85241
85241
85241
UNIVERSIDAD DE NARIÑO
POSTGRADOS UNIVERSIDAD DE NARIÑO
ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO
SAN JUAN DE PASTO
2012
1
LINEA JURISPRUDENCIAL
NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS A TRAVES DE ACCIONES
POPULARES
UNIVERSIDAD DE NARIÑO
POSTGRADOS UNIVERSIDAD DE NARIÑO
ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO
SAN JUAN DE PASTO
2012
2
NOTA DE RESPONSABILIDAD
3
NOTA DE ACEPTACIÓN:
______________________________________
______________________________________
______________________________________
______________________________________
______________________________________
______________________________________
_____________________________________
Asesor: Dr.
_____________________________________
Jurado 1: Dr.
_____________________________________
Jurado 2: Dr.
4
DEDICATORIA
A mis padres, por confiar en mis decisiones, por su comprensión y apoyo incondicional, por
infundir en mí los valores de responsabilidad y perseverancia para no rendirme en los
momentos difíciles.
A mi abuelita, por sus consejos y por ayudarme a hacer mis sueños realidad.
A aquellas personas que de una u otra manera han aportado a mi formación tanto
personal como profesional.
Amanda C. Ceballos M.
5
DEDICATORIA
A Dios, por su amor y bondad, y por hacer posible lo que mental y razonablemente parece
imposible.
A mi mamá y papá, por su amor, dedicación y esfuerzo y por ser mi motivo e inspiración
para ser cada día mejor.
A mi novio, por su amor y apoyo incondicional, por su ternura y lealtad y por ayudarme a
realizar mis sueños.
6
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 14
2. EL ACTO ADMINISTRATIVO 20
2.1 CONCEPTO 20
4.4 GRAFICA 47
7
4.5 TESIS RESTRICTIVA 52
6. CONCLUSIONES 63
BIBLIOGRAFÍA 65
ANEXOS 68
8
LISTA DE CUADROS
Pág.
9
LISTA DE ANEXOS
Pág.
10
RESUMEN
11
ABSTRACT
12
GLOSARIO
SENTENCIA HITO: Aquellas en las que la corte trata de definir una sub-regla de
derecho constitucional. Usualmente originan cambios o giros dentro de la línea.
13
INTRODUCCIÓN
Teniendo en cuenta que el problema que se busca emprender tiene como eje
central el concepto de Acto Administrativo, es necesario dar claridad acerca de su
origen, características y alcances, todo esto con el fin de que el lector pueda
entender el impacto que la posibilidad o no de anular actos administrativos
mediante acciones populares tiene sobre nuestro ordenamiento jurídico, siendo el
acto administrativo la manifestación del Estado en el cumplimiento de sus
funciones constitucionales y legales.
14
1. LA IMPORTANCIA DE LAS LINEAS JURISPRUDENCIALES DENTRO DEL
ORDENAMIENTO JURÌDICO COLOMBIANO
15
tantos operadores judiciales existen en nuestra comunidad, por ello se debieron
crear pautas necesarias, para restringir la interpretación normativa a conceptos
personales, buscando criterios constantes y uniformes de aplicación del Derecho
en situaciones fácticas que se presenten en los estrados judiciales, criterio
conocido como jurisprudencia, la cual materialmente nace de la parte motiva de
una sentencia.
Podría afirmarse que la situación antes descrita constituye una amenaza para
la seguridad jurídica y el principio de igualdad. Empero, esta objeción
encuentra una respuesta en el mecanismo del precedente, entendido éste
como uno de los requisitos esenciales (si no el requisito principal) de la
argumentación jurídica en general, y, de la interpretación constitucional en
particular. Aunque la noción de precedente tiende a ser usualmente
relacionada con el respeto que los tribunales o jueces de inferior jerarquía
están obligados a guardar frente a las decisiones proferidas por los jueces o
tribunales superiores, las teorías contemporáneas de la argumentación
jurídica prefieren centrar la importancia del precedente en su relación con el
principio de universalidad, en el que toda forma de argumentación (moral o
jurídica) encuentra uno de sus basamentos principales.5
Con esta herramienta se busca identificar una ratio decidendi vigente, con la cual
se espera que se resuelva un conflicto en casos similares con posterioridad ante
estrados judiciales; permitiendo desarrollar el derecho en sus diferentes ramas,
constitucional, penal, laboral, administrativa, entre otras.
6
SENTENCIA SU-047 de 1999
*
Para López Medina, entendida como la obligación que tiene una Corte de cierre de reiterar una
determinada doctrina hasta el punto de su estabilización antes de exigirle a los demás jueces que
sea considerada como precedente vinculante, no ha operado en el caso colombiano.
18
autoridades, y conflictos que en razón del ejercicio de la función administrativa se
presentan entre el Estado y los particulares y entre diversos organismos o
entidades estatales.
19
2. EL ACTO ADMINISTRATIVO
2.1 CONCEPTO
En primer lugar podemos afirmar que “el acto Administrativo es el acto jurídico
unilateral, expresión de la voluntad de la Administración, por medio de la cual se
crea una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de
carácter subjetivo, individual o concreto”7. La Sección Primera del Consejo de
Estado estableció:
Los elementos estructurales del acto administrativo son: sujeto, voluntad, objeto,
motivo, fin y forma.
El contenido, u objeto, debe ser cierto, licito y posible. Compete, entonces, a ley
fijar la naturaleza, fines y motivos del acto de la administración. A las exigencias
descritas se debe agregar (C.C.A. Artículo 158) la prohibición de reproducir el acto
7
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de
enero 22 de 1988, Expediente N° 0549.
8
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de
enero 21 de octubre de 1999, Expediente N° 11616.
20
suspendido, o de revocarlo directamente cuando crea situación jurídica particular
(C.C.A. Artículo 72), salvo expreso consentimiento escrito del titular.
9
BERNAL, Francisco Javier. Derecho Administrativo. Escuela de Administración Pública ESAP.
Bogotá D.C. Enero de 2008.
10
Ibíd.
