Uoc Gestion Turismo

Gua de gestin
pblica del
turismo
Francesc Gonzlez Revert
Oriol Miralbell Izard
UP07/85029/02256
FUOC UP07/85029/02256 Gua de gestin pblica del turismo
Francesc Gonzlez Revert Oriol Miralbell Izard
Licenciado en Geografa e Historia Profesor de los Estudios de Ciencias

por la URV (1993) y doctor en Geo- de la Informacin y la Comunica-
grafa por la UAB (2000). Ha sido cin y profesor responsable de las
profesor asociado de la Unidad de asignaturas Destinos tursticos y Eco-
Geografa de la URV y de la Escuela turismo en la UOC. Ha sido respon-
de Turismo Dr. Many de Tortosa. sable de los sistemas de informacin
Profesor de los Estudios de Econo- turstica de la Generalitat de Catalu-
ma y Empresa de la UOC. a y profesor del EUTDH de la UAB.
Mster en Information Resources
Management por la Syracuse Uni-
versity (NY).
Primera edicin: septiembre 2007

Francesc Gonzlez, Oriol Miralbell
Todos los derechos reservados
de esta edicin, FUOC, 2007
Av. Tibidabo, 45-47, 08035 Barcelona
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FUOC UP07/85029/02256 3 Gua de gestin pblica del turismo
Introduccin
El turismo es una de las actividades econmicas que ms ha crecido en el mun-

do en las ltimas dcadas. Su peso en el PIB es bastante importante para que los
Gobiernos tengan este sector muy en cuenta. Pero no slo su peso en la eco-
noma de los pases mueve el inters de los Gobiernos, sino que su desarrollo
depende en buena parte de las infraestructuras y servicios pblicos, de los cua-
les son responsables principalmente las Administraciones pblicas. Adems, el
turismo puede ser una excelente herramienta de vertebracin social, sobre to-
do en aquellas comarcas rurales donde la actividad primaria est en retroceso.
Los cambios sufridos en los ltimos aos, en concreto motivados por la glo-
balizacin, han sido un motor notable para el crecimiento del turismo, sobre
todo por sus consecuencias en la potenciacin de las comunicaciones y del
transporte de personas y bienes, pero tambin de informacin. Como conse-
cuencia tenemos que, tal como pasa con el comercio, la globalizacin ha limi-
tado el peso de las Administraciones estatales en el turismo, aunque en menor
proporcin que como ha pasado en otros subsectores econmicos. Parece, ca-
da vez ms, que el modelo de servicio turstico est muy condicionado por la
competencia y los estndares de calidad reconocidos internacionalmente, y
por lo tanto eso condiciona tambin los modelos de turismo que se quieren
desarrollar en cada pas.
Sin embargo, la ordenacin turstica sigue siendo una responsabilidad y una

tarea esencial que siguen asumiendo los Gobiernos, pues la orientacin y el
xito de un pas como destino turstico depende en buena parte de su plani-
ficacin estratgica, para la cual hace falta un liderazgo y una capacidad de
iniciativa propia de la Administracin pblica.
En los planes estratgicos de turismo, hay que prever la participacin de cada

uno de los actores que intervienen en el funcionamiento del turismo en el
destino, desde el sector privado, con inversores arriesgados, empresarios am-
biciosos y profesionales bien cualificados hasta las diferentes Administracio-
nes: estatal, regional o autonmica y local, que han de saber dirigir el desarro-
llo dentro de unos mrgenes de sostenibilidad ambiental, social, econmica
y cultural, y fomentar aquellas inversiones y mejoras del sector que persigan
el bien general y favorezcan la creacin de riqueza en su zona. El plan tiene
que dibujar cada actuacin e identificar aquellos recursos y potenciales que
hay que aprovechar, con el fin de diferenciar el destino buscando la calidad
y la sostenibilidad.
Entre las actividades que pertenecen, en general, a la Administracin pblica,

se encuentra la promocin turstica de su destino, aunque ltimamente eso
est cambiando. Sobre todo en los llamados destino maduros, las entidades
responsables de la promocin turstica estn participadas tambin por el sec-

tor privado, que, evidentemente, es el principal beneficiario de la promocin
turstica de un destino. Esta cooperacin entre los sectores pblico y privado
es slo una muestra de lo que, con probabilidad, sea una forma de actuar en
los destinos tursticos que cada vez se extienda ms.
Hemos deshilachado de manera introductoria los ovillos temticos con los que
se ha tejido esta asignatura que presenta la gestin pblica del turismo, cuyas
caractersticas, por medio de una serie de textos escogidos, entre documentos
pblicos y artculos de expertos, el alumno deber conocer a fondo. Con un
sentido eminentemente prctico, la asignatura ir desgranando los temas reu-
nidos en tres grandes apartados:
1) La misin de la Administracin pblica

2) La poltica turstica
3) La gestin pblica
El alumno dispondr de acceso directo al material de la asignatura con textos introduc-

torios al aula y enlaces a pginas web donde podr acceder a los textos escogidos para la
comprensin y el aprendizaje de la materia.
Durante el semestre, habr un debate de participacin obligatoria para el alumno, mo-

derado por un experto, y para el cual el alumno tendr que prepararse con una lectura.
Objetivos
1. Establecer la relacin existente entre el turismo como sector econmico-

productivo y su gestin desde el mbito del pblico para conseguir un de-
sarrollo sostenible de ste.
2. Conocer los elementos que configuran una de las dos grandes reas de ac-
tuacin de la gestin pblica del turismo, como es la gestin de producto
turstico y los elementos que lo integran.
3. Estudiar la otra gran rea de actuacin de las administraciones pblicas:

conseguir la ptima comercializacin de sus productos en los diferentes
mercados tursticos a los que se dirige.
4. La consecucin de la competitividad de los destinos tursticos es el objetivo

final de las instituciones implicadas en la poltica turstica, por lo cual, se
efecta un estudio del marco conceptual de ello y de los elementos que la
integran.
5. Conocer los principales elementos y caractersticas de los destinos tursti-

cos.
6. Conocer las diferentes administraciones que intervienen en el proceso de

creacin, gestin y comercializacin de los productos tursticos y sus dife-
rentes estructuras organizativas y competenciales.
Contenidos
Mdulo didctico1
Gua de gestin pblica del turismo
Francesc Gonzlez Revert y Oriol Miralbell Izard
1. La misin de la Administracin pblica
2. Poltica turstica
3. La gestin pblica
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Gua de gestin
pblica del
turismo
Francesc Gonzlez Revert
Oriol Miralbell Izard
UP07/85029/02256
FUOC UP07/85029/02256 Gua de gestin pblica del turismo
ndice
1. La misin de la Administracin pblica................................. 5

1.1. Modelos administrativos ........................................................... 5
1.1.1. Iniciar la Administracin turstica ................................. 6
1.1.2. rganos de poltica turstica ......................................... 7
1.2. Ordenacin. Tipos y mbitos de actuacin .............................. 8
1.2.1. Las Leyes Generales de Turismo .................................... 8
1.2.2. El Estatuto ordenador de las empresas tursticas de
los 60 ............................................................................. 10
1.2.3. Regulacin de la actividad turstica ............................... 10
1.3. Fomento de la actividad turstica ............................................. 11
1.3.1. Inversin pblica en servicios, equipamientos e
infraestructuras .............................................................. 12
1.3.2. Promocin y comunicacin .......................................... 14
1.4. mbitos competenciales de la Administracin ........................ 16
1.4.1. La Unin Europea .......................................................... 17
1.4.2. Los estados ..................................................................... 19
1.4.3. Los Gobiernos regionales .............................................. 20
1.4.4. La Administracin local ................................................ 21
2. Poltica turstica............................................................................ 23
2.1. Los principios de la poltica turstica ........................................ 23
2.1.1. Organizacin de las polticas tursticas ......................... 24
2.1.2. Estructura de la Administracin .................................... 27
2.2. Corrientes y tendencias en poltica turstica ............................ 27
2.3. Instrumentos de poltica turstica ............................................. 31
2.3.1. Planificacin territorial y planificacin estratgica ....... 31
2.4. Instrumentos para el fomento y el desarrollo .......................... 34
2.5. Impactos de la poltica turstica ............................................... 36
2.6. La financiacin de los municipios tursticos ............................ 37
3. La gestin pblica......................................................................... 40
3.1. Servicios pblicos directos para el turismo ............................... 40
3.1.1. Los servicios de informacin turstica ........................... 40
3.1.2. La promocin turstica .................................................. 42
3.2. Los servicios indirectos necesarios para el turismo .................. 45
3.2.1. Los servicios de estudios: los observatorios ................... 45
3.3. La coordinacin pblica y privada ........................................... 46
3.3.1. Los organismos de gestin de los destinos .................... 46
3.3.2. Los servicios pblicos .................................................... 47
3.3.3. La coordinacin pblico-privada ................................... 50
1. La misin de la Administracin pblica
1.1. Modelos administrativos
Por el ttulo de este apartado, se podra dar por supuesto que la Administracin
turstica es un rgano de la Administracin generalmente extendido a todos
los pases tursticos aunque se manifiesten segn diferentes modelos; pero no
siempre es as. Digamos, de entrada, que hay pases donde el Gobierno no
dispone de ningn organismo encargado especficamente de la gestin admi-
nistrativa del turismo, pese a que sta no es la prctica ms frecuente.
Como se ver ms adelante, en el segundo apartado dedicado a la poltica tu-

rstica, existen diferentes corrientes inspiradoras de la Administracin pblica
que han surgido a partir de modelos antiguos: el modelo francs, por un lado,
y el modelo anglosajn por el otro, los cuales tienen filosofas bastante dife-
rentes. Sin pretender detallar tales diferencias, cabe decir que lo que ms dis-
tingue las corrientes surgidas a partir de estos dos modelos de Administracin,
es su visin en referencia al grado de intervencin administrativa en todas las
actividades del pas. Genricamente, se podra nombrar el modelo anglosajn
y/o estadounidense, como ms liberal, y el francs como ms intervencionista.
Administracionesconcurrentes
La puesta en marcha de organismos supranacionales, como por ejemplo la

Unin Europea, que influyen en polticas y competencias de los estados, hace
que los modelos iniciales de Administracin evolucionen, cada vez ms, hacia
modelos orientados a la cesin de competencias a la Administracin subsidia-
ria. No en vano, sta es la ms prxima al ciudadano, con respecto al control
de determinadas actividades econmicas con poco impacto general y la ges-
tin de servicios pblicos locales.
Adems, en casos como la proteccin de los derechos de los consumidores,

que dispone de directrices claras elaboradas por la Comisin Europea, las Ad-
ministraciones slo tienen que adecuar las normas estatales a estas directrices,
con afectacin a todas aquellas actividades econmicas donde los derechos
del consumidor necesitan un especial cuidado.
A resultas de lo que hemos dicho hasta ahora, cada vez son ms las Adminis-
traciones estatales que transfieren parte de las competencias de turismo a los
Gobiernos regionales (autonmicos, en el caso de Espaa) o, incluso, a los Go-
biernos locales (Gobiernos comarcales, mancomunidades, etctera), quedn-
dose las competencias de carcter ms general.
En concreto, en el Estado espaol, la Constitucin se encarga de enumerar, en

su artculo 148, las competencias que el Estado puede transferir a las comuni-
dades autnomas, entre las que encontramos la promocin y ordenacin del
turismo dentro de su mbito territorial (art. 148.1.18).
Dentro del modelo anglosajn, hay pases que han renunciado a legislar espe-
cficamente un sector como el turismo, dejando su control en manos de las
normas protectoras de los derechos del consumidor, de las sanitarias o de se-
guridad, a la hora de garantizar el funcionamiento normalizado de la actividad
turstica. Las especiales caractersticas del turismo en cada pas hacen que sea
difcil escoger un modelo ideal de Administracin turstica, y tampoco es el
objetivo de este curso definirlo. Por este motivo, slo se quiere que el alumno
reflexione y tome conciencia de este hecho, dado que la Administracin toma
parte, mediante diferentes mbitos, en el desarrollo y mantenimiento de la
actividad turstica en un destino.
1.1.1. Iniciar la Administracin turstica
La puesta en marcha de un destino turstico requiere, por parte de la Adminis-

tracin pblica a menudo, la creacin de un organismo especfico encargado
del estudio de las oportunidades y del potencial del pas, a partir de sus recur-
sos naturales, culturales, financieros y humanos. Despus, har falta que este
organismo impulse las inversiones pblicas y privadas, tanto en equipamien-
tos tursticos necesarios para el funcionamiento de la actividad turstica, co-
mo en los servicios sanitarios, de transporte, etctera. De acuerdo con un plan
estratgico previo, tendr que incluir el diseo de un marco legal en el cual
se ordene la actividad turstica. Finalmente, para poder empezar la actividad,
habr de contactar con los posibles mercados y fomentar la venida de turistas
que, por mediacin de sus reservas, garanticen la viabilidad econmica de las
inversiones hechas en el destino. Todo ello dentro de un marco de desarrollo
sostenible.
Es posible que se d el caso de que la normativa que tenga que regular la acti-
vidad no se elabore de manera especfica slo para el turismo; por lo tanto, po-
dra ser redactada por otros organismos de la Administracin, como los encar-
gados de la sanidad pblica, de la seguridad y de los derechos del consumidor.
En cambio, el resto de actividades s necesitan un rgano especficamente en-
cargado de la planificacin, del fomento y de la promocin turstica del pas.
As pues, tenemos una serie de funciones y tareas de la Administracin turs-

tica a caballo entre la planificacin, la ordenacin (si se requiere), el fomento
y la promocin, que estudiaremos dentro de este apartado de la asignatura
mientras que, en el apartado "La gestin pblica", veremos ms en detalle las
funciones de gestin del turismo.
1.1.2. rganos de poltica turstica
La figura de la Administracin encargada de la gestin pblica del turismo

puede tener diferentes formas o figuras jurdicas:
1) Puede ser que tenga un rango superior con peso dentro del Gobierno y,
por lo tanto, con capacidad de incidir en las decisiones gubernamentales
en otros mbitos que no sean exclusivos del turismo. En este sentido, la
existencia de un ministerioounaconsejera dedicados slo al turismo
es ms frecuente en pases o regiones donde el turismo tiene una funcin
preeminente en la economa.
2) Otra forma de la Administracin turstica muy extendida es la de losr-

ganospropiosdelaAdministracin que forman parte de un ministerio
o una consejera, pero que no se sientan a la mesa del consejo de ministros
del Gobierno, por lo que tienen que encajar su poltica dentro de la de un
ministerio o un departamento del cual dependen.
Normalmente, estos rganos son unidades que tienen menos poder de ini-
ciativa, por ejemplo secretaras generales o direcciones generales, ya que
sus propuestas en mbitos como el control y el fomento o la planificacin
las tiene que someter a los responsables de la consejera; adems, su limi-
tacin de decisin no les permite actuaciones muy transversales directa-
mente con otras consejeras. En los ministerios o consejeras de turismo,
tambin hay estructuras de unidades inferiores como las del segundo gru-
po, pero precisamente como unidades administrativas para la propuesta y
la ejecucin de la poltica turstica y no como rganos de decisin.
3) Por ltimo, hay una figura organizativa que cada vez se impone ms, bien
como organismo nico, bien integrado con alguna de las dos anteriores,
que recibe el nombre de instituto, agencia, consorcio o patronato de
turismo, segn la manera en que est constituido dicho organismo y se-
gn los miembros que lo formen. La finalidad de los Gobiernos a la hora
de crear estos organismos es:
disponer de una capacidad de actuacin ms flexible y gil,
dejar que participe capital privado en la financiacin del organismo.

