Lectura 1 :

Renán A. Póveda: Recursos Naturales

Recursos naturales

Resumen

Bendecido por una abundante riqueza de recursos naturales, una

geografía única y una gran superficie de territorio, el Perú es uno de los
países más diversos y ricos del mundo en recursos naturales. El país
disfruta de una excepcional combinación de diversidad biológica (es uno
de los doce países megadiversos del mundo), de la octava mayor
extensión forestal del orbe y de grandes reservas pesqueras y recursos
de hidrocarburos y minerales (es uno de los países con más recursos
minerales del planeta). Aunque los recursos naturales han constituido
históricamente el núcleo de la actividad económica peruana, no siempre
han contribuido al desarrollo de una economía diversificada y sólida. Es
más: con frecuencia han sido objeto de una gestión insostenible que ha
provocado ciclos de auge y depresión caracterizados por la caída de
determinados productos (como el guano, el salitre, el caucho y la
anchoveta). Son muchas y muy variadas las causas de estos ciclos, entre
las que se incluyen fallas políticas, de mercado e institucionales, y
amenazas y presiones sobre la base de recursos naturales del país. Este
capítulo proporciona una visión de conjunto y analiza el crecimiento
potencial de los recursos naturales claves, de los problemas y amenazas
críticos y de las alternativas de políticas específicas que garanticen su
uso sostenible. El capítulo se centra principalmente en: (i) la diversidad
biológica; (ii) los bosques; y (iii) la degradación del suelo. Otros
capítulos se ocupan específicamente de la gestión de los recursos
hidricos, mineros y pesqueros.

I. Antecedentes
La economía peruana es altamente dependiente de su rica base de recursos naturales. La
extracción y exportación de sus recursos naturales (minerales, productos agrícolas,
hidrocarburos, caucho, reservas pesqueras y madera) han cumplido un papel esencial en
la historia del desarrollo económico del país e influido sobre su estructura social y
económica. Pero estos recursos no siempre se han empleado para desarrollar una
economía sólida y ampliamente diversificada. Por el contrario, la historia peruana revela
que los productos primarios atraviesan ciclos de auge y depresión seguidos del
agotamiento y destrucción del recurso (Castro 2005). Los bienes que han experimentado
este tipo de ciclos son el guano (entre la década de 1850 y la de 1870), el salitre (1860-
1870), el caucho (1890- 1910) y la anchoveta (1960-1970).
A la mala gestión histórica de productos primarios específicos hay que añadir el
hecho de que los recursos naturales se encuentran actualmente bajo presión. Algunos de
ellos, por ejemplo, están amenazados por diferentes motivos como el aumento de la
emigración hacia el este de la región del Amazonas (oriente), la tala de árboles y la
minería ilegal, la sobrepesca y el desarrollo de carreteras e infraestructuras, arriesgando
aún más a muchas especies en peligro de extinción. Además, hay un problema cada vez
mayor de erosión y de salinización del suelo en la región costera, que afecta a las zonas
agrícolas. Ciertos acontecimientos recientes que han puesto de manifiesto las
consecuencias de la degradación medioambiental y del agotamiento de los recursos
naturales han promovido acciones para fortalecer el modelo de gestión ambiental
peruano. Por ejemplo, los devastadores efectos de los desastres naturales asociados al
fenómeno El Niño en 1998 y la caída de la reserva de merluza y anchoveta han
provocado reacciones institucionales a corto plazo. Del mismo modo, los conflictos
mineros asociados a los pasivos ambientales y a la contaminación han recibido una
amplia cobertura de los medios de comunicación y han llevado a adoptar medidas
concretas tanto al Gobierno (promulgación de la ley sobre pasivos ambientales y de
leyes que decretan el cierre de explotaciones mineras) como a las empresas locales
(acuerdos participativos con las comunidades en fase tan temprana como la de
preexploración). Una mejor gestión de la variada base de recursos naturales del Perú
exige un mejor marco político y normativo, un mayor nivel de recursos para poder
gestionarlos y protegerlos, y un compromiso nacional renovado con la gestión
sostenible de los recursos naturales.

II. La diversidad biológica

La importancia de la biodiversidad en el Perú El Perú está considerado como uno de
los doce países megadiversos del mundo. Alberga 70 por ciento de la diversidad
biológica mundial y múltiples especies endémicas. 1 Es más: el país acoge una
diversidad genética de más de 128 variedades cultivadas de productos agrícolas,
incluida la mayor diversidad mundial de variedades de papa. Aunque los instrumentos
de evaluación económica no ofrecen estimaciones fiables de los
costos asociados a la pérdida de la biodiversidad, el Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA) y la comunidad internacional de donantes consideran que dicha
pérdida es uno de los problemas prioritarios del país (Shack 2006). La diversidad
biológica del Perú es una ventaja comparativa para desarrollar especies comerciales
como la alpaca, la vicuña, los peces tropicales, el pecarí (para obtener carne y cuero),
así como las nueces del Brasil, las orquídeas y las plantas medicinales. Aunque estas
últimas no tienen el mismo potencial comercial que otros cultivos como la papa o el
maíz, constituyen la base de una actividad agrícola más diversificada capaz de
contribuir al desarrollo económico sostenible del país y a la lucha contra la pobreza.
Además, el elevado grado de endemismo y las amenazas existentes han impulsado que
algunos ecosistemas peruanos hayan sido declarados zonas críticas de biodiversidad.

1
El Perú alberga dentro de sus fronteras unas 25 mil especies vegetales, 460 especies de mamíferos,
1.710 especies de aves (19 por ciento del total mundial y el segundo puesto mundial detrás de
Colombia), 297 especies de reptiles (el octavo puesto mundial), 315 especies de anfibios (el cuarto
puesto mundial) y casi 1.600 especies de peces. Además, el endemismo de las especies peruanas es muy
elevado, con al menos 6.288 especies endémicas, 5.528 de las cuales son especies de flora y 760 de
fauna (véase Sánchez Huamán y otros 2005).
 Se han hecho numerosos intentos por establecer bases de datos y monitorear la
diversidad biológica en distintos espacios frágiles, pero la mayoría de ellos han sido
dispersos y no coordinados entre las distintas fuentes. Los datos sobre el estado de la
biodiversidad proceden del esfuerzo disperso e independiente de organizaciones no
gubernamentales (ONG), instituciones académicas, fundaciones, proyectos con
financiación externa y programas estatales, y ofrecen una aproximación al estado de la
biodiversidad en el país. El cuadro 1 ilustra los distintos esfuerzos y programas de
supervisión de la diversidad biológica.
Estos esfuerzos dispersos revelan, por ejemplo, que solo otros cuatro países
poseen un número tan grande de especies de aves amenazadas y, dentro de Sudamérica,
solo el Brasil tiene más plantas florales amenazadas. Además, estos esfuerzos han
ayudado al INRENA a elaborar un catálogo de especies amenazadas en el país: (i)
especies en grave peligro de extinción (cinco de mamíferos, doce de aves, cuatro de
reptiles y dos de anfibios); (ii) 71 especies amenazadas; (iii) 116 especies vulnerables; y
(iv) 91 especies casi amenazadas.2

¿Por qué debe preocupar al Gobierno la biodiversidad?

