Revista Final

No.
1, Primer Semestre de 2013

Coordinadora
Analía Minteguiaga
issn:
1390-8081
No. 1, Primer Semestre de 2013
Instituto de Altos Estudios Nacionales

Decanato General de Investigación
Av. Amazonas N37-271 y Villalengua esq.
Edificio administrativo, 5to. piso
Telf: (593) 02 382 9900, ext. 312
www.iaen.edu.ec
Información: editorial@iaen.edu.ec
Dirección editorial: Juan Guijarro

Maqueta y diagramación: David Rivera Vargas
Diseño portada: David Rivera Vargas
Traducción: Maricruz González (art. de Dauderstädt)
Ricardo Restrepo (abstracts)
Corrección de estilo: La Caracola
Impresión: Imprenta Mariscal
La Revista Estado & comunes del Instituto de Altos Estudios Nacionales

es publicada para contribuir al debate público, tanto de los tomadores de
decisiones como de la ciudadanía en general. Las opiniones aquí vertidas
son responsabilidad de sus autores, y no necesariamente reflejan la
posición del IAEN.
Quito - Ecuador
CC BY-NC-SA
Esta licencia permite compartir-copiar,
distribuir, ejecutar y comunicar públicamente
la obra, y hacer obras derivadas.
Contenido
Editorial 11
Carlos Prieto del Campo
Coyuntura
Elecciones presidenciales
y tendencias políticas 2009-2013 17
Matthieu Le Quang
Tema Central
Debates Contemporáneos en Política Social
Coordinadora: Analía Minteguiaga
Política social: ¿hacia un nuevo paradigma? 41

Carlos M. Vilas
Para reformar la reforma social neoliberal (que ha fracasado)

y fundar un auténtico Estado de bienestar en México 57
Julio Boltvinik
Misiones Bolivarianas, transformaciones sociales y

limitantes estructurales en la Venezuela del siglo XXI 95
Andrés Otálvaro
Neoliberalismo: hegemonía, transición y salida 125

Analía Minteguiaga
Más allá de la crisis: producción de bienestar

a través del crecimiento social 155
Michael Dauderstädt
Entrevistas
La vía ecuatoriana 189
Rafael Correa en New Left Review
Interculturalidad, sumak kawsay y diálogo de saberes 211

Armando Muyolema entrevistado por Tamia Vercoutère
Reseña
Crisis, espacio, territorio, urbanización, geografía, política 225
Editorial
Presentación de
Estado & comunes
Carlos Prieto del Campo es rector del Instituto de Altos

Estudios Nacionales. Militante de los movimientos sociales
europeos, licenciado en Derecho por la UNED y Doctor en
Filosofía por la Universidad Complutense de Madrid, ha
sido editor de la edición en castellano de la New Left Review y
director de la colección «Cuestiones de antagonismo» entre
2000 y 2011.
Correo: carlos.prieto@iaen.edu.ec
1
El conjunto de procesos de toma de decisiones para regular la vida pública cada vez se
ha hecho más contradictorio, complejo y fascinante, porque cada vez deben movilizarse
más recursos políticos, administrativos, democráticos y culturales para tomar las decisio-
nes que hacen posible reproducir la vida social. Y ese conjunto de decisiones es objeto a
su vez de un escudriñamiento cada vez más intenso por parte de los ciudadanos y ciuda-
danas, quienes analizan con una atención creciente y perpleja qué supone que el Estado
y las élites que lo dirigen actúen de una determinada forma, orienten la potencia estatal
en un sentido u otro, o se relacionen con los ciudadanos desde esa situación de poder de
uno u otro modo. La democratización formal del Estado ha hecho que la percepción de
este como instrumento de poder sea cada vez más disputada y más necesitada de una re-
doblada legitimidad ante la descarnada constatación de que aquel solo en momentos de
apasionada reivindicación democrática y constituyente ha operado como vector de cons-
trucción de lo público y lo común. Podríamos decir que la formalización de la aceptación
democrática del Estado ha hecho que la actividad desplegada por este sea filtrada de mo-
do cada vez más amplio e intenso a través del prisma de la dominación y la falta de legiti-
midad en un número cada vez mayor de situaciones y casos, sobre todo en el entorno de
crisis y de reorganización del entorno global que caracteriza nuestro presente histórico.
2
La potencia del Estado se percibe por estratos cada vez mayores como un instrumento de
reorganización social demasiado potente como para dejarla en manos del mecanismo de
la democracia formal, de la secuencia electoral privada de toda sustancia participativa y
de los circuitos de especialistas dotados de una razón únicamente tecnocrática, burocrá-
tica y administrativa, y por definición ligados a intereses siempre oscuros y siempre pega-
dos al poder y la reproducción de situaciones de privilegio. Porque el Estado ya no solo
codifica lo público, sino que es también un elemento crucial para pensar lo común, lo que
ya no puede estar al albur de la composición de una opción política, de un grupo de po-
der o de una élite o de un grupo que conquista de uno u otro modo el conjunto de resor-
tes que orientan la vida en sociedad. El Estado hoy es ese conjunto de acciones que, a par-
tir de una enorme movilización popular, puede hallarse en condiciones de dirimir desde
la gestión colectiva qué es público y qué es común, qué queda en manos de todos o qué es
sometido a intereses siempre parciales y excluyentes, qué es condición para la vida o me-
ro requisito para la supervivencia de las élites que gestionan la sociedad. El Estado ya no
puede legitimarse mediante la aplicación de reglas formalmente democráticas a los pro-
cesos de selección de los representantes que toman las decisiones que ordenan la vida so-
cial, ecológica, política y cultural. La legitimación del Estado se produce, por el contrario,
en torno a la discusión de lo que es público y de lo que es común, de lo que puede ser ob-
jeto de regulación estatal formal y lo que es posible considerar más allá de la regulación
estándar de la gestión administrativa si esta no se halla ligada a procesos de enorme legi-
timación constitucional, política y social.
13
14 Carlos Prieto del Campo
3
Y, sin embargo, el Estado puede ser la encarnación de lo común si su gestión se ordena en
términos realmente democráticos, más allá de su captura por intereses que convierten to-
da la eficacia de su despliegue administrativo en el objeto privilegiado de rentas de posi-
ción para capturar su maquinaria o su capacidad de regulación y legislación. Tras la apro-
bación de la Constitución de 2008, Ecuador se halla en este momento en esta categoría: la
posibilidad de crear un Estado y una administración pública que gestione lo público pa-
ra hacer posible lo común, que regule lo común para hacer que lo público sea realmente
la premisa para construir lo que hace que la sustancia democrática afecte al conjunto del
país, al conjunto de las clases y los grupos secularmente expulsados de la vida política, de
los derechos sociales, de la ciudadanía económica, cívica y cultural.
4
Esta revista, que hemos titulado Estado público común, quiere ser la sede de la investi-
gación en profundidad sobre estas problemáticas, sobre la capacidad de pensar el Estado
más allá de las categorías de la legitimación formal de la modernidad, de pensarlo a partir
de un nuevo concepto de poder constituyente y de la posibilidad de organizar la perma-
nente refundación democrática de su despliegue a partir del proyecto constitucional pro-
fundamente emancipador que anima durante estos años el pueblo ecuatoriano.
Editorial
Coyuntura
Elecciones presidenciales
y tendencias políticas,
2009-2013
Matthieu Le Quang
Maestro en ciencias políticas por la Universidad de Lyon 3

(Francia). Actualmente se desempeña como Decano del Cen-
tro de Educación Continua del Instituto de Altos Estudios Na-
cionales.
Correo: matthieu.lequang@iaen.edu.ec
E
l 17 de febrero de 2013 los ecuatorianos eligieron presidente, vicepresidente y asam-
bleístas. Fueron las segundas elecciones bajo el marco legal de la Constitución de
Montecristi de 2008, después de de 2009. En este artículo, nos interesa analizar úni-
camente los resultados de las elecciones presidenciales, comparándolos con los de 2009.
En ambos procesos, Rafael Correa, candidato por Alianza País (AP), ganó en la prime-
ra vuelta, lo que facilita la comparación basada en una lectura del proceso político: en-
tre 2009 y 2013 el escenario político se mantiene prácticamente inalterado. En efecto, y
en contrate con los escenarios anteriores a 2009, en los cuales jugaba la dicotomía de lu-
cha contra el neoliberalismo y contra la partidocracia, a partir de las elecciones de 2009 se
empiezan a dibujar tres nuevos polos dentro del campo político-electoral: la Revolución
Ciudadana con sus aliados políticos (Partido Socialista) y sociales; una oposición de dere-
cha, con fuerzas políticas conservadoras y de centro, las cámaras, las iglesias y los medios
de comunicación; y una oposición con organizaciones políticas y sociales de izquierda, el
MPD, Pachakutik y ex aliados del gobierno.
El presente análisis se enfoca en dos cuestiones principales: la votación que el presidente
Correa ha obtenido en los dos últimos procesos electorales; y la votación de los candidatos
presidenciales de oposición —agregación que se realiza bajo la consideración de que, a pesar
de la existencia de marcadas diferencias político-programáticas entre los sectores que con-
frontan al proyecto impulsado por AP, en ambos procesos electorales dichos sectores se mo-
vilizaron bajo el imperativo de la diferenciación y la oposición a la Revolución Ciudadana—.
El análisis de los resultados se efectúa a partir de la comparación de los votos totales y
el cálculo de la tasa de variación. Por razones metodológicas, se consideran los «votos tota-
les» y no los «votos válidos» —a pesar de que los resultados oficiales están anunciados a par-
tir de los votos válidos—. Los votos totales son los resultados brutos de las elecciones porque
toman en cuenta todos los tipos de votos, es decir la totalidad de los sufragios, incluyendo
los votos blancos y nulos. Estos últimos son relevantes para el análisis porque, de hecho, re-
presentan posiciones políticas ante la elección, y pueden fluctuar significativamente entre
procesos electorales.
Por otra parte, la tasa de variación se refiere a la variación relativa de la votación en-
tre dos períodos (diferencias porcentuales). Para obtener la tasa de variación entre los dos
procesos electorales, se utilizó la siguiente fórmula: (votos de 2013 - votos de 2009) / (vo-
tos de 2009 * 100).1 Si la tasa de variación es superior a cero significa que el voto crece en
2013 en relación a 2009; si es inferior a cero significa que decrece; y si es igual (o cercana),
a cero significa que el voto se estanca.
1. Análisis de los resultados a nivel nacional
Las elecciones de 2013 están marcadas por tres grandes rasgos: una tasa de participación
histórica desde el retorno a la democracia: por primera vez un candidato es reelegido con
1 Por ejemplo, el voto total a favor de Rafael Correa en 2009 fue del 45,23% a nivel nacional y en 2013 fue del
51,95%. Entonces la tasa de variación fue del 14,87%.
19
20 Matthieu Le Quang
más del 50% de los votos totales en la primera vuelta; y un muy bajo porcentaje de votos
blancos.
Con el 81,09% de asistencia del padrón electoral, la tasa de participación en las elec-
ciones de 2013 es la más elevada desde el retorno a la democracia en 1979, como se puede
observar en el siguiente gráfico.
Gráfico 1
Tasas de participación en las elecciones presidenciales, 1979-2013 (%)*
80,5 81,09
78,1 78,1 77,7 76 75,26
72,8 70,9 70,99 71,21 72,2
68,7 70,1 69,43
67,25
63,52 62,89
sv
pv
sv
pv
sv
pv
sv
pv
sv
pv
sv
pv
sv
pv
sv
pv
pv
pv
79
84
88
92
96
98
02
06
84
88
92
96
98
02
06
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13
79
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19
19
19
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20
20
19
19
19
19
19
20
20
20
20
19
*pv: primera vuelta; sv: segunda vuelta.

Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE), 1979-2013.
Elaboración: MLQ.
En el gráfico, las cifras más elevadas corresponden a la segunda vuelta en 1979 para la
elección de Jaime Roldós, con el 80,5%. Y si consideramos solamente la primera vuelta, la
participación más alta fue en 1988, con el 78,1%. Luego de la década de los noventa y prin-
cipios del nuevo siglo, período caracterizado por una tasa de participación muy baja para
un país donde el voto es obligatorio, debido a un rechazo del sistema político por parte de
los ecuatorianos, a partir de 2006 se recuperan tasas de participación superiores al 70% en
la primera vuelta. La alta participación en las elecciones de 2013 demuestra que los ecua-
torianos han recobrado confianza en el sistema político.
Los resultados nacionales marcan un triunfo de Rafael Correa con el 51,95% en la pri-
mera vuelta. Si se toma en cuenta la fuerte participación y este porcentaje, el actual presi-
dente llega a obtener casi cinco millones de votos a su favor. Los otros candidatos juntos
no llegan al 40% (38,91%), y el más representativo, Guillermo Lasso, quien se presentaba
por primera vez, alcanza el 20,61%. Dentro de la oposición, la sorpresa de estas elecciones
es el débil resultado de Lucio Gutiérrez, quien por primera vez desde 2002 obtiene menos
del 10% (6,11%).
Coyuntura
Elecciones presidenciales y tendencias políticas, 2009-2013 21
Tabla 1
Votación en las elecciones presidenciales de 2013
Candidatos Número de votos Porcentaje

Rafael Correa 4.918.482 51,95
Guillermo Lasso 1.951.102 20,61
Lucio Gutiérrez 578.875 6,11
Álvaro Noboa 319.956 3,38
Mauricio Rodas 335.532 3,54
Alberto Acosta 280.539 2,96
Norman Wray 112.525 1,19
Nelson Zevala 105.592 1,12
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
Con estos resultados, las correlaciones de fuerza dentro de la oposición están claras: la
oposición por derecha obtiene el 33,64% frente al 4,15% de la oposición por izquierda, re-
presentada por dos ex aliados del gobierno: Alberto Acosta y Norman Wray. El escaso res-
paldo obtenido de Acosta marca la debilidad electoral de las organizaciones sociales agru-
padas en la Coordinadora Plurinacional de la Izquierdas, así como una fuerte derrota del
movimiento indígena, porque la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
(Conaie) apoyó con todo su capital político la candidatura de Acosta. Pero su estrategia
electoral de confrontación directa con Rafael Correa, en lugar de posicionar ciertos temas
en el debate (modelo de desarrollo, características del Estado, revolución agraria, etc.), im-
pidió diferenciar su opción política de la de otros candidatos.
En la siguiente tabla analizamos las tasas de variación de los tres candidatos que ya se
habían presentado en 2009: Rafael Correa, Lucio Gutiérrez y Álvaro Noboa.
Tabla 2
Tasas de variación en las elecciones presidenciales, 2009-2013
Candidatos 2009 2013 Tasa de variación

Rafael Correa 45,23% 51,95% 14,87%
Lucio Gutiérrez 24,57% 6,11% -75,11%
Álvaro Noboa 9,92% 3,38% -65,93%
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
A pesar de su ya alto porcentaje en la victoria en la primera vuelta en 2009, el voto por Ra-
fael Correa crece en 14,87%, lo que contradice el discurso de la oposición, sobre todo de iz-
quierda, que afirmaba que el presidente había perdido terreno en este aspecto. Lo que sí ha
sucedido, en cambio, con los candidatos que reiteraban en la contienda electoral: Lucio Gu-
Estado & comunes

tiérrez, en su tercera tentativa, perdió tres cuartos de su votación en comparación con 2009;
mientras que Álvaro Noboa, en su quinta tentativa, perdió los dos tercios de su votación.
La tercera característica a considerar es el bajo porcentaje de votos blancos: apenas
el 1,89% del padrón electoral, comparado con el 6,74% de 2009. En cambio, los votos nu-
los aumentaron un poco, pasando del 6,26% en 2009 al 7,23% en 2013. Históricamente
el porcentaje de voto blanco era muy cercano al del voto nulo, y los dos agregados supe-
raban el 12%. En los análisis electorales, los votos blancos se suelen interpretar como una
desafección hacia los candidatos, lo que podría permitirnos conjeturar que en 2013 prác-
ticamente todos los ecuatorianos tenían un candidato por quién votar.
2. Los resultados por región
El análisis de los resultados en la Costa, Sierra y Amazonía muestra algunos cambios en-
tre 2009 y 2013. Mientras en 2009 la Sierra era la región con más alta votación a favor de
Rafael Correa, en 2013 la Costa es la primera, convirtiéndose en la única región donde el
candidato de AP tiene más del 50% en 2013 (55,73%). Lo que no cambia es el débil peso
electoral de Correa en la Amazonía, región donde más del 50% de los habitantes votan por
la oposición. Sin embargo, si desagregamos esta cifra por candidatos, Rafael Correa tie-
ne aún la votación más alta de todos con el 32,75%, seguido por Lucio Gutiérrez (21,58%),
Guillermo Lasso (19,69%), y Alberto Acosta (11%). La región amazónica es la plaza fuerte
de Lucio Gutiérrez, sobre todo en la provincia de Napo.
Gráfico 2
Resultados por región 2009-2013 (%)
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
otros otros
Correa candidatos blancos nulos Correa candidatos blancos nulos
Elecciones Presidenciales 2009 Elecciones Presidenciales 2013

Costa 43,90 42,31 7,55 6,24 55,74 34,54 2,28 7,43
Sierra 48,10 39,84 5,68 6,38 48,76 42,84 1,46 6,93
Oriente 30,71 56,41 8,25 4,63 32,75 57,67 1,69 7,88
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
Si tomamos en cuenta las tasas de variación, se observa que el voto a favor de Rafael
Correa está creciendo en las tres regiones, destacando el fuerte crecimiento en la Costa
(26,98%). El crecimiento es menor en la Amazonía (6,61%) y en la Sierra (1,37%). En cuan-
Coyuntura
to a la oposición, existe un crecimiento significativo en la Sierra (7,52%); un incremento

más débil en la Amazonía (2,23%), lo que se debe a su ya fuerte resultado en 2009; y un de-
crecimiento importante en la región litoral (-18,36%), lo que se puede explicar, además de
las labores organizativas de AP y los resultados en política pública del oficialismo, por el
debilitamiento de los partidos de derecha (PSC, PRIAN) y populistas (PRE).
3. El comportamiento del voto por provincia
La desagregación del voto por provincia aporta más precisión al análisis electoral. En es-
te acápite se reagrupan las provincias por región, para facilitar la lectura de los resulta-
dos. Rafael Correa gana en 23 de las 24 provincias en 2013 (solo pierde en Napo, donde
gana Lucio Gutiérrez) contra 17 de las 24 en 2009 (Lucio Gutiérrez ganó entonces en las
otras provincias).
3.1. La Costa
En las provincias de la Costa hay un cambio radical en el panorama electoral, y el escena-
rio más importante es Guayas, donde Correa gana 18,66 puntos en cuatro años. Así, pasa
de ser la provincia con menor porcentaje de apoyo a Correa en 2009 (39,27%) a ser la se-
gunda con más alta votación en la región costera (57,93%). La provincia de Santa Elena es
la primera (59,12%), solo superada a nivel nacional por Galápagos con el 60,72%.
De manera general, en 2009 Correa superaba el 50% de votación solo en tres provin-
cias (Santa Elena, El Oro y Santo Domingo) y la oposición llegaba a más del 40% en la pro-
vincia de Guayas con el 48,75%; en cambio en 2013 Correa solo se queda bajo el 50% en
Esmeraldas (48,01%).
Tabla 3
Votación presidencial en la Costa, 2009-2013
Elecciones presidenciales 2009 Elecciones presidenciales 2013
Otros Otros
Provincias Correa blancos nulos Correa blancos nulos
candidatos candidatos
El Oro 58,19 31,01 5,90 4,90 52,55 39,87 1,39 6,18
Esmeraldas 45,28 35,67 10,96 8,09 48,01 37,85 2,87 11,27
Guayas 39,27 48,75 5,99 5,99 57,93 33,70 1,96 6,40
Los Ríos 43,36 39,50 10,54 6,60 53,81 34,37 2,96 8,85
Manabí 43,79 38,84 10,57 6,80 55,28 32,73 3,11 8,86
Sto. Dgo.
51,74 36,92 4,58 6,76 52,81 38,27 1,72 7,20
Tsáchilas
Santa Elena 58,92 31,22 5,02 4,84 59,12 33,07 1,88 5,93
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
A nivel de las tasas de variación, la votación de Rafael Correa decrece en una provincia (El
Oro: -9,69%); se estanca en Santa Elena (0,33%) y Santo Domingo (2,07%); crece de ma-
Estado & comunes

