Planificación Normativa de Matus

PLANEACIÓN NORMATIVA Y PLANEACIÓN SITUACIONAL
Carlos Matus
I. LA PLANEACIÓN IMPOSIBLE
1. Introducción
La crítica al modo de planeación normativa se ha transformado en un
cuestionamiento genérico a la idea y a las posibilidades de planear. En
este trabajo sostendremos que no es la planeación la que está en crisis
y decadencia, sino la planeación tradicional. Para ello haremos la crítica
de la planeación normativa, destacaremos los aspectos clave de la elabo-
ración de un enfoque de planeación capaz de servir en situaciones de
conflicto y transformación, y propondremos los lincamientos de la planea-
ción estratégica o planeación situacional. Las razones para seguir este ca-
mino son varias. Toda estrategia de desarrollo, especialmente si se re-
fiere a países periféricos, supone cambios situacionales significativos y a
veces transformaciones profundas. Tales cambios y transformaciones sólo
son producibles en un proceso de lucha, que puede establecerse, desde
el conflicto político entre gobierno y oposición o al interior de una fuer-
za social, hasta el extremo de la guerra revolucionaria. En circunstancias
de conflicto, y por lo tanto en situaciones de poder compartido, la pla-
neación normativa resulta totalmente inoperante. Tenemos que ir al en-
cuentro de un enfoque de planeación donde lo político y lo económico
sean aspectos de la totalidad situacional y donde lo normativo se articule
con lo estratégico considerando la existencia de oponentes en conflicto
que luchan por darle viabilidad a proyectos distintos y a veces opues-
tos. Si la planeación normativa puede tener validez en situaciones de alto
predominio del consenso entre las fuerzas sociales o de poder absoluto
de una de ellas, ésta resulta incompleta, simplista y mecánica en situacio-
nes de conflicto y poder compartido. Pero, a su vez, la planeación eficaz
para tratar con el conflicto y la lucha tiene que articular lo normativo
con lo estratégico y lo político con lo económico, y ya no puede descansar
centralmente en las categorías económicas y las teorías sobre lo económi-
co. Aquí es donde aparece la necesidad del concepto de "situación" como
categoría integradora de los distintos aspectos y regiones de la realidad
social o de una formación social en un momento determinado.^ Superar
las debilidades de la planeación tradicional es, para nosotros, superar su
1 Véase Carlos Matiis, Planificación de situaciones, FCE, México, 1980.

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1722 EL TRIMESTRE ECONómCO
carácter puramente normativo y economicista. Así, la única planeación

imposible es la normativa, por la sencilla razón que tiene la estructura de
un discurso declarativo sin relación con la táctica y estrategia de la ac-
ción. Por ello resulta ociosa cualquier indagación sobre el incumplimien-
to de los planes normativos en la práctica social. Discurso y práctica de
la acción se desarrollan en planos distintos, sin posibilidad de contacto.
2. Los orígenes de la planeación normativa en la América Latina

La planeación en la América Latina tiene ya más de un cuarto de
siglo de teoría y práctica. En ese periodo ha evolucionado en algunos as-
pectos y ha permanecido estancada en otros, quizá los más importantes.
Emergió a la vida pública como una construcción intelectual con todas
las características propias de una tarea de investigación sobre el futuro
y sólo en indirecta relación de los problemas propios de la administra-
ción y de los procesos de toma de decisiones, ejecución y control de los
gobiernos. La CEPAL y posteriormente el ILPES realizaron en este sentido
una labor precursora y creadora, adelantándose en muchos casos a lo que
más tarde se llamó futurología. Digamos, desde luego, que la planeación
y la futurología son cosas distintas, y que la propuesta original de la
CEPAL se situó en un campo intermedio entre ambas. Justamente, en el
sentido en que evoluciona y se hace en la práctica la planeación cepalina
o normativa como método, es en el de un progreso creciente, pero limi-
tado, desde un sistema de proyecciones con rasgos parecidos a la futuro-
logía, hacia un sistema de planeación. Pero dicha evolución, en lo que
respecta a sus supuestos y fundamentos teóricos, ha permanecido sin inno-
vaciones apreciables en los últimos 25 años en la América Latina.
La preocupación original de la CEPAL no era la planeación. Todo co-
menzó con la exploración del futuro de la América Latina en su capaci-
dad y posibilidades de superar el subdesarrollo. Tal reflexión comienza
por realizar proyecciones económicas a largo o mediano plazo de las ten-
dencias económicas vigentes a fin de cotejarlas con las perspectivas de
desarrollo de los países industriales del centro. El resultado de ese cotejo
es desfavorable: las distancias entre el mundo desarrollado y subdesarro-
llado tienden a ampliarse. Las preguntas inmediatas son: ¿en qué con-
diciones de crecimiento de los países de la América Latina es posible
acortar distancias? ¿Qué ritmo de crecimiento es necesario? ¿Qué des-
ajustes deben superarse si se acelera el crecimiento? ¿Qué políticas son
necesarias para crecer más rápidamente? Nótese que la pregunta misma
PLANEACIÓN NORMATIVA Y SITUACIONAL 1723
envuelve un problema teórico trascendental, ya que si el subdesarroUo

aparece corregible vía mayor crecimiento, entonces todo el problema de
la dirección o sentido del proceso de progreso economicosocial surge in-
vertido y subordinado al problema de la velocidad de crecimiento. El cre-
cimiento más veloz, en vez de ser una dimensión del cambio social tiende
a identificarse con él. Así varios problemas trascendentales de las estruc-
turas sociales no aparecen como condicionantes de direcciones distintas,
o de modelos o estilos diferentes, sino como obstáculos al crecimiento. La
finalidad del proceso social queda así fuera del campo de la planeación
(o de las proyecciones). Los valores, los aspectos culturales, el modo de
producción, el modelo de hegemonía, las relaciones de poder, subyacen
como invitados de piedra al mundo de las proyecciones. No tiene sentido
entonces hablar de imagen-objetivo o situación-objetivo, en su contenido
direccional, pues los objetivos están prefijados: es la reproducción del
sistema en la misma dirección, pero en magnitudes ampliadas. El cambio
necesario es entonces todo lo que se opone al crecimiento más veloz. La
redistribución del ingreso, la reforma agraria, la reforma tributaria, y
todas las llamadas reformas estructurales no aparecen como requisitos de
otro estilo de vida, de otro tipo de sociedad o de un nuevo desarrollo, sino
como exigencias necesarias para ampliar el mercado interno, sustituir im-
portaciones, eliminar la desocupación, reducir la marginalidad y moder-
nizar el sistema. Desde el punto de vista metodológico este enfoque tiene
importantes consecuencias; el método de planeación surge como un ins-
trumento neutro para asegurar la coherencia de las magnitudes económi-
cas en el proceso de crecimiento. Proyecciones económicas y coherencia
económica resultan así dos aspectos de un mismo problema central: la
velocidad de crecimiento. La inversión de los términos "dirección" y "ve-
locidad" sea como recurso táctico de argumentación o convicción origina-
ria tuvo significativas consecuencias sobre la planeación latinoamericana.
Ahora bien, la respuesta a la pregunta de cómo crecer más rápido y
sin desequilibrios significativos obliga a otro tipo de proyecciones eco-
nómicas más próximas al concepto de plan. En efecto, es necesario ensa-
yar normativamente varias tasas de crecimiento, hasta encontrar una que
resuelva los problemas más agudos en un plazo razonable y cumpla con
el requisito de ser económicamente factible. Aquí, económicamente facti-
ble significa que no se generen desequilibrios no financiables en el co-
mercio exterior, en el presupuesto del Estado, y en general que en la con-
tabilidad nacional las cuentas cuadren sin desatar una inflación signifi-
cativa. El ejercicio de este ensayo obliga a superar las proyecciones pre-
1724 EL TRIMESTRE ECONÓMICO
dictivas o tendenciales y abre paso a la proyección normativa, al "debe

ser". Esas proyecciones normativas fundadas en una explicación de las
causas del subdesarrollo fueron muy útiles como discurso crítico, pues
indicaron a los pueblos y a los gobiernos la necesidad de esfuerzos muy
grandes para superar el reducido ingreso por habitante de nuestros paí-
ses. Se tomó conciencia de que el tiempo corría contra los países periféri-
cos y se requería una acción deliberada e intensa para salir del atraso.
Buena parte del prestigio de la CEPAL se debe a su discurso normativo, que
elevó el nivel de conciencia sobre el atraso económico y sentó las bases
de lo que se llamó "programación económica". No es fácil comprender
hoy la importancia que este discurso normativo tuvo para la época de su
propuesta. Baste recordar que los prejuicios contra la planeación eran tan
fuertes que fue necesario usar la palabra programación, que la ciencia
económica predominante en la región era en esencia el keynesianismo sin-
crónico, incapaz de captar siquiera la mecánica del proceso de crecimien-
to y que el concepto de "problema" se limitaba generalmente a sus mani-
festaciones reales e inmediatas y no a su anticipación como encuentro
desfavorable de tendencias futuras, y que la mayoría de los países latino-
americanos no disponían de cuentas nacionales e información para su
propio autodiagnóstico dinámico. La planeación normativa surge así como
un instrumento científico de racionalidad en la elaboración del futuro.
Es sobre esta base importante, pero teórica y metodológica precaria,
que se inician las primeras experiencias de planeación en la América La-
tina. No hay pues todavía un método de planeación sino una técnica de
hacer proyecciones funcional a un proceso de investigación sobre el fu-
turo. Este origen le imprime un sello a la planeación en nuestros países;
subraya el "debe ser" a largo o mediano plazo, ignora la planeación
anual operativa, tiene una tendencia economicista y academicista, se or-
ganiza no como un proceso sino como un equipo de investigación que debe
producir un plan-libro, desarrolla una técnica de presupuestos por pro-
gramas que no puede relacionarse adecuadamente con el plan de mediano
plazo, no se realimenta de un constante cotejo con la realidad cambiante,
tiene graves dificultades de información tanto para formular el plan como
para controlarlo porque no desarrolla la informática pertinente a la pla-
neación como proceso, se disocia de lo político porque se limita a afirmar
una norma técnica, se reviste de neutralidad sin poder fundamentarla
teóricamente, pretende encontrar una técnica de evaluación de proyectos
que deja de lado la evaluación política de los mismos, se aferra a las
categorías medibles de la contabilidad nacional, tiende a caer en el re-
cluccionismo económico a causa de la estrechez de sus categorías centrales,

y no puede tratar adecuadamente el problema de los cambios estructurales
ni el de la incertidumbre que generan los constantes vaivenes de la co-
yuntura económica y política.
Con la perspectiva del tiempo, que siempre es injusta para la época
analizada, pudiéramos decir hoy que la planeación normativa impulsada
por CEPAL-ILPES se puso en práctica sin un desarrollo teoricometodológico
profundo. Por ello el paso desde la técnica de proyecciones hacia la pro-
gramación normativa apareció no como una opción metodológica entre
varias sino como la única y natural posibilidad. Poco más adelante, cuan-
do esos mismos organismos internacionales enriquecen y hacen más com-
pleja la problemática del desarrollo-subdesarrollo en un esfuerzo cada
vez más integrado entre economistas, sociólogos, historiadores y especia-
listas en varios campos de las ciencias, donde el liderato de Prebisch es
decisivo, el problema se agrava, pues se hace aún más manifiesto el
divorcio entre una técnica de planeación que permanece aferrada a sus
limitaciones originarias y la variedad y complejidad de la explicación
que adquiere con el tiempo el discurso teórico del desarrollo. Es a partir
de este divorcio creciente entre una técnica limitada y una realidad que
la teoría problematiza cada vez con más riqueza, que surge la necesidad
de hacer una epistemología del método normativo y construir una nueva
propuesta. Pero esa nueva propuesta ya no puede surgir de los propicia-
dores originarios de la planeación. Se necesita un cambio desde fuera, a
partir de las prácticas de gobierno y de la crítica académica. Pero eso no
es todo; la planeación normativa, si bien no ha tenido grandes éxitos, tam-
poco podemos afirmar su pleno fracaso, salvo en periodos de profunda
transformación social. Y este es otro problema esencial. Cuando el con-
flicto social se agudiza y las fuerzas de la transformación social se en-
frentan a la resistencia a los cambios que ofrecen las fuerzas de la re-
producción del sistema, entonces la planeación puramente normativa que-
da fuera de la escena política y muestra todas sus debilidades. Por un
lado, la oficina de planeación central permanece encerrada escribiendo
un libro normativo; por el otro, la conducción política del proceso de
cambio se debate en la problemática aguda y conflictiva de día a día y
no tiene una instancia capaz de integrar el cálculo económico y político en
un solo plan de acción. Así, la planeación económica se aisla de la realidad
y la conducción política se divorcia de la conducción económica. El mero
"debe ser" con su racionalidad formal normativa jamás se encuentra con
la racionalidad material del "puede ser". Entonces la norma deja de ser
una guía para la acción en la construcción de lo posible y se convierte en

un mero discurso sin audiencia. Si la planeación normativa tiene graves
limitaciones para tratar con situaciones donde predomina el consenso so-
cial resulta completamente inadecuada para servir a un proceso de trans-
formación social, donde predomina el conflicto y la lucha entre las fuer-
zas sociales.
3. Las fuentes de inspiración de le planeación normativa

en la América Latina
La planeación propuesta por la CEPAL y el ILPES fue una creación ori-
ginal y jamás fue considerada como meramente normativa por sus patro-
cinadores. Sobre este aspecto conviene dejar explícitas sus fuentes de ins-
piración, porque ellas, en sus propias limitaciones, explican desde otro
ángulo el mismo problema de inadaptación y estancamiento de su des-
arrollo teórico a las nuevas circunstancias. El problema no consiste tanto
en las características de las fuentes originales de inspiración de la pla-
neación normativa, cuestión que inescapablemente debe guardar una re-
lación con el acervo teórico disponible en cada época sino más bien en la
persistencia excluyente de lo normativo a lo largo del tiempo y en la
resistencia a renovar críticamente los fundamentos originarios de la pla-
neación tradicional. Es como si un ciclo creador incipiente se agotara y
cristalizara prematuramente en una tradición que la práctica desvaloriza
día a día. En contraste, el mundo académico en los Estados Unidos y
Europa explora nuevos enfoques de planeación y fortalece la crítica a la
planeación normativa.
El pensamiento de la CEPAL y del ILPES cubrió creadoramente varios
campos, y entre ellos vale la pena destacar su construcción intelectual en
torno de los problemas del desarrollo-subdesarrollo. De manera que su
propio pensamiento en ese campo tenía necesariamente que condicionar
su visión de la planeación. Por ejemplo, el hincapié en los problemas del
comercio exterior queda bien reflejado y recogido, primero en las técni-
cas de proyecciones y después en las técnicas de programación. Pero no
ocurre lo mismo con otros aspectos fundamentales del pensamiento de esos
organismos internacionales. Así, el notorio acento en las reformas de es-
tructura, la misma visión estructural de los problemas del desarrollo, las
ideas sobre dirección o estilos de desarrollo y los aspectos politicosociales
del subdesarroUo que surgen más tarde, para citar algunos, expresan el
comienzo de un divorcio entre el pensamiento teórico sobre el problema
desarrollo-subdesarroUo y los métodos de planeación. La resistencia al

cambio en los enfoques de planeación y su aislamiento respecto a otras
influencias teóricas que surgen en los centros académicos mundiales se
expresa como limitante al interior del propio avance de la CEPAL y el ILPES
en la comprensión del subdesarrollo de la América Latina. La rigidez de
las categorías de la contabilidad nacional, que permanecen como el cen-
tro del análisis de coherencia del plan, hace imposible captar adecuada-
mente en el mismo, los procesos de conformación y cambio de las estruc-
turas, las alternativas de dirección o estilo en relación con la velocidad
del crecimiento, las relaciones entre viabilidad política y la factibilidad
económica, y la revisión de las técnicas de evaluación de proyectos con-
siderando también el concepto de eficacia política.
En la conformación de la planeación normativa que justamente de-
biera estar cargada de sentido direccional tiene un peso casi excluyente,
lo que se define más adelante como relaciones causales abstractas. Sus
categorías sólo pueden recoger la mecánica del proceso de crecimiento.
Se nota aquí una fuerte influencia de modelos teóricos basados en la di-
namización de la teoría keynesiana, como del modelo de Domar, las
técnicas de insumo producto (Leontief) y de todo el cuerpo teórico
que subyace en los sistemas de contabilidad nacional. De ninguna ma-
nera queremos insinuar que es objetable per se sino simplemente se-
ñalar que el aspecto de la mecánica formal del proceso de crecimiento
como expresión de relaciones causales, aunque útil, es sólo un aspecto
del problema por definición incapaz de tratar en el método los problemas
más trascendentales del desarrollo y el cambio social. Ello se hizo patente
en la práctica de la planeación normativa y generó, a su vez, una dicoto-
mía poco clara entre la bibliografía del diagnóstico y el plan en relación
con su modelística formal, que hacía muy difícil apreciar la relación ne-
cesaria entre las magnitudes y dimensiones cuantitativas del plan con sus
propuestas más trascendentes en su especificidad cualitativa. Por ello no
es extraño que hayan proliferado, bajo la inspiración de proyecciones
normativas, los estudios económicos de variantes de tasas de crecimiento
para atacar el desempleo, el análisis de brechas de comercio exterior ante
distintos ritmos de crecimiento, los juegos numéricos de variantes forma-
les, etcétera.
En la traducción del plan a propósitos operacionales de corto plazo
surgieron también problemas teoricoprácticos. Por un largo periodo se
ignoró la idea de la planeación anual operativa, la planeación de mediano
plazo se vio como competitiva de la planeación de corto plazo y se trató
de buscar un enlace directo entre el plan de largo o mediano plazo y un

sistema de presupuesto por programas que tiene su origen teórico en el
PPBS (Planning Programming Budgeting System) norteamericano. Ello se
refleja aún hoy en la práctica de la planeación latinoamericana, donde casi
no existe un sistema de planes anuales. Otro problema parecido surge con
las técnicas de evaluación de proyectos, como herramienta para seleccio-
nar y jerarquizar la asignación de recursos que debe incluir el plan. En
este campo la CEPAL realiza un trabajo creador y precursor muy al co-
mienzo del periodo a que nos referimos. Sus fuentes de inspiración teóri-
ca son las técnicas de análisis costo-beneficio, el desarrollo de la progra-
mación lineal y el concepto de precios sociales. Pero nuevamente surge el
problema teoricopráctico de la dirección y la velocidad como criterios
para juzgar la bondad de los proyectos, lo que hace reaparecer la cues-
tión de la eficacia política direccional y procesal de los proyectos en re-
lación con su eficacia económica. A la luz de la planeación normativa no
parecía clara la posibilidad de que un proyecto de alto efecto en el cre-
cimiento del PTB pudiera ser contraindicado para avanzar hacia el logro
de la situación-objetivo.
4. Los supuestos de la planeación tradicional