Figura 1. Estructura de los rganos de poltica turstica
Por las caractersticas jurdicas de este tercer grupo, estos organismos no pue-
den asumir como propias las competencias administrativas ms que por ce-
sin o delegacin de la Administracin pblica, y slo en aquellos mbitos en
que no se trate de actuaciones sancionadoras, que pueden llevar a cabo nica-
mente los rganos de la Administracin pblica. As, pueden inspeccionar y
auditar por encargo o delegacin de la Administracin, pero no fijar multas ni
sanciones, restringindose a comunicar a la Administracin el incumplimien-
to de la norma cuando lo detecten. De todos modos, estos organismos se de-
dican principalmente al fomento, a la promocin y a dar servicios al sector,
a los intermediarios y al turista final, siendo sta ltima, una de las vas de
obtencin de ingresos de financiacin que ms se est imponiendo.
Las tendencias ms recientes van en esta segunda direccin, es decir, que la

Administracin pura deja paso a organismos de cariz mixto para que se encar-
guen de tareas de fomento, planificacin o promocin del turismo.
1.2. Ordenacin. Tipos y mbitos de actuacin
Del mismo modo que se tiende hacia la creacin de institutos encargados del
desarrollo y la promocin turstica, tambin en muchos destinos, el Gobierno
ha decidido crear leyes marco que regulen y ordenen la actividad turstica.
1.2.1. Las Leyes Generales de Turismo
Tal como explica ngel Fernndez Ortega (2005), dado que el turismo es un
sector amplio y heterogneo pero con una propia sustantividad, las comuni-
dades autnomas han procurado dotarse de una gran ley que regule de forma
global todo lo relativo a las empresas y las actividades tursticas. Se trata de las
llamadas "Leyes de Turismo". En este sentido, la ordenacin turstica se esta-
blece por medio de dichas leyes, que son un marco dentro del cual se pueden
reconocer cada uno de los actores que participan o intervienen en la actividad
turstica, as como sus actividades, funciones y competencias.
Estas leyes, que pueden recibir el nombre de Ley de Turismo, Ley de Ordena-
cin del Turismo o Ley General de Turismo, incluyen en su ordenacin los
siguientes aspectos dentro de su mbito territorial:
Los derechos y los deberes, tanto de los turistas como de los proveedores
de los servicios tursticos.
El alojamiento y las diferentes modalidades de alojamiento.
La restauracin y todos aquellos establecimientos que se dedican a servir

comidas y bebidas.
La intermediacin, que incluye las agencias de viaje, las centrales de reser-

va y cualquier empresa que se dedique a la intermediacin de los servicios
tursticos.
Los servicios y actividades de la informacin turstica.
Las profesiones tursticas.
Las Leyes de Turismo establecen, adems, el marco para el fomento, la pla-

nificacin o la promocin turstica, fijando los instrumentos necesarios para
llevar a trmino estas acciones. Asimismo, ltimamente las Leyes de Turismo
han incorporado tambin instrucciones para la racionalizacin de los recur-
sos, en pos del respeto del medio ambiente y de un desarrollo sostenible de
la actividad turstica.
Con respecto a las Administraciones tursticas del territorio, autonmicas y

locales, las Leyes de Turismo enumeran y describen las competencias de cada
una de sus obligaciones.
Aun as, resulta ms corriente que la ley, que es una norma que tiene que ser
aprobada por el Parlamento, establezca las caractersticas de cada uno de los
actores que hemos citado, fijando sus rasgos principales, y deje la ordenacin
detallada de su actividad al Gobierno para que lo haga con normas de rango
inferior, ya que la actividad de las empresas puede variar con el tiempo; y es
que la adecuacin normativa a estos cambios es ms fcil si se hace con normas
que no tienen que seguir un trmite parlamentario tan largo como una ley.
1.2.2. El Estatuto ordenador de las empresas tursticas de los 60
Dado que el turismo de masas en los destinos de sol y playa no empez hasta
pasada la Segunda Guerra Mundial, en Espaa no fue hasta 1965 que se co-
menz a ordenar la actividad turstica en un sentido moderno de la norma-
tiva. Se hizo mediante el Estatuto Ordenador de las Empresas y Actividades
Tursticas, aprobado con el Decreto 231/1965, de 14 de enero de aquel ao.
Esta norma constituy una herramienta esencial en el gran crecimiento del

turismo en Espaa en las dcadas de los sesenta y de los setenta e intervena en
dos mbitos muy concretos: las empresas tursticas privadas y las actividades
tursticas privadas. Las competencias que la norma regulaba eran, entre otras,
la creacin y el funcionamiento de las empresas, la apertura y el cierre de los
establecimientos de las empresas tursticas, la clasificacin y tipologa de las
empresas, la inspeccin y la vigilancia de los establecimientos, el control de
los precios, las medidas de fomento y de proteccin, las reclamaciones y los
recursos.
Posteriormente, este estatuto se desarroll con reglamentos que trataban de

regular varios sectores de la actividad turstica. Tanto el Estatuto como estos
reglamentos ya no estn vigentes hoy dado que, en Espaa, como hemos di-
cho antes, son las comunidades autnomas las que tienen competencias de
ordenacin turstica dentro de su territorio, y que stas han desarrollado su
propia normativa.
1.2.3. Regulacin de la actividad turstica
Por lo que se refiere a los textos normativos de rango inferior encargados de

fijar el detalle de la ordenacin de la actividad turstica, se suelen hacer en los
siguientes mbitos:
1) Caractersticas y requisitos necesarios que han de tener los estableci-

mientos tursticos (alojamiento, restaurantes), los equipamientos tursti-
cos (parques temticos, parques acuticos, puertos deportivos, estaciones
de esqu) y servicios tursticos (deportes de aventura, servicio de gua) y
su clasificacin.
2) Caractersticas y requisitos necesarios para ejercer como empresa turstica

(agencia de viajes, hotel, camping, alojamiento rural, empresa de explota-
cin de apartamentos, empresa de deportes de aventura) o como profesio-
nal del turismo (gua turstico, director de hotel, cocinero).
3) Normas de funcionamiento de la actividad de intermediacin, de acuerdo

con las directivas europeas, leyes de proteccin del consumidor y de la Ley
de Turismo.
4) Rgimen de precios, de reservas y servicios complementarios de los esta-

blecimientos tursticos.
5) Rgimen sancionador por infracciones administrativas con el objetivo de

mejorar la identificacin de las conductas infractoras y determinar las san-
ciones que corresponden.
En un sentido genrico, la normativa turstica sera un conjunto de normas

que pretenden, por un lado, regular las empresas y las actividades que inciden
directamente en el sector turstico, y por el otro, fomentar y controlar estas
empresas y las actividades (ngel Fernndez Ortega, 2005). Esta normativa,
pues, resulta esencial para la gestin pblica del turismo a la hora de poner en
marcha este sector en un pas o comunidad autnoma.
Otros mbitos de intervencin
Sin embargo, esta normativa turstica no sera suficiente para ordenar toda la
actividad que se desarrolla en torno al turismo y que tiene una importancia
primordial tambin por el buen funcionamiento del mismo. Por eso, hay otros
mbitosdeintervencin relacionados con el turismo que necesitan una nor-
mativa y una planificacin especfica en los siguientes mbitos:
Seguridad
Sanidad y e higiene en los servicios
Transporte pblico y privado de pasajeros
Espectculos y equipamientos
Medio ambiente y paisaje
Equipamientos y infraestructuras pblicas
Inmigracin y control de fronteras
Ordenacin territorial
Poltica monetaria
Poltica econmica y fiscal
De todo ello se deduce la relevante funcin que tienen los Gobiernos en el

desarrollo de un sector tan transversal en el territorio como el turismo. El im-
pacto de esta actividad en un pas es muy grande, y parece injustificable que
ningn Gobierno deje sus funciones en manos de organizaciones privadas.
1.3. Fomento de la actividad turstica
Una de las competencias fundamentales de los Gobiernos es la del fomento

de la actividad turstica. Esta competencia consiste en la provisin de medidas
que apoyen el desarrollo de este sector, bien por medio de una normativa que
facilite la creacin de las empresas y regule su actividad, bien mediante inver-
siones directas en servicios y equipamientos pblicos que permitan el desa-
rrollo y funcionamiento del sector turstico, bien por mediacin de lneas de
subvencin a la creacin y/o modernizacin de los establecimientos tursticos,

de la formacin de los profesionales, o a travs de acciones de promocin del
turismo en el destino en los mercados de origen del turista.
1.3.1. Inversin pblica en servicios, equipamientos e

infraestructuras
En la mayora de destinos nuevos, el primer problema que hay que afrontar

es la necesidad de dotarlos de equipamientos bsicos para el transporte (aero-
puertos y otros terminales de transporte pblico, redes de ferrocarril y redes
viarias en las zonas tursticas, etctera) y tambin de equipamientos para el
saneamiento de las aguas residuales y de las playas, y para el mantenimiento
de los espacios naturales, etc.
A la vez que se crean estos equipamientos, hace falta dotar a los destinos tu-
rsticos de servicios bsicos de transporte (lneas de ferrocarril, de transporte
por carretera), servicios bsicos de sanidad y de proteccin civil, servicios de
bomberos, servicios de seguridad ciudadana, servicios de informacin tursti-
ca, servicios de proteccin al consumidor, etctera.
Esta funcin de la Administracin turstica, que a veces es asumida parcial-

mente por los organismos privados, resulta esencial para el desarrollo econ-
mico del destino y el crecimiento de su oferta y demanda turstica.
Los principios que tienen que regir estas inversiones han de ser los de la sos-
tenibilidad, la proteccin del medio ambiente y el cumplimiento de un plan
estratgico de turismo de la zona.
Inversiones en recursos y patrimonio natural y cultural
Los recursos ms apreciados por el turista acostumbran a ser los recursos natu-
rales y culturales, que intervienen en la oferta de manera diferenciadora entre
los destinos, a la vez que actan de elementos identificadores.
Las inversiones en la preservacin del patrimonio natural y la definicin de

medidas de proteccin de este patrimonio, no slo suponen un beneficio para
el turista, que podr visitarlo y disfrutar de la experiencia con condiciones
dignas de respeto al medio, sino que lo har dentro de unos parmetros de
calidad, los cuales garantizarn la sostenibilidad de esta actividad.
En este apartado, los destinos tursticos de costa han de considerar que la pre-
servacin del litoral es todava una asignatura pendiente para la mayora de
destinos maduros del Mediterrneo. Y es que los turistas empiezan a valorar
cada vez ms aquellos destinos donde el deterioro del litoral an no se ha dado.
Tenemos algn ejemplo de ello, en la creciente demanda de vacaciones en

destinos emergentes y an bien conservados, respecto de destinos maduros
como las Baleares, la Costa Brava y la Costa de Liguria. Nos estamos refiriendo
a los destinos de costa en Turqua y Croacia.
Con referencia al patrimonio cultural, tangible e intangible o inmaterial, la

Administracin tiene, ante todo, una obligacin con su preservacin, es decir,
con la garanta de que su explotacin turstica no suponga ningn dao a su
integridad o ninguna degradacin de su realidad. Hay monumentos, edificios
u obras de arte que hay que proteger de los agentes modernos nocivos para
el medio ambiente (gases de los automviles, smoog, etctera), de los cambios
trmicos o climticos bruscos (por el mal acondicionamiento de los edificios
o por estar en la intemperie y en lugares poco protegidos) o de la erosin que
pueda provocar el exceso de carga de visitantes.
En relacin con el patrimonio intangible, como las manifestaciones de la len-

gua y la cultura autctona, las costumbres y las tradiciones, o las fiestas locales
y representaciones litrgicas, a menudo existe una voluntad de esquematizar
su presentacin, llenndolas de tpicos para hacerlas ms accesibles a la com-
prensin del turista que quiera conocerlas de manera superficial. Estas tenden-
cias pueden suponer a menudo la desnaturalizacin de este patrimonio y su
banalizacin, y afectar a elementos identificadores que acaban convirtindose
en simples iconos tursticos basados en tpicos y clichs mal entendidos.
Un ejemplo de ello podra ser la asociacin que el turista hace del flamenco
como folclore propio de todas las comunidades espaolas. Dicha asociacin
representa un icono publicitario que la Administracin turstica espaola ha
vendido de manera reiterada desde la llegada del turismo de masas, y si bien
el flamenco es una gran fuente de ingresos que no hay que eliminar, debera
ir acompaada de una explicacin de otras expresiones tradicionales de los
diferentes lugares de Espaa.
Ayudas a la creacin de producto
Hay quien piensa que, en un sector que funciona con normalidad y crece ca-
da ao, no son necesarias las ayudas de la Administracin para la creacin y
mejora de los productos. Quizs eso valga para muchos sectores econmicos
donde el ritmo laboral es ms estable que en el turismo y donde su actividad
tiene un menor impacto en otros sectores econmicos de su entorno.
La aparicin de nuevas tendencias en el mercado obliga a menudo a replan-

tear la oferta de un destino que ha costado muchos esfuerzos e inversiones en
equipamientos e infraestructuras, y mucha formacin de sus profesionales pa-
ra consolidarla. El mantenimiento de esta actividad turstica que es el turismo
supone una garanta del mantenimiento de otras industrias, como la alimen-

taria, el comercio, la industria del regalo, etctera, que dependen en buena
parte del turismo en los destinos.
La contratacin de la oferta, adems, ocurre a veces lejos del destino y bastante

antes de su consumo (aunque este hbito est cambiando), lo cual provoca
que el ciclo de consolidacin de la oferta sea en ocasiones ms largo y est
ms sometido a riesgos. Cualquier cambio en la produccin y comercializa-
cin de servicios y/o productos tursticos supone un riesgo que la estructura
de empresas tursticas, mayoritariamente de dimensin pequea y media, no
siempre puede asumir.
La Administracin, dentro de su funcin de planificacin, tiene que velar para

que el sector privado siga siendo competitivo, ya que eso determina tambin
la competitividad del destino en general. Cuando la Administracin turstica
detecta una nueva tendencia del mercado, gracias a su visin global del destino
puede entender la oportunidad que representa la creacin de nuevo producto
que aproveche esta nueva tendencia.
Para minimizar el riesgo de las empresas tursticas, y estimular la creacin del