nera sensible en Esmeraldas (6,02%); y crece fuertemente en Los Ríos (24,10%), Manabí
(26,24%) y sobre todo Guayas (47,53%). En cuanto al voto de la oposición, crece de ma-
nera importante en El Oro (28,57), a pesar del apoyo del prefecto a la candidatura de Co-
rrea; y crece un poco menos en Esmeraldas (6,11%), Santa Elena (5,92%) y Santo Domingo
(3,65%). En las otras tres provincias de la Costa, la oposición decrece de manera importan-
te: Los Ríos (-12,98%), Manabí (-15,72%) y Guayas (-30,87%), que se sitúa como la provin-
cia donde la oposición perdió más terreno a nivel nacional.
3.2. La Sierra
Las provincias de la Sierra presentan resultados diversos. En Azuay, Imbabura, Loja y Pi-
chincha, las provincias donde Rafael Correa obtuvo más del 50% de los votos en 2009, la
situación es heterogénea. Mientras en Azuay y Pichincha el respaldo electoral al presiden-
te se mantiene (aumentó en 1,83% y 1,44%, respectivamente), en Imbabura hay un avance
importante de la oposición, con un incremento en el voto de más de 10 puntos para lle-
gar casi al 40% (38,81%; aunque Correa tiene aún el 51,53% de la votación a su favor); en
cambio en Loja, Correa ha perdido 11,14 puntos (41,8%), y hay un incremento del voto de
oposición de más de 16 puntos, superando el 50% (50,42%).
Otra zona interesante para el análisis es la Sierra Centro. En 2009, Lucio Gutiérrez
ganó en tres de las cuatro provincias de esta zona (Bolívar, Chimborazo y Tungurahua),
mientras que Rafael Correa ganó en Cotopaxi. En cambio, en 2013 Correa gana en las
cuatro provincias, pero este resultado puede entenderse más bien por el debilitamiento
de Lucio Gutiérrez, según lo muestran las tasas de variación (con la excepción notoria de
Tungurahua, donde el voto a favor de Correa crece 17,36%). En efecto, el apoyo electoral a
Correa se mantiene en Chimborazo (crece 1,3 puntos), en Cotopaxi (crece 2,76 puntos) y
en Bolívar (pierde 2 puntos; la única provincia de la Sierra en que la base electoral de Co-
rrea cae por debajo del 30%).
Además, en la Sierra Centro el voto de respaldo a la oposición está creciendo (con ex-
cepción de Tungurahua): gana 5,3 puntos en Bolívar, casi 3 puntos en Chimborazo y 1,68
puntos en Cotopaxi. Si en 2009 Lucio Gutiérrez era el líder de esta oposición, en 2013 es
reemplazado por Guillermo Lasso. Sin embargo, Lucio Gutiérrez todavía aparece como
un personaje político importante en esta zona. Hay que notar también el resultado de Al-
berto Acosta en Cotopaxi con el 7% de los votos.
Todavía el gobierno, a pesar de la fuerte inversión en políticas públicas en esta región
del país, no logra convertir eso en ganancias electorales. Estas tres provincias siempre han
sido las más pobres de la Sierra, con una alta presencia de poblaciones indígenas. Lucio
Gutiérrez, así como las iglesias evangélicas, todavía mantienen sus redes instaladas en es-
tos territorios.
En Carchi, se observa estabilidad tanto en el respaldo a Correa como a la oposición.
La conflictividad debido a los problemas de frontera y de abastecimiento del gas no in-
fluyó en los resultados electorales. En Cañar, Rafael Correa, que tenía un porcentaje mi-
noritario de apoyo frente a la oposición, pasa a ser mayoritario ganando casi seis puntos,
mientras que la oposición se queda en el mismo nivel anterior.
Coyuntura
Tabla 4
Votación presidencial en la Sierra, 2009-2013
Otros Otros
Azuay 55,32 31,66 6,92 6,10 57,15 34,64 1,63 6,57
Bolívar 30,68 51,17 10,49 7,66 28,70 56,47 3,13 11,71
Cañar 39,31 44,46 10,08 6,15 45,02 44,31 2,26 8,40
Carchi 48,26 41,28 5,57 4,89 48,85 44,46 1,41 5,26
Chimborazo 35,03 47,20 10,12 7,65 36,33 50,16 2,58 10,92
Cotopaxi 37,13 44,59 10,84 7,44 39,89 46,27 2,61 11,21
Imbabura 57,60 28,68 6,93 6,79 51,53 38,81 1,75 7,89
Loja 52,94 34,17 8,60 4,29 41,80 50,42 1,71 6,04
Pichincha 53,11 38,11 2,50 6,28 54,55 39,55 0,74 5,14
Tungurahua 34,14 54,81 4,29 6,76 40,07 51,04 1,50 7,36
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
Las tasas de variación reflejan el análisis anterior. Con excepción de Tungurahua y Cañar,
donde el respaldo a Correa crece bastante (17,36% y 14,53%, respectivamente), y de Coto-
paxi con un crecimiento también notable (7,44%), en el resto de provincias se observa o
una tasa de crecimiento muy baja (Chimborazo: 3,72%; Azuay: 3,31%; Pichincha: 2,72%;
Carchi: 1,23%), o un decrecimiento significativo (Bolívar: -6,45%, e Imbabura -10,54%) o
incluso bastante pronunciado (Loja, segunda provincia donde más decrece el apoyo a Co-
rrea, con -21,03%).
En cambio el apoyo electoral a la oposición, excepto en Tungurahua (-6,88%) y Cañar
(-0,33%), en todas las otras provincias de la Sierra está creciendo: con un porcentaje bajo
en Cotopaxi y Pichincha (3,78%); mediano en Chimborazo (6,27%), Carchi (7,7%), Azuay
(9,4%) y Bolívar (10,35%); y muy alto en Imbabura (35,32%) y Loja (47,55%, que es la se-
gunda provincia donde más crece).
3.3. La Amazonía
En las provincias de la Amazonía, el mapa electoral ha cambiado ligeramente. En esta re-
gión, Correa gana en cinco de las seis provincias, aunque Napo permanece a favor de Lu-
cio Gutiérrez; en cambio en 2009, era Gutiérrez quien ganaba en cuatro provincias ama-
zónicas y Correa solo en Sucumbíos y Zamora Chinchipe. Sin embargo, este resultado,
como en las provincias de la Sierra Centro, se debe más a la caída del respaldo gutierrista
que al fortalecimiento del oficialismo en esta región. Las redes de influencia de Gutiérrez y
su discurso de que Ecuador estaba mejor durante su gobierno se están atenuando después
de muchos años lejos del poder. Otro factor a considerar es la aparición de un nuevo ac-
tor en el juego electoral, Guillermo Lasso. En el norte de la Amazonía (Orellana y Sucum-
bíos), Correa gana, Gutiérrez termina en segunda posición con más del 20% de los votos y
Lasso se sitúa en tercera posición con menos del 20%. Lasso termina segundo en Pastaza
(28,82%) y tercero en Napo (16,70%). En cambio, Acosta obtiene una votación significati-
Estado & comunes

va en el sur de la Amazonía: en Morona Santiago, se sitúa en segunda posición (24,09%) y

en tercera posición en Zamora Chinchipe (11,9%). En esta última provincia, Lasso queda
en segundo lugar (29,87%); lo que resulta de por sí extraño, pero más aún cuando su mo-
vimiento político no hizo campaña en esta provincia.
A pesar de la fuerte inversión pública en la Amazonía, los resultados de Rafael Correa
no son buenos. En ninguna de las provincias supera el 40% de los votos en 2013 (en 2009,
lo hacía en Zamora Chinchipe). Exceptuando la provincia de Bolívar, en cinco de las seis
provincias de la Amazonía se encuentran los porcentajes más bajos de respaldo electoral
a Correa: Napo (23,6%), Morona Santiago (29,85%), Zamora Chinchipe (31,96%), Pasta-
za (33,38%) y Orellana (34,43%). Las razones del voto en esta región se deben explicar más
bien por las dinámicas socio-políticas y culturales con las diferentes redes comunitarias
y familiares. También estos territorios han sido olvidados por el Estado durante mucho
tiempo, y se encuentran en manos de empresas privadas y de caciques locales que todavía
subsisten. Por último, existen numerosos conflictos socio-ambientales por la explotación
petrolera y la minería que influyen en los ciudadanos al momento de votar.
La oposición es muy mayoritaria en esta región: si incluimos Sucumbíos (49,67%), su-
pera el 50% en las otras provincias con un pico en Napo (69,18%), gracias, sobre todo, a la
votación de Lucio Gutiérrez que llega ahí al 51%. Los votos blancos y nulos en la Amazo-
nía merecerían una investigación aparte, porque entre 2009 y 2013 el porcentaje de votos
blancos bajó mucho (en este último año se ubican por debajo del 2%, excepto en Morona
Santiago con el 2,12%); mientras que los votos nulos en 2013 se ubicaron entre el 4,99% y
el 9,89% (cuando en 2009 lo hacían entre el 2,9% y el 5,96%).
Tabla 5
Votación presidencial en la Amazonía, 2009-2013
Otros Otros
Morona
28,51 55,91 11,20 4,38 29,85 59,19 2,12 8,82
Santiago
Napo 19,92 71,61 4,70 3,77 23,60 69,18 0,97 6,22
Pastaza 29,55 61,54 4,39 4,52 33,38 58,58 1,47 6,56
Zamora
41,02 47,10 8,98 2,90 31,96 61,30 1,74 4,99
Chinchipe
Sucumbíos 39,66 43,90 10,48 5,96 39,49 49,67 1,98 8,84
Orellana 22,94 64,69 7,13 5,24 34,43 54,10 1,57 9,89
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
Zamora Chinchipe es la provincia donde más decayó el respaldo a Rafael Correa a nivel
nacional (-22,09%). Si añadimos a eso que la oposición está creciendo fuertemente en esta
provincia (30,15%), este resultado debería llamar la atención al gobierno porque se trata
de una zona de alta conflictividad socio-ambiental por la minería a gran escala y la regu-
lación de la minería artesanal. Excepto en esta provincia y en Sucumbíos, donde se estan-
ca el voto (-0,42%), en las otras provincias Correa está creciendo: poco en Morona Santia-
go (4,71%) como la oposición (5,87%); pero mucho en Pastaza (12,96%), Napo (18,50%) y
Coyuntura
sobre todo en Orellana (50,07%), que es la provincia donde más ha crecido el voto a favor
de Rafael Correa. Por otra parte, además de en Zamora Chinchipe y Morona Santiago, la
oposición está creciendo también en Sucumbíos (13,15%), pero pierde terreno en las otras
tres provincias amazónicas: Napo (-3,39%), Pastaza (-4,8%) y Orellana (-16,36%).
5. El voto indígena
Este apartado se concentra en el análisis del voto en los cantones con mayor porcentaje
de población indígena. Para efectuar este análisis se utilizaron los datos del Censo Nacio-
nal de 2010, en el que se interrogó a la población sobre cómo se auto identifica en térmi-
nos étnicos o identitarios.2 A partir de esos resultados se procedió a identificar los 15 can-
tones con mayor porcentaje de población indígena en la Amazonía y los 15 cantones con
mayor porcentaje de población indígena en la Sierra. Los 30 cantones identificados son
los siguientes:
Tabla 6
Cantones con mayor población indígena en Ecuador, 2013
Amazonía Sierra
% de % de
Provincia Cantón Provincia Cantón
indígenas indígenas
Morona Taisha 95,90% Chimborazo Guamote 94,50%
Pastaza Arajuno 94,70% Chimborazo Colta 87,40%
Morona Humboya 82,90% Cañar Suscal 76,70%
Napo Archidona 80,30% Chimborazo Alausi 59%
Orellana Aguarico 77,40% Imbabura Otavalo 57,20%
Morona Tiwintza 76,50% Cotopaxi Pujili 51,80%
Morona Logroño 71,90% Cotopaxi Saquisili 47,40%
Zamora Yacuambi 71,70% Bolivar Guaranda 47%
Orellana Loreto 67,40% Cañar El Tambo 45,30%
Napo Tena 58,70% Cotopaxi Sigchos 40,80%
Pastaza Santa Clara 49,30% Imbabura Cotacachi 40,60%
Morona Pablo Sexta 48,40% Cañar Cañar 39%
Napo CJ Arosemena Tola 46,70% Loja Saraguro 34,80%
Morona Morona 39,50% Pichincha Cayambe 33,90%
Morona Santiago 37,20% Azuay Nabón 31,70%
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
2 La pregunta formulada en el curso del ejercicio censal 2010 fue: «¿Cómo se identifica usted según su cultura
y costumbre?» Hubo ocho posibilidades de respuesta: Indígena; Afroecuatoriano/a, Afrodescendiente;
Negro/a; Mulato/a; Montubio/a; Mestizo/a; Blanco/a; Otro/a.
Estado & comunes

Con esta lista se procedió a construir una tipología de los cantones indígenas con el obje-
to de reagruparlos de acuerdo a los diferentes porcentajes de población indígena que ha-
bita en tales territorios. Este procedimiento es útil para ponderar el peso de la (mayor)
concentración étnica en el comportamiento del voto. En la medida en que el porcentaje
de personas que se auto identifica como indígenas varía de modo considerable en cada re-
gión, se proponen dos clasificaciones:
−− Para el caso de los cantones de la Amazonía se consideran cuatro categorías: a)
cantones con más del 80,1% de población que se define como indígena; b) canto-
nes con el 60,1%-80% de personas que se identifican como indígenas; c) cantones
con el 40,1%-60% de población indígena; d) cantones con menos del 40% de po-
blación indígena.
−− En la Sierra, se conservan cuatro tipos pero varían los umbrales: a) cantones con
más del 75% de población indígena; b) cantones con el 50,1%-60% de población
indígena; c) cantones con el 40,1%-50% de población indígena; d) cantones con el
30,1%-40% de población indígena.
A partir de estas tipologías se procedió a observar, comparar y determinar las variaciones
en los comportamientos electorales de estos ocho grupos de cantones en los dos eventos
analizados.
5.1. El voto indígena en la Amazonía