La biodiversidad es importante para la sociedad por muchos motivos. En el nivel
macro, favorece funciones del ecosistema vitales para el planeta, como el ciclo del
carbón y los depósitos carbónicos, los flujos de las aguas superficiales y subterráneas, la
protección y el enriquecimiento de los suelos, y la regulación de la temperatura de la
superficie y del clima local. En el caso del Perú, la diversidad biológica brinda valores
estéticos, científicos, culturales y otros de naturaleza intangible y no monetaria, pero
que sin embargo gozan de un reconocimiento prácticamente universal. La biodiversidad
es fuente de alimentos, fibras, productos farmacéuticos y sustancias químicas, y un
aporte esencial y una fuente de información para la biotecnología. Permite mejorar las
variedades existentes de cosechas y ganadería, y desarrollar otras nuevas. Por último, la
particularidad y belleza de los diversos sistemas ecológicos ofrece una gran variedad de
aprovechamientos recreativos.
Por lo tanto, la rica diversidad biológica del Perú supone un potencial económico
latente. Es más: puede jugar un papel esencial en la lucha contra la pobreza. Las
distintas variedades de papa, por ejemplo, contribuyen significativamente a la seguridad
alimentaria de la nación y constituyen una fuente de ingresos para miles de familias del
ámbito rural (en particular en el altiplano, donde no pueden cosecharse otros productos).
La biodiversidad del Perú también supone una fuente de crecimiento económico futuro
si se realiza una mejor gestión comercial de muchas especies de fauna y flora que tienen
potencial económico. Algunos ejemplos de lo dicho son la alpaca, la vicuña, los peces
tropicales, el pecarí (carne y cuero), las orquídeas, los ingredientes para elaborar
cosméticos naturales y muchos otros. Además, la promoción de destinos turísticos

2
La relación completa de la fauna y la flora en grave peligro de extinción, amenazada y vulnerable, puede
encontrarse en <http://www.inrena.gob.pe/iffs/biodiv/catego_fauna_amenazada.pdf> y en
<http://www.inrena.gob.pe/iffs/iffs_biodiv_catego_flora_silv.htm>.
(como Paracas, Manu, Pacaya Samiria, Huascarán, etcétera) puede generar empleo y
recursos para el país.
El mercado global anual de productos derivados de la biodiversidad (que abarca
productos
agrícolas, alimentos funcionales, productos farmacéuticos y biofarmacéuticos, hierbas
medicinales, semillas y productos cosméticos y de cuidados personales) se ha estimado
recientemente en más de 230 mil millones de dólares (Roca y otros 2004). Las
estimaciones de Chambi (2002) y de otros autores sugieren que la biodiversidad del
Perú posee un considerable valor económico. Si se gestiona adecuadamente, este valor
(el de la biodiversidad silvestre y el de la agrícola) podría convertirse en fuente de
mayor renta nacional y empleo. Junto a la agricultura y al crecimiento de industrias
como el ecoturismo, el Perú posee un notable potencial para mejorar la gestión
comercial de muchos tipos de especies de fauna y de flora (Elgegren y Lee 2006).
Numerosos datos procedentes no solo del Perú, sino también de otros países como el
Brasil, señalan la importancia de la biodiversidad tanto para los sectores tradicionales
(es decir, alimentación, vivienda, combustible) como para los modernos (ecoturismo,
bioprospección, captura de carbono y pago por servicios medioambientales).
Presiones y amenazas

Una de las formas como se ha introducido el establecimiento de prioridades en materia

de biodiversidad a escala mundial es la identificación de áreas críticas (ecosistemas con
un alto nivel de endemismo y muy amenazados). Cuatro de las dieciséis «áreas críticas»
identificadas en Sudamérica pertenecen al Perú: (i) parte de la cordillera del páramo
central; (ii) el bosque seco del Marañón; (iii) los yungas peruanos centrales; y (iv) la
puna andina central (Mittermeir y otros 1999). Además, el Perú es uno de los países
donde se localiza el área crítica de los Andes tropicales. Según Conservation
International, los Andes tropicales son el área crítica más rica y con mayor
biodiversidad del mundo. Aunque algunas zonas de estos se conservan en un estado
razonablemente bueno, la mayor parte del territorio se ha visto afectada por la actividad
humana y ha quedado reducida a pequeños fragmentos de su extensión original. La
combinación del elevado endemismo de todos los grupos de organismos y el alto grado
de amenaza hace de los Andes tropicales la quintaesencia de las áreas críticas, y los
ubica en el primer puesto de la lista de las prioridades de conservación de la
biodiversidad global.
 Recuadro 1. Áreas críticas en el Perú

El páramo central se extiende a través de numerosas cadenas y cimas montañosas desde el sur del
Ecuador hasta el norte del Perú. Esta ecorregión, como otros ecosistemas de páramo, ocupa desde el límite
arbolado, a aproximadamente 3.200 metros de altitud, hasta el límite de nieve perpetua, a cerca de 4.500
metros de altitud. El pastoreo de ganado, la extracción de madera, la quema, la agricultura y la construc -
ción de carreteras son las principales amenazas para este frágil ecosistema. Las especies no endémicas
están empezando a asentarse, y la erosión resultante del exceso de pastoreo también resulta problemática.
El bosque seco del Marañón está situado en el punto en que se encuentran la Cordillera Central de
los Andes y la Cordillera Norte. Este valle seco se halla casi completamente rodeado de exuberantes
cadenas montañosas. Durante mucho tiempo este ecosistema ha estado sometido a una explotación
agrícola intensiva, y buena parte del bosque ribereño seco original se ha perdido. La agricultura (sobre
todo de la palma aceitera), las fincas ganaderas y la tala de los árboles representan en la actualidad graves
amenazas, y la extracción de aceite supone un problema potencial. La caza y captura para el comercio de
animales de compañía (en especial la captura del pachaloro) también supone una amenaza.
Los yungas peruanoscentrales son una ecorregión subtropical, Los drásticos contrastes de altitud
dentro de la ecorregión explican los diferentes paisajes y especies que se encuentran en ella. En la zona
seca los árboles son de hoja caduca, pero el resto de la región posee una densa vegetación de hoja perenne,
incluyendo selva alta. En toda la región hay una gran diversidad de especies, con un elevado endemismo.
Esta ecorregión todavía se conserva relativamente intacta como hábitat, aunque su deforestación va en
aumento. La abrupta naturaleza del paisaje le ha dado cierta protección, pero los recientes asentamientos
humanos y su expansión han despejado ciertas zonas para el pastoreo y la agricultura, en especial de café y
coca ilegal.
La puna andina central es un altiplano que se extiende a lo largo de la columna de los Andes, a
través del Perú y de Bolivia, y llega, hacia el sur, hasta el norte de Chile y la Argentina. Esta ecorregión,
con un régimen de lluvias moderado, se ha degradado a consecuencia del pastoreo de rebaños de llamas
domésticas, alpacas, cabras y ovejas, y del recojo de madera para calentarse. Es preocupante la
introducción de especies invasivas y los incendios no controlados.
Los Andes tropicales son considerados la región m.is rica y con mayor diversidad del mundo (además
del Perú, abarcan parte de Venezuela, Colombia, el Ecuador y Bolivia). Esta ecorregión alberga alrededor
de una sexta parte de toda la vida vegetal en menos de uno por ciento de la superficie de la Tierra.
Aunque una cuarta parte de su hábitat aún se conserva, la región se enfrenta a distintas amenazas (como
la minería, la extracción maderera, la exploración petrolera y las plantaciones de productos narcóticos)
que se extienden a consecuencia del continuo crecimiento de numerosas ciudades dentro de la región. Los
bosques nubosos se enfrentan a una creciente presión procedente de las presas hidroeléctricas y de las
especies invasivas.

