Los problemas de la planificación económica

J. Tinbergen*

La política económica también debe ser planificada

Se suele usar la palabra 'planificación' para referirse a la elaboración técnica de los medios
necesarios en la ejecución de una política que ya está asumida como tal. Este empleo de la
palabra, no obstante, oscurece un elemento importante del concepto de planificación: lejos de
ser un a priori, una política económica también necesita ser planificada o, si se quiere,
diseñada. El tema principal de este artículo son algunos de los problemas más críticos
relacionados con este 'diseño'. Sin embargo, antes parece apropiado recordar al lector unos
cuantos conceptos que desempeñan un papel en cualquier discusión que aborde este tema.

Por política económica, nos referimos al aspecto económico de todas las actividades del
gobierno, con la excepción de las actividades emprendidas por organismos gubernamentales o
empresas pertenecientes al Estado, en sus competencias como consumidores o productores.
Pueden existir ciertas dudas en relación a dónde exactamente se traza la frontera, pero en
cualquier caso, las actividades inclasificables no estarán entre los elementos más importantes
de las políticas. Por lo tanto, definido en términos positivos, las acciones de la política
económica pretenden influir en el proceso económico en cuanto éste es ejecutado por
otros.

La mayoría de los países tienen gobiernos en diferentes niveles: locales, condales, estatales y
federales, o cualquier otro nombre oficial utilizado para designar aquellos gobiernos. Por otro
lado, hay una incipiente elaboración de políticas en los niveles internacional y supranacional.
De la misma manera, se puede hablar del número de responsables de la toma de decisiones
que participan en la política de un determinado país o grupo de países. Nuestra discusión se
referirá en su mayor parte a la política económica de los gobiernos centrales nacionales,
si bien ocasionalmente se hará mención a las políticas de otros organismos. A veces, también
es útil considerar ciertas organizaciones privadas como responsables de las políticas. Un
ejemplo son los sindicatos, o las organizaciones empresariales (entre las cuales, los
agricultores) e incluso las grandes empresas, que pueden, en su conjunto, ser definidas como
grupos de presión. De hecho, cuando hablamos de la política del gobierno central, no
deberíamos olvidar que se trata de una ficción (aunque muy útil para la mayoría de nuestros
objetivos) decir que el gobierno central representa a sólo un responsable de las políticas. De
hecho, éste cuenta con un número relativamente elevado de responsables de políticas, que
no siempre logran la unidad de acción deseable.

El mejor enfoque de la descripción sistemática de una política económica es el que se formula

en términos de objetivos y medios. En la medida de lo posible, se debería identificar los
diversos elementos que componen cada uno de éstos. Podemos formular el problema del
diseño de las políticas económicas de la siguiente manera: los objetivos están dados, pero
los medios son, cuantitativamente y cualitativamente, las incógnitas del problema.
Haremos varios ejemplos a lo largo de este artículo. Y pese a que los objetivos están dados,
quizá ya entrañen un problema añadido si son mutuamente contradictorios.

El diseño de una política económica dependerá, sobre todo en lo que concierne a la cantidad de
trabajo implicado, del alcance de los fines y los medios. Por alcance, queremos decir el número
de objetivos. Es evidente que el alcance de los objetivos influirá en el alcance de los medios
requeridos. Una política de total laissez-faire, si existiera, tendría un alcance de cero. En el
otro extremo, podemos situar la política de una economía de guerra completamente regulada.

El proceso de diseñar una política económica es obra de diversas instituciones. Como regla,
las instituciones del gobierno tienen una influencia decisiva y final en la elaboración de
cualquier política, si bien a menudo el trabajo preparatorio se ha efectuado en otra instancia,
especialmente en los partidos políticos y las instituciones científicas. Ambos tipos de
instituciones actualmente participan activamente en la formulación de las políticas
económicas. Abordaremos el proceso de diseño como actividad gubernamental, pero no debería
olvidarse que de hecho, el proceso puede ser ejecutado conjuntamente por los gobiernos y
por dichas instituciones*.

Se debería concebir el proceso de diseño como un proceso continuo, que produjera nuevas
decisiones a intervalos más o menos regulares, y que revisara permanentemente las
decisiones anteriores a la luz de nuevos hechos y nuevos descubrimientos.