21
del Código Contencioso Administrativo, y para ello la Ley ha dispuesto dos
acciones a saber:
23
Pero lo anterior choca con la posibilidad de que el Juez en su función
constitucional, en resguardo de derechos fundamentales, y en el caso de acciones
populares, derecho colectivos tome decisiones tendientes a evitar perjuicios
irremediables, lo que dé cómo consecuencia en algunas ocasiones que se anulen
actos administrativos a través de herramientas constitucionales.
Sin embargo, la duda surge en lo relacionado con los límites que el juez en acción
popular debe tener con respecto a las facultades de otros jueces en otras
jurisdicciones.
Las consecuencias de una decisión como que por intermedio de una acción
popular puede anular un acto administrativo, tiene una trascendencia importante,
observando que el Juez popular puede tomar atribuciones de otras jurisdicciones,
haciendo que los demás procesos ordinarios resulten innecesarios y lentos frente
a la prontitud con los que constitucionalmente se debe resolver una acción
popular.
Ahora, tenemos ver que las acciones populares contra actos administrativos, son
propias del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa, lo que
implicaría que si procede que por intermedio de una acción popular se anule un
acto administrativo, se resolvería por una autoridad que conocería acerca de
actuaciones administrativas que impliquen la nulidad de cualquier acto
administrativo, pero por otra parte se vería sacrificado el proceso y las etapas
propias del proceso ordinario, previamente establecido por la Ley procesal
administrativa en el ordenamiento jurídico colombiano.
24
3. ACCIONES POPULARES FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS.
"Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a
su estado anteriores cuando fuere posible" (artículo 2º, ley 472 de 1998.)
11
CONSEJO DE ESTADO EN LA SENTENCIA AP-099 – MP Germán Rodríguez Villamizar.
12
CÓDIGO CIVIL COLOMBIANO, Artículo 1005: “La municipalidad y cualquiera persona del pueblo
tendrá a favor de los caminos, plazas u otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que
transitan por ellos, los derechos concedidos a los dueños de heredades o edificios privados. Y
siempre que a consecuencia de una acción popular haya de demolerse o enmendarse una
construcción, o de resarcirse un daño sufrido, se recompensará al actor a costas del querellado,
con una suma que no baje de la decima, ni exceda de la tercera parte de lo cuesta la demolición o
enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con
una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad”. Artículo 2359: “Por regla general se concede
acción en todos los casos de daño contingente, que por imprudencia o negligencia de alguno
amenace a persona indeterminadas pero si el daño amenazare solamente a personas
determinadas, solo alguna de estas podrá intentar la acción”.
25
…La constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la
necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas
realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no
es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos
extensa de individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos
de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera
que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca
un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le
ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la
comunidad13.
Los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: que se trate
de situaciones actuales que involucren un peligro, una amenaza de derechos o
intereses colectivos y que esas situaciones se deban a actos, acciones u
omisiones de autoridades públicas o de particulares14.
La ley 472 de 1998, ha definido una lista de los derechos e intereses colectivos
que podemos defender con la utilización de esta herramienta constitucional, no
queriendo decir que estos son los únicos derechos por los cuales se interpone una
acción popular, recordando la sentencia que antecede a esta afirmación, donde se
esgrime que se podrán defender derechos e intereses colectivos definidos como
tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados internacionales
celebrados por Colombia: El goce de un ambiente sano; La moralidad
administrativa; La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las
especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los
demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración
del medio ambiente; El goce del espacio público y la utilización y defensa de los
bienes de uso público; La defensa del patrimonio público; La defensa del
patrimonio cultural de la Nación; La seguridad y salubridad públicas; El acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; La libre
competencia económica; El acceso a los servicios públicos y a que su prestación
sea eficiente y oportuna; La prohibición de la fabricación, importación, posesión,
uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al
territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; El derecho a la seguridad y
prevención de desastres previsibles técnicamente; La realización de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes; Los derechos de los consumidores y usuarios.
13
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C - 215 de 1999
14
CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, AP-874 de 5
de febrero de 2004. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
26
La norma que regula la acción popular también se da a la tarea de afirmar que
existen tres especies de derechos colectivos; los intereses difusos, los intereses
individuales homogéneos, los intereses colectivos en sentido estricto.
Por otro lado, se ha establecido que no es necesario para interponer una acción
Popular, el uso de la vía gubernativa y también como la acción de tutela, no es
necesario que sea esta herramienta, el único mecanismo idóneo para interponer la
defensa de los derechos solicitados, es decir no es una acción de carácter
residual.
Es preciso en este capitulo, ilustrar al lector acerca de algunos fallos emitidos por
el Consejo de Estado, en acciones populares en contra de actos administrativos,
por lo que es necesario evaluar los hechos, el problema jurídico, la ratio
decidendi, las premisas normativas y fácticas, las conclusiones y los sub-
argumentos, que este alto tribunal acoge para decidir sobre el conflicto que se le
presenta.
Los fallos que se acogen, para realizar el análisis propuesto son la sentencia de
19 de febrero de 2004, Radicación núm.: 52001 2331 000 2002 00559 01 y la
sentencia de 18 de mayo de 2000, Exp. AP – 038DM, donde se toman posiciones
diferentes con respecto a la posibilidad de anular actos administrativos a través de
acciones populares.
Que son aquellos que unen a unos interesados indeterminados, por una misma situación de facto
En los que existen entre determinados interesados derivados de una misma situación de facto
Que surgen de compartir una misma relación jurídica
27
Cuadro 1. Sentencia de 19 de febrero de 2004
SENTENCIA
HECHOS
PROBLEMA JURÍDICO
28
Cuadro 1. (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
Premisas Normativas:
El artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone que la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con
ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u
omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que
desempeñen funciones administrativas.
Según el artículo 3º de la Ley 472 de 1998, inciso segundo, las acciones
populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y el artículo 9º
ibídem, dispone que tales acciones proceden contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen
violar los derechos colectivos.
Ley 550 de 1999: Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la
reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para
asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las
regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con
las normas de esta ley.
Premisa Fáctica:
29
Cuadro 1. (Continuación)
Sub-argumentos
Lo cierto es que así como fue creada por la Asamblea Departamental, puede ser
enajenada total o parcialmente, en cuanto unidad comercial, esto es, objeto de
privatización; así como reformada o suprimida por la misma corporación
administrativa, atendiendo las reglas de competencia que al efecto establecen la
Constitución Política y la Ley. La primera, en su artículo 300, numeral 7, y la
segunda, en el artículo 60, numeral 6º, del Decreto 1222 de 1986.
