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El momento fundacional del Estado contemporáneo en Guatemala:

el camino de la transición democrática y su incidencia en el tiempo
Jahir Dabroy
Resumen
El presente documento desarrolla una revisión al proceso de transición a la democracia
vivida en Guatemala a mediados de los años ochenta, haciendo una evaluación crítica y
exhaustiva de los principales sucesos acaecidos y cómo éstos influyeron para que se
constituyera un nuevo modelo de Estado. La investigación permitió conocer, por medio de
algunos actores directos de la transición, interioridades del proceso. Luego de la década
democrática vivida entre 1944-1954, a diferencia de otros estudios, este trabajo ubica el año
de 1973 como el inicio de un lento trayecto que tendrá distintos obstáculos y algunos
hechos
que se convirtieron en catalizadores de la transición. Además, explica cómo el sistema
oligárquico-militar generó su propia entropía y dio paso a cambios que resultaron en un
sistema nuevo. Se resalta el papel que tiene la clase política en el proceso y la influencia en
la nueva Constitución del pensamiento democratacristiano, así como una revisión del nuevo
diseño institucional. La investigación también permite conocer el tipo de Estado construido
en relación a su evolución histórica, cerrando con las implicaciones que tuvo el autogolpe
de
1993, el retorno al orden constitucional y las reformas constitucionales del mismo año que
alteraron en alguna medida al modelo original.
Palabras clave
1. Estado. 2. Política. 3. Guatemala. 4. Gobierno. 5. Sistema político. 6. Poder. 7. Partidos
políticos. 8. Proceso democrático.
El momento fundacional del Estado contemporáneo en Guatemala:
El camino de la transición democrática y su incidencia en el tiempo
Los procesos de transición a la democracia en América Latina han sido bastante
heterogéneos
en sus características, lo cual parece ser un indicio que para la región se debe de hablar más
bien de democracias, pues cada Estado y sociedad han ido comprendiendo de manera
distinta
la concepción y evolución de la misma.
Este fenómeno es ya abordado por autores como Jaime García Cobarruvias (2007), quien
plantea que los procesos de transición no son simples y no han tenido la misma
manifestación
en todos los países. García ubica en los extremos diferentes casos. Por ejemplo, en unos
casos fue rupturista (Argentina) en otros institucionalizada y programada (Chile). En otros
países como Paraguay fue el resultado final de otro golpe de Estado. Brasil, Uruguay y
Bolivia también tienen sus rasgos particulares1.
Cabe recordar que América Latina vivió una oleada democrática a mediados de la década
del
ochenta, donde Guatemala no fue la excepción; sin embargo, el país vivía sus propias
particularidades que incidirían en el tipo de Estado democrático que se pretendía construir,
así como los alcances que éste tendría.
En el caso de Guatemala, la democracia ha sido un proceso de difícil construcción, con más
tropiezos que aciertos desde que intentó implantarse como régimen político, aunado a una
serie de enemigos internos que de manera abierta o encubierta han tratado de dificultar su
consolidación.
Este trabajo de investigación tiene como objetivo principal, determinar cuáles han sido las
orientaciones y configuraciones que el Estado de Guatemala ha adoptado como resultado
del
proceso de transición a la democracia de 1985, definida por el autor como el momento
fundacional del Estado contemporáneo.
Por ello, la investigación tuvo dos objetivos específicos. En primer lugar, identificar los
procesos y mecanismos implementados por distintos sectores estudiados en la orientación y
configuración institucional de este Estado. Como segundo objetivo específico, determinar
1 Al respecto ver: Garcia, Javier 2007 “Las transiciones a la democracia en América
Latina: ejes
fundamentales” en < http://iugm.es/uploads/tx_iugm/TransicionesAL.pdf>, acceso 24 de
agosto de 2014.
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las principales implicaciones políticas, económicas, sociales y culturales producidas como
resultado de la reconfiguración estatal a partir de esta etapa de democratización.