Las políticas y, por ende, las políticas económicas, suelen basarse en ideas preconcebidas, en
cierto sentido de carácter doctrinario. Esto es inevitable puesto que nadie puede reclamar una
comprensión completa y un conocimiento exhaustivo de todos los procesos que intervienen.
Sin embargo las perspectivas de los gobiernos y los expertos en el tema pueden discrepar en
diversos grados.

Por lo tanto, hablaremos del proceso del diseño de la política económica, en primer lugar, desde
la perspectiva de los científicos, en cuanto a lo que el proceso podría ser idealmente, y cuáles
son algunas de las 'preguntas abiertas' más importantes. Después, abordaremos algunas de
las 'imperfecciones' del diseño en la práctica (una vez más, desde el punto de vista del
científico). Finalmente, dedicaremos una sección a las similitudes y diferencias entre los
métodos de diseño en países con diferentes sistemas sociales.

Al presentar el problema de esta manera, no queremos insinuar que sólo los científicos
podrían solucionar el problema del diseño de una política económica. Esto significaría
sobrestimar su papel. Su participación en la elaboración de una política concreta se limita a
realizar una primera sugerencia y ésta, aunque sea formulada por los mejores científicos,
siempre requerirá el análisis crítico de los 'hombres sabios' que hoy en día constituyen una
institución prácticamente validada en la elaboración de las políticas. Sin embargo, puesto que
la contribución de los científicos al proceso consiste en clarificar hechos y relaciones, nuestra
presentación está justificada.
Decisiones exigidas en un diseño 'ideal' de la política económica

Intentaremos aquí formular un análisis sistemático y 'completo' desde el punto de vista del
científico, de las etapas que intervienen y las relaciones que tiene que respetar el diseño de
una política económica.

1) Las primeras decisiones que hay que tomar atañen a la formulación de los objetivos.
En términos generales, los objetivos se pueden subdividir en objetivos individuales y
sociales, y en materiales e inmateriales. Se supone que el conjunto de los objetivos
representan el 'bienestar' máximo alcanzable. Implica un cierto número de
decisiones en relación al peso relativo de cada uno de los objetivos en un momento
determinado, así como en el futuro próximo y remoto.

Las categorías más importantes de objetivos pueden enumerarse de la siguiente manera,

según la subdivisión señalada más arriba:

 Objetivo material e individual: consumo de bienes.

 Objetivo material y social: distribución equitativa.
 Objetivos inmateriales e individuales: oportunidades culturales; status.
 Objetivos inmateriales y sociales: justicia; libertad.

Las categorías 'individual' y 'social' indican que la felicidad de cada individuo depende tanto
de lo que consigue personalmente como de su relación con otros. En relación a los bienes
materiales, podemos afirmar que tanto el nivel medio de consumo como la distribución entre
los individuos son importantes. Entre los bienes inmateriales, la justicia y la libertad suelen
referirse a relaciones entre las personas y a las oportunidades culturales (entre las cuales, la
oportunidad de la educación) y el status se refiere al individuo, aunque no exclusivamente.
Los objetivos consisten en alcanzar una combinación lo más favorable posible de cada uno
de estos elementos, dadas las limitaciones impuestas por las leyes de producción y las leyes
psicológicas que gobiernan la conducta social. Debido a estas limitaciones, a partir de un cierto
punto, podemos producir más bienes solo sacrificando parte de los otros elementos, y llegar a
una distribución más equitativa renunciando a otros elementos del objetivo. La opción entre
alcanzar el objetivo en un futuro cercano o lejano es muy importante. Podemos tener acceso a
más bienes en el futuro si ahorramos ahora.

En cada situación concreta, por ejemplo en el momento de preparar los presupuestos del
gobierno para el año siguiente, se pueden precisar los objetivos proyectando la situación que se
espera en relación a cada uno de los objetivos para el año siguiente y a unos cuántos años
plazo. Esta proyección asumirá a menudo la forma de un conjunto de cifras sobre el producto
nacional, su distribución, el empleo, los niveles de precios, sobre un conjunto de hechos que
versan sobre las reglas y las instituciones, y sobre cuestiones como la admisión en las
escuelas, las horas de trabajo, etcétera. Los responsables de las políticas podrán hacer uso de
su criterio para decidir qué aspectos de la situación requiere un perfeccionamiento previo.
Así, se puede elaborar una lista de los cambios más deseables, y describir sus características y
su alcance. Esto puede adoptar la forma de una declaración de intenciones de parte del
gobierno.