La mayoría de los pocos cantones donde Rafael Correa no gana se encuentran precisa-
mente entre los cantones indígenas de la Amazonía (12 de 22). Tomando en cuenta las
reagrupaciones realizadas, tenemos los siguientes resultados: en los cantones tipo a, Al-
berto Acosta y Lucio Gutiérrez ganan en dos cantones cada uno; en los cantones b, Co-
rrea gana en uno, Acosta en tres y Gutiérrez en uno; en los cantones c, Gutiérrez gana en
dos, y Acosta y Lasso en uno; y los cantones d, Correa gana en los dos. A fin de cuentas,
Acosta gana en seis cantones (cinco en Morona Santiago y uno en Zamora Chinchipe, es
decir en el sur de la Amazonía), Gutiérrez en cinco (tres en Napo y uno en Pastaza y Ore-
llana, es decir en el centro norte de la Amazonía), Correa en tres (dos en Morona y uno en
Orellana) y Lasso en uno. En los cantones donde gana Acosta, Correa termina tercero (so-
lo en Pablo Sexto, en Morona, termina segundo) y en los cantones donde gana Gutiérrez
y Lasso, termina segundo.
El corolario de lo anterior es que la votación en los cantones con mayor porcentaje
de indígenas de la Amazonía queda muy por debajo del promedio nacional y regional. En
2013, los resultados son proporcionales al porcentaje de población indígena: a mayor po-
blación indígena, menor votación y menor crecimiento del respaldo electoral (y decreci-
miento en el caso del grupo de cantones con más del 80% de indígenas). El único grupo
por encima del 30% de la votación, tanto en 2009 como en 2013, es el de los cantones con
menos del 40% de indígenas, con una votación del 31,35% a favor de Correa en 2009, que
luego sube 2,28 puntos para alcanzar el 33,63%. Los otros grupos estaban por debajo del
20% en 2009. De estos tres grupos, en uno está bajando el respaldo electoral, el de más del
80% de indígenas, que llega al 17,21%; y aunque en los dos el respaldo sube, los resultados
se quedan muy bajos (el 20,91% en los cantones b y el 21,59% en los c).
En cuanto a la oposición, tanto en 2009 como en 2013, sus resultados superan el
55% en todos los cantones indígenas. La votación de respaldo a la oposición de los canto-
nes con menos del 40% de indígenas sigue siendo la menor (el 55,69% en 2009 contra el
56,47% en 2013). Los cantones con mayor votación son los de tipo c, con un porcentaje
Coyuntura
superior al 70% de los votos; solo los cantones a llegan al 70,70%. Estos resultados se con-
traponen con la alta votación a favor de Lucio Gutiérrez en tres de los cuatro cantones, y
a favor de Alberto Acosta, sobre todo en Morona Santiago.
Gráfico 3
Votación indígena en la Amazonía, 2013
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
otros otros

mayor a
80,1% 18,75 65,01 11,33 4,91 17,21 70,70 2,08 10,02
entre
60,1% y 80% 19,71 61,70 14,33 4,27 20,91 65,14 2,07 11,87
entre
40,1% y 60% 18,80 72,96 4,76 3,47 21,59 71,75 0,92 5,73
menor a
40% 31,35 55,69 8,54 4,43 33,63 56,47 1,79 8,06
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
5.2. El voto indígena en la Sierra

Al contrario de la Amazonía, en los quince cantones con mayor porcentaje de indígenas
de la Sierra Rafael Correa gana. La segunda posición está ocupada por Guillermo Lasso,
en 12, y en los otros tres (Colta, Saraguro y Nabón) el segundo es Alberto Acosta. En los
otros cantones indígenas, el candidato de la Coordinadora Plurinacional de las Izquier-
das, apoyado oficialmente por el movimiento indígena, no supera el 10%. Eso es una gran
diferencia con los resultados en la Amazonía (sobre todo en la Amazonía central y del
sur). Hay que notar que, a pesar de su debilitamiento, Lucio Gutiérrez obtiene buenos re-
sultados en los cantones indígenas de la Sierra centro, superando el 15% de la votación.
Sin embargo, hay que matizar la victoria de Rafael Correa en todos estos cantones
considerando el hecho de que está perdiendo terreno y la oposición está ganando puntos
en comparación con 2009. En los cantones con más del 75% de población indígena (a), y
aquellos con entre el 40,1% y el 50% de indígenas (c), el candidato de AP no supera el 40%
de los votos en 2009 ni en 2013 (en esta fecha, se queda en el 35,4% en los dos tipos de can-
tón); mientras que la oposición supera el 40%, con mejores resultados en los cantones b
(con el 47,61% en 2013). En cuanto a los otros grupos, pasa exactamente al revés: Correa
Estado & comunes

supera el 40% mientras que la oposición se queda por debajo de esta cifra (acercándose en
2013 como máximo hasta el 39%). En las dos elecciones, Correa obtiene su mejor resulta-
do en el grupo de cantones que tienen entre el 30,1% y el 40% de población indígena (d),
con el 46,73% en 2009 y el 48,66% en 2013.
Gráfico 4
Votación indígena en la Sierra, 2013
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
otros otros

mayor a
75% 36,10 35,26 20,46 8,18 35,35 43,88 4,20 16,56
entre
50,1% y 60% 45,93 30,75 15,14 8,18 44,19 39,01 3,48 13,31
entre
40,1% y 50% 39,20 39,38 13,17 8,25 35,36 47,61 3,38 13,65
menor a
30,1 y 40% 46,73 34,42 12,50 6,35 48,66 39,34 2,59 9,39
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
El comportamiento de los votos blancos y nulos sigue la misma tendencia que en los can-
tones de la Amazonía, con una gran caída de los blancos y un significativo aumento de
los nulos.
En los cantones con mayor población indígena en la Sierra, contrariamente a lo que
pasa en la Amazonía, el candidato de AP tiene una tasa de variación negativa, excepto en
el grupo con menor porcentaje de población indígena, donde el voto crece 4,14%. En los
otros, decrece: 9,81% los cantones tipo c; el 3,78% en los cantones b; y el 2,1% en los canto-
nes con más del 75% de indígenas. En cuanto a las tasas de variación para la oposición, a
mayor porcentaje de indígenas, mayor crecimiento electoral: 14,3% en el grupo de canto-
nes con menor población indígena; 20,88% en los cantones tipo c; 26,88% en los cantones
b; y el 24,45% en los cantones mayor porcentaje de población indígena.
6. El voto de los afroecuatorianos
Para el análisis del voto de la población afroecuatoriana se procedió de forma similar al

estudio del comportamiento del voto en los cantones indígenas. Por medio del Censo de
Coyuntura
Población y Vivienda 2010 se ubicaron siete cantones con más del 30% de personas que se
auto identifican como afroecuatorianos.3 Con excepción del cantón Mira, que se ubica en
Carchi, todos los demás están en la provincia de Esmeraldas.
Tabla 7
Cantones con mayor población afroecuatoriana en Ecuador, 2013
Provincia Cantón % de afro-ecuatorianos
Esmeraldas San Lorenzo 72,2
Esmeraldas Eloy Alfaro 64,1
Esmeraldas Esmeraldas 55,5
Esmeraldas Río Verde 51,7
Esmeraldas Atacames 34,2
Carchi Mira 32
Esmeraldas Muisne 31,3
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
En los cantones con mayor población afroecuatoriana, también llama la atención la caída
de los votos blancos y el incremento de los votos nulos, con porcentajes que casi se invir-
tieron entre los dos eventos electorales: en 2009 el porcentaje de votos blancos se encon-
traba entre el 10,21% y el 20,58%, muy por encima de los votos nulos, que se situaban entre
el 5% y el 8,2% (excepto en Esmeraldas, que contaba más votos nulos, el 9,09%, que blan-
cos, el 6,47%); en cambio en 2013 los votos blancos se sitúan entre el 2% y el 4,54%, mien-
tras que los nulos están entre el 9,76% y el 16,2%. A pesar de esta caída de los votos blan-
cos, el porcentaje de votos blancos y nulos queda muy por encima del promedio nacional,
con excepción del cantón Mira y, en menor nivel, Esmeraldas.
Rafael Correa gana en todos los cantones afroecuatorianos y sus resultados mejoran:
en 2009 solo en dos cantones superaba el 50% de los votos (San Lorenzo con el 56,86%
y Mira, 65,35%), mientras que en 2013 solo en Esmeraldas no supera el 50% (42,79%),
llegando a niveles muy altos —como en Mira, con el 67,96%—. Por otra parte, en 2009
la oposición solo en dos cantones superaba el 40% (Esmeraldas con el 44,24% y Ataca-
mes, 40,82%), y en el resto se situaba bajo el 30%; mientras que en 2013 solo supera el
40% en Esmeraldas (45,39%), y en otro cantón tiene respaldo por encima del 30% (Ataca-
mes, 33,64%), mientras que en los otros cantones tiene un respaldo menor. Estos resulta-
dos pueden sorprender a primera vista si se toma en cuenta que seis de los siete cantones
pertenecen a la provincia de Esmeraldas, provincia controlada por el MPD. Sin embargo,
otros factores, como los resultados de las políticas públicas para los afroecuatorianos en
cuanto a la reducción de la pobreza, el mejor acceso al bachillerato y a la educación supe-
rior, etc., pueden explicar este nivel de votación para el candidato de AP.
3 Ver nota 2.
Estado & comunes

Tabla 8
Votación afroecuatoriana, 2013

Otros Otros
Cantón Correa blancos nulos Correa blancos nulos
San Lorenzo 56,86 21,02 14,89 7,23 53,10 29,27 3,78 13,81
Eloy Alfaro 48,08 23,90 20,58 7,43 55,25 26,35 3,52 14,88
Esmeraldas 40,17 44,24 6,47 9,09 42,79 45,39 2,06 9,76
Río Verde 48,82 23,96 19,08 8,14 52,65 26,58 4,54 16,20
Atacames 39,79 40,84 11,19 8,19 51,95 33,64 2,69 11,70
Mira 65,35 18,85 10,21 5,50 67,96 23,03 2,00 6,97
Muisne 49,52 29,53 14,62 6,32 57,11 28,93 2,80 11,20
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
Si tomamos en cuenta las tasas de variación, con excepción del cantón San Lorenzo
(-6,6%), el respaldo a Rafael Correa crece en los cantones con mayor población afroecua-
toriana: de manera débil en Mira (4%), Esmeraldas (6,51%) y Río Verde (7,83%); de mane-
ra moderada en Eloy Alfaro (14,91%) y Muisne (15,31%); y de manera amplia en Atacames,
con el 30,57%. La oposición también está creciendo, con excepción de los cantones Ata-
cames (-17,64%) y Muisne (-2,04%). Su crecimiento es bajo en Esmeraldas (2,61%), mode-
rado en Eloy Alfaro (10,23%) y Río Verde (10,95%), y alto en Mira (22,2%) y San Lorenzo
(39,27%), los dos cantones donde obtuvo la menor votación en 2009 (respectivamente, el
18,85% y el 21,02%). El crecimiento de la votación por parte de los dos campos simultá-
neamente en cuatro de los siete cantones se relaciona con la reducción del porcentaje de
votos blancos y nulos.
7. El voto montubio
Para el análisis del voto de la población montubia se procedió de similar forma que para
el estudio del comportamiento del voto indígena y afroecuatoriano. Por medio del Censo
de Población y Vivienda 2010 se procedió a ubicar los 15 cantones con mayor porcentaje
de población que se auto identifica como montubia. Estos cantones se encuentran en las
tres provincias con mayor porcentaje de población montubia: Los Ríos con el 35,1%, Ma-
nabí con el 19,2% y Guayas con el 11,3%.
Después se procedió a un reagrupación de los diferentes cantones en tres categorías:
a) la primera contiene los cantones que tienen más del 65,1% de las personas que se iden-
tifican como montubias; b) la segunda entre el 50,1% y el 65%; y b) la tercera con los can-
tones con menos del 50%.
Coyuntura
Tabla 9
Cantones con mayor población montubia en Ecuador, 2013
Provincia Cantón % de montubios

