n ico. s i existe, est po o estruc turada. El
poder puede estar en manos de un partido n ico. una j u nta mil tar. un l der caris
ts mtico. o una combi nacin de todos o algunos de estos sujetos.

: u- La ideologa que legitima el sistema es el nacionalismo, q ue puede ser conser

S - ana \'a dor o populista. seg n que pretenda el mante n i m i e nto del orden soc ial o la
- modernizacin . Pero esta ideologa, en la mayor parte de l as casiones, no est
J a. con siste ntemente form ulada. dando l ugar a mental idades ms que a m i l itanc ias
laito polticas. y a un c ierto pl uralismo dentro de los grupos que apoyan el sistema. No
e obstante este plura l i smo l i mitado, el sistema se basa en la excl usin coerc itiva de
determinados grupos, a los que se considera pe l igrosos para l a .\1 tl\'(tcin nacional
i. o el desarro llo.
lie El proceso normal de fu ncionam iento de l sistema se rige por una pauta de con

: s trol de la vida pol tica, a ti n de mantener el sistema jenrqu ico d au toridad, adop
tando para ello una estrateg ia consciente de exclusin de det rm i nados grupos
1 -
tt e
poa-
pol ticos y desmovi l i zacin de la sociedad. En caso de que se erm i ta algn ti po
de movi l i zac in es la i mpulsada y controlada desde e l poder, co. fi nes plebiscita
rios de apoyo al lder carismti co.
El sistema democrtico se caracteriza por su autoridad part ipativa y la exis
il tencia de un n ico valor l timo de carcter secular, consiste nte e l a reali:.acin de
P.fO - la ro/untad popular. sea cual sea sta. Prec isamente debido a es e c arcter secular
- de su objetivo ltimo, en el si stema democrtico lo m s im port te es el m anteni
tr- miento del sistema de au toridad, plural i sta y participativo, que e nstituye e l requi
it r sito para la real izac in de dicho objet ivo. En e fecto, sin e l m ntemiento de un
z -a poder pol tico revers ible y l i m i tado, que se pueda perder por vol ntad de l a mayo
ra del pueblo, no es pos ible alcanzar el mnimo de consenso ne esari o para man
:- te ner un sistema basado en la discrepancia pol tica.
:ic.e, Por el lo, la pauta de fu ncionam iento del sistema democrtico se caracteriza por

el rasgo de la conciliacin de las di screpancias por medio del anteni miento de

IV - un mnimo comn denominador estructural, consistente en las normas constitu
n - .'i cionales que garantizan l a accesibilidad del poder pol t ico y la posi b i l idad de l a
u al ternancia e n el desempeo del mismo.
Final mente, util izando el mtodo de clasi ficacin deductivo aparece un cuar
y to tipo, el sistema comunitario, caracterizado por l a existencia d valores sacros y
l autoridad participativa. Este tipo, que Apter ( 1 965 , 1 97 1 ), por ej mplo, denomina
i teocrtico, no ha existido empricamente nunca, pero constit e un impulso o
ica.; idea-fuerza existente a lo largo de la hi storia pol tica de la hum idad .
!- Los pensadores utpicos, los demcratas radicales, l o s m xistas, l os anar
;i@i, quistas. han i magi nado siempre un modelo de soc iedad en la que la divisin social
Otl caracterstica de la poca contempornea desaparecera, y en l a ue seran compa
o ti bles y complementarias la igualdad y la l i bertad. En esta soci dad existira una
estructura social igualitari a y un consenso unn i me con respect a l os valores co
: lectivos, por lo que no sera necesario el poder coercitivo par gobernarla. Los
hombres vivi ran en una sociedad igual itaria y participativa en 1 que l os con fl ic
r to s antagnicos entre l os grupos sociales habran desaparec ido, la obediencia a
ti t las decisiones colectivas se impondra mediante el convenci mie to de su necesi
dad y carcter bentico.

. .