El conjunto de objetivos, ya sea en la forma más general descrita al principio, o en la forma

más concreta y restringida que acabamos de mencionar, ahora tendrá que confrontarse con
los diversos medios disponibles para cumplir aquellos objetivos. Se puede decir
razonablemente que estos medios están relacionados con:

a) el orden económico; b) con la estructura de la economía y su desarrollo; y c) con las

acciones de corto plazo para adaptarse o 'maniobrar' en relación a cambios tan rápidos
como las fluctuaciones de las cosechas, la oscilación de los precios en el mercado mundial,
etc. No se puede cambiar el primer grupo fácilmente, mientras que el tercero tiene un
carácter más superficial y es relativamente fácil de modificar.

La segunda categoría pertenece a un tipo intermedio. La siguiente lista ilustra el carácter de

estos diversos medios:

1. En relación al orden económico: tamaño del sector público; sistema tributario y sistema de
seguridad social; carácter de las regulaciones de los salarios y sistemas; carácter y alcance de
la democracia industrial; grado de centralización de la administración; grado de
centralización de la producción; estructura de los mercados y fijación de precios.

2. En relación a la estructura de la economía y su crecimiento: nivel de inversiones,

materiales e inmateriales.

3. En relación a las adaptaciones a corto plazo en los cambios de las condiciones: nivel de
diversos impuestos; nivel del gasto público; política de créditos; nivel de salarios.

Se observará que los factores en (1) suelen ser de orden cualitativo, mientras que (2) y (3) tienen un
carácter más bien cuantitativo. Los cambios en (1) se pueden denominar reformas (si se producen
repentinamente, incluso en revoluciones), mientras que a los cambios en (2) en ocasiones se les ha
denominado política cuantitativa; los medios en este grupo también se denominan 'instrumentos'. Las
decisiones que deben adoptarse (y que constituyen la base del diseño de la elaboración de la política
económica) son cambios ocasionales en (1) y cambios más bien frecuentes en (3), mientras que los
cambios en (2) podrían ser menos frecuentes.

En cada ocasión los cambios debían maximizar el bienestar de la economía, cuyos

diferentes objetivos son todas partes constituyentes. Estas decisiones tendrán que apoyarse
en alguna forma de conocimiento acerca de la influencia que se puede ejercer al cambiar los
medios, en la calidad o en las cantidades del 'fenómeno del objetivo'.

Esto comprende el conocimiento de las 'leyes' económicas y, más generalmente, sociológicas,

así como de una amplia variedad de 'datos' no económicos relacionados con los procesos
técnicos disponibles, el mercado mundial, etcétera. En principio, el problema de adoptar estas
decisiones presenta muchas incógnitas simultáneas y constituye más bien un problema de
grandes proporciones. En la práctica, e incluso en teoría, se puede tratar de forma explícita y
consciente sólo de forma parcial. Ya sea correcta o incorrectamente, como regla, el problema
será analizado y las soluciones se basarán en decisiones aisladas en relación a las principales
categorías de los medios. En los tratamientos más explícitos del problema, las 'leyes'
económicas y, hasta cierto punto, las sociológicas, adoptan la forma de 'modelos', y se adoptan
las decisiones (al menos las primeras sugerencias en relación a dichas decisiones), con el fin
de lograr lo máximo posible del objetivo.

Hay tres tipos diferentes de modelos, que corresponden a los tres problemas de los
componentes, que constituyen la base de un enfoque científico de nuestro diseño. Se ha
abordado el problema del orden óptimo, en términos cualitativos, con ayuda de los modelos
de la economía del bienestar; se ha abordado el problema del desarrollo con modelos de
desarrollo; y el problema de las adaptaciones a corto plazo se ha abordado con la ayuda de
modelos dinámicos de corto plazo de carácter cuantitativo.