Como marco teórico que da sustento a la investigación se utilizó al neoinstitucionalismo
bajo
el enfoque de la Ciencia Política. Según autores como Ignacio Molina (1998), este enfoque
politológico está orientado a la estructura y funcionamiento de las organizaciones públicas,
reconociendo explícitamente el protagonismo del aparato estatal durante el proceso de toma
de decisiones, centrándose el estudio en el Estado.
La labor investigativa obligó a ubicar a una serie de actores considerados como referentes
importantes del proceso de democratización donde se incluyeron a académicos, políticos y
militares para que, con base en una guía de entrevista semi-estructurada, pudiesen dar
respuestas que aportaran en el conocimiento del proceso de la transición a la democracia,
pero entendiendo también el nuevo diseño institucional del Estado de Guatemala, las
negociaciones implícitas y las limitantes bajo las cuales se desarrolló la transición2.
Es necesario destacar que si bien la transición formal de mandos militares de facto a un
presidente civil se da por primera vez en el país en el año de 1986, este traspaso de poder
no
hubiera sido posible sin un proceso de negociaciones inter elitarias que se vinieron
gestando
con mayor ahínco entre los años de 1982 y 1985. Esta negociación permitió la convocatoria
para la elección libre de una Asamblea Nacional Constituyente, misma que tuvo a su cargo
la importante responsabilidad de elaborar una nueva Constitución Política de la República y
una serie de leyes de rango constitucional, siendo éstas: la Ley Electoral y de Partidos
Políticos; la Ley de Orden Público; la Ley de Emisión del Pensamiento; y la Ley de
Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad.
Este proceso sustentó el momento fundacional del Estado de derecho, pues permitía la
participación de distintas opciones políticas, garantizando el respeto por el voto y
generando
institucionalidad básica para la construcción de democracia por medio de la creación del
Tribunal Supremo Electoral (TSE), la Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH), la
Corte de Constitucionalidad (CC), la Procuraduría General de la Nación (PGN), la
Contraloría General de Cuentas de la Nación (CGCN) y el libre juego de poderes del
Estado,
con funciones claras para el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, todos bajo el control civil.
Sin embargo, la construcción de un nuevo sistema político requeriría de un proceso que
tendría que ver incluso con la reconstrucción del tejido social que vivía por entonces los
años
más difíciles del conflicto armado interno3 y que tenía como un gran pendiente la agenda
social en un país sumido en un alto nivel de pobreza y analfabetismo.
2 Se realizaron nueve entrevistas individuales de alto nivel y se recuperaron 13
transcripciones de entrevistas
que en su momento el autor realizara para el Instituto Nacional de Administración Pública
(INAP), con varios
actores que fueron determinantes en el proceso de democratización; incluso algunas de
estas entrevistas
recuperadas pertenecen a actores ya fallecidos, ahí radica su importancia (ver anexos).
3 Los años catalogados como los más cruentos en el conflicto armado interno que enfrentó
al Ejército de
Guatemala y a las tropas guerrilleras entre 1960 y 1996, fueron los inicios de los años
ochenta, en específico
1982 y 1983, bajo el gobierno de facto del general Efraín Ríos Montt. Se optó por
denominarlo como conflicto
Este primer momento fundacional del Estado contemporáneo guatemalteco sería la base
necesaria para que en 1996 se firmaran los Acuerdos de Paz entre el Gobierno y la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), pero también explicaría por qué el escaso
cumplimiento de los mismos.
Para tratar de comprender nuestro objeto de estudio es necesario ubicar varias etapas que
incidieron en la transición y que producto de la Constituyente moldearon por medio de su
marco jurídico-normativo, a la institucionalidad estatal en el plano formal, pero que
también
afectaron e instituyeron a su vez una nueva praxis política que ha determinado el modelo
democrático adoptado. Por ello resulta importante revisar estos momentos, los actores más
importantes y las principales repercusiones producto de ello.