Esta no es la ocasión para desmontar epistemológicamente la planea-
ción normativa, cuestión que por lo demás fue hecha al interior del pro-
pio ILPES.^ Pero desde un ángulo distinto del referido, quizá más parcial
[)ero más ligado a la justa interpretación de una propuesta de planeación
estratégica, resulta acaso conveniente destacar algunos criterios implíci-
tos o explícitos en el método comentado.
Por de pronto, la planeación normativa se presenta como un enfoque
principalmente económico y sus categorías centrales son categorías eco-
nómicas. Ello supone una división de la realidad entre lo político y lo
económico, separación que si ya presenta problemas en el momento de
comprensión de la realidad es aún más limitante cuando se trata de un
método para orientar las acciones y decisiones concretas. Como este pun-
to se trata extensamente en la propuesta, sólo parece necesario aquí notar
este supuesto y recogerlo más adelante en sus consecuencias. Nuestra pro-
puesta sigue un camino diverso. Sin perjuicio de reconocer la importancia
decisiva de lo económico, busca integrar lo político y lo económico en el
concepto de situación a fin de tratar en igual plano la jerarquía el "debe
' Véase Carlos Matus, Estrategia y plan. Siglo XXI Editores, México, publicación ILPES.
ser" y el "puede ser", así como la escasez de recursos económicos y la

limitación de los recursos de poder.
Como consecuencia de lo anterior, en la planeación normativa se en-
tiende la relación entre norma y su cumplimiento en la práctica social
como un problema de política económica. Sin embargo, el problema es
más complejo y medular. La relación entre norma y su cumplimiento en
la realidad no es sólo una cuestión de política económica sino de política
sin apellidos. La relación entre el debe ser y el puede ser tiene una di-
mensión estática en lo viable y una dimensión dinámica en la construc-
ción de viabilidad a lo largo del periodo del plan. Esa viabilidad tiene
un aspecto económico, institucional, cultural y político. Por ello nuestra
propuesta concibe a la norma como la orientación direccional en torno
de la cual es necesario construir las condiciones para su cumplimiento.
Así la norma puede alterarse en aras de su cumplimiento real y la reali-
dad cambiada puede crear mejores condiciones para el cumplimiento de
la norma. En otras palabras, el cumplimiento de la norma no se agota en
la elaboración eficaz de la política económica, se requiere además una
propuesta para construirle viabilidad política a esa política económica.
De manera que lo normativo tiene validez, pero no constituye de por
sí un plan. Sin embargo, lo normativo es toda la planeación cepalina y el
resto es política económica. ¿Por qué? Vale la pena analizar cómo surge
lo normativo con carácter excluyente. En el periodo en que se gesta esta
concepción de la planeación normativa existía un gran debate en el mundo
entre dos formas prácticas de planeación: la imperativa, asociada con el
sistema socialista y la concertada, puesta en boga en la experiencia fran-
cesa. Descartada la imperativa por ser extraña al sistema capitalista y la
planeación concertada por ser ajena al subdesarrollo con todos sus proble-
mas estructurales y necesidad de cambios más profundos difíciles de con-
certar, apareció como lógico un tercer camino. Éste consistió en abrir con-
ciencia a través de la argumentación clara de lo necesario, del debe ser. El
hincapié en el debe ser casi expresa un pesimismo de corto plazo sobre la
aceptación política de lo normativo. Así, en un principio, los planes tien-
den a postular normas exigentes de difícil viabilidad política y son forma-
dores de conciencia social. Más adelante, las exigencias normativas que-
dan relegadas al diagnóstico en una suerte de autocrítica sin respuesta en
el contenido de los planes, los que se hicieron cada vez más "realistas" y
más reproductores de las condiciones iniciales. A esta concepción norma-
tiva de la planeación oponemos una concepción estratégica que en parte
perfecciona el aspecto normativo y principalmente incorpora lo político
como variable del plan. A la tarea de formación de conciencia sobre un

"debe ser" nacional agregamos ahora la de construcción de viabilidad por
medio de la producción material de las fuerzas sociales en lucha.
Las audiencias de lo normativo depende, a veces, de la posibilidad
de colocarse por encima del debate político y de las corrientes políticas,
buscando siempre en la argumentación de la norma el peso de las ciencias
y de lo técnico. Como por un lado las ciencias y las técnicas tienden a
revestirse de neutralidad y, por el otro, la planeación tenía en aquellos
años una imagen ideológica ligada al socialismo, resulta comprensible la
elevación a postulado de la idea de neutralidad del método de planeación
normativa. Esta neutralidad es, sin embargo, difícil de sostener con rigor.
Nuestra propuesta, por el contrario, no se declara neutra y en ello se abun-
da en el texto de este trabajo.
A la planeación normativa cargada de argumentación económica fu-
turológica debemos integrar ahora el problema del cálculo político y eco-
nómico que precede y preside la acción concreta inmediata, porque en el
corto plazo se construye el futuro. Y esa construcción exige no sólo re-
cursos económicos sino también recursos de poder.
II. SOBRE LA ELABORACIóN DE UN MéTODO DE PLANEACIóN
I. planteamiento del problema

Desde el momento en que la planeación es un imperativo de la acción
no tiene sentido discutir sobre su posibilidad ni menos abogar por su re-
pudio argumentando su fracaso. Ningún sector social improvisa, siempre
realiza algún tipo de cálculo que precede y preside su acción. Ese cálcu-
lo, si es sistemático, constituye un buen punto de partida para concebir
la planeación en forma más amplia y flexible. Sin ánimo de sentar nin-
guna definición adoptemos el criterio de llamar planeación al proceso sis-
temático de discusiones que realiza un actor para tomar decisiones fun-
dadas que preceden y presiden su acción. Esas discusiones se refieren ne-
cesariamente a un horizonte de tiempo futuro, ya que la eficacia de las
decisiones presentes depende, entre otros factores, de las características
de las situaciones futuras. De ahí la necesidad de simular una anticipa-
ción del futuro, aunque la incertidumbre obligue a la cautela y a la con-
sideración de "variantes". En este sentido, el centro de la planeación son
las decisiones presentes y el cálculo de mediano y largo plazo emerge
como una condición necesaria de la racionalidad de las primeras. Sin em-
bargo, el cálculo de largo plazo también tiene además un importante pa-

pel como discurso normativo en busca de apoyo social a la direccionali-
dad que propone, tal como fue destacado en la planeación tradicional.
Nadie puede, en consecuencia, negar la planeación, declararse escép-
tico sobre ella o refugiarse en la mera crítica, salvo que renuncie a la
acción. Cada actor tiene, por el contrario, la obligación de crear su pro-
pio método de planeación en relación con su propósito, su organización
y las características de la situación que enfrenta. De otra manera aboga-
ríamos implícitamente por las bondades de improvisar o esconder tras
una hipervaloración de la mera experiencia una teoría aún más pobre so-
bre la planeación. Explicado nuestro punto de vista sobre el tema conviene
examinar los problemas que están en la base de la elaboración de un mé-
todo de planeación.
Lo primero que debemos señalar es que todo plan surge de la nece-
sidad de una fuerza social o un actor de alterar las tendencias situaciona-
les que enfrenta. Esa disconformidad con las tendencias situacionales lo
lleva a precisar una propuesta, vale decir una norma, la cual, a su vez,
sirve para afirmar o reconsiderar su crítica a la situación inicial. Así la
norma o lo normativo contiene el sentido de la propuesta de un actor his-
tóricamente situado, es su "debe ser". Pero la norma no sólo debe res-
ponder a una "conexión de sentido", en la acepción víeberiana del término,
sino además a una "conexión causal".
Max Weber^ hace la distinción entre "conexión de sentido" y "cone-
xión causal" de una manera que puede sernos útil a los propósitos de
esta discusión. ¿Qué es esta conexión de sentido en Weber? ¿Cómo se
distingue de la conexión causal? De la interpretación de Weber podría
decirse que una conducta es "adecuada por el sentido" si se desarrolla
como un todo coherente "a tenor de los hábitos mentales y afectivos
medios".* En cambio podríamos decir que una sucesión de hechos es "cau-
salmente adecuada" en la medida en que, según las reglas de la experien-
cia, dicha sucesión ocurra siempre de la misma manera.^ La distinción en-
tre ambos conceptos es, sin embargo, poco nítida. El mismo Weber dice:
Los límites entre una acción con sentido y un modo de conducta simplemente
reactivo. .., no unido a un sentido subjetivamente mentado, son enteramente
elásticos.*
5 Max Weber, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, p. 5.

* Ibid., p. 5.
5 Ihid., p. 6.
«Ibid.
Aun si se reconoce cierta zona difusa que impide una distinción tajan-
te de dos aspectos de un mismo proceso de producción social que en la
realidad aparecen siempre unidos, nos parecen válidas las categorías de
conexión de sentido y conexión causal tanto en el plano de la explicación
histórica como de la formulación de un plan.
El progreso del conocimiento se gesta a partir de las observaciones
históricas concretas y se eleva hacia la interpretación de validez abstracta
más general. Sin esta interpretación queda insatisfecha nuestra necesidad
de entender los procesos causales. Pero sin la evidencia práctica de que
tales procesos causales se encarnan históricamente en actores que le im-
primen sentido a sus acciones, y están marcados por su época, su interés
y sus valores, dicha construcción interpretativa no tendría valor alguno
para el conocimiento y acción sobre la realidad social.
En conclusión, podemos hablar del sentido de una acción o una con-
ducta si los movimientos e impulsos que la constituyen están enlazados
como un todo histórico coherente de convicciones y creencias desde el pun-
to de vista del actor que la produce. El punto de vista sobre la coherencia
de sentido supone imputar o reconocer al actor ciertos hábitos mentales,
ciertos condicionamientos, cierta forma de razonar y explicar la realidad
y ciertas motivaciones; esta imputación no puede ser externa al actor.
Veamos este problema con más precisión.
Conexión de sentido:
(históricamente concreto) A,, : B V* Cx (expresa una convicción o
creencia particular a una
situación por parte de un
actor)
Conexión causal:
(abstracción generali-
zada) Aj, : B-^C (expresa una "ley social"
de validez limitada, pero
aplicable a varias situacio-
nes)
Conexión entre ambas:
(programa direccional) A^ : B \ pTg (expresa la coincidencia
entre la convicción par-
ticular del actor y una ley
causal probada y proba-
ble que la respalde)
En la argumentación expuesta, el actor A persigue el objetivo C bajo

los condicionamientos x, lo que lo mueve a producir B en la creencia y

convicción que es el medio direccionalmente coherente a esa finalidad en
la situación histórica en que hace tal propuesta (conexión de sentido),
Pero además la experiencia le indica al actor que si produce B necesaria-
mente seguirá C (conexión causal imputada). Pero B, en la conexión cau-
sal, debe explicar la acción emprendida (P) y la situación en la cual
se produce y con la cual reacciona produciendo efectos (S*). Si el cálculo
del proceso actual es correcto y coherente con la conexión de sentido el
resultado será un programa direccional coherente:
A, '. B[P^SJ-^C
Aquí el signo | ' conformado por la relación de implicación cau-
sal ("*) y la conexión de sentido (r*), significa que P aplicado sobre S
tiene el efecto causal que la conexión de sentido postulaba como norma.
Pero ello no ocurriría siempre. La conexión de sentido puede no tener
adecuación o correspondencia con la conexión causal. Por ejemplo, si la
conexión de sentido supone alcanzable la finalidad Cu puede que la cone-
xión causal conduzca a Z)-r y no a Cx. Esto significa que hay una disonan-
cia entre los valores, motivaciones y creencias que se encarnan en la re-
lación de sentido y la teoría aceptada por el actor que resume una expe-
riencia causal, y por ello el proceso causal conduce a un resultado distinto
que el implicado por la conexión de sentido. Nótese que los valores, condi-
cionamientos y motivaciones que subyacen en la conexión de sentidos se
expresan como una motivación-norma-objetivo: alcanzar C¡,. Y toda nor-
ma plena de sentido tiene que ser probada como proceso causal. En la
realidad histórica y en el plan ello se prueba constantemente. Los aciertos
se reflejan como concordancia entre el sentido y la causalidad; los des-
aciertos como discordancia que obligan al actor a revisar sus valores y
motivaciones o a tratar de alterar las determinaciones y condicionamien-
tos que afectan el funcionamiento de las conexiones causales. Y, por ese
camino de ensayo y error, el actor social crea las condiciones y experien-
cias para la adecuación entre sentido y causalidad.
De manera que el primer problema metodológico que enfrenta todo
plan es precisar una norma, donde las conexiones de sentido resistan las
pruebas de causalidad. En este plano surge nuestro concepto de "progra-
ma direccional" de un actor. El método de formulación del plan debe
invitarnos a ponerle un interrogante causal a todas nuestras conexiones
de sentido. Pero, ¿cómo se someten a nuestras conexiones de sentido a las
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10 \o
pruebas causales? Si las conexiones de sentido son tan arraigadas en un

actor ¿cómo puede éste valorar la necesidad de una prueba causal?
En segundo término, la eficacia de un método de planeación está re-
lacionada con el contenido de la norma o propuesta que el actor hace.
Aparece, en consecuencia, la necesidad de precisar el alcance y sentido
de la propuesta del actor. Por ejemplo, el actor que planea puede pro-
ponerse administrar la situación o, por lo contrario, plantearse la exigen-
cia de reformarla. La eficacia de un método no es ajena al alcance del
propósito. Para administrar la reproducción del modelo social vigente
serán necesarias categorías de análisis y métodos de planeación distintos
que cuando el propósito es la transformación social. En la administración
tienden naturalmente a destacarse criterios de eficacia en la reproducción
social (eficacia económica, normalidad política, etcétera), mientras que
en la transformación resulta imprescindible referirse a la ruptura de las
relaciones de determinación desde la genoestructura hacia el fenómeno,^
con los consecuentes procesos de desorganización y conflicto fenosituacio-
nal. A su vez, si el propósito es administrar o transformar, todavía ca-
ben opciones de referir la planeación a la intervención sobre las reglas
genosituacionales y fenoestructurales que determinan y condicionan la
producción social o intervenir en la operación misma de ésta en cada si-
tuación. Por ello quien elabora un método de planeación tiene que pre-
cisar el propósito para el cual será usado. Pero, ¿está siempre claro y
preciso ese propósito? ¿Y esos propósitos no son cambiables?
En tercer término, la naturaleza más esencial del método de planea-
ción cambia en relación con el grado de libertad que tiene el actor en
relación con la materialización de su propuesta en la realidad situacio-
nal. Si la norma del actor es de consenso o éste tiene poder absoluto para
realizarla, entonces el método no necesita considerar la existencia de fuer-
zas sociales o actores oponentes y no necesita simular un proceso de lu-
cha y conflicto. Pero si la norma pretende construirse a partir de situa-
ciones de poder compartido, la planeación tiene que introducir conside-
raciones de orden estratégico a fin de poder tratar la existencia de lucha
entre oponentes donde cada actor busca construirle viabilidad a su norma
direccional. Este punto es central a la distinción entre planeación norma-
^ Véase el desarrollo del concepto de situación. Se explican las categorías de genoestructura

y {enoproducción en Planificación de situaciones, cap. iii, pp. 55-92, Fondo de Cultura Económi-
ca, México. Carlos Matus, El enfogue de planificación estratégica. Proyecto FORMEPLAN, cap. ii,
pp. 52-120, CENDES. Eduardo Valencia, "Planificación de situaciones: ¿un nuevo paradigma?, EL
TRIMESTRE ECONóMICO, núm. 191, 1981. Este trabajo supone conocido el concepto de "situación"
y su desarrollo teórico en la bibliografía mencionada.
tiva y planeación situacional. La planeación normativa no considera opo-