Deberíamos añadir algunos comentarios acerca de la naturaleza de este 'problema de

maximización'. Si bien el verdadero problema es la maximización del bienestar social a lo
largo del tiempo, nuestro conocimiento de las leyes y hechos que intervienen es tan deficiente
que, a menudo, aquí también nos vemos obligados a simplificar. En el caso de las adaptaciones
de corto plazo, a menudo se supondrá que alguna combinación de objetivos cuantitativos
predeterminados coincide con los máximos, por ejemplo, el pleno empleo, una balanza de
pagos equilibrada (lo cual significa que no hay cambios en las existencias de oro del país) un
nivel de precios estable, una distribución no modificada de los ingresos y un nivel de inversión
equivalente a un determinado porcentaje del producto nacional. Los medios de la política
económica están, por lo tanto, determinados (si tal cosa puede ser posible) para que se
puedan cumplir este conjunto de objetivos fijos. Al hacer esto, descuidamos la posibilidad de
que los objetivos fijados pueden influir en el bienestar social, o de que un cambio en algún
aspecto del orden económico puede conducir a un bienestar social superior. Al diseñar el
modelo de desarrollo de un país, una de las decisiones básicas está relacionada con el ritmo de
crecimiento por el que se ha optado. Como es bien sabido, los países comunistas prefieren un
ritmo muy superior al de los países no comunistas. Es muy difícil sostener que cualquiera de
estas acciones se ha basado en un intento explícito de optimizar el bienestar a lo largo del
tiempo.

Al formular este problema de maximización en un determinado orden económico, se decidirá

sobre las condiciones necesarias para alcanzar un máximo bienestar social. El problema que
se suscita entonces es si ciertas instituciones pueden cumplir con estas máximas condiciones.
En este sentido, se ha demostrado, por ejemplo, que bajo ciertas condiciones, la libre
competencia y el libre mercado son instituciones que satisfacen algunas de las condiciones
máximas, por ejemplo, la igualdad de la utilidad marginal obtenida al gastar el último centavo
en diversos productos. Sin embargo, hay otras condiciones que estas instituciones no
satisfacen.
Para resumir el estado actual de nuestros conocimientos, debemos llegar a la conclusión de
que lo mejor que podemos hacer, incluso en una elaboración 'ideal' de la política económica,
es 'diseñar por etapas'. En correspondencia con la subdivisión de los medios de la política
económica, se puede adoptar conjuntos de decisiones más o menos aislados en relación con
(1) el orden económico y los cambios que experimenta; (2) el ritmo de desarrollo y la futura
estructura de producción; y (3) las adaptaciones de corto plazo a las incesantes
perturbaciones del equilibrio que resultan de las fluctuaciones de las cosechas, de las
condiciones del mercado mundial, de los gustos de los consumidores y de las posibilidades
tecnológicas. La frecuencia de las decisiones (1) podría ser baja y su preparación larga; las
decisiones (2), y aún más las (3) tendrán que ser cada vez más numerosas. Es posible que se
tenga que adoptar las del tipo (3) cada tres meses, y las del tipo (2), cada año.

Preguntas abiertas en el diseño de la política económica

En la descripción de una teoría del diseño de la política económica presentada en 'decisiones

exigidas en un diseño 'ideal' de la política económica', hemos omitido involuntariamente la
referencia a ciertas preguntas abiertas que disminuyen la posibilidad de conseguir este
'procedimiento ideal'. Estas preguntas abiertas reflejan dos tipos de imperfecciones: aquellas
pertenecientes a nuestro enfoque teórico y aquellas pertenecientes a nuestro conocimiento
factual. Por consiguiente, tendrán que aplicarse soluciones subjetivas más que objetivas.
Puede que éstas no sean las 'mejores' soluciones y que impliquen la existencia de perspectivas
en conflicto y luchas dentro y fuera de los organismos que participan en el diseño.

Para abordar la descripción de estas imperfecciones de forma lógica, las describiremos según
su impacto en el conjunto principal de decisiones sugerido en 'decisiones exigidas en un
diseño 'ideal' de la política económica', es decir, según influyen en la elección del orden
económico, en el ritmo de desarrollo y la estructura de la economía, o en las adaptaciones a
corto plazo. Sobra decir que podrían influir en más de una de éstas, de modo que la lógica de
la subdivisión no es inflexible.