nuevo producto o la mejora de la oferta, que responda a las nuevas tendencias
de la demanda, la Administracin dispone de un instrumento eficaz, como
son las ayudas, que tienen un efecto positivo al incentivar la economa, efectos
que muchas veces vuelven a la Administracin mediante nuevos ingresos en
concepto de ms impuestos.
En el Estado espaol, ya hace unos cuantos aos que existen unas lneas de Bibliografa
ayuda que, gestionadas desde la Administracin del Estado con la participa-
La web del Instituto Tures-
cin y cooperacin de los Gobiernos autonmicos, estn incentivando la ex- paa se pueden consultar
celencia en las prcticas empresariales, en la produccin de los servicios y en en http://www.icte.es/icte/p
resentacion.htm
la gestin de los destinos, as como en la implantacin de estndares de cali-
dad en los procesos de las empresas y las organizaciones tursticas. Se trata de
diferentes frmulas que ofrece la Secretara General de Turismo y su Instituto
Turespaa.
1.3.2. Promocin y comunicacin
La promocin de productos de gran consumo es una actividad que todos en-

tendemos como exclusiva del sector privado. De esta manera, nos extraara
saber que la Administracin se dedicara a hacer campaas de venta de produc-
tos como el yogur o el desodorante a travs de los medios de comunicacin.
Aun as, a veces, cuando determinados subsectores estn amenazados por una
bajada drstica del consumo, sobre todo debido a la desinformacin y la con-
fusin, o a cambios inadecuados para la salud o de hbitos del consumidor,
los Gobiernos acostumbran a hacer campaas de promocin de productos de

gran consumo, como ha pasado con el pescado, con el pltano y otras frutas,
o con la carne de buey y la de aves de corral.
El motivo de estas actividades ha sido la defensa del inters general, es decir,

la preservacin de unos subsectores econmicos muy frgiles cuya existencia
podra verse amenazada por la cada repentina y agresiva de las ventas, y que
en cambio supondran la prdida de la ocupacin y los ingresos de colectivos
y comunidades importantes en el pas.
Ayudas a la promocin
Este sera el motivo por el cual la Administracin turstica asume en todos los
destinos la funcin principal de la promocin turstica. Esta promocin, sin
embargo, no se hace por un servicio en concreto, sino para todo el destino. La
promocin de servicios estrella o de servicios destacados se realiza cuando hay
una voluntad de aprovechar la buena imagen de una marca, como puede ser
el caso de la compaa area Iberia cuando se asocia mediante la publicidad
a la imagen del destino.
Las tcnicas que se utilizan en la promocin turstica son las mismas para el
sector privado que para el pblico, aunque en determinados medios, como las
ferias, los workshops y los viajes de familiarizacin, la Administracin turstica
trabaja para los destinos, si bien en colaboracin con el sector privado.
No obstante, los destinos ms pequeos en un pas o en una comunidad aut-

noma necesitan a menudo un impulso para empezar su actividad de promo-
cin. En este caso, la Administracin turstica nacional puede abrir lneas de
ayuda a los destinos locales para la promocin, subvencionando publicaciones
tursticas o ayudando en los gastos de asistencia a ferias o de organizacin de
workshops o viajes de familiarizacin.
En destinos maduros, es ms extrao que la Administracin turstica subven-

cione la promocin a las empresas, aunque a menudo se les puede facilitar
material de promocin del destino de forma gratuita para sus acciones priva-
das de promocin en los mercados.
Organismos gestores de la promocin
Vale la pena conocer las acciones que llevan a cabo los diferentes institutos de
promocin turstica de los grandes destinos tursticos en el extranjero, y ms
concretamente, la de Turespaa o de los entes de promocin de otros pases
europeos. Eso lo veremos, sin embargo, en el apartado III de esta asignatura.
Estos organismos responsables de la promocin turstica nacieron primero co-

mo instrumentos de la Administracin turstica en esta tarea de promocin,
recibiendo una figura jurdica que facilitara la gestin de la promocin turs-
tica de manera gil y en concordancia con las prcticas del mercado de la pro-
mocin.
Con todo, tales organismos fueron incorporando nuevas competencias que

iban ms all de la promocin, como el fomento, la planificacin, la creacin
de nuevo producto y la dinamizacin de la oferta, el estudio y anlisis del sec-
tor y de su mercado, entre otros. Por eso, pasaron a ser denominados de for-
ma genrica como DMO (destination management organizations) o, en espaol,
OGD (organizaciones gestoras del destino).
En el mbito estricto de la promocin y del marketing, estos organismos han

hecho a menudo funciones de coordinacin con otros organismos de promo-
cin de los destinos de mbito local, ayudando al posicionamiento del destino
principal (en el caso de Espaa) y de los de mbito autonmico, provincial o
local en los mercados preferentes para cada uno de ellos. Tambin han llevado
a cabo campaas de imagen a travs de los medios de comunicacin o accio-
nes de patrocinio de acontecimientos internacionales y de prestigio. Siempre,
claro est, de manera coordinada con los OGD locales o provinciales o con los
subsectores empresariales (turismo rural, clubes de golf, estaciones de esqu,
etctera) del pas.
1.4. mbitos competenciales de la Administracin
El mbito competencial es el marco en que las Administraciones pueden inter-

venir, el cual determina tambin su capacidad poltica. Para ejercer sus com-
petencias, los Gobiernos, sin embargo, necesitan recursos financieros y marcos
legales que garanticen su eficacia y viabilidad.
Los recursos financieros se pueden obtener mediante impuestos, que es la for-

ma ms conocida de financiacin de las Administraciones, pero tambin por
medio de crditos financieros, de emisin de deuda pblica, del cobro de san-
ciones econmicas o del cobro por la prestacin de determinados servicios.
Resulta interesante resear que el cobro de impuestos especficamente tursti-
cos no ha sido una prctica muy extendida (con excepcin de casos contados,
por ejemplo Francia y Alemania), aunque los destinos maduros de costa se es-
tn planteando, cada vez ms, la creacin de una tasa turstica que permita a
la Administracin turstica la obtencin de recursos financieros directamente
del turista, y no por mediacin de los presupuestos de las Administraciones
o del cobro de servicios.
Por otra parte, es necesario que haya un marco normativo que d cobertura
legal a las actuaciones de las Administraciones. Los cambios en la distribucin
de competencias que han experimentado la mayora de pases, a raz de los
efectos de una economa globalizada, han llevado a que haya organismos su-
praestatales (como la Unin Europea) encargados de dar a los estados miem-

bros unas directrices para coordinar y homogeneizar aquellos mbitos que tie-
nen una afectacin ms all de las fronteras de cada estado.
El turismo, por s mismo, es una actividad econmica en la que el cliente acos-

tumbra a desplazarse ms all de las fronteras de su pas; por lo tanto, necesita
regulaciones internacionales que garanticen la proteccin de los derechos del
consumidor y la libre competencia de las empresas, a la vez que velen por una
sostenibilidad del entorno, de la actividad econmica, del equilibrio social y
cultural de la zona.
Es importante conocer, pues, cules son los organismos responsables de la po-

ltica turstica y de otros mbitos que puedan afectar al turismo. En este ca-
ptulo de la presente asignatura, trataremos de aclarar y de reflexionar sobre
quin y cmo ejercen sus competencias polticas y de gestin pblica sobre
el turismo.
1.4.1. La Unin Europea
Aunque no es algo siempre aceptado de buena gana por todo el mundo, el

hecho es que la Unin Europea ha tomado bastantes competencias al Estado,
pero tambin a las comunidades autnomas, que han pasado a depender de
las decisiones del Consejo, de la poltica de la Comisin Europea, o incluso de
las resoluciones del Parlamento Europeo.
Los mbitos de actuacin de la Comisin Europea, que es el rgano que hace

funciones de Gobierno en la UE, se describen en la tabla que aparece a con-
tinuacin:
Tabla 1. mbitos de actuacin de la Comisin Europea
Interviene en la regulacin No interviene en la regulacin Aportacin de fondos
1) Agricultura 1) Cultura 1) Audiovisual y medios de comunicacin

2) Competencia 2) Desarrollo 2) Presupuesto
3) Consumidores 3) Educacin, formacin y juventud 3) Energa
4) Aduanas 4) Trabajo y poltica social 4) Ampliacin
5) Asuntos econmicos y monetarios 5) Empresa 5) Relaciones exteriores
6) Medio ambiente 6) Sociedad de la informacin 6) Poltica exterior y seguridad
7) Comercio exterior 7) Poltica de las regiones 7) Fraude
8) Pesca 8) Investigacin e innovacin 8) Derechos humanos
9) Proteccin alimentaria 9) Ayuda humanitaria
10) Transporte 10) Asuntos institucionales
11) Mercado interno
12) Justicia, libertad y seguridad
13) Salud pblica
14) Fiscalidad
Como se puede ver, no aparece el turismo como un mbito independiente.

De hecho, a pesar de que existe una Direccin General de Turismo europea,
la Comisin Europea no interviene en la regulacin especfica de este sector.
Slo lo ha hecho en aquello que afecta a la proteccin de los derechos del
consumidor. De hecho, como se puede observar en tabla anterior, hay once
mbitos en que la comisin marca las directrices claras a los Gobiernos de

los estados miembros y a los de las regiones al respecto de cmo tienen que
desarrollar la normativa por medio de normas internas de regulacin de estos
mbitos. En la segunda columna, se pueden ver las competencias de la UE en
las cuales la influencia de la Unin Europea es grande, ya que aportan gran
cantidad de dinero de los fondos de ayuda, aun sin intervenir en su regulacin.
De las diez competencias que podramos considerar principales, todas menos

una (pesca) tienen una relacin con el turismo:
Agricultura: la poltica agrcola ha condicionado mucho el desarrollo rural

a la Unin Europea, el cual ha sido un impulsor firme en la creacin y el
crecimiento del turismo rural.
Competenciayconsumidores: son dos mbitos que afectan muy direc-

tamente a cualquier actividad econmica. La regulacin del mercado por
medio de polticas de control de la competencia, y la garanta de los dere-
chos de los consumidores, sobre todo en el sector servicios, y, en el caso del
turismo, en el de los viajes organizados, han establecido marcos de accin
claros y definidos para las empresas tursticas.
Asuntos econmicos y monetarios: aunque la poltica monetaria del

Banco Central Europeo es un rgano independiente, las decisiones de la
Comisin han condicionado bastante el turismo, que es una actividad ba-
sada en el movimiento de las personas, dentro de la Unin, pero tambin
por medio de las fronteras de la Unin. En el caso del Mediterrneo, el
valor del euro ha sido una desventaja para los destinos europeos del Me-
diterrneo respecto de los de pases que no pertenecan a la UE, o respecto
a destinos de sol y playa lejanos.
Medioambiente: la poltica de medio ambiente europea, y especialmente

la vigilancia del impacto medioambiental de las obras pblicas y de los
planes de ordenacin del territorio, han sido un elemento que ha ayudado
a no deteriorar todava ms el entorno en los destinos maduros, sobre todo
los de la costa. La Unin Europea ha sido pionera en poltica medioam-
biental, sobre todo gracias a la influencia de culturas del centro y del norte
de Europa, tradicionalmente ms sensibles en este mbito, las cuales han
acabado imponindose tambin a los estados del sur.
Comercioexterioryaduanas:la desregulacin de polticas proteccionis-

tas y los efectos de la globalizacin han sido importantes impulsores del
crecimiento de la movilidad de personas, lo que ha afectado al crecimiento
turstico de manera considerable.
Proteccinalimentaria:la normalizacin de los estndares de calidad ali-

mentaria ha influido tambin en la mejora de la calidad en los servicios
de restauracin, as como tambin en una mejor garanta sanitaria para

el turista.
Transporte: las dimensiones reducidas de la Unin Europea y el creciente

trfico de ciudadanos por las fronteras internas entre los estados miem-
bros, son una ventaja para el turismo en Europa, que es la primera regin
turstica del mundo. La ordenacin del transporte europeo ha sido funda-
mental para ayudar a la mejora de la movilidad dentro de Europa, lo que
ha beneficiado, evidentemente, al turismo.
En los otros ocho mbitos, a los que la UE aporta gran cantidad de fondos para
el desarrollo (cultura, desarrollo, educacin, trabajo y poltica social, empresa,
sociedad de la informacin, poltica de las regiones e innovacin), estas apor-
taciones y otras acciones de fomento han influido de manera importante en:
la mejora de la calidad turstica (empresa, educacin, trabajo, sociedad de

la informacin, innovacin),
la creacin de nuevo producto (cultura, desarrollo, educacin, poltica de

las regiones, innovacin),
la mejora de la informacin y de la comercializacin (educacin, empresa,

sociedad de la informacin, innovacin),
etctera.
Bibliografa
En la pgina de informacin de la Unin Europea se puede encontrar un informe peri-

dico de las medidas tomadas por la Comisin que afectan al turismo.
1.4.2. Los estados
Mientras en Europa se ha dado la cesin de competencias de turismo a las

regiones, fuera del continente tambin las Administraciones regionales suelen
ser las responsables del desarrollo turstico. En cualquier caso, en la mayora
de pases las Administraciones estatales continan asumiendo la promocin
turstica internacional del pas.
En Espaa, el organismo encargado de la promocin turstica es Turespaa,

que est integrado, ahora, dentro de la Secretara General de Turismo del Mi-
nisterio de Industria, Turismo y Comercio.
A pesar de ser un instituto que depende de la Administracin del Estado, Tu- Ved tambin
respaa tiene que seguir una estrategia de promocin que respete las directri-
En el apartado "La gestin p-
ces acordadas en la Mesa de Directores Generales de Turismo de cada una de blica" se estudian las caracte-
las diecisiete comunidades autnomas, la cual se convoca peridicamente pa- rsticas del instituto Turespa-
a, responsable de la promo-
ra coordinar las polticas autonmicas y estatales sobre turismo. cin turstica de Espaa en el
extranjero.
1.4.3. Los Gobiernos regionales
En la descentralizacin administrativa que han experimentado muchos pases

de la Unin Europea durante las tres ltimas dcadas, cabe decir que la apari-
cin del Estado de las autonomas en Espaa, en la segunda mitad de los aos
setenta, constituy un factor decisivo. Fue un modelo inspirado, en parte, en
el sistema de organizacin del estado de los Lands alemanes, surgido despus
de la Segunda Guerra Mundial. En el Estado espaol, la descentralizacin se
concibi, primero, como una manera de reconocer la especificidad de los te-
rritorios con cultura propia, cedindoles un grado de autonoma de Gobierno
respecto del Estado. Sin embargo, con el paso del tiempo se ha convertido en
un sistema de descentralizacin homogneo en todo el territorio, incluso en
aquellas antiguas regiones que nunca antes haban reivindicado la autonoma,
como s lo haban hecho Catalua, el Pas Vasco y Galicia en pocas de la Se-
gunda Repblica.
Despus de Espaa, Francia e Italia descentralizaron (aunque con diferente

intensidad) su modelo de organizacin administrativa, cediendo parte de las
competencias del Estado a las regiones. En el caso de Italia, haba tres regio-
nes autonmicas ya antes de que se crearan las del Estado espaol, aunque la
verdadera descentralizacin para todas las regiones no se hizo hasta finales de
los aos noventa. Uno de los ltimos grandes pases de la Unin Europea en
reorganizar sus competencias administrativas fue el Reino Unido.
En todos estos pases, una de las competencias que primero se ha transferido