Algunos antecedentes previos a la apertura democrática
Producto de la Contrarrevolución de 1954 que impulsaron los grandes terratenientes del
país
con el respaldo directo de los Estados Unidos de América (EEUU), derrocando a la
denominada Primavera Democrática4, Guatemala tuvo nuevamente tres décadas convulsas
en extremo (1954-1985). En lo político contaba con una larga historia de intentos y golpes
de Estado consumados que generaban una amplia inestabilidad. Esto también afectaba a lo
económico, pues la constante ausencia de reglas claras del juego y del grupo que obtuviera
mayor beneficio por agenciarse del poder del Estado repercutía en la economía nacional y
en
sus nexos internacionales. En lo social, existía un alto descontento por la situación de
pobreza y exclusión social, que tuvo su máxima expresión en un conflicto armado interno
que por aquella época rondaba poco más de veinte años de existencia y que a partir de
1982,
en respuesta a las fuertes olas represivas del Ejército nacional, conllevaron a la unidad de
cuatro bloques guerrilleros para conformar la URNG5.
Diversos autores remarcan lo difícil que resulta establecer una fecha para precisar
fehacientemente cuándo se comenzaron a generar condiciones para retomar el camino
democrático en el país, que permitiera la entrega del poder por parte de militares a un civil
por medio de un proceso electoral legítimo.
La última experiencia calificada como democrática y que transformó genuinamente la
institucionalidad estatal se ubicaba en la década de 1944-1954 con el triunfo de la
Revolución
del 20 de Octubre, pero que había sido derrocada producto de la intervención de los EEUU
por medio de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) –por sus siglas en inglés-, y de un
grupo de grandes terratenientes que apoyaron el golpe de Estado liderado por el teniente
armado interno porque dadas las implicaciones internacionales no podía ser calificada
como guerra interna.
Ver: Convenios de Ginebra de 1949 y Protocolos de 1977.
4 La Revolución del 20 de octubre de 1944 fue un movimiento cívico-militar que derrocó al
general Federico
Ponce Vaides, luego que éste sustituyera al general Jorge Ubico, quien había estado en el
poder de 1931 a 1944,
irrespetando constantemente el orden constitucional del país. La caída de los ubiquistas
significó las primeras
elecciones libres del país.
5 a) las Fuerzas Armadas Rebeldes (FAR) ; b) el Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT);
c) el Ejército
Guerrillero de los Pobres (EGP); y d) la Organización Rebelde del Pueblo en Armas
(ORPA), que se fusionaría
como Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) en 1982.
5
coronel Carlos Castillo Armas para generar la denominada Contrarrevolución que se cita al
inicio de este apartado y que tuvo como fin derrocar el gobierno del coronel Jacobo Árbenz
Guzmán, quien había impulsado una reforma agraria mediante el famoso Decreto 9006.
Con la Contrarrevolución se asienta el poder militar con el propósito de garantizar los
intereses políticos y económicos de dos actores que no podían de manera directa tomar el
control del Estado por ausencia de legitimidad. Por un lado, un actor interno, los grandes
terratenientes, que son el gran grueso de la actividad económica de aquella época –
economía
agroexportadora-; por otro lado un actor externo, los EEUU y los intereses económicos en
la
región, pero sobre todo los intereses políticos en el contexto de la Guerra Fría y la
necesidad
de tener el control geopolítico de la región. Debido a esto deciden instrumentalizar al
Ejército
siendo ésta una institución que no les es ajena.
Aunque en un plano holístico todos los hechos socio históricos del país pueden estar
interconectados para explicar la transición del poder militar al poder civil, autores como
Fernando Villamizar Lamus ubican el año de 1978 como punto de referencia por ser lo que
él considera como “[…] un año en el cual el desprestigio nacional e internacional del
gobierno suscita el querer de un cambio hacia la democracia” (Villamizar, s.a.:5).
Esta posición es coincidente con la de Francisco Villagrán Kramer, académico e incluso
Vicepresidente de la República de Guatemala en el período 1978-1980, y quien ante el
desgaste gubernamental producto las fuertes olas represivas, decide renunciar desde
Washington DC, con lo cual deja solo en el mando al entonces presidente general Romeo
Lucas García.
