REGÍMENES LABORALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El servicio civil engloba a todas las personas que trabajan para el Estado. Para lograr una
administración pública profesional eficaz al servicio de la ciudadanía, debe contarse con una
carrera que permita atraer y retener el talento humano. En la actualidad, existen 15 regímenes
laborales en las entidades del Estado, entre generales y especiales, lo cual conlleva a un
desorden en la administración pública en la medida que cada régimen implica distintos
derechos y deberes para los servidores públicos.

En tanto se implemente de modo integral la nueva Ley del servicio civil, el sistema
administrativo de gestión de recursos humanos comprenderá a los regímenes de carrera
y formas de contratación de servicios de personal utilizados en la administración
pública80, con excepción de algunos regímenes especiales. De esta manera, en el
presente capítulo, se explicará la organización y procesos de gestión de servidores de
los tres regímenes laborales generales (carrera administrativa y régimen laboral de la
actividad privada y contratación administrativa de servicios), así como también las cinco
carreras especiales bajo el ámbito de SERVIR.

La Carrera Administrativa en el Perú

La carrera administrativa en el Perú es un conjunto de principios, normas y procesos que
regulan el ingreso, los derechos y los deberes de los servidores públicos que, con
carácter estable, prestan servicios de naturaleza permanente en la administración
pública. Su objetivo es la incorporación de personal idóneo, garantizando su
permanencia y desarrollo, sobre la base de méritos y calificaciones en el desempeño de
sus funciones y dentro de una estructura uniforme de grupos ocupacionales y de niveles.
La carrera administrativa está regulada por la Ley de bases de la carrera administrativa y de
remuneraciones del sector público82 y su reglamento83. El régimen laboral público
administrativo establecido en esa Ley se caracteriza por ser un sistema cerrado, en el cual el
ingreso a la carrera se realiza por el nivel más bajo del grupo ocupacional y la promoción de los
servidores públicos en los diferentes niveles depende del cumplimiento de requisitos
previamente determinados, que incluyen antigüedad en el puesto, capacitación y evaluación.
La carrera cuenta con tres grupos ocupacionales con distintos niveles cada uno, en donde la
homogeneidad remuneratoria está establecida mediante un sistema único de remuneraciones.
La remuneración está constituida por un salario básico, además de bonificaciones y beneficios

La carrera administrativa es permanente y se basa en los principios de:

• Igualdad de oportunidades: las posibilidades de desarrollo y las condiciones son diseñadas de

forma general e impersonal.

• Estabilidad: el cese procede únicamente por causales expresadas en la Ley.

• Garantía del nivel adquirido: reconocimiento formal del nivel alcanzado por un servidor.

• Retribución justa y equitativa: regulada por un sistema único homologado que reconoce la
compensación adecuada bajo principios de equidad y justicia, según el nivel de carrera en que
se encuentra el servidor.

La Ley reconoce como “servidor público”84 a todo ciudadano que presta servicios en
entidades de la administración pública con nombramiento o contrato de trabajo85, con las
formalidades de la ley, en jornada legal y sujeto a retribución en periodos regulares. Del mismo
modo, la Ley estipula que solo hace carrera administrativa el servidor público nombrado que
presta servicios de naturaleza permanente, quien a su vez tiene derecho de estabilidad laboral
indeterminada. La norma excluye de la carrera administrativa a las Fuerzas Armadas, Fuerzas
Policiales y los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta,
así como a los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza.

La carrera administrativa solamente es compatible con el ejercicio de la docencia universitaria,

que puede ser ejercida por un máximo de seis horas semanales.

Organización de la carrera

Los grupos ocupacionales y los niveles son los elementos básicos que ordenan el desarrollo de
la carrera administrativa, cuya estructura se encuentra regulada en el Título I de la Ley de
bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector público . Los cargos no
forman parte de la carrera administrativa, por lo que no existen los cargos de carrera.
Grupos ocupacionales Son categorías que permiten organizar a los servidores públicos en
razón de su formación, capacitación y/o experiencia reconocida. Los grupos ocupacionales de
la carrera son tres y se accede a ellos a través de una postulación expresa.

