PROGRAMA DE ACTUALIZACIÓN Y PERFECCIONAMIENTO

ANEXO DE LECTURAS

CURSO “VALIDEZ Y NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO”
 CURSO “VALIDEZ Y NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO”

UNIDAD I: EL ACTO ADMNISTRATIVO

 Régimen de nulidad de los Actos Administrativos en la Ley

del Procedimiento Administrativo General. Autor: Jorge
Danós Ordoñez.
 Régimen de la Nulidad de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444
del Procedimiento Administrativo General

Jorge Danós Ordóñez1

SUMARIO: 1.- Consideraciones previas. 2- La

validez de los actos administrativos. 3.- La
presunción de validez de los actos
administrativos. 4.- La nulidad. Diferencias
con la invalidez, la inexistencia, la
anulabilidad y la revocación de los actos
administrativos. 5.- Causales de nulidad de
los actos administrativos. 6.- Vía e instancia
competente para declarar la nulidad. 7.-
Efectos de la declaración de nulidad. 8.-
Alcances de la nulidad.- 9. Conservación del
acto administrativo. 10.- Independencia de los
vicios del acto administrativo. 11.- Nulidad de
oficio.

1
Profesor categoría principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú en
el curso de Derecho Administrativo. Presidente de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo.
Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. Miembro honorario del Instituto Chileno
de Derecho Administrativo y del Instituto Mexicano de Derecho Administrativo. Socio del Estudio
Echecopar abogados. datit@terra.com.pe

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1. Consideraciones Previas

La ley de procedimiento administrativo general peruana (en adelante: la

LPAG) dentro de su Título I referido al régimen jurídico de los actos
administrativos ha dedicado un Capítulo a establecer las reglas que
conforman el marco sustantivo de la validez o nulidad de los actos
administrativos en el que se regulan las causales de nulidad de pleno
derecho de los mismos, el principio de conservación de los actos
administrativos afectados por vicios no trascendentes, las instancias
competentes para declarar la nulidad, así como los efectos y alcances de la
declaración de nulidad. Las reglas para el ejercicio de la denominada
“nulidad de oficio” que constituye una de las potestades exhorbitantes que
el Derecho Administrativo confiere a la administración pública en orden a la
tutela de los interés públicos en virtud de la cual sujeto al cumplimiento de
ciertos requisitos puede declarar de oficio la invalidez de sus propios actos
administrativos, están contempladas en el Título III “De la Revisión de los
Actos en Vía Administrativa”, en particular en el Capítulo I que regula los
mecanismos de “Revisión de Oficio” de los actos administrativos en cuyo
artículo 202º se consagra la potestad de la administración pública de
declarar la nulidad de sus propios actos en sede administrativa y de
promover su revisión ante el Poder Judicial.

El propósito de esta ponencia es explicar sucintamente las normas que

componen el régimen sustantivo de la nulidad de los actos administrativos
en la LPAG y su fundamento, así como los requisitos establecidos para que
la Administración Pública pueda ejercer la potestad de declarar de oficio la
nulidad de sus propios actos administrativos.

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2. La Validez de los Actos Administrativos

En su artículo 8º2 la LPAG define al acto administrativo válido como aquel

dictado conforme al ordenamiento jurídico, es decir el acto emitido
observando los requisitos de formación establecidos en la citada ley.

En este punto es importante destacar que la LPAG ha precisado las

diferencias entre los conceptos “validez” y “eficacia” de los actos
administrativos, porque mientras la “validez” de acto hace referencia a su
conformidad con el ordenamiento jurídico el artículo 16.1 establece que la
“eficacia” es el momento a partir del cual el acto administrativo produce sus
efectos. Por tanto los citados conceptos “validez” y “eficacia” ostentan en la
LPAG una caracterización que no necesariamente coincide con la
consagrada por el Código Civil peruano por lo que el estudio y análisis
dogmático de su régimen jurídico, así como del acto administrativo en
general, debe realizarse exclusivamente desde la perspectiva de la
regulación del Derecho Administrativo.

A continuación reseñamos las diferencias que el profesor argentino Agustín

Gordillo3 señala que existen entre el sistema de nulidad del acto
administrativo en el Derecho Administrativo en comparación con el sistema
de nulidades civiles:

- En el derecho civil la nulidad suele concebirse como una sanción por la

ausencia o alteración de un elemento constitutivo del acto, porque se
pone énfasis sobre la voluntad de las partes. En cambio en el Derecho
Administrativo la nulidad deriva de la imposibilidad del acto de integrarse

2
LPAG. Artículo 8°.- Validez del acto administrativo. “Es válido el acto administrativo dictado
conforme al ordenamiento jurídico”.
3
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 3. 4º. Edición. Fundación de
Derecho Administrativo . Buenos Aires 1999. p. XI-4 y ss. Ver también CASSAGNE, Juan
Carlos. Derecho Administrativo. TII. Abeledo.Perrot. Buenos Aires. 1996, p. 181 y PERRINO,
Pablo "Teoría de la invalidez del acto administrativo", En: "Acto Administrativo y Reglamento",
Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Buenos Aires, Mayo 2001, p. 121.

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 en un ordenamiento jurídico dado, de su violación objetiva de principios
jurídicos, antes que de un elemento suyo viciado o faltante.
- En el derecho civil la nulidad es siempre declarada por un órgano
judicial, mientras que en el Derecho Administrativo puede ser declarada
tanto por un órgano judicial como por un órgano administrativo tanto a
petición de parte como incluso de oficio, en este último caso sujeto a
determinados requisitos que se explicarán más adelante.

- Mientras que en el derecho privado no se puede alegar la propia

torpeza, la administración pública si puede hacerlo cuando determine la
existencia de vicios o defectos en sus actos, ya sea para declarar de
oficio su nulidad en sede administrativa o para demandarla ante el Poder
Judicial.

- Mientras que las nulidades civiles tienden fundamentalmente a custodiar

la voluntad de las partes, las nulidades administrativas buscan
principalmente reafirmar la vigencia objetiva del ordenamiento jurídico, o
si se prefiere, reafirmar el interés público no en cuento interés de la
administración, sino en cuanto interés colectivo de que la administración
no viole el orden jurídico.

3. La Presunción de Validez de los Actos Administrativos

El artículo 9º4 de la LPAG consagra por primera vez de manera expresa en

nuestro ordenamiento administrativo la presunción de validez de los actos
administrativos conforme al cual todo acto se considera valido en tanto que
su nulidad no sea expresamente declarada en sede administrativa mediante
los mecanismos que la ley establece o en sede judicial como resultado de
los procesos judiciales tramitados con ese propósito.

4
LPAG. Artículo 9°.- Presunción de Validez. “ Todo acto administrativo se considera válido en
tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional,
según corresponda”.

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 El denominado por la doctrina principio de presunción de validez de los
actos administrativos constituye otro de los elementos característicos del
Derecho Administrativo en cuya virtud los actos dictados por una autoridad
administrativa se presumen legítimos en tanto su invalidez o disconformidad
con el ordenamiento jurídico no sea expresamente declarada por quienes
están facultados legalmente para constatarlo. Dicho principio consagra una
presunción iuris tantum (admite prueba en contrario) y tiene por fundamento
la necesidad de asegurar que la administración pública pueda realizar sus
funciones en tutela del interés público sin que los llamados a cumplir sus
decisiones puedan obstaculizar las actuaciones de la administración sobre
la base de cuestionamientos que no hayan sido confirmados por las
autoridades administrativas o judiciales competentes para controlar la
legalidad de los actos administrativos. Como señala el profesor Juan Carlos
Cassagne5 “Si no existiera tal principio, toda la actividad estatal podría ser
cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla
normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando...el
cumplimiento de los fines públicos al anteponer el interés individual y
privado al bien común, sin atender a la preponderancia que aquellos
representan como causa final del estado”.

En concordancia con lo explicado el artículo 12.2 de la LPAG establece que

sólo respecto de los actos administrativos expresamente declarados nulos,
ya sea por la propia administración pública en virtud de los recursos que
puedan haber interpuesto los interesados o en base a la potestad de
declarar la nulidad de oficio de sus propios actos, o por el Poder Judicial en
ejercicio de su poder de control de la legalidad de la actuación
administrativa, los particulares y los servidores públicos podrán oponerse o
negarse al cumplimiento de los mismos.

5
CASSAGNE, Juan Carlos “Derecho Administrativo”, Tomo II, 5ta edición, Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 1996, p. 20, 21.

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4. La nulidad. Diferencias con la invalidez, la inexistencia, la anulabilidad
y la revocación de los actos administrativos

Es importante clarificar el contenido de algunos términos que emplea la

LPAG (nulidad, invalidez, revocación) que no necesariamente coinciden con
los antecedentes nacionales o con otros referentes usuales (anulación,
inexistencia) del derecho administrativo comparado. Según lo establece el
artículo 8º de la LPAG el acto administrativo “valido” es aquel dictado
conforme al ordenamiento jurídico. Pero como señala Boquer 6 “..el
ordenamiento jurídico reacciona contra los actos administrativos que lo
infringen. La intensidad de su reacción contra los actos administrativos
ilegales depende de la gravedad de la infracción por estos cometida”. Por
tanto, acto administrativo “invalido” sería aquel en el que existe
discordancia entre el acto y el ordenamiento jurídico y por tanto es un acto
ilegal. Sin embargo no todo acto administrativo invalido es un acto
administrativo susceptible de ser declarado nulo en los términos previstos
por el artículo 10º de la LPAG, ya que solo estaremos ante un acto
administrativo susceptible de ser declarado nulo cuando padezca de los
vicios contemplados por dicho precepto, porque si se trata de un acto que
padece de los vicios considerados no trascendentes o no relevantes por el
artículo 14º de la LPAG, entonces no procede la declaratoria de su nulidad,
sino la posibilidad de que recobre su validez mediante la subsanación o
enmienda de su ilegalidad por la propia Administración Pública. Los
supuestos de conservación del acto administrativo contemplados por el
citado artículo 14º de la LPAG tienen por objetivo privilegiar la eficacia de la
actuación administrativa frente a irregularidades de los actos administrativos
que la ley estima leves. Por tanto acto administrativo “nulo” sería aquel que
padece de algunas de las causales de invalidez trascendentes o relevantes
previstas por el artículo 10º de la LPAG y que ha sido expresamente
declarado como tal (“nulo de pleno derecho” dice el primer párrafo del
artículo 10º de la LPAG) por la autoridad administrativa o judicial

6
BOQUER OLIVER, José María. “Grados de ilegalidad del acto administrativo”. Revista de
Administración Pública Núms. 100-102. 1983, Madrid, p. 1003.

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 competente, determinando la expulsión del acto administrativo del mundo
jurídico7.

Recapitulando: no siempre la consecuencia ordinaria de la invalidez de un

acto administrativo es su declaratoria de nulidad, porque el artículo 10º de la
LPAG sólo ha querido reservar esa consecuencia a los actos que incurren
en vicios graves de legalidad, ya que respecto de los actos que padecen de
vicios considerados no trascendentes por el artículo 14º de la LPAG la regla
es permitir su enmienda por la propia Administración.

La “nulidad de pleno derecho” a que se refiere el primer párrafo del artículo

10º de la LPAG requiere ser expresamente declarada por los órganos
legitimados para hacerlo y por tanto no opera de manera automática. En
nuestro ordenamiento administrativo procedimental no es posible sostener
que un acto administrativo es nulo y no surte efecto alguno por mas grave
que sea el vicio de que padezca, si es que no ha sido expresamente
calificado como tal por autoridad competente conforme a los procedimientos
establecidos legalmente. Por tanto, la categoría de acto administrativo
“inexistente” que tiene amplia acogida en el derecho administrativo
argentino y que alude a conductas de la administración "manifiesta o
groseramente ilegítimas" de las que no debe presumirse su validez 8, no ha
sido acogida en nuestro ordenamiento administrativo, donde el grado
máximo de invalidez prevista legalmente es precisamente la nulidad de
pleno derecho del acto administrativo viciado 9.
7
NIETO, Alejandro. Estudio Preliminar a la obra de Margarita Beladiez Rojo “Validez y Eficacia
de los actos administrativos”. Marcial Pons. Madrid 1994. p. 23.
8
GORDILLO, Agustín. opus, cit, pg. XI-36 proporciona algunos ejemplos de actos
administrativos que considera inexistentes: una decisión adoptada por quien no es órgano
estatal; o siendo un órgano estatal actúa con evidente o grosera incompetencia, o el contenido
es imposible de hecho, absurdo, impreciso, contradictorio, etc.
9
CASSAGNE, Juan Carlos. opus cit, p. 184, quien es acérrimo crítico del concepto de acto
inexistente considera que los supuestos de defecto grave pueden ser incluidos dentro de la
categoría de nulidad absoluta, mientras que si se tratare de un grosero comportamiento
material de la Administración se estaría ante la denominada "vía de hecho administrativa", que
en el caso peruano la LPAG los excluye expresamente del concepto de acto administrativo en
el artículo 1.2.2 cuando alude a "los comportamientos y actividades materiales de las
entidades". LINAREZ Jara, Mario “Régimen de invalidez del acto administrativo en la Ley del
Procedimiento Administrativo General”, publicado en ADVOCATUS N° 5, Lima, pg. 404, opina
que “Al no haber tomado la LPAG la figura del acto administrativo inexistente, los actos
administrativos que no contengan los presupuestos mínimos constitutivos de forma manifiesta,

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 Nuestra legislación, a diferencia de otros ordenamientos administrativos,
tampoco ha recogido expresamente la categoría del acto administrativo
anulable (también denominado "nulidad relativa"), el cual es conocido en la
doctrina como aquel acto administrativo que padece de vicio leve o de
menor gravedad, razón por la que puede ser convalidado mediante la
subsanación a posteriori de los vicios que adolece. Sin embargo, esta
omisión es sólo aparente, porque aunque la categoría acto administrativo
anulable no existe en la LPAG lo sustancial de la misma esta implícita en
las reglas referidas a la conservación de los actos administrativos
contenidas en el artículo 14º, porque como ya se ha comentado tratándose
de actos que padecen de vicios considerados no trascendentes o no
relevantes por dicho dispositivo los entes administrativos están legalmente
obligados a subsanarlos, anticipándose a una eventual impugnación de los
mismos por parte de los administrados10.

Finalmente, la revocación de los actos administrativos es una de las

modalidades de revisión de oficio de los actos administrativos previstas en
el Capítulo I del Título III de la LPAG, junto con la rectificación de errores
materiales o aritméticos (Art. 201º) y la nulidad de oficio (Art.202º). Mientras

deberán asimilarse a los actos nulos, siendo deber de la autoridad competente invalidarlos de
inmediato”. BACA Oneto, Victor sostiene que los denominados “actos administrativos
inexistentes” constituyen en el derecho comparado una categoría instrumental que impide que
la preclusión de los plazos convierta en inimpugnables a los actos más gravemente viciados,
pero que en el ordenamiento peruano dado que el plazo de impugnación por los particulares es
sumamente breve y la declaratoria de nulidad de oficio en sede administrativa o judicial está
sujeta a plazos cuyo vencimiento excluye la revisión de oficio, se justificaría que los juristas
nacionales (jueces, abogados y profesores) utilicen dicha categoría a través de la doctrina y/o
la jurisprudencia, en “La inexistencia, una noción instrumental necesaria en el Derecho
Administrativo peruano”, publicado en el colectivo de AAVV : Derecho Administrativo
Contemporáneo. Ponencias del II Congreso de Derecho Administrativo. Editorial Palestra. Lima
2007, pág.256 y ss.
10
Por el contrario BACA Oneto, Victor considera que la anulabilidad de los actos administrativos se
encuentra implícitamente recogida en la categoría que la LPAG denomina “nulidad de pleno derecho”
debido a que el ordenamiento administrativo peruano sujeta a esta última figura a estrictos límites
temporales para declarar su invalidez, mientras que en su opinión lo característico de la nulidad debería
ser la imprescriptibilidad de la acción para su declaración o de la potestad de la administración para
revisar de oficio sus actos , en Oneto “La invalidez de los actos administrativos y los medios para
declararla en la Ley 27444, de Procedimiento Administrativo General”, en AA VV Diego Zegarra
Valdivia y Victor Baca Oneto (Coordinadores) La Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez
años después. Libro de ponencias de las Jornadas por los 10 años de la Ley de Procedimiento
Administrativo General. Palestra, Lima 2011, pg 131, 132 y ss.

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 que la declaratoria de nulidad de oficio es una potestad otorgada a la
Administración pública para que determine la extinción de un acto
administrativo con fundamento en estrictas razones jurídicas de ilegitimidad
por vicios contemplados en el artículo 10º de la LPAG, la revocación es una
potestad también otorgada a la administración pública y que determina la
extinción de un acto administrativo pero con fundamento en meras razones
de oportunidad o conveniencia con el interés público, motivo por la cual el
artículo 203º de la LPAG por razones de seguridad jurídica lo regula con
carácter restringido.

5. Causales de Nulidad de los Actos Administrativos

El artículo 10º11 de la LPAG ha ampliado y precisado las causales de

nulidad de pleno derecho de los actos administrativos contenidas en la
legislación de procedimiento administrativo general precedente. Los
mencionados supuestos tienen carácter de numero clausus o taxativo
porque la tendencia de la LPAG ha sido atender al criterio de la
esencialidad del vicio en la configuración de las causales.

A continuación se analizará cada una de las causales de nulidad:

(a) La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas

reglamentarias
La infracción al ordenamiento jurídico es la mas grave de las
infracciones en que puede incurrir un acto administrativo porque una de
las garantías más importantes del Estado Constitucional de Derecho
consiste precisamente en que la Administración Pública sólo puede
11
LPAG Artículo 10°.- Causales de Nulidad . “Son vicios del acto administrativo, que causan su
nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente
alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14°.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática
o por silencio administrativo positivo, por los que se adquieren facultades, o derecho,
cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los
requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten
como consecuencia de la misma”.

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 actuar dentro del marco de la juricidad. Por dicha razón el principio de
legalidad es el primero de los principios rectores del procedimiento
administrativo consagrados por el numeral 1.1. del artículo IV del Título
Preliminar de la LPAG, conforme al cual las autoridades administrativas
están obligadas a actuar con respeto a la Constitución, la ley y al
derecho.

Es importante tener presente que la citada causal en cuanto sanciona

con nulidad la contravención a todo tipo de norma legal, incluso la
reglamentaria, esta puntualizando las diferencias entre el acto
administrativo como una declaración de la administración pública "en el
marco de normas de derecho público" (Art. 1º.1LPAG) con respecto de
los reglamentos, porque mientras que el reglamento forma parte del
ordenamiento jurídico (es fuente de derecho), el acto administrativo es
producido en el seno del mismo y constituye una aplicación concreta de
dicho ordenamiento. Por esa razón es que el artículo 5º.3 de la LPAG
establece que un acto administrativo jamás podrá contravenir
disposiciones constitucionales, legales o reglamentarias, sin importar
que estás últimas hayan sido dictadas por autoridades de inferior
jerarquía, o incluso por la misma autoridad que dictó el acto
administrativo en cuestión12.

(b) El defecto o la omisión de alguno de los requisitos de validez,

salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación
del acto a que se refiere el artículo 14º
Los vicios o defectos que puedan afectar esencialmente a los
elementos estructurales de los actos administrativos establecidos en el
artículo 3º de la LPAG y desarrollados por los artículos 4º, 5º y 6º de la
misma, constituyen causal de nulidad de los citados actos salvo que

12
GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y RAMÓN - FERNÁNDEZ, Tomás, en su "Curso de
Derecho Administrativo", T1, 8tva.edic., Civitas, Madrid, 1998, p. 194 y ss. denominan
"inderogabilidad singular de los reglamentos" a la regla conforme a la cual la autoridad que ha
dictado un reglamento y que, por lo tanto, podría igualmente derogarlo, no puede, en cambio,
mediante un acto singular, excepcionar para un caso concreto la aplicación del reglamento, a
menos que, naturalmente, este mismo autorice la excepción o dispensa".

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0
 sean de aplicación los supuestos de conservación del acto
administrativo previstos por el artículo 14º de la LPAG.

Conforme se ha señalado en la sección anterior, el ordenamiento

administrativo reacciona con mayor o menos intensidad contra los actos
administrativos que lo infringen según la gravedad del vicio que lo
aqueja o infracción cometida. Por esa razón el artículo 14º de la LPAG
dispone que en el caso de actos administrativos que padezcan de vicios
en su formación caracterizados expresamente como no trascendentes,
no corresponde declarar su nulidad, sino proceder a su enmienda por la
propia autoridad emisora con la finalidad de que cumplan la función a la
que estaban destinados. El análisis de la regla de conservación del
acto administrativo y los supuestos en que opera será objeto de estudio
mas adelante, en la sección correspondiente.

(c) Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la

aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por
los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios
al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los
requisitos, documentación o trámites esenciales para su
adquisición
Esta causal prevé la posibilidad de que se pueda declarar la nulidad de
los actos que resulten como consecuencia de los procedimientos
administrativos de aprobación automática regulados por el artículo 31º
de la LPAG y de los actos generados por silencio administrativo positivo
en los procedimientos de evaluación previa a que se refiere la Ley N°
29060 del Silencio Administrativo y otros dispositivos legales.

De acuerdo con el citado artículo 31º de la LPAG los procedimientos de

aprobación automática suponen la conformidad administrativa de la
solicitud formulada por el particular desde el mismo momento de su
presentación, no generan un pronunciamiento expreso por parte de la
Administración siendo suficiente la copia o cargo con el sello de

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1
 recepción para acreditar su realización, operan respecto de aquellas
actividades particulares que son de libre ejercicio pero sometidas a un
control de tipo posterior o sucesivo por parte de la Administración en los
términos a que se refiere el artículo 32º de la LPAG.

En los procedimientos administrativos de aprobación automática la

solicitud constituye en verdad una comunicación o aviso a la
Administración del inicio de actividades por parte de los particulares 13, a
diferencia de los procedimientos administrativos de evaluación previa
en lo que la Administración cuenta con un plazo (treinta días hábiles
según el artículo 35º de la LPAG) para poder verificar el cumplimiento
de los requisitos y/o la legalidad de la documentación presentada por el
particular antes de pronunciarse, en los procedimientos de aprobación
automática claramente diseñados como instrumentos de celeridad y
simplificación administrativa rige el principio de presunción de veracidad
de lo afirmado por el solicitante, por lo que la Administración queda
facultada para realizar un control posterior o sucesivo de carácter
aleatorio que a tenor de lo dispuesto por el artículo 32.3 de la LPAG
"en caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información
o en la documentación presentada por el administrado..." traerá como
consecuencia la declaratoria de nulidad de los derechos o facultades
ilícitamente obtenidos.

Como se sabe el silencio administrativo positivo constituye una figura

creada por el legislador a favor del administrado, con la finalidad de
combatir la pasividad o negligencia administrativa. En los
procedimientos en los que por mandato legal opera el silencio
administrativo positivo, como es el caso de los previstos actualmente
por el artículo 1° de la Ley 29060, Ley del Silencio Administrativo, con la
modificación introducida por el artículo 2° del Decreto Legislativo N°

13
En el mismo sentido: MORÓN, Juan Carlos "Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo General", Gaceta Jurídica, 9a edición revisada, Lima 2011, p. 228. Ver también
Núñez Lozano, María del Carmen "Las actividades comunicadas a la Administración. La
potestad administrativa de veto sujeta a plazo". Marcial Pons. Madrid 2001.

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 102914, la omisión de pronunciamiento formal por parte de la
Administración dentro de los plazos legalmente establecidos para la
resolución de los procedimientos administrativos de evaluación previa,
equivale a la emisión de un acto administrativo presunto estimatorio o
aprobatorio de la petición formulada por el particular. Vencido el
mencionado plazo previsto para resolver, la Administración ya no puede
pronunciarse tardíamente en sentido contrario al otorgamiento de lo
solicitado o revocarlo, porque se entiende que ha finalizado el
procedimiento administrativo y por ende perdido la competencia para
pronunciarse, salvo que su contenido se oponga al ordenamiento
jurídico, caso en el cual sólo podrá declarar su nulidad de oficio en base
a la potestad que le confiere el artículo 202º de la LPAG. 15

La posibilidad de declarar la nulidad del acto administrativo presunto de

carácter favorable al particular obtenido como consecuencia del silencio
administrativo positivo tiene por finalidad evitar que se utilice
abusivamente dicha técnica para obtener beneficios indebidos o
contrarios al ordenamiento jurídico, porque es evidente que no se puede
adquirir por silencio administrativo positivo lo que no es posible otorgar
legítimamente de modo expreso

(d) Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción

penal, o que se dicten como consecuencia de la misma
Esta causal de nulidad se encuentra directamente inspirada en el
artículo 62º, numeral 1) inciso d) de la Ley Española 30/92 del Régimen
14
“ Artículo 1° Objeto de la ley.- Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio
positivo, cuando se trate de alguno de los siguientes supuestos: a) Solicitudes cuya estimación habilite
para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran
autorización previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposición
Transitoria, Complementaria y Final; b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una
solicitud o actos administrativos anteriores, siempre que no se encuentren contemplados en la Primera
Disposición transitoria, Complementaria y Final; c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la
decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la
limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos”.
15
Así lo establece el artículo 188.2 de la LPAG con el siguiente tenor: "El silencio administrativo
tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin
perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el Artículo 202º de la presente Ley",
precepto que en nuestra opinión se refiere exclusivamente al silencio administrativo de carácter
positivo y no al de tipo negativo.