a las Administraciones regionales ha sido la de la poltica turstica, concreta-
mente la regulacin de las empresas, el fomento y la promocin de la oferta
turstica del destino.
En Espaa, la Constitucin en general y los Estatutos en concreto fijan las

competencias cedidas por el Estado a cada comunidad autnoma, las cuales
pueden ser de tres tipos: exclusivas, compartidas o delegadas.
Turismo es una competencia exclusiva de las comunidades autnomas, aun-

que en el mbito de la promocin turstica en el extranjero surgieron diferen-
cias en los aos ochenta respecto a la legalidad de que dicha promocin la
pudiesen realizar las comunidades autnomas. Dicho conflicto se acab resol-
viendo con la creacin, a mediados de los ochenta, de los primeros organis-
mos de promocin turstica de las comunidades autnomas, que funcionaban

como institutos autnomos y que podan hacer promocin en el extranjero
de sus destinos tursticos.
1.4.4. La Administracin local
En el turismo, la Administracin ms prxima es, lgicamente, la Administra-

cin local. En este sentido, la subsidiariedad, que es un principio basado en
dar la mxima capacidad de gestin a la Administracin ms prxima al ciu-
dadano, se justifica especialmente en el caso del turismo, ya que tanto para la
planificacin como para el desarrollo sostenible quien mejor puede defender
los intereses de los destinos es la Administracin local. Otra cosa es que, dentro
de las polticas de planificacin y regulacin del sector, convenga hacer una
poltica de mbito ms amplio o de mayor alcance que el de la demarcacin
municipal, en concreto de mbito comarcal o regional.
Las empresas tursticas dan su servicio en un territorio, en un espacio fsico, en

el que para ejercer su actividad necesitan, en primer lugar, la autorizacin de
la Administracin local. Por su parte, el turista ve la oficina de turismo local
como el punto de contacto con la Administracin del destino, donde puede
obtener informacin, aclarar sus dudas, resolver problemas y poner reclama-
ciones.
Las polticas de la Administracin local intervienen ms en el detalle, de forma

ms prxima de cara a los empresarios y ciudadanos, de modo que, en buena
parte, los ayuntamientos son los responsables de la gestin turstica del destino
local. Su intervencin es menor en el mbito regulador de los servicios, pero
en cambio tiene una mayor participacin en los diferentes mbitos que se
enumeran a continuacin:
ordenacin del tejido urbano y del territorio,

control de la construccin y de los equipamientos,
saneamiento,
seguridad,
viabilidad y comunicaciones dentro del municipio,
sealizacin e informacin turstica,
promocin del destino local, y
dinamizacin y mejora de la calidad de la oferta turstica del destino.
El principal problema al que se tiene que enfrentar la Administracin local

es la limitacin presupuestaria dada por la limitada capacidad impositiva que
tienen los ayuntamientos. En este sentido, all donde se aplica el impuesto
turstico en Europa, a nivel local acostumbra a ser una tasa municipal que se
carga al precio del alojamiento (normalmente con una cantidad fija por noche
y persona) en concepto de financiacin de los servicios que el ayuntamiento
y la oficina de turismo ofrecen al turista. En Espaa, an no se ha cerrado el
debate entre la conveniencia o no de un impuesto turstico, aunque algunas
experiencias, como la de la tasa ecolgica aplicada en Baleares a los turistas

con fines de sostenibilidad ambiental, supuso un gran enfrentamiento entre
la Administracin autonmica y el sector turstico.
En este captulo, valdra la pena hacer una valoracin comparativa de los di-
ferentes mbitos competenciales que la normativa da a cada Administracin.
2. Poltica turstica
La poltica turstica no es ms que una especializacin o micropoltica que la

Administracin pblica usa para establecer una serie de directrices de ordena-
cin, planificacin, promocin y regulacin de la actividad turstica.
2.1. Los principios de la poltica turstica
Velasco (2004) define algunas de las lneas directrices de toda poltica turstica:
1) Resulta preciso que recoja un conjunto de decisiones articuladas a partir

de la idea comn y coherente de qu es el turismo, ms all de decisiones
puntuales dirigidas a subsectores especficos.
2) Resulta preciso que las decisiones se conviertan en acciones que se mate-

rialicen. Es decir, ha de existir voluntad poltica y consenso social para
ejecutar acciones sobre las lneas maestras de la poltica turstica para que
sta sea efectiva.
3) Resulta preciso tambin que este conjunto de acciones sea impulsado por
un Gobierno en el mbito territorial de su competencia. Eso no impide
que haya diferentes rganos legtimos que establezcan polticas tursticas
en diferentes escalas territoriales; en cualquier caso, en estos casos los es-
fuerzos de coordinacin son necesarios.
4) Hay que determinar unos objetivos concretos que permitan avanzar en

dos lneas:
a) para atraer los segmentos de turistas que mejor convengan al destino,
b) para garantizar que su estancia les resulte satisfactoria.
No slo los Gobiernos pueden llevar a cabo poltica turstica, sino que tambin
el propio sector privado o las organizaciones no gubernamentales pueden es-
tar implicados en ello. De hecho, una de las ventajas mayores de su participa-
cin es que son organismos ms flexibles y capaces de adaptarse a los cambios
del mercado de una manera ms rpida que las estructuras mucho ms buro-
cratizadas de la Administracin pblica. Por otra parte, los diferentes grupos
de inters influyen sobre las directrices de la poltica turstica, ya sea tomando
partido a favor del turismo u oponindose a l, o bien poniendo condiciones.
Por ejemplo, es habitual que las asociaciones empresariales o las cmaras de
comercio tengan actitudes en favor del turismo, esperando que la poltica tu-
rstica establezca medidas para dinamizar las empresas de este sector. En cam-
bio, en ocasiones existe la oposicin de los grupos ambientalistas, preocupa-
dos por la incidencia del turismo sobre el medio natural de las organizaciones
culturales o tnicas que acusan al turismo de corromper la autenticidad de

las culturas o del patrimonio, o incluso de los propios residentes locales que
rechazan la proximidad del turismo como si de un efecto NIMBY (not in my
backyard) se tratara.
2.1.1. Organizacin de las polticas tursticas
El principal organizador de las polticas tursticas en la mayora de pases es el

Estado, ya sea en solitario o junto con otras Administraciones pblicas, si la
estructura de estado es descentralizada.
La intervencin de los poderes pblicos, en materia de turismo, est sujeta a la

determinacin de la Administracin pblica a la hora de plantear polticas de
turismo y de definir qu rganos se convierten en los agentes que se encargan
de llevarla a cabo. La decisin de establecer o no polticas de turismo es inde-
pendiente del grado de especializacin y del alcance del desarrollo turstico
existente en un pas o regin. De hecho, otros factores sociales, econmicos e
ideolgicos inciden sobre la posicin que toma la Administracin en relacin
con la intensidad que da a su poltica turstica. En este sentido, hay pases co-
mo Estados Unidos que optan por no vincular la poltica turstica a la Admi-
nistracin pblica, y otros, como Turqua o Espaa, que implican mucho ms
a los poderes pblicos en esta tarea.
La funcin que el Estado asume con el turismo vara segn el sistema polti-
co, el grado de desarrollo econmico general y del turismo en concreto, pero
la cuestin de la mayor o menor intervencin del sector pblico tiene como
asunto de fondo el reto de conseguir mantener un equilibrio entre el principio
de libertad de mercado y de empresa, y la preservacin de las ventajas estructu-
rales que aseguren la continuidad de la actividad en condiciones adecuadas. Es
decir, se trata de dejar que la libre competencia acte de manera justa y de que
el Estado garantice las condiciones de normalidad del libre mercado (impedir
las prcticas monopolistas, asesorar o incluso arbitrar en casos de litigio, hacer
propuestas estratgicas de valor general, garantizar la seguridad, etctera).
De manera general, el Estado suele intervenir en la actividad turstica para:
1) contribuir en la reduccin de sus impactos negativos e integrarlo como

actividad que apoye el desarrollo sostenible de los destinos,
2) ampliar el nivel de bienestar de la sociedad en general, y
3) salvaguardar el inters general de una actividad que engloba multitud de

agentes diferentes y que, a veces, tiene intereses divergentes.
Posicionamiento histrico de los estados
Las funciones que adopta el Estado en materia de poltica turstica no son

iguales en el tiempo, sino que evolucionan siguiendo el comps de los cambios
que ocurren tambin en la propia actividad turstica.
Si tomamos como referente los pases europeos, una de las regiones ms im-
portantes en frecuentacin turstica en el mundo, encontramos diferentes eta-
pas donde el Estado va desarrollando varias funciones. Normalmente, con el
paso del tiempo unas no sustituyen a las otras, sino que se van acumulando
e incorporando en el catlogo de funciones. Para simplificar, podemos distin-
guir entre una primera etapa de formacin y desarrollo y otra de consolida-
cin y madurez. En ambos momentos encontraremos intereses, implicacin
y objetivos diferentes por parte de los estados a la hora de seguir su poltica
turstica.
En el momento de descubrimiento y expansin inicial del turismo de masas

(aos cincuenta y sesenta en Europa), la directriz era bsicamente la promo-
cin con la finalidad de dar a conocer el destino y estimular la llegada de nue-
vos turistas. Por lo tanto, las acciones predominantes seran las campaas de
promocin internacionales y apertura de oficinas de informacin en el extran-
jero. Los objetivos econmicos que se persiguen son meramente desarrollistas,
en parte porque en una primera fase de toma de contacto con el turismo se
desconocen an los impactos negativos de esta actividad, con lo que se quiere
incrementar el volumen de divisas y equilibrar o mejorar la balanza de pagos.
Desde el punto de vista poltico, se considera el turismo como un elemento de
propaganda y cambio de imagen en el exterior (caso de la dictadura espaola),
o como un instrumento reconocedor del derecho a la movilidad y al viaje y de
su capacidad de colaborar en la relacin pacfica entre los distintos pueblos.
La puesta en marcha de lugares tursticos nuevos presenta diferentes grados

de intervencin estatal (Violier, citado en Stock (coord.), 2003):
la hostilidad manifiesta contra el turismo (casos de la Albania socialista,

Argelia o China hasta 1987),
el liberalismo que limita la intervencin a la reglamentacin de los viajes

y del alojamiento y la poltica social (casos de Gran Bretaa o Alemania
y en cierta medida Espaa),
el modelo mixto donde la intervencin se extiende tambin a la ordena-

cin del territorio (por ejemplo, Italia en la costa de Rmini),
el intervencionismo basado en grandes operaciones de planificacin con-

troladas por el Estado (las "misiones" interministeriales francesas del Lan-
guedoc-Roselln, Aquitania o Crcega),
el estatismo, o el control total por parte del Estado desde la planificacin

territorial a la gestin de los establecimientos (casos de Rumania, Bulgaria
y Tnez hasta 1975).
An en las fases iniciales, pero ya en un momento donde el turismo despun-

ta como actividad econmica, los estados plantean polticas de estmulo al
crecimiento, sobre todo poniendo en marcha infraestructuras receptivas (ae-
ropuertos, autopistas, etctera) y de movilidad y accesibilidad en el interior
del pas, preparando los recursos naturales y patrimoniales nacionales para ser
productos tursticos, y dando impulso a las iniciativas empresariales.
La creacin de infraestructuras tiene su apogeo cuando el turismo crece y se

convierte en una realidad econmica, ya que es la manera de extender por todo
el pas una actividad centrada, en un inicio, en algunos lugares pioneros. Ante
el xito turstico, la poltica turstica de los estados se reconvierte, y apuesta,
por un lado, por la generacin de un tejido empresarial capaz de ofrecer el
producto turstico necesario y crear puestos de trabajo, dinamizar los sectores
complementarios y promover acciones de efecto demostrativo; y por el otro,
por la creacin de infraestructuras y equipamientos que permitan la extensin
del turismo por el territorio como herramienta de desarrollo.
En una segunda etapa (a partir de los aos setenta), la consolidacin del turis-
mo y su asentamiento en la sociedad del bienestar y del ocio hacen cambiar
rpidamente la ptica de la poltica turstica. Ahora se trata de proteger a los
turistas ante los fraudes y abusos en su estancia, as como de regular diferentes
aspectos de la actividad turstica (precios y tarifas, sistemas de clasificacin del
alojamiento, condiciones higinicas y sanitarias, seguros, regulacin de secto-
res como, por ejemplo, el caso de las agencias de viaje) y los destinos, espe-
cialmente aquellos que empiezan a resentirse de una frecuentacin elevada.
En este sentido, el nfasis ya no se pone sobre la capacidad de crecimiento (la
cantidad), sino sobre el aumento del control sobre la actividad y la adaptacin
a las nuevas condiciones y mejora de los servicios ofrecidos (la calidad).
Desde los aos ochenta y noventa hasta la actualidad, con la madurez del sec-
tor y las primeras seales de su declive, la poltica turstica ha girado hacia la
coordinacin de iniciativas encaminadas a mejorar la competitividad y evitar
la obsolescencia del sector. La competencia en precios presentada por parte
de los nuevos pases emergentes (Caribe, sureste asitico, Oriente Medio y el
norte de frica) ha desencadenado un inters por las polticas de reconversin
empresarial, la modificacin de los procesos de produccin, la modernizacin
tcnica, la creacin de nuevos productos y la formacin especializada. La me-
jora del producto y de la calidad de los destinos y la cooperacin entre acto-
res son, actualmente, las tres lneas clave de actuacin de la Administracin
pblica.
Por otra parte, existe una tendencia general a reducir la funcin de los estados
en la intervencin econmica de acuerdo con la tendencia hacia el liberalis-
mo econmico y la desregulacin, que tambin acaba afectando a la polti-
ca turstica. El proceso de globalizacin consolida la liberalizacin econmica
y reduce el peso del Estado, el cual slo tiene que limitarse a establecer las
condiciones de juego adecuadas para que el sector privado desarrolle su acti-
vidad. Con el argumento de reducir el gasto pblico y agilizar el libre juego de
mercado, se tiende a liberalizar servicios y actividades y a vender y privatizar
empresas pblicas. La globalizacin tambin influye sobre la integracin de
diferentes estados en organizaciones internacionales (la UE, por ejemplo), los
cuales delegan, de forma consensuada, competencias en bloques supranacio-
nales de influencia capaces de competir y posicionarse globalmente. Por otra
parte, y en contraste con una primera fase (hasta los aos setenta) de inter-
vencin estatal masiva y multiforme, se tiende a llevar a cabo actuaciones de
partenariado con las colectividades territoriales y el sector privado.
2.1.2. Estructura de la Administracin
La complejidad de la estructura de la Administracin vara tambin segn los

pases partiendo de tres parmetros esenciales:
1) El carctermsomenoscentralizadoofederal, el cual est relacionado

con el nmero de niveles de la Administracin existente y el reparto de
las competencias entre los mencionados niveles. Por ejemplo, el modelo
descentralizado britnico ha dividido la British Tourism Authority en tres
bloques autnomos (el English Tourism Board, el Scottish Tourism Board
y el Wales Tourism Board). En cambio, en pases en vas de desarrollo pero
con inters por el turismo (Marruecos, Tnez o China), son las organiza-
ciones centralizadas las que ceden competencias regionales a los ministe-
rios de turismo.
2) El contextoturstico. En general, cuntos ms turistas internacionales re-

cibe un pas, ms antigua y compleja es la organizacin de la Administra-
cin turstica, y ms solapamientos y/o interferencias hay entre el entra-
mado administrativo y los territorios tursticos.
3) La culturaliberalointervencionista dominante influye sobre la impor-

tancia de las organizaciones de turismo.
2.2. Corrientes y tendencias en poltica turstica
Por su carcter transversal, el organigrama de la Administracin pblica en

turismo es complejo. No obstante, el presupuesto con que puede contar nos
condiciona la capacidad de afrontar esta complejidad con ms o menos recur-
sos humanos, tcnicos y financieros.
A menudo, nos encontramos con organigramas grandes pero con reducidos

equipos de responsables, donde muchos tcnicos renen dos o ms funciones
en la misma persona. Tambin puede llegar a ser frecuente la subcontratacin
de determinadas tareas y servicios por parte de la Administracin a empresas
externas (servicio jurdico, estudios de mercado, planificacin estratgica, et-
ctera), especialmente aquellas muy especializadas o que requieren un equipo
de trabajo numeroso.
Figura 2. Organigrama de la estructura de una organizacin de turismo nacional
Las diferentes aproximaciones de la Administracin pblica en turismo expli-

can la existencia de diferentes modelos de actuacin. Bsicamente, los estados
actan en materia de turismo en dos mbitos:
1) La puesta en marcha de la actividad turstica.