Fuentes: National Geographic, Conservation International

http://www.biodiversityhotspor.org/xp/Hotspots/yhttp://www.nationalgeographic.com/wildword/profi
les/terrestrial_nt.html

Son varias las fuentes —Conservation International, WWF, Elegren y Lee 2006,
Banco Mundial 2000— que señalan la deforestación como una de las principales causas
de pérdida de biodiversidad (particularmente en la vertiente oriental de los Andes), ya
que priva a las especies de sus hábitats. Un estudio realizado por el Centro de Datos
para la Conservación de la Universidad Agraria La Molina (CDC) trata de identificar
los vínculos entre la deforestación y la pérdida de biodiversidad potencial en las áreas
cocaleras del país.3 La construcción de carreteras en zonas de bosque tropical, seguida
por la emigración desde las zonas pobres del altiplano hacia el este; la tala ilegal; las
fallas del mercado y de las medidas políticas, que generan incentivos perversos y
fomentan los cultivos de «cortar y quemar» en zonas no aptas para la agricultura; las
minas de oro (en particular en Madre de Dios y Loreto); el cultivo de productos ilegales
(coca y amapola); la sobrepesca; la quema; la introducción de especies exóticas; la
contaminación urbana e industrial de las fuentes de agua; y la falta de conciencia entre
la gente común sobre la importancia de la diversidad biológica para el funcionamiento
del ecosistema y el potencial económico son causas que subyacen a la deforestación y la
pérdida de biodiversidad. La agro-biodiversidad también se encuentra amenazada por
los monocultivos y por la introducción de variedades especializadas que, pese a su
elevada productividad y su contribución a la estabilidad de la alimentación y de los
medios de vida, han provocado el declive de las variedades andinas originarias de raíces
y tubérculos.

El marco institucional y político

El Perú ha establecido un marco institucional y político confiable para resolver los

problemas relativos a la conservación de la biodiversidad. Por ejemplo, el Consejo
Nacional del Ambiente (CONAM), en su calidad de agencia nacional de coordinación,
dirige una iniciativa a escala nacional para crear un sistema de directrices generales
sobre biodiversidad que se aplicaría en 2006 en el ámbito regional, con el objetivo de
compensar la falta de un sistema de monitoreo.4 El INRENA, creado en 1993, se
encarga en la actualidad de: (i) gestionar los bosques de propiedad pública; (ii)
supervisar 61 áreas naturales protegidas; (iii) monitorear las exportaciones de animales
salvajes y las empresas lucrativas de cría en cautividad; (iv) controlar el comercio ilegal
de flora y fauna; (v) fomentar la gestión sostenible de los suelos y los recursos hídricos
de la nación; y (vi) apoyar las evaluaciones de impacto ambiental de las diversas
actividades económicas en las zonas rurales. Además, la Dirección de Conservación de
la Biodiversidad del INRENA es el órgano competente para supervisar el cumplimiento
3
Un estudio que relaciona la deforestación con la pérdida de diversidad biológica, realizado en 2004 por
el CDC en tres zonas cocaleras de la Amazonía peruana (Huallaga, Pachitea- Aguaytía y Apurímac),
revela que de las 7,9 millones de hectáreas estudiadas, 31,4 por ciento (alrededor de 2,5 millones de
hectáreas) pueden considerarse de un «elevado valor de conservación», basándose en una serie de
criterios sobre biodiversidad y paisaje.
4
Este programa se aplicará en un principio en el departamento de Loreto, donde el Instituto de
Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP) ha sido pionero en la aplicación de un sistema regional
de monitoreo de la biodiversidad. Se trata, además, de un ejercicio multilateral en el que participarán la
Universidad Nacional Amazónica, el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(SINANPE) del INRENA, la Dirección de Conservación de la Biodiversidad, el Servicio Nacional de
Seguridad Agraria (SENASA), el Instituto Nacional de Investigación y Extensión Agraria (INIA), entre
otros.
por el Perú de tres tratados internacionales relativos a la conservación de la
biodiversidad: (i) la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES); (ii) la Convenio sobre la Diversidad
Biológica; y (iii) la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de
Animales Silvestres. Es un hecho conocido que el INRENA y el CONAM no cuentan
con la cantidad de personal necesaria y que sus recursos son limitados para afrontar los
grandes retos que plantea la conservación de la biodiversidad.
La agenda de la conservación de la biodiversidad ha estado en gran medida en
manos de la comunidad de donantes, que ha aportado el mayor volumen de recursos en
materia medioambiental (67 por ciento del total de las donaciones y transferencias para
la conservación de la biodiversidad). Además, el movimiento conservacionista peruano
es considerado como uno de los más importantes del mundo (hay un sólido y activo
movimiento de ONG conservacionistas locales) y procede en su mayoría de los bien
estructurados programas de formación de la Universidad Nacional Agraria La Molina
(UNALM) (Castro 2005). Estos grupos han dirigido numerosos talleres de fijación de
prioridades en áreas protegidas desde finales de la década de 1980. Debe señalarse que
la mayor parte del financiamiento internacional (bien de ONG o de fundaciones) se ha
destinado a la región amazónica.

Alternativas de política

El Perú se enfrenta al desafío de crear un modelo de gestión coherente de la

biodiversidad que goce del apoyo al más alto nivel político. En concreto, es necesario
garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos conservacionistas existentes, en particular
en zonas vulnerables (como las áreas críticas), ya que la legislación vigente no establece
con claridad las competencias de las diferentes entidades responsables de la
conservación biológica, ni fomenta la coordinación entre organismos. Por otra parte, el
cumplimiento de normativas y políticas es escaso, la capacidad de gestión en el ámbito
local y regional, limitada, y el país carece de un sistema de monitoreo estandarizado
para evaluar el estado y los cambios que ocurren en la diversidad biológica. Además, es
necesario evaluar las posibles consecuencias del Tratado de Libre Comercio con los
Estados Unidos sobre la biodiversidad. Con ese propósito, las alternativas políticas a
corto y mediano plazo deberían orientarse a:
 Reforzar la capacidad institucional de actores claves para la conservación de la
biodiversidad, en los ámbitos nacional y regional, incluidos el CONAM, la
Dirección de Conservación de la Biodiversidad del INRENA (dependiente de la
Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre) y su Intendencia de Áreas Naturales
Protegidas (IANP); el Instituto del Mar del Perú (IMARPE); los gobiernos
regionales (en especial aquellos que cogestionan actividades en áreas protegidas); y
los grupos informales que explotan la biodiversidad (mediante programas
formativos y educativos). Estos esfuerzos deberían centrarse en garantizar la
preservación de las áreas críticas.
 Definir las funciones y competencias de los principales organismos (CONAM,
INRENA, el Fondo Nacional para Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(PROFONANPE), los gobiernos regionales y locales).
 Apoyar los esfuerzos realizados en el ámbito nacional para valorar la diversidad
biológica y los servicios de apoyo al medioambiente. • Elaborar estrategias que
maximicen la ventaja comparativa del Perú en diversidad biológica (ecoturismo,
bioprospección, acuicultura, etcétera).
 Perfeccionar los mecanismos de coordinación entre agencias donantes (para evitar
duplicidades y maximizar esfuerzos complementarios).
 Considerar la posibilidad de crear una agencia autónoma encargada del uso y la
conservación de la biodiversidad, incluyendo la gestión de los parques nacionales.

III. La conservación de la biodiversidad mediante áreas naturales protegidas

La política de áreas protegidas del Gobierno peruano comenzó en 1961 con la

creación del primer parque nacional del país (PN de Cutervo). Desde la publicación por
la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN) de los
«Lineamientos de política de conservación de los recursos naturales renovables del
Perú» en 1974, se creó una estrategia para «[…] la conservación de los suelos, el agua,
la vegetación y la vida animal». Posteriormente, la Ley Forestal de 1974 y sus
reglamentos para las unidades de conservación condujeron a la declaración de 7,5
millones de hectáreas (aproximadamente 6 por ciento del territorio nacional) como áreas
naturales protegidas. Un avance relevante fue la creación del Sistema Nacional de Áreas
Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE) en 1990, formado por unidades de
conservación, bosques nacionales, puestos fronterizos y otras categorías de interés
público establecidas por el sector agrario con fines conservacionistas. Desde entonces el
sistema se ha ampliado hasta 61 áreas protegidas que abarcan casi 18 millones de
hectáreas (14 por ciento de la superficie total del país) (véase el gráfico 1).5
Muchas de las áreas protegidas coinciden con las áreas críticas identificadas.