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 Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo
Común. Comprende tanto los actos administrativos constitutivos en sí
mismos de infracción penal (ejemplo: ejecución ilegal de actos
administrativos que configura delito de abuso de autoridad,
expropiación ilegal, etc.) como los actos que se dicten posteriormente
como resultado directo de cometer dicha infracción (ejemplo: licencia
otorgada a cambio de un soborno, etc. ). Asimismo la referencia a
"infracción penal" comprende a los delitos y a las faltas sancionadas por
la ley penal.

Para que opere esta causal de nulidad se requiere de la existencia de

una sentencia emitida con carácter final por un juez o tribunal penal que
verifique los hechos cometidos y califique el delito o la falta cometida
por los agentes administrativos. Por tal razón el plazo para solicitar la
revisión a pedido de parte o para proceder de oficio a declarar la
nulidad de los actos administrativos comprendidos en esta causal debe
prorrogarse por encima de los plazos establecidos en los artículos 207º
y 202º de la LPAG16.

Al comentar la ley española el Profesor Español Eduardo García de

Enterría17 cuestiona que se pueda entender que el precepto objeto de
análisis suponga una remisión absoluta, en blanco, de las causales de
nulidad previstas en la Ley administrativa en favor de la Ley penal; en su
opinión las sentencias de los jueces penales estimando que un
determinado acto administrativo es constitutivo de delito si bien
determina que la Administración deba declarar la nulidad de oficio de
dicho acto invocando la potestad que le confiere el artículo 202º de la
LPAG, en modo alguno impide que los jueces encargados de resolver
16
En el mismo sentido Morón, Juan Carlos, en Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo
General, opus cit, pg. 171.
17
En: "La nulidad de los actos administrativos que sean constitutivos de delito ante la doctrina
del Tribunal Constitucional sobre cuestiones prejudiciales administrativas apreciadas por los
jueces penales. En particular, el caso de la prevaricación". REDA Nº 98, Civitas, Madrid 1998,
p. 234, 242, 243 y 249. Es de la misma opinión Victor Baca Oneto para quien “en estos casos
la Jurisdicción Contenciosa Administrativa debe enjuiciar si realmente se ha producido una
violación de la normativa administrativa, para lo cual está mucho mejor capacitada que la
jurisdicción penal”, en:

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 los procesos contencioso administrativos que se puedan iniciar contra
las resoluciones de la Administración que declaren la nulidad de oficio de
tales actos administrativos, puedan evaluar las estimaciones jurídico-
administrativas materiales de los jueces penales.

6. Vía e Instancia Competente para Declarar la Nulidad

El artículo 11.118 de la LPAG establece que los administrados sólo podrán

solicitar la nulidad de los actos administrativos a través de los recursos
administrativos previstos en la ley para impugnar los citados actos, lo que
excluye la posibilidad de que puedan formular recursos específicos
(“recursos de nulidad”, etc.) para exigir la declaratoria de nulidad de los
actos administrativos, a diferencia de otros ordenamientos administrativos
como el Español y Argentino en los que dicha posibilidad si esta permitida.

En este punto conviene recordar que la nulidad de los actos administrativos

puede ser declarada en sede administrativa por la entidad autora de oficio,
en ejercicio de la potestad que le confiere el artículo 202° de la LPAG, o a
pedido de parte de los interesados mediante los recursos administrativos
contemplados en la citada ley y sujeto a los plazos de interposición
legalmente establecidos.

La citada potestad de declarar la nulidad de oficio consagrada por el citado

artículo 202° de la LPAG no impide que los particulares puedan acudir ante
la Administración utilizando su facultad de iniciativa para pedirle o
recomendarle utilizar la referida potestad, pero dicha iniciativa no tiene el
mismo tratamiento que un recurso administrativo por cuanto no participa de
ese carácter y por tanto no esta sujeto a los requisitos y reglas de plazo y

18
LPAG . Artículo 11°.- Instancia competente para declarar la nulidad.
11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernen por
medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente ley.
11.2 La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se
tratara de un acto dictado por una autoridad que no esté sometida a subordinación jerárquica,
la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad.
11.3 La resolución que declara la nulidad, además dispondrá lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido”.

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5
 trámite de los recursos. Corresponderá a la entidad pública que conoce de
la comunicación evaluar si se cumplen los requisitos establecidos en la
LPAG para decidir la utilización o no de la potestad de declarar de oficio la
nulidad de un acto administrativo.

Conforme al artículo 11.1 de la LPAG la declaratoria de nulidad en sede

administrativa de un acto administrativo a pedido de parte sólo puede ser
exigida mediante los recursos establecidos por el artículo 207° 19 de la ley y
por tanto debe ajustarse a las reglas establecidas para utilizar dicho tipo de
mecanismos de revisión de los actos administrativos. La solicitud de que se
declare la nulidad de un acto debe ser articulada como una pretensión
dentro del recurso administrativo correspondiente.

En cuanto a la instancia competente para declarar la nulidad el artículo 11.2

de la LPAG establece que es competente la autoridad superior de quien
dicto el acto administrativo viciado, lo cual determina que en caso que la
nulidad sea solicitada mediante la interposición de un recurso administrativo
deba emplearse preferentemente el recurso de apelación (Art. 209°) o, de
corresponder legalmente, el de revisión (Art. 210°), porque en ambos casos
la resolución de los citados recursos corresponde a autoridades de jerarquía
superior a quien dicto el acto administrativo materia de impugnación.

La excepción esta constituida por aquellos casos en que el acto

administrativo viciado ha sido dictado por un funcionario o autoridad no
sometido a superioridad jerárquica (ministros, titulares de entidades
públicas, alcaldes, etc.), supuesto en el cual la nulidad del acto puede ser
declarada por resolución del mismo funcionario o autoridad que lo expidió 20
con motivo de la resolución de un recurso de reconsideración.
19
LPAG Artículo 207°.- Recursos administrativos
207.1 Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideración
b) Recurso de apelación
c) Recurso de revisión
207.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y
deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días”.
20
Igual regla rige para la declaratoria de nulidad de oficio según lo dispone el artículo 202.2 de
la LPAG.

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6
 El artículo 11.3 establece que en la resolución que declare la nulidad de un
acto administrativo se debe disponer lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad del emisor del acto que se esta invalidando, lo cual
constituye una medida que tiene por finalidad disuadir la realización de
conductas atentatorias contra la legalidad por parte de quienes ejercen
función administrativa. Por tanto en los casos en que la autoridad
jerárquicamente superior declare la nulidad de un acto administrativo, ya
sea a pedido de parte o de oficio, deberá disponer que se inicie el
correspondiente procedimiento disciplinario contra el funcionario que emitió
el acto invalidado. Al respecto conviene tener presente que en el artículo
239° de la LPAG se contempla entre los supuestos de faltas administrativas
que pueden cometer las autoridades y personal al servicio de las entidades
administrativas, independientemente de su régimen laboral o contractual, el
“incurrir en ilegalidad manifiesta” (numeral 9) y “resolver sin motivación
algún asunto sometido a su competencia” (numeral 4), entre otras causales,
etc.

Es también importante traer a colación que a tenor de lo dispuesto por el

artículo 238.3 de la LPAG, la sola declaratoria de nulidad de un acto
administrativo, ya sea en sede administrativa de oficio (Art. 202°) o a pedido
de parte mediante los recursos administrativos previstos en la ley (Art..
11.1), o por resolución judicial recaída en un proceso contencioso
administrativo, no genera automáticamente derecho al pago de una
indemnización a favor de quien resultó en su oportunidad perjudicado por el
acto posteriormente declarado nulo, porque se entiende que debe
acreditarse efectivamente el perjuicio o lesión sufrida.

7. Efectos de la Declaración de Nulidad

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7
 En cuanto a los efectos, el artículo 12.1 21 de la LPAG dispone que la
declaración de nulidad de un acto administrativo basada en una
constatación objetiva de los graves vicios que aquejan al acto, retrotrae sus
efectos hacia el momento mismo en que el acto nació o sufrió del vicio que
lo afecta. Esta regla es ratificada por el artículo 17.2 de la LPAG que
establece que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo no sólo
supone la extinción del mismo, sino que surte efectos desde su nacimiento,
con carácter declarativo y efectos ex tunc.

A diferencia de otras formas de extinción del acto administrativo que

también suponen la extinción o retiro de un acto administrativo por causales
diferentes a la verificación de su invalidez, como ocurre con el vencimiento
del plazo prefijado en el acto, con la satisfacción del objeto del acto o la
emisión de un nuevo acto que sustituya el acto originario, situaciones que
surten efectos sólo a futuro, la declaratoria de nulidad de un acto
administrativo, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, poseerá
siempre eficacia retroactiva, remontándose sus consecuencias a los efectos
producidos antes de la emisión del acto invalidatorio.

Como señala Meier22 el acto administrativo declarado nulo no es susceptible

de generar efectos jurídicos válidos, desaparece de la vida jurídica como si
nunca hubiera existido, los efectos producidos se pierden, se borran, y por
supuesto tampoco podrá generar efectos para el futuro.

La excepción a la regla de la retroactividad de los efectos de la declaración

de nulidad de un acto administrativo esta constituida por los derechos
adquiridos de buena fe por terceros, situación en la cual la parte final del
21
LPAG. Artículo 12°.- Efectos de la declaración de nulidad.
12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo
derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.
12.2 Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento
y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su
negativa.
12.3 En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus
efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la
indemnización para el afectado”.
22
MEIER E., Henrique. Teoría de las nulidades en el Derecho Administrativo. Editorial Jurídica
Alva S.R.L. Caracas, 2001. p. 253.

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8
citado artículo 12.1 establece de manera expresa que respecto de dichos
terceros la proclamación de la invalidez del acto sólo producirá efectos a
futuro. Tal sería el caso de personas que no participaron del procedimiento
administrativo que dio lugar a la formación del acto viciado pero que podrían
ser afectados en sus derechos por las consecuencias derivadas de la
declaración de invalidez del acto. En este punto es necesario deslindar
entre los denominados derechos adquiridos, es decir los derechos
individuales consolidados en el patrimonio de un sujeto con respecto de las
simples expectativas que sólo constituyen situaciones provisionales en los
que los derechos se encuentran en proceso de formación y que, por tanto,
no suponen situaciones merecedoras de protección. En este supuesto el
legislador ha determinado que la seguridad jurídica prime sobre el principio
de legalidad de la actuación administrativa impidiendo que los efectos de la
declaración de nulidad de un acto administrativo, que ha servido de base
para la adquisición de derechos por terceros de buena fe, pueda afectarles
retroactivamente, restringiendo sus efectos respecto de dichos terceros
únicamente para el futuro. En ejemplo de la situación descrita sería el caso
que se declare la nulidad de una licencia de funcionamiento otorgada por
una municipalidad para el establecimiento de un local comercial que en su
momento fue materia de traspaso a favor de un tercero, en esta hipótesis la
nulidad respecto del tercero sólo surte efectos para el futuro o ex nunc.

El artículo 12.2, en concordancia con lo dispuesto por el numeral anterior,

establece que el acto expresamente declarado nulo pierde todo fuerza
vinculante para los particulares y para el personal al servicio de la
Administración Pública, respecto de los cuales incluso se dispone de
manera imperativa la obligación de oponerse a todo intento de ejecución del
acto invalidado. Declarado nulo el acto desaparece la presunción de validez
contenida en el artículo 9° de la LPAG.

En la hipótesis que el acto viciado se hubiera consumado en su ejecución o

cumplimiento, o bien no sea posible retrotraer los efectos en el tiempo de la
declaración de nulidad, el artículo 12.3 establece que en dichos supuestos

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9
 sólo cabe demandar la responsabilidad del emisor del acto invalidado y, que
de ser el caso, se le exija el pago de una indemnización para el posible
perjudicado por el acto declarado nulo. Un ejemplo sería que se declare la
nulidad de una resolución administrativa que había ordenado demoler una
construcción invocando razones urbanísticas y que dicha demolición al
momento de declararse la nulidad ya habría sido ejecutada.

8. Alcances de la Nulidad

Aunque la regla general establecida por el artículo 12.1 de la LPAG glosado

anteriormente determinaría que la declaración de nulidad de un acto
administrativo producido en el seno de un procedimiento administrativo
obliga a reponer las actuaciones administrativas al momento del trámite en
que se generó el acto viciado, el artículo 13.1 23 de la LPAG dispone que la
declaratoria de invalidez de un acto administrativo sólo implica la de los
sucesivos en el procedimiento cuando estén vinculados a él, por lo que
sería innecesario que la Administración tenga que repetir de nuevo las
actuaciones ulteriores que sean independientes del acto que incurrió en la
infracción.

Como se puede apreciar el mandato del artículo 13.1 de la LPAG esta

referido exclusivamente al caso en que se declare la nulidad de un acto
producido durante el trámite de un procedimiento administrativo, en dicho
supuesto los actos de trámite posteriores al momento en que se cometió la
infracción, que carezcan de conexión o no tengan causa en el acto
invalidado, deberán conservarse y por tanto la Administración cuando
vuelva a iniciar el procedimiento no deberá reproducir todos los actos de
procedimiento realizados después que se cometió el vicio, a excepción de
23
LPAG. Artículo 13°.- Alcances de la nulidad
13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén
vinculados a él.
13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que
resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la
producción de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición
legal en contrario.
13.3 Quien declara la nulidad, dispone la conservación de aquellas actuaciones o trámites cuyo
contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio”.

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0
 los que se encuentren directamente vinculados causalmente con el acto
anulado.

En opinión de Beladiez24, cuando comenta el artículo 64.1 de la ley de

procedimiento administrativo común Española que ha servido de fuente de
inspiración para el citado artículo 13.1 de la LPAG, la finalidad que se
pretende conseguir al ordenar conservar los actos procedimentales que no
dependan del invalidado, supuesto de carácter excepcional, es evitar que la
Administración tenga que dictar de nuevo esos actos de trámite cuando
reinicie el procedimiento, lo que encuentra justificación en el principio de
economía procesal.

Ejemplo de aplicación del artículo 13.1 lo constituiría el que en un

procedimiento administrativo de licitación o concurso público regulado por la
Ley de Contrataciones del Estado se declare la nulidad de la convocatoria
por haberse cometido vicios que origine su declaratoria de nulidad, en tal
caso las actuaciones producidas posteriormente a la convocatoria quedan
sin efecto por derivarse de dicho acto. Ese sería también el caso de un
procedimiento administrativo sancionador que se haya tramitado sin
haberse otorgado oportunidad al imputado para efectuar sus descargos,
conforme lo ordenan los numerales 3) de los artículos 234° y 235° ° de la
LPAG. Dicha omisión determina la declaración de nulidad de dicho vicio y
de todas las actuaciones del referido procedimiento.

El artículo 13.2 de la LPAG se refiere a la nulidad parcial de un acto

administrativo, disponiendo que cabe declarar la invalidez de solo la parte
viciada de un acto, conservándose la parte del contenido del acto que sea
independiente o no accesoria de la infractora.

Para que opere la no transmisibilidad de la invalidez de una parte de acto

administrativo a otra parte no viciada de dicho acto, Beladiez 25 señala que

24
BELADIEZ ROJO, Margarita “Validez y Eficacia de los actos administrativos”. Marcial Pons.
Madrid 1994. p. 290.
25
Opus cit, p. 296 y 297.

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1
 se requiere de dos requisitos: en primer lugar debe tratarse de un acto
susceptible de ser dividido en partes, ya sea porque contiene
pronunciamientos diferentes, o bien porque aún teniendo un único
pronunciamiento, el objeto material a que éste alude puede ser dividido. En
segundo lugar, para que pueda conservarse la parte no afectada por la
invalidez esta no debe depender de los requisitos que posea la parte
viciada, porque debe contar con los elementos requeridos por la ley para
producir efectos autónomamente y ser considerado un acto administrativo
válido, que en virtud de los principios de conservación y economía merezca
protección.

Ejemplos que grafican este supuesto sería el caso de un acto administrativo

mediante el cual se otorga la licencia de funcionamiento solicitada por un
particular, pero que simultáneamente impone al beneficiario una condición u
obligación accesoria no prevista o autorizada por la ley 26, situación en la
puede declararse la nulidad de la parte que ilegalmente impone la condición
accesoria sin afectar la parte que otorga la licencia administrativa.

El artículo 13.3 de la LPAG dispone que cuando se declare la nulidad de un

acto administrativo, por vicios de forma cometidos durante la tramitación de
un procedimiento administrativo, deben conservarse aquellas actuaciones o
trámites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido
en el citado vicio. Por tal razón corresponde a la autoridad administrativa o
judicial que declara la nulidad de un acto administrativo determinar las
actuaciones o trámites procedimentales que conservan validez porque su
repetición se considera inútil para influir en la decisión de fondo, es decir
cuando presumiblemente ésta última no variará por haberse cometido los
citados vicios formales. Para el ilustre profesor español González Pérez
“...parece necesario que exista una declaración expresa de los actos o
trámites que se conservan pudiendo entenderse que, de no hacerse así, la
26
El artículo 2.1 de la LPAG prohíbe que la Administración incluya cláusulas accesorias que no
estén autorizadas por una ley en los actos administrativos, de tal modo que podrá acceder o
denegar la solicitud de un particular pero no condicionar o modular su pronunciamiento. Sobre
el tema: Francisco Velasco Caballero Las cláusulas accesorias del acto administrativo. Tecnos.
Madrid. 1996. p. 203.

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2
 <<nulidad de actuaciones>> afectará a todos los ulteriores que no fuesen
independientes. La declaración de nulidad o anulabilidad deberá, pues,
contener un acuerdo sobre los posibles actos y trámites que se
mantienen...”

En la hipótesis que la revisión de la legalidad de la actuación administrativa

sea promovida a iniciativa de los particulares interesados, debe tenerse
presente que conforme al artículo 206.2 de la LPAG los actos de trámite
producidos al interior de un procedimiento administrativo por regla general
no son impugnables separadamente de los actos definitivos que deciden el
tema de fondo27. En tales casos, interpuesto un recurso administrativo
contra el acto que resuelve el tema de fondo, de verificarse la existencia de
vicios producidos durante la tramitación del procedimiento administrativo
que dio lugar al acto impugnado, el artículo 217.2 de la LPAG establece que
la Administración deberá decidir si la entidad de los vicios de forma
producidos durante el procedimiento administrativo permite resolver el
recurso, o de lo contrario cuando no sea posible pronunciarse sobre el
fondo del asunto deberá ordenar la retroacción del procedimiento al
momento en que el vicio de trámite fue cometido.

9. Conservación del Acto Administrativo

27
Porque los actos de trámite no expresan la voluntad definitiva de la Administración,
constituyen simples eslabones del procedimiento en el que se integran, porque no deciden
sobre el fondo del asunto y no generan efectos directos sobre los interesados.

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3
 Conforme al artículo 14°28 de la LPAG los actos administrativos que
padecen de vicios en alguno de sus requisitos de validez de carácter no
trascendente o no relevantes no deben declararse nulos de pleno derecho,
porque corresponde a las entidades administrativas mas bien proceder a su
enmienda, subsanando los vicios o defectos de que adolezcan para que
recobren validez.

La finalidad de este dispositivo es salvar la eficacia de las actuaciones

administrativas respecto de irregularidades que la propia ley administrativa
considera leves. Con tal objeto dispone que deben corregirse las
infracciones a los requisitos de validez de los actos administrativos que se
estima menos relevantes, para corregir los aspectos viciados y volver a los
citados actos plenamente legales y conformes al ordenamiento jurídico.

De esta manera se pone en evidencia que en nuestro régimen

administrativo la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos no
constituye siempre la consecuencia necesaria de todo vicio en la formación
o en el contenido de los actos administrativos, porque en los casos que la
ley considera que un acto administrativo infringe requisitos que estima de
menor trascendencia o relevancia debe primar la conservación de las
actuaciones realizadas por la Administración, estableciendo la obligación de

28
LPAG. Artículo 14°.- Conservación del acto.
14.1 Cuando del vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez,
no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la
propia autoridad emisora.
14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas de la
motivación.
14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento,
considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el
sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el
debido proceso del administrado.
14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo
hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial
14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien
emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su
ejecución”.

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 restablecer la legalidad infringida mediante el perfeccionamiento o
subsanación del acto viciado para volverlo plenamente legal 29.

La potestad de enmendar los actos administrativos afectados por vicios no

trascendentes a que se refiere el artículo 14° de la LPAG, constituye una
obligación para la Administración que se fundamenta en la redacción
enfática del citado dispositivo: “...procediéndose a su enmienda por la
propia autoridad emisora”, y en la sujeción al principio de legalidad de toda
actuación de los entes públicos. Por tanto la Administración esta obligada a
ejercer su potestad de subsanación, ya sea de oficio o a pedido de los
particulares interesados en la conservación de un determinado acto
administrativo.

Respecto de a quien corresponde realizar la subsanación, esta es

competencia primaria de la autoridad o funcionario que emitió el acto
viciado, pero también del superior jerárquico administrativo en dos
situaciones: cuando se ha formulado queja en los términos a que se refiere
el artículo 158° de la LPAG respecto de vicios en la tramitación de un
procedimiento administrativo, en segundo lugar cuando se ha interpuesto
recurso para impugnar un acto administrativo, caso este último en el que de
corresponder su tramitación al superior jerárquico este podrá corregir todos
aquellos vicios o defectos incurridos de carácter no trascendente del acto
impugnado.

En cuanto a la posibilidad de que la potestad de enmienda o subsanación

de los actos administrativos que padecen de vicios no trascendentes pueda
ser ejercida por los jueces con motivo de la tramitación de un proceso
contencioso administrativo, Meier30 y Beladiez31 la rechazan por distintos
argumentos. En nuestra opinión, aunque el artículo 14.1 de la LPAG parece
referirse únicamente a la Administración emisora del acto, consideramos
29
Es de la misma opinión HUAPAYA TAPIA, Ramón en Tratado del Proceso Contencioso
Administrativo, Jurista editores, Lima 2006, pgs 784, 789, 796 y 805.
30
Opus cit., p. 95. Para este autor perdida la posibilidad de que la Administración subsane su
acto sólo cabe que el juez declare la nulidad.
31
Opus cit. p. 233, pié de página N° 56.

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5
que nada obsta para que en virtud de los mismos objetivos que inspiran el
citado precepto (preservar la eficacia de las actuaciones de la
administración pública aquejadas por vicios leves) los jueces puedan
disponer la enmienda de los vicios no trascendentes que no afecten el
contenido del acto administrativo cuestionado.

Respecto del momento a partir del cual la subsanación del defecto en la

formación de un acto administrativo produce la convalidación del acto,
consideramos que debe retrotraerse al momento en que se dictó el acto
viciado, por lo que puede sostenerse que por regla general tiene efectos ex
tunc. El acto de enmienda no es un nuevo acto que sustituya al anterior,
porque solo realiza una función correctora del defecto conservando el acto
administrativo que lo padecía, por tanto el acto subsanador se integra,
forma parte del acto corregido. Dice Beladiez refiriéndose a la subsanación
de los actos administrativos considerados “anulables” en el derecho
administrativo español que una vez realizada la subsanación del acto no se
puede distinguir entre el acto viciado y el subsanado porque corregido el
defecto se trata de un solo acto, el subsanado, plenamente ajustado a
derecho.

En el ordenamiento administrativo peruano el carácter retroactivo de la

subsanación o convalidación de los actos administrativos en virtud de lo
establecido por el artículo 14° de la LPAG se fundamenta en la segunda
parte del artículo 17.2 conforme al cual los actos que se dicten “en
enmienda” tienen eficacia anticipada a su emisión.

Los supuestos de conservación previstos por el artículo 14.2 de la LPAG

tienen como común denominador referirse a vicios de los actos
administrativos considerados no trascendentes.

Los numerales 14.2.1 y 14.2.2 se refieren a defectos en la motivación de los

actos administrativos y no a su falta total, porque la omisión de uno de los

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6
 requisitos de validez de los actos determina la nulidad de pleno derecho
sancionada por el artículo 10.2 de la LPAG.

El numeral 14.2.3 referido a los actos emitidos con “infracción a las

formalidades no esenciales del procedimiento” pone en evidencia que no
todos los defectos de forma o de procedimiento gravitan de la misma
manera respecto los actos que se afectan, porque como señala el profesor
Español González Pérez32 “..algunos son de tal naturaleza que deben
producir la nulidad de la resolución, otras veces, aunque el acto, sea
defectuoso, no produce invalidez, siendo necesario examinar en cada caso
las consecuencias que puede producir la omisión de algún trámite en el
expediente administrativo a la parte interesada y, sobre todo, lo que hubiere
podido variar el acto administrativo origen del recurso en caso de observar
el trámite omitido, pues un elemental principio de economía procesal
tendente a evitar una duplicidad innecesaria de otro recurso cuyo resultado,
después de anular ciertas diligencias para tramitar nuevamente el
expediente, con la subsanación de algún defecto cometido, sería idéntico al
resultado”.

En opinión de los profesores Santamaría Pastor y Parejo Alfonso 33 las

formalidades en el Derecho Administrativo no constituyen un valor en sí
mismas porque la sanción de invalidez “sólo se justifica por los males que
pueda remediar y las injusticias que pueda evitar, es decir, la nulidad no
está, en absoluto, referida a ritos”, porque “....el vicio de forma carece en sí
mismo de virtud invalidante: su naturaleza es estrictamente instrumental y
sólo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisión de fondo...”.