2) La gestin del turismo.
A pesar de las variantes que encontramos entre pases, existen algunas cons-
tantes en la tarea de gestin del turismo:
Presenciadelsectorpblico, incluso en los pases que tienen ms libera-

lizada esta funcin. Es el caso, por ejemplo, de la United States Travel and
Tourism Association en Estados Unidos.
Repartodecompetencias. En mbito nacional predomina la promocin

internacional, con la ayuda de una red de oficinas de representacin loca-
lizada en los principales pases emisores, y el control de la reglamentacin;
a escala regional, las competencias bsicas son el desarrollo y la promocin
en el mercado nacional; en el rea local, las competencias son fundamen-
talmente de acogimiento y de informacin al pblico.
Dos casos nos ayudarn a entender mejor el funcionamiento de la Adminis-

tracin pblica en materia de turismo, Francia (modelo centralizado) y Aus-
tralia (modelo anglosajn):
Elmodelofrancs. La estructura de la Administracin turstica francesa

responde a un modelo centralizado con desconcentracin de tareas, con
una estructura compleja y diferentes niveles de Administracin, muy di-
ferente del modelo anglosajn.
El modelo francs combina las responsabilidades centralizadas con las
desconcentradas, y algunas competencias descentralizadas en los niveles
de las colectividades territoriales (regiones, departamentos, municipios y
agrupaciones municipales).
En Francia, tradicionalmente no ha existido un ministerio de turismo pro-
pio, sino que este sector ha ido asociado a la ordenacin del territorio
(comprensible por su carcter transversal) o bien en el de economa (fcil
de entender si consideramos que el turismo aporta el 7% del total del PIB
francs).
El organigrama de la Administracin turstica en Francia lo encabeza el
Scretariat d'tat au Tourisme (SET), ente encargado de definir las lneas
maestras y la poltica general en materia de turismo. Tambin tiene algu-
nas competencias exclusivas del Estado, como por ejemplo la cooperacin
internacional entre pases en el campo turstico.
El SET se divide en dos subdirecciones, la subdireccin general de estrategia
y medios y la subdireccin general de poltica turstica:
1) Subdireccin general de estrategia. Tiene como finalidad observar
la evolucin del producto turstico y elaborar las estrategias, as como
gestionar los presupuestos de la Administracin turstica en relacin
con el personal, la formacin y los temas financieros e inmobiliarios.
2) Subdireccingeneraldepolticaturstica. Tiene la responsabilidad

de aplicar las medidas adoptadas por el Gobierno en materia de turis-
mo, especialmente en ocupacin, ordenacin del territorio, y de velar
por su cumplimiento sobre el terreno.
En un tercer nivel jerrquico, aparecen las tres misiones vinculadas a la

direccin: el Servicio de estudios y de ordenacin turstica de la montaa
(SEATM en francs); la de asuntos internacionales y relaciones bilaterales;
y la de comunicacin.
Finalmente, existen diferentes organismos especializados encargados de
organizar o gestionar algunas facetas especficas del turismo francs:
LaMaisondelaFrance, una agrupacin de inters econmico y de
representacin del turismo francs internacionalmente.
El ConseilNationalduTourisme, encargado de transmitir las opinio-

nes de especialistas y profesionales por encargo de la Secretara de Es-
tado.
La AgenciaFrancesadeIngenieraTurstica (AFIT en francs), grupo

de inters pblico que tiene como finalidad la bsqueda y mejora de
la competitividad de la oferta turstica francesa, mediante el estudio
de las tendencias de evolucin del turismo.
El ObservatorioNacionaldeTurismo (ONT), rgano encargado de

explotar los datos disponibles en la direccin de turismo para realizar
estudios generales o detallados a peticin de la direccin.
La AgnceNationalepourlesChequesVacances (ANVC), encargada

de gestionar los cheques de vacaciones entre los asalariados.
Modeloaustraliano. Australia sigue un modelo de Administracin turs-

tica ms flexible y descentralizado que el francs, a pesar de lo cual el Go-
bierno australiano mantiene competencias muy grandes en materia de tu-
rismo.
El ente de mayor responsabilidad en turismo es el MinisteriodeIndus-
tria,TurismoyRecursos (DITR en ingls). Este ministerio es el encargado
de proponer las lneas de poltica turstica al Gobierno australiano en di-
ferentes temticas (desarrollo regional y de nuevos mercados, transporte y
visados, seguridad, relaciones bilaterales en turismo, formacin, acceso a
reas protegidas, sostenibilidad y ecoturismo, etctera).
El DITR est subdividido en tres grupos operativos:
1) El BusinessDevelopmentGroup es el encargado de desarrollar e im-
plementar polticas vinculadas a la calidad del turismo, acreditacin,
turismo sostenible y ecoturismo. Aporta consejo sobre poltica tursti-
ca regional, coordina el Gobierno de Australia en materia de grandes
acontecimientos y da apoyo al Consejo de Ministros de Turismo y al
Australian Standing Comittee on Tourism (ASCOT).
2) El Market Access Group trabaja en los asuntos relacionados con la

poltica area y los transportes de pasajeros, y aconseja el Gobierno
sobre la inversin turstica, investigacin y previsin.
3) El IndustrySustainableGroupes responsable de las relaciones inter-

sectoriales y transversales entre los agentes tursticos y las agencias gu-
bernamentales, con el fin de incidir sobre la mejora de los estndares
de calidad del sector turstico.
El ao 2004 se cre el TourismAustralia (TA), la autoridad del Gobierno

federal responsable del marketing turstico nacional e internacional, de
la investigacin y de las previsiones de futuro en turismo. El TA se crea
a partir de la Ley de turismo australiana de 2004 (Tourism Australia Act),
cuyos objetivos principales son:
Incidir en los mercados para atraer turistas a Australia, incluso para
asistir a acontecimientos
Alcanzar un mayor nivel de desplazamientos internos dentro de Aus-

tralia entre los turistas
Motivar a los australianos a viajar dentro de Australia, incluso para

asistir a acontecimientos
Ayudar a obtener un turismo ms sostenible en Australia.
Aumentar los beneficios econmicos que Australia obtiene del turis-

mo.
Tourism Australia rene las funciones que tenan diferentes organismos

por separado (Australian Commission, See Australia, The Bureau of Tou-
rism Research y The Tourism Forecasting Council) con la finalidad de me-
jorar la coordinacin de las competencias en turismo y dar una respuesta
ms rpida y flexible a las necesidades del sector turstico australiano.
A pesar de la diversidad de funciones, el TA trabaja principalmente co-
mo un organismo de marketing turstico, con la prioridad de revitalizar
la marca Australia en los mercados globales, reconociendo, por lo tanto,
el carcter comercial de este ente y la necesidad de operar en un entorno
comercial flexible.
2.3. Instrumentos de poltica turstica
La idea implcita de un plan estratgico es intentar prever el futuro para com-

prender algunas de las cosas que sucedern. En este sentido, la planificacin
estratgica hace suya una de las mximas que el general Charles de Gaulle
citaba como regla para el buen Gobierno: "Aprovecha siempre lo inevitable".
Hay, sin embargo, adems de la planificacin estratgica otras planificaciones
como la territorial o la urbana.
2.3.1. Planificacin territorial y planificacin estratgica
La Planificacin Estratgica (PE) es un procedimiento tctico de planificacin

que tiene sus orgenes en la esfera de la empresa privada norteamericana y
sus procedimientos de management para mejorar su viabilidad en el mercado.
A partir de la difusin de este mtodo, muchas instituciones pblicas optan
por aplicarlo, especialmente en el mbito local. La justificacin de su uso tie-
ne que ver con la necesidad de configurar las condiciones de competitividad
que faciliten la creacin de ocupacin y de bienestar por parte de residentes
y visitantes.
El xito que la planificacin estratgica obtuvo en las ciudades y reas metro-

politanas se debe, sobre todo, a la complejidad de los problemas que stas
afrontan, a la mayor competencia territorial en un marco de internacionali-
zacin y liberalizacin de la economa, a la exigencia de participacin de los
agentes locales, a las limitaciones que presentan los instrumentos de planifi-

cacin tradicional, as como al creciente protagonismo de las ciudades como
espacios que lideran el desarrollo regional.
Las lneas maestras de la planificacin estratgica pasan por los siguientes pun-
tos:
Definicin de un modelo territorial global.

Concentracin selectiva de los esfuerzos pblicos.
Realizacin de actuaciones impulsoras que sirvan como modelo y como
referente.
Consecucin de un clima participativo e interinstitucional.
La planificacin estratgica es un sistema de actuacin que implica la realiza-

cin de diagnosis y anlisis de situacin, establece criterios de objetividad en
cuanto a los puntos fuertes y dbiles de los lugares analizados e incide espe-
cialmente en las oportunidades que stos muestran. Permite enfocar los pro-
blemas locales desde la comparacin con otros niveles como pueden ser los
regionales o nacionales; fomenta la cooperacin entre el sector pblico y pri-
vado, ayudando a deshacer malentendidos y proporcionando una visin co-
mn centrndose en un inters emocional y personal compartido. Adems,
destina los esfuerzos y los recursos disponibles a los aspectos prioritarios, con
lo cual ayuda en la creacin de productos estrella lderes en el futuro.
La planificacin estratgica presenta conexiones, diferencias y complementa-

riedades con respecto a otros sistemas de planificacin (Pujadas-Font, 1998).
No tiene el carcter normativo de la planificacinurbana, sino que slo mar-

ca un compromiso a seguir; por otra parte, no califica el suelo ni regula sus
usos. Sin embargo, confiere otros valores al proceso de planificacin de los que
carece la planificacin urbana, con la que puede complementarse. Por ejem-
plo, permite generar acciones para aumentar el atractivo econmico del suelo
calificado y, a pesar de no localizar actividades sobre el espacio, s que permite
organizarlas y dinamizarlas por medio de acciones. La planificacin urbana
responde a un modelo de regulacin de usos del suelo y la estratgica es un
plan de accin que busca el consenso y la movilizacin ciudadana.
La complementariedad de la planificacin estratgica respecto de la urbana

radica, pues, en la capacidad de la primera en introducir otras dimensiones
(econmica, tecnolgica, cultural) en el proceso, y que introduce elementos
dinamizadores y acciones que no puede hacer la planificacin urbana.
La planificacin estratgica tiene pocas diferencias de base en relacin con la

planificacinterritorial, ya que en este caso tampoco se califica el suelo y se
usan metodologas similares.
La diferencia ms notable de una y otra planificacin es que la planificacin

estratgica se encamina a la accin, mientras que la territorial marca un esce-
nario de futuro y dispone de capacidad normativa.
He aqu algunas diferencias secundarias entre los dos tipos de planificacin:
1) La planificacin estratgica tiende a incorporar objetivos territoriales me-

nos genricos que la planificacin territorial y que tienen un alcance territo-
rial menor. Uno de los principios de la planificacin estratgica parte de la
necesidad de proponer pocas lneas pero bien relacionadas con los objetivos
clave para la finalidad que se pretende satisfacer, mientras que la planificacin
territorial realiza propuestas ms extensas.
2) Si la planificacin territorial toma como objetivo finalista el desarrollo ge-

neral en sus diferentes dimensiones, la estratgica busca el cumplimiento de
objetivos ms especficos mucho ms vinculados a recolocar, en el contexto
del mercado, el espacio que se quiere planificar. De aqu viene la preferencia
por los procedimientos que identifican los puntos fuertes y dbiles, y por la
articulacin de medidas concretas muy seleccionadas sobre los puntos fuertes
para expandirse, consolidarse o mejorar los beneficios y la posicin competi-
tiva del lugar.
3) Aunque ambos sistemas tienen necesidad de un consenso social amplio, la

relacin de ste con la planificacin estratgica es ms directa. La funcin de
la colectividad en la planificacin territorial suele ser la de apoyar o rechazar
el plan una vez redactado. En la estratgica, en cambio, en la medida en que es
la misma colectividad o determinados segmentos y representantes de sta que
lo solicitan, se avanza en su participacin en el plan. As, el equipo tcnico
encargado de llevarlo a cabo intenta aportar soluciones y mtodos para hacer
posibles las propuestas de los colectivos y no a la inversa. De aqu viene la
importancia que adquiere para un plan estratgico la capacidad de motivar,
de hacer participar y de que sea capaz de generar ilusin ciudadana.
4) La frecuente aparicin de circunstancias no previstas provoca que la plani-

ficacin estratgica requiera una gran agilidad en su desarrollo, lo cual permita
variar las estrategias segn las nuevas circunstancias. En este sentido, se dife-
rencia de la planificacin territorial en el hecho de que otorga ms importan-
cia al desarrollo del plan que a su formulacin. Por ejemplo, no sera ningn
inconveniente que un destino singular participara de los criterios genricos de
desarrollo territorial apuntados en un plan nacional, regional o local y que, al
mismo tiempo, utilizara un plan estratgico para aportar consideraciones en
torno a la posibilidad de hacer que sus productos tursticos pudieran competir
mejor en un determinado mercado.
A modo de aclaracin, se presentan las fases que se dan en el proceso de desa-