nentes sino agentes que son "objeto de control" por parte del plan. Por
lo contrario, la planeación situacional es un juego de lucha social, donde
varias fuerzas sociales compiten por imponer sus programas direccionales.
En cuarto término debe precisarse con rigor quién es el actor que
planea y dónde se sitúa respecto a la realidad que es objeto de su plan.
Aquí caben dos opciones extremas con consecuencias radicalmente distin-
tas. En algunos enfoques de planeación, como el normativo y el biociber-
nético,* el planeador se sitúa por encima o fuera del sistema planeado. Es
un planeador que no está atado por la situación misma que busca alterar.
Esto le permite colocarse en el mero plano técnico normativo y dejar al
político, que está dentro del sistema, el problema de cómo construirle via-
bilidad a la norma. Por eso el planeador normativo es demandante de
condiciones: necesita que se le dé apoyo político, que se le ceda poder,
que se le resuelvan problemas organizativos, informativos, etcétera. Desde
fuera demanda a los participantes de la situación que le creen las condi-
ciones para planear, y de allí surge la idea de que según ciertas condicio-
nes la planeación es imposible. En cambio, si el planeador se confunde
con una fuerza social que existe en la situación, éste está dentro del sis-
tema, y todo lo que requiere para planear debe conquistarlo en la lucha
social. Por ello el planeador que se sitúa dentro de la realidad es un
luchador, no un demandante de requisitos; no tiene a nadie a quien pe-
dirle prestado poder, apoyo o condiciones favorables. Todos sus proble-
mas son bases de partida o datos para su plan. Para él, el poder necesa-
rio es una variable del plan y no algo exógeno que pueda solicitar de
otros. Desaparece así la distinción entre el técnico planeador y el políti-
co, y se supone que todo actor planea y todo el que planea es parte indi-
visible de un actor. La planeación desde cualquier situación de poder,
aun la más desfavorable, permite también concebir la planeación no ofi-
cial y no estatal, como podría ser la de una fuerza social o un partido
político en la oposición.
En quinto término, la eficacia de un método de planeación exige su
adecuación con el ámbito de lo planeado. ¿Se pretende planear lo eco-
nómico, la unidad situacional de lo político, económico, social, etcétera, o
sólo un aspecto parcial de lo económico o de lo situacional? No se nece-
sita argumentar las distintas consecuencias metodológicas, si el ámbito de
* Para un análisis de distintos enfoques de planeación véase Carlos Matus, Política y plan
en situaciones de poder compartido. Proyecto FOBMEPLAN, CENDES, 1981, pp. 31-45. Se trata de
uno de los varios documentos producidos por CENDES en el Proyecto FORMEPLAN con íinancia-
miento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el CONICIT de Venezuela.
lo planeado se precisa restrictiva o ampliamente dentro de las fronteras

de un aspecto, el económico por ejemplo, o de la situación como realidad
integral explicada por un actor en relación con su acción. Las exigencias
de modelos explicativos, categorías de análisis y problemas de interven-
ción social serán ciertamente distintas.
En último y sexto términos, una vez que se ha optado en cada uno
de los cinco problemas ya señalados, viene el problema de crear un mé-
todo de planeación dentro de esos criterios. La complejidad de la ela-
boración del método pertinente al caso reside generalmente en la proba-
ble inadecuación entre los requisitos de análisis y la capacidad de des-
arrollo teórico para abordarlos con rigor. Pero de nuevo debemos insistir
en este punto que siempre cabe la opción fácil de situarse como deman-
dante de condiciones necesarias, entre ellas las teóricas, o como actor en
lucha que siempre debe actuar lo mejor posible en las condiciones más
desfavorables, incluidas también las de un escaso desarrollo teórico per-
tinente al caso.
El cuadro 1 sistematiza estas consideraciones, precisando el tratamien-
to que se les da en la planeación normativa y en la situacional. Natural-
mente, cada enfoque de planeación tiene que respetar su coherencia in-
terna. Así, la planeación normativa busca la congruencia de su "debe ser",
se acomoda a la reproducción y reforma del sistema, supone que existe
consenso o poder absoluto para aplicar la norma a fin de reducir todo el
problema a política económica, coloca al planeador fuera del sistema
como un técnico apoyado por el político, se restringe a lo económico y
sus categorías básicas son categorías económicas sistematizables en la
contabilidad nacional. A su vez, la planeación estratégica conforma su
debe ser en el programa direccional, se propone servir al cambio, la re-
reforma y la transformación social, considera el conflicto y la lucha pues
asume situaciones de poder compartido y falta de consenso, sitúa al pla-
neador dentro del sistema y lo identifica con una fuerza social, se plantea
la planeación desde cualquier situación de poder, su ámbito de planea-
ción es la totalidad situacional importante para la acción donde pretende
integrar lo político y lo económico, y finalmente sus categorías básicas son
categorías situacionales, integradoras de una realidad variada y diversa
que atraviesa los compartimentos artificiales de las ciencias.
2. Contraste entre lo normativo y lo estratégico

Todo plan tiene un aspecto normativo y un aspecto estratégico. La
"norma" se refiere fundamentalmente a la "dirección" del plan y lo
estratégico se formula como un entretejido de las acciones en torno de

la norma a fin de simular con anticipación el proceso de construcción
de viabilidad. La norma es una referencia direccional incompleta si se
aisla del aspecto estratégico, y lo estratégico sólo se justifica y tiene
sentido en relación con la norma. Nuestra crítica a la planeación norma-
tiva no reside, en consecuencia, en su normatividad misma sino en ser
pura norma, un simple "debe ser" discursivo sin integración en una es-
trategia de conducción práctica del proceso de cambio situacional. Lo es-
tratégico no es opuesto a lo normativo sino su complemento indispensa-
ble. El procedimiento normativo y el procedimiento estratégico deben cons-
tituirse en una síntesis capaz de precisar la convergencia del "debe ser"
y el "puede ser". Ambos procedimientos son distintos desde muchos as-
pectos, ya que la norma tiene su génesis en lo necesario y lo estratégico
en la construcción de lo posible.
La concepción del plan y el papel del planeador son distintos en am-
bas concepciones. En la planeación normativa, planear es establecer nor-
mas racionales y coherentes sobre el futuro, encontrar una racionalidad
del debe ser capaz de orientar direccionalmente a la sociedad y orien-
tar la acción del Estado. En cambio, en la planeación estratégica planear
es establecer un proceso continuo y sistemático de análisis y discusión
para seleccionar una "dirección" que guíe el cambio situacional y prece-
der y presidir las acciones que le construyan viabilidad, venciendo la re-
sistencia incierta y activa de oponentes en la lucha cotidiana.
Esta diferencia de concepción sobre el plan se traduce naturalmente
en distintos modos de formalización. El plan normativo tiende a formali-
zarse en un libro o un documento y a crear oficinas de planeación con las
características propias de centros de investigación. Cada plan es una in-
vestigación que requiere información que debe buscarse, procesarse y sis-
tematizarse. Así resulta tan lenta y costosa la formulación de cada plan,
que terminado uno se produce una baja natural de actividad hasta que se
inician las tareas del próximo, varios años después. Entre plan y plan
se producen así inevitablemente periodos en que el plan que termina pier-
de vigencia o cumplió su periodo y el nuevo está en su fase de lenta formu-
lación como si fuera otra investigación que requiere nuevos esfuerzos. Aún
más, pasada la mitad del periodo del plan, generalmente ya se ha olvida-
do que es una norma que debe guiar la acción y las decisiones de rnrto
plazo del consejo de gabinete, del Ministerio de Hacienda, del Banco Cen-
tral y de todos los organismos que tienen peso en la conducción po'ítica
y económica diaria, van poco a poco conformando otro plan no escrito
En el concepto de plan situacional la intención de su práctica se atiene

más a la idea de proceso, de algo que está en continua vigencia. El centro
de su formalidad no es un escrito público sino la existencia de un sistema
periódico de discusión y análisis que preceda y presida cada acción ira-
portante. Para ello requiere el apoyo prelaborado de flujos continuos
de información, análisis, cálculo técnico y cálculo político. Se trata de
una masa selectiva de información y análisis procesado que apoya las
decisiones en los distintos niveles. El plan situacional está siempre ha-
ciéndose y evaluándose, pero siempre hay un plan, nunca hay un vacío
de orientación.
En el trasfondo de las diferencias entre ambos conceptos está el supues-
to de la planeación normativa de que la norma debe sobreformalizarse (se
habla incluso de la aprobación del plan por el Congreso Nacional) para
extender y afirmar el compromiso de su cumplimiento, dejando el aspecto
estratégico a la práctica política normal de conducción de cualquier go-
bierno. Sin embargo, la experiencia demuestra que esa práctica política
tiende a disociarse del plan. De manera que, en el fondo, el plano norma-
tivo opera sobre la base de metas compatibles y congruentes, ignorando
o dejando para otra instancia el conflicto previsible sobre metas discuti-
bles o que tienen resistencia en determinadas fuerzas sociales. Es como
si el plan supusiera que no hay oponentes y que no hay otros planes. Si
nos referimos ahora a cómo la planeación estratégica trata este aspecto,
tendríamos que decir que supone la existencia de metas conflictivas, que
reconoce explícitamente la existencia de fuerzas sociales oponentes al plan
propio, que asigna a los oponentes capacidad e iniciativa de acción y que,
en su extremo, esos oponentes pueden tener un plan totalizante y no meras
reacciones.
En forma concordante con las diferencias anteriores, la planeación
normativa concibe al planeador como un técnico al servicio del político.
Un técnico capaz de elaborar las normas mejores o más coherentes dentro
del marco que le define el político. En la planeación situacional, por el
contrario, el planeador es parte de una fuerza social que planea. Todo ac-
tor planea, mal o bien, y todo el que planea es en parte un actor.
Estos distintos enfoques sobre la planeación tienen que incidir en el
criterio para evaluar el éxito de un plan. En efecto, si el plan normativo
supone que no hay oponentes y que la posibilidad de cumplimiento de la
norma está asegurada con una buena política económica, sólo resta "eje-
cutar" correctamente el plan. Así, el éxito en el cumplimiento del plan
tiene que referirse al cumplimiento más exacto de las metas en el tiempo
planeado. Que no haya retrasos ni subcumplimientos de las metas. Pero

si suponemos que a la norma de un actor se oponen las normas de otros
actores, que a la apreciación de la situación de un actor pueden oponerse
otras apreciaciones, que el peso y poder de un actor tiene su contrapar-
tida en el poder de otros, que el plan de uno no es necesariamente de
consenso de todos, entonces ya no se puede evaluar tan simplemente un
plan. En primer lugar, en un plan situacional donde existen oponentes, a
ninguna meta conflictiva se le puede fijar fecha exacta de cumplimiento.
En segundo lugar, si la norma es variable porque la realidad cambia,
¿con qué norma compara un actor lo que ha realizado, con la primera o
la última que ajustó en función de lo que podía realizar? Por estas y otras
razones en el enfoque de planeación estratégica la evaluación es perma-
nente, no sólo al término o la mitad del plan, y adopta como criterios de
éxito el grado de avance en la dirección correcta y la economía de tiempo.
En forma esquemática todas estas consideraciones se presentan en el cua-
dro 2, a fin de contrastarlas más fácilmente.
Si ahora pasamos a los aspectos metodológicos de esta confrontación,
entre plan normativo y plan situacional, encontraremos una reproducción
a otro nivel, de las diferencias ya señaladas.
El procedimiento normativo requiere de un método para seleccionar
medios en el marco dado por los objetivos del político, aunque cierta-
mente parte del problema de planeación consiste en traducir los objetivos
en metas. Esta es una consecuencia natural de la neutralidad del méto-
do en la concepción normativa y de la separación entre lo económico y lo
político. El procedimiento estratégico, en cambio, abarca una totalidad
más amplia. Su objeto es la planeación de los objetivos y los medios, así
como del proceso de creación de viabilidad a los medios y a los objetivos.
Y no podría ser de otra forma, desde el momento en que el procedimiento
estratégico establece una unidad entre lo económico y lo político. Afirma
que la planeación es política, aun en el caso que haga hincapié en lo
económico.
Lo anterior se relaciona con el supuesto que cada enfoque hace im-
plícitamente sobre la ubicación del planeador en la situación. Para el pro-
cedimiento normativo la realidad es un sistema controlable desde una
posición "externa" del planeador. Por ello se escuchan a veces quejas de
los planeadores normativos en el sentido que ellos o sus oficinas no tienen
suficiente poder, o el plan es desvirtuado en la práctica. En cambio, en
el procedimiento estratégico se supone que la realidad es un sistema com-
plejo que se autorganiza, autorregula y autoplanea. Sólo el escenario in-
PLANEACIÓN NORMATI\Â Y SITUACIONAL 1741
ternacional es ámbito de factores "externos". El planeador está en lo pla-

neado, se confunde siempre con una fuerza social, y allí en esa realidad
a la que pertenece debe ganar el poder para ampliar el ámbito de su
acción planeada. El planeador estratégico no tiene a nadie a quien "pedir-
le" poder, como el planeador normativo se lo solicita al político, estable-
ciendo una diferencia de identidad.
El planeador normativo se siente desafiado por agentes económicos
sujetos a conductas y comportamientos complejos, pero descifrables por-
que responden a "leyes económicas". Unas leyes explican mejor que otras
CUADRO 2. A. La planeación y el planeador
Procedimiento normativo Procedimiento estratégico
Planear es establecer normas racio- 1. Planear es establecer un proceso

nales y coherentes sobre el futuro continuo y sistemático de análisis
y discusión para seleccionar una
"dirección" que guíe el cambio si-
tuacional y producir acciones que
le construyan viabilidad, venciendo
la resistencia incierta y activa de
oponentes
2. Este concepto de plan tiende a for- 2. Este concepto de plan tiende a for-
malizarse en un libro o un docu- malizar un sistema periódico de dis-
mento y a crear oficinas de planea- cusión y análisis que precede y pre-
ción con características de unida- side la acción, apoyado por flujos
des de investigación que hacen continuos de información, cálculo
muy lenta y costosa la formulación técnico y cálculo político. El plan
de cada plan interregnos sin plan está siempre haciéndose y evaluán-
dose, pero siempre hay un plan
3. Metas compatibles y congruentes. 3. Metas conflictivas. Existen oponen-
No hay oponentes, no hay otros tes que son las fuerzas sociales en
planes lucha, cada una con sus propios
planes
4. O planeador es un técnico al servi- 4. El planeador es parte de una fuer-
cio del político za social que planea. Todo actor
planea; todo el que planea es par-
te de un actor
5. El criterio de éxito: cumplimien- 5. Avance en la dirección correcta y
to de las metas en el tiempo pla- economía de tiempo
neado
la realidad, pero al fin de cuentas se trata de un mundo regido por co-

nexiones causales estudiables, investigables. Su ámbito de acción es lo eco-
nómico, donde es posible una "ciencia rigurosa". Se puede conocer el
comportamiento de los consumidores, por ejemplo, aunque es más difícil
conocer el comportamiento de los inversionistas. Una buena política eco-
nómica siempre puede resolver los problemas, siempre que los políticos
lo entiendan y no impidan una conducción económica racional. Pero los
políticos están siempre pensando en mantenerse en el poder, conquistar
el poder y aumentar su poder. Esto hace difícil la racionalidad económi-
ca. En este razonamiento se ve nítida la filosofía normativo-tecnocrática de
un planeador que se acostumbra a "pedir poder prestado", al extremo que
olvida que ese alguien a quien le pide poder prestado tiene que obtenerlo
de alguna parte. El enfoque de planeación situacional busca superar ese
modo normativo tecnocrático. No opera sólo con agentes económicos sino
con fuerzas y grupos sociales que actúan con un sentido no sujeto a leyes
descifrables. Las conexiones causales son sólo un aspecto del problema
y a menudo más complejo de lo que parecen, ya que tratamos con siste-
mas sociales no con cuerpos inertes y con actores cuyas propuestas de
acción expresan la incertidumbre de sus conexiones de sentido. Se reco-
noce que el político tiene también un problema de cálculo racional: como
administrar eficazmente los recursos de poder, y ello supone una lógica
de análisis no menos digna que la del economista.
Naturalmente, el supuesto de que el sistema social es controlable se
opone a la concepción de la planeación situacional. Aquí la planeación
se propone una tarea menos ambiciosa: permitir que un actor dé su lucha
en las mejores condiciones posibles, con el mayor conocimiento de la rea-
lidad y de sus oponentes, con el mejor cálculo sobre el futuro. Pero, ¿quién
puede asegurar el éxito o atribuir la falta de éxito sólo a fallas de ejecu-
ción? Este supuesto de una posibilidad de control exitoso del sistema so-
cial lleva a la planeación normativa a establecer cronologías rígidas.
Cada meta tiene no sólo calidad y dimensión prefijadas sino también fe-
cha precisa. Así los modelos de la planeación normativa son casi siempre
exactos y fechados. Esto resulta inaplicable en la planeación situacional,
que está obligada a trabajar con cronologías flexibles del tiempo sin su-
poner que el tiempo no importa. La economía de tiempo es importante,
al igual que la oportunidad de la acción, pero ello no tiene nada que
ver con las metas a fecha fija.
Por lo demás, este supuesto de control exitoso del sistema social en-
cuentra su propia contradicción en el mismo plan normativo cuando com-
para diagnóstico y plan. Recordemos que la planeación normativa esta-