30
Cuadro 2. Sentencia de 18 de mayo de 2000
SENTENCIA
HECHOS
PROBLEMA JURÍDICO
De otra parte, ese acto administrativo se presume legal mientras no exista una
decisión judicial que lo suspenda o lo anule, providencia que deberá adoptarse
por vía diferente a la acción popular y dentro de un juicio procesalmente
impulsado por quienes tengan la legitimidad para ello. Se advierte entonces
que la acción aquí instaurada perdió sus cauces constitucionales y legales,
pues en el fondo se persigue idéntico fin pero a través de la acción
equivocada.
31
Cuadro 2. (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
Premisas Normativas:
Premisa Fáctica:
Conclusión:
32
Cuadro 2. (Continuación)
Sub-argumentos
33
4. LÍNEA JURISPRUDENCIAL
NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS A TRAVES
DE ACCIONES POPULARES.
CONSEJO DE ESTADO 2000-2011.
En el año 2004 el Consejo de Estado fijo una tesis intermedia (en la que se indicó
que la Acción Popular no tiene por objeto anular actos administrativos, sino hacer
cesar o restituir las cosas al estado anterior, si fuere posible, declaraciones bien
diferentes a la de anulación del acto administrativo).
34
Antes de partir con un análisis más exhaustivo de las diferentes posiciones del
Consejo de Estado, debemos tener en cuenta que para estructurar una línea
jurisprudencial es conveniente precisar la sentencia arquimedica, a partir de la
cual se realiza la ingeniería de reversa hasta encontrar el nicho citacional objeto
de estudio.
SENTENCIA
HECHOS
15
LOPEZ MEDINA, Diego Eduardo. El Derecho de los Jueces. 1ª ed. Bogotá D.C.: Legis Editores
S.A., 2000. Pág. ** Sentencia Arquimedica: “Aquella sentencia o sentencias que contengan el
patrón fáctico o los hechos relevantes relacionados con el tema objeto de estudio, para lo cual
deben encontrarse la más reciente”.
35
Cuadro 3. (Continuación)
Argumento Central.
36
Cuadro 3. (Continuación)
Sub-argumentos
Para la Sala que los señores Marino Riascos, Fernando Lozano y Medardo
Luna fundamentaron sus pretensiones en la presunta ilegalidad o
inconstitucionalidad de las tantas veces mencionadas Resoluciones números
000262 y 00264 del 3 de mayo de 2002, pues en su sentir consideraron que
éstas violaron las Leyes laborales nacionales e internacionales así como los
artículos 69, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo, empero en
momento alguno demostraron de qué manera los citados actos administrativos
atentaron contra el derecho colectivo al patrimonio público, pues precisamente
se impone su protección cuando el mismo se menoscaba.
Según lo anterior del análisis efectuado, encuentra la Sala que al dirigirse las
pretensiones a la protección de los derechos laborales presuntamente
vulnerados con la expedición de las Resoluciones números 00262 y 00264 del
3 de mayo de 2002, que al sentir de los actores son ilegales e
inconstitucionales, la acción popular no es la procedente para dirimir la
controversia , toda vez que como ya se dijo, ésta procede exclusivamente para
la protección de los derechos colectivos consagrados en la Ley 472 de 1998.
Daniel Manrique
AP-005 de 31 de marzo de 2000 Sección Cuarta
AP-114 del 2 de julio de 2001 Sección Segunda “B” Tarsicio Caceres Toro
38
Cuadro 4 (Continuación)
39
Cuadro 4 (Continuación)
40
Cuadro 4 (Continuación)
41
Cuadro 4 (Continuación)
42
Cuadro 4 (Continuación)
SENTENCIA FUNDADORA
HECHOS
43
Cuadro 5 (Continuación)
106, es decir, del mismo movimiento y filiación política del Titular, de terna
que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el
momento de la elección. El Doctor JOSE ANTONIO GELVEZ
ALBARRACIN, actualmente forma parte del Movimiento Político Apertura
Liberal, él se afilió el día 31 de mayo de 1997, fecha en la que se efectuó la
segunda Convención Departamental de Apertura Liberal, lógicamente al
momento de la elección como Alcalde de San José de Cúcuta militaba en
dicho movimiento político.
PROBLEMA JURÍDICO
44
Cuadro 5 (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
Premisas Normativas:
Premisa Fáctica:
45
Cuadro 5 (Continuación)
Conclusión:
Sub-argumentos
“Estas acciones tienen una estructura especial que la (sic) diferencia de los
demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una
controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se
trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos
preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de
quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada
uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial”.
46
4.4. Gráfica Línea Jurisprudencial “Nulidad de actos administrativos a través de
acciones populares”
Cuadro 6.
2000
Sección
Segunda B
17 de feb/00
AP-013
X
2000
Sección Segunda
Subsección B
23 de marzo/00
AP 025
X
2000
Sección
Cuarta
31 mar/00
AP-005 2000
Sección
Cuarta
7 de abr/00
AP-026
X
2000
Sección
Tercera
18 may/00
AP – 038DM
X
Sección
Tercera
8 feb/01
AP-159
X
2001
Sección
Tercera
13 feb/01
AP-159
47
Cuadro 6 (Continuación)
X
2001
Sección
Segunda
Subsección B X
12 de jul/01 2001
AP-114 Sección
Quinta
9 nov/01
AP-194
X
2002
Sección
Quinta
28 feb/02
AP-342
X
2002
Sección
Tercera
21 may/02
X AP-285
2002
Sección
Quinta
13 sept/02
AP-575
2002
Sección
Tercera
26 de sep/02
AP-744
X
2003
Sección
Quinta
24 julio/03
AP-636
X
2003
Sección
Cuarta
28 Ag/03
AP-90178 X
2004
Sección Primera
5 de feb/04
AP-874
2004
Sección
Primera
19 feb/04
AP-559
48
Cuadro 6 (Continuación)
X
2004
Sección
Tercera
9 sept/04
AP-571
X
2005
Sección
Tercera
2 jun/05
AP-709
X
2005
Sección
Tercera
27 jul/05
AP-787
X
2005
Sección
Tercera
6 de oct/05
AP-135
X
2005
Sección
Primera
3 de Nov/05
AP-
2006
Sección
Tercera
16 de feb/06
AP-818
X
2006
Sección
Primera
18 may/06
AP1258
X
2006
Sección
Tercera
25 may/06
AP-1089
49
Cuadro 6 (Continuación)
X
2007
Sección
Tercera
21 feb/07
AP- 355
X
2007
Sección
Tercera
21 feb/07
X AP-549
2007
Sección Primera
1º marz/07
AP 136
X
2008
Sección
Primera
21 feb/08
AP-230
X
2008
Sección
Primera
AP-213
28 feb/08
X
2009
Sección
Primera
19 Nov /09
AP-1492
X
2010
Sección
Primera
18 mar/2010
AP-511
X
2010
Sección
Primera
8 jul/10
AP-1046
X
2010
Sección
Primera
19 Ag/10
AP-848
50
2011
Sección
Primera
18 may/11
AP-2886
51
las que se enerva las presunciones del acto administrativo bajo el límite de la
jurisdicción rogada16.