rrollo de un plan (Antn, 1996):
1) Toma de conciencia
2) Identificacin de objetivos
3) Anlisis de situacin (interno: puntos fuertes, puntos dbiles; externo:
oportunidades, debilidades)
4) Diagnosis y plan de continuidad
5) Reflexin estratgica
6) Elaboracin y evaluacin de estrategias (adaptabilidad, posibilidad, acep-
tabilidad)
7) Seleccin de estrategias (seguridad de xito, facilidad de ejecucin, rapidez
de ejecucin, economas, costes, flexibilidad)
8) Programacin
9) Ejecucin
10) Seguimiento y retroalimentacin
2.4. Instrumentos para el fomento y el desarrollo
La importancia socioeconmica del turismo tanto en el plano nacional como

regional y, sobre todo, local, ha justificado la aportacin de ayudas para el
fomento por parte de las Administraciones pblicas hacia esta actividad.
Las ayudas existentes son variadas y responden a las diferentes necesidades

que los destinos pueden tener en funcin del momento del ciclo de vida en
que se encuentran, o de sus caractersticas estructurales y especializacin. Por
ejemplo, el turismo rural se ha visto beneficiado por las ayudas al desarrollo
de regiones econmicamente deprimidas que ofrece la Unin Europea (pro-
gramas LEADER), mientras que diferentes destinos maduros del litoral espaol
han obtenido ayudas para la renovacin de su producto turstico.
Los instrumentos de fomento y desarrollo son una herramienta importante

para los destinos, ya que contribuyen a permitir implementar sus polticas de
planificacin turstica y se convierten en instrumentos para la competitividad.
Las concesiones de ayudas, por lo tanto, pueden incidir de manera directa en
la capacidad competitiva de los destinos, para la cual hace falta cuidar los cri-
terios de seleccin y que las ayudas no sean discriminatorias, territorialmente
hablando, en situaciones de igualdad de necesidades.
En Espaa, desde los aos ochenta, la Administracin pblica ofrece diferentes

lneas de ayuda al turismo, siendo las ms conocidas los PlanesdeExcelencia
ydeDinamizacin.
La continuidad en el tiempo de estos instrumentos de ayuda permite hablar

de diferentesgeneracionesdeestrategias para la reconversin y cambio de
los destinos tursticos:
1) Las primeras estrategias tenan que ver con la renovacindelosdestinos,

es decir, correccin de dficit urbano, mejora de la imagen, reforma de
establecimientos, etctera.
2) A partir de los aos noventa, la estrategia se centr en la singularidad;

esto es, la creacin y diferenciacin de producto.
3) Desde mediados de los aos noventa, se aade una tercera estrategia que se
orienta hacia la sostenibilidad: recuperacin de patrimonio, valorizacin
de nuevos recursos, programas de sostenibilidad).
De hecho, la poltica turstica espaola est apostando por la calidad integral.

La creacin del PICTE (Plan Integral de Calidad del Turismo Espaol) responde
a una iniciativa destinada a dotar de calidad a los destinos, sectores y productos
mediante diferentes lneas de subvenciones y ayudas.
El grado de eficacia de estos instrumentos es objeto de discusin. Los planes

de excelencia distribuyen, por trmino medio, unos seis millones de euros pa-
ra inversiones (repartidos a partes iguales entre la SGT (Secretara General de
Turismo), la comunidad autnoma y el ayuntamiento beneficiado), cifra sin
duda interesante para unos municipios que acostumbran a tener grandes pro-
blemas de financiacin. No obstante, se ha criticado que la inversin se desti-
ne a tapar algunos defectos de calidad y estticos que, sin dejar de ser urgentes,
no prevn una autntica estrategia de innovacin turstica. En este sentido,
las nuevas generaciones de planes de excelencia y dinamizacin tendran que
apostar por la innovacin como elemento diferenciador, puesto que el nues-
tro, es un mercado maduro y acostumbrado a la calidad.
Para ser competitivos, los destinos maduros espaoles requieren partir de al-
gunas bases que la poltica de ayudas tiene que promover, como son:
una oferta diversificada y renovada,
unos productos tursticos dinmicos, correctamente comercializados y en

expansin de mercados; y
una buena adaptacin a los gustos de la demanda o grupos de demanda

seleccionados como objetivos de mercado.
Para conseguir mejoras de la competitividad, las Administraciones pblicas

han de garantizar que haya un adecuado nivel de formacin profesional y de
especializacin del sector turstico.
La formacin es un activo fundamental que distingue el producto ofrecido a

partir de la calidad de servicio y la capacidad creativa y de innovacin. Se trata,
por lo tanto, de un elemento que bien gestionado permite diferenciarse de las
polticas de precios que justamente se basan en el mantenimiento de salarios
bajos a los trabajadores, los cuales suelen tener un escaso nivel de formacin,
para poder reducir costes y seguir compitiendo segn esta estrategia a medio
plazo. Dado el carcter fuertemente vinculado al servicio hacia las personas
que tiene el turismo, es importante que la formacin se articule tanto en torno
a los contenidos como a las actitudes.
Esto se puede conseguir con buenos programas formativos. Asimismo, hay que
lograr que la empresa ofrezca salarios adecuados de acuerdo con la titulacin,
pericia e iniciativa personal de los trabajadores. Tambin se debern regular
medidas que hagan conciliar la vida profesional y social con la laboral.
El refuerzo de la formacin, tanto la bsica como la orientada a dar respuesta

a las nuevas necesidades laborales que requiere un sector turstico que se sita
en un entorno constantemente cambiante, es fundamental para la competiti-
vidad. En especial, cabe velar por la aparicin de profesionales cualificados que
desarrollen nuevas competencias orientadas a las nuevas demandas. Es decir,
hace falta que exista oferta formativa suficiente para cada nivel profesional y
que se identifiquen y se reconozcan los nuevos yacimientos de ocupacin.
Las aportaciones de los centros educativos, de la Administracin y de las pro-

pias empresas son fundamentales para establecer adecuadas polticas formati-
vas para el sector. El hecho de dar una formacin adecuada al sector implica
asegurar una educacin universitaria y profesional que adapte las competen-
cias laborales a los perfiles profesionales nuevos, lo cual llevar a una buena
conexin entre las necesidades reales de las empresas y la formacin univer-
sitaria y profesional, y por consiguiente una excelencia en los cursos de espe-
cializacin y de formacin de tcnicos y directivos.
Las polticas de formacin actuales pretenden profesionalizar el sector apli-

cando medidas no estrictamente de aula, sino ms globales. Esta profesiona-
lizacin mediante la formacin incluye el dilogo entre instituciones de for-
macin, industria turstica y Administracin, y vincula el aprendizaje con la
experiencia profesional. Adems, dado el vnculo directo existente entre for-
macin, puesto de trabajo y condiciones laborales, se han de tener en cuenta
las condiciones socioeconmicas en las polticas de cualificacin profesional.
2.5. Impactos de la poltica turstica
La Administracin pblica incide por medio de sus polticas de turismo en

diferentes mbitos de la realidad del sector. Este hecho contrasta con un con-
texto de liberalizacin donde se tiende a considerar que la intervencin del
Estado supone un freno al desarrollo del sector privado.
La poltica turstica que se sigue condiciona, directa o indirectamente, el m-

bito profesional y laboral, el empresarial y el fiscal. Tambin define la norma-
tiva laboral especfica para el sector turstico o el rgimen general de los tra-
bajadores en caso de no existir normativa; regula los aspectos contractuales y
salariales y los convenios laborales; permite la legislacin, ejecucin y control

de las normativas; impulsa programas y estrategias de formacin especializa-
da; y fomenta becas, premios y ayudas a la investigacin e innovacin.
Desde la perspectiva empresarial, las polticas tursticas permiten una doble

aproximacin, de fomento y de restriccin. Desde un punto de vista restric-
tivo, las polticas tursticas se encargan de compensar los errores de funciona-
miento del mercado, ya sea controlando la aparicin de estructuras de mer-
cado imperfectamente competitivas de cariz monopolstico, de proteger el ac-
ceso privado a determinados bienes pblicos o de regular las externalidades
negativas. Por otra parte, se puede fomentar y facilitar la actividad privada
mediante el establecimiento, muchas veces de forma dialogada y consensuada
con el propio sector turstico, de categoras de oferta, certificaciones y marcas
de calidad; arbitrar conflictos entre empresas, o bien subvencionar y ayudar
en funcin de comportamientos, actitudes o excelencias empresariales.
En relacin con las polticas tursticas, cabe aadir que el mbito fiscal es el de
mayor incidencia de stas, ya que influye sobre la regulacin de los precios,
las tasas, los incentivos, las subvenciones, el acceso y el control de los flujos
tursticos, los incentivos a la inversin (nacional y/o internacional), y las pro-
puestas de informacin y marketing de los destinos.
2.6. La financiacin de los municipios tursticos
La financiacin de los municipios tursticos es uno de los temas clave para en-
tender la capacidad de funcionamiento de la Administracin pblica y tam-
bin algunas de sus limitaciones. De hecho, la financiacin condiciona la ca-
pacidad de ofrecer servicios de los destinos (y por lo tanto el propio producto
turstico), as como la aplicacin de competencias que tienen asignadas los
municipios tursticos y la posibilidad de hacer efectivas las polticas tursticas.
El sistema de financiacin local espaol es poco flexible y no permite un trata-

miento satisfactorio de situaciones especficas como las que plantean los mu-
nicipios tursticos. La problemtica genrica de estos municipios, en materia
de financiacin, deriva del hecho de que tienen una poblacin real o flotante
muy por encima, en determinados momentos del ao, de la poblacin real.
Eso implica un esfuerzo presupuestario para hacer frente al gasto aadido en
servicios pblicos que supone el incremento puntual de visitantes. Sin embar-
go, el sistema de transferencias del Estado slo reconoce la poblacin censal
como referente por el reparto de fondo a los entes locales.
El origen del problema es la difcil adaptacin del cambio de la base productiva

de los municipios, que en pocas dcadas pasan de un modelo primario a uno
terciario orientado a la oferta de servicios tursticos, la cual gira alrededor de
la llegada de visitantes.
Los efectos del incremento de la poblacin estacional sobre los presupuestos

de los municipios se dobla: incrementa los ingresos y eleva los gastos. Si bien
es cierto que los municipios tursticos suelen tener algunos de los presupuestos
locales ms elevados (lo que les permite, en comparacin con los municipios
no tursticos, tener una capacidad relativamente elevada de inversin), tam-
bin lo es el hecho de que la diferencia respecto de los municipios no tursticos
se desvanece si el ratio presupuestario se calcula en relacin con la poblacin
flotante y la poblacin de derecho.
Un sistema muy extendido para compensar el dficit presupuestario, sobre

todo en los municipios costeros, ha sido recurrir a la venta de suelo con fi-
nes inmobiliarios. En muchos municipios, el sistema de financiacin local se
mantiene gracias a esta prctica, aunque los riesgos son elevados a largo plazo.
Por una parte, si no se realiza bajo una planificacin urbanstica equilibrada,
conduce hacia un modelo depredador de recursos bsicos (suelo y agua) que
dificulta establecer un modelo de desarrollo sostenible a medio y largo plazo.
Por otra parte, genera un cambio en el modelo productivo orientado hacia el
sector inmobiliario, el cual, si est lo bastante consolidado, entra en compe-
tencia por los recursos con el sector turstico y hace la competencia directa (y
a menudo desleal) en la oferta de alojamiento. Finalmente, el modelo inmo-
biliario necesita alimentarse, con lo que se somete a un crculo vicioso, que se
describe en el grfico siguiente.
Figura 3. Crculo vicioso del modelo de financiacin local basado en la puesta en marcha de suelo para la
construccin.
En ocasiones, el debate sobre las imperfecciones del modelo de financiacin

local se acompaa de la posibilidad de aplicar un canon turstico o ecotasa.
Entendido de esta forma, consideramos que el debate es incorrecto, ya que di-
fcilmente esta tasa puede repercutir sobre el cambio del modelo de financia-
cin de la Administracin local, el cual, para ser efectivo, tiene que ser lleva-
do a cabo por una reforma general que implique un reconocimiento del peso
demogrfico real de los municipios tursticos y se equilibren las transferencias
del Estado con las competencias reales que estos municipios ofrecen.
3. La gestin pblica
Si bien el ttulo de la asignatura se refiere a la gestin pblica como mbito

de reflexin sobre toda la actividad y todos los vnculos de la Administracin
con la gestin de la poltica y de los servicios relacionados con el turismo,
en este apartado, entenderemos la gestin pblica slo como la gestin de
los servicios y de los organismos pblicos encargados de darlos; es decir, nos
centraremos en los servicios pblicos y su gestin.
Dentro del mbito de los servicios pblicos relacionados con el turismo, hay
tres entornos de actuacin que definen la participacin de la Administracin
o, mejor dicho, de las diferentes Administraciones en la planificacin, la ges-
tin y la prestacin de estos servicios. Estos tres entornos son:
1) El entorno de los servicios pblicos directos para el turismo.