Sin embargo, hay un año poco estudiado, que los actores entrevistados en esta investigación
resaltaron su importancia para la transición a la democracia y éste es el año de 1973. Según
Alfonso Cabrera Hidalgo, ex diputado a la Asamblea Nacional Constituyente y primer
Presidente del Congreso de la República en el gobierno de la transición –entre otros altos
cargos-, ubica este año como referente porque “fija un momento histórico que va a
culminar
con el establecimiento de una Asamblea Nacional Constituyente y la instalación del primer
gobierno democrático, ahí es donde hay un corte histórico para distinguir la dinámica que
se
produce” (entrevista, 13 de febrero de 2014).
El país venía siendo manejado por dictaduras militares que limitaban la participación
política,
sobre todo para los civiles, pues el Ejército padecía de un efecto mesiánico que de manera
directa consideraba necesario mantener el control político; además, estaba restringida
constitucionalmente la participación de partidos políticos comunistas7. Para ello imponían
a
6 Este decreto buscaba una reforma agrícola mediante las mejoras en la distribución de la
tierra ociosa del país
por un sistema de compras del Estado a precios registrados en la información catastral. Este
proceso de
expropiación era pagado, según dicho decreto, con bonos de la reforma agraria.
7 Artículo 27 “El Estado garantiza la libre formación y funcionamiento de partidos
políticos cuyas normas y
principios sean democráticos. Es prohibida la formación o funcionamiento de partidos o
entidades que
propugnen la ideología comunista o que por su tendencia doctrinaria, medios de acción o
vinculaciones
internacionales, atenten contra la soberanía del Estado o los fundamentos de la
organización democrática en
Guatemala” (Asamblea Nacional Constituyente, 1965).
la población candidatos militares, con centros de votación resguardados por tropa y votos
que se efectuaban en cajas de cartón, lo cual impedía darles seguimiento por no tener
certeza
de su contenido, aunado a que el control electoral era llevado por el Ministerio de
Gobernación, adscrito a la Presidencia de la República.
Este control político militar debía tener un sustento económico y eso lo daban las élites
económicas tradicionales del país, quienes no se agenciaban del poder político pero sí
respaldaban sus acciones en aras de mantener un statu quo, sobre todo bajo el contexto de
la
Guerra Fría. A ello debe sumarse un elemento importante del contexto internacional que era
el espaldarazo político que otorgaban los EEUU por medio de su Embajada en el país,
donde
recurrentemente manifestaban mantenerse al margen de estos procesos, pero que
implícitamente significaba que les otorgaban garantías para que los comunistas no se
agenciaran del poder8.
Pero el año de 1973 tendría una característica totalmente distinta y que es mejor ubicada
por
los entonces miembros del partido Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG), la mayor
oposición política democrática de aquel entonces.
Pese a los altos grados de control de los militares por mantenerse en el poder, la
intimidación
hacia el pueblo elector era tan fuerte que no habían requerido de gestar fraudes electorales;
de hecho actores de la DCG manifiestan que los militares tenían un escalafón para
sucederse
al frente de la primera magistratura del país: “el ministro de la Defensa nombrado dos años
antes de culminar un período de gobierno iba a ser el próximo presidente” (entrevista
Alfonso
Cabrera, 13 de febrero de 2014).
Sin embargo, este régimen militar que se comienza a reconfigurar desde la
Contrarrevolución
de 1954 y que había logrado su punto máximo de perfeccionamiento con el golpe de Estado
por parte del coronel Enrique Peralta Azurdia el 1 de abril de 19639, encontraría una seria
dificultad con la candidatura de 1973 del candidato de la DCG, el general José Efraín Ríos
Montt.
Las elecciones de 1974: búsqueda de la democracia, pero con la ausencia de un
candidato presidencial civil
Los movimientos de la derecha
Para las elecciones de 1974 la derecha más conservadora articulada en el Movimiento de
Liberación Nacional (MLN), que era la base política de la Contrarrevolución y el Partido
Institucional Democrático (PID) que tradicionalmente era el vehículo electoral de los
8 La revisión hemerográfica de los diarios Prensa Libre y El Gráfico de inicios de la década
de los años ochenta
sustenta esta afirmación.