Guayas Salitre 79,10%
Los Ríos Mocache 72,50%
Los Ríos Palenque 69%
Los Ríos Baba 66,90%
Manabí Pichincha 57,80%
Guayas Palestina 57,50%
Guayas Santa Lucía 57,20%
Los Ríos Urdaneta 57,10%
Manabí 24 de mayo 54,40%
Los Ríos Pueblo Viejo 51,90%
Manabí Paján 49,40%
Los Ríos Vinces 46,60%
Guayas Colimes 46,20%
Manabí Santa Ana 42,10%
Guayas Nobol 38%
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
En estos cantones, el reconocimiento de la identidad montubia por parte del gobierno,

el apoyo de las organizaciones montubias y la ejecución de políticas públicas direcciona-
das a este grupo étnico se tradujeron en apoyo electoral: se gana en todos los cantones, y
entre 2009 y 2013, la votación ha aumentado: en el grupo de cantones tipo a, 16,49 pun-
tos; en los de tipo b, 17,06 puntos; y en los de tipo c, 35,1% y 50%, 23,35 puntos. En 2013,
los cantones montubios respaldan con más del 50% de votos a Correa, lo que no era el ca-
so en 2009.
La oposición está perdiendo terreno en esta población. Los votos blancos y nulos si-
guen la misma tendencia que en el análisis del caso afroecuatoriano: reducción del por-
centaje de votos blancos, que se sitúa alrededor del 4%, y aumento de los votos nulos, alre-
dedor del 10%. Pero, de manera general, la suma de estos dos tipos de votos está bajando,
aunque se mantenga por encima de los promedios nacionales.
Rafael Correa tiene tasas de crecimiento muy altas en los cantones montubios: del
38,66% para el grupo de más del 65% de montubios; el 71,48% en el grupo de entre 35,1%
y 50%; y el 45,1% en el grupo intermedio. El corolario de este respaldo es la caída en el vo-
to de la oposicion pero en unas proporciones menores al crecimiento del candidato de AP:
una reducción menor en el grupo de entre 35,1%-50% (-5,05%), y caídas más altos para los
dos otros grupos (-20,91% para el grupo con más del 65% de montubios y -24,18% para el
grupo intermediario).
Estado & comunes

Gráfico 5
Votación montubia, 2013
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
otros otros

más de
65% 42,65 32,55 17,82 6,98 59,14 25,74 4,49 10,61
entre
50,1% y 37,84 40,20 15,12 6,84 54,90 30,48 4,64 9,97
65%
entre
35,1% y 32,67 30,93 11,04 5,36 56,02 29,37 4,16 10,44
50%
Fuente: CNE.
Elaboración: MLQ.
Conclusión
El triunfo de Rafael Correa ha sido más contundente en 2013 en comparación con 2009;
tanto a nivel nacional, donde obtiene la mayoría absoluta de los votos totales, como a ni-
vel provincial, donde gana en 23 de las 24 provincias. Se puede añadir a esto que ganó
también en las tres circunscripciones fuera del país con más del 60% de los votos; y en 200
de los 222 cantones. Sin embargo, este cuadro arrasador puede ser mitigado cuando se
analiza de manera más precisa los resultados, comparando los votos totales entre 2009 y
2013, así como las tasas de variación. Todavía, después de seis años en el poder y a pesar
de gran inversión pública, los resultados en la Sierra Centro y en la Amazonía son magros
para la Revolución Ciudadana. Tampoco son alentadores los resultados en los cantones
con mayor población indígena, tanto en la Amazonía (a pesar del pequeño mejoramien-
to) como en la Sierra.
El mejoramiento de los resultados del candidato de AP viene del crecimiento de su
votación en cinco de las seis provincias más pobladas (excepto El Oro), que concentran el
65,5% del total del electorado del país: poco en la Sierra (Azuay y Pichincha) y mucho en
la Costa (Guayas, Manabí y Los Ríos). En esta última región, el predominio electoral de
AP se ha fortalecido gracias, entre otras cosas, al fortalecimiento de una cierta base social
a partir de alianzas con organizaciones sociales. La distancia entre Correa y el primer can-
Coyuntura
didato de la oposición, Guillermo Lasso (20,61%), se puede explicar por la fragmentación

del voto opositor que, en 2009, estaba concentrado en Lucio Gutiérrez y Álvaro Noboa,
dos de los grandes perdedores de estas elecciones, junto con Alberto Acosta.
A nivel territorial, si bien Rafael Correa ganó en provincias donde nunca había gana-
do, como en la Sierra Centro y en la Amazonía, no logró revertir la tendencia de su vo-
tación desde 2006: es en estas provincias donde obtiene sus peores resultados (excepto
en Tungurahua), sobre todo en los cantones con mayor población indígena. Además, no
logra un crecimiento importante de su votación y, al contrario, en algunas zonas su res-
paldo electoral está decreciendo. Sin embargo, la hegemonía del PSP en estos territorios
se ve cuestionada (hasta en Napo donde gana pero decrece de un tercio su votación) sobre
todo por la llegada de otro candidato de derecha, Guillermo Lasso.
Los resultados en las elecciones legislativas refuerzan este triunfo de Rafael Correa y
de su movimiento político AP. Con 100 de los 137 asambleístas, AP tendrá más de los dos
tercios de los escaños en la nueva Asamblea Nacional, y un margen de maniobra en cu-
anto a la aprobación de las leyes y también a la posibilidad de reformar la Constitución.
Sin embargo, la gestión de este megabloque y del heterogéneo movimiento político que
es AP no va a ser fácil, sobre todo cuando se aproximan las elecciones seccionales de 2014
y, a mediano plazo, las próximas elecciones presidenciales de 2017, y se tenga que pensar
en las personas que aseguren la continuación del proceso político de la Revolución Ciu-
dadana.
Estado & comunes

Tema
Central
Presentación
Coordinadora: Analía Minteguiaga
C
omplejos y significativos debates han atravesado la reflexión sobre las concepciones y
orientaciones de las intervenciones sociales del Estado en los últimos treinta años en
América Latina. Entre fines de los setenta y hasta bien entrados los noventa, extensa-
mente se escribió sobre la crítica al paradigma «bienestarista». Diagnóstico que supuso, en-
tre otras cuestiones, una redefinición profunda del papel del Estado en la discusión sobre
las condiciones materiales de vida de la población y sobre el aspecto colectivo de las respon-
sabilidades en torno a la vida de los otros. Este análisis se enlazó a un nuevo paradigma en
política social llamado en el lenguaje experto como «focalizador o selectivo» y a un renova-
do paquete de intervenciones.
Hacia fines de los noventa y, especialmente, en la primera década del siglo XXI, asis-
timos a un nuevo proceso de cuestionamiento hacia este último paradigma y a una suer-
te de vuelta de su antecedente. Específicamente, se observa cierto «retorno» de aquella
concepción que apoyó el desarrollo de la política social en la etapa de posguerra en Eu-
ropa y que influyó de manera diferencial en nuestra región. Concepción que, entre otras
cuestiones, hizo eje en los principios de universalidad, igualdad y solidaridad, y supuso el
fortalecimiento de lo público asociado a lo estatal tanto en su acepción de cristalización
burocrático-institucional como en aquella ligada a un proyecto colectivo de integración
nacional. Discursivamente, tal resurgimiento se sostiene en las distancias que establece
con aquella concepción que sirvió de fundamento para las reformas neoliberales y que
hizo énfasis, entre otros elementos, en la focalización de los subsidios del Estado hacia
los sectores y grupos más vulnerables y pobres, así como en la redefinición de lo público.
Lo interesante a destacar es que este nuevo ciclo, si puede llamarse de esta forma, toda-
vía no muestra el mismo grado de solidez teórico-conceptual y hegemonía que logró alcan-
zar el modelo focalizador. Tampoco muestra el mismo grado de coherencia lógica entre su
diagnóstico crítico al paradigma previo y un conjunto integral y coherente de intervencio-
nes sociales. Más bien parece una suerte de esquema híbrido que refuncionaliza las concep-
ciones e intervenciones de los noventa bajo el discurso del universalismo, la igualdad y la so-
lidaridad de posguerra, con una parcial reintroducción de sus políticas más emblemáticas y
con —todavía— confusas concepciones respecto a lo público, el Estado y sus relaciones con
la sociedad civil y el mercado.
Bajo tales antecedentes, la Revista Estado & comunes propone desarrollar en este
número de lanzamiento una reflexión sobre la mencionada emergencia. Fundamental-
mente, a través de una serie de interrogantes guía tales como:
¿Hasta qué punto estamos ante visiones y concepciones alternativas en el campo de
la política social? ¿Bajo qué dimensiones y aspectos son «alternativas» a los paradigmas
precedentes?
¿En qué medida sus formulaciones permiten dar respuesta a los límites que presenta-
ron los paradigmas precedentes y, de esta forma, resultan miradas y tratamientos supera-
dores sobre la cuestión social?
39
¿Qué tensiones presenta? Por ejemplo, ¿qué dificultades supone la aplicación de los
principios de universalidad, igualdad y solidaridad, y la reintroducción de lo público bajo
nuevas fórmulas y relaciones entre Estado, sociedad y mercado? ¿Qué problemas tienen
estas propuestas para lograr una construcción novedosa, innovadora y, a la vez, con po-
tencial hegemónico en el campo de la política social?
¿En qué medida la recuperación de los principios mencionados supone una
redefinición de lo público y la invención de un nuevo paradigma ligado a lo común y los
commons?
¿En qué medida tal recuperación, que se visibiliza en algunas experiencias de políticas
—y que se justificaron como «alternativas» a las intervenciones neoliberales—, logra com-
patibilizarse con esquemas que tienen su eje en la diferencia y en su reconocimiento? Es
decir, ¿esa recuperación se hace bajo un enfoque que respete y promueva las diversidades
y eluda de manera decidida el funcionamiento de jerarquías sociales o visiones uniformi-
zantes que anulan las individualidades?
Es importante indicar que por el cariz de las interrogantes que atraviesan esta discu-
sión se ha buscado integrar contribuciones que puedan abarcar tanto aportes desde el
plano teórico-conceptual hasta metodológico, así como análisis de políticas públicas con-
cretas que hoy por hoy se desarrollan en los países de nuestra región. Nuestro propósito es
que la Revista Estado & comunes, de periodicidad semestral, se convierta en referencia
científica del más alto nivel para el debate académico y político en los campos de la teoría
y la praxis del Estado, la Constitución, el gobierno, la administración y políticas públicas
y las nuevas formas de governance, así como sus diversos modelos y desarrollos históricos
y su relación con las formas de legitimación democrática.
40
Política social:
¿hacia un nuevo paradigma?
Carlos M. Vilas
Profesor de Política Económica en la Universidad de Buenos