5
El SINANPE comprende nueve categorías: 11 parques nacionales (47 por ciento del total de las áreas
protegidas); 10 reservas nacionales (20 por ciento); 7 santuarios nacionales (2 por ciento); 4 santuarios
históricos; 1 reserva paisajística; 11 zonas reservadas (17 por ciento); 6 bosques protegidos; 6 reservas
comunales (10 por ciento); y 2 cotos de caza.
 Aunque el Perú asigna un elevado porcentaje a las áreas protegidas, está por
debajo de los países vecinos como Bolivia y el Ecuador, pero significativamente por
encima de otros países latinoamericanos ricos en biodiversidad (véase el gráfico 1). Sin
embargo, ello no significa necesariamente que el esfuerzo conservacionista es eficiente
y sostenible. En efecto, a pesar del notable crecimiento de la superficie protegida, existe
acuerdo en que el sistema de áreas protegidas carece de capital humano y de los
recursos necesarios para una gestión y supervisión eficientes. Los recursos financieros
para gestionar las 61 áreas protegidas proceden principalmente de organizaciones
internacionales de ayuda bilateral y de ONG. Según el Grupo de Apoyo a la
Biodiversidad, el Perú gasta menos de 50 dólares por kilómetro cuadrado en financiar la
biodiversidad (el Brasil gasta 130 dólares/km2 y México 420 dólares/km2) (Elgegren y
Lee 2006).
La IANP, dependiente del INRENA, tiene plenas competencias para gestionar el
SINANPE. El INRENA ha reconocido, lo que lo honra, su limitada capacidad para
supervisar las áreas protegidas del país y, en consecuencia, ha ido incorporando
paulatinamente nuevos métodos de gestión de estas. En los últimos años, por ejemplo,
ha conseguido incluir a pueblos indígenas y ONG en la cogestión de áreas protegidas y
reservas comunales.6
Además, en 1992 PROFONANPE creó una entidad privada para recabar y
promover el financiamiento para la conservación de las áreas protegidas. PROFONPE
se creó con fondos (5,2 millones de dólares) de la Global Environment Facility (GEF).
Desde su nacimiento, el fondo de dotación de PROFONANPE ha aumentado hasta los
10 millones de dólares, y el organismo ha funcionado como institución prestataria de
financiamiento y servicios al SINANPE.7

6
El primer acuerdo de cogestión con una ONG está previsto para comienzos de 2006 en la Reserva
Natural de Salinas y Aguada Blanca, en el departamento de Arequipa.
 Además, la conservación privada y/o comunitaria (ya existente en países como
el Brasil, México y Costa Rica) es conocida por las grandes oportunidades que ofrece
para gestionar áreas protegidas claves. Aunque son pocos los casos en que el sector
privado ha apoyado de forma activa la cogestión de áreas protegidas en el país (por
ejemplo, Pluspetrol está financiando la gestión de la Reserva Natural de Paracas), este
sistema aún no ha sido desarrollado ni apoyado plenamente por el Gobierno.

Retos a los que se enfrenta el SINANPE

Un estudio recientemente elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD) ha identificado algunas limitaciones para la sostenibilidad
financiera de la IANP que ponen en peligro su capacidad para gestionar eficazmente las
áreas protegidas del país. Entre los principales desafíos están:
 El SINANPE dispone de mucha información sobre áreas protegidas, pero no está
organizada ni sistematizada.
 La información relevante sobre las áreas protegidas no se comparte ni está
articulada entre los principales interesados que toman decisiones en materia de
financiamiento.
 La mayor parte de los planes financieros de las áreas protegidas se basan en
cálculos sobre sus costos de explotación (en función de los recursos asignados cada
año), pero no reflejan siempre las necesidades reales de la conservación de la
biodiversidad.
 La mayoría de las áreas protegidas no cuentan con la cantidad necesaria de
personal, están insuficientemente financiadas y disponen de una capacidad técnica
limitada (desde el punto de gestión, esto es, de las capacidades contables) para
llevar a cabo una gestión eficiente.
 Muchas áreas protegidas carecen de un plan de financiamiento y no cobran las
visitas turísticas (a pesar del elevado número de visitantes).
 La IANP carece de capacidad para gastar más de 6 millones de dólares al año, a
pesar de las ayudas procedentes de fuentes externas y de que un análisis sobre la
brecha financiera de las áreas protegidas reveló que se necesitan al menos 20
millones de dólares anuales.

Además, uno de los ejemplos de falla del mercado frecuentemente citado es el

precio demasiado bajo que se cobra por el ingreso a las áreas naturales y protegidas, que
no se corresponde con los costos de su gestión y conservación. En la mayoría de los
parques, las actuales tasas de entrada no reflejan la disposición a pagar de los visitantes
para ingresar en las áreas naturales (Banco Mundial 2000, 2006). Es más: estas tasas no
están concebidas como un instrumento de regulación de la entrada de visitantes en
función de la capacidad de carga turística. Las áreas naturales protegidas del Perú, como
el Parque Natural del Manu, el Santuario Histórico de Machu Picchu y el Parque

7
Entrevistas con Alberto Paniagua, director ejecutivo de PROFONANPE, Manuel Pulgar Vidal (SPDA)
y Raúl Tolmos (UNDP), febrero de 2006
Nacional de Huascarán están expuestas a una intensa presión ambiental como
consecuencia del alto índice de visitas, que pone de manifiesto el «éxito» de la política
nacional de promoción del turismo nacional. La congestión humana y los residuos
sólidos en el Camino Inca y en las playas ribereñas del Parque Nacional del Manu son
algunos de los problemas más conocidos. En el caso de Machu Picchu, los datos de un
estudio del año 2000 (EFTEC Ltd.) muestran que los visitantes nacionales y extranjeros
están dispuestos a pagar mucho más por entrar en la ciudadela y pasear por el Camino
Inca (véase el cuadro 2).

Se estima que las tasas de entrada que maximizarían los ingresos podrían llegar a
alcanzar los 5,07 millones de dólares, y que generarían los mayores beneficios si se
fijase un precio conjunto para la ciudadela y el Camino Inca (EFTEC 2000). Aunque el
establecimiento de precios diferenciados podría resultar mejor para resolver algunos de
los problemas antes mencionados, la legislación vigente impide hacer esta distinción.
Lo que sí existe es una tasa impositiva diferente para los turistas extranjeros y los
visitantes locales, a menudo en perjuicio de los visitantes locales de las áreas protegidas
(Banco Mundial 2000).
Más recientemente, el Gobierno del Perú ha aprobado la Ley de
Descentralización Fiscal (2004), que permitirá una reforma estructural en virtud de la
cual los gobiernos regionales y locales podrán crear y gestionar áreas protegidas. Esta es
una oportunidad para que las entidades regionales y locales participen activamente en la
creación y gestión in situ de las áreas protegidas. También pueden lograrse mayores
economías de escala si estas áreas protegidas regionales se establecen junto a áreas
protegidas ya existentes del SINANPE (lo que, además, permitiría definir como
susceptible de conservación una superficie más extensa).