92 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S ISTEMA POLTICO


Esta teora poltica, elaborada por el pensam iento utpico, deti ne, por consi cr a
gu iente, cmo podra ser un cuarto tipo de sistema, construido deductivamente a una . a l
partir de las variables de la clasificacin. '
La vi sual izacin grtica de la pauta caracterstica de funcionamiento de cada exc.IJ.tsi
tipo de sistema, puede ser represen tada en el cuadro sigu iente : can:A a
qui
CUADRO N .0 6 tiV f
Pauta de funcionamiento de los sistemas
V l . L
Tipo de objetivo central

Un:

SACRO S ECULAR
a e11
$j COERCITIVO
TOTALITA RIO: MOVILIZACIN A UTORITARIO: MANTENIMIENTO

CONFRONTACIN DEL CONTROL
moot!rr
8
ce
EXCLUSIN
bio n
u COMUNITARIO: CONSERVACIN DEMOCRTICO: MANTENIM IENTO antl
CONSENSUAL DE LAS CREEN- DE LA ACCES I B I - p r
:
u
CIAS LIDAD DEL PODER o1 d... _ac
COOPERACIN CONCILIACIN


}, L.A
Desde el punto de vista teortico, el definir pautas caractersticas de funciona
miento de cada tipo de s istema puede resultar de enorme utilidad para vislu mbrar
los umbrales del cambio pol tico y sus propensiones, o para atisbar cundo se pro to <
ducen lo que algunos autores llaman deslizamientos, o situaciones de transicin, ma '-'P
que s igni fican un cambio no formal del sistema. S ituaciones en l as cuales el siste netA!]
ma funciona como si fuera otro, lo cual hace e merger contradicciones que fuerzan
el cambio formal de tipo o la desintegracin.
ace1\.;1 a
As, por ejemplo, cuando en un s istema total itario se reduce la mov i l izacin, y gru
la religin pol tica se ritual iza, se puede estar asistiendo al trnsito no formal de
un sistema total i tario a un nuevo tipo, que Linz l lamara rgimen autoritario pos
totalitario . En l el objetivo central sera bsicamente un objetivo conservador, de
;jf,
tad
mantenimiento de la estructura de poder y de control de la situacin poltica. E l lo
l levara a u n pluralismo l imitado y controlado que no pusiera en cuestin la ideo
1 .:
anL.uCI
loga ritualizada q ue constituye el fundamento de legiti macin del si stema, ni tam esp. o
poco el poder establecido. ac c
.
Por el contrario, cuando en un rgi men autoritario comenzara a producirse un m1e1lln:
proceso de mov i l izacin -i mpulsado desde el gobierno o desde algn grupo O Sl(
social- e n base a una ideologa nica, con caractersticas de rel igin pol tica,
' (;
t
estaramos asistiendo a un deslizamiento hacia un sistema totalitario, cuyo objeti do lv q
vo central sera la consecucin de l a u nanimidad en la definicin de los objetivos dav
ltimos y de los fundamentos de legiti macin del sistema.
Es posible que, en la actual idad, este proceso de transic in se est producien
. .
d
b 1 l 10a
e
r

do en algunos pases rabes, que parecen estar i niciando un des l izamiento hacia e l C lOI . .

fundamentalismo. En estos casos, entonces, los intentos d e transformacin demo- ma c

 EL S ISTEMA POLTICO 93

crtica pueden fracasar. debido a que la propensi6n del proceso pol t i co es hacia

t
u na pauta de fu ncionam iento tpica del total itari smo.
O. por poner otro ejem plo. cuando un si stema autoritario re uce o ate na las
ex usiones a que somete a determ inados gru pos po l t icos. lib ra l i zndose, est
cl
cambiando su pauta de fu ncionamien to hacia la del t i po de s i st ma democrtico.
que ex ige la conc i l i acin y el cambio h acia estructuras de poder de tipo partici pa
ti vo. basadas en la m ayora y la alternancia.