Conforme al numeral citado para que el acto emitido con vicio de forma de
carácter no esencial pueda ser objeto de conservación se requiere que
concurran algunas de las circunstancias siguientes: (i) que la realización
32
GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. “Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo”. Editorial
Civitas. Madrid. 1991. p. 436 y siguientes.
33
SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso y PAREJO ALFONSO, Luciano. “Derecho
Administrativo. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo”. Editorial Centro de Estudios Ramón
Areces. Madrid. 1992. p. 357 y 359.

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 correcta de la formalidad no hubiera impedido o cambiado el sentido de la
decisión final en aspectos importantes, o (ii) que el incumplimiento no
generase afectación al debido procedimiento del interesado.

El numeral 14.2.4 se refiere a aquellos casos en que no obstante producirse

un vicio, que entendemos también de forma, durante el procedimiento de
generación del acto administrativo, “se concluya indubitablemente de
cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo
contenido...”, en tales casos la LPAG quiere evitar que como consecuencia
de un mero vicio formal que no afecta la legalidad de la decisión de fondo
se vuelva a tramitar un nuevo procedimiento que termine con una decisión
idéntica en el fondo, porque implicaría la duplicación de la actividad
administrativa atentando innecesariamente contra la economía procesal.

El artículo 14.3 establece que la subsanación de los vicios leves del acto
administrativo no salva la responsabilidad administrativa de la autoridad que
emitió el acto defectuoso, salvo que la enmienda se haya producido de
oficio sin mediar pedido de parte y antes de que sean ejecutados. Se trata
de un precepto que sin lugar a dudas tiene por finalidad desalentar que las
autoridades y funcionarios públicos actúen con negligencia emitiendo actos
administrativos no conformes con el ordenamiento jurídico.

10. Independencia de los Vicios del Acto Administrativo

El artículo 15°34 de la LPAG dispone que debe diferenciarse entre los vicios
de validez en la formación de un acto administrativo, con respecto de los

34
LPAG. Artículo 15°.- Independencia de los vicios del acto administrativo. Los vicios incurridos
en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son
independientes de su validez”.

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 vicios o defectos que se incurran con motivo de su notificación o su
posterior ejecución, los cuales no afectan su validez.

Como señala Núñez Ruiz35 las notificaciones constituyen actos

administrativos independientes, aunque derivados del acto que notifica:
“Esto quiere decir, de una parte, que la existencia de la notificación deriva
del acto principal que traslada, sin el cual no se concibe la misma; y de otra,
que una vez nacida la notificación a la vida del derecho, con posterioridad a
dicho acto, goza de independencia jurídica, de tal manera que su validez o
nulidad no afecta nada a la validez o nulidad del acto que notifica, del que
es solamente condición de eficacia respecto del interesado en él”.

Por tal razón, los vicios incurridos con motivo de una notificación
deficientemente practicada no afectan la validez del acto que es objeto de
comunicación a su destinatario, pero si perjudican la producción de los
efectos jurídicos del citado acto porque su despliegue está condicionado a
que la notificación se produzca de manera correcta.

Situación semejante se produce respecto de los vicios incurridos con motivo

de la ejecución de los actos administrativos, cuyo régimen como sabemos
esta presidido por el principio de autotutela administrativa conforme al cual
en nuestro ordenamiento jurídico la Administración esta dotada de los
medios de ejecución forzosa que la ley le provee 36 para hacer cumplir
directamente sus decisiones administrativas, sin necesidad de estar
supeditada a que el Poder Judicial disponga su ejecución. Los vicios que se
cometan durante los procedimientos de ejecución de actos administrativos y
que pueden generar la invalidez de tales actuaciones, son independientes
del juicio sobre la validez de los actos que son objeto de la ejecución. En tal
sentido conviene recordar que en la Ley N° 27584 que regula el proceso

35
NÚÑEZ RUIZ, Manuel – Jesús. La notificación de los actos administrativos en el
procedimiento administrativo común. Editorial Montecorvo. Madrid. 1994. p. 38.
36
El artículo 196° de la LPAG consagra un listado de medios de ejecución forzosa (ejecución
coactiva, subsidiaria, multa coercitiva, compulsión sobre las personas) que pueden utilizar las
entidades administrativas sujeto siempre a la regla de respetar el principio de razonabilidad en
su aplicación.

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9
 contencioso administrativo se contempla por primera vez de manera
expresa la posibilidad de impugnar mediante dicho proceso: “La actuación
material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o
normas del ordenamiento jurídico” (artículo 4°, numeral 5),
independientemente de que el acto que es materia de ejecución pueda ser
valido, es decir ajustado a derecho.

11. Nulidad de Oficio

La posibilidad de que la Administración pueda declarar la nulidad de oficio

de sus propios actos administrativos cuando padezcan de vicios de nulidad
y agraven el interés público constituye una de las atribuciones más
importantes conferidas a la Administración en nuestro ordenamiento jurídico
y es objeto de frecuentes controversias en su aplicación.

La citada potestad es consagrada por el artículo 202° 37 de la LPAG ubicado

en el Título dedicado a regular la revisión de los actos en sede
administrativa que se puede promover ya sea de oficio por decisión de la
propia Administración o mediante recursos administrativos interpuestos por
los que se consideran perjudicados para impugnar una decisión
administrativa. La nulidad de oficio como su nombre lo indica constituye

37
LPAG. Artículo 202° .- Nulidad de oficio
202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10°, puede declararse de oficio la
nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien
el interés público.
202.2 La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que
expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está
sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada también por resolución del
mismo funcionario.
202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al
año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.
202.4 En caso que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede
demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre
que de la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a contar desde la fecha
en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales
competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no pueden ser
objeto de declaración de nulidad de oficio. Sólo procede demandar su nulidad ante el Poder
Judicial, vía el proceso contencioso – administrativo, siempre que la demanda se interponga
dentro de los tres años siguientes a contar desde la fecha en que el acto quedó firme”.

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0
 uno de los tres mecanismos de revisión de oficio previstos por la LPAG, los
otros dos lo constituyen la rectificación de errores materiales establecida por
el artículo 201° que permite corregir los errores de redacción o de cálculo
incurridos en la emisión de los actos administrativos y la revocación prevista
por el artículo 203°38 como una potestad que genera la extinción de actos
administrativos con fundamento en razones de oportunidad, mérito o
conveniencia por causa de interés público.

La revocación de los actos administrativos se diferencia de la nulidad de

oficio en los siguientes aspectos:

(i) La nulidad de oficio solo procede fundada en estrictas razones

jurídicas de legalidad respecto de actos administrativos que padecen
los vicios contemplados en el artículo 10° de la LPAG (vicios de
legalidad), en cambio la revocación tiene lugar por razones de mera
oportunidad o conveniencia con el interés público (vicios de mérito);

(ii) La nulidad de oficio sólo puede ser declarada en sede administrativa

por el funcionario que ocupa un escalón jerárquicamente superior al
que expidió el acto que se invalida y sólo en el caso de que el acto
administrativo haya sido emitido por una autoridad que no está
sometida a subordinación jerárquica, la nulidad deberá ser declarada
por el mismo autor (artículo 202.2), mientras que la revocación solo
puede ser declarada por la autoridad de mayor jerarquía de la
entidad competente (artículo 203.3);

(iii) La nulidad de oficio es una potestad otorgada a la Administración por

el artículo 202° de la LPAG que constituye un deber para la misma
porque esta obligada a ejercerla siempre que se encuentre ante un
acto de su autoría que padezca de vicios que determinen su nulidad

38
LPAG. Artículo 203°.- Revocación
203.1 Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos
no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia...”.

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1
 de pleno derecho y perjudiquen el interés público, en cambio la
revocación constituye una facultad discrecional que la Administración
puede actuar a su libre arbitrio, invocando razones de oportunidad o
conveniencia para el interés público, pero que el artículo 203° de la
LPAG no la confiere a la Administración con carácter general sino en
supuestos concretos muy restringidos para evitar que su aplicación
respecto de actos declarativos o constitutivos de derechos o
intereses legítimos de los particulares vulnere la seguridad jurídica;

(iv) La nulidad de oficio tiene efectos ex tunc que se retrotraen a la fecha

de expedición del acto invalidado (artículo 12.1), mientras que la
revocación es de índole constitutiva y sólo surte efectos a futuro o ex
nunc (artículo 203.239);

(v) La nulidad de oficio puede ser declarada en sede administrativa pero

también promovida por la propia Administración autora del acto
viciado contrario al interés público para que la revisión de la legalidad
corra a cargo del Poder Judicial mediante el proceso contencioso
administrativo en los casos que haya prescrito el plazo de dos años
para declarar la nulidad en sede administrativa (artículo 202.4), o se
trate de actos administrativos emitidos por tribunales administrativos
(artículo 202.5) los que no pueden ser anulados en sede
administrativa, en cambio la revocación sólo puede ser obra de una
estimación o valoración realizado por la propia Administración porque
sólo a ella corresponde evaluar la adecuación del acto en cuestión a
las razones de oportunidad, mérito o conveniencia para el interés
público;

(vi) Finalmente, por regla general, la potestad de declarar la nulidad de

oficio de un acto administrativo esta sujeta a plazo, ya sea de un año
a contar desde que el acto quedo consentido, de dos años para que
la Administración al vencimiento del plazo anterior promueva la
39
LPAG. Artículo 203.2.- “Excepcionalmente, cabe la revocación de actos administrativos, con
efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos: ...”.

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2
 revisión por el Poder Judicial, o de tres años para instar la revisión
judicial de las resoluciones de los tribunales administrativos; mientras
que la revocación no esta condicionada a plazo para su ejercicio 40.

En cuanto al fundamento o la justificación de la potestad anulatoria que el

ordenamiento administrativo confiere a la Administración Pública para revisar
de oficio sus propios actos administrativos existen en la doctrina comparada
dos posiciones al respecto: la adoptada por la casi totalidad de los autores
españoles quienes atribuyen a la autotutela administrativa el fundamento de
la potestad de la anulación de oficio, entendida como una prerrogativa
otorgada a la Administración para la realización de los intereses públicos sin
necesidad de acudir al Poder Judicial, y la posición de quienes como el
profesor argentino Julio Rodolfo Comadira 41 encuentra en el “interés público
comprometido en la vigencia de la juridicidad”, es decir en la salvaguarda del
principio de legalidad, “el fundamento en virtud del cual debe reconocerse a
la Administración, como poder inherente al ejercicio de la función
administrativa, la posibilidad de anular oficiosamente sus actos ilegítimos”,
para restablecer inmediatamente la vigencia de la juridicidad vulnerada con
la presencia de un acto administrativo ilegítimo.

Para el profesor Comadira no cabe sostener que la potestad conferida a la

Administración para la anulación de oficio de sus actos administrativos
encuentre su fundamento en la prerrogativa de autotutela decisoria porque
implicaría confundir la descripción de la forma normal y habitual de actuar
por parte de la Administración con la explicación o justificación de la
anulación de oficio de sus actos por la Administración, que en su opinión
solo se encuentra en la necesidad de salvaguardar el principio de juridicidad
en toda actuación administrativa.

40
BACA Oneto, Victor aporta una diferencia adicional con la que estamos de acuerdo y que reside en que
mientras que la nulidad de oficio incide estrictu sensu sobre la validez de un acto administrativo, la
revocación sólo incide en la eficacia, es decir sobre los efectos del acto al extinguir la relación o situación
jurídica creada a partir de determinado momento, sin cuestionar la legitimidad inicial del acto en cuestión,
en: : “La invalidez de los actos administrativos y los medios para declararla en la Ley 27444, de
Procedimiento Administrativo General”, opus cit pgs 137 y 138 .
41
COMADIRA, Julio Rodolfo. La anulación de oficio del acto administrativo. Editorial Ciencias
de la Administración. Buenos Aires. 1998. p. 55 a 58.

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3
 La nulidad de oficio es una vía para la restitución de la legalidad afectada
por un acto administrativo viciado que constituye un auténtico poder – deber
otorgado a la Administración que esta obligada a adecuar sus actos al
ordenamiento jurídico42. El pedido o solicitud formulada por un particular para
que la Administración ejercite la potestad de declarar la nulidad de oficio de
sus actos no tiene el carácter ni puede tramitarse como un recurso porque
conforme al artículo 11.1 de la LPAG los administrados sólo pueden plantear
la nulidad de los actos administrativos que les afecten mediante los recursos
administrativos previstos en la ley y dentro de los plazos establecidos
legalmente para interponerlos. Por dicha razón la solicitud presentada luego
de vencido el plazo para recurrir el acto administrativo en cuestión sólo
puede merecer el trato de una comunicación o denuncia formulada a título
de colaboración con la entidad para que tome conocimiento del posible vicio
que aqueja a uno de sus actos. En nuestra opinión no cabe duda que la
potestad contemplada por el artículo 202° de la LPAG es siempre una
actuación de oficio, en el sentido de que se inicia siempre a iniciativa de la
propia Administración, que no reconoce al denunciante la calidad de
interesado. La entidad administrativa autora del acto puede descubrir por si
misma en alguno de sus actos de la existencia de alguna de las causales de
invalidez o ser puesta en conocimiento o enterada del vicio en virtud de
comunicación o denuncia de los interesados, que en este caso no puede
tener mas relevancia que la de excitar el celo de la Administración.

Conforme al artículo 202° de la LPAG la potestad de la Administración

Pública de declarar la nulidad de oficio de sus propios actos no solo esta
sujeta al estricto cumplimiento de los requisitos establecidos por dicho
precepto, sino que en determinados supuestos se transforma en la potestad

42
Sostiene una posición diferente BACA, Oneto, Victor para quien en realidad la LPAG atribuye a la
Administración “una potestad discrecional de anulación” porque no es suficiente para declarar su
invalidez de oficio que el acto administrativo lesione el ordenamiento jurídico sino que además se exige
que determine la existencia de una lesión al interés general, en: “La invalidez de los actos administrativos
y los medios para declararla en la Ley 27444, de Procedimiento Administrativo General”, opus cit pg 136.
Consiera también que se trata de una atribuci{on configurada como facultad discrecional , GUZMAN
NAPURI, Christian en: El procedimiento Administrativo, Ara Editores , Lima 2007, pg. 249. .

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4
 de promover ante el Poder Judicial la revisión de sus propios actos mediante
el proceso contencioso administrativo.

El primer requisito que debe cumplirse es que la nulidad de oficio sólo

procede respecto de actos que padecen de vicios de nulidad de pleno
derecho por las causales contempladas en el artículo 10° de la LPAG. No
cabe declarar la nulidad de oficio de los actos que padecen de vicios no
trascendentes o leves porque en tales casos la Administración debe
proceder de oficio a su subsanación en aplicación de las reglas de
conservación establecidas por el artículo 14° de la LPAG. La potestad de la
Administración de invalidar de oficio sus actos sólo puede actuarse cuando
medien razones de estricta legalidad que la obliguen al control de sus
propias actuaciones para depurar o invalidar aquellas que resulten
aquejadas de graves vicios de invalidez absoluta y radical contrarios al
ordenamiento jurídico.

En segundo lugar conforme al artículo 202.1 no basta que los actos

administrativos objeto de la potestad de nulidad de oficio estén afectados por
vicios graves que determinen su invalidez absoluta, sino que además deben
agraviar el interés público, lo que trasciende el estricto ámbito de los
intereses de los particulares destinatarios del acto viciado porque se exige
que para ejercer la potestad de nulificar de oficio sus propios actos la
Administración determine, previa evaluación, el perjuicio para los intereses
públicos que le compete tutelar o realizar43.

El tercer requisito de tipo competencial consiste en que la nulidad de oficio

sólo puede ser declarada por el funcionario que ocupa una posición
jerárquicamente superior de aquél que expidió el acto que se invalida 44,

43
En opinión de PANDO Vilchez, Jorge el requisito de afectación del interés público para declarar la
nulidd de ofico de un acto administrativo es redundante porque las causales del art. 10° de la LPAG que
justifican la declaratoria de su invalidez, son causales que en si mismas evidencian el agravio al interés
público, en: “El plazo de prescripción en la nulidad de oficio:¿necesidad jurídica o imperfección
legislativa?”, publicado en el colectivo de AAVV : Derecho Administrativo Contemporáneo. Ponencias
del II Congreso de Derecho Administrativo. Editorial Palestra. Lima 2007, pág., 193
44
Lo que encuentra fundamento en el poder jurídico de control que en la organización
administrativa ejercen los superiores jerárquicos respecto de los subordinados.

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5
 salvo que el autor haya sido una autoridad que no está sometida a
subordinación jerárquica, caso en el cual la nulidad será declarada por el
mismo funcionario que lo expidió (artículo 202.3), regla concordante con la
prevista en el artículo 11.2 de la LPAG.

El cuarto requisito es de carácter temporal, la nulidad de oficio puede ser

declarada por la Administración aunque el acto administrativo en cuestión
haya quedado firme, lo que de conformidad al artículo 212° 45 de la LPAG se
produce una vez vencidos los plazos legales para que los interesados
puedan interponer recursos administrativos, pero siempre dentro del plazo
de un año a contar desde la fecha en que el acto haya quedado consentido
(artículo 202.3). Por tanto, a diferencia de otros países que en sus
ordenamientos administrativos han establecido que la potestad de la
Administración para invalidar sus propios actos administrativos puede
ejercerse en cualquier momento, sin plazos límites, fundado en que sólo
procede respecto de actos administrativos viciados de nulidad absoluta, es
decir definitivamente contrarios al ordenamiento legal y que por ende no
pueden convalidarse por el simple transcurso del tiempo o la falta de
impugnación oportuna por los interesados, en la LPAG si se han establecido
plazos para que la Administración Pública pueda ejercer de oficio dicha
potestad, ya sea para invalidar sus actos en sede administrativa o para
promover su revisión a cargo del Poder Judicial46.

Existe un quinto requisito no recogido por la ley, pero si establecido por la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional con sustento en los principios –
derechos constitucionales del debido procedimiento y de defensa, nos
referimos a la obligación de las autoridades administrativas de otorgar al
administrado destinatario del acto en cuestión (que por ende podría ser
45
LPAG. Artículo 212°.- Acto firme.- “Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos
administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto”.
46
PANDO Vilchez, Jorge también aporta una opinión crítica sobre este requisito señalando que en su
opinión los plazos establecidos por el ordenamiento administrativo para que se declare la nulidad de un
acto administrativo de oficio o a pedido de la propia administración ante el Poder Judicial son
excesivamente breves y conllevan el riesgo de convalidarlos por el sólo trascurso del tiempo, en: “El
plazo de prescripción en la nulidad de oficio:¿necesidad jurídica o imperfección legislativa?”, opus cit
pág., 195 y ss

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 afectado o perjudicado por su posible declaratoria de nulidad) la oportunidad
para que dentro de un plazo adecuado pueda formular los argumentos que
estime convenientes para apuntalar la legalidad del citado acto
administrativo47. Así en la sentencia recaída en el Expediente No. 0884-
2004-AA/TC (Caso Eusebia Judith Buendía Fernández), el Tribunal declaró
que :

“En el presente caso, aun cuando la emisión de la citada resolución afectaba

derechos e intereses de la actora, no se le ha concedido a ésta la
oportunidad de defenderlos. Así, si bien es cierto que la norma atributiva de
la potestad de anulación (artículo 202º de la Ley del Procedimiento
Administrativo General) no lo indica expresamente, “(...) deriva
razonablemente del principio del debido procedimiento administrativo y de
los artículos 3.5, 161.2, 187.2, que ninguna autoridad administrativa podrá
dictar una anulación de oficio, sin otorgar anteladamente audiencia al
interesado para que pueda presentar sus argumentos a favor de la
sostenibilidad del acto que le reconoce derecho o intereses. Adicionalmente
a ello, la resolución anulatoria de oficio debe ser notificada a los
administrados concernidos a fin de que tengan la posibilidad de controlar su
legalidad.”48

Este requisito que se deriva de la jurisprudencia constitucional tiene como

base legal el artículo 161º de la LPAG al disponer que únicamente es
posible dictar actos de gravámenes (es decir actos extintivos de derechos)
contra algún administrado, solo después de haberse otorgado un plazo
perentorio no menor de cinco días para presentar sus alegatos o las pruebas
que estime pertinentes.

Como se puede apreciar en el ordenamiento administrativo peruano el

legislador ha procurado armonizar la obligación de la Administración de
47
Comparte la misma opinión MORÖN, Juan Carlos en Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo General”, Opus Cit, pg 581 y BACA, Oneto, Victor en : “La invalidez de los actos
administrativos y los medios para declararla en la Ley 27444, de Procedimiento Administrativo General”,
opus cit pg 136.
48
Fundamento Tercero de la referida sentencia.

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7
 cautelar de oficio la legalidad de sus propios actos con las exigencias que la
protección de la seguridad jurídica impone al actuar de la Administración en
un Estado de Derecho y como resultado de la armonización de dichos
intereses contrapuestos (legalidad versus seguridad) ha establecido límites
temporales precisos en el plazo para ejercer la potestad de invalidar de
oficio sus propios actos en sede administrativa o mediante el recurso a la vía
judicial, a cuyo vencimiento el acto en cuestión adquiere firmeza.

Conviene recordar a manera de reseña histórica sobre la evolución de los

plazos establecidos en nuestro régimen administrativo para que la
Administración Pública pueda revisar de oficio la legalidad de sus actos que
en el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos
aprobado medv iante Decreto Supremo N° 006-SC de 21 de noviembre de
1967, que constituye la primera norma que estableció el régimen de un
procedimiento administrativo general en el Perú, los preceptos que
regulaban la denominada “nulidad de resoluciones” (artículos 112° al 115°)
no establecieron límite temporal alguno para que la Administración pudiera
ejercer la potestad de declarar la nulidad de oficio en sede administrativa de
sus propios actos, de lo que se concluye que la Administración podía
invalidar de oficio sus actos en cualquier momento 49. Fue recién con motivo
de las modificaciones dispuestas por el Decreto Ley N° 26111 de diciembre
de 1992, que elevó a rango de ley el citado reglamento, que se estableció en
el segundo párrafo del artículo 110° un plazo de seis (6) meses para que la
Administración pueda declarar la nulidad de oficio de sus actos en sede
administrativa50, precepto que fuera recogido en la compilación aprobada
mediante Decreto Supremo N° 02-94-JUS de enero de 1994 con el título de
Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos

49
Así opinaba el Dr. VALDEZ Calle, Antonio que integró la Comisión que elaboró el proyecto
que sirvió de base para la aprobación del citado reglamento en sus “Comentarios a las Normas
Generales de Procedimientos Administrativos”, Lima 1969, quien en la pg. 108 comenta que
“...no hay inconveniente para aceptar el ejercicio de la revisión de oficio en cualquier
momento”.
50
Plazo criticado por el doctor PANIAGUA Corazao, Valentín En: ¿ Ley de Normas Generales
de Procedimiento Administrativo o Ley General de Procedimiento(s) Administrativo(s)?, Revista
Ius Et Veritas N° 6, 1993, p. 17, para quien el establecimiento de un plazo de seis meses para
que la Administración pudiera declarar la nulidad de oficio sus actos le parecía
injustificadamente reducido.

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 Administrativos51. Posteriormente mediante la primera disposición final y
complementaria de la Ley N° 26960 de mayo de 1998 se modificaron los
artículos 109° y 110°52 del citado Texto Único Ordenado para ampliar de seis
(6) meses a tres (3) años el plazo que se le otorgaba a la Administración
para invalidar de oficio sus actos ilegítimos en sede administrativa y por
primera vez se estableció de manera expresa que al vencimiento de dicho
plazo la Administración podía demandar la nulidad de sus propios actos
ante el Poder Judicial aunque se le otorgó carácter imprescriptible a esta
última potestad. Casi tres años después el Tribunal Constitucional mediante
Sentencia recaída en un proceso de inconstitucionalidad dejó sin efecto la
primera disposición final y complementaria de la citada ley N° 26960 y por
ende virtualmente suprimió la potestad de la Administración de declarar la
nulidad de oficio prevista en la ley de normas generales de procedimientos
administrativos53 hasta la entrada en vigencia de la LPAG N° 27444 el 11 de
octubre del 2001 que restableció la potestad de la Administración de revisar
de oficio la legalidad de sus propios actos.

Como se ha señalado anteriormente el artículo 202° de la LPAG establece

que la nulidad de oficio puede ejercerse tanto respecto de aquellos actos
que han sido materia de impugnación por los interesados en la vía
administrativa mediante los recursos administrativos previstos legalmente,
como respecto de aquellos actos que no han sido impugnados dentro de los
plazos establecidos legalmente y que por tanto se consideran firmes, y de
aquellos actos que habiendo sido impugnados y resuelto desfavorablemente
51
TUO de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Artículo 110.-
“..........La facultad de la Administración Pública para declarar la nulidad de las resoluciones
administrativas prescribe a los seis (6) meses, contados a partir de la fecha en que han
quedado consentidas”.
52
Artículo 110°.- “...........La facultad de la Administración Pública para declarar la nulidad de las
resoluciones administrativas prescribe a los tres (3) años, contados a partir de la fecha en que
hayan quedado consentidas”. Artículo 109°.- “.............En caso haya caducado el plazo
correspondiente, el Estado deberá interponer la acción de nulidad ante el Poder Judicial. Dicha
acción es imprescriptible, salvo ley expresa en contrario”.
53
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el proceso de inconstitucionalidad
promovido por la Defensoría del Pueblo contra la Ley N° 26960, publicado en el Diario Oficial El
Peruano del 27-6-2001, p. 205197. El Tribunal consideró que se violaba el principio de igualdad
al otorgar facultad al Estado para promover la revisión de sus propios actos ante el Poder
Judicial en cualquier momento con carácter imprescriptible, mientras que a los particulares se
le establecía un plazo notablemente más breve para acceder a la tutela judicial mediante el
proceso contencioso administrativo.