No resulta sorprendente que las imperfecciones de nuestros conocimientos teóricos y

factuales son las más difíciles en relación con la opción del orden económico. La imperfección
básica es nuestra incapacidad para comparar la satisfacción o la felicidad de diferentes
individuos. Mientras seamos incapaces de realizar esta comparación, el propio concepto de
bienestar social seguirá estando mal definido en muchas situaciones. Supongamos que
consideramos la posibilidad de gastar más dinero en la educación de los trabajadores no
cualificados, y aumentar sus ingresos a expensas de otros grupos, reforzando el poder de
negociación de los obreros no cualificados. Sí somos incapaces de decir si un aumento en los
ingresos de A, y una disminución equivalente en los ingresos de B aumenta o no el bienestar
social, no podríamos decidir qué hacer. En numerosas decisiones, este problema surge de una
u otra forma.
Mientras seamos incapaces de hacer esta comparación de modo más o menos objetivo, habrá
márgenes de incertidumbre en nuestras decisiones.

Otra grave imperfección es nuestra falta de conocimiento acerca de la distribución de las

capacidades entre los individuos. Mientras que en los últimos veinte años se han consignado y
medido las capacidades requeridas para un gran número de trabajos (sobre todo trabajos
manuales y trabajos sencillos de empleados), no tenemos un conocimiento real de si la
población posee estas capacidades o no. Estamos aún menos informados acerca de las
posibilidades de mejorar estas capacidades mediante la formación. Por lo tanto, el nivel
óptimo de recursos en educación y la distribución óptima de los ingresos sólo se puede medir
de manera tentativa.

Una tercera imperfección es nuestro conocimiento insuficiente de las curvas de utilidad o de

satisfacción/indiferencia, o de las superficies para grupos representativos de individuos. En
términos menos teóricos, nuestro conocimiento de la reacción de los individuos ante los
incentivos (y en temas como los ingresos, los impuestos de bienes raíces y la propiedad
privada) es muy limitado. Esto influye en gran medida en nuestras respuestas a cuál es la
estructura tributaria y la estructura de propiedad óptima.

Una cuarta serie de lagunas en nuestro conocimiento, un defecto menos serio, tiene que ver
con los costes de la infraestructura y sus efectos externos en la producción. Por
infraestructura, el economista del desarrollo quiere decir un conjunto de inversiones básicas
en caminos, viviendas, escuelas, etc., y, quizá, en el suministro de energía. Algunos de estos
datos técnicos son importantes para determinar el tamaño óptimo del sector público y para
determinar el sistema óptimo de fijación de precios.

Para volver a las imperfecciones en nuestro conocimiento con respecto a la opción del modelo
de desarrollo, debemos calcular, antes que nada, una gran cantidad de datos técnicos sobre los
costes de producción para diversas industrias en cada país, ahora y en el futuro. La
recopilación de estos datos se está llevando a cabo a una escala cada vez más amplia.
Tampoco sabemos en términos teóricos qué constituye exactamente la 'maximización de
nuestro bienestar a lo largo del tiempo'. ¿A lo largo de un tiempo infinito, sin ningún
descuento aplicado al futuro? ¿O a lo largo de períodos más cortos, para evitar un sacrificio
demasiado grande de la presente generación?

Algunas imperfecciones menos graves en nuestro conocimiento de las adaptaciones de corto

plazo tienen que ver con las actitudes de los inversores y los consumidores en relación con las
inversiones en productos duraderos y semiduraderos, y con el desarrollo actual de sus bienes
financieros.

Debido a estas deficiencias en nuestro conocimiento, el proceso real de diseño de las políticas
económicas puede, sólo en un grado muy modesto, basarse en métodos y datos científicos, si
bien el recurso a la asesoría científica está aumentando rápidamente. De hecho, se podría
pensar que las imperfecciones mencionadas son un programa de investigación que
consolidaría un enfoque más positivo de problemas que han creado amargas divisiones e
incluso, hasta cierto punto, constituyen la base de nuestro cisma mundial actual.