 Grupo profesional: abarca del nivel 7 al 14 y está constituido por servidores con título
profesional o grado académico reconocido por la Ley Universitaria o títulos otorgados
por Institutos Superiores Tecnológicos.
 Grupo técnico: abarca del nivel 3 al 12 y concentra a los servidores con formación
superior o universitaria incompleta, capacitación tecnológica o experiencia técnica
reconocida.
 Grupo auxiliar: abarca del nivel 1 al 7 y agrupa a los servidores que tienen instrucción
secundaria y acreditan experiencia o calificación para realizar labores de apoyo.
 s relacionados al Derecho del Trabajo y la Seguridad Social
 ACERCA DE

El régimen laboral especial

de la Contratación
Administrativa de Servicios
El pasado 28 de junio de 2008 el Gobierno del Perú promulgó el Decreto
Legislativo N° 1057, norma que creó el Régimen Especial de Contratación
Administrativa de Servicios – RECAS, modalidad laboral especial del Estado
que desde su concepción ha formulado énfasis en su diferencia con los
regímenes laborales pertenecientes a la carrera administrativa y a la actividad
privada.
No obstante, esta norma desde antes de su concepción ya contaba con diversos
detractores que no veían con buenos ojos que la misma podría servir para
subsanar los problemas suscitados al interior del Estado a causa de la mala
utilización de las contrataciones por servicios no personales y la manera tan
generalizada en que las diversas entidades públicas habían llevado a la
desnaturalización dicha modalidad de contratación civil.
No es secreto que al año 2008 muchas (o casi todas) de las entidades de la
Administración Pública contaban entre su fuerza laboral con personas que si
bien se encontraban desarrollando labores de naturaleza permanente, contaban
con un presupuesto asignado, mantenían relación de subordinación con las
entidades y prestaban un servicio personal percibiendo una retribución a
cambio, eran mal llamados “locadores” o “servicios no personales”, invocando
para tal efecto como base jurídica -disociada de la realidad- al Código Civil.
Como sabemos, dichas personas no contaban con los derechos laborales más
básicos como el acceso a la seguridad social, vacaciones, gratificaciones,
sistema previsional, licencias y permisos, jornada laboral, entre otros.
En tal sentido, tenemos que a junio del 2008 existía un panorama sombrío en
las relaciones laborales del Estado generado por el uso indebido y generalizado
de una modalidad de contratación civil que encubría relaciones laborales
claramente definidas; por ello, como respuesta a esta distorsión es que apareció
el RECAS como un instrumento de mejora progresiva de las condiciones
laborales de dichas personas y en general, de los mecanismos de contratación
de personal en la Administración Pública.
Desde un punto de vista objetivo debemos reconocer que el RECAS ha
permitido el acceso de estos trabajadores a los derechos laborales
fundamentales, sin embargo, no puede dejarse de mencionar que ello no
significó el reconocimiento y tratamiento laboral de este régimen desde el
principio, sino, que se produjo a consecuencia de un necesario pronunciamiento
del Tribunal Constitucional (TC) a través de su sentencia N° 002-2010-AI, del
31 de agosto de 2010, que significaría un hito en la historia del tratamiento de
esta modalidad laboral[1].
A su promulgación, el CAS era definido como una modalidad especial propia
del derecho administrativo y privativa del Estado que comprendía únicamente
a favor del contratado: a) Un máximo de 48 horas de prestación de servicios a
la semana, b) Descanso de 24 horas por semana, c) Descanso de 15 días
calendario por año cumplido, d) Afiliación al régimen contributivo
administrado por ESSALUD y, e) Acceso al sistema previsional. Conceptos
que si bien reflejan un somero tratamiento laboral, se esforzaban en precisar
que no se trataba de un contrato laboral ni mucho menos representaba una
relación laboral.
Como hemos mencionado, la STC N° 002-2010-AI permitió que se reconociera
la naturaleza laboral del contrato administrativo de servicios y como tal, se
incorporara en su legislación los derechos y beneficios que a ésta corresponden,
empero, al habérsele otorgado la categoría de “régimen especial” no se le ha
dotado del íntegro de los derechos laborales que gozan los trabajadores de la
carrera administrativa o de la actividad privada, lo cual también resulta
discutible por crear una categoría de “especial” a pesar de que realizan las
mismas funciones que aquellos de los demás regímenes laborales que
encontramos en la Administración Pública.
En base a la interpretación constitucional que realizó el TC sobre el Decreto
Legislativo N° 1057, el Ejecutivo emitió el Decreto Supremo N° 065-2011-
PCM, publicado el día 27 de julio de 2011, norma que modificó diversos
artículos del Reglamento, incorporando el reconocimiento expreso de la
naturaleza laboral del CAS y con ello la correspondiente enumeración de
beneficios laborales que se sumaban a los tímidamente señalados a través de la
norma original.
Por ejemplo, entre los beneficios reconocidos a partir de la declaración de la
relación laboral se encuentran:

1. Percibir mensualmente no menos de una remuneración mínima legal

2. Una jornada laboral no mayor de 8 horas diarias o 48 semanales

3. Descanso semanal obligatorio de 24 horas consecutivas como mínimo

4. Un tiempo de refrigerio a no ser considerado como parte de la jornada de

trabajo

5. Aguinaldo por fiestas patrias y navidad (conforme a lo establecido en las

leyes anuales de presupuesto)