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9
 por el Administración el respectivo recurso formulado por los interesados no
son oportunamente impugnados en sede administrativa o judicial y por tanto
se consideran consentidos por los obligados.

Es importante resaltar que en todos los casos descritos en el párrafo anterior

el plazo de un año otorgado a la Administración para declarar de oficio la
invalidez en sede administrativa de sus propios actos no se empieza a
computar a partir de que dichos actos hayan sido emitidos o notificados, sino
más bien a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos o adquirido
firmeza.

Conforme al inciso d) del artículo 218.254 de la LPAG las resoluciones de la

Administración Pública que declaren de oficio la nulidad de sus propios actos
agotan la vía administrativa y por ende no pueden ser objeto de impugnación
por los interesados en sede administrativa, los que sólo podrán cuestionarlos
ante el Poder Judicial a través del proceso contencioso administrativo o de
los procesos constitucionales correspondientes si se considera afectado en
algún derecho constitucional.

Al vencimiento del citado plazo de un año la Administración pierde la

potestad de declarar la nulidad de oficio de sus propios actos en sede
administrativa pero de conformidad con el artículo 202.4 de la LPAG no
pierde la potestad de promover ante el Poder Judicial la revisión de sus
actos mediante el proceso contencioso administrativo, porque se establece
de manera expresa que puede demandar la nulidad de sus propios actos vía
el proceso contencioso administrativo dentro del plazo de dos años que
comienzan a computarse a partir de la fecha en que prescribe la potestad
para declarar la nulidad de oficio en sede administrativa (un año desde que
el acto quedo consentido).

54
LPAG. Artículo 218°.- Agotamiento de la vía administrativa.-
.............
218.2 Son actos que agotan la vía administrativa: .....................................d) El acto que declara
de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los
artículos 202° y 203° de esta ley....”

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0
 En otras palabras, nuestro ordenamiento administrativo establece el plazo de
un año para que la Administración pueda ejercer la potestad de declarar
unilateralmente la nulidad de oficio de sus propios actos, pero el vencimiento
de dicho plazo sin que la potestad haya sido ejercida solo menoscaba la
posibilidad de que la invalidez de oficio pueda ser producida en sede
administrativa, porque la Administración conserva la potestad de promover la
revisión de la legalidad de sus actos administrativos a través del proceso
contencioso administrativo que se interponga ante el Poder Judicial dentro
de los dos años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió el plazo
de un año para que la nulidad sea declarada en sede administrativa 55.

Como se puede apreciar el legislador nacional ha querido armonizar la

tensión entre los principios de legalidad y seguridad jurídica, estableciendo el
plazo de un año para que la Administración pueda unilateralmente declarar
en sede administrativa la nulidad de sus propios actos, pero a cuyo
vencimiento en garantía de la imparcialidad y objetividad solo se le permite
dentro del plazo de dos años adicionales acudir ante el Poder Judicial para
que sea otro poder del Estado, es decir un tercero imparcial, el que verifique
la legalidad de los actos emitidos por la Administración promotora del
proceso contencioso administrativo56.

El plazo de dos años que se le reconoce a la Administración Pública para

demandar ante el Poder Judicial la revisión de la legalidad de sus propios
actos administrativos (a contar desde el vencimiento del plazo de un año
para declarar la nulidad en sede administrativa) no puede ser comparado
55
La versión original del Anteproyecto elaborado por la Comisión constituida por el Ministerio de
Justicia mediante Resolución Ministerial N° 198-97 JUS de 22 de setiembre de 1997 que sirvió
base para la aprobación de la Ley N° 27444 propuso establecer plazos más amplios que los
finalmente aprobados en la citada ley: dos (2) años para declarar la nulidad en sede
administrativa y tres (3) años, a contar desde el vencimiento del plazo anterior, para promover
la revisión a cargo del Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo.
56
Dice MORÓN, Juan Carlos “El proceso de lesividad: El contencioso promovido por la
Administración”, Proceso y Justicia Revista de Derecho Procesal Civil N° 3, Lima 2002, pg 33,
que el mencionado tipo de proceso “...se fundamenta en la voluntad legislativa de evitar que la
Administración se irrogue de modo ilimitado temporalmente la verificación unilateral de la
legitimidad de un acto que ella misma ha dictado y cuyos efectos se han incorporado ya al
patrimonio del administrado. Con su incorporación se pretende resguardar a los administrados
de avasallamientos administrativos, premuniéndole un escenario en el cual le sea más factible
ejercer su derecho de defensa”.

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con el plazo de tres meses que la Ley N° 27584 reguladora del proceso
contencioso administrativo otorga a los particulares para interponer la
correspondiente demanda a fin de cuestionar los actos administrativos
contrarios al ordenamiento jurídico que lesionan sus derechos o intereses,
porque este último plazo mas breve se establece para quienes constituyen
parte interesada en la actuación administrativa correspondiente a fin de que
puedan demandar la tutela judicial respecto de actos que consideran
perjudiciales y a quienes el ordenamiento jurídico normalmente les exige un
mínimo de diligencia en la utilización de los mecanismos establecidos
legalmente para la protección de sus derechos. En cambio el plazo de dos
años conferido a la Administración Pública para demandar al Poder Judicial
la revisión de la legalidad de sus actos se establece en tutela no de intereses
propios de la Administración sino para restituir la legalidad afectada por
actuaciones de las entidades administrativas y la protección de los intereses
públicos que tiene legalmente encomendados. Resulta evidente que el
legislador ha querido otorgar potestades a la Administración con el objeto de
que realice el control de sus propios actos (autocontrol), para que el
sometimiento de las entidades administrativas a la legalidad no este
supeditado a los intereses de los particulares y que sea la propia
Administración la que verifique en sede administrativa o inste al Poder
judicial a revisar la adecuación al ordenamiento jurídico de sus actos
administrativos, en tutela de los intereses públicos que esta llamada a
defender.

Finalmente, en el artículo 202.5 de la LPAG se establece un tratamiento

especial para la revisión de oficio de los actos emitidos por tribunales
administrativos creados para resolver controversias en última instancia
administrativa, respecto de los cuales no cabe que ninguna autoridad
administrativa extraña a los mismos, cualquiera fuera su jerarquía, pueda
declarar la nulidad de sus actos en sede administrativa, porque sólo procede
que la Administración demande su nulidad ante el Poder Judicial mediante
un proceso contencioso administrativo para lo cual se le confiere un plazo de
tres (3) años computados desde que el acto en cuestión quedó firme.

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Como se puede apreciar el artículo 202.5 glosado veda toda posibilidad de
que las resoluciones de los tribunales administrativos puedan ser declaradas
nulas de oficio en sede administrativa por una autoridad ajena a los citados
órganos, aunque se trate del Ministro titular del sector del cual formen parte;
la única posibilidad que establece la ley para su revisión de oficio es que la
instancia competente de la Administración Pública interponga la
correspondiente demanda para que sea otro poder el Estado, es decir el
Poder Judicial, quien en vía contenciosa administrativa revise la legalidad de
la resolución en cuestión.

Consideramos que el objetivo de la ley al no permitir que se declare la

nulidad de oficio en sede administrativa de los actos de los tribunales
administrativos por una instancia ajena a los mismos, es preservar el
estatus de dichos órganos creados con el propósito de resolver en última
instancia administrativa las controversias que el legislador estima
conveniente sean atendidas por órganos colegiados especializados en las
materias generalmente de índole sumamente técnico que son sometidas a
su conocimiento.

El Decreto Legislativo 1029 reformó el numeral 202.5 de la LPAG para

permitir a los Tribunales o Consejos Administrativos la declaración de la
nulidad de sus actos “regidos por Leyes Especiales” sustentándose en las
siguientes consideraciones:

a) Hasta antes de la reforma antes señalada existía una prohibición

expresa del Legislador para que este tipo de órganos
pluripersonales, que resolvían asuntos controvertidos “en última
instancia”, pudieran declarar de oficio la nulidad de sus propias
resoluciones, afectando así la eficacia de su actuación (pues se
les impedía corregir directamente sus propios errores u
omisiones) y provocando el desamparo de la propia legalidad y
del interés público (puestos en juego en la resolución afectada

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3
 con vicios invalidantes). Dichas necesidades por mejorar la
protección del interés general, aparece recogida en la exposición
de motivos presentada por la Comisión Revisora creada para
presentar cambios a la LPAG, en los siguientes términos: “la
Comisión considera necesario que se atribuya dicha facultad a los
propios Consejos y Tribunales regidos por Leyes Especiales, a
efectos que puedan actuar de oficio sin necesidad de que ellos
mismos tengan que recurrir a los órganos jurisdiccionales para la
declaración de nulidad de dichos actos, lo que dilata la protección
de los intereses públicos”.

b) A desmedro de lo señalado, los órganos administrativos

unipersonales de máxima jerarquía (titulares de entidades) si
estaban habilitados para ejecutar la revisión de oficio de sus actos
administrativos y, como es claro, de los originados por órganos
inferiores (ver el numeral 202.2 de la LPAG).

c) Existía la necesidad de evitar la conflictividad judicial frente a

actos administrativos de Tribunales o Consejos Administrativos
que aparecían clara y gravemente viciados.

d) Frente a esta prohibición normativa, era necesario tomar en

cuenta -tal como lo planteaba la Exposición de Motivos de la
Comisión Revisora creada en el año 2006- el “clamor de los
Consejos o Tribunales regidos por Leyes Especiales, los cuales
tenían que recurrir al órgano jurisdiccional a efectos de demandar
su nulidad ante el Poder Judicial vía contencioso-administrativo,
lo cual dilataba su accionar”.

La reforma del numeral 202.5 antes explicada plantea unos destinatarios

muy concretos de la potestad de revisión de oficio, por ello debe entenderse
que sólo puede ser aplicada por:

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4
 a) Los llamados Tribunales o Consejos administrativos, entendidos
como órganos administrativos colegiados57 encargados –
exclusivamente y en última instancia administrativa- de dirimir
controversias o conflictivos en sectores económicos o sociales
regidos por ordenamientos específicos (“leyes especiales”).

b) Particularmente, esta potestad sólo puede ser practicada por los

miembros del Tribunal o Consejo administrativo que se pronunciaron
en la emisión del acto administrativo que cuenta con vicios
invalidantes. Por tanto, la regla de “unanimidad” para la aprobación
del acuerdo presentada en el numeral 202.5 de la LPAG, sólo podrá
ser exigible para aquellos integrantes del órgano colegiado que
directamente se involucraron en la formación de la decisión
administrativa revisada.

Aunque de manera genérica se entiende que la aplicación del reformado

numeral 202.5 de la LPAG se sustentaría en la defensa del interés público y
la legalidad en sentido amplio (finalmente, el bien común afectado por los
vicios flagrantes de un acto administrativo) 58, en nuestro Derecho se ha
aceptado la tesis que los atentados contra el interés público deben también
incluir las afectaciones a derechos subjetivos de reconocimiento
constitucional, cometidas contra un determinado particular. Claro, en ambos
supuestos, debe entenderse que el acto administrativo recoge y concretiza la
salvaguarda de un interés general planteado o presentado como exigencia
por una norma jurídica.

57
Un órgano colegiado “es aquél cuyo titular es un grupo de personas físicas que concurren conjuntamente a la
formación de la voluntad administrativa, que será única y expresión de la decisión del órgano (…) La esencia de
todos los órganos colegiados es la plurisubjetividad”. Vid. ABRUÑA PUYOL, Antonio y BACA ONETO, Víctor;
Notas al curso de derecho administrativo, pro manuscrito, p. 228.
58

En este punto debe tenerse en cuenta lo indicado por Bermejo, en cuanto a la primacía del el principio de legalidad
por sobre el de seguridad jurídica, expuesta en los siguientes términos: “el principio de legalidad implica que la
Administración debe revisar sus propios actos cuando advierta en ellos alguna ilegalidad, pues los actos ilegales,
como las normas ilegales, no deben ocupar espacio en el Ordenamiento Jurídico ni producir efectos, pero el principio
de seguridad jurídica, por el contrario, exige que los derechos e intereses reconocidos al administrado por la propia
Administración pública no lo sean en precario, esto es, sometido permanentemente a la posibilidad de eliminación o
anulación”. Vid. BERMEJO VERA, José. Derecho Administrativo Básico: Parte General. Octava Edición. Pamplona,
Thomson Civitas, 2008, p. 259-260.

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5
 Así, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, ha relacionado los
efectos de un acto administrativo con la esfera jurídica de un administrado,
asumiendo que “(al) haberse expedido un acto administrativo que de forma
directa afecta a sus derechos e intereses, se ha generado una afectación
(….) al derecho constitucional de defensa…”59

Por tanto, utilizar la afectación contra derechos constitucionales, aunque a

priori pareciese sólo beneficioso para un privado, involucra en realidad la
tutela del interés público y la defensa –en concreto- de la propia
Constitución, debiendo asumirse entonces un concepto extenso de esta
figura, a fin de fundamentar la aplicación del citado numeral 202.5 de la
LPAG.

Cabría tal vez preguntarse si en caso algún tribunal administrativo utilizase la

potestad de declarar la nulidad de oficio de sus propios resoluciones en base
al citado numeral 202.5 de la LPAG les resulta aplicable la investigación y
posible responsabilidad por emisión de un acto anulado de acuerdo a lo
dispuesto por el numeral 11.3 de la LPAG60?

La respuesta a esta pregunta es negativa. En tanto, dicha disposición, en

función de su ratio legis y alcance, se encuentra prevista o pensada para
aquellos supuestos en los cuales un órgano superior revisa la resolución
expedida por uno de jerarquía inferior, determinando su invalidez jurídica
(nulidad) y estableciendo las pesquisas para encontrar a los responsables
entre los órganos que intervinieron en la tramitación de este acto
administrativo anulado.

Sin perjuicio de lo expresado, debe entenderse que no existiría objetividad

en la implantación de investigaciones y asunción de responsabilidades
59
Sentencia recaída en el Exp. 810-97-AA/TC, del 2 de abril de 1998, f.j. 3.
60
Dicho numeral indica a la letra que “La resolución que declara la nulidad, además dispondrá lo conveniente para
hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido”.

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6
propias. Más aún, podría considerarse a esta situación como atentatoria al
principio de no autoincriminación o autoinculpación (principio limitante de la
actividad sancionadora, sea ésta disciplinaria o sancionadora ad extra).

Adicionalmente, cabe agregar que no resultaría conveniente responsabilizar

a los Tribunales o Consejos Administrativos facultados con esta forma de
revisión de oficio, puesto que de hacerlo, se estaría desincentivando la
expulsión del ordenamiento jurídico de actos administrativos gravemente
viciados. Precisamente, lo contrario a lo que se buscaría la reforma
planteada por el Decreto Legislativo 1029.

En cuanto a la autoridad facultada para demandar la nulidad de las

resoluciones de los tribunales administrativos ante el Poder Judicial, en
nuestra opinión la interpretación sistemática del mismo artículo 202° en
concordancia con el artículo 11.2 de la LPAG determina que la competencia
corresponda a la autoridad de mayor jerarquía del sector o entidad
administrativa de la que forma parte el respectivo tribunal administrativo.

No podemos terminar este trabajo sin antes hacer una muy somera reseña
al cauce procesal contenido en la Ley N° 27584 reguladora del proceso
contencioso administrativo para el trámite de aquellos supuestos en que la
ley faculta a la Administración Pública para solicitar al Poder Judicial la
declaración de nulidad de sus propios actos administrativos, ya sea cuando
ha vencido el plazo de un año para declarar su nulidad de oficio en sede
administrativa (artículo 202.4), o cuando se trata de resoluciones emitidas
por tribunales administrativos creados para resolver controversias en última
instancia vía administrativa (artículo 202.5).

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7
 En ambos casos, el segundo párrafo del artículo 11° 61 de la citada Ley N°
27584 establece como requisito para que la Administración Pública pueda
interponer una demanda contenciosa administrativa para que se declare la
nulidad de sus propios actos, que previamente emita una resolución
motivada en la que se identifique el vicio de legalidad en que incurre el acto
administrativo en cuestión y el agravio que produce al interés público.

En los casos descritos el artículo 13° de la Ley N° 27584 dispone que tendrá
la calidad de demandado el particular que tiene interés en la preservación
del acto administrativo cuya nulidad se demanda y que por ende podría
resultar perjudicado en sus derechos en caso el Poder Judicial estime la
demanda formulada por la propia Administración, porque como señala al
respecto la exposición de motivos del proyecto que dio origen a la citada ley
del proceso contencioso administrativo de lo contrario “...es obvio que la
administración pública no puede demandarse a sí misma porque no se
respetaría el principio de bilateralidad del proceso” 62.

En el derecho administrativo comparado los procesos contencioso

administrativos promovidos por la Administración en calidad de demandante
para que se declare la nulidad de sus propios actos administrativos reciben
el nombre de “procesos de lesividad” porque generalmente se exige que
antes de acudir ante el Poder Judicial la propia Administración u órganos
consultivos como el Consejo de Estado, en los países en que existe,
previamente declaren formalmente las razones que determinan que el acto
cuestionado se considere lesivo o contrario al interés público.

Conforme ha sido glosado el precepto pertinente de la ley reguladora del

proceso contencioso administrativo en nuestro ordenamiento jurídico se
61
Ley N° 27584. Artículo 11°.- Legitimidad para obrar activa.- “..................También tiene
legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier
actuación administrativa que declare derechos subjetivos; previa expedición de resolución
motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y
al interés público, y siempre que se haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el
acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa”.
62
“Proyecto de ley que regula el proceso contencioso administrativo” elaborado por la comisión
designada por el Ministerio de Justicia mediante Resolución Ministerial N° 174-2000-JUS y
publicado en separata especial del Diario Oficial El Peruano de 5 de julio de 2001.

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8
exige mas bien que la Administración determine expresa y motivadamente
no la “lesividad”, sino el “agravio” al interés público para entenderse
legitimada a instar la acción de la justicia para declarar la nulidad de los
actos administrativos cuestionados.

Un supuesto exceptuado del ámbito de la potestad otorgada a las entidades

públicas para revisar la legalidad de sus propios actos en sede
administrativa es el de los actos administrativos registrales que conforme al
artículo 2013° del Código Civil sólo pueden ser declarada su invalidez en
sede judicial. En virtud de dicho mandato legal ni los particulares afectados
por una inscripción registral pueden cuestionarla mediante la interposición de
recursos en vía administrativa ni tampoco la entidad registradora que ha
emitido el acto administrativo de registro puede declarar la nulidad de dicho
acto. En el ordenamiento registral vigente sólo se permite que los
interesados impugnen en sede administrativa las decisiones que rechazan
las solicitudes de registro (cuando se observan los títulos presentados) lo
que puede ser conocido en última instancia administrativa por el tribunal
administrativo registral, pero los actos administrativos de registro son
inimpugnables e irrevisables de oficio en sede administrativa. Dicha
exclusión se fundamenta en que los actos administrativos de registro
previstos concretamente por el Código Civil versan sobre relaciones jurídica
- privadas (acto jurídico objeto de inscripción) cuyas controversias el
legislador establece que debido a su carácter estrictamente privado deben
ser ventiladas exclusivamente ante el Poder Judicial.

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9
 CURSO “VALIDEZ Y NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO”

UNIDAD II: VALIDEZ DEL AUTO ADMINISTRATIVO

 Guía práctica para sobre validez y eficacia de los Actos

Administrativos - Ministerio de Justicia.
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administrativos en el ordenamiento jurídico peruano

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administrativos en el ordenamiento jurídico peruano

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 Guía práctica sobre la validez y eficacia de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano

DANIEL AUGUSTO FIGALLO RIVADENEYRA

Ministro de Justicia y Derechos Humanos

JORGE MANUEL PANDO VÍLCHEZ

Viceministro de Justicia

HENRY JOSÉ ÁVILA HERRERA

Viceministro de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia

Ignacio Hugo Vallejos Campbell

Secretario General

TOMMY R. DEZA SANDOVAL

Director General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
4
ANA MARÍA VALENCIA CATUNTA
Directora de Desarrollo Jurídico y Proyectos Normativos

Responsables de la elaboración y revisión:

ALFIERI BRUNO LUCCHETTI RODRÍGUEZ

Asesor Legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

MARIBEL GIOVANNA MÁLAGA ALALUNA

Asistente legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

ALBERTO CAIRAMPONA ARROYO

Consultor

Primera Edición: mayo de 2014

Tiraje: 2,500 ejemplares

DISTRIBUCIÓN GRATUITA
2014 - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Calle Scipión Llona 350, Miraflores, Lima 18
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Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú

Nº 2014-07586

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Guía práctica sobre la validez y eficacia de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano

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 Guía práctica sobre la validez y eficacia de los actos administrativos
en el ordenamiento jurídico peruano

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 Guía práctica sobre la validez y eficacia de los actos administrativos
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ÍNDICE

PRESENTACIÓN 9

I. MARCO CONCEPTUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto de acto administrativo 11

1.1 Declaración de las entidades: Unilateral 11
1.2 Destinada a producir efectos jurídicos externos 11
1.3 Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados 12
1.4 En una situación concreta 12
1.5 En el marco del Derecho Público 12
2. Clases de acto administrativo 13

II. DE LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto de validez y su diferencia con la eficacia 15

2. De la presunción de validez y estabilidad de los actos administrativos 15
3. Requisitos de validez del acto administrativo 16
3.1 Competencia 16
3.2 Objeto o contenido 17
3.3 Finalidad pública 17
3.4 Procedimiento regular 18
3.5 Motivación 18 7
4. De la nulidad de los actos administrativos 21
4.1 Nulidad planteada por el administrado 21
4.2 Nulidad de oficio 21
4.3 Órgano encargado de plantear la nulidad 21
4.4 Efectos de la declaración de nulidad 22
4.5 Alcances de la nulidad 22
5. Conservación del acto administrativo 23

III. DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto de eficacia 25
2. Manifestaciones de la eficacia: ejecutividad y ejecutoriedad 25
2.1 Ejecutividad 25
2.2 Ejecutoriedad 26
2.3 De la ejecución forzosa 27
2.4 De la suspensión de la ejecución 28
3. Clases de eficacia 28
3.1 Eficacia anticipada 28
3.2 Eficacia diferida 29

IV. NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. De la notificación: naturaleza y principios 31

1.1 Naturaleza y función 31
1.2 De la obligación de notificar como garantía del derecho
al debido proceso 31
1.3 De lo establecido por la LPAG 33
1.4 Principios del Derecho que rigen el acto de notificar 33

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2. Modalidades de notificación 34
2.1 Notificación personal 35
2.2 Notificación a pluralidad de interesados 35
2.3 Notificación a través de medios alternativos: Notificación electrónica 39
2.4 Régimen de publicación de los actos administrativos 41
2.5 De la notificación de actos administrativos en el extranjero 41
3. Dispensa de la notificación 42
4. Procedimiento General de Notificación 42
4.1 Contenido y plazo de la notificación 42
4.2 Término de la distancia 43
4.3 Vigencia de las notificaciones 43
4.4 Notificaciones defectuosas y su saneamiento 43

ANEXO 1 45

ANEXO 2 46

ANEXO 3 47

BIBLIOGRAFÍA 51

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PRESENTACIÓN

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en el marco de sus competencias, tiene

como función velar porque la labor del Poder Ejecutivo se enmarque dentro del respeto
de la Constitución Política del Perú, así como del principio de legalidad. Asimismo,
orienta y asesora jurídicamente a las entidades que forman parte de la Administración
Pública con la finalidad de garantizar el Estado Constitucional de Derecho y fortalecer
la institucionalidad democrática de nuestro país.

En ese orden de ideas, esta Dirección General como órgano de línea, tiene entre
sus funciones realizar publicaciones con el objeto de difundir los criterios jurídicos
contenidos en informes u opiniones sobre la aplicación e interpretación de normas de
carácter general, así como doctrina vinculada al Derecho Público o Privado.

Bajo tal consideración, se ha estimado conveniente que la presente Guía verse sobre
los alcances de la validez y la eficacia del acto administrativo; así como, la importancia
de un adecuado procedimiento de notificación de las actuaciones administrativas.
Su contenido ha sido redactado en un lenguaje claro y sencillo, al alcance que los
funcionarios y servidores públicos, abogados, estudiantes de derecho, así como la
ciudadanía en general.

Consideramos que este documento resulta importante, puesto que las entidades de la
Administración Pública tienen como una de sus principales manifestaciones al acto
administrativo, el que sin lugar a dudas posee una incidencia y un efecto directo
importante, respecto del ejercicio de los derechos e intereses de los ciudadanos. Por
tal motivo, resulta relevante que, como parte del procedimiento administrativo, se 9
comprenda la importancia de emitir actos administrativos que se condigan con el
ordenamiento jurídico establecido en un Estado Social de Derecho.

En suma, aspiramos que esta Guía resulte ser fundamental para los funcionarios
públicos, operadores jurídicos y ciudadanía en general, a fin de que ellos conozcan
de las implicancias y alcances que tiene el acto administrativo como manifestación de
voluntad de las entidades que forman parte de la Administración Pública.