Frente a esta posición encontramos, la sentencia de doce (12) de julio del año dos
mil uno (2001), bajo la radicación número: 17001-23-31-000-2000-0981-01(AP-
114), la cual establece que:
Dentro del asunto en revisión, hallamos que la única razón esbozada por el
Honorable Consejo de Estado, es la que relacionamos, dejando que sean las
instancias ordinarias las que resuelvan acerca de la legalidad del acto
administrativo controvertido.
16
CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO,
Bogotá, veintiuno (21) de febrero del año dos mil siete (2007), Radicación número: 25000-23-25-
000-2005-00355-01(AP)
17
CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”, Consejero ponente:
TARSICIO CÁCERES TORO, Bogotá, doce (12) de julio del año dos mil uno (2001), Radicación
número: 17001-23-31-000-2000-0981-01(AP-114) Actor: FRANCISCO JAVIER URIBE VELEZ,
Demandado: MUNICIPIO DE RIOSUCIO.
52
que el cumplimiento de las cláusulas (sic) contractuales y las garantías se
puede hacer efectivo a través de las acciones contenciosas. (…)18.
Considera que la acción popular, sin ningún tipo de impedimento puede analizar la
legalidad de un acto administrativo, pudiendo en caso necesario hasta anularlo, si
lo considera conveniente.
Como único requisito para verificar la validez del acto administrativo, es determinar
que con la manifestación del estado se esté vulnerando o este en curso la
vulneración o perjuicio de un derecho o interés colectivo, esto recordando que la
acción popular solo procede para evitar el daño contingente, o hacer cesar el
peligro, o la amenaza o la vulneración sobre los derechos o intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, recordando que el
derecho colectivo es el que recae en una comunidad y es anterior a la amenaza o
a la vulneración, por lo tanto para que proceda cualquier acción popular, debe
determinarse la vulneración o posible vulneración del derecho colectivo, ya que
esta es la finalidad de dicha herramienta constitucional.
18
CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”, Consejero ponente:
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA, Bogotá, 23 de marzo de 2000, Expediente AP 025,
Actor: Fernando Pardo Gálvez.
53
Mediante el ejercicio de la acción popular pueden ponerse en entredicho todas
las manifestaciones de la autoridad, una de las cuales quizá la que más la
distingue es el acto administrativo, cuando son tales manifestaciones causa
eficiente de la vulneración del derecho, su instrumento apropiado, y de ese
antecedente nacen las consecuencias lógicas de disponer el juez de la
facultad de suspender, revocar o desconocer los hechos, actos, acciones u
omisiones oficiales para conjurar el daño inminente, para evitar mayores
perjuicios o para devolver las cosas a su “statu quo” en cuanto fuere posible.
Por consiguiente, todos los actos de la administración, cuya validez sea
discutible dentro del juicio que se adelante por el ejercicio de la acción
popular, están expuestos a ser desaforados de la presunción de legalidad que
los venga amparando, en caso de que hayan servido de instrumento para
facilitar o justificar conductas de la autoridad que lesionen o pongan en peligro
intereses colectivos19.
En esta tesis, hallamos que el operador judicial advierte, que la acción popular, es
una acción que puede discutir toda manifestación estatal, del cual se toma
vulneración alguna de un derecho, ya que simplemente por el temor que el acto
administrativo vulnere el derecho, el juez Constitucional dispone de facultades que
impliquen hasta la declaratoria de nulidad de cualquier acto administrativo,
teniendo en cuenta que la finalidad de esta acción es la de evitar perjuicios o
devolver las cosas a su estado anterior.
Esta visión del operador judicial, sin lugar a dudas se fundamenta en la idea de
que como bien sabemos, quien conoce de las acciones populares son los
operadores judiciales que hacen parte de la jurisdicción contenciosa
administrativa, y son ellos quienes en acciones ordinarias pueden verificar la
legalidad del acto administrativo en discusión, pueden ellos en acción
constitucional hacer el mismo examen, pero ya siguiendo los parámetros
procesales establecidos para la acción popular, que sin lugar a dudas es menos
exigente y más ágil, teniendo en cuenta que para tramitarse estas acciones
constitucionales el operador judicial cuenta con unos términos perentorios.
19
CONSEJO DE ESTADO, SECCION QUINTA, Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LOPEZ,
Bogotá, 28 de febrero de 2002, Expediente AP 342.
54
colectivos no sólo está permitida implícitamente en el artículo 88 de la
Constitución y la Ley 472 de 1998, sino que además, en ocasiones se impone,
porque i) la ley y la Constitución diseñaron la acción popular como una acción
principal, más no residual, ii) para la protección de los derechos colectivos, el
juez Constitucional tiene amplias competencias y, iii) el núcleo esencial de los
derechos e intereses colectivos se protege principalmente mediante la acción
popular20.
Es la tesis que actualmente está en boga y que determina que es posible verificar
la legalidad del acto administrativo por intermedio de esta acción, pero que no
puede anularse un acto administrativo, sino que la facultad del Juez Constitucional
llega hasta el punto solo de suspender el acto administrativo, esto teniendo en
cuenta que ante la posible vulneración de un derecho colectivo es suficiente la
suspensión del acto, pero respetando así las instancias ordinarias que se han
conferido por el legislador nacional, y determinando que el juez ordinario es quien
definirá sin un acto administrativo puede ser declarado nulo o no.