Alternativas de políticas
Las principales enseñanzas que se extraen del funcionamiento de las áreas protegidas
sugieren que su gestión es un proceso de largo plazo que requiere: (i) flexibilidad y
participación de la población local, la sociedad civil, el sector privado y todos los
niveles de gobierno; (ii) un sistema integrado de gestión que refuerce la recientemente
descentralizada estructura de gobierno del Perú; y (iii) un sistema de gestión más eficaz
que garantice la sostenibilidad financiera e institucional.
La agenda futura exige también realizar un esfuerzo coordinado para ampliar la
cobertura y la gestión eficiente de las áreas protegidas del sistema nacional que
actualmente carecen de apoyo financiero e institucional (unas 30 de las 61 existentes),
así como para dar respuesta a los nuevos desafíos y oportunidades fruto de las redes
regionales, locales y privadas de áreas protegidas. En relación con la gestión y la
conservación de la biodiversidad en las áreas protegidas, el sector público y el privado
tienen la responsabilidad de establecer esquemas de gestión ambiental integrales. Para
garantizar el desarrollo sostenible y una gestión eficiente de los recursos naturales en
aquellos sectores económicos que pueden resultar una amenaza para la diversidad
biológica del país, es crucial tener en cuenta las cuestiones ambientales. En concreto,
deberían sopesarse las siguientes alternativas para reforzar las políticas a corto plazo:
 Incentivar una mayor consolidación del sistema de áreas protegidas creando áreas
protegidas locales y regionales adyacentes a las que ya gestiona el SINANPE. Esto
haría posible la participación local en la gestión de las áreas y ampliaría la
superficie protegida en ecosistemas claves.
 Involucrar más a las poblaciones locales en la gestión de las áreas protegidas. Esta
propuesta refleja las lecciones extraídas de distintos proyectos de áreas protegidas
(incluido el del Foro para el Medio Ambiente Mundial en el río Nanay), en los que
es esencial que las comunidades locales sean propietarias de los recursos.
 Reforzar la capacidad institucional, técnica y administrativa de la IANP, que
enfrenta limitaciones en su capacidad de gasto.
 Ampliar los acuerdos de promoción y cogestión de áreas protegidas con ONG y con
el sector privado sobre la base de resultados concretos. Estos acuerdos podrían
mejorar el desarrollo del pago por servicios vinculadas al ambiente y las
oportunidades ecoempresariales de las áreas protegidas.
 Considerar la posibilidad de crear una agencia autónoma encargada del uso y la
conservación de la biodiversidad, incluida la gestión de los parques nacionales. Esta
autonomía proporcionaría más flexibilidad y podría eventualmente mejorar su
capacitación técnica y administrativa.
IV. Los bosques

La importancia de los bosques en el Perú

Estimaciones recientes señalan que el Perú alberga alrededor de 69 millones de

hectáreas de bosques naturales (es decir, 53 por ciento del territorio nacional de 129
millones de hectáreas), una superficie solo superada en Latinoamérica por el Brasil
(FAO/INRENA 2005). El cuadro 3 muestra la superficie forestal por regiones naturales
durante el periodo 1975-2005. La distribución geográfica de los bosques peruanos es
desigual, pero casi todos ellos (99 por ciento) se concentran en la región amazónica
oriental del país. Los bosques costeros han sido desprovistos casi por completo de su
manto de manglares y también de sus áreas con bosques secos y semihúmedos. El
altiplano andino aún conserva alrededor de 300 mil hectáreas de bosque (Elgegren y
Lee 2006). Las plantaciones forestales ocupan solo 720 mil hectáreas y se localizan casi
en su totalidad en zonas de la sierra deficitarias en madera.
Aunque el Perú cuenta con extensos bosques, no es uno de los principales
productores de madera y productos forestales. De un total de 186 mil millones de
dólares de productos forestales comercializados internacionalmente en 2002 (Seneca
Creek Associates y Wood Resources International 2004) los productos forestales
peruanos representan alrededor de 136 millones de dólares anuales, lo que supone
menos de 0,01 por ciento de las ventas mundiales (INRENA-CIF 2004). Sin embargo,
el sector forestal peruano tuvo en el periodo 1994-2003 un déficit comercial medio
anual de 116.280 dólares (INRENA 2005), lo que sugiere que existe mucho margen
para un mayor desarrollo comercial de los recursos forestales.8
Por otra parte, el costo anual de la deforestación se sitúa alrededor de los 440
millones de nuevos soles, unos 130 millones de dólares (Elgegren y Lee 2006; INRENA
2005; Larsen y Strukova 2005). Este costo es sustancialmente inferior a otras categorías
(0,2 por ciento del PBI frente a, por ejemplo, 1,1 por ciento del PBI en agua potable y
saneamiento) y, por ello, no suele considerarse una cuestión prioritaria. Pero este
análisis se basa en la noción de «impacto», y no en la de «oportunidad», y no estima la
pérdida de oportunidades económicas de los productos forestales ni el potencial de
reforestación. Por ejemplo, todas las exportaciones madereras del Perú (136 mil
millones de dólares en 2002) procedían de bosques naturales. Por el contrario, Chile
exportó 2 mil millones de dólares de plantaciones certificadas, y el Brasil, 5,5 mil
millones de dólares (de unas exportaciones anuales de 7 mil millones de dólares). Así,
pues, el sector forestal podría ser una prioridad ambiental de primer orden si tuviésemos
en cuenta las oportunidades que ofrece.
Un estudio reciente (PROCLIM) realizado conjuntamente por el CONAM y el
INRENA en 2005 estima la deforestación acumulada entre 1990 y 2000 en la Amazonía
peruana en 7,2 millones de hectáreas, lo que equivale a una tasa anual de deforestación
(TAD) de casi 150 mil hectáreas.9 Esta cifra difiere de la antes citada estimación de 261
mil hectáreas anuales y del total acumulado de 9,6 millones de hectáreas para la década
anterior. Pero el hecho de que las cifras sean inferiores no debe llevar a concluir que el
proceso de deforestación en el Perú está disminuyendo de forma permanente o se ha
detenido. Aunque se estima que las tasas de deforestación pueden mantenerse estables,
los nuevos proyectos (como la autopista interoceánica) y la actual emigración hacia el
Este puede incrementar la TAD.10 En comparación, las estimaciones de deforestación
anualen países vecinos son las siguientes: Bolivia, 168 mil hectáreas (1975-1993); el
8
Véase <http://www.inrena.gob.pe/iffs/cif/inf_estad/ANUARIO_PERU_FORESTAL_2003.pdf >.
9
En términos comparativos, la TAD de Bolivia alcanza las 168.000 hectáreas (durante el periodo 1975-
1993); la TAD del Brasil se estima en 1’850.600 hectáreas durante el periodo 1990-2004, con un nivel
de deforestación de 2’612.900 hectáreas durante 2004; y la TAD del Ecuador se calcula entre 189.000
hectáreas y 300.000 hectáreas.
10
Entrevista personal con Jorge Elgegren y David Lee (2006).
Brasil, 1’850.600 hectáreas (1990-2004), que se elevan a 2’612.900 hectáreas en 2004;
y el Ecuador, de 189 mil hectáreas a 300 mil hectáreas (Butler 2004; Mecham 2001).