Mayo de 2014

Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico

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en el ordenamiento jurídico peruano

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VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

I. MARCO CONCEPTUAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto de acto administrativo

De acuerdo a lo establecido en el Numeral 1.1. del Artículo 1º de la Ley Nº 27444, Ley de

Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG) son actos administrativos,
las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público,
están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Si desglosamos el concepto de acto administrativo, podemos hacer referencia a los

siguientes elementos:

1.1 Declaración de las entidades: Unilateral

Componen el acto administrativo las declaraciones unilaterales de las entidades

públicas que poseen incidencia jurídica en cuanto a sus efectos respecto de los
derechos, intereses y obligaciones de los administrados. La declaración exterioriza
una decisión asumida por la Administración Pública; una opinión, sustentada en el
ordenamiento jurídico administrativo; o una constatación. Es una expresión producto
del análisis o juicio realizado por la Administración Pública en el ejercicio de sus
funciones (DANÓS ORDÓÑEZ, 2010, pág. 21).
11
Resulta necesario que la declaración, provenga de entidades conocidas como
Administración Pública en uso de las facultades que por Derecho Público se le otorgan;
tales como aquellas a que hace referencia el Artículo I del Título Preliminar de la LPAG;
constituyéndose así, la declaración unilateral de las entidades, como un elemento de
distinción que la doctrina utiliza respecto de los actos jurídicos.

La unilateralidad se explica por la forma en que la Administración Pública ejerce su

autoridad. Y es que las declaraciones de la misma se generan en base a una convicción
forjada unilateralmente; la misma que las sustenta. Es innegable la participación del
administrado para la obtención de dichas declaraciones; sin embargo, el origen de las
mismas solo se encuentra en la decisión que la Administración Pública asuma en su
esfera, a la luz de los mandatos legales que la vinculan (MORÓN URBINA, 2003, pág.
138).

1.2 Destinada a producir efectos jurídicos externos

Los efectos de las decisiones administrativas asumidas por la Administración

Pública siempre tendrán repercusión externa, es decir fuera de la esfera propia
de la organización administrativa. Es importante reconocer en los efectos ciertas
características particulares tales como: ser directos, de naturaleza pública y contenido
subjetivo; elementos que servirán de distinción, respecto de otras manifestaciones de
la Administración Pública, tales como los actos de administración o actos internos
de la administración (v.g. informes, opiniones, proyectos, actos de trámite) (MORÓN
URBINA, 2003, pág. 141).

En este extremo resulta relevante tener en cuenta que el acto administrativo es emitido
a partir de una relación jurídica administrativa entre la Administración Pública y el
administrado.

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1.3 Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados

Las declaraciones de voluntad de la Administración Pública están destinadas siempre

a modificar la realidad jurídica preexistente. El acto administrativo supondrá crear,
modificar, regular o extinguir relaciones jurídicas con carácter administrativo a través
del ejercicio de una potestad unilateral preestablecida legalmente. En ese sentido,
el acto administrativo otorgará derechos específicos, regulará relaciones jurídicas
administrativas o las extinguirá de acuerdo a los alcances de la declaración específica
que emita la autoridad administrativa (MARTIN TIRADO, 2009, pág. 130).

Ese efecto del acto administrativo hace necesaria la determinación normativa de los
alcances, incidencia y garantías que deben preservarse en pro de los administrados
quienes se verán afectados por esta actuación. Vale señalar que, en virtud de este
elemento se excluyen de la naturaleza de acto administrativo aquellas actuaciones
del procedimiento que producen efectos indirectos en el ámbito externo, tales como
informes, dictámenes, entre otros actos de la Administración Pública.

1.4 En una situación concreta

Este elemento permite la distinción entre el acto administrativo y el reglamento; pues

mientras el segundo es abstracto y general, el primero tiene efecto sobre una situación
determinada y concreta.

Resulta necesario advertir que la concreción, como elemento esencial para configurar
el acto administrativo; no supone necesariamente la individualidad del administrado
12 (incidido por el acto); toda vez que existen actos administrativos, cuyos efectos se
encuentran dirigidos a un grupo indeterminado de personas y sobre una situación
jurídica que no deja de ser concreta (MARTIN TIRADO, 2009, págs. 141-142).

1.5 En el marco del Derecho Público

Los actos administrativos constituyen declaraciones de voluntad de la Administración

Pública emitidas dentro de su ámbito de actuación, el cual se encuentra sometido a
las normas de Derecho Público. Ello, para determinar cuándo es que nos encontramos
ante un acto administrativo; sin embargo y en virtud de la necesidad de que las
Administraciones Públicas puedan actuar, en el cumplimiento de sus finalidades
públicas, sin su carácter institucional es que se dan manifestaciones excluidas del
concepto acto administrativo.

Existen, en virtud de este elemento, actuaciones asumidas por la Administración

Pública que al encontrarse revestidas del derecho común deben ser excluidas de la
denominación de acto administrativo; y es que la Administración Pública, en dichas
circunstancias, no actúa en ejercicio de sus potestades públicas (Por ejemplo, cuando
la Administración Pública concerta un contrato con un particular o se somete a
arbitraje en el marco de una relación contractual) sino más bien en el marco de una
relación jurídica o empresarial a la que se somete (MORÓN URBINA, 2003, págs.
142-143).

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en el ordenamiento jurídico peruano

ELEMENTOS DE LA DEFINICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO

MANIFESTACIÓN
DE VOLUNTAD
UNILATERAL

RECAE EN DERECHOS,
PRODUCE EFECTOS
INTERESES Y
JURÍDICOS
OBLIGACIONES DE LOS
EXTERNOS
ADMINISTRADOS

EN UNA EN EL MARCO DEL

SITUACIÓN DERECHO
CONCRETA PÚBLICO

2. Clases de acto administrativo 13

La presente clasificación funge de catálogo diferenciador que resulta importante tener
en cuenta dada la implicancia que cada acto administrativo tiene según sus efectos y
alcances (MARTIN TIRADO, 2009, págs. 142 – 144).

Hecha la observación inicial, a continuación, presentamos diversas consideraciones

para la clasificación:

CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO

TIPOS CONSIDERACIONES

Los primeros producen derechos e intereses mien-

Actos favorables tras que los segundos imponen sanciones, limita-
Actos de gravamen ciones o restricciones al ejercicio a los derechos de
los administrados.

Los primeros son los actos propiamente dichos, las

resoluciones administrativas en tanto que los lla-
mados de trámite son los que se producen en el
Actos resolutorios
curso de un procedimiento que culminará normal-
Actos de trámite
mente con una resolución. Los actos de trámite no
tienen vida jurídica propia, sino que se refunden en
la resolución que pone fin al procedimiento.

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en el ordenamiento jurídico peruano

Causan estado en la Constituye un elemento diferenciador central para

vía administrativa determinar cuándo un acto podrá ser recurrido en
No lo producen vía contencioso administrativa.

Actos originarios son los que ponen fin a un pro-

cedimiento que se plantea por vez primera en re-
lación con una concreta cuestión y para un caso
Actos originarios
determinado. Los actos confirmatorios son los que
Actos confirmatorios
se limitan a reproducir o confirmar otro acto previo
dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos,
y con base en iguales pretensiones y argumentos.

Mientras que en uno se requiere una actuación sen-

Actos simples cilla de la Administración Pública; en los segundos
Actos complejos es posible la actuación de una pluralidad de institu-
ciones e incluso sistemas administrativos.

Actos constitutivos Son actos constitutivos los que crean derechos y de-
Actos declarativos clarativos los que los reconocen.

Los actos administrativos reglados se dictan en el

marco de las condiciones del ordenamiento jurídico
Actos reglados
y sus normas; los discrecionales suponen el ejerci-
14 Actos discrecionales
cio de potestades por la administración en razón del
interés público.

CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

> Resulta importante advertir y comprender el alcance y contenido

de cada uno de los elementos que componen el concepto de acto
administrativo; dado que en la práctica son de suma utilidad para
diferenciar al acto administrativo de otras manifestaciones de la
Administración Pública; tales como el Reglamento, los actos de
administración interna o los contratos administrativos.

> Así, por ejemplo, un Reglamento tiene un efecto erga omnes,

se encuentra dirigido a supuestos abstractos, forma parte del
ordenamiento y no se agota con el cumplimiento. En ese orden
de ideas, distinto resulta el acto administrativo, el mismo que se
caracteriza por su efecto particular, carácter concreto y pérdida de
vigencia con el solo cumplimiento.

> Por otro lado, diferenciará al acto administrativo del contrato y de los
actos de administración su naturaleza unilateral y el efecto externo
a la esfera de la Administración Pública que posee, respectivamente.

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en el ordenamiento jurídico peruano

II. DE LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto de validez y su diferencia con la eficacia

El Artículo 8º de la LPAG define al acto administrativo válido como aquel dictado

conforme al ordenamiento jurídico; debiendo considerar para tal fin los requisitos
desarrollados por dicha norma.

Resulta importante señalar que la LPAG ha desarrollado los conceptos validez

y eficacia de los actos administrativos precisando además sus diferencias. En ese
sentido, denomina la validez del acto remitiéndonos directamente a la conformidad del
mismo con el ordenamiento jurídico; asimismo, define a la eficacia como el momento a
partir del cual el acto administrativo produce sus efectos. Debemos precisar, conforme
lo advierte la doctrina, que los conceptos de validez y eficacia desarrollados en la LPAG
no necesariamente coinciden con lo consagrado en el Código Civil por lo que el estudio
y análisis dogmático de su régimen jurídico, debe realizarse exclusivamente desde la
perspectiva de la regulación del Derecho Administrativo (DANÓS ORDÓÑEZ, 2003,
pág. 226).

Es decir, la eficacia constituye un estadio del acto administrativo que luego de ser
elaborado y emitido surte jurídicamente los efectos para los cuales fue creado; por el
contrario, es clara la cita al señalar que la validez supone que el acto cumpla con los
requisitos que la norma general establece para su apego al ordenamiento.

2. De la presunción de validez y estabilidad de los actos administrativos 15

En virtud del Artículo 9º de la LPAG se establece la presunción de validez de los actos
administrativos conforme al cual, todo acto administrativo será considerado válido
en tanto que su nulidad no sea expresamente declarada en sede administrativa o por
autoridad jurisdiccional.

A través de este principio se consagra una presunción iuris tantum (admite prueba
en contrario); siendo una garantía para las actuaciones de la Administración
Pública en el marco de sus funciones en tutela del interés público. Dado que los
cuestionamientos que realicen los administrados deberán ser confirmados por las
autoridades administrativas o judiciales competentes para controlar la legalidad de
los actos administrativos.

Si no existiera tal principio toda la actividad estatal podría ser cuestionada con la
posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de
los actos administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al
anteponer el interés individual y privado al bien común, sin atender a la preponderancia
que aquellos representan como causa final del Estado (DANÓS ORDÓÑEZ, 2003,
págs. 227 y 228).

En concordancia con lo explicado, el Numeral 2 del Artículo 12º de la LPAG establece

que solo respecto de los actos administrativos expresamente declarados nulos, ya sea
por la propia Administración Pública, en virtud de los recursos que puedan haber
interpuesto los interesados o, en base a la potestad de declarar la nulidad de oficio
de sus propios actos, o por el Poder Judicial en ejercicio de su poder de control de la
legalidad de la actuación administrativa, los particulares y los servidores públicos
podrán oponerse o negarse al cumplimiento de estas actuaciones administrativas.

Debemos señalar que dicho principio posee importantes consecuencias (MARTIN

TIRADO, 2009, pág. 164):

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i. La declaración administrativa transforma la situación jurídica preexistente de

forma inmediata. Es decir basta la fuerza misma de la declaración para que el
administrado o particular ejerza el derecho asignado o cumpla con la obligación
impuesta;
ii. La presunción de legalidad implica solamente una estabilidad del acto
administrativo hasta que su invalidez sea declarada en propia sede administrativa
(en vía de recurso, revocación o nulidad de oficio) o por autoridad jurisdiccional.

3. Requisitos de validez del acto administrativo

De acuerdo al Artículo 3º de la LPAG, son requisitos de validez del acto administrativo:

3.1 Competencia

El presente elemento de validez constituye el marco de acción de toda entidad

administrativa prefijando el alcance de sus funciones, potestades y determinando la
finalidad pública a la cual se encuentra dirigida. Constituye una garantía para el
administrado y un límite a la posible arbitrariedad el que, en virtud del principio de
legalidad, la competencia venga predeterminada y establecida por Ley.

La competencia obedece a un grupo de características que la determinan, tal es el

caso de:

i. La materia (que establece el asunto específico sobre el cual actúa cierta

Administración Pública habilitándola a usar sus potestades);
16 ii. El territorio, en tanto predeterminación de potestades y ejercicio de las
potestades a lo largo de nuestro territorio (es necesario considerar los procesos
de descentralización y desconcentración que supone una reasignación y
traslado de competencias);
iii. El grado, debiendo considerar que dentro de las entidades cada órgano
obedece a un grado de jerarquía que establecerá los ámbitos de competencia
así como los alcances de la revisión ejercida por el superior jerárquico
respecto de las decisiones asumidas por el órgano de primer grado;
iv. El tiempo, siendo competente un órgano administrativo u otro en virtud de
la aplicación de las disposiciones normativas en un momento determinado;
y,
v. La cuantía, que supone una selección del órgano administrativo competente
en virtud del monto que se discuta o sobre el cual versará la decisión
administrativa.

SOBRE NATURALEZA DE LA COMPETENCIA

> De acuerdo al Artículo 61º de la LPAG, la competencia de las

entidades tiene su fuente en la Constitución Política del Perú y en la
LPAG, siendo reglamentada por normas administrativas.

> Según el Artículo 63º de la LPAG, la competencia administrativa

tiene carácter inalienable: no se puede renunciar a ella o abstenerse
de ejercerla; salvo en el supuesto en que por ley, mediante mandato
judicial expreso, se establezca lo contrario. La demora y negligencia
en el ejercicio de la competencia así como su no ejercicio constituye
falta disciplinaria.

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3.2 Objeto o contenido

De acuerdo al Artículo 5º de la LPAG, el objeto o contenido es aquello que toda

autoridad administrativa decide, declara o certifica; debiéndose expresar lo mismo de
forma clara y precisa con la finalidad de que el administrado, y la propia institución,
conozcan y determinen inequívocamente sus efectos jurídicos.

Otro elemento que impone este requisito de validez es la necesaria compatibilidad

del contenido con lo dispuesto por el ordenamiento jurídico; suponiendo a su vez
una concordancia con la situación de hecho prevista en las normas, lo que implica la
necesidad de cumplir con las siguientes características:

a. Posibilidad física y jurídica: El objeto sobre el cual versa el acto administrativo

debe encontrarse concordado con nuestro ordenamiento jurídico de allí su
habilitación jurídica; toda vez que la Administración Pública deberá guardar
pleno cuidado de que el objeto o contenido dispuesto se encuentre adaptado a
los márgenes de nuestro ordenamiento.

A su vez, resulta necesario que el objeto o contenido del acto administrativo

sea también materializable en la realidad y verse sobre elementos que se
encuentren disponibles y existan en la realidad.

b. Precisión: Considerando que el acto administrativo supone un efecto directo

sobre los derechos, intereses y obligaciones del administrado corresponde
que el alcance y efecto de estas actuaciones administrativas se halle definido
de forma indubitable; para que, ya sea en el caso de un derecho, este pueda 17
ser ejercido en las condiciones y el contenido conferido; o ya en el caso de
obligaciones y sanciones, estas puedan ser cumplidas en su integridad.

c. No obscuridad: La claridad y coherencia en el contenido del acto

administrativo; permitirá un reconocimiento adecuado de las razones por las
cuales la Administración Pública asume la decisión emitida. Resulta necesario
que la Administración Pública utilice un lenguaje claro y coherente para poder
ser entendida.

d. Debe comprender las cuestiones surgidas de la motivación: El contenido

debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los
administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por éstos que hayan
sido apreciadas de oficio, siempre que la Administración Pública otorgue la
posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su caso, aporten las
pruebas a su favor.

3.3 Finalidad pública

Todo acto administrativo debe encontrarse dirigido a cumplir con una finalidad
pública establecida en la esfera de su competencia y que a través de sus potestades, la
entidad debe lograr. Sin embargo, la transgresión de este concepto ha significado que
muchos funcionarios y administraciones desnaturalizaran el uso de sus facultades y
competencias; implicando que la función pública se direccionara al cumplimiento de
intereses privados. Es por ello, conforme se advierte en doctrina, que la importancia de
este elemento de validez radica en que prohibe la desviación de poder.

La LPAG precisa que no se puede habilitar, al funcionario o autoridad encargado de

la resolución de un procedimiento, a perseguir mediante el acto administrativo, aún
encubiertamente, alguna finalidad sea personal, de la propia autoridad, a favor de un
tercero u otra finalidad pública distinta de la prevista en la ley. La importancia capital

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de esta disposición implica que todo acto realizado en desviación de la finalidad que le
asigna la ley estará viciado de nulidad.

3.4 Procedimiento regular

El acto administrativo tiene un elemento específico de validez, seguir el procedimiento

administrativo específico previsto para su generación. Ello se condice con la naturaleza
del procedimiento administrativo; el mismo que tiene por finalidad y objeto conseguir
la generación y emisión del acto administrativo.

Esta finalidad del procedimiento concuerda con su definición, pues, conforme al

Artículo 29º de la LPAG, el procedimiento administrativo es “el conjunto de actos
y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto
administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los administrados”.

Debiéndose necesariamente distinguir, en virtud de los principios que rigen el

procedimiento tales como eficacia, celeridad e informalismo, entre las formalidades
esenciales, que no pueden ser descartadas del procedimiento, y aquellas que no lo son.

3.5 Motivación

Conforme el Numeral 4 del Artículo 3º de la LPAG, el acto administrativo debe

encontrarse debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento.
18
Asimismo, el Artículo 6º de la LPAG establece la forma en que debe encontrarse
desarrollada la motivación; así, el Numeral 1 del referido artículo señala que debe ser
expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes
del caso específico y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con
referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.

Es decir, el acto administrativo debe establecer las consideraciones fácticas, jurídicas

y técnicas, cuando corresponda, que sustentan la decisión del órgano administrativo
respecto de los efectos que cause el acto administrativo.

La motivación, conforme el Numeral 2 del artículo en mención, permite la posibilidad

de que la Administración Pública funde su motivación mediante la declaración de
conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones
o informes obrantes en el expediente; siempre que sean identificados de modo certero
en el acto administrativo y que, por ello, constituyan parte integrante del respectivo
acto.

Circunstancia común en el caso de actos administrativos de alto contenido técnico,

donde existen documentos de esa naturaleza que la Administración Pública toma en
cuenta para la decisión final.

Resulta interesante destacar que el Numeral 3 del Artículo 6º de la LPAG establece

una lista de supuestos que no pueden considerarse motivación; así se dispone
que no sean admisibles como tal, la exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para un caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad,
vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras
para la motivación del acto.

En contraparte el artículo bajo análisis, establece finalmente aquellos actos

administrativos que no precisan de motivación, como una excepción a la regla general,

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tales como decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento, dado que
se dan con la finalidad de impulsar el procedimiento para lograr efectivamente sus
objetivos; cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto
administrativo no perjudica a terceros; y, cuando la autoridad produce gran cantidad
de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación única.

Se debe precisar que, en relación a la motivación existe un desarrollo jurisprudencial

importante desde el Tribunal Constitucional, en adelante TC, (Al respecto véase el
Informe Jurídico Nº 009-2013-JUS/DGDOJ); así, a través de la Sentencia recaída en
el Expediente Nº 03891-2011-PA/TC, se ha señalado por ejemplo que:

La motivación, que debe encontrarse contenida en las

decisiones de la Administración Pública, debe referirse,
considerar y valorar los hechos del caso en concreto; asímismo,
debe comprender las normas que fueron aplicadas para emitir
el acto administrativo, explicando la interpretación y el
razonamiento realizado.

La motivación permite a la Administración Pública poner en

evidencia que su actuación no resulta arbitraria, sino que está
sustentada en la aplicación racional y razonable del derecho
(Fuentes y principios). 19

El derecho a la debida motivación de las resoluciones importa

pues que la Administración Pública exprese las razones o
justificaciones objetivas que la lleva a tomar una determinada
decisión.

Asimismo, el TC en la Sentencia recaída en el Expediente Nº 00728-2008-HC/TC ha

desarrollado una serie de supuestos vinculados a la motivación:

• No se dan las razones mínimas que sustentan la decisión

INEXISTENCIA
o de que no responde a las alegaciones de las partes del
DE MOTIVACIÓN
proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento
O MOTIVACIÓN
formal al mandato, amparándose en frases sin ningún
APARENTE
sustento fáctico o jurídico.

• Las decisión emitida no puede hallarse sustentada en

el desarrollo de elementos y razones que supongan
MOTIVACIÓN una modificación o alteración del contenido de las
SUSTANCIALMENTE pretensiones, hechos y razones solicitadas y presentadas
INCONGRUENTE por los administrados; o, una desviación de la función
administrativa, expresada a través de las razones
consideradas.

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ELEMENTOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Competencia

Procedimiento Motivación
regular
REQUISITOS DE
VALIDEZ DEL ACTO
ADMINISTRATIVO

Objeto o Finalidad
contenido pública

20
EJEMPLO
ELEMENTOS DE VALIDEZ

> Si una entidad de la Administración Pública emite un acto

administrativo de gravamen (que impone una sanción);
debemos verificar que el mismo cumpla con los elementos
de validez necesarios, siendo pertinente formularnos las
siguientes preguntas:

Competencia: ¿Quién emitió el acto? ¿Tenía las facultades

fijadas previamente a través de una norma?
Procedimiento Regular: ¿Se han cumplido con todas las
etapas esenciales del procedimiento? ¿Se ha permitido
participar al administrado? ¿Se ha notificado correctamente?
Objeto o contenido: ¿Lo dispuesto por la Administración
Pública es posible ejecutarse, tanto legal como fácticamente?
¿Cuál es el alcance del acto administrativo? ¿Es claro?
Motivación: ¿Se puede identificar claramente las razones de
hecho y de derecho por las cuales la Administración Pública
emitió el acto?
Finalidad Pública: ¿La Administración Pública está
cumpliendo la finalidad por la que fue creada?

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4. De la nulidad de los actos administrativos

4.1 Nulidad planteada por el administrado

La LPAG establece dos caminos para la declaratoria de nulidad de los actos

administrativos; así por un lado, dispone de forma genérica que la nulidad solicitada
por el administrado, en ejercicio de su derecho de contradicción, se debe realizar a
través de los recursos impugnativos facultados por la ley (véase recursos desarrollados
por el Título III, Capítulo II de la LPAG).

!
Vale aclarar en este extremo que la nulidad solo puede
ser planteada en el marco de un recurso administrativo
habilitado por ley; no constituyendo por sí misma un
recurso impugnativo.

En ese sentido, es necesario precisar que corresponde al administrado plantear la

nulidad a través del recurso de apelación toda vez que el superior jerárquico, realiza
la revisión que corresponde, respecto del acto que emitiera el órgano inferior. Sin
embargo, en los casos donde no existe superior jerárquico, al ser presentado el recurso
ante el mismo órgano que dictó el acto administrativo, se genera una atenuación del
sentido de la nulidad, al ser revisada por el propio órgano emisor.

4.2 Nulidad de oficio 21

De acuerdo al Artículo 202º de la LPAG y considerando las causales de nulidad
señaladas expresamente por el Artículo 10º de la LPAG, la Autoridad Administrativa
puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan
quedado firmes, siempre que agravien el interés público.

La norma impone en la Administración Pública el cumplimiento del plazo de un año

para la declaratoria de nulidad de sus propios actos; el mismo que es contabilizado a
partir de la fecha en que hayan quedado firmes.

Es importante señalar en este extremo que la LPAG ha considerado el supuesto en

que la Administración Pública no declarara la nulidad del acto dentro del período de
un año preestablecido; circunstancia que habilita a la Administración Pública, en pro
del interés público y la legalidad, a recurrir al Poder Judicial a través de un proceso
de lesividad hasta por un plazo de dos años con la finalidad de lograr la declaratoria
de nulidad ya no en sede administrativa, encontrándose dicha vía inhabilitada por
vencimiento del plazo, sino a través de órgano jurisdiccional.

Finalmente, debe señalarse que los actos administrativos emitidos por consejos o
tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en
última instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaración de nulidad de
oficio. Solo procederá demandar su nulidad, ante el Poder Judicial vía el proceso
contencioso-administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres
años siguientes a contar desde la fecha en que el acto quedó firme.

4.3 Órgano encargado de plantear la nulidad

En virtud del Artículo 11º de la LPAG se establece el procedimiento para la atención

del pedido de nulidad; señalando que esta será conocida y declarada por la autoridad
superior de quien dictó el acto. Es necesario recordar que no todos los órganos de la

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Administración Pública se encuentran supeditados a jerarquía, por lo que en dicho

supuesto la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad.

En este extremo es importante señalar que la declaratoria de nulidad debe además

disponer todo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad administrativa que
corresponde ser asumida por el funcionario u órgano emisor del acto administrativo
inválido.

4.4 Efectos de la declaración de nulidad

La declaración de nulidad tiene, por regla general, efectos declarativo y retroactivo a la

fecha del acto administrativo; regla general que se ve exceptuada cuando, existan de
por medio derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso la norma señala
que el efecto de la declaratoria de nulidad operará a futuro.

El efecto de la nulidad sobre el acto administrativo, es la falta de obligatoriedad en

su cumplimiento desde su emisión; así, los administrados ya no estarán obligados a
su observancia y los funcionarios públicos deberán oponerse a la ejecución del acto,
fundando y motivando su negativa.