Como observamos, esta última posición tomada por el Consejo de Estado, brinda
al Juez Constitucional la facultad de suspender los actos administrativos, que
considere pertinentes en pro de la defensa de derechos e intereses colectivos,
siendo respetuoso de las acciones ordinarias, y de la facultad de las jueces en la
jurisdicción contenciosa administrativa, para determinar si es posible anular un
acto administrativo, verificándose por este si se cumple a cabalidad la legalidad
del acto administrativo en tela de juicio.
20
CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, Consejero ponente: ALIER EDUARDO
HERNANDEZ ENRIQUEZ, Bogotá, 27 de julio de 2005, Expediente 25000-23-25-000-2004-
00787-01(AP)
21
CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE
LAFONT PIANETA, Bogotá, 19 de noviembre de 2009, Expediente 17001-23-31-000-2004-01492-
01(AP)
55
4.8 TESIS FINALISTA
Tesis que implica que se “admite la acción popular pero teniendo en cuenta la
finalidad que persiga el actor, de tal suerte que solo puede anularse el acto
administrativo que amenace o transgreda el derecho colectivo, siendo
improcedente cuando se trata de un estudio de legalidad, propio de las acciones
contencioso administrativas, en las que se enerva las presunciones del acto
administrativo bajo el límite de la jurisdicción rogada”.
22
CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO,
Bogotá, veintiuno (21) de febrero del año dos mil siete (2007), Radicación número: 25000-23-25-
000-2005-00355-01(AP)
56
De esta última tesis, podemos observar que aquí se debe plantear por sobre todo
la necesidad de proteger un derecho o interés colectivo, en caso de ser necesario
hasta llegar a anular un acto administrativo, pudiendo el Juez Constitucional en
virtud de esta acción, tomar atribuciones propias de un juez ordinario en la
jurisdicción contenciosa administrativa, lo que importa en ultimas es la necesidad
de ver viable si esta acción procede, puesto que con respecto a las facultades que
del juez Constitucional, se puede anotar que estas proceden de la Constitución
Nacional, en busca de la protección de valores superiores y de interés universal, lo
que no implicaría que se contraponga a las competencias de la Jurisdicción
ordinaria Contenciosa Administrativa, puesto que la finalidad de las acciones
ordinarias de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, y la que se predica
de la acción popular contra el acto administrativo son diferentes.
57
5. LA CORTE CONSTITUCIONAL FRENTE A LA POSIBILIDAD DE ANULAR
ACTOS ADMINISTRATIVOS MEDIANTE ACCIONES POPULARES
El eje central del presente texto se sitúa en la revisión por parte de la Corte
Constitucional del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, en la cual se hace expresa
referencia de la protección de los derechos e intereses colectivos y se manifiesta
que: Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la
actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive
cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en
uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que
pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos.(subrayado es de escritor).
Resaltando de lo anterior, que al parecer existe ya una prohibición legal para que
por intermedio del ejercicio de una acción popular se pueda anular acto
administrativo.
La Corte Constitucional decidió que para emitir el fallo era necesario tener el punto
de vista de entidades tales como la Contraloría General de la República, la cual
menciona que se debe declarar inexequible el artículo 144, esto debido a que se
considera a la acción popular como una herramienta preferente, así existan otros
medios de defensa, todo por su connotación constitucional: (…) destinada a hacer
59
cesar la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos
y restituir las cosas al estado anterior, en la medida de lo posible23.
23
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C 644 de 2011
24
Ibíd.
60
Siendo estas las posiciones más sobresalientes sobre el asunto en estudio, la
Corte Constitucional, en torno al eje central de este texto, realizando un análisis
previo de contenido, característica y finalidad de la acción popular, considera que
la expresión demandada es acorde a la Constitución Nacional, y en efecto, la
acción popular no está prevista en la Constitución como una acción de carácter
subsidiario, dado el objeto que persigue, la cual es la protección de derechos e
intereses colectivos, ya que según la ley, la acción procesal es una herramienta
para evitar el daño, peligro, amenaza sobre derechos o intereses colectivo siendo
su procedencia de manera autónoma e independiente a otros medios de defensa
judicial ordinarios, no subsidiaria, como si lo es la acción de tutela y lo que se
dispone busca “armonizar la regulación legal de los distintos medios de control
judicial de la administración”.
Es así como, la ley 1437 de 2011 introduce de manera expresa en el Capitulo XI,
parágrafo del artículo 229, que para proteger y garantizar provisionalmente los
derechos e intereses colectivos del conocimiento de la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, el juez podrá decretar medidas cautelares a petición
25
CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA. Rad: 20001-23-31-000-2001-01588-01(AP)
Actor: Procuraduría General de la Nación. Demandado: Amadeo Tamayo Morón
61
de parte o de manera oficiosa, las cuales podrán ser preventivas, conservativas,
anticipativas o de suspensión.
26
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C 644 de 2011
27
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C 644 de 2011, aclaración de voto de GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
62
CONCLUSIONES
La acción popular no fue diseñada como mecanismo a través del cual el juez
competente pueda decretar la anulación de un acto administrativo o de un
63
contrato estatal, decisión que le corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa con unas reglas procesales específicas. Es decir, la anulación
del acto sólo es posible en el escenario de las acciones propias de nulidad del
acto administrativo.
Cabe precisar que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la
afectación del interés o derecho colectivo no es el mismo en la acción popular
y en la acción contenciosa administrativa, en la primera se analiza si el acto
administrativo viola o amenaza derechos e interese colectivos; mientras que en
la segunda se efectúa el control de legalidad del acto; sin que ello signifique
que las dos acciones pierdan la independencia y autonomía para su ejercicio.
El nuevo código termina con la discusión que en las distintas secciones del
Consejo de Estado se había dado, pues en primer lugar plantea la posibilidad
de demandar la protección de los derechos e intereses colectivos cuando la
conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato proveniente de
una entidad pública. En segundo lugar, se deja claridad que en estos casos, el
juez no podrá anular el acto o el contrato, pero podrá adoptar las medidas que
sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos
colectivos.