blece una clara ruptura entre historia (diagnóstico) y plan. Sigue un
método para hacer el diagnóstico y otro distinto para hacer el plan, por-
que lo normativo no puede explicar lo que ocurrió. Sin embargo, lo que
ocurrió en su momento fue planeado. Así, todas las fallas que critica el
diagnóstico son en buenas cuentas un reconocimiento del incumplimiento
de planes pasados, una demostración de que el sistema no se deja contro-
lar fácilmente. En este punto la planeación situacional sostiene, en cam-
bio, el principio de que el mismo método que sirve para analizar la "his-
toria reciente" y hacer un diagnóstico sirve igualmente para hacer un
plan. El plan, si sigue un enfoque realista, no puede establecer una rup-
tura entre historia y plan. La norma puede buscar la ruptura de las ten-
dencias históricas, pero el plan, como construcción de viabilidad a la
norma, no puede ignorar las fuerzas y resistencias que explican la pro-
ducción y la existencia de la situación inicial con todas sus deficiencias.
El método de la planeación normativa resulta así más pertinente para
la reproducción y reforma del sistema social en condiciones de consenso
o poder total, mientras que la planeación situacional es más eficaz para
abordar los problemas de la transformación social y los cambios conflic-
tivos en situaciones de poder compartido. Por ello el plan normativo es
una guía pública de orientación, en tanto que el plan situacional sólo
puede ser público en su aspecto normativo, manteniendo como guía in-
terna para la acción el análisis estratégico. En forma resumida se pre-
sentan estas consideraciones en el cuadro 3.
Si descendemos ahora al nivel más específico de las categorías de
análisis y las características de sus posibilidades de modelización, con-
frontaremos diferencias que reproducen lógicamente las anteriores. Aquí
nos encontramos con categorías diferenciadas y distinto tratamiento mo-
delístico de las relaciones entre las variables.
La planeación normativa utiliza en su modelística las categorías eco-
nómicas básicas de la contabilidad nacional, que resultan más pertinen-
tes para abordar un aspecto de lo económico: la velocidad de crecimiento
y el equilibrio diacrónico de balances entre recursos y usos, insumos y
producción, etcétera. Esta modelística típicamente normativa tiende a in-
dependizarse de la discusión política del plan y en muchos casos no es
fácil establecer la correspondencia entre las opciones cualitativas y cuan-
titativas de las partes estratégicas del plan con la modelística macroeco-
nómica. La tecnocracia del plan tiende a ajustar la modelística cuantita-
tiva sobre la base de supuestos y criterios que en muchos casos quedan
ocultos o resultan incomprensibles al nivel político. Todo esto hace que

el significado de las cifras del plan normativo sea poco claro y combine
criterios cuya coherencia real no es fácilmente comprobable. Si a esto se
agrega que el plan normativo, poco a poco, se ha ido convirtiendo más
CUADRO 3. B. Supuestos del método
6. Planeación de medios en el marco 6. Planeación de objetivos y me-

dado por los objetivos del políti- dios, así como del proceso de crea-
co. Explicitación de los objetivos ción de viabilidad a los medios v
en metas a los objetivos
7. La realidad es un sistema contro- 7. La realidad es un sistema comple-
lable desde una posición "exter- jo que se autorganiza, autorregu-
na" de poder del planeador. El sis- la y autoplanea. El planeador está
tema economicosocial es el objeto en lo planeado y allí debe ganar
del planeador el ix>der para ampliar el ámbito
de su acción planeada
8. Separar lo económico de lo polí- 8. Lo económico y lo político es una
tico. La planeación es neutral res- unidad. La planeación es política,
pecto a lo político aun en el caso que haga hincapié
en lo económico
9. Agentes económicos como antes 9. Fuerzas sociales vivas que actúan
sujetos a leyes descifrables con capacidad e imaginación y
sorprenden al planeador
10. Cronología rígida; cada meta tie- 10. Cronología flexible. Criterio de
ne calidad, dimensión y fecha economía de tiempo y oportuni-
dad de la acción. Las metas no
tienen fecha
11. Ruptura entre historia (diagnós- 11. El mismo enfoque debe ser váli-
tico) y plan do para el análisis del pasado y
el plan
12. Planeación más pertinente a la re- 12. Planeación más pertinente para
producción y reforma del sistema tratar los problemas de la trans-
en condiciones de consenso o po- formación social y los cambios
der total conflictivos en situaciones de po-
der compartido
13. El plan es una guía pública de 13. El plan es en parte público y en
orientación parte una guía interna de acción
PLANEACIÓN NORMATIVA Y SITUACIONAL 174S
en una "obligación política ante otros" que en un instrumento para el "or-

denamiento de la acción propia" se comprenderá por qué se genera un
creciente divorcio entre el modelo del plan y el contenido del plan. Divor-
cio que en el nivel político se expresa más ampliamente como disociación
entre lo que el plan establece como norma y lo que el gobierno u otro
actor que planee establece como proceso real de análisis que precede y
preside la acción. Por lo demás la modelística de la planeación normativa
condiciona una rápida desvalorización de sus cálculos, ya que casi no tra-
ta con la incertidumbre. Sólo opera con opciones ciertas y casi nunca con
variantes y establece trayectorias fijas y de curso estable que conducen
derecho hacia adelante en el cumplimiento del objetivo. Toda rigidez
metodológica simplifica el problema a un nivel válido para la norma,
pero impropio del aspecto de viabilidad del plan. Alguien podría afir-
mar, sin embargo, que la rigidez normativa es más una apariencia de la
publicación del plan, y que internamente las oficinas de planeación si-
guen procedimientos más flexibles. Ello puede ser cierto parcialmente
para algunos aspectos de incertidumbre económica muy destacada, como
podría ser el precio del petróleo en Venezuela, pero toda la práctica ago-
tadora, discontinua y no sistemática de la planeación normativa conspira
contra una práctica efectiva de trato con la incertidumbre y de uso de
trayectorias alternativas. En todo caso, toda la incertidumbre que generan
los aspectos políticos del plan son directamente ignorados en la planea-
ción normativa.
Frente a estas características, el plan estratégico ubica la modelística
en su papel de herramienta auxiliar del proceso sistemático de análisis y
discusión que precede y preside la acción. Las categorías de sus modelos
no pueden ser puramente económicas ni limitarse a los aspectos medibles
o cuantificables de los problemas. Necesita tratar cada problema en su
especificidad, sin caer en el reduccionismo económico. Los problemas edu-
cativos, de salud, económicos, regionales, de calidad de la vida, militares
y de seguridad, etcétera, tienen su propia especificidad, aunque natural-
mente tengan un aspecto económico. Por ello, la planeación estratégica
utiliza la categoría de situación, que no obliga al reduccionismo económi-
co. Cada problema puede ser tratado en su propia e irreductible especifi-
cidad como un aspecto de la situación. Tampoco puede el enfoque estraté-
gico ignorar la incertidumbre, desde el momento en que lo político y lo
económico son una unidad en la situación donde luchan oponentes. Debe
en consecuencia tratar con opciones normativas y con variantes que cu-
bran la probabilidad de lo incierto. Por eso mismo sus trayectorias tienen
que ser flexibles. Cada actor se encuentra frente a una red de caminos
posibles y ningún camino es recto sino de curso variable y zigzagueante,
con avances y probables retrocesos. El cuadro 4 ejemplifica este análisis
y destaca las diferencias con el grado de caricaturización que exige afir-
mar las ideas.
CUADRO 4. C. Las categorías y características de su modelación
14. Su modelística utiliza las catego- 14. Su modelística es una herramien-

rías básicas económicas de la con- ta de la discusión política y se
tabilidad nacional que resultan basa en categorías comprensivas
más pertinentes a un aspecto de de una totalidad importante para
lo económico: la velocidad de cre- la acción societal. Busca evitar el
cimiento y el equilibrio de balan- reduccionismo a lo económico por
ces. La modelística tiende a inde- medio de la categoría de situación
pendizarse de la discusión políti-
ca del plan
15. Eliminación de la incertidumbre. 15. Reconocimiento de la incertidum-
Si se produce A el resultado es B. bre propia de tratar con oponen-
Sólo existen opciones fiero no va- tes y el futuro. Existen opciones
riantes de lo incierto normativas y variantes para tra-
tar la probabilidad de lo incierto
16. Trayectorias fijas y de curso esta- 16. Trayectorias flexibles y redes de
ble que conducen derecho hacia trayectorias de curso variable y
adelante en el cumplimiento de los zigzagueante, avances y retrocesos
objetivos
III. EL PLAN COMO ARTICULACIóN DE LO NORMATIVO

Y LO ESTRATéGICO
A partir de las condiciones anteriores se ha tipificado una problemática

de la planeación propia de situaciones de poder compartido, donde ni
prima el consenso absoluto sobre el plan ni el poder absoluto para im-
ponerlo. Sobre las bases de la caracterización señalada podemos enun-
ciar, en forma general, una propuesta de método de planeación situacio-
nal fundamentada en el concepto de situación. Esta es, ciertamente, una
opción teoricometodológica entre varias posibles. En efecto, existen va-
rias perspectivas para enfocar la planeación que derivan fundamental-
mente de diferentes epistemologías o teorías del conocimiento. Pero la

opción que proponemos, si bien nunca ha sido probada en la práctica, ya
comienza a ganar terreno. El profesor Noel Me Ginn, de la Universidad
de Harvard,* refiriéndose a mi libro Planificación de situaciones, des-
pués de identificar a la planeación normativa como una primera aproxi-
mación posible, señala:
El segundo tipo-ideal de planeación puede ser llamado planeación situado-

nal. de final abierto {open ended), o planeación interactiva; Davis se refiere
a ella como "racionalidad de vías" {street rational) y la distingue del primer
tipo de planeación, la cual llama "racionalidad lineal" {straight rational),
pero el término planeación situacional es más adecuado (uSAio/Harvard Pro-
ject, parf. 74, Davis, 1979). La planeación situacional asume que muchos de
los eispectos importantes del funcionamiento de las organizaciones humanas
no son predecibles, excepto en el muy corto plazo. Esto es así porque dichas
organizaciones son dirigidas por personas cuyas percepciones de lo que es
posible y deseable cambian en relación con la situación en que están insertas.
La principal preocupación del planeador debe ser, en consecuencia, no la
predicción de o la preparación para el futuro sino más bien la conformación
del presente.
Los planeadores entrenados en las técnicas de investigación de las ciencias
sociales, especialmente en sociología y economía cuantitativa, pueden tener di-
ficultades para concebir un mundo no determinístico, no lineal y no racional.
El siguiente ejemplo, basado en las ideas de Matus (1977),^° puede ayu-
dar a esclarecer alguno de los supuestos que subyacen en la planeación situa-
cional.
El juego del ajedrez es un modelo de la realidad de una sociedad medie-
val. Obviamente es sólo un modelo burdo donde no es posible captar lo que
podemos considerar algunos de los más importantes aspectos de la vida y
época medieval. Sin embargo, este modelo simple presenta un conjunto tre-
mendamente complejo de opciones posibles, tantas que por años los pro-
gramadores de computación encontraron extremadamente difícil construir el
programa que permitiese a la máquina jugar tan bien como lo hace la ma-
yoría de la gente. Si se define el sistema del juego de ajedrez como incluyendo
sólo las piezas en el tablero se tiene una baja probabilidad de predecir el
movimiento siguiente que será hecho, aun si el juego es realizado entre juga-
dores expertos. Las predicciones de más de tres o cuatro movimientos futu-
ros es imposible. En parte esto es causado porque algunos movimientos en el
ajedrez tienen la capacidad de cambiar la estrategia del juego, de alterar las
® Noel Me Ginn, "Themes and Issues in the Use of Research for Educational Planning", Rus-
sell G. Davis (comp.), Issues and Problems in the Planning of Education in Developing Coiin-
tries, Cambridge, Mass., Center for Studies in Education and Development, Harvard University,
1980, pp. 105-138.
ô El profesor Me Ginn se refiere a una parte de mi libro Planificación de situaciones, en
el que explicó el concepto de situación y las ideas de planeación de situaciones haciendo un
símil con el juego del ajedrez, op. cit., pp. 88-92.
1748 EL TRIMESTRE ECONÓMCO
relaciones entre las piezas, de manera que el mejor movimiento siguiente es

totalmente distinto del que habría sido si se hubiera realizado otro movimien-
to previo.
Pero aún más importante, las piezas en el tablero de ajedrez no se mue-
ven ellas mismas; no están gobernadas por alguna lógica interna y subte-
rránea percepción del sistema del tablero que les permite escoger el mejor
movimiento. El movimiento que es realizado depende de los jugadores, quienes
no sólo tienen variadas percepciones de las posibilidades sobre el tablero sino
también variados objetivos en el desarrollo del juego. Por ejemplo, un juga-
dor puede aspirar a ganar, otro puede desear solamente hacer tablas.
Estos objetivos cambian durante el juego en la medida que cambia el jui-
cio de los jugadores sobre la oportunidad de ganar. Después de varios movi-
mientos, por ejemplo, un jugador puede ver que es probable que pierda den-
tro de los siguientes cinco movimientos, y decide jugar para hacer tablas. El
otro jugador, que quizá comenzó con una evaluación pesimista de sus posi-
bilidades, cambia su objetivo desde las tablas hacia la victoria. Aún más, el
estilo de juego de cada jugador es una reacción al estilo empleado por el otro
jugador. En respuesta a un tipo de ataque el otro jugador usa una determina-
da defensa; cuando el ataque cambia, la defensa cambia.
En esta situación, entonces, aun el pleno conocimiento del presente, no ha-
ría posible la planeación de largo plazo. En planeación, el modelo es más pa-
recido al Kriegspiel que al ajedrez. En el Kriegspiel cada jugador tiene que
adivinar los movimientos del oponente, porque no comparten un mismo table-
ro. Los jugadores deben inferir constantemente los movimientos e intenciones
del oponente sobre la base de información limitada (Hollis, 1977).
Si pudiéramos tener pleno conocimiento del futuro, incluidos los cambios
en los objetivos de los jugadores, un modelo del juego de ajedrez podría, en
realidad, predecir el resultado del juego. Pero, tan pronto como planeamos
cambiar el resultado del juego, la realidad futura de la cual necesitamos cono-
cimiento también cambiará. La destreza de los jugadores de ajedrez no de-
pende tanto de previsiones de largo plazo, sino más bien de la capacidad de
diagnosticar correctamente cada situación en cada momento, a fin de hacer
movimientos para crear una situación más favorable. Después de cada movi-
miento de su oponente, el jugador hace una nueva evaluación de la situación
y planea los movimientos siguientes sobre la base de suposiciones de cómo
responderá el oponente. El programa de computación elaborado para jugar
buen ajedrez hace la misma cosa. Antes que almacenar en su memoria el nú-
mero extremadamente grande de posibles jugadas que pueden ser realizadas
en el tablero de ajedrez, el computador desarrolla una capacidad de evalua-
ción de cada situación en relación con sus inmediatas (corto plazo) posibili-
dades. Las decisiones son hechas con base en cuál es el mejor movimiento
posible, dadas las circunstancias. Y las circunstancias son revaluadas después
de cada movimiento.
Gubor (1969) argumenta que el mejor movimiento es el que permitirá
la mayor libertad después de la respuesta del oponente.
Planeación es, en este enfoque, un proceso continuo para guiar a una
organización hacia su objetivo. Tanto la estrategia como los objetivos se su-

ponen cambiables y cambiantes. Este tipo de planeación es interactiva en el
sentido que asume que la organización (y las personas dentro de ella) es el
sujeto de la planeación. En la persecución de sus objetivos la organización no
sólo se cambia a sí misma sino también intenta cambiar su entorno. Cada
cambio permite una perspectiva diferente, tanto de lo que se refiere a fin
de continuar el progreso hacia las metas existentes como de otras metas que
pueden ser ahora alcanzables, dado el cambio ocurrido en la organización y
su entorno.
La planeación interactiva busca estimular esta revolución permanente en
la cual la organización (o las personas dentro de ella) hacen su propia his-
toria.
La planeación de situaciones no supone consenso acerca de las metas y
valores entre los actores en el sistema. Por el contrario, se supone que los ac-
tores pueden tener diferencias fundamentales e irreconciliables en sus objeti-
vos. Las soluciones son, en consecuencia, casi siempre compromisos trabaja-
dos en un proceso esencialmente impredecible de transacciones.
La planeación situacional es algo más que una mera toma inmediata de
decisiones. Tiene una orientación hacia el futuro; implica una preocupación
por lo que ocurrirá más adelante en el camino. Pero este tipo de planeación
implica la esperanza de que el camino es construido paso a paso, más bien
que simplemente seguido. Tiene un final abierto y tal como señala Ozbekhan:
"Es un plan en el cual el resultado es inventado o creado como algo nuevo
y no una solución alcanzada como resultado de la manipulación de elementos
dados desde un principio."
Esta exposición del profesor Me Ginn representa bien la línea gene-

ral mecánica de nuestro pensamiento sobre la planeación y por eso la
reproducimos in extenso. Sin embargo, hay un punto en que la exposición
de Me Ginn merece un esclarecimiento adicional: justamente en la articu-
lación de lo normativo con lo estratégico con sus consecuencias sobre el
corto y largo plazo. En el juego del ajedrez el aspecto normativo es muy
simple: ganar es todo el programa direccional del actor y no importa ni
cómo ni cuándo (en qué número de jugadas) se gane.
Pero en la planeación social algunos aspectos de lo normativo pue-
den y deben tratarse como cálculo de previsión de largo plazo. En otras
palabras, la apreciación situacional de un actor no sólo tiene que con-
siderar la decisión presente que le deja el máximo de libertad en un sen-
tido restringido de corto plazo sino además considerar que el cumpli-
miento de una norma en oportunidad exige comenzar o iniciar una acción
en el periodo cero para que cumpla su objetivo en el periodo 5 o 10. Y
tal apreciación de la situación presente exige una previsión de largo pla-
zo. Tal como correctamente dice Me Ginn, esa previsión de largo plazo no
es posible en el plano de lo estratégico o del puede ser, pero sí es posible