9 Quien sucediendo al general Miguel Ydígoras Fuentes suprimió cualquier tipo de
organización política
comunista y se presentó en solitario para las elecciones de 1964. Cabe recordar que durante
su gobierno una
Asamblea Nacional Constituyente elaboró una Carta Magna en 1965 abiertamente
anticomunista.
7
militares, toman consciencia de que para dar continuidad a su proyecto necesitaban contar
con un ablandamiento en al menos una de sus figuras en las candidaturas a presentar10.
Por ello, uno de su ideólogos, Manuel Sandoval Alarcón, inicia un proceso de acercamiento
con el periodista Clemente Marroquín Rojas, quien había sido Vicepresidente la República
entre 1966 y 1970 en el conocido como Tercer Gobierno de la Revolución, encabezado por
Julio César Méndez Montenegro11. La razón de ubicar a Marroquín Rojas se explica en
que
éste no podía ser catalogado de revolucionario (Villagrán, 2004: 52, Tomo II).
Sin embargo, al ser el MLN un partido de derecha dura los miembros de éste no coincidían
con dicha candidatura. El propio Consejo de Ministros de Estado no otorgó el visto bueno
al posible candidato, por lo que Sandoval Alarcón reconoce en un memorándum reservado
a
Marroquín Rojas, la existencia en el Gabinete de hombres de pelea, haciendo referencia a
que gustaban de imponer sus lógicas más que de negociar (“Realización de un plan bien
meditado”, en La Hora, Guatemala, 20 de julio de 1973)12.
La típica acción del MLN sería por tanto optar por nombrar como candidato presidencial al
entonces ministro de la Defensa, general Kjell Laugerud García y como candidato a la
vicepresidencia a Manuel Sandoval Alarcón. En consonancia con el apoyo anticomunista,
como venía siendo desde las elecciones pasadas, trabajarían en coalición con el PID.
La Democracia Cristiana Guatemalteca, la organización como referente y el surgimiento
de la figura de Ríos Montt
La DCG tomó su propio camino, donde consideraron mediante un documento interno que
la
única forma en que lograrían abrir una brecha en un sistema político dominado por un
Ejército unificado sería buscar vetas de liderazgos insatisfechos dentro de esa propia
institución.
10 La figura propiamente de Vicepresidente de la República existe constitucionalmente
desde 1966, ubicándolo
como el segundo en la línea de mando. Anteriormente existía la figura de Primer, Segundo
y/o Tercer
Designado.
11 Como ya se ha señalado el primer gobierno democrático se ubica en 1945 con el doctor
Juan José Arévalo
Bermejo, el segundo gobierno democrático con el coronel Jacobo Árbenz Guzmán en 1951
y el conocido como
tercer gobierno democrático al del licenciado Julio César Méndez Montenegro en 1966 por
las características
que rodearon el proceso electoral, siendo un candidato civil electo en medio de lógicas
militares. En el caso de
este último con limitado margen de maniobra por parte del Ejército guatemalteco en la
práctica política al
ejercer la presidencia del país.
12 Este memorándum secreto se conoció por una acción de Marina Marroquín, hija de
Clemente Marroquín
Rojas, quien intentó crear en los últimos momentos del proceso un partido político que el
Tribunal Electoral
rechazó por considerar que no llenaba las formalidades del caso de acuerdo a la ley. Marina
Marroquín
consideró que esto obedecía a una disposición de Manuel Sandoval Alarcón, lo que condujo
a tensiones políticas
por asuntos que ese documento interno planteaba. El periodista Clemente Marroquín negó
que fuera publicado
con su autorización, lo cual interrumpió en buena medida la estabilidad del proceso
electoral.
Para ello contaron con fuerte capacidad organizativa, ya que venían trabajando desde 1955
a
lo largo del país y con un fuerte apoyo internacional a nivel de formación de cuadros,
especialmente por medio de la Fundación Konrad Adenauer y del gobierno de
Venezuela13.