64
BIBLIOGRAFIA
AP-085 del 19 de julio de 2001, Sección Cuarta MP. Ligia López Díaz;
65
AP-636 de 24 de julio de 2003, Sección Quinta, Denise Duviau de Puerta; AP –
90178 de 28 de agosto de 2003, Sección Cuarta, Ligia López Díaz, AP-874 de 5
de febrero de 2004, Sección Primera, Rafael E. Ostau De Lafont;
AP- 741 de 8 de mayo de 2006, Sección Primera, Rafael E. Ostau de Lafont; AP-
1258 de 18 de mayo de 2006, Sección Primera, Rafael E. Ostau de Lafont;
66
AP-1046 de 8 de julio de 2010, Sección Primera, Rafael E. Ostau de Lafont; AP-
848 de 19 de agosto de 2010, Sección Primera, Marco Antonio Velilla Moreno;
LOPEZ MEDINA, Diego Eduardo. El Derecho de los Jueces. 1ª ed. Bogotá D.C.:
Legis Editores S.A, 2000.
67
ANEXOS
68
RECONSTRUCCIÓN ARGUMENTATIVA
DE SENTENCIAS RELEVANTES
69
ANEXO A
TESIS RESTRICTIVA
SENTENCIA FUNDADORA
HECHOS
70
Tesis restrictiva (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
Sub-argumentos
“El carácter público de las acciones populares, implica que el ejercicio de las
acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir,
de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que
excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante,
suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa
comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad
afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su
propio interés”.
SENTENCIA
HECHOS
Precisó como vulnerados los derechos colectivos a “un ambiente sano”, “la
moralidad administrativa”, la “preservación y restauración del medio
ambiente” y “la realización de una obra civil de interconexión eléctrica
respetando las normas y disposiciones jurídicas”.
72
Tesis restrictiva (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
Sub-argumentos
73
Tesis restrictiva (Continuación)
SENTENCIA
HECHOS
ARGUMENTO CENTRAL
74
Tesis restrictiva (Continuación)
Sub-argumentos
SENTENCIA
HECHOS
75
Tesis restrictiva (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
Sub-argumentos
Las pruebas recepcionadas en este juicio que dieron lugar a declarar
probados plenamente algunos de los hechos dejan ver, como lo concluyó el
Tribunal, de un lado, que no se probó ninguna conducta del demandado, ni
por acción u omisión, que amenazara vulnerara o agraviara derechos
ciertos colectivos.
76
Tesis restrictiva (Continuación)
SENTENCIA
HECHOS
Argumento Central
Sub-argumentos
Por regla general, la acción popular no tiene como objeto anular sino hacer
cesar o detener o restituir las cosas al estado anterior “si fuere posible”,
declaraciones notoriamente distintas a la de anulación de actos. El acto por
medio del cual se dio apertura a una licitación es un acto administrativo
pasado que ya produjo sus efectos. Bastaría ese argumento jurídico para
aludir a la improcedibilidad sustancial de la acción popular, porque si todos
sus efectos se produjeron ¿qué podría hacerse cesar o detener?. Y además
¿qué podría hacerse restituir a su estado anterior?
SENTENCIA
78
Tesis restrictiva (Continuación)
HECHOS
El municipio de Girardot mediante el Acuerdo Municipal No. 089 de 1992
estableció, por el término de seis a diez años, exenciones tributarias al
impuesto predial unificado para las nuevas empresas del sector hotelero y
turístico, siempre y cuando hubieren efectuado inversiones superiores a
ocho mil (8000) S.M.L. y dieciséis mil (16.000) S.M.L. La Junta Municipal de
Hacienda de Girardot, por medio del acta 002 de diciembre 26 de 1994,
concedió a la sociedad PAEZ FONNEGRA INVERSIONES Y CÍA S.C.A.,
exención tributaria al impuesto predial unificado sobre el predio conocido
como “Lagomar El Peñón”.
ARGUMENTO CENTRAL
79
Tesis restrictiva (Continuación)
Sub-argumentos
SENTENCIA
HECHOS
ARGUMENTO CENTRAL
80
Tesis restrictiva (Continuación)
Sub-argumentos
SENTENCIA
HECHOS
81
Tesis restrictiva (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
82
Tesis restrictiva (Continuación)
SENTENCIA
HECHOS
ARGUMENTO CENTRAL
83
Tesis restrictiva (Continuación)
Sub-argumentos
84
ANEXO B
TESIS AMPLIA
SENTENCIA
HECHOS
ARGUMENTO CENTRAL
Procede la acción popular para el presente caso, en el entendido que el acto
administrativo revisado produjo daño, y se afirma que esta acción es una
herramienta idónea para detener dicho daño y procedió a anular el acto
administrativo con el fin de restituir las cosas a su estado anterior.
Su-argumentos
De otra parte, prevé la ley que el juez al dictar sentencia podrá entre otras, en
la medida que se encuentre vulnerado el derecho colectivo, “exigir la
realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a
la vulneración del derecho o del interés colectivo”, así como la de condena al
pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un interés colectivo.
85
Tesis Amplia (Continuación)
SENTENCIA
HECHOS
Se presenta acción popular en aras de la protección de los derechos
colectivos a la seguridad y al ambiente sano de los residentes y transeúntes
de la carrera 19 con calles 18 y 29 A de la ciudad de Sincelejo, derechos
que se ven amenazados de manera grave e inminente por cuanto la
Curaduría Urbana Primera de ese municipio mediante resolución No. 006
del 13 de febrero de 2002 concedió licencia a un particular para construir
una estación de servicio de líquidos inflamables y combustibles en dicho
sector, sin el lleno de los requisitos previstos en el Acuerdo Municipal No.
022 de 1992 y del Decreto Nacional 1521 de 1988.
ARGUMENTO CENTRAL
Sub-argumentos
La acción popular puede ejercerse respecto de actos administrativos en la
medida en que su existencia o ejecución implique un daño contingente,
peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y
por lo tanto con el único fin de evitar el primero o hacer cesar los segundos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Esto no significa que la acción popular sustituya o desplace las acciones
contencioso administrativas previstas como mecanismos normales para el
control de legalidad de los actos administrativos.