Aires y en la Universidad Nacional de La Plata, desempeñándose
en esta última como Coordinador del Área de Ciencias Sociales
del Departamento Central de Planificación. Desde principios
de 1973 trabaja como Director de Actividades Docentes del
Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE).
Correo: carlos_vilas@hotmail.com
Resumen
Las crisis económicas, sociales y políticas del capitalismo neoliberal de fines del siglo
pasado e inicios del presente en países como Argentina, Bolivia, Ecuador, Venezuela,
y de alguna manera también en Uruguay, y el surgimiento o la reactivación de actores
sociales que asumieron un protagonismo que contrasta con su anterior marginación o
subalternidad, tuvieron como una de sus consecuencias más notables transformaciones
importantes en la matriz de relaciones de poder de las respectivas sociedades y en la
organización institucional y la configuración política de los Estados, que permiten
discernir el desarrollo de nuevos paradigmas de producción e implementación de políticas
públicas en general, y de política social específicamente, de acuerdo a los nuevos objetivos
e intereses que, producto de aquellos factores, orientan las modalidades en curso de la
articulación Estado/sociedad. Partiendo de la premisa de que la política social siempre
está estrechamente asociada a los procesos y estrategias de acumulación de capital
y desarrollo económico, este artículo pasa rápida revista a los aspectos centrales de la
política social ejecutada en gran parte de América del Sur como parte de la reestructuración
capitalista que tuvo lugar en las últimas tres décadas del siglo pasado bajo el signo del
neoliberalismo, destacando de manera resumida sus principales alcances y limitaciones.
Las crisis y cambios de régimen político que condujeron a los escenarios político-
institucionales presentes, genéricamente denominados «posneoliberales», incluyen
rediseños importantes en materia de política social. En esta perspectiva, la política social
del «posneoliberalismo» se presenta con dos rasgos fundamentales que contribuirían a
configurar, con variantes nacionales, un nuevo paradigma. El primero de ellos refiere a
sus proyecciones o alcances: una política social que va más allá del combate a la pobreza,
en particular más allá del combate a la pobreza extrema. Esto implica prestar atención y
orientar recursos a la atención de amplias franjas de sectores medios en condiciones de
vulnerabilidad o precariedad, sin por ello desatender el combate a la pobreza. El segundo
se relaciona con la complejidad de la política social: su integralidad, vale decir encarar las
causas del empobrecimiento y la vulnerabilidad social, y no solamente sus manifestaciones
más evidentes. En esta medida la política social aparece como una dimensión, específica
pero sustancial, de los procesos de transformación política y socioeconómica de nuestras
sociedades, y de sus inscripciones en los escenarios regionales y globales.
43
Abstract
The economic, social and political crises of neoliberal capitalism at the end of the last
century and beginning of the present one in countries like Argentina, Bolivia, Ecuador,
Venezuela and in some ways, Uruguay, and the emergence or reactivation of previously
marginalized or subordinated social actors that became protagonists, had as one their
most notable consequences significant transformations in the power relations matrix of
their respective societies, institutional arrangements and the configuration of State poli-
cy, which enable us to discern the development of new paradigms of production and im-
plementation of public policy in general, and social policy specifically, in accordance with
new objectives and interests that, as a result of those factors, orient the new articulation
of the State and society. Based on the premise that social policy is always closely linked
to capital accumulation and economic development processes and strategies, this article
briefly reviews core aspects of the social policy largely implemented throughout South
America as part of the capitalist restructuring in the last three decades of the 20th century
under neoliberalism, and underlines its main scopes and limitations. The crises and chan-
ges of political regimes that lead to the current political-institutional scenarios, generica-
lly called «post-neoliberal» regimes, include significant redesigning of social policies. In
this perspective, the «post-neoliberal» social policy is characterized by two essential featu-
res that contribute, with national variants, to build a new paradigm. The first refers to its
projection or scope: social policy goes beyond combating poverty, and in particular, ex-
treme poverty. This means paying attention and orienting resources to broad middle sec-
tors in vulnerable or precarious conditions, without disregarding efforts to eliminate po-
verty. The second relates to social policy complexity: its integrality, that is, confronting
the reasons for impoverishment and social vulnerability and not just its most evident ex-
pressions. Social policy, thus, appears as a specific and substantial dimension of the poli-
tical and social-economic transformation in our societies and their incorporation in the
regional and global scenario.
44
T
oda política pública guarda una relación básica de consistencia con los diseños es-
tratégicos que orientan el ejercicio del poder político. El modo en que las políti-
cas son producidas y ejecutadas, sus objetivos específicos o sectoriales, los recur-
sos que se les destinan, siempre son referibles, directa o indirectamente, a esos diseños,
que adquieren expresión institucional, formal e informal, en el régimen político. En lo
que respecta a la política social, cuestiones centrales como los alcances y las limitaciones
de la asistencia y la seguridad social; el espacio institucional asignado a enfoques promo-
cionales o de empoderamiento de determinados actores; la asignación de recursos; y los
asuntos o temas que se incluyen o excluyen de las agendas respectivas remiten a conside-
raciones de tipo político, vale decir, a los modos y alcances de las intervenciones del poder
político en esos campos específicos, en función de metas y objetivos que usualmente se
articulan con fines de mayor proyección. El poder político no inventa esas concepciones
—aspecto en que el papel de los académicos, de los organismos multilaterales de crédito
y de una amplia variedad de organizaciones no gubernamentales es bien conocido— pero
la escogencia de unas en detrimento de otras, su resignificación a determinadas coyuntu-
ras y escenarios, se inscribe en una estrategia de poder político de determinados actores
en confrontación con las estrategias de poder de otros.
Esta dimensión propiamente política de la política social está presente en los enfo-
ques críticos al modo en que ella fue encarada a lo largo del siglo XX. Frente a una línea
de interpretación tributaria de las tesis durkheimianas que ven en la política social una
expresión de la solidaridad social —un reconocimiento de que los resultados de la acción
individual no son atribuibles únicamente a la responsabilidad de los individuos sino a la
estrecha interacción de estos entre sí en el marco de determinadas condiciones y restric-
ciones colectivas (Donzelot, 2007)—, una corriente de análisis que remite a la sociología
de Simmel puso el acento en el carácter defensivo o conservador del orden social existen-
te (Simmel, 1908). Más allá de sus objetivos específicos y de su eficacia para encarar pro-
blemas o dar respuesta a determinadas demandas, la política social es vista en esta pers-
pectiva (que admite un amplio arco de variantes) como un recurso para acotar y regular la
conflictividad social, y para dotar de mayor estabilidad a la fórmula política dominante.
Así considerada, la política social contribuye a la preservación del régimen político y, con
otros factores constantes, legitima ante el capital y los sectores medios la recaudación de
los recursos requeridos para financiarla, al tiempo que brinda a los sectores más vulnera-
bles una contraprestación por su observancia del contrato social. En consecuencia, el «te-
cho de legitimidad» de la política social está dado por la eficacia de los gobiernos en com-
patibilizar las demandas sociales con los requerimientos de acumulación de capital y con
el funcionamiento del mercado, en el marco de los parámetros sustantivos e instituciona-
les del régimen político.
La más lograda expresión político-institucional de este sistema de acuerdos, tensio-
nes y conflictos fue el «Estado de bienestar» de mediados del siglo pasado, con las aproxi-
maciones desarrollistas o nacional-populistas en algunos países de Latinoamérica. Los
factores que hicieron posibles su gestación, desempeño y crisis son conocidos y han sido
analizados por una amplia literatura especializada, que me releva de reiterarlos aquí (ver
Arias, 2012; Laguado Duca, 2011; Collier y Collier, 1991). Con otra orientación, otros sen-
45
46 Carlos M. Vilas
tido y alcances, también la política social del neoliberalismo obedeció a su articulación

al diseño macroeconómico y macropolítico de la que formó parte (Vilas, 1997). El énfa-
sis puesto por gran parte de la literatura en la instrumentalidad institucional de la que se
valió para alcanzar sus objetivos contribuyó a soslayar el análisis de estos y, en lo que más
interesa a este autor, su funcionalidad para aquel diseño.
La política social siempre está estrechamente asociada a los procesos y estrategias de
acumulación de capital y desarrollo económico, si no por otras razones, porque el proceso
económico y la política económica proveen directa e indirectamente los fondos demanda-
dos por ella. Sin embargo, reducir el asunto a su dimensión fiscal o financiera implica ad-
judicar a la relación un carácter de externalidad que hace poca justicia a su dinámica com-
plejidad. Las «otras razones» que inciden en la asociación entre ambas dimensiones de la
acción política y la gestión de gobierno tienen que ver con el hecho de que cualquier estrate-
gia, «modelo» o «proyecto» de acumulación y desarrollo es siempre una respuesta a algunas
cuestiones básicas —qué se produce, cómo se produce, quiénes y para quiénes lo hacen, qué
recursos se asignan por quiénes y a quiénes, cómo se distribuye el fruto del esfuerzo colec-
tivo—, que no son estrictamente económicas y, por lo tanto, no tienen respuestas exclusiva-
mente económicas o técnicas. De una parte, porque «lo social», como quiera que se defina,
es un elemento inherentemente constitutivo de lo económico, y porque las relaciones que se
establecen en el terreno económico configuran de modo significativo el mapa social: la des-
igual dotación de recursos, el entramado de relaciones de poder y de prestigio. Por otro la-
do, pero estrechamente ligado a lo anterior, porque la variedad de las respuestas que es posi-
ble ofrecer a esas cuestiones, derivada a su turno de la diversidad y antagonismo de intereses
y actores involucrados, requiere de la intervención del poder político para imprimir un sen-
tido de conducción y propósito común a esa pluralidad. En consecuencia, la política social
es política no solo o no tanto por el recorte temático que le es asignado, sino por su inscrip-
ción en una determinada estructura de dominación social y una particular configuración
del régimen político.
En la sección que sigue, se pasa revista a los aspectos centrales en las estrategias de po-
lítica social ejecutadas en nuestra región como parte de la reestructuración capitalista que
tuvo lugar desde fines de la década de 1970. A continuación se exploran los lineamientos
tentativos de un enfoque integral de la política social y en particular de su enfoque de la
pobreza, como superación del enfoque asistencialista/promocional predominante a lo
largo de todo el siglo XX. Esa integralidad se refiere fundamentalmente a la superación
de los programas de asistencia, promoción y seguridad social, por una estrategia de remo-
ción de los factores generadores de vulnerabilidad social. Vale decir, un enfoque de la po-
lítica social que va más allá de la integración de esos sectores de población al orden social
existente, en cuanto forma parte de las estrategias y políticas de transformación usual-
mente denominadas «posneoliberales» que, con diferentes énfasis, alcances y estilos, se es-
tán desarrollando en varios países de América del Sur. El artículo finaliza con unas breves
conclusiones, necesariamente tentativas dada la maleabilidad de los procesos en curso.
1. Qué nos dejó el neoliberalismo
Las transformaciones experimentadas en el patrón de acumulación de capital a partir de la

década de 1980 en Latinoamérica tuvieron como efecto cambios de equivalente magnitud
y proyecciones en el terreno de la política social. La fragmentación del mercado de traba-
jo; el crecimiento de los niveles de desempleo y subempleo; el deterioro de los ingresos de
Tema Central
los trabajadores; los procesos de desindustrialización y reprimarización de las economías;

y la apertura indiscriminada y asimétrica hacia los mercados externos alimentaron el cre-
cimiento de la magnitud de la pobreza y las desigualdades sociales. La política social pasó
de la promoción al asistencialismo y de la universalidad a la focalización, dirigidos sus es-
fuerzos fundamentalmente a la contención de los fenómenos más urgentes de pobreza y
desigualdad (Vilas, 2011: 53-68). El elemento gobernabilidad, siempre presente en la ópti-
ca de los gobiernos, adquirió notoria centralidad. Lo que estaba en juego no era la integra-
ción social o el bienestar, sino el peligro de que el deterioro social se tradujera —como a la
postre ocurriría al final de los noventa y a principios de este siglo en Venezuela, Argenti-
na, Ecuador y Bolivia— en mayor conflictividad social y crisis política. La concentración de
los recursos fiscales en el financiamiento del endeudamiento externo privó de recursos a la
política social, que se convirtió en parte de los experimentos de reforma del Estado finan-
ciados con mayor endeudamiento externo. Los organismos financieros que aportaban los
recursos fueron también los que muy frecuentemente diseñaron los programas y las estra-
tegias de política social.
En nombre de un federalismo fiscal de mercado, los instrumentos tradicionales de la
integración social a cargo del Estado —la escuela, los centros de prevención y atención en
salud— fueron derivados hacia las jurisdicciones subnacionales carentes de la experiencia
necesaria, y no estuvieron acompañados por la consiguiente transferencia de los recursos
pertinentes; esto permitió mejorar las cuentas fiscales que el gobierno central presentaba
a los organismos financieros multilaterales, pero tuvo un severo impacto en el ahonda-
miento de las desigualdades regionales y entre jurisdicciones subnacionales (provincias,
departamentos, municipios) (Vilas, 2003; Willis et al., 1999). La privatización de algunos
servicios de infraestructura —los ferrocarriles en el caso argentino— agravó el deterioro de
la integración nacional. A su turno, esto se sumó a la fragmentación del mercado de tra-
bajo y a la privatización de la seguridad social para introducir fracturas adicionales en el
tejido social.
La lucha contra la pobreza fue, por lo menos en términos retóricos, el objetivo central
de la política social de las décadas de 1980 y 1990. Su aspecto más notorio fue la enorme
cantidad de programas, planes, acciones y estrategias para combatirla, o al menos conte-
nerla, involucrando una masa importante de recursos financieros provenientes, básica-
mente, de las agencias multilaterales de crédito.
Por el modo en que se llevó a cabo, la focalización en la pobreza dejó de lado su arti-
culación con el mundo de los no pobres: vale decir, la atención a los procesos de transferen-
cia de ingresos desde aquellos a estos. Transferencias que, por lo menos en las décadas de
1980 y 1990, incrementaron de manera sostenida el número de pobres como «daño cola-
teral» del ajuste estructural y la reforma del Estado. La pobreza fue enfocada como una si-
tuación que podía ser encarada en sí misma y no como el resultado de un proceso social
conflictivo de apropiación y reasignación de ingresos, que genera empobrecimiento tanto
como enriquecimiento, proceso en el cual intervienen tanto los actores del mercado co-
mo los de la política. En consecuencia, la política social focalizó sus acciones en los indivi-
duos y las familias que vivían los síntomas de la pobreza más que en el proceso de empo-
brecimiento, es decir, el conjunto de factores conducentes a esos efectos.
En una adaptación ad hoc a la tesis de Kuznets sobre el crecimiento de las desigualda-
des sociales en los momentos iniciales del crecimiento económico, la pobreza fue enten-
dida como un fenómeno de desencaje individual o grupal, friccional y, por lo tanto, tran-
sitorio, respecto de las transformaciones estructurales que estaban en curso. Se pensaba
Estado & comunes