VI. LOS S I STEM AS Y E L C A M B I O POL TICO

U na vez establecidos los elementos. caractersticas y tipos d si ste mas, vamos

a entrar en el estudio de l i ntri ncado tema del cambio pol tico.
Como ya habamos vi sto. en la actualidad ex iste en el mun o un proceso de
modern izacin de carcter u n iversal . crecientemente acelerado, ue produce cam
bios en todas las esferas de la v ida hu mana. Este proceso sit al poder pol tico
ante el dilema de aceptar la modern izac in como meta e i mpu l s rla, o no hacerlo,
pero sufri endo sus efectos en ambos casos . Es dec i r. ante el di ema de cambiar,
orde nadamente o no. el orden social ex iste nte .

l. LA MODERN IZAC IN Y EL CAM BIO POLTICO

Es m u y difci l s i n tetizar las caractersticas del cambio so ial actual, sobre

todo porq ue sus ol eadas son vari as, cada vez ms frecuentes i n te nsas, y ade
ms operan conj u n tamente y de modo simul ti.i neo en l as divers s partes del pla
neta.
Abstrayendo al mxi mo, la modernizac in consiste en un ca bio cada vez ms
acelerado e i ntenso de todas las estructuras sociales. N uevas te nologas, nuevos
grupos -ascendentes y descenden tes-. nuevos problemas , nu vas potencial ida
des. son el producto de la modernizacin. Como si se tratara el di bujo de una
esp i ral. los parmetros de las situaciones posteriores son cambi os por los resul
tados de la activ idad derivada de las si tuaci ones anteriores.
Desde el punto de vi sta cultural , este cambio se traduce en u proceso de secu
lari zacin, puesto q ue lo que ayer pareca ms sagrado -el desti o, el u n i verso, el
espacio, el tiempo, el hombre, la naturaleza- hoy puede ser od iticado por la
accin h u mana. Lo n ico que queda como permanente -al men s de momento, y
mientras no nos autodestruyamos como consecuencia de una el ccin equivocada
o suicida- es la necesidad de elegir.
El hombre necesita del conoc i m iento de toda la real idad para oder seg u i r sien
do lo que es, pues si no es capaz de seguir un ru mbo correcto n med io del ven
daval del cambio, acabar por despearse en el abismo del jinis errae.
Por eso, como consecuencia del cambio estructural. cada vez es m ayor la posi
bi l idad y la actualidad del desorde n, y como resultado del proc so de secu lariza
cin tiende a prod uci rse el refugio en el nicho del integrismo, e nacional i smo, l a
magia o e l ut i l i taris mo individualista.



94 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

Desde el punt o de v ista poltico, que es el q ue ahora nos interesa, la moderni ha d
zacin produce cambios en las un idades y relaciones del sistema pol tico: el t!QO
est< c
- Cambios en la sociedad (n uevos poderes, nuevos grupos. nuevas ideas, otr
nuevos problemas ). S
- Cambios en la elite ( n uevos equilibrios de poder e intluencia).
- Cambios en el proceso (demandas distintas, diferentes niveles de apoyo,
violencia o descontento, y coercin ) .

- Cambios e n e l gobierno ( nuevas autoridades, nuevas orie ntaciones, nuevas
pol ticas) .

Por aadidura, l a modern izacin, a l ser un proceso universal , produce cambios
que trasc ienden las fronteras estatales, modificando las relaciones entre los Esta
dos y haciendo aparecer presiones internacionales que alteran radicalmente las so

ciedades y los si stemas pol ticos.
Estas alteraciones pueden producir diversas transformaciones en los disti ntos
niveles de la vida pol tica cuya sistematizacin intentaremos real izar en las l neas
que siguen.
-
polu "::o
Cua<J
nes t
2. LAS CATEGORrAs DEL CAM B IO POLTICO
-
Exi sten diversas categoras o especies de cambio pol tico, que se pueden clasi estr t
ticar segn el criterio de su mayor o menor visibil idad . Y uti lizo este criterio, de la
visibi l idad, puesto que la relevancia mayor o menor del cambio pol tico es i mpo otro
sible j u zgarla en el momento que se produce, siendo necesario para ello una pers
pectiva histrica.
e:
herenci
Desde este punto de v ista, de menor a m ayor visibil idad, el cambio poltico acal
puede clas ificarse de la siguiente forma: tipo

a) Cambio de estado. bio

b) Cambio estructural.
e) Cambio de la pauta de jimcionamiento del sistema.
d) Cambio del tipo de sistema.
e) Desintegracin o absorcin del sistema poltico.
rs s
Vamos a anal izar cada una de estas categoras: s1on .. .