86
Tesis Amplia (Continuación)
SENTENCIA
Consejo de Estado, Sección Tercera – Sentencia de Junio dos (2) de
dos mil cinco (2005). Actor: ASOCIACION DE RESIDENTES SANTA ANA
ORIENTAL ARSA, Demandado: CURADURIA URBANA N°. 5 Y OTROS –
CP Ramiro Saavedra Becerra
Radicación número: 25000-23-24-000-2003-00709-01(AP)
HECHOS
La Asociación de Residentes de Santa Ana Oriental “ARSA”, actuando
mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción popular prevista en el
artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998,
solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos al ambiente sano,
al desarrollo sostenible urbano, y a la moralidad en el ejercicio de la función
pública o administrativa, los que consideró vulnerados por la Curaduría
Urbana N°. 5 de Bogotá D.C. y la señora María Beatriz Restrepo de Sokoloff,
tratándose de la expedición irregular de la licencia de construcción No. LC5-
0890 del 9 de octubre de 2001 y de la construcción realidad en virtud de tal
autorización.
Tesis del Consejo de Estado: Amplia
ARGUMENTO CENTRAL
88
ANEXO C
TESIS INTERMEDIA
SENTENCIA
Consejo de Estado, Sección Primera - Sentencia de 19 de febrero de
2004 - Actor: Luís Carlos España Gómez - CP Rafael E. Ostau De
LafontPianeta
Radicación núm.: 52001 2331 000 2002 00559 01
TESIS DEL CONSEJO DE ESTADO: INTERMEDIA
HECHOS
El ciudadano LUIS CARLOS ESPAÑA GOMEZ presentó demanda de
acción popular contra la Nación - Superintendencia Nacional de Salud, el
departamento de Nariño, la Asamblea de ese departamento y el señor
ALVARO ORDÓÑEZ TERÁN, para que el Tribunal Administrativo de Nariño
proteja los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y la
moralidad administrativa de la comunidad Nariñense.
Los cuales se consideran vulnerados con la expedición de las Ordenanzas
núms. 010 de 28 de febrero de 2002 y 011 de 3 de abril del mismo año, de
la Asamblea Departamental de Nariño, por medio de las cuales ordena la
liquidación de la empresa industrial y comercial del Estado del orden
departamental, denominada Empresa Licorera de Nariño „LICONAR”, y se
adopta un procedimiento, respectivamente. De igual forma, la Resolución
Núm. 099 de 2001, de la misma corporación administrativa.
ARGUMENTO CENTRAL
Además, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone que la jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten
con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos,
acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas
que desempeñen funciones administrativas (subrayas de la Sala).
Lo anterior significa, en primer lugar, que los supuestos sustanciales para
que proceda la acción popular son: a), que se trate de situaciones actuales
que impliquen un peligro contingente, una amenaza, vulneración o agravio
de uno o varios derechos o intereses colectivos y b), que esas situaciones
se deban a actos, acciones u omisiones de autoridades públicas o de
particulares. Ambos supuestos deben ser demostrados de manera idónea
en el proceso respectivo.
En segundo lugar, que la acción popular puede ejercerse respecto de actos
administrativos y contratos estatales en la medida en que su existencia o
ejecución implique un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o
89
Tesis Intermedia (Continuación)
90
Tesis Intermedia (Continuación)
91
Tesis Intermedia (Continuación)
SENTENCIA
HECHOS
92
Tesis Intermedia (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
De ahí que, en cuanto atañe a una conducta vulnerante plasmada en actos
administrativos, o lo que es igual a la actuación que se ha venido
concretando a través de actos administrativos, el juez popular sólo está
facultado para impartir órdenes de hacer o no hacer, incluyendo la de que
las autoridades se abstengan de ejecutar los efectos de tales actos, sin que
se le haya atribuido la competencia para anularlos, lo cual no impide que
pueda entrar a revisar su legalidad, cuando la vulneración del derecho
colectivo se acusa precisamente como consecuencia de la ilegalidad del
acto, sin que en ese caso su decisión pueda superar la orden de suspender
los efectos del mismo.
Sub-argumentos
La preceptiva está redactada de tal forma que si bien deja un amplísimo
margen de maniobra para que el juez imparta las órdenes necesarias para
lograr la tutela efectiva de los derechos colectivos -y así debe ser en tanto el
carácter difuso de los mismos impediría prever todas las situaciones que
podrían ser objeto de decisión en la sentencia favorable-, sin embargo, de
ella no se deduce -ni por asomo- que haya atribución alguna del juez para
entrar a definir la legalidad del acto administrativo, mediante una sentencia
de anulación.
SENTENCIA
93
Tesis Intermedia (Continuación)
HECHOS
Presunta afectación de los derechos colectivos cuya protección se reclama
en este asunto la hacen consistir los accionantes en el hecho de que la
alcaldía municipal de Soacha no haya legalizado en el Decreto num. 090 de
2002 algunos de los predios del barrio Julio Rincón, de los cuales aquellos
son propietarios, decisión ésta que a su juicio no es acertada, debido a que
el caño cercano a tales inmuebles no es natural y puede ser canalizado,
permitiendo con ello que las 172 familias afectadas con ese acto puedan
acceder a una vivienda que sea parte de un desarrollo urbanístico
planeado.
Tesis del Consejo de Estado:
SENTENCIA
Consejo de Estado, Sección Primera - Sentencia de dieciocho (18) de
mayo de dos mil seis (2006) - Actor: Elcy Stella Ramírez - CP Rafael E.
Ostau De Lafont Pianeta
Radicación número: 68001-23-15-000-2002-01258-02(AP)
HECHOS
El 16 de mayo de 2002 la ciudadana ELCY STELLA RAMÍREZ interpuso
demanda en ejercicio de la acción popular regulada en la Ley 472 de 1998
contra el Municipio de Bucaramanga, para la protección de los derechos e
94
Tesis Intermedia (Continuación)
95
Tesis Intermedia (Continuación)
SENTENCIA
Consejo de Estado, Sección Primera - veintiocho (28) de febrero de
dos mil ocho (2008) - Actor: EDGAR BASTIDAS URRESTY - CP
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
HECHOS
Mediante Ordenanza 64 de 1966 (30 de noviembre) la Asamblea creó la
Casa de la Cultura como entidad descentralizada. Mediante Ordenanza 001
de 2001 (25 de enero) la Asamblea facultó al Gobernador para gestionar,
desarrollar y ejecutar acciones de reestructuración del Departamento en los
sectores central y descentralizado, conforme a las disposiciones de las
leyes 550 de 1999 y 617 de 2000. En ejercicio de las facultades conferidas,
el Gobernador mediante Decreto 533 de 2001 (29 de junio), suprimió la
Casa de la Cultura.