Pese a que la democracia cristiana se ubica desde la Ciencia Política en el espectro del
centroderecha14,
la DCG guatemalteca siempre fue vista como una potencial amenaza comunista,
sobre todo por sus ideas progresistas y en buena medida la juventud que por aquella época
caracterizaba a varios de sus principales dirigentes.
Esto permitió que la DCG convocara a una unidad del centro político a la izquierda no
revolucionaria, logrando incorporar a varias figuras reconocidas de la época como Manuel
Colom Argueta y Alberto Fuentes Mohr, líderes de tendencia social demócrata15.
De hecho la unión de Colom Argueta al proyecto de la DCG y la lucha con el candidato
natural de este partido, el licenciado René de León Schlotter, permiten el surgimiento de un
tercero que pudiera pelear por la Presidencia de la República. Esto según los entrevistados
condujo a que los dirigentes de la DCG se abocaran a Washington DC con el general José
Efraín Ríos Montt, quien había sido el Jefe del Estado Mayor en el gobierno del presidente
Arana Osorio y quien después de afrontar un sensitivo problema de tierras con una
comunidad en las montañas de un departamento del oriente del país (Jalapa), en el que las
tropas a su cargo hicieron uso de sus armas fue trasladado a Washington DC como Director
de Estudios a la Academia Interamericana de Paz (Villagrán, 2004: 83, Tomo II).
Los resabios de la Revolución de 1944 también van a elección
El Partido Revolucionario (PR), era el heredero en el sistema de partidos políticos de
aquella
época que se encontraban actuando dentro del margen de la ley. Así, y pese a contar con un
menor apoyo del que tenían las otras opciones políticas se propone la candidatura del
coronel
Ernesto Paiz Novales, quien fuera director de la Escuela Politécnica durante el período de
la
revolución de 1944-1954. La candidatura a Vicepresidente recaería en el entonces
Secretario
General del PR, el licenciado Carlos Sagastume Pérez.
La discusión sobre los resultados electorales y su incidencia para el proceso democrático
Este proceso electoral conocido ampliamente pero poco estudiado, tiene varios elementos
importantes para comprender la evolución que tendría el Estado guatemalteco, así como su
sistema político, entendido este último como el sistema de partidos y el sistema electoral.
13 Según Alfonso Cabrera (entrevista, 13 de febrero de 2014), la ayuda de Venezuela se
gestó por medio del
Ifedec que es un centro de políticas públicas de tendencia democratacristiano y del entonces
presidente Luis
Herrera Campins, quien gobernó aquel país entre 1979 y 1984.
14 Según Ignacio Molina, la democracia cristiana es una “concepción político-social,
remotamente inspirada en
las ideas de Tomás de Aquino, originada en la Europa continental como reacción a la
aparición del
nacionalismo, y sobre todo, del socialismo de masas” (Molina, 1998: 36).
15 Quien por entonces dirigía una facción del Partido Revolucionario (PR), pero que se
había retirado de éste.
Manuel Colom Argueta fundaría en 1979 el Frente Unido de la Revolución (FUR).
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Aunado a ello, surgirían figuras determinantes dentro de la vida política guatemalteca aún
hoy vigentes.
El primer elemento a destacar de este proceso electoral tiene que ver con la necesidad que
ubican los partidos políticos, sobre todo el caso de la DCG y del PR, de proponer un
candidato
presidencial militar. Era obvio que el MLN lo haría de esa manera caracterizando su
mensaje
autárquico. Esto tiene un fuerte significado, pues sin generar una ruptura dentro de las
líneas
del Ejército por muy leve que ésta fuera, sería prácticamente imposible alterar el sistema.
El segundo elemento fue la discusión sobre los resultados electorales, pues luego de la
elección del 7 de marzo de 1974, los primeros informes hacían parecer la irreversible
victoria
del general Ríos Montt; sin embargo, a la mañana siguiente el Tribunal Electoral dio la
victoria al general Kjell Laugerud García del MLN-PID. Los resultados son presentados en