o e!
a) En pri mer lugar, el cambio de estado del sistema poltico se produce cuan
do se alteran en alguna medida las unidades del sistema o l as variables del proce
zaciL.......
so, pero sin que esta alteracin modifique n i nguna estructura significativa, ni la cnt:
pauta general de funcionamiento, ni el tipo de sistema. ras
As, por ejemplo, se pueden producir cambios no modificativos en l a sociedad, de pu..t.l.
la elite o el gobierno; o en las demandas, apoyos, descontento, v iolencia o coer
cin. O, en fin, cambios en las polt icas. com
Por el contrario, cuando estas alteraciones superan un umbral crtico, a partir del p1 vC
del cual e l sistema resulta incapaz de realizar sus objetivos de orden y desarrollo, de e



 '!'

..-

95

!
EL S I STEMA POLTICO

l i- ha b r de producirse un cambio estructural , o en la pauta de fun b onamiento, o en
el tipo de sistema, o en todas estas di mensiones. Si no se pro duce ninguno de

''
esw s cambios. el sistema pol tico se ucsintegra en varios o e s absorbido por
s. otros.
Los cambios de eswclo. como decamos, pueuen consistir e lo siguiente:

) - Cambios de la sociedad: de los grupos. ideologas o pro , lemas sociales.

Jrvas
Cambios en la elite pol tica: en su composicin o estrati 1cacin.
Cambios en el gobierno: en su composicin, orientacin o polticas.
Cambios en las variables del proceso:
En la cantidad, intensidad o contenido de las demanda .

E n los niveles de apoyo, difuso y especfico.

En los niveles de descontento.

En los niveles de violencia.

-

En los niveles de coercin.

is
s Al superarse un umbral, en los cambios de estado, el sistem alcanza un teclw
poltico, a partir del cual resulta incapaz de dirigir, ordenar e int grar la sociedad.
Cuando se alcanza este techo pol tico se produce el salto a algu a de las situacio
nes siguientes:

-
- El s istema moditica su pauta de funcionamiento, realiza do algn cambio
:1-

,

d a
n .
estructural .
- El s istema moditica su pauta de funcionam iento, adopt ndo la propi a de
otro de los tipos de sistema.
sta suele ser una situacin transitoria, que aumenta las contr dicciones e i nco

herencias. Puede reducir temporalmente el estancamiento o desorden pero

acaba por producir el salto a una crisis detinitiva de desintegraci o de cambio del
tipo de sistema.
- Se produce un cambio de sistema, mediante alguna de la formas de cam
bio poltico -reforma, revolucin o golpe de Estado-.
El sistema se desintegra en dos o ms sistemas nuevos.
El sistema es absorbido por otro u otros.

b) El cambio estructural se produce como un cambio parci 1 en las estructu
ras ms s igni ficativas del sistema, tales como la estructura de a /opcin de deci
siones, o la estructura de influencia y control. Este puede ser un ambio i nducido
o emergente.

r
As, puede producirse un cambio en el grado de centralizad n o descentrali

zacin del poder, o en su grado de concentracin e institucion izacin, modifi

ti cndose la representatividad. autonoma o composicin de las e tructuras prima

j:
rias del sistema (cambios electorales, del sistema de grupos de in ers, del sistema
de partidos, o del sistema de gobierno).
ot' e ) El cambio e n la pauta de jimcionamiento del sistema p tico se produce

:r
como consecuencia de una alteracin permanente en el modo d funcionamiento
del proceso poltico, por modificacin del tipo de valores predom nante o del n ivel
11 de coerc in.