Un problema regulado por la LPAG, Numeral 3 del Artículo 12º, es cuando el acto
viciado ya se hubiera consumado o resulta imposible retrotraer sus efectos; situación
en la cual la norma dispone dos efectos: por un lado, la posible indemnización del
afectado y, por otro, la irremediable responsabilidad administrativa de quien emitiera
el acto administrativo.
22
4.5 Alcances de la nulidad

La nulidad puede ser declarada de forma parcial o total. Cuando es declarada de forma
parcial esta no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la
parte nula, salvo que sea su consecuencia; ni impide la producción de efectos para
los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.

Por otro lado, se debe advertir que la nulidad de un acto solo implica la de las
sucesivas actuaciones administrativas cuando estén vinculados a él. Constituye este
un límite al efecto que la declaratoria de nulidad pudiera tener respecto de otros actos
administrativos. Asimismo, debemos señalar que aún declarada la nulidad, resulta
posible conservar aquellas actuaciones o trámites cuyo contenido hubiere permanecido
igual de no haberse producido el vicio.

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NULIDAD – COMPETENCIAS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

RESUELVE EL MISMO ÓRGANO

¿EL ÓRGANO QUE

EMITIÓ EL ACTO NO
O CUESTIONADO ESTA
SUJETO A SUPERIOR?
ADMINISTRADO
PLANTEA NULIDAD SÍ
Efecto: Declarativo y retroactivo
RESUELVE
Salvo: Derechos adquiridos de buena fe por terceros.
EL SUPERIOR
Los administrados no están obligados a cumplir el acto
declarado nulo; y, las autoridades deben oponerse a su
ejecución (con la debida motivación).

5. Conservación del acto administrativo

Conforme al Artículo 14º de la LPAG existen vicios no trascendentes en cuanto

a los elementos de validez del acto administrativo por lo que en dichos supuestos
prevalecerá la conservación del acto administrativo; lo que, desde luego, le permitirá a 23
la Administración Pública (desde la entidad emisora) su enmienda.

Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, según la LPAG, los
siguientes:

i) El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las

cuestiones surgidas en la motivación;
ii) El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial;
iii) El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del
procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización
correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión
final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el
debido proceso del administrado;
iv) Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que
el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no
haberse producido el vicio;
v) Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.

Asimismo, resulta necesario precisar en este extremo, que la conservación del acto
administrativo y la posibilidad de enmienda por parte de la autoridad administrativa,
no enervan que el funcionario que emitió el acto viciado sea responsable
administrativamente; salvo que la enmienda que se dictara fuera por propia iniciativa
de la Administración Pública, es decir sin pedido de parte, y se realice antes de su
ejecución.

Una última regla impuesta por nuestra LPAG, en el marco de la conservación de los
actos administrativos, es la establecida en el Artículo 15º referida a la independencia
de los vicios del acto administrativo; y es que es necesario distinguir aquellos vicios

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incurridos ya sea en la ejecución como en la notificación de los actos administrativos,

de aquellos vicios referidos a su validez, en tanto resultan independientes.

ACTO ADMINISTRATIVO:
Validez, Nulidad y Conservación del Acto.

ART. 9º PRESUNCIÓN DE VALIDEZ

ARTÍCULO 3º
REQUISITOS DE VALIDEZ
ART. 14º CONSERVACIÓN
- COMPETENCIA ACTO DEL ACTO
- OBJETO ADMINISTRATIVO
- FINALIDAD PÚBLICA
- MOTIVACIÓN
- PROCEDIMIENTO
REGULAR
ART. 1 0º CAUSALES DE NULIDAD
ART. 11º INSTANCIA
ART. 12º EFECTOS
ART. 13º ALCANCES

24

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III. DE LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Concepto de eficacia

El Capítulo III del Título I de la LPAG (Artículos 16º al 28º) establece una serie de
consideraciones en torno a la eficacia de los actos administrativos; imponiendo
como regla general que el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación
legalmente realizada produce sus efectos; lo que supone la observancia de los requisitos
y el procedimiento establecido por las normas especiales y por la norma general que
se viene desarrollando.

Excepcionalmente, el acto administrativo poseerá un momento distinto de eficacia; y es

que en una lógica garantista pro administrado, cuando éste último resulta beneficiado
por el acto administrativo emitido es que se entenderá la eficacia desde la emisión del
acto administrativo; salvo que el propio acto establezca algo diferente.

Resulta necesario reiterar la diferencia de los conceptos de eficacia y validez del

acto administrativo. Por lo que podemos decir que existen actos inválidos, pero, sin
embargo, eficaces en virtud de la presunción de validez que la LPAG dispone en su
Artículo 9º. Un acto viciado, hasta tanto no se anule, produce sus efectos, es o puede
ser un acto eficaz, pese a que intrínsecamente sea un acto inválido, ilegítimo. Por el
contrario, existen actos válidos, pero que son transitoriamente ineficaces por mediar
las circunstancias explicadas en el epígrafe anterior. Las principales manifestaciones
de la eficacia del acto son su ejecutividad y la posibilidad de su realización de oficio por
la Administración Pública (MARTÍN MATEO, 2004, pág. 256). 25
2. Manifestaciones de la eficacia: ejecutividad y ejecutoriedad

2.1 Ejecutividad

La ejecutividad supone el carácter obligatorio del propio acto administrativo y por

ende la imposición de conductas frente a terceros. Este elemento viene acompañado
de la presunción de validez del acto, entendiéndolo siempre emitido acorde a nuestro
ordenamiento; por lo que la Administración Pública podría proceder a su realización
incluso en contra de la voluntad de sus destinatarios (en virtud de la ejecutoriedad,
características que desarrollaremos en el siguiente apartado). Este concepto supone,
en buena cuenta, que un acto de la Administración Pública, una vez completado, es
susceptible de producir las consecuencias que le son propias (MARTÍN MATEO, 2004,
pág. 256).

Concepto que forma parte de la Autotutela declarativa, la que se debe entender como
el poder de la Administración Pública de modificar unilateralmente las situaciones
jurídicas sobre las que actúan. En virtud de esta potestad, se afirma que todos los actos
administrativos son ejecutivos, esto es, obligan al inmediato cumplimiento, aunque el
afectado discrepe sobre su legalidad. Por ello, se dice que el acto administrativo goza
de una presunción de legalidad que la hace de cumplimiento necesario sin obtener
sentencia judicial declarativa favorable a la Administración Pública.

Esta característica concedida por la eficacia permite que los actos administrativos por
el solo hecho de ser comunicados posean la condición de ejecutables; obligando al
administrado a cumplir con sus alcances; no pudiendo suspenderse sus efectos salvo
por las circunstancias que la norma señala en lo referido a la presunción de validez.

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2.2 Ejecutoriedad

La ejecutoriedad a diferencia de la ejecutividad supone que el acto administrativo,

ejecutivo, contenga una obligación de dar, hacer o no hacer impuesta al administrado;
por lo que debemos decir, conforme lo advierte la doctrina, que todos los actos
administrativos son ejecutivos pero solo algunos serán ejecutorios. La diferencia
antes señalada resulta relevante dado que solo los actos ejecutorios habilitarán a la
Administración Pública el recurrir y disponer de los medios de ejecución forzosa que
la LPAG le permite (MARTIN TIRADO, 2009, pág. 166).

Resulta necesario, asimismo, señalar que la ejecutoriedad supone una acción de oficio
en tanto la Administración Pública impone en la realidad conductas derivadas del
contenido del acto administrativo (MARTÍN MATEO, 2004, págs. 255-259).

Asimismo, a este concepto le es aplicable la autotutela ejecutiva y es que aparte de

eximirse a la Administración Pública de la carga de obtener una ‘sentencia ejecutiva’,
se le faculta para el uso directo de su propia coacción, sin recabar la tutela judicial
para ello. Surge como correlato de la potestad de autotutela de la Administración
Pública, si esta puede tutelar por sí misma sus situaciones jurídicas, regulándolas
según un régimen de Derecho Público, también puede ejecutarlas, desde un régimen
especial distinto al de los privados. Si la ejecutividad se manifiesta en una declaración
o un acto que tiene carácter obligatorio, la ejecutoriedad supone la concreción del
cumplimiento a través del uso de coacción frente a terceros (MARTIN TIRADO, 2009,
pág. 165).

26 La ejecutoriedad del acto administrativo se encuentra regulada por el Artículo 192º

de la LPAG reconociendo dicha característica en los actos administrativos salvo que
exista disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a
condición o plazo conforme a ley.

La ejecutoriedad de un acto administrativo puede perderse, siempre que no exista

norma expresa en contrario cuando se dan los siguientes supuestos desarrollados por
el Artículo 193º de la LPAG:

i) Por suspensión provisional conforme a ley;

ii) Cuando transcurridos cinco años de adquirida firmeza, la administración
no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos; y,
iii) Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de
acuerdo a ley.

Advertidas las causales, el administrado podrá oponerse al inicio de la ejecución

del acto administrativo por pérdida de su ejecutoriedad; ello según la LPAG debe
ser resuelto de modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata
superior, de existir, previo informe legal sobre la materia.

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¿CUÁL ES LA DIFERENCIA ENTRE EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD? (*)

EJECUTIVIDAD: Alude al común atributo de todo acto administrativo de ser eficaz,

vinculante o exigible.

EJECUTORIEDAD: Especial manifestación de la eficacia; por la que, cuando se imponen

deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aún contra su voluntad
por los órganos de la Administración Pública.

EJEMPLO: Una municipalidad emite un acto administrativo a través del cual ordena
demoler a una empresa constructora un edificio por no cumplir con las normas técnicas
de la materia. Al momento de emitirse el acto administrativo, este goza de ejecutividad
que supone el cumplimiento libre del administrado. Si este no cumple, la Administración
Pública, en virtud de la ejecutoriedad, tiene las herramientas para hacer cumplir de
manera forzosa al administrado.

(*) Al respecto véase el Informe Legal Nº 31-2012-JUS/DNAJ.

2.3 De la ejecución forzosa

El Artículo 194º de la LPAG establece una serie de exigencias que cumplidas

habilitan a la Administración Pública para proceder a la ejecución forzosa de actos
administrativos a través de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional 27
del Perú. Exigencias tales como:

a. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de

la entidad;
b. Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro;
c. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad
o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad;
d. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la
prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente
aplicable;
e. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución Política del Perú o
la ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.

En el marco de la ejecución administrativa, se obliga a la Administración Pública que la

decisión asumida sea notificada al administrado antes de iniciarse dicho procedimiento
administrativo. La autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente
a la notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir
espontáneamente la prestación a su cargo.

Finalmente, debemos señalar que la LPAG habilita a la Administración Pública, en su

Artículo 196º, la utilización de los siguientes medios de ejecución forzosa, los cuales
encuentran como principal límite la razonabilidad, la proporcionalidad y el pleno
respeto de los Derechos Fundamentales:

a. Ejecución coactiva;
b. Ejecución subsidiaria;
c. Multa coercitiva;
d. Compulsión sobre las personas.

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FLUJOGRAMA:
EJECUTIVIDAD/EJECUTORIEDAD/EJECUCIÓN FORZOSA

EMISIÓN Y
* CUMPLIMIENTO * ACTA
NOTIFICACIÓN
ESPONTÁNEO * DECISIÓN
ACTO ADMINISTRATIVA EJECUCIÓN
ADMINISTRATIVO * INTIMACIÓN EJECUCIÓN FORZOSA
EJECUTIVIDAD EJECUTORIEDAD

2.4 De la suspensión de la ejecución

El Artículo 216º de la LPAG establece claramente como regla general que la interposición
de cualquier recurso administrativo por parte del administrado – salvo en los casos
en que la norma legal establezca algo distinto – no suspende la ejecución del acto
impugnado; ello en virtud de las características propias del acto administrativo y de
las reglas de validez y presunción de validez que se establece en la norma general.

Sin embargo, el artículo en mención permite a la autoridad administrativa, competente

28 para resolver el recurso, suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto
recurrido; siempre que se den las siguientes circunstancias:

a. Posible perjuicio de imposible o difícil reparación;

b. Apreciación objetiva de la existencia de vicio de nulidad trascendente.

La decisión que asuma la autoridad administrativa supone una previa ponderación

suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros
la suspensión y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto
recurrido. Pudiendo disponerse y adoptarse las medidas que sean necesarias para
asegurar la protección del interés público o los derechos de terceros, así como la
eficacia de la resolución impugnada.

Finalmente, debemos precisar que la suspensión posee carácter temporal; manteniéndose

durante el trámite del recurso administrativo o el correspondiente proceso contencioso-
administrativo, salvo que la autoridad administrativa o judicial disponga lo contrario
si se modifican las condiciones bajo las cuales se decidió.

3. Clases de eficacia

3.1 Eficacia anticipada

El acto administrativo en determinadas circunstancias puede tener efecto retroactivo,

lo cual se traduce en la generación de efectos de manera anticipada. El establecimiento
de estas circunstancias se basa en particular en presupuestos de protección a derechos
de los administrados, no obstante que importantes sectores de la doctrina consideran
que la regla general, basada en la seguridad jurídica, es la irretroactividad de los actos
administrativos.

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En ese orden de ideas, el ordenamiento jurídico establece que podrá otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando produzcan efectos favorables a la persona interesada,
siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se
retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas.

Asimismo, tienen eficacia anticipada los actos que se dicten en enmienda y los que
contengan una declaratoria de nulidad. Un acto se dicta en enmienda cuando el
efecto a conseguir es corregir o subsanar un defecto no sustancial, es decir, cuando
éste último no genera nulidad, a fin de obtener su conservación. Evidentemente, la
enmienda debe surtir efecto desde la emisión del acto enmendado.

Por otro lado, y como se ha indicado líneas arriba, el acto nulo es tal desde su emisión,
salvo evidentes consideraciones de posible afectación de derechos adquiridos de buena
fe por parte de terceros.

Finalmente, y no obstante no estar señalados de manera expresa en el Artículo 17º de

la LPAG, debemos señalar que también tienen efectos retroactivos los llamados actos
rectificatorios, es decir, aquellos que pretenden corregir errores materiales o aritméticos
que existen en un acto determinado de fecha anterior. Dicha rectificación puede darse
en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se
altere lo sustancial del contenido del acto ni el sentido de la decisión.

3.2 Eficacia diferida

Los actos administrativos también pueden poseer eficacia diferida, es decir aquella 29
que se da cuando a pesar de ya haberse emitido el acto administrativo, o inclusive
notificado, este no produce efectos inmediatos; dado que los mismos se encuentran
sujetos al cumplimiento de ciertas condiciones.

Son supuestos de eficacia diferida los siguientes (MARTIN TIRADO,

2009, pág. 165):

Cuando el acto administrativo se encuentra sujeto a las condiciones

conforme al Artículo 2º de la LPAG; es decir su eficacia se halla sujeta
a condición, término o modo; aspectos que deberán cumplirse para
que el efecto cobre sus efectos.

a. Suspensión provisional del acto administrativo, bajo las condiciones

que la LPAG establece en su Artículo 216º, y que genera la pérdida
de efectividad y ejecutoriedad, cuando en realidad implica que
dichas condiciones se encuentran pendientes mientras dure la
suspensión.
b. Las resoluciones emitidas en un proceso sancionador son ejecutivas
únicamente cuando ponga fin a la vía administrativa, ello sin
perjuicio de las medidas cautelares que puedan obtenerse en el
eventual proceso contencioso administrativo que se promueva.

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EJEMPLOS:

EFICACIA ANTICIPADA: Podemos ver en los casos de licencias y permisos, así

como en las inscripciones registrales, cuyos efectos se retrotraen a la fecha de
presentación de la solicitud.

EFICACIA DIFERIDA: La tarifa constituye un caso en el que si bien el acto

administrativo ha sido emitido y notificado, este cobra efectos meses después;
siendo aplicable para el nuevo período tarifario.

Teniendo en cuenta lo desarrollado hasta este punto sobre la eficacia y validez, se

puede resumir lo abordado en el siguiente gráfico:

CUADRO COMPARATIVO
VALIDEZ Y EFICACIA

VALIDEZ EFICACIA
30
Se configura cuando el acto Se configura desde la notificación del
administrativo se condice con el acto administrativo o desde su
ordenamiento. emisión cuando genera beneficio en
el administrado.

Cumplimiento de condiciones que

definen el estado del acto Supone la producción de efectos.
administrativo.
No produce efectos per se.

Manifestaciones: Presunción de Manifestaciones: Ejecutividad,

validez y estabilidad del acto ejecutoriedad e impugnabilidad del
administrativo. acto administrativo.

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IV. NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. De la notificación: naturaleza y principios

1.1 Naturaleza y función

La notificación es el acto a través del cual se pone en conocimiento del interesado

el contenido de un acto administrativo. Asimismo, existe un régimen de notificación
aplicable a diversos actos de la administración, tales como criterios, emplazamientos y
otros. En principio, todo acto que pueda afectar al administrado debe serle notificado,
incluso los actos administrativos de mero trámite.

La función fundamental de la notificación es brindar eficacia al acto administrativo, al

permitir que este pueda ser de conocimiento de aquella persona que va a ser afectada
por la resolución. Asimismo, permite que el administrado pueda realizar las acciones
conducentes a la ejecución y/o cumplimiento del acto – cuando este le favorece – así
como permite que pueda interponer los recursos que considere adecuados iniciar.

1.2 De la obligación de notificar como garantía del derecho al debido proceso

El TC como máximo intérprete de la Constitución se ha referido al debido proceso, el

cual ha sido ampliamente desarrollado en la “Guía sobre la aplicación del Principio -
Derecho del Debido Proceso en los procedimientos administrativos” (MINJUS, 2013),
reconociendo la importancia de la notificación y su clara vinculación al derecho de
defensa. 31
Así, el derecho a un debido proceso en sede administrativa, según el TC, debe ser
entendido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que
deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin
que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir, que cualquier actuación
u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso sea este administrativo
o jurisdiccional debe respetar el debido proceso legal (Sentencia del Tribunal
Constitucional, recaída en el Expediente Nº 8495-2006-PA/TC, Fundamento 31).

Existe pues una protección que debe comprenderse integral a favor de los derechos
e intereses de los administrados, cuando la Administración Pública actúa pudiendo
causarles un efecto perjudicial. El presente fundamento resulta relevante pues
entiende que el Debido Proceso, como garantía vinculante en todo proceso seguido
ante un órgano jurisdiccional, es extrapolable a la esfera administrativa imponiendo
un marco de obligaciones que la Administración Pública debe respetar.

Asimismo, la sentencia señala que “el debido proceso administrativo” supone, en toda
circunstancia, el respeto por parte de la Administración Pública de todos aquellos
principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común
o especializada y a los que se refiere el Artículo 139º de la Constitución del Estado
(juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)(Sentencia del
Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 8495-2006-PA/TC, Fundamento
32).

Así pues, el derecho al debido proceso (o debido procedimiento, en sede administrativa)

constituye un límite aplicable a las actuaciones que la Administración Pública realiza
respecto de los administrados; suponiendo, por ejemplo, que el administrado deba
conocer plenamente la materia y los efectos de las decisiones administrativas asumidas,
toda vez que tienen efecto directo sobre sus derechos, pudiendo el administrado

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oponerse a la Administración Pública y sus decisiones a través de los medios que la

ley le permite.

Conforme lo expresa el TC, resulta necesario señalar que el derecho al debido proceso
no solo es aplicado en el ámbito jurisdiccional, sino que se extiende al procedimiento
administrativo vinculando a cualquier órgano del Estado.

Sin embargo, si bien el derecho al debido proceso en sede administrativa supone el grupo
de garantías contenidas en el mismo; este deberá adecuarse a las particularidades
de la Administración Pública y del ejercicio de su función administrativa. Tal es el
caso, por ejemplo,  de la pluralidad de instancias, que resulta una garantía relevante
del proceso judicial más no forma parte, conforme al TC, del derecho al debido
procedimiento administrativo; en tanto derecho tutelarizable estrictamente en el seno
del proceso judicial (Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente
Nº 606-2004-PA/TC, Fundamento 6).

Es en esa línea, que el TC ha incorporado dentro de su ámbito de protección el derecho

de ser notificado, ya que solo mediante la notificación de la resolución administrativa
el actor podía tomar conocimiento exacto de la motivación que tuvo la Administración
Pública a fin de ejercer su derecho de defensa (Sentencia del Tribunal Constitucional,
recaída en el Expediente Nº 5658-2006-PA/TC, Fundamento 24). Es decir, el derecho
de defensa, como garantía que comprende el debido procedimiento, se encuentra
directamente relacionado con una adecuada y oportuna notificación de las decisiones
administrativas emitidas.

32 Garantía que cobra mayor sentido en el marco de procedimientos sancionadores;

conforme lo señala el TC, los actos administrativos deben tener  como requisito la
notificación con la finalidad que el administrado tenga la posibilidad de conocer
su contenido, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los
derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa
(Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 01709-2011-AA/
TC, Fundamento 4).

Resulta necesario, a su vez, precisar que la notificación debe cuidar las formas
preestablecidas por la LPAG (forma y oportunidad señaladas en los Artículos 20º y 21º
de la LPAG); en ese sentido, el TC entiende que su inobservancia constituye también
una vulneración de la garantía al debido proceso así como una clara afectación a
la facultad de contradicción y al derecho de defensa que asiste a todo ciudadano
(Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 01741-2005-AA/
TC, Fundamento 8).

Por otro lado, el TC resume las dos consideraciones que se deben observar en líneas
generales por la Administración Pública para una notificación debida, en virtud de la
reiterada jurisprudencia emitida por el mismo; así:

a) El lugar, donde debe realizarse la notificación; y,

b) La forma, en que dicha notificación debe efectuarse.

Sin duda, esta salvedad reviste de especial relevancia, por cuanto de una debida
notificación –entendida como aquella ajustada a lo dispuesto en las normas aplicables
al caso–, el administrado podrá ver garantizado su derecho al debido procedimiento
administrativo, especialmente en lo que respecta al derecho de defensa, pudiendo, de

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este modo, tomar conocimiento de los actos administrativos en su contra e impugnarlos

de manera oportuna (Sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente
Nº 2095-2005-PA/TC, Fundamento 6).

Finalmente, en cuanto a los deberes del administrado, el TC considera esencial que
en virtud del Artículo 21º de la LPAG, corresponda a este la carga de comunicar de
modo expreso, cierto e indubitable, su nuevo domicilio a la Administración Pública,
a fin de recibir las notificaciones en el referido domicilio. (Sentencia del Tribunal
Constitucional, recaída en el Expediente Nº 1848-2008-AA/TC, Fundamento 7).

1.3 De lo establecido por la LPAG

La notificación es, por regla general, el vehículo concretizador de eficacia de los

actos administrativos; por dicha razón es que el Artículo 18º de la LPAG impone a la
Administración Pública la obligación de notificar, disponiendo las formalidades que
esta debe seguir. En ese sentido, se puede afirmar que es responsabilidad de toda
entidad practicar la notificación de oficio y hacerse cargo de su debido diligenciamiento.

Con la finalidad de garantizar el cumplimiento de esta obligación las entidades tienen,

en el caso de notificaciones personales, la posibilidad de notificar a través de servicios
de mensajería especialmente contratados para el efecto. En supuestos donde la
notificación debiera realizarse en zonas alejadas; es posible que la Administración
Pública recurra al aparato estatal y practique las respectivas notificaciones a través de
prefectos, subprefectos y subalternos.

1.4 Principios del Derecho que rigen el acto de notificar 33

La notificación se encuentra regida por los siguientes principios (BENAVENTE, 2004,
pág. 40):

A. Principio de comunicación

Este principio incide en la importancia de la notificación como medio de

comunicación formal entre la Administración Pública y el administrado.
Reconociendo que a través de la notificación y el diligenciamiento de la misma
se deja constancia formal de la debida comunicación al administrado, y por
ende la puesta en conocimiento de los alcances del acto administrativo que le
atañe.

Comunicación que se preserva y se encuentra intrínsecamente vinculada al
avance del procedimiento y la habilitación de decisiones que el administrado
podrá tomar así como garantías y derechos que el mismo podrá oponer.

B. Principio de economía

Dicho principio incide sobre los medios que se utilizan para generar los actos
procesales de comunicación buscando su rapidez, que supone economía
de tiempo; su facilidad de diligenciar y probar, generando una economía
de esfuerzos; y, que signifiquen un costo ya sea inexistente o accesible,
garantizando una economía de gastos.

Este criterio ha generado desde la Administración Pública una adaptación de
los avances tecnológicos a los procedimientos administrativos, tal es el caso
de la posibilidad de notificación de decisiones administrativas por medios
electrónicos que ahorran costos y tiempo.

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C. Principio de solemnidad

El presente principio establece el deber de cumplimiento de cada uno de los

requisitos instaurados por la ley para que la notificación cobre efectivamente
sus efectos. Resulta importante además que la notificación, que será puesta en
conocimiento del administrado, determine clara y específicamente los alcances
y las consecuencias que posee el acto administrativo que se comunica.

La solemnidad debe encontrarse graduada por los principios y especial

naturaleza del procedimiento administrativo que imponen una cuota de
informalismo pro administrado. Una clara muestra de ello se encuentra
desarrollada en el caso de actos administrativos que se hallan exentos de
notificación, donde la finalidad es la eficacia del procedimiento.

D. Principio de publicidad

La función pública debe ser ejercida con transparencia y predictibilidad

permitiendo a la ciudadanía en general el conocimiento de los procedimientos,
contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella.
Para el cumplimiento de dicha finalidad, se estableció como principio general
la publicidad de los actos administrativos, a través de mecanismos como son la
notificación y la publicación.