Aunque las zonas deforestadas no han sido catalogadas como áreas críticas
(aplicando la metodología para la biodiversidad de Conservation International), el
PROCLIM considera que las regiones más gravemente afectadas por la deforestación
son San Martín, Amazonas y Loreto (que han perdido, respectivamente, 1,3 millones de
hectáreas, 1 millón de hectáreas y 0,95 millones de hectáreas), seguidas por Junín,
Ucayali y Huánuco (véase el cuadro 4). El departamento de Amazonas ha padecido el
mayor incremento de deforestación en el periodo 1990-2000, seguido por Loreto y
Cajamarca. Debe señalarse, sin embargo, que los cálculos sobre la deforestación
subestiman de forma significativa la gravedad del problema, porque no tienen en cuenta
la degradación forestal, que es difícil de medir. La deforestación suele ser la última fase
de un proceso de degradación incipiente causado por un aprovechamiento escasamente
controlado de los productos forestales, que con frecuencia empieza con la tala de
especies valiosas como la caoba. Entre las consecuencias de la deforestación
descontrolada y de la degradación forestal están la pérdida de biodiversidad, el
encenagamiento de las corrientes y la reducción del caudal de agua de las grandes
cuencas de los ríos, la erosión del suelo y su pérdida de fertilidad, en especial en la
sierra (Lee y Elgegren 2006).
El grado de deforestación en la sierra se considera moderadamente elevado. Los
bosques (secundarios) que aún se conservan siguen soportando intensas presiones de las
actividades de extracción de leña. La deforestación en la sierra es una de las causas
principales de la erosión del suelo, y reduce la producción agrícola y la capacidad de
retención de agua de las montañas. Esto provoca inundaciones durante las estaciones
lluviosas y reduce la disponibilidad de agua para consumo humano y para riego. Dos de
los sistemas más amenazados son el bosque seco del noroeste (La Libertad,
Lambayeque, Piura yTumbes) y los manglares de Tumbes. Los bosques de esta región
se talan para fabricar muebles y obtener leña, y son dañados por las cabras. También se
ven afectados por incendios derivados de la agricultura de «cortar y quemar». La
amenaza a estos bosques es particularmente preocupante, porque solo quedan alrededor
de 2,6 millones de hectáreas de bosque seco en el noroeste y 4.550 hectáreas de
manglares en Tumbes (INRENA, J. Elgegren).
En relación con la certificación de los bosques, el Perú está retrasado. El
proyecto de Certificación y Desarrollo del Sector Forestal (CEDEFOR), financiado por
USAID, ha contribuido a reformar y fomentar los planes de certificación forestal, a
reforzar la gestión empresarial y a mejorar el acceso a los mercados, en especial a los
certificados. Los resultados del proyecto han sido positivos e incluyen la asistencia
técnica a 132 (23 por ciento) de las 576 concesiones forestales existentes y la ayuda a la
certificación de cerca de 63 mil hectáreas de bosque (Lee y Elgegren 2006). A pesar de
estos esfuerzos (dirigidos principalmente por USAID y por empresarios locales), la
superficie de los bosques certificados no supera las 40 mil hectáreas (la mayoría fuera
de las áreas de concesión). Esta cifra es baja en comparación con la de la vecina Bolivia,
que tiene más de 2 millones de hectáreas de bosque certificado. 11 En consecuencia, el
Perú tiene un gran margen para desarrollar planes de certificación que pueden contribuir
a aumentar sus ventas en mercados importantes como el de la Unión Europea. Los
actuales mercados de madera por orden de importancia son: (i) México (aunque se cree
que casi toda la madera se exporta después a los Estados Unidos); (ii) los Estados
Unidos; y (iii) la China (Lee y Elgegren 2006). Los mercados locales clave se
encuentran en Iquitos y Pucallpa.
La superficie forestal de propiedad pública, por su parte, se divide en cuatro
subcategorías: bosques de producción permanente, concesiones para la conservación,
áreas naturales protegidas y reservas estatales. En este caso, la información es más
fiable que la relativa a bosques de propiedad privada. En la actualidad hay más de 25
millones de hectáreas de producción permanente (sostenible), principalmente de
madera, y más de 14 millones de hectáreas de bosque protegidas.

Factores subyacentes a la deforestación

El sector forestal peruano ha sido tradicionalmente un nido de informalidad, cosechas

ilegales, falta de aplicación de la ley, corrupción y prácticas de aprovechamiento
ineficiente que despilfarran los recursos forestales (se estima que la industria forestal
solo utiliza 20 por ciento de la materia prima). Un informe reciente de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) señala la existencia de una estructura comercial feudal
que implica una compleja relación entre la industria maderera, los pequeños leñadores y
las comunidades indígenas, y que abarca a unas 33 mil personas, la mayoría
perteneciente a comunidades indígenas (Bedoya y Bedoya 2004).

11
Entrevista con Jorge Elgegren (2006).
A partir del análisis de imágenes tomadas por satélite, PROCLIM señaló que el factor
explicativo más importante de la deforestación era la conversión de la tierra a usos
agrícolas y ganaderos.12 Según el Mapa de Deforestación de PROCLIM, la agricultura
ocupa alrededor de 610 mil hectáreas de la Amazonía peruana. Esta categoría incluye
tierras aradas, tierras en barbecho y nuevas parcelas agrícolas13 Amazonas es el
departamento con mayor extensión de superficie agrícola (172.471 hectáreas), seguido
por San Martín (136.927 hectáreas) y Loreto (130.634 hectáreas). Otros estudios, como
el del CDC de la Universidad Agraria o el de WWF, concluyen que la pérdida de
superficie forestal también puede atribuirse al cultivo de la coca y a la construcción de
carreteras.14 Esto último concuerda con la experiencia de otros países como el Brasil,
donde las carreteras y las infraestructuras han sido el desencadenante de la
deforestación porque han permitido el acceso a

12
No existen estudios que hayan analizado la significación estadística específica de cada una de las
posibles causas de la deforestación en el Perú.
13
Esto incluye tanto las cosechas estacionales (maíz, yuca, arroz) como las permanentes (cítricos, caña
de azúcar, plátano, aceite de palma, pijuayo).
14
Además, un informe elaborado por Garnica González (2001) sostiene que las plantaciones de coca
han causado la deforestación de 2,3 millones de hectáreas, que representan 24 por ciento de la
deforestación total de la Amazonía peruana; el restante 76 por ciento corresponde a otras causas. No
obstante, el estudio de Garnica no se basa en un análisis de inferencia estadística, de modo que debe
considerarse provisional. El informe señala que San Martín es la región más afectada por el cultivo de
coca, con una cantidad acumulada estimada de 800 mil hectáreas deforestadas a causa de la plantación
de coca en el año 2000, seguida por Huánuco, con 450 mil hectáreas.
valiosos productos madereros. Además, la construcción de carreteras ha facilitado la
emigración a gran escala (como ilustra el caso de Rondonia) y la transformación de
bosques en suelo agrícola.
Un estudio realizado por Alcalde (2002) incluye un análisis de los agentes
causantes de la deforestación, las condiciones que la hacen posible y sus causas. Este
análisis concluye que en la Amazonía peruana los principales agentes son:
 Los pequeños agricultores emigrantes que emplean la estrategia de cortar y quemar
para establecer sus pequeños terrenos agrícolas.
 La industria agrícola comercial a gran escala que transforma el suelo forestal en
agrícola para producir cosechas comerciales (p. e., aceite de palma). En ocasiones
estos agentes empujan a los pequeños agricultores hacia el bosque.
 Los cultivadores de coca y los traficantes de droga que talan el bosque para construir
pistas de aterrizaje no autorizadas para transportar drogas ilegales.
 Los propietarios de ganado estabulado, que a veces empujan a los pequeños
agricultores hacia el bosque.
 Los leñadores que construyen rutas forestales para transportar troncos de madera
comerciales desde la zona de tala hasta carreteras importantes (estas rutas forestales
permiten a otros agentes adentrarse en el bosque).
 La construcción de carreteras y los proyectos de infraestructuras (hidrocarburos,
presas, actividades mineras).
 La minería informal y artesanal.
 Los planificadores del programa de colonización rural, que promueven la
reubicación de colonos en zonas forestales.

El elevado valor de algunas especies madereras y los malos sistemas de control y

aplicación de la ley son también importantes factores causantes e incentivos para la
deforestación. La tala ilegal es extensiva, y se estima que 80 por ciento de la madera de
caoba se obtiene ilegalmente. Un cálculo conservador del valor del costo económico de
la tala ilegal asociada solo a la caoba en el Perú está entre 40 millones de dólares/año y
70 millones de dólares/año.