y necesaria en algunos aspectos importantes del plano normativo econó-
mico. Por ejemplo, resolver un problema de riego y represamiento de
aguas puede tomar 10 años entre que surge la idea y se elaboran y ejecu-
tan los proyectos. Si tal problema de irrigación es necesario de aquí a
10 años, las acciones deben iniciarse hoy. O sea, la realidad de las deci-
siones de hoy dependen de las previsiones sobre situaciones futuras, y
tales previsiones son posibles porque no dependen del desarrollo de la
lucha entre los actores sociales y sus cambiantes apreciaciones y propues-
tas sino del crecimiento de la población, de la demanda agrícola, etcétera,
es decir de una serie de factores que, con cautela, son previsibles.
De manera que en la planeación social, si bien existe un alto grado
de imprevisibilidad de los acontecimientos futuros (especialmente respec-
to a los hechos que producen los actores y las conexiones de sentido que
los motivan en relación con los cambios situacionales), no todo es impre-
visible. En lo económico-normativo hay pues un campo para las previsio-
nes de largo plazo. Pero la previsión no puede confundirse con la planea-
ción. La previsión es un insumo del plan y la previsión normativa de lar-
go plazo es sólo un aspecto de la planeación situacional.
De manera que, en su esencia, es correcta la interpretación de Me
Ginn de la planeación situacional; pero deja todavía por resolver la ma-
nera que en un plan situacional se articula lo normativo con lo estratégico
y el corto con el largo plazo. Aquí vale la pena destacar y reiterar un
punto que el profesor Me Ginn señala con nítida claridad: el centro de
la planeación de situaciones es el corto plazo y la apreciación permanente
de cada situación nueva. Todo lo demás surge de la necesidad de que las
decisiones de corto plazo sean racionales. Desde este punto de vista el
plan de largo o mediano plazo sólo se justifica en función de la planea-
ción de corto plazo.
En consecuencia, todo proceso de planeación que ignora el corto plazo
o lo subestima, contradice la esencia misma de la planeación situacional,
Pero existe una asimetría del tiempo entre lo normativo y lo estratégico.
Lo normativo tiene un tiempo propio. El "debe ser" puede tener una gran
persistencia e invariabilidad a lo largo del tiempo, sin perjuicio de los
vaivenes tácticos que le construyan camino a ese debe ser. Eso facilita la
previsión y cálculo de situaciones futuras, al mismo tiempo que hace ne-
cesaria tal previsión. En cambio, la validez de una estrategia en que in-
teractúan actores es muy dependiente de la coyuntura situacional, de lo
que los oponentes producen, del surgimiento de nuevos oponentes o alia-
dos, de los cambios en el escenario internacional, de la ideología de los

actores y de los cambios que éstos sufren en sus apreciaciones situacio-
nales. Pero la realidad social no es un puro juego estratégico, desde el
momento que el aspecto de juego y lucha se desarrolla como unidad his-
tórica en un entorno de ciertas evoluciones continuas y persistentes que
sólo se alteran en el largo plazo. Si un juego tuviera historia se parecería
algo más al proceso social. Como dice Lipietz:" "Se comienza a hacer
dialéctica cuando se considera que lo 'dual' constituye lo 'primal', es de-'
cir: son su unidad y su lucha lo que constituye los dos polos opuestos
como tales. Para recordar una metáfora de Althusser, la burguesía y el
proletariado no son dos equipos de rugby previamente constituidos que
se encuentran posteriormente en la cancha. Eso sería volver a caer en el
punto de vista metafísico que, claro está, no excluye la interacción entre
dos entidades constituidas exteriormente la una de la otra."
En efecto, un equipo de rugby puede existir sin el otro, no constituyen
una unidad dialéctica, no tienen historia en común; el juego sólo exige
dos oponentes y el encuentro puede ser casual. El entorno del juego es
indiferente a los jugadores, no es su producto social ni el resultado del
juego lo altera. Todo ocurre a corto plazo en un juego. Por ello la teoría
de los juegos sólo puede representar el aspecto más fenoménico de la
planeación situacional. Los oponentes de una contradicción dialéctica na-
cen juntos y desaparecen juntos. Los oponentes de un juego, en cambio,
hacen del encuentro un mero accidente de su desarrollo autónomo.
En síntesis, en la planeación situacional domina la inmediatez del im-
perativo de la acción, pero en forma subordinada y condicionante está
siempre presente el cálculo sobre el futuro. Esto invierte los términos de
la planeación tradicional, donde el largo plazo es lo dominante y el corto
plazo lo accesorio y determinado.
Los actores luchan por conformar la situación presente y alterar sus
tendencias. Pero esa lucha situacional que se desarrolla en cada momento
sólo se justifica en función de la conformación de una situación futura
distinta. Esa situación distinta y distante es la situación-objetivo que mar-
ca los polos de referencia en el conflicto de la situación inicial.
Así, la planeación supone la propuesta de un actor (su programa di-
reccional) fundada en un cálculo para alterar la realidad en que están
situadas las fuerzas en lucha. En nuestro caso el actor que planea precisa
la situación inicial de la cual parte, crea aproximadamente su situacion-
al Alain Lipietz, Crise et inflation, porquoi?, Masperó, París, 1979. La cita se refiere a la
respuesta de AlthiKser a Lewis, Réponse á John Lewis, Masperó, 1973, p. 29.
objetivo y explora los proyectos que debe realizar para alterar la situa-
ción inicial y alcanzar la situación-objetivo. Tenemos, en consecuencia,
tres conceptos básicos para esta propuesta de planeación: 1) situación ini-
cial, 2) situación objetivo y 3) proyectos.
En el plan estratégico estos tres conceptos están interrelacionados. La
situación inicial es explicada por un actor en relación con la situación
objetivo; ese es su patrón de referencia. A su vez, la situación objetivo
es postulada como superación de la situación inicial, y en consecuencia
su contenido responde a dicho diagnóstico. Pero la superación de la si-
tuación inicial sólo es posible mediante una sucesión o cadena de cambios
situacionales y todo cambio situacional planeado tiene que ser originado
en hechos producidos por los actores. Por ello el actor que planea tiene
que identificar los proyectos capaces de explicar el cambio desde la si-
tuación inicial hacia la situación objetivo. Esos proyectos surgen del diag-
nóstico de la situación inicial en comparación con la situación objetivo, y
permiten controlar el "voluntarismo" del actor. En efecto, la situación
objetivo tiene que ser demostrada como alcanzable si se materializan los
proyectos seleccionados.
Como en la situación está no sólo el actor que asumimos como refe-
rencia central para el plan sino otros actores, oponentes y potenciales
aliados que también actúan y planean en función de sus propios objetivos
el problema de bosquejar la situación objetivo y precisar los proyectos, no
es una mera cuestión de coherencia normativa, de lógica de la necesidad,
o de eficiencia direccional causal de los proyectos, sino también una cues-
tión de viabilidad, de posibilidad. Esto obliga a distinguir dos conceptos
esenciales a esta concepción de la planeación estratégica: 1) la direcciona-
lidad y 2) la viabilidad. La direccionalidad está en el ámbito de la ra-
cionalidad del debe ser o de lo necesario para que un actor se aproxime,
con cada producción de hechos, hacia su situación objetivo, siendo ésta el
faro direccional del proceso de cambio situacional. La viabilidad, en cam-
bio, está en el plano de la racionalidad de lo posible, o sea de la relación
de las fuerzas iniciales y del crecimiento del peso de las distintas fuerzas
sociales en el proceso de cambio situacional, así como también de las re-
laciones económicas y de acumulación económica que son producibles en
cada situación.
La direccionalidad y la viabilidad son dos aspectos que con distinta
precisión y acento deben ser tratados a lo largo de la producción de un
plan estratégico. En esta forma el proceso de planeación que proponemos
se caracteriza por:
í^ Sucesivas aproximaciones en la caracterización y precisión de la

situación inicial, los proyectos y la situación objetivo.
ii) Sucesivas aproximaciones en el tratamiento de los aspectos de di-
reccionalidad y viabilidad de la situación objetivo.
iii) Sucesivas aproximaciones en la evaluación política y económica
de los proyectos, en sus dimensiones de direccionalidad y viabi-
lidad.
iv) Sucesivas aproximaciones en la distinción de los actores o fuerzas
sociales y de los agentes económicos que aparezcan como los más
importantes en cada situación para simular anticipadamente el ca-
rácter de la lucha que explicaría el cambio situacional.
Esto nos obliga a precisar fases o etapas en la formulación incesante

del proceso de cálculo que precede y preside la acción, a fin de concretar
la forma en que estos aspectos pueden ser considerados. La planeación es
en esta concepción un encadenamiento permanente de planes a partir de
la apreciación situacional de cada momento importante.
El proceso de elaborar un plan consiste en transformar un "programa
de base" definido como marco general de la propuesta de un actor, en un
plan situacional. Este programa de base es, por lo general, una propuesta
política que no se atiene a la sistemática y rigor que exige la planeación.
El programa de base se identifica generalmente con el programa electo-
ral que un candidato y su partido ofrecen al país. Es la expresión del
"sentido" que el actor le imprime a sus propuestas de acción, sin que
éstas tengan una dimensión en su escala de producción ni estén perfiladas
sus calidades con precisión. En consecuencia el programa de base no ha
pasado por las pruebas de causalidad y no se sabe si puede responder
satisfactoriamente a esas pruebas. Justamente para dejar abiertas las po-
sibilidades a la prueba causal el programa de base es a menudo preciso
en criterios pero muy general en los proyectos y acciones que propone a
la comunidad. Dicho programa de base es el pimto de partida para la
formulación del plan. Ahora bien, el programa de base tiene también
sucesivas aproximaciones que aquí no desarrollaremos. Pero, si parte
como programa electoral, poco a poco después de la victoria y en los
primeros meses de gobierno se afina como "programa de gobierno" an-
tes de convertirse y servir de marco de referencia al plan.
Una vez afinado el programa de base, éste se convierte en un dato, no
necesariamente rígido, para la formulación del plan, ya que responde
más o menos genuinamente al compromiso de las distintas tendencias al
interior del actor. La heterogeneidad del programa de base y sus vacíos

diferencian fielmente los ámbitos en que el actor tiene posiciones defini-
das en cuanto a metas y medidas, de aquellos en los cuales su propuesta
está abierta y apenas sujeta a criterios generales. Su asistematicidad es
también la propia de una convocatoria política que aún no ha sido some-
tida a pruebas más o menos rigurosas de coherencia, factibilidad y via-
bilidad.
Proceso de
Programa de base ■ formulación Plan situacional
del plan (producto)
Parece obvio que una fuerza social no puede entregar al planeador

en su concepción técnica tradicional la tarea de formular este tipo de plan
situacional. Dada la dimensión politicosocial del plan estratégico, es el
mismo actor quien, en una aproximación siguiente, formula el plan. La
planeación resulta así una función especializada del actor que puede for-
malizarse como especialidad pero nunca constituir un cuerpo distinto del
actor. Por ello, podemos decir que todo actor planea y todo el que planea
es parte integral de un actor.
La práctica de la planeación societal en la América Latina se confun-
de con la planeación estatal y, naturalmente, la dimensión e importancia
del Estado sitúa a dicha planeación en un lugar de privilegio y primera
prioridad para someter a prueba cualquier nueva propuesta de planea-
ción. Esto supone identificar al gobierno del Estado como el actor central
del plan y reconocer que tanto al interior del Estado como en las fuerzas
sociales que existen en la sociedad podemos distinguir oponentes y poten-
ciales aliados. El plan del Estado deja así de ser una simple norma para
constituirse en un proyecto sujeto a controversia y lucha, cuya viabilidad
debe ser construida al interior de la fuerza gobernante, al interior del
Estado y en la sociedad misma como totalidad situacional.
La planeación desde el Estado es un caso particular de la planeación
situacional, donde cualquier fuerza social, por el solo hecho de tener
poder y capacidad de anticipación y cálculo de sus acciones, puede pla-
near. Pero este caso particular es el principal en la historia de la planea-
ción y, a fin de cuentas, los actores que están obligados a planear desde
la oposición tienen siempre como meta intermedia llegar a planear desde
el poder del Estado.
PLANEAQÓN NORMATIVA Y SITUACIONAL 1755
El proceso por el cual el programa de base es transformado en plan

situacional debe cumplir ciertas etapas que podrían ejemplificarse en
las siguientes:
Programa de base - direccionalldad viabilidad Plan situacional
En el cuadro 5 se explica cómo las grandes fases de direccionalidad

y viabilidad permiten la articulación de lo normativo y lo estratégico a
lo largo del proceso de formulación del plan. Se distinguen allí siete fa-
ses: 1) programa de base, 2) programa direccional, 3) opciones direccio-
nales, 4) viabilidad politicocultural, 5) viabilidad institucional organiza-
tiva, 6) viabilidad económica y 7) síntesis. Las tres primeras fases tienen
por objetivo postular y afirmar una dirección sujeta a la restricción ini-
cial de un marco politicoeconómico general de viabilidad. Todo parte del
programa de base, que es un dato político donde el actor enuncia su pro-
puesta con los rasgos propios de una convocatoria pública asistemática.
La opción direccional es una selección más precisa del programa direc-
cional. Así, las tres primeras fases culminan en el afinamiento de una
opción direccional, que tiene las siguientes características:
i) Se precisa la dirección y alcance de la situación objetivo selec-

cionada por el actor; la dirección traza el sentido del cambio si-
tuacional y el alcance precisa el grado de avance en el sentido
postulado. Esta dirección y alcance serán siempre provisionales y
modificables en el proceso práctico de planeación, según cambie
la realidad situacional.
ii) Se precisa una explicación de la "situación inicial" como produc-
to del consenso de las distintas tendencias al interior del actor so-
bre la generación de los problemas presentes, sus interrelaciones
y sus jerarquías. Esta explicación de la situación inicial supone
no sólo entender la sincronía de funcionamiento de la realidad con
sus problemas más importantes sino también un análisis de su pro-
ceso histórico de producción y sus tendencias futuras.
iii) Se identifica el conjunto de políticas, proyectos estratégicos y ac-
ciones "necesarias y suficientes" para alterar la situación inicial y
alcanzar la situación objetivo. Esta selección de los proyectos tie-
ne implícita una suerte de "ley causal" de sus efectos sobre las
tendencias dinámicas que encierra la situación inicial.
CUADRO 5.
ASPECTO NORMATIVO ASPECTO ESTRATÉGICO

FASES FASES
Direccíonalidad Viabilidad Direccíonalidad Viabilidad
1 Programa de base 1
Marco
iPoIílico-económico
2 Programa direccional ^- general 2
^ de viabilidad
Opciones
3 3
direccionales
4 Viabilidad política 4
y cultural
Marco V
Direccional -f
5 > Viabilidad institucional 5
1 y organizativa
6 Viabilidad económica- 6
Plan: Síntesis entre 1)Direccionalidad y

viabilidad y 2)entre proyectos
estratégicos y proyectos operacionales
Al cumplirse estos tres requisitos quiere decir que el programa direc-

cional y la opción direccional seleccionada han logrado una coherencia
entre "sentido" y "causalidad". O sea:
—»
(Pi, P¿, ■ • • Pn) ^ Si^ So (sentido) se confirma por (Pi, P^, . . . P„)
Si -^ So (causalidad), con lo cual podemos afirmar que:
iPuP„...P„) I S,-^So
vale decir, que sentido y causalidad se confirman mutuamente como impu-

tación razonada sobre el futuro.
En esta forma la fase 3, "selección de la opción direccional! central",
precisa el aspecto normativo del plan, como síntesis indisoluble entre las
relaciones de sentido y las relaciones causales que median entre la situa-
ción inicial y la situación objetivo. Esta síntesis permite fundamentar el
"debe ser" que orientará el plan. Hasta aquí todo el análisis está hecho
bajo la preposición condicional "si". En efecto, todo es coherente "si"
los proyectos (Pi, P2,... P„) son materializados. En lo que viene será ne-
cesario examinar la validez de ese "si" condicional que subyace en lo
normativo. Para ello, como lo indica el cuadro mencionado, la precisión
normativa alcanzada en la fase de selección de la opción direccional debe
convertirse en "marco direccional" para el análisis de las fases estratégi-
cas. Este marco direccional, que en las fases 1, 2 y 3 fue el centro del
análisis y en consecuencia era la variable del problema, se convierte en
dato o marco restrictivo para definir ahora como variable el problema de
la viabilidad, el "puede ser".
La viabilidad o el "puede ser" tiene varios aspectos, que deben ser
abordados en las fases siguientes: 4) la viabilidad político-cultural; 5) la
viabilidad institucional-organizativa, y 6) la viabilidad económica.
La viabilidad político-cultural se refiere a las relaciones de poder que
hacen más o menos probable la capacidad del actor para realizar su in-
ventario de proyectos. Esta viabilidad debe, a su vez, distinguir entre la
viabilidad política "para decidir", "para ejecutar" y "controlar", enten-
diéndose esta última como la probabilidad de darle estabilidad a cada
proyecto realizado. La viabilidad política comprende el problema de las
resistencias culturales a los proyectos. Este aspecto cultural se refiere a
la adecuación o inadecuación de un proyecto en relación con los valores
culturales arraigados en la población afectada. La posibilidad de un re-
chazo cultural es, a su vez, indicadora de que la viabilidad cultural guar-
da estrecha relación con la viabilidad política. En efecto, los dos últimos
aspectos de la viabilidad política, "estabilidad del proyecto realizado" y
"viabilidad para ejecutar", ya deberían mostrar los efectos de una re-
sistencia cultural. Vale la pena distinguir este aspecto cultural en sus
particularidades, porque no siempre los afectados culturalmente por un
proyecto tienen participación significativa en las fuerzas sociales que cuen-
tan en el análisis de viabilidad política. Por otra parte, detectado el pro-
blema, su solución o la búsqueda de opciones más aceptables cultural-
mente, exige un análisis completo del problema político-cultural.
El análisis político de viabilidad pretende responder a preguntas como
las siguientes: ¿Es posible lograr que la norma plan se encarne en nue-
vas tendencias situacionales? ¿Qué fuerzas obstaculizan ese cambio? ¿Có-
mo sortear los obstáculos previsibles a la implantación de la norma en
la realidad? Estas son preguntas típicas en el plano del puede ser, cuyas
posibles respuestas debemos explorarlas simulando y anticipando el fu-
turo. Por definición, siempre es inviable en la situación inicial una parte
significativa de la norma plan. De manera que el problema de examinar
17S8 EL TRIMESTRE ECONÓMICO
la viabilidad de un plan no se refiere al momento de su elaboración sino

al proceso que se desarrolla en el periodo que abarca. Ese proceso di-
námico de construcción de viabilidad es protagonizado por una fuerza so-
cial que pretende abrirle camino a su programa direccional. Ese camino
no existe como una obra previamente hecha. Por lo contrario, tiene que
ser construido a cada paso por el mismo actor, en lucha con los otros actores
que tienen otros programas direccionales y buscan también abrirle sendero
a sus objetivos. Ello exige en el plano político acumular poder o adminis-
trar el poder con la máxima rigidez, y en el plano de lo económico im-
plica crear nuevas fenoestructuras o modificar las antiguas a fin de alte-
rar el condicionamiento de ellas sobre la capacidad y calidad de la pro-
ducción económica. Tal proceso supone que los actores requieren recursos
políticos (poder) y económicos (capital, infraestructura, regulaciones, re-
cursos financieros, etcétera) para producir hechos políticos y económicos,
y que como consecuencia necesaria de la producción de esos mismos he-
chos los actores acumulan o desacumulan recursos políticos y recursos
económicos. De manera que a lo largo del proceso de cambio situacional,
cada situación nueva puede significar distintas capacidades de produc-
ción política y producción económica. La lucha social trae consigo un
constante cambio de dichas capacidades de producción. El análisis de
viabilidad exige anticipar, con la aproximación e incertidumbre inevita-
bles, los cambios situacionales que pueden ocurrir como consecuencia de
la producción política y económica que se proponen realizar las distintas
fuerzas sociales. La construcción de viabilidad supone una ganancia rela-
tiva respecto a las otras fuerzas sociales en lucha en la acumulación de
capacidad de producción política.
Ilustremos este análisis con un ejemplo que pretende sólo tener uti-
lidad pedagógica. Supongamos dos fuerzas en lucha, cada una con su
respectivo programa direccional, el más simple que podamos imaginar:
Fuerza A: (?i, P^) 1 Sij. -» SOA
Fuerza B: (Xi, X¡) \ Sis -> SOB
Ambos programas direccionales nos servirán para concebir la mecáni-

ca por la cual se gestan las situaciones y trayectorias posibles. Aquí, cada
fuerza social propone dos proyectos que conducen a las situaciones obje-
tivo SOA y SOB. A su vez, cada fuerza precisa la situación inicial, Sú y
SíB, de distinta manera, porque cada actor explica la realidad según el
condicionamiento del modo específico en que está inserto en la situación.