Principio de directa incidencia en la naturaleza de la notificación, lo cual

contribuye al desarrollo de institucionalidad y a una predictibilidad por parte
34 de los administrados en relación a la Administración Pública.

2. Modalidades de notificación

La LPAG contempla tres formas de notificación, de acuerdo a lo establecido en el

Artículo 20º, que deben ser aplicadas en orden de prelación; lo que no impide que la
Administración Pública pueda utilizar más de una de forma complementaria siempre
que no desnaturalice el orden establecido.

En ese sentido, la Administración Pública se encuentra impedida, bajo sanción de

nulidad, de suplir alguna modalidad con otra.

La LPAG ha establecido el siguiente orden de prelación:

NOTIFICACIÓN PERSONAL
ORDEN
MODALIDADES
NOTIFICACIÓN POR MEDIOS ALTERNATIVOS
DE
DE
NOTIFICACIÓN
PUBLICACIÓN (Vías princial y subsidiaria)
PRELACIÓN

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2.1 Notificación personal

El Artículo 21º de la LPAG dispone que este tipo de notificación debe ser realizada en
el domicilio del administrado, el cual deberá ser determinado a través de las siguientes
opciones:

a. El domicilio consignado en el expediente; o,

b. El domicilio consignado por el administrado en procedimiento análogo ante un
órgano administrativo de la misma entidad dentro del último año.

En caso no se pudiera determinar el domicilio, la Administración Pública debe recurrir

a la dirección señalada en el Documento Nacional de Identidad (DNI). Si con dicha
dirección, resulta que la notificación no puede realizarse podrá entonces publicarse el
acto administrativo, en aplicación subsidiaria de dicho medio de notificación.

2.2 Notificación a pluralidad de interesados

El Artículo 22º de la LPAG establece dos reglas de publicación de actos administrativos

que se encuentran dirigidos a una pluralidad de administrados. Así en su primer
numeral, señala el supuesto en que varios administrados actúan independientemente
sin una misma representación; debiéndose entonces notificar el acto a cada uno de
ellos personalmente. Si designaran un domicilio común, se harán llegar todas las
notificaciones a la dirección indicada.

Supuesto distinto supone el caso de más de diez (10) administrados, con derecho
común, que plantearan una solicitud para todos; en dicho caso la Administración 35
Pública deberá notificar a quien encabeza el escrito inicial, indicándole ponga en
conocimiento de sus cointeresados de la decisión asumida.

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EJEMPLO 1:

CASO INDECOPI
(Lineamientos para el procedimiento de notificación -
DIRECTIVA Nº 001-2003/TRI-INDECOPI)

El Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual

plasmó un procedimiento de notificación de actos administrativos: documento
que buscó instruir a los órganos funcionales del INDECOPI respecto de
las consideraciones a tomar en cuenta al momento de notificar los actos
administrativos que emiten regularmente.

La Directiva resulta de interés pues establece con claridad la lista de actos

administrativos que deben ser considerados al momento de aplicar las reglas
de notificación (tales como citatorios, emplazamientos, requerimientos de
información o documentación, resoluciones administrativas u otros actos
administrativos análogos); estableciendo cuáles deben ser excluidos al no calzar
en dicha naturaleza (tales como cartas u oficios dirigidos a entidades públicas
o privadas o personas naturales y que tienen como fin brindar información o
absolver consultas).

La Directiva materia de comentario desarrolla las formas de notificación

que la norma general (LPAG) ha establecido en el Artículo 20º; es decir, ya
36 sea personal, mediante medios alternativos solicitados expresamente por el
administrado y/o a través de publicación.

En cada caso la Directiva desarrolla supuestos prácticos que permitan al

funcionario actuar ante ciertas circunstancias ya sea un supuesto en que la
persona que se encuentra en el domicilio se niega a recibir la notificación y
cuando la notificación que rechaza contiene una obligación susceptible de
ejecución forzosa; o, el supuesto en el que no se encontrara el administrado o
persona capaz para recibir la notificación y la notificación no recibida contiene
una obligación susceptible de ejecución forzosa.

Por otro lado, la Directiva establece el contenido de las cédulas de notificación,

así como de las publicaciones; encargando a los Secretarios Técnicos y Jefes de
Oficina velar por el cumplimiento de la misma.

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EJEMPLO 2:

CASO CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

(Procedimiento para la notificación de actos administrativos derivados
de la aplicación del Reglamento de Infracciones y Sanciones -
DIRECTIVA Nº 007-2004-CG/S).

La Contraloría General de la República ha establecido un procedimiento

para la notificación de actos administrativos derivados de la aplicación del
Reglamento de Infracciones y Sanciones; documento que busca proporcionar el
marco normativo suficiente que sirva de garantía de un debido procedimiento
administrativo, así como evitar incurrir en nulidades derivadas de notificaciones
defectuosas. Asimismo, en el procedimiento se establecen las definiciones,
instrucciones, procedimientos y formatos para la notificación de los actos
administrativos; que permitan uniformidad de criterios en el procedimiento
administrativo.

Lo interesante de la presente Directiva es que no solo resulta de obligatorio

cumplimiento por los órganos de la Contraloría que la Directiva señala, sino
también respecto de las personas naturales o jurídicas que por encargo de la
Contraloría realicen la notificación de los actos administrativos que regula la
Directiva.

En primer lugar, la Directiva desarrolla un glosario que responde a los 37

siguientes conceptos: Notificación, desarrollando el caso de las notificaciones
personales en los supuestos de aceptación y negativa de la misma;
Cédula de Notificación; Cargo de Notificación; Acta de notificación; Aviso
de notificación; Notificación a través de Publicación; y, Contenido de las
notificaciones.

La presente Directiva posee además un grupo de anexos en los que se hallan

plasmados los formatos tales como Cargo de notificación, documentos a
ser consignados en Formato de Cargo de Notificación dependiendo del caso
concreto y un Formato de Aviso para la Notificación de Actos Administrativos.

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EJEMPLO 3:

CASO MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE MIRAFLORES

(Directivas para la Notificación de Actos Administrativos -
RESOLUCIÓN DE ALCALDÍA Nº 295-2013-MDSJM-A)

Es posible que gobiernos locales, como el caso de San Juan de Miraflores,

establezcan a través de Resoluciones de Alcaldía, las Directivas para la
Notificación de Actos Administrativos (en este caso también tributarios desde la
Gerencia de Rentas de la Municipalidad); iniciativa que cobra vital importancia
si consideramos que los Gobiernos Locales ejercen un grupo considerable de
potestades y atienden varios procedimientos administrativos, conforme es de
verse en el TUPA de cada municipalidad.

La Directiva aprobada a través de la Resolución de Alcaldía Nº 295-2013-MDSJM-A

tiene por finalidad recoger los lineamientos y formalidades establecidas en el
ordenamiento legal vigente para la notificación de los actos administrativos
y/o tributarios emitidos por la Municipalidad; con la finalidad de dotar de
celeridad, transparencia y legalidad a los procedimientos administrativos,
buscando además una mejora del procedimiento de notificaciones garantizando
su efectividad.

La presente Directiva fija, inicialmente, las consideraciones respecto de actos

38 administrativos en materia tributaria desarrollando conceptos como domicilio,
notificación personal, notificación por cedulón y notificación mediante
publicación. Asimismo, establece las disposiciones a tomarse en cuenta respecto
de actos administrativos no tributarios fijando domicilio y tipos de notificación.

Por otro lado, establece el contenido mínimo que el cargo de notificación debe
tener, considerando los requisitos de la LPAG; así como formatos ante las
distintas circunstancias que pudieran acontecer.

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2.3 Notificación a través de medios alternativos: Notificación electrónica

Existen dos elementos centrales a considerar en este tipo de notificación: por un

lado, el administrado deberá solicitar expresamente la aplicación de una u otra forma
de notificación bajo las vías permitidas; y, por otro, que puedan ser utilizadas por
la Administración Pública; el Artículo 20.1.2 de la LPAG establece una lista abierta
de posibilidades ya sea telegrama, correo certificado, telefax o cualquier otro medio
(incluyéndose como ya viene siendo practicado, el uso de correo electrónico, entre
otras formas de notificación vía electrónica).

Resulta fundamental incorporar la notificación electrónica en el procedimiento

administrativo dada su directa incidencia en la celeridad y efectividad del mismo;
suponiendo una reducción considerable de tiempos y costos en favor del administrado
y de la propia Administración Pública, como una clara expresión del Principio de
Economía Procesal. Sin embargo, resulta importante recordar que un elemento al que
no debe renunciarse, a pesar de la incorporación de medios tecnológicos más rápidos
de comunicación, es que el medio seleccionado permita comprobar fehacientemente
su acuse de recibo y quién lo recibe.

Al respecto debemos decir que se han planteado hasta tres sistemas de implementación,
respecto de la presente modalidad (Sistemas y cuadro tomados del Informe Legal Nº
35-2012-JUS-DNAJ).

Sistema de notificación con firma

electrónica más sistema de valor añadido 39
(“sello de tiempo”) y buzón electrónico
administrado por la Entidad Pública.
BUZÓN ELECTRÓNICO ADMINISTRADO POR LA
ENTIDAD PÚBLICA
Sistema de notificación sin firma electrónica
y buzón electrónico administrado por la
Entidad Pública.

Sistema de notificación sin firma electrónica

y buzón de correo electrónico administrado BUZÓN ELECTRÓNICO ADMINISTRADO POR EL
por el destinatario. DESTINATARIO

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EJEMPLO:

CASO OSIPTEL
(Notificación vía correo electrónico - RESOLUCIÓN DE CONSEJO
DIRECTIVO Nº 145-2013-CD/OSIPTEL)

A través de la antes mencionada Resolución de Consejo Directivo el OSIPTEL

aprobó el Reglamento de Notificación de Actos Administrativos Vía Correo
Electrónico. El citado reglamento tiene por ámbito de aplicación todas las
unidades orgánicas del OSIPTEL que tramiten procedimientos administrativos
y todo administrado involucrado en un procedimiento administrativo que haya
autorizado ser notificado vía correo electrónico.

Todos los procedimientos pueden ser atendidos, en cuanto a la notificación

de actos bajo esta modalidad, siempre que no existan normas especiales que
establezcan modalidad distinta de notificación que no pueda ser sustituida.

El presente reglamento establece disposiciones de autorización tanto para

personas naturales como jurídicas; un régimen de responsabilidad del
administrado; un horario de notificación electrónica, elemento sumamente
relevante para la predictibilidad de la notificación a favor del administrado;
un plazo para la notificación electrónica; así como la determinación de
responsables para la notificación de esta modalidad en el OSIPTEL.
40

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2.4 Régimen de publicación de los actos administrativos

La LPAG permite la procedencia, conforme a lo establecido en su Artículo 23º, de esta

forma de notificación a través de dos vías, en el siguiente orden:

En vía principal: Se encuentra dirigido a administrados y/o interesados que, en virtud

de la materia de alcance general, no pueden ser determinados en cuanto a número y
que no han sido apersonados al proceso y no tienen domicilio conocido.

En vía subsidiaria a otras modalidad: Cuando la materia resulta particular, siempre

que la ley lo exija; o cuando la administración se halle ante las siguientes circunstancias
evidenciables e imputables al administrado:

a. Se ignora el domicilio a pesar de indagación, por lo que resulta imposible

practicar otra forma distinta a la publicación, y;

b. Cuando se hubiese practicado las otras modalidades sin resultado; casos en

los que el administrado ha desaparecido, consignó dirección equivocada o se
halle en el extranjero sin dejar representante legal, pese a requerimiento vía
Consulado.

2.5 De la notificación de actos administrativos en el extranjero

Este régimen resulta aplicable tanto a personas naturales como jurídicas que se
encuentran en el extranjero, pero deben ser notificadas con un acto administrativo
emitido en el Perú (Artículo 23.1.2 de la LPAG) no importando la nacionalidad 41
extranjera que posean solo que se hallen domiciliados fuera del Perú (Al respecto,
véase la CONSULTA JURÍDICA Nº 006-2014-JUS/DGDOJ).

En tal sentido, las referidas personas deben ser consideradas como administrado, bajo
la definición del Artículo 51º de la LPAG, que establece como administrado a aquel
que posea derechos o intereses legítimos que puedan ser afectados por la decisión
a adoptarse; más aún en el caso de imputaciones por infracción administrativa (Por
ejemplo: en el supuesto de agentes económicos, nacionales o extranjeros, imputados
por la comisión de conductas anticompetitivas con efecto en nuestro territorio).

En estos casos, antes de hacer uso de la notificación por publicación en vía subsidiaria,
para el administrado que vive en el extranjero, se necesita que previamente se le
requiera señale y/o nombre, mediante vía consular, un representante legal en el Perú,
con la finalidad de dirigir a este último las notificaciones en el Perú.

En el supuesto que el administrado domiciliado en el extranjero no señale un

representante legal en el Perú, pese al requerimiento válidamente efectuado, recién,
la autoridad administrativa podrá realizar la publicación antes anotada en el
territorio peruano —a través del Diario Oficial y uno de mayor circulación nacional—,
constituyéndose dicha publicación en una notificación del acto administrativo
plenamente válida para el ordenamiento jurídico peruano.

Finalmente, cabe precisar que la utilización de la vía consular solo será necesaria
para efectos de requerir al administrado que señale un representante legal en el
Perú. En tal sentido, no será necesario que se realice dicho requerimiento por cada
acto administrativo que se emita durante el trámite del procedimiento, dado que la
finalidad buscada por la norma se entiende cumplida con la realización de un solo
requerimiento. Por lo tanto, los sucesivos actos administrativos podrán ser notificados
mediante publicación, conforme a la normativa.

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3. Dispensa de la notificación

El Artículo 19º de la LPAG establece un régimen de excepción a la obligación de notificar

por parte de la Administración Pública contenida en el Artículo 18º; disponiéndose, en
primer lugar, que aquellos actos emitidos en presencia de los administrados quedan
exentos de notificación; debiéndose celebrar la formalidad de elaborar un acta en
donde conste dicha actuación procedimental y conste la asistencia del administrado.

Asimismo, la norma establece un segundo supuesto exento de notificación, cuando el

administrado tomara conocimiento del acto respectivo a través de su acceso directo
y espontáneo al expediente, recabando una copia del mismo y dejando constancia de
dicha situación en el expediente.

El presente régimen de excepción responde plenamente a la naturaleza del

procedimiento administrativo que se halla inspirado en los principios de celeridad y
eficacia.

4. Procedimiento General de Notificación

4.1 Contenido y plazo de la notificación

De acuerdo a lo establecido por el Artículo 24º de la LPAG, toda notificación debe

contener los siguientes elementos:

42 a. El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.

b. La identificación del procedimiento dentro del cual haya sido
dictado.
c. La autoridad e institución de la cual procede el acto y su dirección.
d. La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si
agotare la vía administrativa.
e. Cuando se trate de una publicación dirigida a terceros, se
agregará, además, cualquier otra información que pueda ser
importante para proteger sus intereses y derechos.
f. La expresión de los recursos que proceden, el órgano ante el cual
deben presentarse los recursos y el plazo para interponerlos.

Resulta importante reiterar la importancia de la notificación, más aún si en virtud

del numeral segundo del Artículo 24º de la LPAG es claro en señalar que si en base
a información errónea, contenida en la notificación, el administrado practica algún
acto procedimental que sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no será
tomado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan.

Lo antes expuesto supone una adecuada respuesta a las situaciones de inducción en

error al administrado; el contenido que las notificaciones debe estar consignado de
la forma más clara y en atención a un pleno conocimiento de los efectos y acciones
a tomar, lo que supone una obligación permanente del funcionario por conocer los
procedimientos y características de estas actuaciones administrativas.

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MODELO DE ESQUEMA DE NOTIFICACIÓN

I) Contenido del acto administrativo (Parte considerativa – motivación +

parte dispositiva – efecto y alcance);
II) Señalar Procedimiento (Administrativo General / Sancionador / Trilateral);
III) Entidad emisora: Organismo, órgano y funcionario;
IV) Fecha de vigencia;
V) El acto agota o no la vía administrativa;
VI) En caso de terceros: Información relevante para hacer el seguimiento
necesario respecto del procedimiento que se siga luego de emitido el acto;
VII) ¿Qué debe hacer el administrado con el acto? ¿A través de que recurso
puede recurrirlo? ¿Cuál es el plazo?

4.2 Término de la distancia

De acuerdo a la LPAG la Administración Pública tiene el plazo de hasta cinco (5) días
para realizar la notificación contado desde la expedición del acto por notificar. En este
extremo resulta fundamental considerar que en virtud del Artículo 135º de la LPAG
al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se agrega el
término de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del administrado dentro del
territorio nacional y el lugar de la unidad de recepción más cercana a aquél facultado
para llevar a cabo la respectiva actuación.

La presente disposición busca ser una respuesta al problema que puede constituir la 43
distancia debido a la extensión territorial de nuestro país y la dificultad en la remisión
de los actos administrativos. En virtud de ello resulta necesario, a fin de preservar los
derechos de los administrados que se encuentran en zonas alejadas o de difícil acceso,
agregar un plazo adicional que cubra la demora en la remisión y efectivo recibo del
acto materia de notificación.

4.3 Vigencia de las notificaciones

El Artículo 25º de la LPAG establece una serie de disposiciones respecto de cuándo

es que surtirán efecto las notificaciones, en virtud de la modalidad utilizada; así se
ha establecido que en el caso de las notificaciones personales surtirá efecto el día que
hubieren sido realizadas. Para el caso de notificaciones cursadas a través de correo
certificado, oficio, correos electrónicos y análogos, el día en que conste haber sido
recibidos.

En el caso de notificaciones a través de publicación, se asume el efecto a partir del día

de la última publicación en el Diario Oficial. Finalmente cuando por disposición legal
expresa, un acto administrativo deba ser notificado personalmente al administrado y
publicado para resguardar derechos o intereses legítimos de terceros no apersonados
o indeterminados, el acto producirá efectos a partir de la última notificación.

4.4 Notificaciones defectuosas y su saneamiento

Es posible que la Administración Pública al momento de realizar las notificaciones

omita el cumplimiento de alguna formalidad y/o requisito que el ordenamiento jurídico
establezca; ante dicho supuesto nuestra LPAG establece la posibilidad de subsanación
de omisiones a través de una nueva disposición que haga efectiva la notificación pero
de forma correcta, sin perjuicio del administrado.

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Resulta necesario señalar que ante notificaciones cuestionadas por los administrados,
la Administración Pública debe verificar si resulta estimable o no, ya sea para proceder
con la subsanación o entender que la notificación fue realizada correctamente;
operando, en ese supuesto, todos los efectos del acto administrativo desde la
notificación.

El Artículo 27º de la LPAG establece un Régimen de Saneamiento de notificaciones

defectuosas preponderantemente a favor de la eficacia del acto administrativo; así,
señala en su numeral primero que la notificación defectuosa, por omisión de alguno
de los requisitos de contenido establecidos en el Artículo 24º, surte efectos legales a
partir de la fecha en que el administrado manifiesta haberla recibido, salvo prueba en
contrario.

Asimismo, el Numeral 2 del Artículo 27º de la LPAG establece una convalidación tácita
por parte del administrado, respecto de la notificación defectuosa; al realizar estas
actuaciones procedimentales que hagan suponer a la Administración Pública que
conoció del contenido y alcance del acto administrativo que se le notificara. Resulta
también una prueba de convalidación la interposición del recurso que corresponda al
acto administrativo notificado de forma defectuosa.

Finalmente, se debe señalar en cuanto a las notificaciones y el silencio administrativo,

que el Artículo 188º de la LPAG es claro al establecer que los procedimientos
administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedan automáticamente
aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido
o máximo, considerando incluso el plazo de cinco (5) días adicionales para notificar, la
44 entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo.

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ANEXO 1

FLUOGRAMA PARA EL PROCEDIMIENTO DE NOTIFICACIÓN DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS

¿CÓMO NOTIFICAR?

MODALIDADES
CONTENIDO: PLAZO:
NOTIFICACIÓN (Orden de prelación y de
Hasta 5 días
uso complementario
* Acto administrativo. hábiles desde
cuando corresponda)
* Identificación del emitido el acto
procedimiento. 1
* Autoridad de la que
procede el acto.
Obligación de notificar * Vigencia del acto y
por parte de las efecto PERSONAL
entidades * Recursos, órganos y
plazos para oponerse

X al acto administrativo 2

NOTIFICACIÓN DISPENSA DE MEDIOS

ALTERNATIVOS
DEFECTUOSA NOTIFICACIÓN

3
VÍA PRINCIPAL
45

* Emisión del acto en PUBLICACIÓN

SUBSANACIÓN
presencia del administrado
* Conocimiento por acceso VÍA SUBISIDIARIA
al expediente

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ANEXO 2

FLUJOGRAMA PARA EL USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS EN

LA NOTIFICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

¿CÓMO NOTIFIC@R?

CONTENIDO: PLAZO: Necesaria aceptación

NOTIFICACIÓN Hasta 5 días del
CORREO * Acto administrativo. hábiles desde Administrado
* Identificación del emitido el acto
procedimiento.
* Autoridad de la que No disposición en
procede el acto. normas especiales que
Obligación impone a * Vigencia del acto y impida esta
efecto notificación
todos los órganos de la
* Recursos, órganos y
entidad plazos para oponerse
al acto administrativo

NOTIFICACIÓN DISPENSA DE IMPORTANTE:

DEFECTUOSA NOTIFICACIÓN
46 Resulta relevante que las
administraciones dejen en claro
las obligaciones del
administrado en este sistema de
SUBSANACIÓN * Emisión del acto en presencia del
notificación; así como un horario
administrado
* Conocimiento por acceso al de notificación y los
expediente responsables de la notificación

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ANEXO 3

GUÍA SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE NOTIFICACIÓN EN 20 PREGUNTAS

1. ¿Cuál es el plazo que las entidades tienen para notificar?

El plazo es de, a más tardar, cinco (05) días hábiles; contados a partir de la
expedición del acto que se notifique.

2. ¿Y si el administrado se encuentra en provincia?

Debe considerarse dentro de los plazos el término de la distancia fijado para

cada ciudad del país. (Véase RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Nº 1325-CME-
PJ).

3. ¿Qué actos no resulta necesario notificar?

A. Aquellos que hayan sido emitidos en presencia del administrado.

FORMALIDAD: Es necesario que exista un acta de esta situación

procedimental donde conste la asistencia del administrado.

B. Aquellos que el administrado tomó conocimiento mediante el acceso a su 47

expediente.

FORMALIDAD: El administrado deberá recabar una copia, debiéndose

dejar constancia de ello en el expediente.

4. ¿Qué modalidades pueden utilizar las entidades para notificar un acto

administrativo?

Debemos recordar que las modalidades deben seguirse en el orden establecido,

no pudiendo suplirse una con otra. Sin embargo, sí resulta posible acudir
complementariamente a unas u otras para garantizar una notificación eficaz.

Las modalidades son:

A. Notificación personal
B. A través de medios alternativos
C. Por publicación

5. ¿Se puede notificar al administrado a una dirección electrónica?

Sí, se pueden realizar notificaciones electrónicas. Sin embargo, es necesario

que se den dos condiciones:

i) La primera de ellas es que la dirección electrónica debe constar en el

expediente;

ii) La segunda supone que el administrado haya dado su autorización

expresa para ello.

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NOTA: Para este caso no resulta aplicable el orden de prelación señalado en la

pregunta anterior.

RECOMENDACIÓN: Resulta importante que las entidades de la Administración

Pública puedan establecer a través de normas internas (Directivas o
Lineamientos) las condiciones en las que se dará este tipo de notificación así
como los órganos encargados de la supervisión.

6. ¿Dónde debo realizar la notificación personal?

Esta se debe hacer en el domicilio del administrado que conste en el expediente,

o en el último domicilio que la persona a quien deba notificar haya señalado
ante el órgano administrativo en otro procedimiento análogo en la propia
entidad dentro del último año.

7. ¿Qué sucede si el administrado no ha indicado un domicilio o el que dio

no existe?

Se deberá verificar en la RENIEC la dirección que figura en el Documento

Nacional de Identidad (DNI) del administrado.

8. ¿Y qué ocurre si aún con la Dirección no es posible ubicar al administrado?

Se podrá, subsidiariamente, usar la publicación siempre que se presenten

estos dos supuestos:
48
A. Se ignora la dirección exacta del administrado, pese a la indagación
realizada y es impracticable cualquier otra modalidad de notificación
preferente (por ejemplo, no se pueden usar medios alternativos pues se
desconocen los datos del administrado).

B. Cuando se intentó con otra modalidad y no resultó; ya sea porque la persona

está no habida, el domicilio que señaló es equivocado o se encuentra en
el extranjero, y en este último caso no se nombró representante, pese a
habérsele requerido a través del Consulado respectivo.

9. ¿Qué información debemos consignar en el acto de notificación personal?

En ese acto, una vez entregada la copia del acto notificado, se deberá consignar
lo siguiente:

A. Fecha y hora en que se efectúa la notificación.

B. Nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia.

10. ¿Qué pasa si la persona se niega a firmar o recibir copia del acto notificado?

Se deberá dejar constancia de ello en el acta, teniéndose por bien notificado.

FORMALIDAD: En este supuesto es importante dejar constancia en la

notificación las características del lugar donde se notificó.

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11. ¿Y si no se encuentra en el domicilio al mismo administrado?