Marco de política

La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (1975), que reguló el sector forestal hasta el año
2000, tenía serias limitaciones: no reconocía las necesidades de las poblaciones
indígenas, contemplaba contratos forestales anuales de áreas demasiado pequeñas (mil
hectáreas) y fomentaba una relación de explotación entre los pequeños leñadores y la
industria maderera y sus intermediarios. En el año 2000 dicha ley fue modificada y se
reforzó el marco institucional del sector, introduciendo concesiones madereras a
cuarenta años de 5 mil hectáreas a 50 mil hectáreas, asignadas mediante una licitación
pública transparente.15 Entre las características más importantes de la ley está la
exigencia de planes de gestión sostenible basados en inventarios y censos, y en derechos
de acceso a recursos forestales. Hasta la fecha se han asignado más de 7,5 millones de
hectáreas de bosque (de los 24 millones de hectáreas existentes) a 580 concesionarios.
Sin embargo, la aplicación de la nueva ley se ha caracterizado por la falta de
planificación y un calendario apropiado del proceso de licitación pública, un mal diseño
de las concesiones, lo que a su vez crea problemas de acceso a las concesiones y
conflictos con concesionarios que afirman haber recibido algo distinto de aquello por lo
que licitaron; largas demoras en los trámites administrativos, que hacen difícil cosechar
a tiempo; y un monitoreo inadecuado del comercio ilegal de madera. Algunos de los
factores más importantes que han impedido el desarrollo del sector son la falta del
capital de los concesionarios, su limitado acceso al crédito y su escasa experiencia de
gestión técnica, empresarial y forestal. Además, la capacidad de hacer cumplir la
legislación es limitada, y existe poca información como para determinar qué resultados
se están obteniendo (Elgegren y Lee 2006).

Alternativas de política

15
Las concesiones fueron concebidas como instrumentos de mercado destinados a fomentar la
inversión en una industria forestal sostenible, e incluían: (i) un acceso más transparentey competitivo
a los recursos madereros mediante subasta pública; (ii) la estabilidad de la posesión del bosque
durante un periodo de cuarenta años (renovable mediante evaluación cada cinco años) sobre áreas de 5
mil hectáreas a 50 mil hectáreas, haciéndolo de este modo más atractivo para la inversión privada a
largo plazo; y (iii) la introducción de incentivos para la certificación forestal voluntaria y el
procesamiento de la madera en el bosque.
Para potenciar la contribución del sector forestal a la conservación del medio ambiente,
deberían tenerse en cuenta las siguientes medidas:
 Crear consenso a favor de un nuevo marco de política forestal que obtenga la
aprobación del Congreso. Este marco debe articular claramente el papel de los
bosques en el desarrollo en relación con otras actividades como la agricultura, la
minería y la construcción de carreteras.
 Evaluar la evolución del método de las concesiones forestales (suspendiendo
posiblemente el proceso de concesión durante la realización de esta evaluación),
revisando los criterios de concesión para incrementar la probabilidad de que el
desarrollo de las empresas forestales tenga éxito, y considerar la posibilidad de
promover la creación de consorcios de concesionarios. Los requisitos para la
obtención de concesiones forestales deberían incorporar estándares más estrictos en
aspectos como el equipo y el capital aportados por los licitadores. Dos estudios
distintos e independientes han señalado que las concesiones son económicamente
viables y que los problemas de la mayoría de los concesionarios son consecuencia
de su falta de capital para explotar la concesión.
 Buscar vínculos formales con los mercados, poniendo especial interés en aquellos
mercados internacionales con sistemas de certificación aprobados y que
proporcionen incentivos a la reforestación (como los que promueve Fondebosque).
 Reforzar la capacidad institucional, sobre todo en lo que respecta al monitoreo y
cumplimiento de la ley. Las limitaciones financieras y de personal del INRENA y de
la recientemente creada Oficina de Supervisión de las Concesiones Forestales
Maderables (OSINFOR), constituyen una notable restricción de la capacidad del
Gobierno del Perú para monitorear y exigir el cumplimiento de la normativa sobre
gestión forestal. El INRENA y OSINFOR podrían reforzarse mediante asociaciones
y alianzas con otros organismos, gubernamentales y no gubernamentales, para
monitorear y exigir el cumplimiento de las políticas y normas de gestión forestal.
 Resolver las principales lagunas existentes en la legislación para afrontar el
problema de la tala ilegal. Es preciso penalizar la tala ilegal para que pueda
perseguirse a los delincuentes. Además, habría que afrontar los vacíos legales
(especialmente en materia de sanción y persecución) que permiten la continuidad de
la tala ilegal. SUNAT (la agencia fiscal del Perú) y el Ministerio Público han
mostrado su compromiso y capacidad para ayudar a detener la tala ilegal, pero
todavía necesitan ayuda complementaria.
 Crear un sistema de información forestal fiable, capaz, entre otras cosas, de
monitorear las dinámicas de transformación de la superficie forestal y registrar la
producción de las concesiones.
 Evaluar la eficacia de la Comisión Multisectorial para la Lucha contra la Tala Ilegal
y, en caso se solicite, prestar asesoramiento específico sobre cómo mejorarla.
 Promover una participación más activa de las poblaciones locales mediante la
creación y la potenciación de comités de gestión forestales y el apoyo a la Mesa
Nacional de Diálogo y Concertación Forestal y sus contrapartes locales.
 Revisar y analizar los motivos por los que los instrumentos de mercado
incorporados a la Ley Forestal del año 2000 no se han empleado eficazmente.
 Garantizar que la zonificación económica y ecológica de los bosques de producción
permanente preceda a la convocatoria de nuevos procesos de licitación, con el fin de
definir con claridad las pautas de uso de la tierra y concretar mejor los derechos de
propiedad preexistentes para evitar conflictos por la tenencia de la tierra.
 Alentar la participación de los gobiernos subnacionales, los grupos indígenas y otros
interesados en la gestión forestal.
 Promover más plantaciones forestales y planes de reforestación para maximizar el
potencial forestal del país.
 Apoyar el proceso de transferencia de competencias de gestión forestal del INRENA
a los gobiernos regionales con ayudas financieras decrecientes

V La degradación del suelo

Situación actual

La erosión y la salinización del suelo son hoy graves problemas para el Perú, y afectan
la productividad de miles de hectáreas y, por consiguiente, el medio de vida de miles de
hogares peruanos. La tierra cultivable es un bien escaso en el país: la tierra arable
representa solo alrededor de 0,155 hectáreas per cápita, uno de las proporciones más
bajas entre los países en desarrollo. La erosión del suelo constituye un desafío
especialmente importante en la sierra, ya que entre 55 por ciento y 60 por ciento del
total de la tierra (aproximadamente 40 millones hectáreas) se considera que ha padecido
algún grado de erosión. La erosión no es un problema tan grave en la costa y el oriente,
aunque aquella producida por el viento en la costa empieza a ser preocupante y la
erosión potencial es significativa en el oriente, dado el alcance de la deforestación. La
falta de estadísticas actualizadas impide hacer una valoración realista de la magnitud del
problema, pero los datos disponibles de la década de 1970 señalan que alrededor de 19
millones de hectáreas se han visto afectadas de forma entre moderada y grave por la
erosión, y otros 110 millones de hectáreas se han visto afectados entre ligera y
moderadamente por la erosión. Distintas estimaciones (la más reciente de 1986)
concluyen que la pérdida de suelo derivada de la erosión supera las 300 mil hectáreas
anuales (Lee y Elgegren 2006).
Del mismo modo, se sabe que la salinidad también afecta a una porción significativa de
la tierra cultivable del Perú. Inicialmente, la salinización puede afectar en menor medida
a la producción, pero en casos extremos puede provocar la pérdida total de la
productividad agrícola y la transformación de tierras productivas en desierto. De hecho
esto es lo que ha sucedido en muchas zonas de la costa peruana. La falta de control y de
datos fiables hace imposible, una vez más, confirmar la magnitud del problema en la
actualidad.16 La página web oficial del Gobierno estima la salinidad en 306.700
16
Una limitación importante para valorar con rigor la gravedad de los problemas de calidad del suelo en
el Perú es la obsolescencia de las bases nacionales de datos. En 1982, la Oficina Nacional de
hectáreas, exclusivamente en las regiones de Piura, Lambayeque e Ica. Pero estudios
realizados en la década de 1970 afirman que la salinidad afectaba a 69 por ciento de los
suelos examinados. Datos cualitativos sugieren además que lo más probable es que la
situación haya empeorado con el tiempo. Larsen y Strukova (2005) calcularon la
pérdida de ingresos de los agricultores derivada de la erosión y la salinización del suelo
entre 544 millones de nuevos soles y 918 millones de nuevos soles anuales. De acuerdo
con lainformación disponible, los costos de la erosión y la salinidad, medidos como
porcentaje del PBI, son bajos comparados con los de otros países donde se han realizado
estudios similares (véase el gráfico 2).