Con objeto de simplificar hasta el extremo el análisis supongamos ade-
más que:
i) Ninguna fuerza postula proyectos reactivos a las situaciones des-

atadas por su oponente, con lo cual todos los proyectos en juego
son Pi, P2, Xi y X2 (los proyectos del oponente son conocidos o
deducibles);
ii) La realización de los proyectos de la fuerza A no anula las posi-
bilidades de materialización de los proyectos de la fuerza B; o sea,
los proyectos son conflictivos pero no excluyentes;
iii) La secuencia en la ejecución de los proyectos no altera su eficacia
direccional, vale decir que el orden Pi -* P2 o P2 ~^ Pi conducen
igualmente a la situación objetivo SOA;
iv) Si un actor realiza en un encadenamiento continuo todos los pro-
yectos de su programa direccional ello implica la derrota de su
oponente, vale decir que si A materializa, por ejemplo, Pi -> P2, B
queda imposibilitado de materializar Xi o Z2;
v) Los proyectos están sujetos a una viabilidad política indivisible,
o sea que se materializan o se rechazan in toto y no se concibe la
realización parcial de un proyecto, y que
vi) Los intereses de las fuerzas sociales en términos de apoyo o recha-
zo de los proyectos en juego depende exclusivamente de la natura-
leza de los proyectos y no de quién y desde qué posición de poder
son promovidos."
Todos estos supuestos son obviamente irreales y no son adoptados como

exigencia inherente al análisis de viabilidad política sino como una nece-
sidad de reducir tiempo y espacio en beneficio de la simplicidad de la
exposición central del problema.
Ahora bien, según sean las relaciones de fuerza entre ^ y B en cada
situación y para cada proyecto, existirán distintas posibilidades de ma-
terializar los proyectos en distintas secuencias. Teóricamente, si el nú-
mero de proyectos es cuatro, el número de trayectorias posibles será 4
12 A veces, quién propone y desde dónde propone es tan o más importante que la naturaleza
del proyecto. Por ejemplo, cuando la fuerza social A está en el gobierno propone un proyecto
Pj de reforma tributaria que es sistemáticamente rechazado por la fuerza B. A su vez, cuan-
do B está en el gobierno propone un proyecto de reforma tributaria casi similar, que es recha-
zado indefectiblemente por la fuerza A. Aquí la única variable del cambio de actitud se refiere
a cuál fuerza gobierna y cuál es opositora.
= (4X3X2)= 24, siempre que se consideren sólo las trayectorias com-

pletas. Estas trayectorias serán:
1) "i, "2, Al, X2

2) "1, "2» A 2, Xi
3) "2, °1) ^1; X2
24) A: 2, ^1, "25 '1
Pero por un lado pueden darse trayectorias incompletas, y por el

otro no todas las trayectorias teóricas tienen sentido práctico, sea porque
rompen ciertos ordenamientos que dicta la realidad (por ejemplo, no se
puede nacionalizar el petróleo antes que éste se explote y esté en manos
extranjeras), sea porque la situación objetivo es irrealizable si se quie-
bran ciertos ordenamientos secuenciales, o porque la cadena incompleta
de situaciones ya determina la derrota del adversario. Es necesario, en
consecuencia, examinar cada trayectoria para seleccionar sólo las que
tienen significado práctico para el plan. Supongamos que las trayectorias
con significado práctico son seis:
1) Pi, P.
2) P., Pi
3) Pi, X-i, X2, P2
4) Z2, P2, Pi, X^
5) X„ Z2
6) X2, Xi
Cada una de estas seis trayectorias está compuesta por proyectos que
provocan apoyos y rechazos de distinta intensidad por parte de las fuerzas
sociales A y B. Esos apoyos y rechazos expresan genéricamente los "in-
tereses" de cada fuerza frente a cada proyecto. Ciertamente, los intereses
de las fuerzas A y B respecto a cada proyecto no son estáticos y general-
mente varían según sea la situación. Pero, con ánimo de simplificar las
cosas, supongamos que los intereses de las fuerzas respecto a los proyec-
tos son independientes de las situaciones. Esos intereses podrían sistema-
tizarse, una vez detectados, en una tabla del tipo siguiente:
Intereses respecto a:
Fuerzas
sociales
Pi P^ ^1 X^
A ++ +
B ++ +
El indicador ( + + ) expresa fuerte apoyo y el signo ( —) expresa un

rechazo no muy intenso. Estos intereses influirán sobre la fuerza que está
dispuesta a aplicar cada actor en pro o en contra de cada proyecto. De
manera que cada proyecto en cada situación pertinente estará sujeto a
fuerzas encontradas y la relación entre sus fuerzas indicará la probabili-
dad de que sea materializado en una u otra situación o en ninguna de las
situaciones previsibles.
'A ++ fe —
Probabilidad de materialización
en S|
Si aceptamos este esquema simplificado, cada una de las seis trayec-

torias seleccionadas tiene una probabilidad distinta de materializarse en
la realidad. La variedad de posibilidades dependerá de la relación de
fuerzas iniciales entre A y B para cada proyecto y del desarrollo posible
de la dinámica de cambio de tales relaciones de fuerza a medida que
cambien las situaciones como consecuencia de la producción de los mis-
mos actores. La teoría que subyace tras este análisis es que cada fuerza
social, al hacer uso de su poder para producir un proyecto, necesariamente
aumenta o disminuye su poder previo. En otras palabras, el uso del po-
der produce poder o consume poder.
Si la probabilidad de materialización de un proyecto en una situación
determinada es un buen reflejo de las relaciones de fuerza que subyacen
en su decisión podríamos valorizar estas seis trayectorias y analizar: a)
qué trayectoria es la más promisoria para la fuerza A; b) qué trayectoria
es la más promisoria para la fuerza B; c) qué fuerza social tiene las me-
jores posibilidades de imponer su mejor trayectoria. Naturalmente se tra-
ta sólo de posibilidades y de un cálculo lleno de imperfecciones y ries-
gos. Pero ese cálculo persigue tomar la mejor decisión presente posible de
cada actor, donde cada cual considera la fuerza e intereses de su oponente.
El solo hecho de anticipar la posibilidad de una tendencia a la acumu-
lación o desacumulación de poder tiene enorme importancia práctica para
las decisiones presentes.
Las trayectorias prácticas conforman una red de situaciones que in-
dica que los caminos que pretenden construir las fuerzas oponentes están
interconectados y cada fuerza puede transitar por el camino que abren
las otras. Dicha red también puede estudiarse como trayectorias de pro-
yectos, ya que la forma de gestar el cambio situacional queda limitado
a la producción de los proyectos por parte de las fuerzas sociales en lu-
cha. De manera que existe una relación necesaria entre las trayectorias
de proyectos y las trayectorias de situaciones, tal como se muestra en el
cuadro 6. Por ejemplo, la trayectoria 1; supone que
i) Pi I Si-^ Sf
ii) Pi I Sf -^ SOA
De manera que la cadena de cambio situacional puede expresarse

como sigue:
[ Pi I 'Si -* sj -* [ P2 I '5, -» SoJ -* • • •
CUADRO 6
Trayectorias de situaciones Situaciones

Trayectorias de proyectos
terminales
1) Pu P2 ¿i, Sj - Soj_
2) P2, Pt SOA
3) "1, Xi, X2, "2 Sr

4) X2, P2, P-L, Xi îi 'Jm, -Jo, Jq 5,
5) Z., X2 Si, Si SOB

6) X^, X^ îí Sm SOB
Nótese que las trayectorias 3 y 4 del cuadro 6 conducen a las situa-

ciones Sr y 5„ que no coinciden con los objetivos perseguidos por ningu-
na de las fuerzas en pugna. Ello sólo indica que la realidad puede ofre-
PLANEAQÓN NORMATIVA Y SITUACIONAL 1763
cer como resultado del proceso de lucha una situación no deseada por
ninguno de los actores.
Una vez conocidas las situaciones posibles podemos hacer un análisis
de la probabilidad de materialización que los proyectos tienen en cada
situación pertinente. Como ya dijimos, tales probabilidades tienen que
estimarse según las características generales de cada situación y las rela-
ciones de fuerza que las connotan. Para sistematizar la información po-
demos construir una matriz entre situaciones y proyectos, tal como se in-
dica en el cuadro 7.
CUADRO 7. Probabilidades de materialización de los proyectos
Proyectos
Situaciones
Pj Pj Xj X^
Si 0.5 0.8 0.3 0.6

5^ 0.7 0.8
S» 0.9
Si 0.6
5„ 0.6 0.7
S, 0.7
So 0.7
Sp 0.7
5, 0.9
Este cuadro de probabilidades muestra en la superficie el significado

más profundo del proceso de construcción de viabilidad. Por ejemplo, la
probabilidad de P^ en Sj es 0.5, indicativa de un equilibrio de fuerzas
entre A y B. Sin embargo, si la fuerza A realiza primero Pz en Si le cons-
truye viabilidad a Pi en la situación 5*, ya que allí la probabilidad au-
menta a 0.9. ¿Qué ocurrió entre 5i y S* para que Pi ganara en viabilidad?
Pueden haber ocurrido varias cosas. Puede que la fuerza B tenga menos
fuerza en S^ que en Si, puede que su interés en rechazar Pi se haya debi-
litado, etcétera. Entre Si y S^ la fuerza social A le construyó viabilidad
al proyecto Pi.
Cada fuerza social tiene que escoger un camino y una táctica de lu-
cha para tratar de imponer su programa direccional. ¿Cómo pueden las
feurzas A y B seleccionar la vía por donde abrir un camino, natural-
mente revisable ante cada situación nueva? Aquí surge el problema de
valorar las trayectorias de los oponentes a partir de las probabilidades

que cada proyecto tiene en cada situación. Si aceptamos que se trata de
probabilidades condicionadas la valoración de cada trayectoria será el
producto de las probabilidades de los arcos que la integran.
El cuadro 8 nos indicaría que, al momento del análisis, la trayectoria
más promisoria para la fuerza A sería (P2, Pi), mientras que la trayec-
toria {X2, Xi) parece ser la mejor para la fuerza B. Pero todo este análi-
sis, además de su componente de incertidumbre, tiene una validez que
puede esfumarse ante cada nueva situación. La cadena de situaciones
CUADRO 8. Valoración de las trayectorias
1) Pi, Pj 0.5 X 0.7 = 0.35

2) P2, Pj 0.8 X 0.9 = 0.72
3) Pi, Zi, Ja, Pa 0.5 X 0.8 X 0.7 X 0.7 = 0.196
4) Z2, Pj, Pi, Xx 0.6 X 0.6 X 0.7 X 0.9 = 0.227
5) Zi, J2 0.3 X 0.6 = 0.18
6) Zj,, Xi 0.6 X 0.7 = 0.42
sólo tiene utilidad para decidir en el momento a la luz de las posibi-

lidades futuras, pero cuando se materializa una situación nueva será ne-
cesario rehacer todo el análisis de viabilidad, caracterizar de nuevo la
situación inicial, verificar las características y el peso de las fuerzas en
lucha, analizar si éstas han revisado sus programas direccionales y com-
probar si sus intereses han variado. Así queda de manifiesto que el aná-
lisis de viabilidad de un plan sólo es concebible como un proceso constan-
te y perseverante de cálculo, atento a cada nueva realidad.
Hecho el análisis de viabilidad política viene el problema de la via-
bilidad institucional-organizativa, que presenta dos aspectos. El primero,
que se confunde con la viabilidad política, se refiere a la posibilidad del
cambio organizativo institucional. El segundo, que tiene especificidad pro-
pia, plantea el problema de la adecuación o inadecuación de las organi-
zaciones vigentes para la realización del plan o la estrategia. Aquí las ins-
tituciones y organizaciones, principalmente las del Estado, pueden apare-
cer como obstáculos para la decisión, ejecución y control eficiente de los
proyectos. Recordando la relación entre organización, método de planea-
ción y propuesta del actor, surge un campo definido para el análisis de
la viabilidad institucional.
Finalmente nos queda el análisis de viabilidad económica. Este ha

sido el centro del análisis de la planeación normativa y sus métodos han
sido los más desarrollados y experimentados. Tiene las dimensiones de
la coherencia macroeconómica, la coherencia financiera, la coherencia
intersectorial e interregional, el análisis de evaluación económica de los
proyectos estratégicos y algunas pruebas físicas de disponibilidad de re-
cursos, insumos y productos críticos. La teoría que subyace en la evalua-
ción económica de los proyectos es la que requiere de mayores revisiones
y reformulaciones para adecuarse a las necesidades de nuestra propues-
ta. Los proyectos son en nuestra propuesta una categoría central, ya que
la espina dorsal del proceso de su formulación son las diferentes "prue-
bas" a que es sometido el inventario de proyectos, como lo señala la grá-
fica siguiente:
Inventario proyectos a) Prueba de direccionalidad (eficacia direccionai).

Fase 2
Inventario de proyectos b) Prueba de direccionalidad en relación con la opción

Fase 3
seleccionada.
1 '
Inventario de proyectos c) Prueba de viabilidad político-cultural. Los proyectos
Fase 4 de consenso simplifican este análisis (eficacia pro-
cesal. El poder como recurso escaso).
1 r
Inventario de proyectos d) Prueba de viabilidad institucional organizativa.