2) El entorno de los servicios indirectos necesarios para el turismo.
3) El entorno de la cooperacin pblica y privada.
Los tres entornos son igualmente importantes y en los tres participan las Ad-
ministraciones, aunque sean diferentes, segn el mbito de competencia y ac-
tuacin.
3.1. Servicios pblicos directos para el turismo
El entorno de los servicios pblicos directos para el turismo incluye aquellos

servicios que afectan de modo directo a la actividad turstica, bien porque son
servicios tursticos propiamente dichos, bien porque contribuyen a la planifi-
cacin, la gestin y la comercializacin de estos servicios tursticos. Aqu en-
contramos los servicios de informacin y promocin turstica, los servicios de
estudios y de anlisis del mercado y de la coyuntura del sector.
3.1.1. Los servicios de informacin turstica
La informacin turstica de los destinos es un servicio que acostumbran a dar

las Administraciones, dado que se trata de un servicio pblico, gratuito y que
orienta y aconseja al turista de manera objetiva e imparcial, sin favorecer nin-
guna oferta del destino en especial.
Los instrumentos para la informacin turstica han variado mucho desde los
aos en que se crearon las primeras oficinas de turismo. Evidentemente, los
medios de comunicacin (primero la prensa y ms adelante la radio, la televi-
sin, y recientemente, Internet) tambin han sido canales muy potentes para
la informacin turstica ltimamente.
Las primeras oficinas de turismo de Espaa se crearon en Barcelona, en los aos

veinte del siglo pasado. Ms adelante se crearon en Sevilla, con motivo de la
Exposicin Hispano-Americana que coincidi con la Exposicin Internacional
de Barcelona de 1929. Estos dos acontecimientos fueron dos reclamos muy
importantes para el turismo, y la Administracin decidi dotar a estas ciudades
de un servicio de informacin que ya exista en Francia. De hecho, el modelo
de creacin de oficinas de turismo locales que se sigui luego se inspiraba en
el modelo del Sindicato de Iniciativas francs, que, en algunos casos, era una
especie de ente privado sin nimo de lucro. Financiado por los comerciantes,
los restauradores y los hoteleros de la localidad, el Sindicato de Iniciativas se
dedicaba a promover la ciudad, a organizar acontecimientos culturales para
atraer a turistas y ofrecer servicio de informacin a los visitantes.
Hoy, las oficinas de turismo continan siendo un punto de referencia en la

localidad, tanto para el turista, que usa sus servicios de informacin, de reser-
va de alojamiento, de orientacin y apoyo en su estancia, y en la defensa de
sus derechos como consumidor, como para el sector turstico de la zona, que
utiliza sus servicios de promocin, de estudio del mercado y de asesoramiento.
Hay sin embargo otros usuarios de las oficinas de turismo que tambin piden
sus servicios. As, tenemos los siguientes usuarios:
1) ayuntamientos o Administracioneslocales, provinciales o autonmicas,

y las entidades cvicas, que solicitan la organizacin de actividades de ocio
o de dinamizacin para el turista,
2) prensay editorialesespecializadas, que piden material documental y gr-

fico para sus tareas de difusin de la oferta turstica,
3) guastursticos, que solicitan informacin y material para su trabajo, y
4) agenciasdeviaje, que piden orientacin y material de promocin.
La aparicin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) han

supuesto un gran avance en la difusin turstica y han revolucionado los ser-
vicios al permitir una divulgacin rpida y siempre actualizada, y porque per-
miten un trato personalizado con el cliente. El folleto o el material impreso
de promocin turstica ha pasado a ser un instrumento secundario de infor-
macin, mientras que Internet es el medio al cual cada vez ms gente recu-
rre para encontrar datos que sirvan para planear las vacaciones y los viajes.
Esta tendencia, en aumento, ha ido acompaada de la creciente demanda de
servicios de reserva por Internet, asociados a los servicios de informacin, lo
que ha supuesto el planteamiento, por parte de las autoridades tursticas, de
la necesidad de integrar plataformas de reserva en los portales de informacin
turstica de su destino.
Ya hace unos aos que se ven en Internet sistemas de reserva gestionados por
los organismos de promocin turstica de diferentes destinos, o por encargo
de ellos, habiendo sido los pioneros en Europa los de Irlanda y del Tirol en
Austria, que empezaron en los aos noventa. Seguramente, irn apareciendo
nuevas formas de combinar los servicios de informacin de los destinos y los
sistemas de reserva de su oferta, con el fin de conservar al cliente y evitar que
abandone el portal hacia los de la competencia, donde pueda encontrar ms
facilidad para hacer las reservas. Hoy por hoy, sin embargo, la normativa de la
reserva de viajes combinados es muy estricta en el mbito europeo por lo que
respecta a la exclusividad otorgada a las agencias de viaje.
ltimamente, se estn imponiendo nuevos canales de informacin turstica

que aparecen a menudo en los medios de comunicacin, y que citamos slo
para indicar que las tecnologas estn abriendo nuevas posibilidades para la
difusin de la informacin turstica. Nos referimos a los SMS, los MMS, la
tecnologa WAP, GSM, 3G, UMTS, la televisin TDT, etctera.
3.1.2. La promocin turstica
Probablemente, la promocin turstica, que en buena parte asume la Adminis-

tracin, es una de las actividades ms apreciadas y valoradas por el sector tu-
rstico de un destino, al suponer un considerable ahorro. Precisamente de ello
se han quejado las Administraciones, y por eso, poco a poco el sector privado
participa ms en la promocin turstica.
Como ya hemos explicado antes, las Administraciones han creado, ya hace

tiempo, organismos autnomos para la realizacin de esta funcin de promo-
cin turstica. Estos institutos o agencias de promocin turstica se han encar-
gado de coordinar los intereses de los destinos locales (cuando eran organis-
mos nacionales o regionales) y del sector privado.
En la financiacin de esta actividad, que al inicio proceda exclusivamente de

fondos pblicos, han participado cada vez ms las empresas tursticas, de ma-
nera que consorcios de promocin como Turismo de Barcelona, por ejemplo,
ya hace aos que funcionan con una financiacin mixta, pblica y privada
a partes iguales.
En el mbito estatal o autonmico, esta financiacin compartida no es tan

fcil que se d, ya que el impacto de la promocin de un pas o de una regin
parece menos perceptible para el empresario que la promocin hecha para el
ente local. De todos modos, lo que s que llevan a cabo estos organismos de
promocin autonmicos o estatales es organizar acciones sectoriales, o dirigi-
das a mercados o segmentos de mercado especficos, en las cuales el empresa-
rio participa aportando recursos econmicos.
Resulta interesante conocer la estructura y el funcionamiento o las competen-

cias de un organismo de promocin turstica de grandes dimensiones, caso de
Turespaa.
Turespaa es un organismo que contina la tarea de otras organizaciones pa-

recidas que le precedieron y que fueron creados por la Administracin del Es-
tado para la promocin turstica de Espaa en el extranjero.
Turespaa es un instituto de promocin turstica que depende de la Secretara

General de Turismo del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y recien-
temente fue remodelado por ley. A continuacin, se puede apreciar su estruc-
tura:
Figura 4. Estructura de Turespaa. Fuente: web de Turespaa
Segn el Real Decreto 723/2005, de 20 de junio, del Ministerio de la Presiden- Bibliografa

cia, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto de Turismo de Espaa (BOE
http://www.tourspain.es/e s/
147 de 21 de junio) las funciones de este instituto son: TURESPANA/Organismo/Fun
ciones+y+competencias/Fun
cionesCompetencias.htm?La
nguage=es
Artculo 2. Fines y funciones
1) Corresponden al Instituto de Turismo de Espaa, en el mbito de las competencias de

la Administracin General del Estado, las funciones siguientes:
a) La planificacin, el desarrollo y la ejecucin de actuaciones para la promocindel

turismoespaolenlosmercadosinternacionales, elapoyoenlacomercializa-
cindeproductostursticosespaolesenelexteriorylacolaboracinconlas
comunidadesautnomas,losenteslocalesyelsectorprivadoenprogramasde
promocinycomercializacin de sus productos en el exterior.
b) La gestin y explotacin que tenga encomendadas de establecimientos tursticos, as

como realizar las inversiones que le correspondan en los bienes de su patrimonio
propio, adscrito o en aquellos cuyo uso tenga cedido por otros organismos o entes
pblicos; en particular, es de sucompetenciafijarlaestrategiayplanificacinde
la actuacin de Paradores de Turismo de Espaa, S. A., y el control de eficacia
de la misma sociedad, previsto en el artculo 81.dos.5 de la Ley 4/1990, de 29 de
junio, sin perjuicio de las competencias que tiene atribuidas la Direccin General del
Patrimonio del Estado en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas.
Los instrumentos del instituto para la informacin y la promocin turstica

son, adems de la propia estructura de Turespaa:
Las oficinas de turismo espaolas en el extranjero.

SEGITUR.
1)Lasoficinasespaolasdeturismoenelextranjero
El Gobierno espaol tiene desde hace aos oficinas de turismo en el extranjero,

sobre todo en las principales ciudades del ME. La finalidad de dichas oficinas,
coordinadas desde Turespaa, pero en colaboracin con las embajadas y los
consulados espaoles, es la de mantener contacto con los principales agentes
de comercializacin turstica de los mercados emisores donde estn situadas y
llevar a cabo acciones de promocin para la prensa y aquellas entidades que
puedan favorecer la visita de turistas al Estado espaol. En estas oficinas trabaja
personal bien formado en el turismo, en las relaciones internacionales, con
un buen conocimiento de idiomas, y tambin se cuenta con la colaboracin
de becarios.
Cuando Turespaa participa en alguna feria de turismo u organiza algn works-

hop en el extranjero, es la oficina espaola de turismo ms prxima la encar-
gada de gestionar la presencia en aquellos acontecimientos de Turespaa y de
ayudar a las comunidades autnomas que lo solicitan.
Tambin colaboran con las Administraciones tursticas autonmicas dndoles

apoyo en las acciones de promocin en el extranjero.
2)SEGITUR
La informacin turstica por Internet era una tarea que llevaban a cabo los
servicios informticos de Turespaa cuando se crearon las primeras webs tu-
rsticas de los destinos. Poco a poco, sin embargo, fue conveniente no slo
dar servicios tecnolgicos a Turespaa, sino tambin gestionar la informacin

turstica nacional, incluida la de todas las Administraciones pblicas tursticas
que disponan de informacin de sus destinos, y tambin la de las empresas
tursticas, permitindoles poner su oferta en un portal de Espaa y ofrecerles
servicios de coordinacin de estrategias en la comercializacin. Este ltimo
servicio es un objetivo en el que SEGITUR est muy interesado, ya que dispo-
ne de una plataforma de trabajo potente para los profesionales y las empresas
tursticas.
SEGITUR se define en su web como:
La Sociedad Estatal de Gestin de la Informacin Turstica, S. A. (SEGITUR) nace a fina-

les del 2002 como instrumento de enlace entre las nuevas tecnologas y la promocin
turstica. La misin de SEGITUR es desarrollar las nuevas tecnologas relacionadas con
el turismo, as como potenciar el uso de las mismas entre los actores del sector, con el
objetivo de afianzar la posicin de liderazgo que Espaa ocupa en el mundo como des-
tino turstico.
Para ello, SEGITUR complementa, mediante el uso de las nuevas tecnologas, la labor
de Turespaa en la promocin y comercializacin del turismo espaol en el extranjero,
como es el caso de la gestin del portal de turismo de www.spain.info. Alrededor de esta
plataforma, SEGITUR realiza iniciativas estratgicas para aumentar la visibilidad de la
marca Espaa y aportar fiabilidad y calidad a la imagen que el turista percibe en lnea.
3.2. Los servicios indirectos necesarios para el turismo
3.2.1. Los servicios de estudios: los observatorios
Hay un servicio que llevan a cabo las autoridades tursticas en los destinos que,
por su inters general, slo ellas pueden gestionar. Se trata de los estudios de
la coyuntura y del mercado turstico del destino.
Como ya se ha visto, para la planificacin estratgica resulta imprescindible

conocer el sector y su mercado, ya que sin este anlisis de la situacin difcil-
mente se podrn establecer objetivos realistas, ni dibujar estrategias que pue-
dan ser alcanzadas eficazmente.
Este seguimiento peridico del estado de la cuestin de la actividad turstica

en el destino, de las tendencias del mercado y de lo que hace la competencia
es una actividad a la cual las Administraciones tursticas cada vez dedican ms
recursos, dado que su utilidad est sobradamente demostrada.
La incorporacin, adems, de las tecnologas de la informacin, ha significado

una mejora importante en la gestin de los datos que se obtienen por medio
de encuestas y otros mecanismos, para que despus se puedan integrar en la
toma de decisiones estratgicas polticas de mejora de la competitividad del
destino turstico.
El Instituto de Estudios Tursticos
En el caso del Estado espaol, el ente encargado de estos estudios es el Insti-

tuto de Estudios Tursticos, que publica sus estudios y cuenta con una amplia
biblioteca.
En su web, el Instituto de Estudios Tursticos se presenta de la siguiente ma-

nera:
Creado en 1962, el Instituto de Estudios Tursticos es, segn lo establecido por el Real
Decreto 1554/2004, de 25 de junio, el rgano responsable de la investigacin de los fac-
tores que inciden sobre el turismo, as como la elaboracin, recopilacin y valoracin de
estadsticas, informacin y datos relativos al mismo (art. 3. 1d), integrado en la Secretara
General de Turismo, de la Secretara de Estado de Turismo y Comercio del Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio.
Los principales usuarios de esta informacin son los consultores y expertos que
asesoran a las Administraciones y empresas tursticas en su planificacin, pero
tambin el mundo de la investigacin, es decir, el mundo universitario y otros
institutos y fundaciones dedicadas a la investigacin, formacin e innovacin.
A menudo, las autoridades se quejan de que hay poco inters por la investiga-
cin turstica, sobre todo en aquellos destinos maduros en los que el turismo
funciona con un crecimiento constante y donde no hay grandes cambios en
la demanda. Esta carencia de un ente y unos profesionales interesados en la
investigacin y en la innovacin, bastante extendida en la mayora de pases,
es necesario combatirla con la informacin, con la elaboracin de estudios
y de contenidos que faciliten la generacin del conocimiento necesario para
que los empresarios tomen conciencia de las ventajas que supone la inversin
en innovacin.
Por eso, los observatorios o institutos de estudios tursticos tienen que hacer
campaa entre el sector y entre los profesionales para que colaboren con el
mundo acadmico y de la investigacin en favor de mejorar la competitividad
por medio de la innovacin.
3.3. La coordinacin pblica y privada
3.3.1. Los organismos de gestin de los destinos
Como se ha dicho antes, los organismos encargados de la promocin turstica

pasaron, con el tiempo, a ser organismos de gestin de los destinos, ya que
incorporaron a sus competencias funciones de planificacin, de fomento y de
control de la oferta. Si bien eso no se da tanto en los institutos de promocin
turstica estatales, ya que esta Administracin no tiene competencias en la or-
denacin del sector ni en la planificacin, s que ocurre en el mbito regional.
Los organismos de gestin de los destinos son modelos de gestin pblica del
turismo que estn imponindose porque ofrecen una posibilidad de partici-
pacin del sector privado, permitiendo obtener ingresos por la prestacin de
servicios.
Para acabar este apartado, es necesario decir que la figura de la Administracin

pblica turstica vara segn los pases, mientras que los modelos de gestin,
por contra, se parecen cada vez ms.
3.3.2. Los servicios pblicos
Los destinos tursticos se entienden como un producto global que forma parte
del sistema territorial turstico. Si bien muchos destinos son asentamientos
urbanos que ya disponen de servicios pblicos adaptados a las necesidades
de su poblacin residente, hay que tener en cuenta que la funcin turstica
aade nuevas necesidades y exigencias que proceden de las particularidades
de esta actividad y de las caractersticas de los visitantes. Contemplado desde
otro punto de vista, se puede afirmar tambin que la frecuentacin turstica
hace aparecer servicios y equipamientos que de otra manera no existiran, o
seran menos presentes, en un asentamiento.
La mayora de los servicios pblicos prestados son compartidos por turistas

y residentes, sin distincin. La afluencia turstica condiciona, por lo tanto, la
ordenacin de los servicios y equipamientos urbanos (nmero de espacios de
equipamientos, ubicacin, horarios de apertura, capacidad de aforo, personal
contratado) pero no tanto su gestin, la cual no requiere una especializacin
o manera de hacer "turstica" la mayora de veces. Diferente es el caso de los
servicios pblicos especficamente tursticos (por ejemplo, servicios de infor-
macin turstica) donde s hace falta una prestacin atendiendo las necesida-
des especficas de los turistas, a pesar de las cuales los residentes pueden hacer
uso de ellas tambin en momentos puntuales.
Desde el punto de vista del sistema territorial en que se inserta la demanda