6. Vacaciones remuneradas de 30 días naturales

7. Licencias con goce de remuneraciones al igual que los demás regímenes

laborales

8. Gozar de los derechos de la Ley N° 29783 – Ley de seguridad y salud en el

trabajo

9. A la libertad sindical, conforme al Decreto Supremo N° 010-2003-TR

10. Afiliación a un régimen previsional

11. Afiliación al régimen contributivo de Essalud

12. Derecho a recibir un Certificado de Trabajo al término del contrato

Queda claro que con este esfuerzo se ha logrado brindar un tratamiento más
justo y equitativo para los trabajadores pertenecientes al RECAS y a pesar de
que aún subsisten ciertas diferencias con respecto a los demás regímenes
laborales, como por ejemplo el derecho a percibir una compensación por tiempo
de servicios[2], ya el reconocimiento de este grupo de beneficios significa un
gran avance a favor de los trabajadores.
Una característica que subsiste desde la concepción original del RECAS y de la
cual no comprendemos su persistencia es la categoría tributaria asignada a la
contraprestación percibida. De acuerdo con el artículo 12° del Decreto
Legislativo N° 1057, incorporado por la Ley N° 29849, para efectos del
impuesto a la renta estas remuneraciones son calificadas como renta de cuarta
categoría, sin embargo, debe tenerse presente que el artículo 22° del Texto
Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobado por Decreto
Supremo N° 179-2004-EF, establece que las rentas de cuarta categoría son
aquellas percibidas como consecuencia del trabajo independiente.
Dicha calificación se entendería de haberse mantenido el primer escenario del
RECAS en el cual se consideraba al régimen como una contratación
administrativa y no como una de naturaleza laboral, pero luego de haberse
efectuado el reconocimiento de la existencia de la relación laboral, carece de
sustento que se haya mantenido el criterio de considerarlas como renta de cuarta
categoría cuando lo que corresponde es la calificación como renta de quinta
categoría que es aquella percibida como producto del trabajo en relación de
dependencia, como es el caso del RECAS.
De ahí que subsiste la incoherente obligación de los trabajadores CAS de emitir
recibos por honorarios profesionales mensualmente como si se tratara de un
servicio independiente prestado a una entidad pública, situación que debió
haber sido superada luego del sinceramiento legislativo realizado con la Ley N°
29849[3]y el Decreto Supremo N° 065-2011-PCM pero que el legislador
prefirió mantener.
Con relación a los mecanismos de extinción del CAS, tenemos que el panorama
también ha variado luego de su concepción original, pero consideramos que en
este caso la modificatoria no ha sido en pro de los derechos laborables sino por
el contrario, se ha brindado hasta cierto punto un mecanismo más sencillo de
terminación de relación laboral favoreciendo al empleador en detrimento del
trabajador, de lo cual hablaremos más adelante.
A consecuencia de las modificatorias realizadas por la Ley N° 29849 se
incorporó el artículo 10° al Decreto Legislativo N° 1057 referido a las causales
de extinción del contrato[4], los que quedaron configurados de la siguiente
manera:

1. Fallecimiento

2. Extinción de la entidad contratante

3. Renuncia

4. Mutuo disenso

5. Invalidez absoluta permanente o sobreviniente

6. Resolución arbitraria o injustificada

7. Inhabilitación administrativa, judicial o política por más de tres meses

8. Vencimiento del plazo contractual

Mencionamos líneas arriba que desde su concepción inicial el RECAS ha
tenido diversas modificaciones, muchas de las cuales han representado ventajas
considerables a favor de los trabajadores, sin embargo, existe un aspecto cuyo
cambio no ha sido en base a criterios del derecho laboral sino por el contrario,
ha favorecido netamente al empleador y le ha proporcionado cada vez
mecanismos más sencillos para la terminación unilateral de la relación laboral.
En un inicio, el inciso f) del artículo 13° del Reglamento del Decreto
Legislativo N° 1057 establecía que la terminación unilateral del contrato sólo
podía ser invocada por el empleador cuando se sustente en el incumplimiento
injustificado del contratado de las obligaciones derivadas del contrato o en la
deficiencia en el cumplimiento de las tareas encomendadas y, a fin de ejercer
este supuesto, la entidad debía imputar dicho incumplimiento al contratado
concediéndole un plazo para que éste exprese lo que considere pertinente, tras
lo cual la resolución del contrato involucraba una comunicación debidamente
motivada de la entidad, formulada en base a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. No obstante, a raíz de la incorporación en el propio Decreto
Legislativo N° 1057 de las causales de extinción del contrato, se aprecia que ha
existido una derogación tácita del inciso f) del artículo 13° del Reglamento[5],
por cuanto –como se han mencionado- el incorporado artículo 10° del Decreto
Legislativo no contiene el supuesto de Decisión unilateral del contratado,
siendo el supuesto que más se asemeja a él el referido a Resolución arbitraria
o injustificada.
La diferencia entre estos dos supuestos recae en el procedimiento para su
aplicación y las consecuencias que la misma origina. En el primer caso –
Decisión unilateral del contratado– hemos visto que se requería que la entidad
impute al contratado dicho incumplimiento y le conceda un plazo para que
formule sus descargos, luego la entidad tenía que formular una decisión
motivada y en caso de se produzca una desvinculación unilateral sin
incumplimiento (lo que constituye una resolución arbitraria o injustificada), se
pagaría una indemnización equivalente a las contraprestaciones dejadas de
percibir hasta un máximo de dos meses. En el segundo caso –Resolución
arbitraria o injustificada- la Ley N° 29849 ha permitido que la entidad decida
sin expresión de causa alguna la terminación de la relación laboral y como
mayor consecuencia de dicha acción sólo tendría que pagar como
indemnización las contraprestaciones dejadas de percibir hasta un máximo de
3 meses, diferencia sustancial que en nuestra consideración representa una
circunstancia injusta e ilegal que vulnera los principios fundamentales del
derecho laboral y no guarda correlato con los importantes cambios surgidos a
favor del trabajador en dicho régimen.
En conclusión, a nuestro entender el RECAS ha significado una mejora
sustancial en el tratamiento por parte del Estado de los trabajadores contratados
para la realización de labores temporales, empero, si bien se ha logrado avanzar
en el reconocimiento y otorgamiento de derechos y beneficios laborales, aún
subsisten criterios arbitrarios que colocan a esta modalidad en una posición de
desventaja con relación a los demás regímenes laborales utilizados en la
Administración Pública, situación que esperamos se llegue a corregir
progresivamente con la eliminación del RECAS y la implementación paulatina
del nuevo régimen del servicio civil.
[1] No obstante, el TC no ha emitido siempre pronunciamientos favorables al
reconocimiento de derechos laborales en el RECAS, un ejemplo de ello es la
STC 03818-2009-PA/TC, sentencia duramente criticada por la doctrina por
cuanto con ella se determinó que aquellas personas que hayan prestado servicios
al Estado bajo la modalidad de “Servicios No Personales” (SNP) sin importar
el periodo de dicho vínculo y luego pasaron a la modalidad CAS, no tienen
derecho a demandar su reincorporación si son despedidos de manera arbitraria
por su empleador. Con ello, se rechaza el estudio de la desnaturalización de la
relación civil que mantuvo el contratado con el Estado bajo la modalidad de
locación y se da prevalencia a la última relación laboral del régimen CAS, sin
importar que, por ejemplo, una persona haya mantenido 7 o más años
consecutivos como SNP –sin percibir ningún tipo de derecho o beneficio
laboral- y luego de 3 meses de contrato CAS –como en el caso resuelto por el
TC- el empleador decida cortar la relación sin ningún tipo de consecuencia o
pago indemnizatorio.
En tal sentido, dicho criterio asumido por el TC ha representado un rechazo a
la aplicación de los derechos laborales generados por aquellos miles de
trabajadores que mantuvieron contratos SNP desnaturalizados por el Estado, y
por ende una herramienta “legal” sólo muy beneficiosa para el Estado a fin que
de término unilateralmente a dichas relaciones desnaturalizadas sin mayor
responsabilidad que implique – en el mejor de los casos- el pago de una ínfima
indemnización de 3 remuneraciones. Sin embargo, este criterio no ha sido
asumido por los diversos órganos jurisdiccionales del Poder Judicial,
incluyendo a las Salas Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia
de la República.
[2] Sin embargo, creemos que la naturaleza característica temporal de este
régimen especial podría justificar –hasta cierta medida- dicha diferencia.
[3] Ley que establece la eliminación progresiva del Régimen Especial del
Decreto Legislativo N° 1057 y otorga Derechos Laborales.
[4] Supuestos que consideramos debieron estar comprendido desde un inicio en
la norma de creación del RECAS y no sólo en su Reglamento.
[5] A tal efecto, debe tenerse presente el criterio de derogación tácita
establecido en el Artículo I del Título Preliminar del Código Civil producida
cuanto la nueva norma regula íntegramente la materia de la norma anterior, con
el añadido de que en el presente caso se trata de una norma principal (Decreto
Legislativo N° 1057) que modifica los criterios que se encontraban establecidos
en su norma accesoria (Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N° 075-
2008-PCM).