ARGUMENTO CENTRAL
No se examinará la pretensión del actor relativa a declarar la nulidad de los
actos administrativos, sino únicamente si es procedente la suspensión de
sus efectos.
Esta Sala admitió que es procedente examinar en esta acción la legalidad
de los actos administrativos únicamente para establecer si hay lugar a
suspender provisionalmente sus efectos, dejando en claro que su anulación
es competencia del juez de la acción ordinaria.
96
Tesis Intermedia (Continuación)
SUB ARGUMENTO
La supresión de la Casa de la Cultura no vulneró el derecho colectivo a la
Defensa del Patrimonio Cultural de la Nación, comoquiera que la
Administración actuó con fundamento en el artículo 75 de la ley 617 de
2000, y además, asignó las funciones de la extinta entidad a la Secretaría
de Educación y Cultura, luego la promoción de la cultura se encuentra
plenamente garantizada.
SENTENCIA
HECHOS
97
Tesis Intermedia (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
Sub-argumentos
98
Tesis Intermedia (Continuación)
SENTENCIA
HECHOS
99
Tesis Intermedia (Continuación)
Argumento Central
Como consecuencia del estudio de legalidad del acto demandado por medio
de la acción ordinaria, el juez de instancia puede llegar a decretar la nulidad
del mismo, contrario sensu, en la acción constitucional sólo se puede
simplemente ordenar la suspensión de su ejecución o aplicación, porque, se
repite, a través de ella no se define la legalidad de aquellos, por no ser su
procedimiento natural ni especifico.
Sub-argumentos
100
ANEXO D
TESIS FINALISTA
SENTENCIA
Los hechos que según el actor, dieron lugar a la demanda tienen su origen
con la expedición de Ordenanza número 0009 proferida por la Asamblea
Departamental de Boyacá, a través de la cual se concedieron facultades
especificas al Secretario de Hacienda del Departamento para fijar las tasas y
contribuciones que deben cancelar los propietarios de vehículos
automotores.
Considera el actor, que la mencionada ordenanza vulnera los derechos
colectivos a la moralidad administrativa, el patrimonio público, los derechos
de los consumidores y usuarios y los contenidos en la Constitución Política.
Al explicar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, aseguró
que la Asamblea del Departamento de Boyacá desconoció el contenido del
artículo 300 de la Constitución con la expedición de la Ordenanza 009 de
2003 por cuanto en lugar de decretar o crear ella misma la tasa o fijar sus
elementos, autorizó a la Secretaria de Hacienda para administrar, recaudar
y controlar los impuestos de vehículos automotores y de registro.
ARGUMENTO CENTRAL
101
Tesis Finalista (Continuación)
Además, cabe decir que los dineros recaudados a los contribuyentes, que al
haber sido establecidos mediante un acto administrativo, éste goza del
principio de presunción de legalidad, en los términos del artículo 66 del CCA
según el cual, los actos administrativos son obligatorios, mientras no hayan
sido anulados o suspendidos, por la jurisdicción contencioso administrativa,
decisión que no puede tomarse desde esta acción popular toda vez que el
demandante no aportó prueba alguna que determinara la violación de
derechos colectivos. O mejor aún, la legalidad de un acto administrativo en
acción popular, solo podrá ser discutida cuando dicha ilegalidad sea la
causa directa de la amenaza o violación de un derecho colectivo.
Sub-argumentos
SENTENCIA
Los hechos que según el actor, dieron lugar a la demanda tienen su origen
con la expedición de Ordenanza número 0009 proferida por la Asamblea
Departamental de Boyacá, a través de la cual se concedieron facultades
especificas al Secretario de Hacienda del Departamento para fijar las tasas y
contribuciones que deben cancelar los propietarios de vehículos
automotores.
Considera el actor, que la mencionada ordenanza vulnera los derechos
colectivos a la moralidad administrativa, el patrimonio público, los derechos
de los consumidores y usuarios y los contenidos en la Constitución Política.
Al explicar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, aseguró
que la Asamblea del Departamento de Boyacá desconoció el contenido del
102
Tesis Finalista (Continuación)
ARGUMENTO CENTRAL
Sobre éste aspecto la Sala considera importante recordar, que la acción
popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e
intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están
siendo vulnerados, pero en todos los casos tanto la amenaza como la
vulneración, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes,
concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la
potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo,
aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor
popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de
1998, tiene la carga de la prueba. (AP 0149, Sección Tercera, MP GERMAN
RODRIGUEZ VILLAMIZAR)
Además, cabe decir que los dineros recaudados a los contribuyentes, que al
haber sido establecidos mediante un acto administrativo, éste goza del
principio de presunción de legalidad, en los términos del artículo 66 del CCA
según el cual, los actos administrativos son obligatorios, mientras no hayan
sido anulados o suspendidos, por la jurisdicción contencioso administrativa,
decisión que no puede tomarse desde esta acción popular toda vez que el
demandante no aportó prueba alguna que determinara la violación de
derechos colectivos. O mejor aún, la legalidad de un acto administrativo en
acción popular, solo podrá ser discutida cuando dicha ilegalidad sea la
causa directa de la amenaza o violación de un derecho colectivo.
Sub-argumentos
Ahora bien, en cuanto a lo que asimismo dice el demandante sobre que no
se cumplieron las normas superiores en que debería fundarse la Ordenanza,
ello a lo sumo constituiría una ilegalidad, que conforme a la jurisprudencia
citada, no se demuestran actividades dolosas, toda vez que el demandante
no aportó, como era su deber, (Artículo 30 ley 472 de 1998) prueba alguna
de la mala fe, o del quebranto del interés general, en beneficio de un
particular por parte de la Asamblea Departamental ni de la Gobernación del
Departamento de Boyacá.
103
104