Imperfecciones en el actual diseño de las políticas económicas

La elaboración real de una política económica requiere más que un análisis científico. Exige
una comprensión de la situación política general de un país y un conocimiento de ciertos
detalles que rara vez se toman en cuenta al emitir una opinión científica sobre la política
económica. Por lo tanto, el proceso ideal de diseño y el proceso tal como se manifiesta en la
práctica, demostrarán diferentes ventajas. De una u otra manera, la práctica soluciona los
problemas mencionados más arriba, y en ese sentido es superior a la teoría. Por otro lado, la
teoría soluciona algunos de los problemas fundamentales más sistemáticamente y con mayor
precisión y, como regla, es mejor que la práctica en este sentido. Analicemos ahora algunas
imperfecciones en el proceso real, tal como lo ven los teóricos. Éstos podrían ser marginados
en el desarrollo futuro de las políticas, puesto que toda la actividad humana pasa de una fase
en que se ejecuta de forma inconsciente a fases en qué su objetivo se entiende mejor como
resultado de una rigurosa reflexión.

Desde luego, aquello que se ha llamado un procedimiento 'ideal' en las 'decisiones exigidas en
un diseño 'ideal' de la política económica' es ya una realidad, en cierto sentido. Entre las
decisiones relacionadas con las tres categorías de medios, aquellas relacionadas con las
adaptaciones a corto plazo se han basado con relativa frecuencia en ciertos conocimientos
precisos de los métodos y los modelos teóricos; las relacionadas con el desarrollo lo han
hecho con menos frecuencia, y las relacionadas con el orden económico, casi nunca. Esto no es
sorprendente. Es más fácil establecer modelos para un objetivo limitado y cuantitativo que
para un objetivo amplio y puramente cualitativo. Los análisis científicos de los problemas
cualitativos han producido modelos mucho menos precisos y necesariamente más teóricos,
conocidos como la teoría del bienestar económico. Sin embargo, se han realizado progresos en
los tres frentes.

Como ilustración de esta afirmación general, podemos dar ejemplos de nuestra propia
experiencia, sencillamente porque la conocemos mejor y no porque creamos que representan
el enfoque más preciso del método 'ideal'.

La publicación anual del Departamento de Planificación Central de Holanda, un organismo de

gobierno encargado de realizar proyecciones anuales de la situación económica en ese país, y
estimaciones sobre la influencia que se puede ejercer mediante el uso de algunos de los
medios de la política económica, constituye un ejemplo. La proyección da una descripción en
cifras de los niveles de actividad y de los niveles esperados de precios para el año siguiente y
de un cierto número de fenómenos económicos importantes. La proyección se basa en ciertos
supuestos explícitos en relación al desarrollo de los mercados mundiales, al aumento de la
población y la productividad, a los cálculos del gasto público y, a veces, al estudio de los
proyectos de inversión privada (o un cálculo de estos basados en una relación econométrica).
Un capítulo aparte trata de la influencia que se espera de diversos cambios posibles en los
instrumentos de la política económica (impuestos, niveles de salarios o ingresos, gastos o
nuevos esquemas de la seguridad social). Los datos derivan de un modelo econométrico, y
tienen la ventaja de ayudar al lector del informe a determinar las consecuencias (incluyendo
las variaciones en el alcance de los cambios) de cualquier combinación de medidas de las
políticas que, en su opinión, podría acercar la proyección a una situación más deseable que el
lector piensa que se puede lograr.

El mismo organismo ha producido otros ejemplos al someter al Parlamento ciertas

propuestas destinadas a cambiar la estructura de la economía, es decir, cuando el seguro de
desempleo y las pensiones de jubilación se sumaron al sistema de seguridad social. Otro
ejemplo es la proyección de largo plazo para 1970 preparada por el Departamento.
Se podría citar ejemplos similares de otros países democráticos, sobre todo de Noruega,
Inglaterra, Estados Unidos, Suecia y Dinamarca, aunque se parece haber hecho menos uso de
modelos econométricos explícitos.
Desde que se publicó el primer plan quinquenal de la Unión Soviética, los gobiernos de los
países comunistas han presentado cálculos muy impresionantes en relación al desarrollo de
sus economías. La principal característica de estos planes es su desglose detallado de la
producción total. Ya que describen la economía como un todo, también proporcionan
información sobre los niveles tributarios, los gastos del gobierno en asuntos administrativos,
salarios, etc. Por su naturaleza, no incluyen las adaptaciones a

corto plazo necesarias para enfrentar situaciones imprevistas, como cosechas excepcionales.
Ningún plan quinquenal podría hacer esto.