1 Fase5
Inventario de proyectos e) Prueba de viabilidad económica (los proyectos que

Fase 6 no exigen recursos económicos no pasan a esta
prueba en lo que se refiere a los balances de recur-
sos escasos).
Inventario de proyectos f) Prueba de consistencia entre todas las pruebas (sín-

Fase 7 tesis evaluativa de los condicionamientos políticos
de los aspectos económicos y de los condiciona-
mientos económicos de los aspectos políticos).
De manera que el inventario de proyectos debe pasar regularmen-

te por las siete fases señaladas, sin perjuicio de que cada prueba tiene
una dimensión más amplia de totalidad que debe ser coherente con la que
se establezca a nivel de proyectos.
Este enfoque de planeación situacional tiene ciertamente implicacio-

nes sobre la teoría de evaluación de proyectos y sobre los límites en que
es legítima y válida la evaluación económica. En primer lugar, surge
como determinante de cualquier otra consideración el análisis de la efi-
cacia direccional de cada proyecto. En segundo lugar, aparece como pro-
blema nuevo el de la eficacia político-procesal de un proyecto, vale decir,
su capacidad para construirle o destruirle viabilidad a los otros proyectos
que le siguen en la trayectoria. En el fondo se trata de ima suerte de
equilibrio de poder, desde el momento en que cada proyecto insume poder
para su materialización y produce o consume poder como consecuencia.
Y en tercer lugar, corresponde estudiar la forma más económica de al-
canzar un mismo objetivo. Aquí y sólo en este plano resulta legítima la
evaluación económica de un proyecto, como criterio subordinado al de
eficacia direccional y, a veces, al de eficacia procesal, especialmente
cuando el problema del poder es crítico para materializar el programa
direccional.
Cumplido el análisis de viabilidad, nuestra propuesta metodológica
considera una séptima y última fase: la de síntesis en la formulación del
plan o de la estrategia. Se trata de una síntesis entre varias aproximacio-
nes sucesivas o varios recorridos de precisión creciente de las seis fases
previas, de una síntesis entre direccionalidad y viabilidad donde al final
ambas son simultáneamente variables del problema y de una síntesis en-
tre el carácter general de los proyectos estratégicos y el carácter específi-
co de los proyectos y acciones operacionales.
Podemos considerar ahora el proceso de formulación del plan como
varias instancias encadenadas donde las categorías centrales: 1) situación
inicial; 2) situación objetivo; 3) proyectos estratégicos, y 4) trayectorias,
adquieren distinta precisión y ellas mismas o sus relaciones entre sí son
sometidas a diferentes pruebas. Este otro ángulo del proceso se presenta
en el cuadro 9.
En el programa de base la situación inicial está generalmente implí-
cita, la situación objetivo tiene el tono de la convocatoria política y su
elaboración es asistemática desde el punto de vista de la planeación, los
proyectos son ideas que cubren heterogéneamente el ámbito de las accio-
nes posibles. En esta fase no cabe la presentación de trayectorias y la
prueba básica del programa de base reside en que su "sentido" global
y específico recoja lo más fielmente posible el pensamiento de consenso
o de compromiso de las distintas tendencias en la dirección y en la base
social del actor. El programa de base es el marco para la elaboración
del programa direccional. Este último es la primera fase fundamental del

proceso de planeación propiamente dicho. Supone, a través de la explica-
ción más explícita y sistemática de la situación inicial, postular una si-
tuación objetivo y una selección de proyectos estratégicos. En el programa
direccional se conforma: i) el tipo de modelo social al cual se aspira y
se tiene como guía direccional; ii) el tipo de modelo de hegemonía que
contiene la situación objetivo y iii) el tipo de modelo económico que se
busca alcanzar. La prueba que caracteriza esta fase se refiere a la cohe-
rencia entre "sentido" y "causalidad" de la dirección que conforma el
modelo social propuesto. Para ello, el inventario de proyectos estratégicos
debe conformarse por un conjunto de proyectos necesarios y suficientes
para conformar la dirección que recoge la situación objetivo.
Naturalmente, las condiciones de necesidad y suficiencia de los pro-
yectos son una aproximación dentro del tipo de análisis que permiten las
ciencias sociales. De esta forma, en el programa direccional, los proyec-
tos son sometidos a una primera prueba de evaluación. Cada proyecto es
analizado en función de su efecto direccional y el conjunto de proyectos
por el efecto global direccional para que el cambio situacional sea el su-
ficiente para alcanzar la situación objetivo. En esta fase del programa
direccional todavía no interesa el orden o secuencia en que pueden o deben
ser materializados los proyectos, y por ello aún no aparece el concepto de
trayectoria. En resumen, el programa direccional busca responder a la
pregunta de hacia dónde conduce el plan y si los proyectos seleccionados
son suficientes, eficaces o tienen la potencialidad de alcanzar la direc-
ción propuesta. Si la respuesta es positiva ello quiere decir que la situa-
ción inicial fue bien explicada, que los procesos que generan los proble-
mas que quiere resolver fueran bien precisados y que los proyectos tienen
la capacidad de alterar los procesos que explican las deficiencias del mo-
delo vigente.
La tercera fase, de opciones direccionales, es una aproximación más
fina al problema de la direccionalidad. Un actor no es nunca homogéneo;
existen tendencias en su interior que pueden tener distintas visiones so-
bre la situación inicial, matices diferentes sobre la situación objetivo y
una posición distinta sobre los proyectos causalmente necesarios. Las ten-
dencias se expresan también en concepciones variadas sobre las alianzas
posibles y sobre lo que es inicialmente estimado como posible para gra-
duar el avance en la direccionalidad de consenso (alcance de la situación
objetivo). De aquí surgen opciones direccionales que se originan al pre-
cisar y distinguir mejor alternativas de situación objetivo, alternativas de
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en
1770 ' EL TRIMESTRE ECONÓMICO
proyectos e interpretaciones opcionales de la situación inicial. Todo ello

dentro del matiz dominante de consenso sobre los aspectos esenciales de
estas cuestiones que exige la unidad del actor. En consecuencia, deben
ser precisadas y evaluadas las opciones direccionales. Aquí sigue predo-
minando el análisis de direccionalidad, pero una mejor aproximación
que en la fase anterior resulta necesaria para seleccionar una opción
direccional.
En la cuarta fase el centro del análisis es la viabilidad política. Aquí
la situación inicial tiene que ser profundizada en sus aspectos políticos,
las relaciones de fuerza, la caracterización de las fuerzas, los intereses
sobre los proyectos en debate, el gobierno del Estado, etcétera, y otras cues-
tiones que deben ser precisadas en esta instancia. Este análisis de viabi-
lidad política exige analizar las fuerzas sociales importantes, sea por su
apoyo o rechazo, para los proyectos de la opción estratégica seleccionada.
Supone también estudiar y calcular en forma aproximada el peso o poder
de las distintas fuerzas sociales en cada situación. Este peso o poder, sin
desconocer la complejidad del concepto, es más factible definirlo en re-
lación con cada proyecto. Pero ello no es suficiente; se requiere también
explicar las condiciones del proceso mediante el cual las distintas fuer-
zas sociales, al apoyar o rechazar los proyectos de los oponentes o al pro-
poner proyectos propios, acumulan o desacumulan poder. Sólo así pode-
mos tener una aproximación al proceso dinámico de construcción de
viabilidad. En esta forma, cada posibilidad de cambio situacional será
explicada por la posibilidad de materializar determinados proyectos. Como
los actores son varios y las posibilidades de ordenamiento secuencia! de
los proyectos son también variadas, en el plan aparecerán diversas trayec-
torias, o sea una red de situaciones donde existe más de un camino para
recorrer el tránsito desde la situación inicial hacia la situación objetivo.
La misma verificación de la viabilidad obliga a una precisión política
de la situación objetivo y a distinguir los proyectos y las secciones de
consenso, negociables y contradictorias con los intereses de las otras
fuerzas.
La quinta fase tiene que profundizar la situación inicial, la situación
objetivo, los proyectos y las trayectorias en sus aspectos institucional or-
ganizativos.
La sexta fase apunta a la viabilidad económica. La situación inicial
y la situación objetivo tendrán que responder a un examen más minucioso
de los problemas económicos. Los proyectos estratégicos y sus acciones
serán tratados como centros de asignación y producción de recursos eco-
nómicos, las trayectorias serán caminos que expresan opciones y varian-

tes económicas y la prueba básica de esta instancia sería la viabilidad
económica. Esta prueba de viabilidad comprenderá la verificación global
y sectorial de equilibrios de recursos y de financiamiento, así como la
verificación explícita de que el inventario de proyectos estratégicos, como
parte de la totalidad, requiere y produce recursos compatibles con los
equilibrios globales y sectoriales.
Cumplidas todas estas instancias, como pruebas parciales, viene el
problema de comprobar si las distintas pruebas entre sí y los ajustes he-
chos en cada instancia no son incompatibles. Esta es la séptima fase de
síntesis. Consistirá en un rexamen de la situación inicial hasta afirmar
una interpretación congruente, en una revisión de la situación objetivo a
fin de lograr coherencia entre direccionalidad y viabilidad, en un análisis
del inventario de proyectos para verificar si éstos cumplen simultánea-
mente con los criterios de direccionalidad y eficacia procesal, al mismo
tiempo que son económicamente viables y están dentro de las capacidades
institucionales y organizativas ampliables en el periodo del plan. Tendre-
mos así, al final de una iteración del proceso, una red de trayectorias
globales dentro de las cuales habrá que optar por una trayectoria central
revisable que guíe el comienzo de la acción. Esta trayectoria central será
necesariamente móvil en la medida que cambien las circunstancias. El
sentido último de la prueba de síntesis es compatibilizar direccionalidad
y viabilidad. De esta manera, la direccionalidad del plan es el eje de
referencia del análisis de viabilidad; pero también el análisis de viabili-
dad puede obligar a revisar la direccionalidad.
IV. PLANEACIÓN SITUACIONAL Y PLANEACIÓN DE LA GUERRA:

EL PENSAMIENTO DE CLAUSEWITZ
La planeación situacional puede asimilar creadoramente los desarrollos

teóricos de la planeación en otros campos de la práctica social donde pre-
dominan la lucha y el conflicto. El extremo del conflicto social es la gue-
rra, y la planeación de la guerra es la negación del dominio de la nor-
matividad. Los teóricos de la guerra nunca pudieron ignorar que ella
era un enfrentamiento extremo entre oponentes. La guerra no puede con-
certarse, no puede ganarse por consenso. La guerra tampoco puede existir
en situaciones de poder absoluto. El general Clausewitz (1780-1831),
profundo pensador militar que practicó y teorizó sobre la guerra, dice
que: "La guerra es, en consecuencia, un efecto de fuerza para imponer
nuestra voluntad al adversario"." "Para que nuestro oponente se someta

a nuestra voluntad debemos colocarlo en una posición más desventajosa
que la que implica el sacrificio que le exigimos"/* '"La acción en la gue-
rra es movimiento en un medio resistente","
Naturalmente, la planeación situacional destaca la idea de lucha, de
oposición entre contrarios, de la unidad dialéctica del enfrentamiento,
pero es algo distinto de la guerra. La guerra es el extremo de la lucha,
así lo señala Clausewitz en su frase más conocida: "... La guerra no es
simplemente un acto político sino un verdadero instrumento político, una
continuación de la actividad política, una realización de la misma por
otros medios. Lo que queda aún de peculiar a la guerra se refiere sola-
mente al carácter peculiar de los medios que utiliza".^'
La importancia teórica de esta concepción de la guerra radica en que
permite estudiar "en extremo" el proceso de lucha política. Ciertamente
no valen las analogías mecánicas, pero siempre resulta interesante com-
parar teorías que se debaten entre la concertación y la lucha, con otras
donde se pueda apreciar el caso del enfrentamiento extremo.
Entre la teoría de la guerra y su planeación, y la teoría de la lucha
política en relación con la planeación social, hay elementos comunes. El
principal de ellos es la teoría del enfrentamiento entre oponentes. Pero,
concebido el enfrentamiento no como un mero juego accidental sino como
unidad y lucha entre contrarios. Por ello no es casual que el concepto de
estrategia haya surgido de la teoría militar y tenga uso difundido en la
política y la economía.
La dirección de la guerra es, por lo tanto, la preparación y conducción del

combate. Si este combate fuera un acto único no habría necesidad de ninguna
otra subdivisión. Pero el combate está compuesto de un número más o me-
nos grande de actos aislados, cada uno completo en sí mismo, que llamamos
encuentros y forman nuevas unidades. Surgen de aquí dos actividades dife-
rentes: preparar y conducir individualmente estos encuentros aislados y com-
binarlos unos con otros para alcanzar el objetivo de la guerra. La primera es
llamada táctica y la segunda se denomina estrategia...
Por lo tanto, de acuerdo con nuestra clasificación, la táctica enseña el uso
de las fuerzas armadas en los encuentros y la estrategia el uso de los encuen-
tros para alcanzar el objetivo de la guerra.. .''^
La estrategia es el uso del encuentro para alcanzar el objetivo de la gue-
^^ Karl von Clausewitz, De la guerra, Editorial Mateu, Barcelona, p. 38.

1* Ibid., p. 40.
" !bid., p. 112.
i« Ibid., p. 58.
" Ibid. pp. 121-122.
rra. Por lo tanto debe dar un propósito a toda la acción militar, propósito
que debe estar de acuerdo con el objetivo de la guerra. En otras palabras, la
estrategia traza el plan de la guerra y, para el propósito mencionado, añade
las series de actos que conducirán a ese propósito.. .^^
Nosotros, sustituyendo algunas palabras y omitiendo otras, podríamos

decir con el mismo significado en el campo de la planeación social "que
la táctica enseña el uso de la fuerza y de los recursos económicos en la
producción de cada proyecto del programa direccional y la estrategia el
uso de los proyectos para alcanzar la situación objetivo". Y, respecto a
nuestro concepto de programa direccional, podríamos aludir a la serie de
actos (proyectos) que conducirán a la situación objetivo. Aquellos "necesa-
rios y suficientes" para transformar la situación inicial en la situación
objetivo. Del mismo párrafo citado surge el concepto de eficacia direccio-
nal de un acto o un proyecto. Cuando Clausewitz dice que "la estrategia
da un propósito a toda acción, propósito que debe estar de acuerdo con el
objetivo de la guerra", se refiere justamente a la eficacia direccional de
cada acción en relación con el cumplimiento de la situación objetivo.
La analogía entre "encuentro" y "proyecto" es amplia; ambos son
producidos por los actores en lucha, ambos producen efectos sobre la si-
tuación, ambos encadenan sus efectos para alcanzar el objetivo mediato
de lucha y ambos precisan la lucha como un encadenamiento de encuen-
tros o de proyectos. Pero aún más, tanto el encuentro como el proyecto
producen efectos aun si no se producen realmente en la situación: su sola
propuesta produce efectos.
Por lo tanto la mera posibilidad de un encuentro ha producido consecuencias

y, por consiguiente, ha ingresado en la categoría de las cosas reales.
De esta manera vemos que solamente se logra la destrucción de las fuer-
zas militares del enemigo y el derrocamiento del poder del enemigo por me-
dio de los efectos del encuentro, ya sea que el encuentro se produzca real-
mente o que sólo sea propuesto y no sea aceptado.^*
El concepto de estrategia, no como mera propuesta normativa de ac-

ción sino como la propuesta de un actor para alcanzar un objetivo que
tiene resistencia activa en otros actores, es plenamente aplicable tanto a
la guerra como a la planeación social. En nuestro enfoque de planeación
situacional, los actores en lucha conforman una contradicción dialéctica,
is Ibid. pp. 201-202.

1» Ibid., pp. 208-209.
que tiene su aspecto de unidad y su aspecto de lucha. En esa unidad de

los contrarios cada sector restringe la zona de variedad de lo posible de
sus oponentes y viceversa. Nuevamente encontramos aquí una analogía
con la teoría militar. Al respecto el general Beaufre dice:
... La lucha por la libertad de acción es la esencia de la estrategia. De ella

resulta que la protección de la propia libertad de acción (la seguridad) y la
aptitud para privar al adversario de su libertad de acción (por la sorpresa y
por la iniciativa) constituyen la base del juego estratégico.^"
Desde otro ángulo, pero apuntando al mismo problema, Clausewitz

destaca la idea de acciones recíprocas entre los oponentes, creándose una
dependencia entre los actores en lucha.
Pero la guerra no es la acción de una fuerza viva sobre una masa inerte (la no
resistencia absoluta no sería guerra en forma alguna), sino que es siempre el
choque entre dos fuerzas vivas, y damos por sentado que lo que hemos dicho
sobre el propósito último de la acción militar se aplica a ambos bandos. Tene-
mos aquí, nuevamente, una acción recíproca. Mientras no haya derrotado a
mi adversario debo temer que él pueda derrotarme. Ya no soy, pues, dueño
de mí mismo sino que él fuerza mi mano como yo fuerzo la suya."
Aquí surge nítida la idea del aspecto interactivo de la planeación si-

tuacional. La producción de la fuerza A depende de la fuerza B y vice-
versa. Pero la táctica y la estrategia no son dos categorías que respon-
den a procesos aislables mecánicamente. Lo que es táctica lo es en rela-
ción con lo estratégico, lo que es estratégico lo es como síntesis última
de una serie encadenada de procesos tácticos.
La táctica y la estrategia son dos actividades que se penetran mutuamente en

el tiempo y en el espacio, pero son también actividades esencialmente diferen-
tes y, a menos que se establezca el concepto claro de la naturaleza de cada una
de esas actividades, sus leyes inherentes y sus relaciones mutuas no serán in-
teligibles para el pensamiento.^
El encadenamiento de los encuentros y de los proyectos es un proceso

donde cada hecho le abre o le cierra posibilidades de éxito a los que si-
guen y su producción secuencial y progresiva acerca o aleja direccional-
mente del objetivo a los actores en lucha. Así, cada encuentro y cada pro-
yecto tienen una eficacia que es relativa al conjunto de las acciones pro-
20 Beaufre, Introduction á la stratégie, París, Librairie Armand Colín, 1963, p. 121.
*i Ibid., p. 41.
^ Clausewitz, op. cit., p. 129.
ducidas, al orden en que son producidas y a los efectos de cada una de

ellas sobre toda la cadena de producción. De esta consideración surge la
idea de trayectorias o caminos que interconectan la situación inicial con
la situación objetivo: "...podemos decir que la cantidad de caminos po-
sibles para alcanzar el objetivo deseado se eleva al infinito".^^
Cuando hay una red de posibilidades y no sólo un camino, aparece
la necesidad de evaluar trayectorias para escoger por una opción, que
siempre será relativa a la mantención de la situación que le sirve de mar-
co de evaluación. La idea de evaluación de trayectorias y no sólo de en-
cuentros o proyectos aislados está recogida así en Clausewitz:
Si no consideramos la guerra y las campañas aisladas de la guerra como una

cadena compuesta sólo de encuentros de los cuales uno siempre es causa del
otro; si aceptamos la idea de que la captura de ciertos puntos geográficos, la
ocupación de regiones indefensas, constituyen algo en sí mismas, entonces es
muy probable que consideremos esto como una ventaja, que puede ser obte-
nida al pasar, y si lo consideramos así y no como un eslabón de toda la serie
de acontecimientos no nos preguntaremos si esa posición puede llevamos más
tarde a desventajas mayores. ¡Cuan a menudo vemos repetirse este error en
la historia de la guerra! Podemos decir que del mismo modo que en el co-
mercio el comerciante no puede poner aparte y a buen recaudo ganancias pro-
venientes de una transacción aislada t^lmpoco en la guerra puede separarse
una ventaja aislada del resultado del conjunto. Del mismo modo que el co-
merciante no puede operar siempre con la suma total de sus medios, igualmen-
te en la guerra sólo el total final decidirá si un caso particular constituye
ganancia o pérdida.'*
Con qué claridad señala aquí Clausewitz el fundamento teórico de la