48 Carlos M. Vilas
que, superado ese momento, las intervenciones de política carecerían de sentido y el mer-
cado y la racionalidad de sus actores volverían a fluir por el adecuado cauce. La política so-
cial adquirió en consecuencia una marcada fisonomía asistencial, encaminada a ayudar a
los afectados a salir del pozo del desempleo y la pérdida de ingresos al que los ajustes los
sumergían. De ahí, por ejemplo, el carácter cortoplacista de los Fondos de Inversión So-
cial (FIS), o de Emergencia Social (FES) típicos de la época. La dimensión promocional
que desde la década de 1960 caracterizaba a la política social (por ejemplo, los programas
de desarrollo de la comunidad, la expansión de la cobertura de los servicios de infraes-
tructura, y otros) desapareció de la política social; en adelante serían los propios intere-
sados quienes deberían hacerse cargo de esa cuestión a partir de las condiciones fijadas
por el mercado. Desde una perspectiva fiscal, la focalización fue una respuesta adaptati-
va a la prioridad asignada al gasto público dirigido al pago de los intereses de la deuda ex-
terna; de ahí también su dependencia del financiamiento aportado por las agencias mul-
tilaterales de crédito, las cuales también se encargaron, en lo fundamental, del diseño de
la política.
Además de su acoplamiento a la estrategia de acumulación de capital por la vía de la
valorización financiera, existió en esta estrategia de política social la evidente finalidad de
dotar de un mínimo de gobernabilidad al esquema político-institucional producto de los
nuevos acomodos de poder entre actores sociales y económicos. Se temió que el cambio
abrupto en las condiciones de vida de amplios sectores de la población pudiera detonar
situaciones de conflictividad —como a la postre habría de ocurrir—. Los programas y las
acciones de emergencia fueron encarados asimismo como ingredientes de una estrategia
de contención político-institucional y de fortalecimiento de la legitimidad de gobiernos
carentes de suficiente sustento electoral, o cuyo sustento podía debilitarse a causa de las
medidas emprendidas. Programas complejos como el Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol), de la presidencia de Carlos Salinas de Gortari en México, o el Fondo de Coo-
peración para el Desarrollo Social (Foncodes), iniciado por la presidencia de Alberto Fu-
jimori en Perú, fueron particularmente exitosos en este aspecto, y contrastan con lo que
fue la tónica general en el resto de la región. Existe amplio consenso en reconocer que es-
te diseño de la política social no contribuyó a resolver los factores estructurales o institu-
cionales que habían contribuido a la generación de la nueva y explosiva cuestión social —
ni estaba encaminado hacia tal fin—, pero muchos de sus programas mostraron eficacia
en su función asistencialista, en experiencias locales y respecto de factores coyunturales.1
Un punto que considero importante relevar en esta estrategia es el involucramien-
to, en la implementación de esos programas sociales, de una amplia variedad de organi-
zaciones sociales, muchas de ellas creadas a tales efectos. Hubo aquí un contraste marca-
do respecto de la estrategia desarrollista o populista anterior, donde el Estado diseñaba
y también ejecutaba la política aun en sus dimensiones operativas, aportaba los recur-
sos, remuneraba a los factores, etc. La sociedad civil (que en aquella época era denomina-
da simplemente «sociedad») era la beneficiaria de un esquema en que el Estado era el gran
proveedor; la participación de organizaciones no gubernamentales (cooperativas, sindica-
tos, iglesias) fue marginal en la mayoría de los casos.
En el esquema que se está comentando, el involucramiento activo de organizaciones
sociales obedeció a variados motivos. Ante todo, llenar siquiera parcialmente el vacío de-
jado por la retracción del rol proveedor de las agencias estatales; en este aspecto, las or-
ganizaciones fueron abastecedoras de la mano de obra demandada para llevar adelante
1 Ver la colección de estudios de caso compilada en Vilas (1995).
Tema Central
pequeñas obras locales, prestación de algunos servicios comunitarios de emergencia, dis-

tribución de complementos alimentarios, campañas de vacunación, y similares, todo lo
cual representó una significativa reducción de costos financieros y fiscales. Por sus pro-
pias características, la participación directa se llevó a cabo sobre todo en niveles locales, y
eso fue presentado como un ejemplo de descentralización y democratización de las accio-
nes respectivas, por oposición al verticalismo del esquema precedente y a su concepción
pasiva de la ciudadanía social. Fue sin embargo una ciudadanía empobrecida en su efica-
cia, en cuanto se limitó básicamente a los aspectos operativos de los programas que eran
«bajados» desde las instancias gubernamentales o los organismos multilaterales de crédi-
to. El redescubrimiento descontextualizado de la tesis de la ciudadanía social de Marshall
permitió dotar de cierta respetabilidad teórica a un enfoque de política que respondía a
intereses mucho más prácticos.2
Ello no obstante, el recurso a las energías laborales de la población afectada tuvo un
efecto de potenciación de sus propias capacidades. Por necesidad más que por virtud, la
gente ganó experiencia organizativa y de gestión de recursos, y desarrolló aptitudes de li-
derazgo; comprobaron las ventajas de trabajar juntos y se potenciaron las redes de soli-
daridad. Muchas de las organizaciones que habrían de desplegar gran beligerancia en los
conflictos y confrontaciones de fines de la década de 1990 y principios de la siguiente tie-
nen su origen en esas experiencias de acción comunitaria. El «capital social» así acumula-
do probaría ser de extraordinaria utilidad para un enfoque promocional, y no meramen-
te asistencialista o paliativo de la política social.
Con todo, los resultados de esta estrategia son conocidos. Al dejar de lado los factores
estructurales e institucionales que se encontraban en la base de los problemas que se pre-
tendía resolver —por el enfoque fiscalista y macroeconómico que la presidió—, se condenó
a la ineficacia aun en las modestas metas que se propuso. Los fracasos en el combate a la
pobreza y en el ataque a los aspectos más evidentes y preocupantes de la desigualdad so-
cial —cuestión que, debe decirse, ingresó muy tardíamente a la agenda de los reformado-
res neoliberales— son notorios (ver BID, 1999; De Ferranti et al., 2004; World Bank, 2006).
La población en condiciones de pobreza creció a lo largo de la década de 1980 y, aunque
con ritmo menor, en la de 1990, a pesar de la relativa recuperación del crecimiento eco-
nómico en los años iniciales de esta; circunstancia que cuestiona la afirmación del «derra-
me» y llama la atención respecto del papel fundamental que cabe a las políticas públicas
para que tal cosa ocurra. En consecuencia, también se agudizó la desigualdad social, en
la medida en que los frutos del crecimiento se concentraron en los grupos de más alto in-
greso individual y familiar.
Todos estos indicadores se agravaron con el estallido de las crisis de fines de los no-
venta y principios de la década siguiente. El descalabro económico repercutió ante todo
en los sectores que más habían sentido el impacto social regresivo del esquema que ahora
se venía abajo, demostrando la vulnerabilidad y la superficialidad de la estrategia de po-
lítica social complementaria de ese esquema. Quienes debieron pagar el pato de la fiesta
neoliberal también tuvieron que hacerse cargo de los costos de la debacle.
El asistencialismo y la focalización permitieron hacer frente con desiguales resulta-
dos a una coyuntura crítica tanto social como política, al mismo tiempo que arriesgaban
a anclar a sus destinatarios en la precariedad. Por sus propias características, los progra-
2 Las críticas a la teoría de Marshall desde la perspectiva latinoamericana, o mejor dicho a los intentos de tras-
poner sin mediaciones histórico-estructurales esa teoría a sociedades con otro tipo de desarrollo capitalista
y estatal, son muchas y convincentes: ver en particular Franco (1993, 1997); y Holston (2008).
Estado & comunes

50 Carlos M. Vilas
mas de emergencia no generan empleo medianamente estable o remunerador —cuestión

que depende de otro tipo de factores—, ni distribuyen recursos suficientes para sacar a la
gente de la pobreza o reducir las brechas sociales. Además, la prolongación de estos pro-
gramas en el tiempo «fija» a sus receptores en la dependencia al asistencialismo y favore-
ce el desarrollo de prácticas de clientelismo —sin perjuicio del discurso acerca de la ciuda-
danía social (Vilas, 2011: 155)—.
2. ¿Un nuevo paradigma?
La reorientación del desempeño del Estado como efecto de las crisis económicas, sociales
y políticas de fines del siglo pasado e inicios del presente en países como Argentina, Bo-
livia, Ecuador, Venezuela, y de alguna manera también en Uruguay; el surgimiento o la
reactivación de actores sociales que asumieron un protagonismo que contrasta con su an-
terior marginación o subalternidad; y, como consecuencia de esto, las transformaciones
experimentadas en la organización institucional y en la configuración política de los Esta-
dos, permiten discernir el desarrollo de nuevos paradigmas de producción e implementa-
ción de políticas públicas en general, y de política social específicamente, de acuerdo a los
nuevos objetivos e intereses que, producto de aquellos factores, orientan las modalidades
en curso de articulación Estado/sociedad.
Algunos análisis producidos a partir de esas transformaciones ponen énfasis en las
herramientas de la política social a las que ahora se recurre —la cantidad y variedad de
programas de transferencias condicionadas de ingreso, la sustitución de la focalización
por la selectividad, el regreso de los subsidios, el retroceso del recurso a los fondos de
inversión social, etc. (Sojo, 2007; Barrientos, 2012; Midaglia, 2012)—. Sin perjuicio de la
utilidad y el interés académico de estos aportes, se pierde en ellos la vinculación del des-
pliegue de nuevos instrumentos con las transformaciones señaladas en el párrafo ante-
rior. En consecuencia, se presenta como una cuestión fundamentalmente técnica lo que
es, ante todo, un asunto de política. Ahora bien, cambiando los objetivos de la políti-
ca, es muy dificil que no cambien muchas de las herramientas en uso. Tanto más cuan-
to que los problemas que deben enfrentarse hoy son de mayor magnitud y complejidad
que los del pasado reciente —entre otras razones, por efecto de las políticas ejecutadas
en ese pasado reciente—. En resumen: nuevos sistemas de poder institucionalizados en
nuevas configuraciones estatales implican otros objetivos y, en consecuencia, otras po-
líticas y otras herramientas.
En esta perspectiva, la política social del «posneoliberalismo» se presenta con dos ras-
gos fundamentales. El primero de ellos se refiere a sus proyecciones o alcances: una polí-
tica social que va más allá del combate a la pobreza, en particular más allá del combate a
la pobreza extrema. El segundo se relaciona con la complejidad de la política social: su in-
tegralidad, vale decir, encarar las causas del empobrecimiento y la vulnerabilidad social, y
no solamente sus manifestaciones.
2.1. Ir más allá de la lucha contra la pobreza parte de comprender que —sin desconocer los
efectos de las políticas neoliberales y de las crisis a las que ellas contribuyeron— las víctimas
no se ubican exclusivamente en el mundo de la pobreza, al tiempo que se registran bolso-
nes de pobreza por ingresos y trayectorias de empobrecimiento dentro de los sectores o cla-
ses medias. Los impactos nocivos de las políticas neoliberales y las crisis se explicitaron, cier-
Tema Central
tamente, en un aumento fuerte de la población en condiciones de indigencia y de pobreza;