La notificación se podrá realizar a su representante legal; y si este no se

encontrara podrá realizarse con la persona que se encuentre en dicho domicilio,
dejándose constancia de su nombre, documento de identidad y de su relación
con el administrado.

12. Si no se encuentra a nadie en el domicilio, ¿Qué se debe hacer?

El notificador, debe dejar constancia de ello en el acta y colocar un aviso en

dicho domicilio indicando la nueva fecha en la que se realizará la notificación.

13. ¿Qué sucede en caso se regrese al domicilio y tampoco pudiera entregar

directamente la notificación en esa nueva fecha?

En esta ocasión se deberá dejar debajo de la puerta un acta conjuntamente con

la notificación; copia de los cuales, serán incorporados en el expediente.

14. ¿Qué sucede si la entidad se encuentra en la situación de la pregunta 11,

pero la persona que se halla en el domicilio es menor de edad?

Es necesario que en este supuesto se opte por la respuesta a la pregunta 12;

la que podría ir acompañada de una indicación verbal dependiendo de la edad
del menor, dejando constancia de ello en el acta.

15. ¿Cómo debe realizarse la notificación a un administrado que se encuentra 49

en el extranjero?

Se inicia con una solicitud a través del Consulado para que el administrado
que se encuentre en el extranjero señale un representante en nuestro territorio.
Al hacerlo, se deberán dirigir todas las notificaciones al representante que
designe entendiéndose válidas las mismas. Si no respondiera se recurrirá en
vía subsidiaria a la publicación, conforme lo indicado en la respuesta a la
pregunta 8.

16. ¿Cuándo se debe recurrir a la modalidad de notificación por publicación

de forma o en vía principal?

Se utiliza cuando las entidades deben notificar actos administrativos que

fijan disposiciones de carácter general; o actos administrativos que interesan
a un número indeterminado de administrados; los que no forman parte del
procedimiento y no tienen domicilio conocido.

17. ¿Cómo se notifica un acto administrativo que interesa a una pluralidad de

interesados que sí se encuentran determinados?

Si son varios sus destinatarios, el acto se notifica personalmente a todos,

salvo que todos ellos tengan un representante o fijen un domicilio común para
notificar; situación en la que se notificará pero en la dirección única.

18. ¿Qué sucede si la entidad debe notificar a un grupo de personas que han
planteado una sola solicitud con derecho común?

Si son más de diez personas, la notificación deberá hacerla con quien encabeza
el escrito inicial, indicándole que transmita la decisión al resto del grupo.

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en el ordenamiento jurídico peruano

19. ¿Qué debe contener la notificación?

La notificación debe contener lo siguiente:

A) El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación;

B) La identificación del procedimiento dentro del cual haya sido dictado;

C) La autoridad e institución de la cual procede el acto y su dirección;

D) La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si agotare la

vía administrativa;

E) Cuando se trate de una publicación dirigida a terceros, se agregará además

cualquier otra información que pueda ser importante para proteger sus
intereses y derechos;

F) La expresión de los recursos que proceden, el órgano ante el cual deben

presentarse los recursos y el plazo para interponerlos.

20. ¿Qué sucedería si se ha consignado información errónea en la notificación?

Si en base a esa información el administrado practicara algún acto procedimental

y este es rechazado por la entidad; el tiempo transcurrido no será tomado en
cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan.
50

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en el ordenamiento jurídico peruano

BIBLIOGRAFÍA

BENAVENTE CHORRES, Hesbert, “La notificación como condición de eficacia de los

actos administrativos. Con especial referencia al derecho administrativo peruano”. En:
Opinión Jurídica, Universidad de Medellín, vol. 8, núm. 15, enero-junio, 2009, págs.
29-44.

DANÓS ORDÓNEZ, Jorge, “Régimen de la Nulidad de los Actos Administrativos en la

Nueva Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General”, en: Comentarios a
la Ley de Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte, Ara Editores, Lima,
2003, págs. 220-268.

DANÓS ORDÓNEZ, Jorge, “¿Constituye el acto administrativo fuente del derecho

en el ordenamiento jurídico peruano?”, en: Revista de Derecho Administrativo:
Procedimiento Administrativo, Círculo de Derecho Administrativo, Lima, 2010, págs.
21-37.

MARTÍN TIRADO, Richard, “Del régimen jurídico de los actos administrativos”, en:
Sobre la Ley de Procedimiento Administrativo General, UPC, Lima, 2009, págs. 127-
171.

MARTÍN MATEO, Ramón, “El Derecho Administrativo”, en: Manual de Derecho

Administrativo, Editorial Aranzadi, Navarra, 2004, págs. 227-271.

MINISTERIO DE JUSTICIA DEL PERÚ, “Guía sobre la aplicación del Principio- Derecho
del Debido Proceso en los procedimientos administrativos“, Lima, 2013. 51
MORÓN URBINA, Juan Carlos, “El Nuevo Régimen de los Actos Administrativos en
la Ley Nº 27444”, en: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General,
Segunda Parte, Ara Editores, Lima, 2003, págs. 131-172.

INFORMES Y DOCUMENTOS – MINJUS

(Disponibles en: www.minjus.gob.pe)

Consulta Jurídica Nº 006-2014-JUS/DGDOJ. – Notificación de actos administrativos

a personas en el extranjero.

Informe Jurídico Nº 009-2013-JUS/DGDOJ.- Suspensión de procedimiento.

Informe Legal Nº 31-2012-JUS DNAJ.- Ejecución de obligaciones.

Informe Legal Nº 35-2012-JUS-DNAJ.- Procedimiento de notificación por correo

electrónico.

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Este libro se terminó de imprimir
en los talleres gráficos de
LITHO & ARTE SAC
Jr. Iquique Nº 046 - Breña
Mayo de 2014
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Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos

www.minjus.gob.pe
spij.minjus.gob.pe
 CURSO “VALIDEZ Y NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO”

UNIDAD III: NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

 La Nulidad de los Actos Administrativos Autor: Ricardo Salazar

Chávez
La Nulidad de los Actos
Administrativos
Ricardo Salazar Chávez
2014
Nulidad del Acto Administrativo

(reglas de invalidez de los actos

administrativos)
 Nulidad del Acto Administrativo
Precisión Conceptual
• La Ley 27444 utiliza la expresión Nulidad del
Acto Administrativo, pero no en todos los
casos la solución es la nulidad, sino que
existen otras soluciones como la anulabilidad
y la conservación del acto.
• Por ello es preferible utilizar la expresión
Invalidez del acto Administrativo.
 Nulidad de los Actos
Administrativos

• Existen cuatro figuras sobre la materia:

- Inexistencia del Acto
- Nulidad de Pleno Derecho
- Anulabilidad
- Conservación del Acto.

ricardo salazar chávez

ricardo salazar chávez

Esquema del Procedimiento Administrativo

(para Acto Administrativo)

Acto Visto:
El expediente N°
Administrativo 123- 2001
Actuaciones CONSIDERANDO:
Motivo 2 Que, Informe 1 dice
Clases:
(Informe 2) sí
- Actuaciones de trámite Que, Informe 2,
- Actuaciones que configuran motivo dice sí
En aplicación de la
Iniciativa
-Por petición
Ley N° 26850,
-De Oficio
Iniciación
SE RESUELVE:
Motivo 1 Artículo 1°.-
(Informe 1) Otórgase la
Autorización
Firma
ricardo salazar chávez

Esquema del Procedimiento Administrativo

(para Acto Administrativo)

Visto:
El expediente N°
123- 2001

CONSIDERANDO:
Que, Informe 1 dice
sí
Que, Informe 2,
dice sí
En aplicación de la
Ley N° 26850,

SE RESUELVE:
Artículo 1°.-
Otórgase la
Autorización
Firma
Nulidad de Pleno Derecho

Acto
Administrativo
 Anulabilidad

Acto
Administrativo

Tercero de Buena Fe
que adquiere derechos
Conservación del Acto

Acto
Administrativo
 Nulidad de los Actos
Administrativos
• La legislación anterior únicamente
consideraba la nulidad de pleno derecho.
• La Ley 27444 considera como principio la
nulidad de pleno derecho y acepta como
excepciones la anulabilidad y la conservación
del acto. No considera la inexistencia del acto.

ricardo salazar chávez

 Nulidad de los Actos
Administrativos
• Validez del Acto Administrativo.- Es válido el
acto administrativo dictado conforme al
ordenamiento jurídico. (art. 8°)
• Presunción de Validez.- Todo acto
administrativo se considera válido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por
autoridad administrativa o jurisdiccional,
según corresponda (art. 9°)

ricardo salazar chávez

Causales de Nulidad de los Actos
Administrativos
• Son vicios que causan la nulidad de pleno
derecho:
- La contravención a la Constitución, a las
leyes o a las normas reglamentarias (inc.
1). -
Defecto u omisión de algunos de sus
requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de
conservación del acto a que se refiere el
artículo 14° (inc. 2). ricardo salazar chávez
 Causales de Nulidad de los Actos
Administrativos
• - Los actos expresos o los que resulten como
consecuencia de la aprobación automática o por
silencio administrativo positivo, cuando son
contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no
se cumplen con los requisitos, documentación o
trámites esenciales (inc. 3).
- Los actos constitutivos de infracción penal, o
que se dicten como consecuencia de la misma
(inc. 4).

ricardo salazar chávez

 Conservación del Acto Administrativo

• Prevalece la conservación del acto cuando el

vicio por el incumplimiento de sus elementos
de validez no sea trascendente, -
procediéndose a su enmienda por la propia
entidad emisora.

ricardo salazar chávez

 Conservación del Acto Administrativo
• Son actos afectados por vicios no trascendentes:
- Cuyo contenido sea impreciso o incongruente
con las cuestiones surgidas en la motivación
(14.2.1).
- Emitido con una motivación insuficiente o
parcial (14.2.2).
- Emitido con infracción a las formalidades no
esenciales del procedimiento considerando como
tales aquellas cuya realización correcta no hubiera
impedido o cambiado el sentido de la decisión
final en aspecto importantes, o cuyo
incumplimiento no afectase el debido proceso del
administrado (14.2.3). ricardo salazar chávez
 ricardo salazar chávez

Conservación del Acto Administrativo

• - Cuando se concluya indudablemente de cualquier

otro modo que el acto hubiese tenido el mismo
contenido, de no haberse producido el vicio (14.2.4).
- Emitidos con omisión de documentación no
esencial (14.2.5).
• No obstante la conservación del acto, subsiste la
responsabilidad administrativa de quien emite el
acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin
pedido de parte y antes de su ejecución (14.3).
 Efectos de la declaración de
Nulidad
• Tendrá efecto declarativo y retroactivo a la
fecha del acto, salvo derecho adquiridos de
buena fe por terceros, en cuyo caso operará a
futuro (12.1). (Anulabilidad)
• Los administrados no están obligados a su
cumplimiento y los servidores públicos
deberán oponerse a la ejecución, fundando y
motivando su negativa (12.2).

ricardo salazar chávez

 Efectos de la declaración de
Nulidad
• En caso que el acto se hubiera consumado o
sea imposible retrotraer sus efectos, sólo dará
lugar a la responsabilidad de quien dictó el
acto y en su caso, a la indemnización para el
afectado (12.3).

ricardo salazar chávez

 Alcances de la Nulidad
• La nulidad sólo implica la de los sucesivos
en el procedimiento, cuando estén
vinculados a él (13.1).
• La nulidad parcial no alcanza a las otras
partes que resulten independientes de la
parte nula,
- salvo que sea su consecuencia,
- ni impide la producción de efectos para
los cuales no obstante el acto puede se
idóneo, -- salvo disposición legal en
contrario (13.2).
ricardo salazar chávez
 Alcances de la Nulidad
• Quien declara la nulidad, dispone la
conservación de aquellas actuaciones o
trámites cuyo contenido hubiera permanecido
igual de no haberse incurrido en el vicio
(13.3).

ricardo salazar chávez

ricardo salazar chávez

Esquema del Procedimiento Administrativo

(para Acto Administrativo)

Visto:
El expediente N°
123- 2001

CONSIDERANDO:
Que, Informe 1 dice
sí
Que, Informe 2,
dice sí
En aplicación de la
Ley N° 26850,

SE RESUELVE:
Artículo 1°.-
Otórgase la
Autorización
Firma
 Nulidad de los Actos
Administrativos

• La resolución que declara la nulidad, además

dispondrá lo conveniente para hacer efectiva
la responsabilidad del emisor del acto inválido
(11.3).

ricardo salazar chávez

 Nulidad de los Actos
Administrativos
• No se debe confundir entre la Nulidad que se
declara con motivo de la interposición de un
recurso administrativo y la Nulidad que se
declara de oficio.

ricardo salazar chávez

 Independencia de los Vicios del
Acto Administrativo
• Los vicios incurridos en la ejecución de un acto
administrativo, o en su notificación a los
administrados, son independientes de su
validez (15°).

ricardo salazar chávez

 Nulidad de Pleno Derecho, Anulabilidad y
Conservación del Acto

Nulidad de Pleno Anulabilidad Conservación del Acto

Derecho
Es por causal de invalidez Es por causal de invalidez Es por causal de invalidez
grave, por lo que no es grave, por lo que no es leve, por lo que se puede
posible subsanar posible subsanar subsanar
Puede haber, incluso, Un tercero de buena fe
tercero de buena fe, pero adquirió derechos y el
no se puede mantener posible protegerlo.
efectos, dad la gravedad.
La declaración de nulidad Se declara la invalidez del Se declara la invalidez del
de pleno derecho acto y éste deja de existir acto y se dispone corregir
retrotrae todo hasta el y producir efectos en lo ilegalmente efectuado
momento previo a la adelante, conservándose y, hecha esta corrección,
causal los efectos producidos el acto se conserva y
anteriormente a favor del sigue produciendo sus
tercero de buena fe efectos.
DECLARACIÓN DE NULIDAD (invalidez)
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
 MODALIDADES
• I.- Declaración de Nulidad del Acto
Administrativo en sede administrativa con
Motivo de la Interposición de un Recurso
Administrativo.
• II.- Declaración de Oficio de la Nulidad del
Acto Administrativo en sede administrativa.
• III.- Declaración de Nulidad del Acto
Administrativo en sede judicial con Motivo
de la Interposición de una Acción
Contencioso-administrativa.
Nulidad con motivo de Recurso
Administrativo
Nulidad (invalidez) con motivo de
Recurso Administrativo
• El administrado sólo puede invocar la nulidad del
acto administrativo al interponer el Recurso
Administrativo (art. 11°, inciso 11.1 Ley 27444).
• La autoridad que resuelve el recurso
administrativo, además de declarar la nulidad,
debe pronunciarse sobre el fondo del asunto,
salvo que no tenga elementos de juicio
suficientes, en cuyo caso retrotraerá el
procedimiento al momento en que se produjo el
vicio (art. 217°, inciso 217.2)
 Nulidad (invalidez) con motivo de
Recurso Administrativo
• La autoridad que resuelve el recurso
administrativo puede declarar la anulabilidad
(art. 12°, inciso 12.1) o la conservación del
acto administrativo (art. 14°).
 Recurso de Recurso de Recurso de
Solicitud de Facultad de
Solicitud de reconsideraci Apelación Revisión Facultad de Facultad de
interés formular
interés ón (Artículo (Artículo (Artículo solicitar formular
general de la peticiones de
particular 208° - Ley 209° - Ley N° 210° - Ley N° información consultas
Derecho de colectividad gracia
Derecho de Derecho de (Artículo 27444) 27444) 27444) (Artículo (Artículo
Petición (Artículo (Artículo
petición petición 107° - Ley N° 110° - Ley N° 111° - Ley N°
funciones 108° - Ley N° 112° - Ley N°
legislativa constitucional Espe
Legisla Jurisdic
27444) 27444) 27444)
especiales 27444) FACULTAD DE CONTRADICCIÓN 27444)
tiva cional
ciales ADMINISTRATIVA (Artículo 109° - Ley
N° 27444)

Derecho de Petición Administrativa (Artículo 106° - Ley N° 27444)

DERECHO CONSTITUCIONAL DE PETICIÓN (Artículo 2° inciso 20 de la Constitución)

 Fundamento de los Recursos
• Los Recursos Administrativos se fundamentan
en la Facultad de Contradicción, señalada en
los artículos 109° y 206° de la Ley 27444.
• Precisión sobre interpretación del artículo
206.|1 de la Ley. Referencia es al art. 109°.
 RECURSOS ADMINISTRATIVOS
• No se debe confundir los recursos
administrativos con figuras como las
siguientes:
• Petición (106° 27444).
• Denuncia (105° 27444).
• Revocación (203° 27444).
• Queja (158° 27444).
• Corrección de Error (201° 27444).
• Nulidad de Acto Administrativo (202° 27444).
ricardo salazar chávez
 Lo que se puede impugnar
• 1.- Actos Administrativos Definitivos, (Impugnación
directa)
• 2.- Actos de Trámite que determinen la imposibilidad
de continuar el procedimiento o produzcan
indefensión. (Impugnación directa),
• 3.- Actos de trámite. (Su impugnación es considerada
al emitirse el acto administrativo definitivo, Se los
impugna al impugnar éste.).
• 4.- No procede impugnar los señalados en el art.
206.3 de la Ley.
 RECURSOS ADMINISTRATIVOS
• Conforme al Artículo 207° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, los
únicos recursos ADMINISTRATIVOS son:
• Reconsideración.
• Apelación .
• Revisión.

ricardo salazar chávez

 Lo que se discute en la Reconsideración
A.- En los procedimientos de B.- En los procedimientos de
dos o tres instancias: única instancia:
Se discute sobre hechos b.1.- Se discute sobre hechos
preexistentes que no fueron preexistentes que no fueron
considerados al emitirse el
considerados al emitirse el
primer acto administrativo.
primer acto administrativo.
Para el efecto es necesario
Para el efecto es necesario presentar u ofrecer nueva
presentar u ofrecer nueva prueba.
prueba. b.2.- Se puede discutir sobre
diferente interpretación de los
hechos.
b.3.- Se puede discutir sobre
cuestiones de puro derecho
(vigencia de la norma o
interpretación de la norma)
 Lo que se discute en la Apelación y en la
Revisión
En ambos casos se discute sobre uno o ambos de los
siguientes aspectos:

A.- Diferente interpretación de B.- Cuestiones de puro

los hechos derecho.
(diferente interpretación Usualmente referido a:
sobre las pruebas b.1.- Vigencia de la norma .
producidas). b.2.- Interpretación de la
norma.
 Acto Acto Vía
Acto Cont
2 3 Tres
reconsideración 1’ 15 15
meses Adm
30 apelación 30 Revisión 30
Acto
15
1
Vía
Acto Acto Tres Cont
2 15 3 meses Adm
apelación 30 Revisión 30

Procedimiento Administrativo
de tres instancias
 Acto Vía
Acto Tres Cont
2
reconsideración 1’ 15 meses Adm
30 apelación 30
Acto
15
1
Vía
Acto Tres Cont
2 meses Adm
apelación 30

Procedimiento administrativo
de dos instancias
 Vía
Acto Acto Tres Cont
1 15 1’ meses Adm
reconsideración 30

Vía
Tres Cont
meses Adm

Procedimiento Administrativo
de Única Instancia
NULIDAD DE OFICIO
 Dos supuestos
• A.- ORGANOS EN GENERAL QUE NO SON
CONSEJOS O TRIBUNALES REGIDOS POR
LEYES ESPECIALES
• B.- CONSEJOS O TRIBUNALES REGIDOS POR
LEYES ESPECIALES
A.- ORGANOS EN GENERAL QUE NO SON CONSEJOS O
TRIBUNALES REGIDOS POR LEYES ESPECIALES

• Se distinguen dos situaciones: -

A.1.- Cuando el órgano que emitió el acto
administrativo está sometido a subordinación
jerárquica. - A.2.- Cuando
el órgano que emitió el acto administrativo no
está sometido a subordinación jerárquica.
 A.1.- Cuando el órgano que emitió el acto
administrativo está sometido a subordinación
jerárquica
(ORGANOS EN GENERAL QUE NO SON CONSEJOS O TRIBUNALES REGIDOS POR LEYES ESPECIALES)

• En este caso la declaración de nulidad la

realiza el órgano jerárquicamente superior
del órgano que emitió el acto nulo.
• Precisión: el inmediatamente superior.
El órgano inmediatamente superior
declara la nulidad

Órgano que
declara la
3
nulidad

Órgano que
Órgano que
2 emitió el
2 declara la
acto nulo
nulidad

Órgano que
1 emitió el 1
acto nulo
 Tiempo para Declarar de Oficio la
Día de
Nulidad del Acto
emisión
del acto
(A)

Plazo total para declarar de

oficio la nulidad del acto
administrativo (A+B+C+D)

Período Plazo para Horizonte de tiempo para declarar Plazo para interponer
de noti- impugnar de oficio la nulidad del acto (un año la acción contencioso -
ficación el acto (15 después del día en que quedaría administrativa ante el
(variable) días) consentido el acto) Poder Judicial (dos años)
(B)
(C) (D) (E)
 A.2.- Cuando el órgano que emitió el acto
administrativo no está sometido a
subordinación jerárquica
(ORGANOS EN GENERAL QUE NO SON CONSEJOS O TRIBUNALES REGIDOS POR LEYES ESPECIALES)

• En este caso, el mismo órgano que emitió el

acto nulo declara la nulidad del mismo.
• Puede ser un órgano que es única instancia;
un órgano que es segunda y última
instancia; o un órgano que es tercera y
última instancia.
Declaración de Nulidad del Acto Administrativo
por el mismo órgano que lo emitió

(I) (II) (III)

 Tiempo para Declarar de Oficio la
Día de
Nulidad del Acto
emisión
del acto
(A)

Plazo total para declarar de

oficio la nulidad del acto
administrativo (A+B+C+D)

Período Plazo para Horizonte de tiempo para declarar Plazo para interponer
de noti- impugnar de oficio la nulidad del acto (un año la acción contencioso -
ficación el acto (tres después del día en que quedaría administrativa ante el
(variable) meses) consentido el acto) Poder Judicial (dos años)
(B)
(C) (D) (E)
 B.- CONSEJOS O TRIBUNALES
REGIDOS POR LEYES ESPECIALES

(antes y después del Decreto

Legislativo 1029)
 B.- CONSEJOS O TRIBUNALES REGIDOS POR LEYES ESPECIALES
(antes de Decreto Legislativo 1029)

• En este caso, el órgano que emitió el acto

puede promover la interposición de la acción
contencioso-administrativa ante el Poder
Judicial para que se declare la nulidad del
acto.
• El órgano puede ser de única instancia, de
segunda y última instancia o de tercera y
última instancia.
 El Mismo Órgano que emitió el acto nulo promueve la
interposición de la acción contencioso-administrativa para
que se declare la nulidad del acto

Antes del
Decreto
Legislativo 1029.

(I) (II) (III)

 Tiempo para solicitar al Poder Judicial
Día de
declarar la Nulidad del Acto
emisión
del acto Antes del Decreto
(A) Legislativo 1029.

Plazo total para interponer la acción contencioso-administrativa solicitando

la nulidad del acto administrativo (A+B+C+D)

Período Plazo para Plazo para interponer

de noti- impugnar la acción contencioso -
ficación el acto (tres administrativa ante el
(variable) meses) Poder Judicial (tres años)
(B)
(C) (D)
 B.- CONSEJOS O TRIBUNALES REGIDOS POR LEYES ESPECIALES
(desde el Decreto Legislativo 1029)

• El órgano puede ser de única instancia, de segunda y última

instancia o de tercera y última instancia.
• En este caso, indistintamente puede actuarse de una de las
siguientes dos maneras:
b.1.- El mismo consejo o tribunal que emitió el acto puede
declarar de oficio la nulidad del acto. Para el efecto el plazo
es de un año contado desde la fecha en que el acto es
notificado al administrado. Se exige unanimidad.
b.2.- El titular de la Entidad (no necesariamente coincide con
el consejo o tribunal que emitió el acto) puede demandar la
nulidad del acto ante el Poder Judicial, vía el proceso
contencioso administrativo. El plazo para el efecto es de
tres años siguientes de notificado el acto emitido por el
consejo o tribunal
b.1.- El mismo órgano que emitió el acto
declara de oficio la nulidad del acto

Desde el
Decreto
Legislativo 1029.

(I) (II) (III)

 Tiempo para Declarar de Oficio la Nulidad
Día de
del Acto
emisión
del acto Desde el
(A) Decreto
Legislativo 1029.

Plazo total para que el mismo consejo

o tribunal declare de oficio la nulidad
del acto que emitió (A+B+C)

Plazo para que el

Período consejo o tribunal declare
de noti- la nulidad del acto que
ficación Emitió (un año)
(variable)
(C)
(B)
b.2.- El titular de la Entidad (no necesariamente
coincide con el consejo o tribunal que emitió el acto)
puede demandar la nulidad del acto ante el Poder
Judicial, vía el proceso contencioso administrativo.

Desde el
Decreto
Legislativo 1029.
 Tiempo para solicitar ante el Poder Judicial la
Declaración de Oficio la Nulidad del Acto
Día de
emisión
del acto Desde el Decreto Legislativo
(A) 1029.

Plazo para que el titular de la Entidad (no necesariamente coincide con el

consejo o tribunal que emitió el acto) demande la declaración de nulidad
del acto ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso administrativo
(A+B+C)

Período Plazo para interponer

de noti- la acción contencioso -
ficación administrativa ante el
(variable)
Poder Judicial (tres años)
(B)
(C)
 Muchas Gracias

Ricardo Salazar Chávez

ricardosalazarchavez@gmail.com