 \ .F/ . 11m)


96 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL SISTEMA POLTICO

Estos cambi os producen un salto entre la movilizacin, la exlusin o la conci ((
l iaci n como m odo predomi nante de relacin entre el gobierno y la sociedad d i
(Cuadro n .0 6). E
Como ya habamos apuntado anteriormente, los cambios en la pauta de fun Si
cionamiento dan l ugar a situaciones de transicin entre u n tipo de sistema y otro,
a situaciones en las cuales, sin que se haya producido un cambio formal del tipo

ClvO
de sistema, ste funciona como si fuera otro, saltando de l a mov i l izacin a la q e
exc lusin burocrtica o a la conciliacin, o viceversa.
El cambio en la pauta de funcionamiento del sistema poltico tambin se pro

hae
duce a medida q ue se atrav iesan las distintas fases vitales de los sistemas, desde la p,.tl
instauracin y la consolidacin a la adaptacin o el derrumbe. A
d) El cambio del tipo de sistema poltico se produce cuando se realiza una anl i
transformacin e ntre los tres tipos mencionados. Existiendo, por tanto, sei s posi r
bilidades primarias de esta categora de cambio que representamos en la figura d
siguiente: de a 1

FIGURA N.0 1 d i
c t
Cambios de tipo de sistema r
lu
Democrtico
ti s
(

!?
'

di

1 : 0 -> T
rel
p
V
2:T -> D
Autoritario Totali tario 3 : A -> T
4:T -> A
5 : 0 -> A (
6: A -> D pn
L
all
3
en
L
n'H
Adems de stas, existen diversas posibi lidades aadidas, tales como e l cam eci
bio entre subtipos dentro de cada tipo de sistema, como por ejemplo, el salto e ntre E
sistemas autoritarios conservadores y popul istas. e
Por otra parte, resultara interesante, desde el punto de v ista terico, analizar d tl
las vulnerabilidades de cada tipo de sistema. Es decir, i nvestigar cul es son las muv1
deb i lidades caractersticas de cada uno de los tipos. y t
Meramente como sugerencia, apunto aqu la idea de que cada uno de e llos
resulta afectado de manera distinta, en sus valores y estructuras, por las transfor aurn
mac io nes sociales y por su propia dinmica. s:1
Por ejemplo, el sistema democrtico es tpicamente vulnerable a un pluralismo
i ncoherente y desarticulado, que produce una situacin de impasse e i mpide for
mular o ejecutar una orientacin pol tica predominante, l levando al estancamien- ',

,..
,

.,., _
. .
-


EL S ISTEMA POLTICO 97
'

- w. a la ineficacia y al desorden. y haciendo surgir una propensin o tendencia pre

d om ina nte de cambio hacia un sistema autoritario mediante gol pe de Estado.

El sistema autoritario. por otra parte, es tpicamente vulner tble a la crisis de
ft!_ s u ces in. debido a la concentracin personal del poder.
)t*, hwal mente. el sistema autoritario conservador entra en cris s cuando la coer
( ci n tlcanza un techo de eticacia y el sistema resulta incapaz de antener el orden,

'""

q ue es su objetivo principal y su razn de ser.

El sistema comunista es vulnerable a su propio proceso de bu ocratizacin, que

hace perder virtualidad a la ideologa. ritualizndola, y aume ta la desigualdad

poltica y social , minando las bases de legiti macin del sistema.
A partir del anl isis de las vulnerabil idades de cada uno de lo tipos, habra que

!
analizar las propensione.\ del cambio poltico. Es decir, estudiar, eductiva y emp
ricamente, cml es la tendencia predominante de cambio q ue sur e cuando se pro
: duce la crisis de un tipo de sistema: hacia qu otro de l os dos ti os restantes tien
de a dirigirse el cambio.
Este paso de un tipo de sistema a otro puede producirse, co o algunas de las
dems categoras de cambio. mediante una de las tres formas o rocedi mientos de
ca mbio pol tico posibles, como son la reforma, la revolucin y e golpe de Estado.
La reforma es un procedi miento de cambio i mpulsado desd el gobierno, por

lo que suele ser controlado, relativa mente pactico. y gradual, a que en sus obje
tivos puede ser moderado o radical.