Fuerzas causantes
La erosión y la salinización del suelo son causadas por una combinación de factores
naturales (entre los que se incluyen las variaciones topográficas y las lluvias
estacionales exacerbadas por la aparición periódica de El Niño) y factores humanos
(como el exceso de pastoreo, la deforestación y las malas prácticas de cultivo). En la
sierra, las causas son la falta de acotamiento de los cultivos que provoca la fácilmente
previsible erosión de las empinadas laderas. El exceso de pastoreo de ovejas y ganado
reduce el nivel de la capa vegetal en los pastos, y trae como consecuencia que los suelos
Evaluación de Recursos Naturales (ONERN), organización predecesora de INRENA, dirigió un
estudio para valorar la erosión del suelo en el Perú. En lo que se refiere a la salinización del suelo, la
base de datos es incluso más antigua, pues se remonta a un esfuerzo conjunto de la ONERN con la
Universidad Nacional Agraria en 1977. Estos dos estudios de alcance nacional siguen citándose con
frecuencia, pero cada vez están más desfasados, sobre todo en relación con aquellas zonas del país
más proclives a una erosión significativa del suelo y a problemas de salinización.
resulten más vulnerables a las lluvias torrenciales y la erosión. La deforestación y la
quema de árboles incrementan asimismo la exposición del suelo y su vulnerabilidad. En
términos generales, las prácticas de cultivo de muchos agricultores no se corresponden
con las condiciones (pendiente del suelo, fertilidad y humedad) existentes.
Igualmente, los problemas de salinidad del suelo son fruto de una mezcla de
factores naturales, como los altos niveles de sales minerales del suelo, y de actividades
humanas, como el riego ineficiente. En la costa estos problemas están íntimamente
relacionados con el uso ineficiente y por completo inapropiado del agua de riego, en
especial con el arroz. Se estima que los campos de arroz inundados emplean 21 mil
m3/ha al año, con prácticas tradicionales de cultivo. La salinidad del suelo se acumula
con el paso del tiempo, y provoca un descenso de la productividad. El uso abusivo de
agua de riego se debe a su vez a múltiples factores, incluidas prácticas culturales
arraigadas difíciles de cambiar, el uso en muchos lugares de una infraestructura de riego
obsoleta y mal mantenida, y la ineficaz recaudación de las tarifas por consumo de agua
por las autoridades responsables del riego, que hace que el precio del agua de riego sea
de hecho bajo (o cero), lo que propicia un uso ineficiente del servicio.

El marco institucional

La Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA es responsable de la gestión de los

recursos hídricos y del suelo en el Perú desde que las oficinas de ONERN transfirieran
al INRENA sus competencias en 1992, pero a diferencia de ONERN, la Intendencia de
Recursos Hídricos no dispone de capacidad técnica suficiente para desempeñar tales
funciones. Dadas las limitaciones presupuestarias y de personal, el país carece de
inventarios actualizados de recursos hídricos y del suelo. El Programa Nacional de
Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS), del
Ministerio de Agricultura, dispone de un presupuesto relativamente pequeño y centra
sus esfuerzos en la promoción de cadenas de producción y en el desarrollo regional en
áreas seleccionadas del país, especialmente en la sierra. Hasta mediados de la década de
1990, este programa gozó de un apoyo financiero mucho mayor, incluyendo recursos
procedentes de donantes internacionales, y tenía un amplio programa de alcance
nacional de conservación de suelos y actividades asociadas de desarrollo comunitario.
Los problemas de corrupción, reales o imaginados, lo han debilitado.
La Oficina Nacional para la Atención de Desastres (ONADE) es la encargada
del diseño y la construcción de proyectos de riego a gran escala en la costa, desde una
perspectiva ingenieril. El Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI) promueve en buena
parte sistemas tecnificados de gestión de riego en la costa, trabajando en cooperación
con grupos de usuarios del riego. Antes, el Instituto Nacional de Investigación y
Extensión Agraria (INIA) tenía diseminados laboratorios de suelo por todo el país, pero
ha clausurado su departamento de suelo y ahora se centra en la investigación de
sistemas de cultivo y recursos genéticos. La Universidad Nacional Agraria La Molina
tiene un Departamento de Agronomía con especialistas en gestión del suelo y del agua
que dirigen investigaciones aplicadas y trabajan en colaboración con el INRENA, el
INIA y otras instituciones nacionales e internacionales. En términos generales, los
esfuerzos nacionales en el ámbito de la gestión del suelo no parecen tanto padecer
problemas burocráticos o tensiones como falta de recursos presupuestarios y humanos y
el establecimiento de prioridades.

Alternativas de política

La preocupación por la degradación del suelo se agrava por la evidente y progresiva

desinversión del Gobierno del Perú en mecanismos para hacer frente al problema a lo
largo de los últimos treinta años. Algunas de las reformas políticas y de gestión pública
que podrían ayudar a corregir esta situación son:
 Reforzar los recursos financieros y humanos de la Intendencia de Recursos Hídricos
del INRENA de modo que pueda elaborar un nuevo Inventario Nacional de 390
PERÚ: LA OPORTUNIDAD DE UN PAÍS DIFERENTE Erosión del Suelo y
Salinidad. Esto también contribuirá a los esfuerzos que realiza el INRENA para
zonificar los recursos económicos y ambientales del país (ZEE).
 Promover la mejora de las prácticas de gestión del suelo en la sierra por intermedio
de las instituciones gubernamentales existentes y fomentando la cooperación con
esfuerzos análogos en el sector de las ONG y con las adecuadas redes de
agricultores, investigadores aplicados, ONG y demás organizaciones que trabajan
para mejorar la gestión del suelo.
 Solucionar los problemas de salinización en la costa mediante la investigación
aplicada, la formación y la colaboración con colectivos de regantes para promover
alternativas al riego por gravedad, especialmente el uso de sistemas de riego por
aspersión y por goteo, que son mucho más eficientes en el uso del agua (y, en caso
de que sean de fácil acceso e implementación, por tipo de cultivo).
 Modificar la normativa en materia de agua que fija los precios de los recursos por
debajo de su costo económico y contribuye así a un uso ineficiente. Potenciar un uso
más eficiente del agua trabajando con los gestores de los sistemas de riego por
cuenca del Ministerio de Agricultura y los representantes de cuenca de las
comunidades de regantes para renovar la infraestructura de riego, con el fin de
propiciar la aplicación de un sistema más eficiente de tarifas por consumo de agua y
tasas más elevadas para los usuarios.
 Hacer análisis de viabilidad de las inversiones destinadas a la conservación de los
suelos a partir de los cuales puedan adoptarse medidas de conservación
costoefectivas.
 Llevar a cabo una evaluación de PRONAMACHCS y determinar la eficacia de su
método.

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