Fuera de la esfera de influencia comunista, otros países en vías de desarrollo, por ejemplo
India, Pakistán y algunos países de América Latina, han publicado planes de desarrollarlo de
similares características, aunque menos detallados.
Los ejemplos mencionados hasta ahora comparten una característica, a saber, el intento de
adoptar decisiones sobre la base de consideraciones simultáneas sobre algunos de los medios.
Desde luego, hay diferencias importantes en el alcance y la calidad cuando se trata de políticas
económicas en diferentes países,. Como resultado de aplicar enfoques doctrinarios, algunos
países adoptan una política que sólo permite una pequeña gama de medios, mientras que
otros adoptan políticas que permiten el uso de una gama sumamente amplia de medios. Los
gobiernos comunistas suelen planificar con grandes detalles, mientras que los países de
régimen liberal intentan evitar la planificación en la medida de lo posible. Sin embargo, la
mayoría de los países no comunistas ya no son partidarios del laissez-faire, y utilizan no pocos
instrumentos de las políticas, lo que implica necesariamente, planificación. Los detalles (y a
veces más que meros detalles) dependen de la situación política concreta. Por ejemplo, un
gobierno que tiene la confianza de los sindicatos, puede utilizar más los instrumentos de las
políticas que un gobierno que carece de esta confianza. La política de salarios más bien rígida
que existe en Holanda es un ejemplo interesante de esto.

Uno de los defectos que se suele observar en la elaboración de las políticas en numerosos
países es la falta de coherencia. Se suele tomar las decisiones de manera contingente. Las
decisiones aisladas se adoptan para cambiar un solo instrumento, a menudo creyendo que un
instrumento determinado puede conseguir por sí solo un determina objetivo. Se cambia un
impuesto porque el presupuesto no está equilibrado, aunque no se toma en cuenta el efecto
del impuesto en otras variables económicas, como los niveles de empleo o de los precios.
Posteriormente, se modifica las partidas de los gastos para influir, por ejemplo, en el empleo,
pero sin consideración por el presupuesto. Las decisiones aisladas a veces son la consecuencia
de la responsabilidad individual de los ministros ante el parlamento, y, desde luego, hay
situaciones en que las decisiones contingentes son inevitables, por ejemplo, en caso de
desastres naturales. Sin embargo, como regla, es posible proceder a modificaciones más
organizadas de la política económica, y también es preferible. El momento ideal para
introducir los cambios es, desde luego, durante la aprobación de los presupuestos. No
obstante, se puede establecer otras ocasiones para proceder a revisiones, cada seis meses o
trimestralmente.

Otra de las dificultades nace de la falta de uniformidad en los métodos utilizados por los
diversos ministerios, por ejemplo, en la evaluación de los proyectos de inversión.

No se puede elaborar un proceso de diseño más sistemático sin un mínimo de disciplina del
conjunto de los organismos de gobierno, y sin establecer un programa relativamente preciso
para la ejecución de las diversas medidas. Dicho programa debería incluir la recopilación de
los datos necesarios, la divulgación de los objetivos de la política, las propuestas para los
cambios necesarios en los instrumentos de la política, la discusión de estas propuestas en los
diversos comités y la decisión final, de las autoridades responsables.

También hay que tener en cuenta la falta de comprensión que manifiestan algunos políticos y
la opinión pública en general acerca de las interdependencias que caracterizan la vida
económica. Esta deficiencia existe incluso en los círculos de gobierno, si bien esto sucede con
menos frecuencia. No es excepcional, por ejemplo, que los políticos y el parlamento pidan un
aumento de los gastos, impuestos más bajos y menos inflación, todo al mismo tiempo. Incluso
es posible que los ministros de economía no siempre tengan un conocimiento experto de las
políticas coyunturales. Un problema mundial de importancia creciente en esta 'era de la
inflación' es saber si se puede dejar los salarios completamente en manos de las negociaciones
entre empresarios y empleados. Un ejemplo más de la falta de comprensión relacionados con
el funcionamiento de los mecanismos de la economía es la utilización de los derechos de
exportación como una fuente fácil de ingresos. Su efecto nocivo en la balanza de pagos hace de
éste un instrumento de muy dudoso valor.