Caben distintas estrategias y tcticas de reforma segn su m yor o menor gra

dual idad y radical idad, as como de acuerdo con la simultanei d o no de varias
reformas ( ver H u ntington, 1 97 1 a).
La re\olucin es un cambio de tipo de sistema, i mpulsad desde fuera del
poder, por una contraelite, mediante la movilizacin de m asas. or ello, suele ser
violenta, radical y brusca J J .

Resulta interesante, a este respecto, la diferenciacin, seala a por Huntington
( 1 97 1 a: 264 ss. ), entre revolucin urbana, tipo Unin Sovitica revolucin cam

pesina, tipo chino.

La primera comienza en las ciudades, principalmente en la capital, y se des
arrolla rpidamente, tomando inicialmente los centros del po er poltico, para
extenderse despus al resto del pas .
.2J La segunda, por el contmrio, comienza en el campo, por medio e la guerra de gue
rrillas, para llegar al final, despus de un largo proceso de guerra ci 1 y creacin de un
ejrcito y un poder popular, a la toma del poder poltico en la capita y en las ciudades.
; El golpe de Estado es un cambio de sistema, impulsado por na fraccin de la
elite pol tica contra otra. mediante la fuerza. Su mayor o menor iolencia depende

: del tipo de cambio perseguido y de factores tales como la so resa, el nivel de
a movilizacin existente en el sistema poltico, el grado de legiti acin del mismo
y la eficacia de los golpistas ( H untington, 1 97 1 a).
e) La desinteracin o absorcin de un sistema poltico s produce cuando

)
aumenta o dismi nuye el nmero total de sistemas existente. Es decir, cuando u n
sistema s e descompone en dos o ms o e s integrado en otro.
1
lf-
n 1 ' Ver. entre ot ro s . AJ{ENDT ( 1 967 J : DUNN ( 1 972 J: JoH NSON ( 1 966 ).
(111)

:).
(11\
-
1
98 LA POLTICA. EL ESTADO Y EL S ISTEMA POLTICO

Este proceso de cambio puede producirse como consecuencia de la aparic in

de mov i mientos sece sioni stas tri u n fantes, o de la desintegracin de un si stema que
se descompone en una guerra de todos contra todos, siendo absorb idas sus dife
rentes porciones terri toriales por otros si stemas, limtrofes o no. O, ti nal mente,
como consec uencia de una guerra de conquista de un sistema por o tro.
Para term inar, q u isiera se alar que el tema del cambio pol tico, au nque cuenta
ya tras de s con una amplia serie de estudios, carece todava de una teora acepta
da. Yo nicamente he pretendido, en estas pgi nas, s istematizar sus diversos aspec
tos y apuntar algunas sugerencias.
En l as pgi nas que anteceden, falta casi por completo un anl i sis de las causa
y de l a direccin del cambio. Y por lo que se refiere a las ciencias sociales en gene
ral , no existen u nivel terico, en e l mejor de los casos, ms que proposic iones des
criptivas y c lasi ticatorias. El desarro l lo de una teora general es todava una tarea
a real izar, debido a la complej idad y variedad de l as rel aciones u tener en cuenta
en el estudio de este tema.
Realmente, la construccin de una teora del cambio poltico sera la culmina
cin de las ciencias soc iales, pues es en este terreno, precisamente, donde se pone
en j uego l a posibil idad de la existenci a de una verdadera c ienc i a social, como con
j un to terico capaz de predecir y orientar la prctica pol tica y la h istoria de la
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HUNTINGTON ( 1 97 1 b ); APTER ( 1 973 ) ; HUNTINGTON y MOORE ( 1 970).


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