turstica, sta hace uso de un gran nmero de equipamientos y servicios in-
terrelacionados e interdependientes, los cuales combinan elementos entre s
y concurren productos tursticos bsicos o complementarios. Por ejemplo, la
oferta de recibimiento y recepcin de los visitantes en una ciudad media com-
parte diferentes componentes comunes del sistema (aeropuerto, vas de acce-
so, medios de transporte pblico, puntos de informacin, etctera).
Parte del problema que representa la estacionalidad turstica para los entes
locales puede ser resuelto mediante el refuerzo de los servicios existentes, en
lugar de la creacin de nuevos equipamientos. Con esta opcin, se reduce el
coste presupuestario en relacin con la creacin de nuevas unidades y su coste
de mantenimiento anual.
El reconocimiento y afianzamiento de la figura administrativa de municipio

turstico podra convertirse en una buena va para intentar recompensar las
necesidades de financiacin de los entes locales, y equilibrarlo con las presta-
ciones reales de servicios y equipamiento que ofrecen. No obstante, el trata-
miento del problema de la financiacin local requiere que, previamente, se
lleve a cabo una reforma del sistema de organizacin territorial y, por lo tanto,
un debate complejo sobre el asunto en el mbito suprarregional.
Tambin desde el punto de vista del sistema territorial, se pueden distinguir

aquellos servicios pblicos que quedan dentro del destino (seguridad, sanidad,
informacin) de otros que repercuten sobre el resto del territorio (recogida y
depsito de residuos slidos urbanos, tratamiento de aguas residuales, etcte-
ra).
Entendiendo los servicios pblicos como una parte integrante ms del pro-
ducto turstico global de un destino, se percibe la importancia estratgica que
tiene su correcta dimensin y racionalizacin. No todas las ciudades con ser-
vicios se pueden convertir en tursticas, pero s que cualquier lugar turstico
tiene que disponer de capacidad para ofrecer los servicios mnimos, que sern
exigidos por sus visitantes, y de forma que no interfiera con el uso habitual
que hacen los habitantes residentes.
Planificar correctamente la disposicin, gestin y uso de los servicios ser, por

lo tanto, una de las claves para conseguir que los visitantes obtengan una
experiencia turstica satisfactoria. Por eso, es fcil que las ciudades o lugares
que ofrecen una buena calidad de vida a sus residentes (medida en este caso en
la oferta de servicios pblicos) sean propicios a convertirse en lugares tursticos
de xito ms que aquellos que aportan una peor calidad.
A continuacin, se muestra un cuadro con la composicin de los grupos de

trabajo de la Administracin pblica con respecto a la planificacin y la ges-
tin de los servicios pblicos.
Tabla 2. Posible composicin de los grupos de trabajo de la Administracin pblica
Grupo de trabajo de la Ministerios u organismos de la Ad- Otros organismos que

Administracin pblica ministracin pblica responsables pueden ser competentes
Serviciosprestadosalasempresas Industria y comercio Junta de la propiedad inmobiliaria

Agricultura Registro de licencias profesionales
Pesca Organismo Nacional de Investigacin
Silvicultura
Minera
Justicia
Serviciosdecomunicaciones Comunicaciones Organismo regulador de telecomunicaciones

Industria y comercio Organismo proveedor de servicios postalas
Cultura y educacin Organismo Nacional de Cinematografa
Servicio nacional de noticias
Fuente: adaptado de la OCDE, 2002.


Serviciosdeconstruccinyserviciosde Obras pblicas Autoridad de la vivienda

ingenieraconexos Industria y comercio Administracin de planificacin y ordenacin
del territorio
Serviciosdedistribucin Industria y comercio Administracin de planificacin y ordenacin

Administracin de Aduanas del territorio
Serviciosdeenseanza Cultura y educacin

Industria y comercio
Serviciosrelacionadosconelmedioam- Medio Ambiente Administracin de servicios de eliminacin

biente Industria y Comercio de desechos
Administracin de servicios de reciclaje
Serviciosfinancieros Hacienda
Banco Central
Registro de seguros/bancario
Organismo regulador del mercado de valo-
res
Organismo regulador de los fondos de
pensin
Serviciossocialesydesalud Salud Organismo encargado de las catstrofes na-

Servicios sociales turales
Servicios a la mujer y a la familia Organismo encargado de las enfermedades
infecciosas
Rehabilitacin profesional
Serviciosdeocio,culturalesydeportivos Cultura y educacin Museo Nacional

Deportes Biblioteca Nacional
Administracin de parques Consejo Nacional de las Artes
Organismo Nacional de la Cinematografa
Serviciosdeturismoyviajes Turismo Administracin de planificacin y ordenacin

Administracin de parques del territorio
Serviciosdetransporte Transporte Administracin portuaria

Organismo de matriculacin de vehculos Administracin de aeropuertos
Operadoras de transporte por ferrocarril
Otrosservicios Organismo regulador de los servicios pbli- Servicios pblicos (agua, gas, electricidad)
cos
Serviciosintersectoriales:modosdesu- Departamento de Inmigracin

ministroycomercioelectrnico Departamento de Inversin
Departamento de desarrollo de la exporta-
cin
Registro de empresas
Registro de la propiedad inmobiliaria
Industria y Comercio
Serviciosintersectoriales:Normasycre- Organismo de normalizacin Asociaciones de servicios profesionales

dencialesprofesionales Normas laborales
Junta de indemnizacin laboral
Concesin de licencias y permisos de traba-
jo
Ministerio de Comercio
Serviciosintersectoriales:coordinacin Industria y Comercio

entredistintosnivelesdelaAdministra-
cinpblica


Serviciosintersectoriales:desarrolloeco- Desarrollo de recursos humanos

nmicoyhumano Comisin de Derechos Humanos
Microempresas
Administracin fiscal
Administracin de planificacin y ordena-
cin del territorio
Ministerio de Trabajo
3.3.3. La coordinacin pblico-privada
La cooperacin y coordinacin entre sector pblico y privado y entre las mis-

mas Administraciones es una necesidad ineludible en turismo.
Por un lado, el desarrollo del turismo no sera ptimo si se dejara totalmente

de la mano del sector privado, dado que su principal motivacin es la obten-
cin de beneficios, pero tampoco si fuera dominado totalmente por el sector
pblico, ya que ste acostumbra a ser menos eficiente desde el punto de vista
econmico. Por lo tanto, conviene que uno y otro se coordinen en la defini-
cin de polticas tursticas.
Por otra parte, la naturaleza del turismo, que combina una oferta de bienes y
servicios privados (alojamiento, restauracin, ocio) y pblicos (infraestructu-
ras, sanidad, playas, equipamientos complementarios) fundamentales para el
establecimiento de la experiencia turstica del visitante, hace que el sector p-
blico tenga un doble papel como elemento de competitividad de un destino:
1) Como agente de regulacin de la actividad.
2) Como parte integrante del producto turstico ofrecido, en el sentido de ser

gestor de bienes y servicios pblicos indispensables para el normal funciona-
miento del turismo en un destino.
Por lo tanto, la gestin de producto turstico depende de la coordinacin entre

los prestatarios pblicos y privados; segn cmo sea de eficaz esta gestin,
depender la calidad del producto y el grado de satisfaccin de la demanda.
El esquema ideal de la cooperacin permite distinguir dos niveles de actuacin:
Nivel de cooperacin y coordinacin entre Administraciones.

Nivel de cooperacin entre el sector pblico y privado.
De la coordinacin entre diferentes Administraciones pblicas y niveles ten-

dran que salir polticas tursticas no contradictorias, sino complementarias.
En el caso espaol, donde se ha implantado la descentralizacin regional de
competencias en turismo, las decisiones no pueden tomarse de arriba abajo
(del nivel nacional al regional) porque lo coherente es establecer una estrate-

gia turstica nacional con competencias propias pero compatibles con la au-
tonoma de la poltica turstica regional.
La Administracin pblica se tiene que encargar de establecer lneas maes-

tras de poltica turstica (competitividad en los mercados internacionales, ca-
lidad, sostenibilidad, innovacin) y definir acciones genricas (planificacin,
infraestructuras, servicios pblicos, comunicacin e imagen). Con el sector
privado tiene que coordinar, adems, acciones especficas que permitan la me-
jora de la oferta y la creacin de productos nuevos.
En general, se reclama que la gestin pblica del turismo, en el contexto tu-

rstico actual, no vaya orientada a la temtica competencial ni burocrtica,
sino que se dirija hacia la identificacin y resolucin de conflictos. Para que
ello sea posible, resulta preciso que haya una buena conexin entre los depar-
tamentos tcnicos de alto nivel y los encargados de tomar las decisiones en
poltica turstica.
Para materializar este esquema de funcionamiento hay que superar diferentes

obstculos, que habitualmente aparecen en el contexto de la Administracin
y del turismo actual. De hecho, la lgica institucional es sectorial, aunque los
problemas del turismo son integrales.
En primer lugar, si bien la forma de la experiencia turstica se hace global (in-

fluyen todos los elementos que integran un destino), es gestionada de modo
sectorial. La exigencia de los turistas parte de una base integral pero el trata-
miento de los problemas se hace desde un mbito sectorial, a menudo por
parte de diferentes Administraciones y niveles administrativos, sin un plan-
teamiento estratgico de conjunto en relacin con el turismo.
En segundo lugar, la atomizacin y desarticulacin del sector privado dificulta

la activacin de mecanismos de coordinacin con el sector pblico, a veces
por la ausencia de un interlocutor claro en determinados subsectores.
En tercer lugar, existen algunas barreras en la posicin de la Administracin

pblica, como lo demuestra el hecho de que existe un claro desequilibrio entre
la importancia econmica del turismo y su asignacin presupuestaria.
En cuarto lugar, es frecuente tambin la incapacidad de la Administracin tu-

rstica para influir sobre otras Administraciones, tanto a nivel horizontal co-
mo vertical.
Finalmente, hay que apuntar la falta de mecanismos de participacin flexibles

(foros permanentes, mesas, consejos asesores, etctera) que faciliten el acerca-
miento pblico y privado.
Independientemente de estos obstculos, y con el fin de garantizar la mxi-

ma satisfaccin de los visitantes, los destinos establecen organismos pblicos
mixtos entre la Administracin y el sector empresarial o una representacin
del mismo. Los patronatos, los consorcios o las agencias tursticas son algunas
de las formas de asociacin existentes.
El partenariado es bsico para organizar una prctica de gestin instrumental.

Se trata de un concepto que puede definirse como un acuerdo entre diferentes
instituciones pblicas, organismos pblicos y empresas para la realizacin de
un programa de cooperacin y que toma el formato que se acuerda entre las
diferentes partes. Concretamente, se entiende como partenariado el "proceso
mediante el cual dos o ms agentes de naturaleza distinta, y sin que pierdan
su especificidad, se ponen de acuerdo para realizar alguna cosa en un tiempo
determinado, que es ms que el que la suma de ambos o uno solo podran
hacer, o que es diferente de lo que ya hacen; implicando riesgos y beneficios
que comparten" (Gobierno de las Islas Baleares, 2005).
Desde el punto de vista de la promocin y comercializacin de productos y

destinos tursticos, la coordinacin pblica y privada tambin es un elemen-
to clave. Una de las funciones ms importantes de los organismos pblicos
de carcter mixto que hemos mencionado es la de promocionar la imagen
de su destino. El carcter intangible de los servicios tursticos y la distancia
existente entre la oferta y el consumidor hace necesaria una adecuada poltica
de comunicacin, la cual permita facilitar el conocimiento e inducir a la com-
pra de productos tursticos. Lgicamente, la promocin tiene que ir acompa-
ada de una buena comercializacin, ya que no sirve de nada dar a conocer
un producto que no estuviera bien distribuido en el mercado. La estrategia
de promocin y comercializacin pasa por el diseo de un plan de marketing
en cuya elaboracin hace falta que participen los responsables de recursos y
servicios que integran el producto turstico y que; por lo tanto, se requiere ir
de la mano de alguna de las frmulas de cooperacin apuntadas.
El asociacionismo es otro sistema de cooperacin entre la Administracin y las

empresas o, lo que es ms comn, entre las empresas de un mismo subsector.
Las asociaciones de productores ofrecen toda una serie de ventajas genricas a
sus miembros, como la promocin conjunta, el intercambio de informacin
y de buenas prcticas, el abaratamiento del coste de determinados servicios,
la representacin, el asesoramiento legal, fiscal y comercial, la certificacin de
unos estndares de calidad comunes, la formacin o la investigacin conjunta.
La promocin y la comercializacin son algunos de los principales factores por

los que se decide recurrir al asociacionismo empresarial, especialmente para
abaratar costes e intercambiar informacin. Una de las funciones derivadas de
las asociaciones es la creacin y gestin de centrales de reserva, a menudo con
la ayuda de la Administracin pblica.

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Gua de gestin

Francesc Gonzlez Revert Oriol Miralbell Izard

Licenciado en Geografa e Historia Profesor de los Estudios de Ciencias

Primera edicin: septiembre 2007

El turismo es una de las actividades econmicas que ms ha crecido en el mun-

Sin embargo, la ordenacin turstica sigue siendo una responsabilidad y una

En los planes estratgicos de turismo, hay que prever la participacin de cada

Entre las actividades que pertenecen, en general, a la Administracin pblica,

responsables de la promocin turstica estn participadas tambin por el sec-

1) La misin de la Administracin pblica

El alumno dispondr de acceso directo al material de la asignatura con textos introduc-

Durante el semestre, habr un debate de participacin obligatoria para el alumno, mo-

1. Establecer la relacin existente entre el turismo como sector econmico-

3. Estudiar la otra gran rea de actuacin de las administraciones pblicas:

4. La consecucin de la competitividad de los destinos tursticos es el objetivo

5. Conocer los principales elementos y caractersticas de los destinos tursti-

6. Conocer las diferentes administraciones que intervienen en el proceso de

lvarez Rico, M. (1997). Principios constitucionales de organizacin de las Ad-

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1. La misin de la Administracin pblica................................. 5

1. La misin de la Administracin pblica

1.1. Modelos administrativos

Como se ver ms adelante, en el segundo apartado dedicado a la poltica tu-

La puesta en marcha de organismos supranacionales, como por ejemplo la

Adems, en casos como la proteccin de los derechos de los consumidores,

En concreto, en el Estado espaol, la Constitucin se encarga de enumerar, en

1.1.1. Iniciar la Administracin turstica

La puesta en marcha de un destino turstico requiere, por parte de la Adminis-

As pues, tenemos una serie de funciones y tareas de la Administracin turs-

1.1.2. rganos de poltica turstica

La figura de la Administracin encargada de la gestin pblica del turismo

2) Otra forma de la Administracin turstica muy extendida es la de losr-

dejar que participe capital privado en la financiacin del organismo.

Figura 1. Estructura de los rganos de poltica turstica

Las tendencias ms recientes van en esta segunda direccin, es decir, que la

1.2. Ordenacin. Tipos y mbitos de actuacin

1.2.1. Las Leyes Generales de Turismo

El alojamiento y las diferentes modalidades de alojamiento.

La restauracin y todos aquellos establecimientos que se dedican a servir

La intermediacin, que incluye las agencias de viaje, las centrales de reser-

Los servicios y actividades de la informacin turstica.

Las profesiones tursticas.