La investigación científica y la educación tienen importantes desafíos en este plano, si bien

otras investigaciones de carácter econométrico, sociológico y económico ya han contribuido a
mejorar nuestra comprensión en diversos aspectos. Las investigaciones de la econometría han
contribuido en el descubrimiento de varias hechos sorprendentes relacionados con la
elasticidad. La influencia de la tasa de interés en la actividad inversora y la influencia de los
índices de precio sobre las exportaciones son ejemplos predilectos de problemas que, cuando
fueron estudiados por primera vez, arrojaron resultados sorprendentes. Estas influencias son
mucho menos importante de lo que se solía pensar y esta constatación nos ha enseñado a
distinguir más rigurosamente entre influencias de corto y largo plazo.

Similitudes y diferencias en los métodos de diseño en países con diferentes sistemas

sociales

La idea de que existe una diferencia fundamental entre la política económica de los países
comunistas y los no comunistas se ha convertido en una parte tan integral de la propaganda
en ambos lados que nos hemos enzarzado en polémicas más graves de lo que justifica la
realidad y que, a la luz de la situación política general, parece ser muy poco acertado. Al
considerar la política económica como un todo, deberíamos saber que muchos problemas
tienen su origen en las necesidades básicas y en las características de la raza humana. En
todas partes la gente tiene que comer, vestirse y tener una vivienda. Los jóvenes deben recibir
una formación. Los bienes necesarios se producen en empresas productivas en las que una
gran cantidad de personas colaboran en el manejo de las máquinas, las materias primas y la
energía mecánica, y además reciben por ello un salario. Los establecimientos deben perdurar
y deben ampliarse, y su expansión debe tener apoyo financiero. Podríamos mencionar muchos
otros ejemplos.

Si bien entre los países comunistas y no comunistas, existe una enorme diferencia en el
tamaño del sector público y en el grado de planificación, no deberíamos desdeñar otros dos
hechos: la diferencia entre las empresas públicas y privadas está disminuyendo y, también en
Rusia, una parte considerable de la actividad económica total no está planificada desde un
punto central, sencillamente porque es imposible hacerlo. El sector

de los consumidores no está planificado en ningún sentido, sólo indirectamente, mediante

mecanismos macroeconómicos. Tampoco hay un gran número de detalles planificados en el
interior de cada empresa. La diferencia en la planificación es una diferencia de grados, no de
principios.

Existen muchos otros problemas similares en la política económica. ¿Qué sistema de salarios
deberíamos aplicar, qué tipo de contabilidad de costes y de métodos de asignación de precios,
que tipo de evaluación de los proyectos de inversión? Nuestro esquema de decisiones sobre
política económica se podría formular fácilmente para aplicarse tanto a las políticas
comunistas como a las no comunistas.

Todo esto implica que hay muchas interrogantes que podrían ser discutidas fructíferamente
entre los países de ambos tipos de régimen. Uno de ellos, o ambos, podría descubrir que
existen mejores métodos, ya en uso en el otro tipo de país, o tal vez algo situado entre ambos
extremos. Puede incluso que se descubra que el orden económico óptimo se situaría en algún
lugar entre los extremos y que ambos deberíamos movernos hacia ese punto óptimo. De
hecho, algunos movimientos en los años recientes, aunque no en todos los casos, ya se han
manifestado como movimientos convergentes.
Traducido del inglés

Nota

* En la fecha de preparación de este artículo para la ISSJ, Vol.XI, No.3, 1959, Jan Tinbergen era
profesor en la Universidad de La Haya, Holanda.

Referencias

HANSEN, BENT, 1958. The Economic Theory of Fiscal Policy. Londres, Allen & Unwin.

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Allen & Unwin.

MEADE, J.E., 1955. The Theory of International Economic Policy, vol II. Trade and Welfare,
Londres, Oxford University Press.

MYRDAL, Gunnar, 1956. An International Economy. Nueva York, Harper.

THEIL, H., 1958. Economic Forecasts and Policy. Amsterdam, North Holland Publishing
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TINBERGEN, J., 1956. Economic Policy: Principles and Design, Amsterdam, NorthHolland
Publishing Company