planeación a más largo plazo y la necesidad de concebir una estrategia
que sobrepasa en el tiempo la inmediatez del encuentro en el corto plazo.
Está en la esencia de la planeación prever, porque la racionalidad y efi-
cacia de toda acción presente no sólo depende de las situaciones pasadas
que le abrieron camino y de la situación presente que acoge la acción con
sus efectos inmediatos sino también de las situaciones futuras, de lo que
ocurra después. Noé hubiera pasado a la historia bíblica como un loco si
después del gran esfuerzo por construir el arca y reunir seres humanos y
especies animales y vegetales no hubiera ocurrido el diluvio que le fue
anunciado. Algo que ocurre después es lo que le da racionalidad y efica-
cia a la acción anticipada. Por eso la planeación supone simular los fu-
turos considerados como posibles, aunque ella no se confunde con la mera
2» Ibid., p. 70.
z* Ibid., pp. 210-211.
previsión. Por lo contrario, la relación entre actor y plan es autorreferen-

cial, ya que éste lucha y aplica su voluntad para que su propia previsión
se cumpla.
Pero tampoco la planeación puede aislarse del presente, de la acción
y de las decisiones presentes, porque si ésta tiene alguna utilidad es en re-
lación con "el hacer", el actuar día a día y en cada momento. La previsión
de Noé sobre la ocurrencia de un diluvio no tendría la más mínima im-
portancia si éste no planea en el corto plazo la construcción del arca y la
operación pertinente de salvamento. En última instancia, la previsión de
largo plazo es un insumo de la planeación en la construcción del presente.
En este sentido, Clausevíitz, como práctico de la guerra además de gran
teórico, no podía caer en una teoría especulativa y abstracta de la misma.
El centro de la idea de Clausewitz es la acción, el militar y el estratega
ante el imperativo de la acción presente.
Como todos estos son asuntos que en gran medida sólo pueden ser determina-
dos sobre la base de suposiciones, algunas de las cuales no se materializan,
mientras que cierto número de decisiones referentes a detalles no pueden ser
hechas de antemano en forma alguna, es evidente por sí mismo que la estrate-
gia debe entrar en el campo de batalla con el ejército, para concertar los de-
talles sobre el terreno y hacer las modificaciones EJ plan general, cosa que es
incesantemente necesaria. En consecuencia, la estrategia no puede, ni por un
momento, suspender su trabajo."
La planeación como proceso incesante que gira en torno de las ac-

ciones inmediatas está aquí fundamentada con gran fuerza. Pero además,
y muy explicablemente, Clausewritz no desconoce el problema de la incerti-
dumbre, del conocimiento imperfecto sobre la situación y los oponentes y
el resultado probabilístico y no determinista de las acciones. En el capí-
tulo I de su obra, refiriéndose a las causas que explican los altibajos de
la acción militar, dice:
Hay aún otra causa que puede detener la acción militar, y es la del conoci-
miento imperfecto de la situación. Un jefe sólo tiene conocimiento personal
exacto de su propia posición; conoce la de su adversario solamente por in-
formes inciertos.^®
Y cuando aborda el problema de conocer al oponente no se deja lle-

var por ninguna concepción teoricoabstracta y general sobre el comporta-
miento militar sino que va de lleno a las particularidades reales del opo-
*' Ibid., p. 202. El cursivo es nuestro
2« Ibid., p. 53.
nente, a la propia autorreferencia del contrario con su realidad, jamás

confundible con la suya o con una media general imputable a un actor
tipo.
... ninguno de los dos oponentes es para el otro un ente abstracto, ni aun
considerando el factor de capacidad de resistencia que no depende de cosas
externas, o sea, la voluntad. Esta voluntad no es un término totalmente desco-
nocido; lo que ha sido hasta hoy nos indica lo que será mañana. La guerra
nunca estalla súbitamente ni su propagación se produce en un instante. De tal
modo, cada uno de los adversarios puede en gran medida formarse una opi-
nión del otro por lo que éste realmente es y hace, y no por lo que teóricamen-
te debería ser y hacer.'"
Compárese este párrafo de Clausewitz con nuestro análisis de la re-

lación autorreferencial entre el actor y la situación y los problemas de
conocimiento entre los actores. Con distintas palabras está acentuada la
idea de que conocer al oponente para anticipar su probable producción
supone entenderlo en su propia autorreferencia, evitando el peligro de
transferirle al actor observado la teoría y características del observador
oponente, atribuirle comportamientos teóricos propios de una lógica de
texto o subestimarle o sobrestimarle como producto de un voluntarismo
de victoria o de un complejo de derrota.
Los diversos planos en que se genera la incertidumbre en la guerra
obligan a la consideración probabilística de los acontecimientos posibles,
de los efectos posibles, de los errores posibles, de la inexactitud de una
información y de la inseguridad de un supuesto. La normativa del "debe
ser" y la certeza retroceden para abrirle paso a la incertidumbre de "lo
posible" en la lucha entre oponentes.
De acuerdo con la ley de las probabilidades y por el carácter, las institucio-

nes, la situación y las circunstancias del adversario, cada bando sacará sus
conclusiones respecto a cuál será la acción del contrario y, de acuerdo con
ello, determinará la suya propia.^*
En el arte de la puerra hay que actuar con fuerzas vivas y morales, de
donde resulta que lo absoluto y lo seguro no pueden ser alcanzados; siempre
queda un margen para lo accidental, tanto en las grandes cosas como en las
pequeñas.^'
En numerosas partes, Clausewitz habla de "probabilidad de éxito",

como un concepto general aplicable a la teoría de la guerra. Aún más,
2' Ibid., p. 43.

=9 Ihiíl., p. 4/).
=5 Ibid., p. 56.
hace del cálculo de probabilidades algo más que un medio para evaluar
anticipadamente el resultado de un encuentro, de una acción, la validez
de una información o la materialización de una determinada conducta del
oponente, sino que, llevando al extremo su posición, emplea la probabi-
lidad del éxito como una medida de las relaciones de fuerza entre los
oponentes.
Como hemos visto en el capítulo anterior, la guerra debe liberarse, desde el

principio hasta el fin de la ley estricta de la necesidad interna, y someterse a
un cálculo de probabilidades. Esto será tanto más evidente cuanto más se
adapte a las circunstancias de que ha surgido, o sea, cuanto menores sean
los motivos de ello y de las tensiones existentes. Siendo así, es del todo con-
cebible que hasta el motivo para hacer la paz puede surgir de este cálculo de
probabilidades. En la guerra no es necesario, por lo tanto, luchar hasta que
uno de los bandos sea derrotado, y podemos suponer que, cuando los móviles
y las tensiones son débiles, una leve probabilidad, apenas perceptible, es sufi-
ciente para hacer ceder al bando al cual le es desfavorable.
Ahora bien, si el otro bando estuviera convencido de antemano de esto es
natural que se esforzaría solamente en obtener esta probabilidad en su favor,
en lugar de preocuparse por intentar la derrota completa del enemigo.^"
El azar que envuelve a los actores en lucha es otro elemento de in-

certidumbre.
Por lo anterior hemos visto cómo la naturaleza objetiva de la guerra hace de

ella un cálculo de probabilidades. Ahora sólo hace falta un elemento más para
que se convierta en un juego, y ese elemento no falta por cierto: es el azar.
Ninguna actividad humana tiene contacto más universal y constante con el
azar que la guerra.'^
Como en todo proceso de lucha, la victoria o el logro de la situación

objetivo es una cuestión de mayor fuerza relativa. "Como regla general
la victoria surge de la preponderancia de la suma de todas las fuerzas
materiales y morales.. .'"^ Pero esta no es una regla estática. Una fuerza
menor puede desarrollar una dinámica de acciones que le permitan acumu-
lar más fuerza. Es lo que nosotros, en planeación de situaciones, llamamos
"construcción de viabilidad". Pero para que ello sea posible es necesario
que una fuerza menor pueda vencer en determinadas circunstancias a una
fuerza mayor. Aquí surge la idea del concepto de campo eficaz de aplica-
ción de una fuerza, en su dimensión espacial y temporal. En un determi-
no Ibid., p. 65.
31 Ibid., p. 55.
«2 Ibid., p. 301.
nado espacio, en un determinado tiempo y sobre un determinado objeto

o proyecto una fuerza menor puede concentrarse con eficacia y vencer
a una fuerza mayor pero fragmentada, desprevenida o impreparada para
esas circunstancias.
Por lo tanto, aun en el caso de que no pudiera lograrse superioridad absolu-

ta, no queda otra cosa que conseguir una superioridad relativa en el punto
decisivo, por medio del hábil uso de lo que poseemos.'^
Si se examina con cuidado la obra de Clausewitz se encontrarán mu-

chas más analogías con la planeación social de las que es posible sinte-
tizar aquí. Porque nuestra intención no es presentar en forma esquemática
un pensamiento que es vastamente conocido sino, justamente, por medio
de una teoría conocida iluminar el hilo conductor que guía la planeación
situacional.
Una última referencia a la obra de Clausewitz parece, sin embargo,
inevitable. Las teorías y los métodos tecnocráticos que "aislan científica-
mente" un problema para ahondar sobre él tienen su paralelo en la pla-
neación economicista y normativa que amputa la realidad. Y más allá de
la crítica a la planeación tecnocrática hay una práctica de planeación tec-
nocrática que se resiste al cambio a pesar de sus pobres resultados. En
este aspecto, el pensamiento de Clausewitz es también digno de reprodu-
cirse. Para él la teoría de la guerra "es sólo una parte del intercambio
político y, por lo tanto, en ninguna forma constituye una cosa indepen-
diente en sí misma".'* Se trata de la misma lucha, sólo que por otros
medios:
Sostenemos, por el contrario, que la guerra no es otra cosa que la continua-

ción del intercambio político con una combinación de otros medios.'"
... ese intercambio político no cesa en el curso de la guerra misma, no se
transforma en algo diferente, sino que, en su esencia, continúa existiendo, sea
cual sea el medio que utilice... ¿Acaso la interrupción de las notas diplomá-
ticas paraliza las relaciones políticas entre las diferentes naciones y gobiernos?
¿No es la guerra, simplemente, otra clase de escritura y de lenguaje para su
pensamiento? Es seguro que posee su propia gramática, pero no su lógica
propia.**
De acuerdo con esto la guerra nunca puede separarse del intercambio po-
lítico y si al considerar el asunto esto puede suceder en alguna parte se rom-
as Ibid., p. 232.
3* Ibid., p. 320.
" Ibid., p. 321.
M Ibid.
perán en cierto sentido todos los hilos de las diferentes relaciones y tendremos
ante nosotros una cosa sin sentido, carente de objetivo.^'
Para nosotros, igualmente, la economía e? sólo una parte del intercam-

bio político, y la planeación económica, en consecuencia, sólo puede en-
tenderse como un aspecto de la planeación política. En un caso los medios
son recursos de poder y en el otro son recursos económicos, pero ¿quién
puede movilizar recursos económicos sin apelar a recursos de poder?;
¿quién puede producir hechos económicos sin producir hechos políticos?,
y ¿pueden existir objetivos económicos independientes de los objetivos po-
líticos?
Ya hemos diclio que la realidad política, económica, social y cultu-
ral es una e indivisible, y ese es el gran problema de las ciencias sociales
parciales. Pero esto tampoco significa desconocer la especificidad de los
problemas políticos, económicos, sociales y culturales. Por lo tanto, no se
trata de hacer un discurso contra la técnica o contra la especificidad do-
minante de determinados campos de problemas. El mismo Clausewitz lo
señala con la simplicidad del que teoriza sobre una práctica:
Es verdad que el elemento política no penetra profundamente en los detalles

de la guerra. Los centinelas no son apostados ni las patrullas enviadas a hacer
sus rondas basándose en consideraciones políticas. Pero su injerencia es muy
decisiva con respecto al plan de toda la guerra, de la campaña y a menudo
hasta la batalla.'^
Naturalmente las íntimas relaciones entre la guerra y la política lle-

van a Clausewitz a reflexionar sobre la naturaleza de tales relaciones y
de la totalidad que las envuelve.
En general, no hay nada más importante en la vida que encontrar en forma

exacta el punto de vista desde el cual deben juzgarse y considerarse las cosas
y mantenerlo luego, porque sólo podemos comprender la masa de aconteci-
mientos en su unidad, desde un punto de vista, y sólo manteniendo estricta-
mente este punto de vista podemos evitar las inconsecuencias.
Por lo tanto, si al proyectar el plan de una guerra no es permisible tener
dos o tres puntos de vista, desde los cuales las cosas podrían considerarse, por
ejemplo, en un momento determinado adoptar el punto de vista del soldado,
en otro momento el del gobernante o el del político, etcétera, entonces el si-
guiente problema será dilucidar si la política es necesariamente lo principal,
y si todo lo demás está subordinado a ella.'*
3' Ibid.
M Ibid.. p. 323.
39 Ibid.
A esto su respuesta es tajante: "La subordinación del punto de vista

militar al político es, en consecuencia, lo único posible."*"
Repetimos, por lo tanto, una vez más: la guerra es un instrumento de la po-

lítica: debe llevar, necesariamente, el carácter de la política; debe medir con
la medida de la política.
La conducción de la guerra, en sus grandes lincamientos, es en consecuen-
cia la política misma, que empuña la espada en lugar de la pluma, pero no
cesa, por esa razón, de pensar de acuerdo con sus propias leyes.''^
Qué mejor podríamos hacer nosotros al final de este trabajo sino ha-
cer hablar a Clausewitz como uno de los precursores de la planeación si-
tuacional y un gran crítico de la planeación normativa.
*o Ibid., p. 324.
" Ibid., p. 330.

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PLANEACIÓN NORMATIVA Y PLANEACIÓN SITUACIONAL

1 Véase Carlos Matiis, Planificación de situaciones, FCE, México, 1980.

carácter puramente normativo y economicista. Así, la única planeación

2. Los orígenes de la planeación normativa en la América Latina

envuelve un problema teórico trascendental, ya que si el subdesarroUo

dictivas o tendenciales y abre paso a la proyección normativa, al "debe

cluccionismo económico a causa de la estrechez de sus categorías centrales,

una guía para la acción en la construcción de lo posible y se convierte en

3. Las fuentes de inspiración de le planeación normativa

desarrollo-subdesarroUo y los métodos de planeación. La resistencia al

de buscar un enlace directo entre el plan de largo o mediano plazo y un

4. Los supuestos de la planeación tradicional

ser" y el "puede ser", así como la escasez de recursos económicos y la

como variable del plan. A la tarea de formación de conciencia sobre un

II. SOBRE LA ELABORACIóN DE UN MéTODO DE PLANEACIóN

I. planteamiento del problema

bargo, el cálculo de largo plazo también tiene además un importante pa-

5 Max Weber, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, p. 5.

En la argumentación expuesta, el actor A persigue el objetivo C bajo

los condicionamientos x, lo que lo mueve a producir B en la creencia y

pruebas causales? Si las conexiones de sentido son tan arraigadas en un

^ Véase el desarrollo del concepto de situación. Se explican las categorías de genoestructura

tiva y planeación situacional. La planeación normativa no considera opo-

lo planeado se precisa restrictiva o ampliamente dentro de las fronteras

2. Contraste entre lo normativo y lo estratégico

estratégico se formula como un entretejido de las acciones en torno de

En el concepto de plan situacional la intención de su práctica se atiene

planeado. Que no haya retrasos ni subcumplimientos de las metas. Pero

ternacional es ámbito de factores "externos". El planeador está en lo pla-

CUADRO 2. A. La planeación y el planeador

Procedimiento normativo Procedimiento estratégico

Planear es establecer normas racio- 1. Planear es establecer un proceso

la realidad, pero al fin de cuentas se trata de un mundo regido por co-

para diagnóstico y plan. Recordemos que la planeación normativa esta-

ocultos o resultan incomprensibles al nivel político. Todo esto hace que

CUADRO 3. B. Supuestos del método

Procedimiento normativo Procedimiento estratégico

6. Planeación de medios en el marco 6. Planeación de objetivos y me-

en una "obligación política ante otros" que en un instrumento para el "or-

CUADRO 4. C. Las categorías y características de su modelación

Procedimiento normativo Procedimiento estratégico

14. Su modelística utiliza las catego- 14. Su modelística es una herramien-

III. EL PLAN COMO ARTICULACIóN DE LO NORMATIVO

A partir de las condiciones anteriores se ha tipificado una problemática

mente de diferentes epistemologías o teorías del conocimiento. Pero la

El segundo tipo-ideal de planeación puede ser llamado planeación situado-

relaciones entre las piezas, de manera que el mejor movimiento siguiente es

organización hacia su objetivo. Tanto la estrategia como los objetivos se su-

Esta exposición del profesor Me Ginn representa bien la línea gene-

es posible en el plano de lo estratégico o del puede ser, pero sí es posible

dos, de los cambios en el escenario internacional, de la ideología de los

í^ Sucesivas aproximaciones en la caracterización y precisión de la

Esto nos obliga a precisar fases o etapas en la formulación incesante

interior del actor. La heterogeneidad del programa de base y sus vacíos

Parece obvio que una fuerza social no puede entregar al planeador

El proceso por el cual el programa de base es transformado en plan

Programa de base - direccionalldad viabilidad Plan situacional