pero también en la precarización de amplios segmentos de las clases medias (Franco et al.,
2011; Choque et al., 2011; Arroyo, 2009; Kessler y Di Virgilio, 2008; Solimano, 2005). Si, en
lo que le toca, la política social asume un perfil claramente resarcitorio, en lo que respecta
a estos sectores empobrecidos adquiere una impronta claramente promocional que poco o
nada tiene que ver con los dispositivos asistenciales tradicionales.
En los escenarios generados por las crisis del neoliberalismo, las fronteras entre la po-
breza y la precarización de fracciones de las clases medias se diluyen, pero ello no significa
que la variedad de situaciones pueda ser encarada con eficacia con una única batería de ac-
ciones de política, precisamente a causa de la diversidad de las problemáticas. Una es, cla-
ramente, la de la llamada pobreza estructural, derivada de la carencia de servicios básicos,
sin vinculación o con vinculación deficiente al sistema educativo, con dificultades serias
para ingresar en el mercado de trabajo, precariedad habitacional. Muchos de estos pobres
estructurales, especialmente pero no exclusivamente en las áreas rurales, corresponden a
grupos étnicos considerados originarios; en las áreas urbanas, una parte considerable es
producto de las crisis de fines del siglo pasado y principios del actual.
Las políticas asistenciales tienen un amplio campo de acción en este sector, pero no
son suficientes. La reducción de la pobreza estructural demanda una decidida interven-
ción pública a través de la provisión de servicios, el diseño de programas especiales de edu-
cación y formación laboral, la oferta de oportunidades de empleo de acuerdo a las capa-
cidades individuales, la titulación de tierras, los programas de saneamiento ambiental.
Programas de transferencia condicionada de ingresos como la Asignación Universal por
Hijo (y su extensión a embarazadas) en Argentina, la Bolsa Escuela/Bolsa Familia en Bra-
sil, o el Plan Nacional de Emergencia Social (Panes) de Uruguay, dirigidos a este grupo de
población, cumplen una múltiple función: transfieren ingresos al tiempo que condicio-
nan el cumplimiento, por las familias, de determinados requisitos referidos a la infancia:
escolaridad y salud principalmente. En esta medida, apuntan a cortar los mecanismos de
transferencia intergeneracional de la pobreza.
Dentro de este grupo de pobreza estructural se destaca la situación de los jóvenes que
no estudian ni trabajan. Carecen de la cultura del trabajo y de la disciplina básica que de-
riva de la obligación de cumplir horarios (de trabajo, de las instituciones educativas). Una
proporción importante de este grupo está formada por la segunda generación de pobres
estructurales urbanos. La precariedad de los ingresos, el hacinamiento habitacional y la
tugurización colocan a estos jóvenes en situaciones de riesgo social, agravado por los pre-
juicios sociales respecto de la pobreza, y al mismo tiempo por la generalizada difusión pu-
blicitaria de los consumos sofisticados. Este panorama se acentúa en el caso de las muje-
res, a causa de las desigualdades de género.
Otra es la situación de los sectores precarizados de las bajas clases medias urbanas, fun-
damentalmente los individuos y grupos denominados informales, autoempleados o cuen-
tapropistas. Se trata de personas que tienen un empleo y generan un ingreso que se encuen-
tra por encima de la línea de pobreza, pero que es inestable y, en todo caso, insuficiente para
cubrir las necesidades del hogar o la sustentabilidad de la actividad económica. Por su pro-
pia informalidad, carecen de seguridad social y no son sujetos de crédito, lo que limita sus
perspectivas de progreso, de adaptarse a la dinámica de los mercados en que operan, de me-
jorar su dotación de recursos, de aumentar y dotar de mayor estabilidad a sus ingresos. Co-
mo destaca Arroyo, son «los grandes olvidados» de la política social focalizada del neolibe-
ralismo (Arroyo, 2007: 100ss). No califican para las transferencias condicionadas de ingreso
Estado & comunes

52 Carlos M. Vilas
—ni estas son eficaces para atacar sus problemas— u otros tipos de subsidios. Requieren en
cambio acceso a líneas de crédito para la ampliación de sus giros o la modernización de sus
talleres y pequeñas empresas, formación y capacitación técnica, asistencia en materia de
mercadeo.
Pobreza estructural, precarización y marginación juvenil son fenómenos predomi-
nantemente urbanos; integran la problemática que plantean las grandes ciudades y le dan
mayor complejidad: desorganización, fragmentación espacial, contaminación ambiental
y auditiva, hacinamiento. En este nivel, la política social se entrecruza con la política de
desarrollo urbano. La diversidad de situaciones hace imposible su tratamiento median-
te la universalidad de la oferta de acciones o la simple asistencia social, incluso si está do-
tada de mayores recursos. La masividad de los afectados hace ineficaz la focalización o
la convierte en complementaria de enfoques más abarcativos. En consecuencia, la políti-
ca social que pretende ir más allá de la lucha contra la pobreza, e incluso la que aspira a
ser efectiva en esa lucha, debe recurrir inevitablemente a una sectorialización diferencia-
da asentada en un diagnóstico confiable y permanentemente actualizado de esa diversi-
dad de situaciones.
2.2. Lejos de limitarse a la asistencia y a paliar los síntomas del deterioro social, una políti-
ca social integral apunta a superar o minimizar las causas generadoras de la problemática;
se dirige a remover los factores y a revertir los procesos de empobrecimiento y precarización,
que suelen ser muy variados y que, al contrario de la concepción neoliberal, no dependen
sustancialmente de las malas decisiones de los afectados. En estos escenarios, las transferen-
cias de ingresos han probado tener un alto impacto inicial al poner dinero en el bolsillo de
los hogares; contribuyen a resolver o manejar las situaciones de pobreza por ingresos pero
son poco eficaces en el enfrentamiento a los factores ambientales (falta de infraestructura,
hacinamiento habitacional, precariedad laboral...). De ahí que deban ser complementadas
con visiones de más largo plazo que apunten precisamente a esos factores.
Una política social integral se asienta sobre dos premisas básicas: la necesidad de re-
pensar las causas (estructurales, institucionales, culturales) y la naturaleza (coyuntural,
estructural) de la problemática social; y de explicitar la interdependencia, señalada al ini-
cio de esta exposición, entre la política social y el régimen político. La primera cuestión
se relaciona con los enfoques teóricos y metodológicos de interpretación de los fenóme-
nos sociales, y por lo tanto con la gravitación que ciertas teorías alcanzaron en las déca-
das de 1980 y 1990, y su capacidad de encarnar en acciones e instrumentos de política pú-
blica. La diferencia entre un enfoque de pobreza y otro de empobrecimiento ilustra acerca
de los distintos alcances, teóricos y prácticos, de una y otra concepción. El primero fija la
atención y los recursos en un momento puntual; el segundo discierne un proceso y ha-
bilita un tratamiento más amplio del asunto. Enfocar la pobreza como efecto de un pro-
ceso de empobrecimiento lleva, de una u otra manera, a reconocer en la pobreza el efec-
to de determinadas configuraciones institucionales y estructurales, de la implementación
de una variedad de políticas y en particular de una estructura de poder político que se ex-
presa a través del Estado y de esas políticas: transferencias de ingresos entre clases y otros
agrupamientos sociales, entre regiones y países. Este reconocimiento plantea como coro-
lario que un enfrentamiento eficaz de la pobreza implica aceptar que los problemas socia-
les son mucho más que sociales —en el sentido convencional del término— y, sobre todo
y más en general, que el origen de muchos de esos problemas generalmente no está donde
los problemas se manifiestan.
Tema Central
Y esto nos conduce a la segunda cuestión: la estrecha y dinámica vinculación de la polí-

tica social con otros campos de producción e implementación de políticas públicas —la po-
lítica económica, el régimen tributario, el mercado de trabajo, las estrategias de acumula-
ción y desarrollo— y en especial con el Estado en tanto estructura de dominación política y
cooperación social, y no solamente como sistema o red de aparatos de gestión (Vilas, 2007).
Esto resulta particularmente relevante en los escenarios «posneoliberales», por la activación
protagónica de un amplio arco de actores que movilizan identidades y demandas de reco-
nocimiento de derechos en respuesta a necesidades. «Lo social» reclama, en estas condicio-
nes, cambios y reorientaciones en «lo económico», «lo tributario», «lo laboral»; implica nue-
vos enfoques en cuestiones como la relación con la naturaleza, las articulaciones externas de
nuestras sociedades, las relaciones de poder entre actores.
Las políticas sectoriales —la política social como cualquier otra— están obligadas a
conjugar sus respectivas especificidades con su inscripción en un enfoque sistémico, his-
tórico-estructural, o comoquiera denominárselo, que las ubique en función de un diseño
macro que siempre revela una configuración de poder entre actores. Tanto más un enfo-
que integral de la política social que, por propia definición, se fija como objetivo revertir
determinadas configuraciones fenomenológicas de lo social metiendo mano en los facto-
res que las generan.
3. Conclusiones
Las características enunciadas de lo que en este texto se denomina enfoque integral de

la política social lo inscriben en procesos de transformaciones socioeconómicas y políti-
cas de cierta profundidad. Desde una perspectiva política, toda configuración social pue-
de ser interpretada como el producto de cierta estructura de poder; la argumentación
planteada en las secciones precedentes permite afirmar, al menos como hipótesis, que los
avances en este campo particular de las políticas públicas encuentran su condición de po-
sibilidad en los cambios políticos, macroeconómicos y en las articulaciones regionales e
internacionales que desde inicios del siglo en curso se vienen desenvolviendo en varios
países sudamericanos.
Hablar de nuevos paradigmas de la política social puede parecer excesivo en cuanto un
paradigma, o modelo de acuerdo a otra terminología, implica siempre una sistematización
de variables, funciones, significados y valoraciones; un cierto asentamiento de las prácticas
y recursos que los dota de previsibilidad. En cambio, el panorama que nos brinda la políti-
ca social —y, más en general, las políticas públicas de esta parte del continente— es uno de
búsquedas, acomodamientos, innovaciones y resignificaciones en contextos de relativamen-
te alta conflictividad. Las políticas, y el conjunto de las acciones del Estado, se desenvuelven
en un marco de mucha conflictividad.
Paradigmática o no, una política social integral puede ser interpretada como una di-
mensión de democratización profunda de nuestras sociedades, una democratización en
la que el principio básico del gobierno de las mayorías encuentra correlato y significación
efectiva en las prácticas sociales, el acceso a recursos, y el ejercicio del poder a partir de cri-
terios superiores de justicia y bienestar colectivo.
Estado & comunes

54 Carlos M. Vilas
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Estado & comunes

Para reformar la reforma
social neoliberal
(que ha fracasado) y fundar un auténtico
Estado de Bienestar en México
Julio Boltvinik
Doctor en ciencias sociales, profesor-investigador de El

Colegio de México. Ha publicado numerosos libros, artículos
y capítulos de libro, la mayoría sobre pobreza y política social.
Desde 1995 publica semanalmente en el diario mexicano La
Jornada la columna Economía Moral. Fue Diputado Federal
por el Partido de la Revolución Democrática.
Correo: julio.boltvinik@gmail.com
Resumen
El artículo describe la reforma social neoliberal en México; valora su impacto en el bienes-

tar de la población (en particular, el impacto en la pobreza del Programa Progresa-Opor-
tunidades) y concluye que la reforma ha sido un fracaso; enuncia los rasgos generales del
modelo social alternativo que se viene configurando en el Distrito Federal (DF) y su con-
traste con el federal; y propone una reforma de la reforma para hacer del Estado mexica
no un auténtico Estado de Bienestar. A lo largo del trabajo se explicitan los principios de
política social, se analizan y discuten. La perspectiva adoptada es la imperiosa necesidad
de transformar a fondo el capitalismo (hacia un poscapitalismo que habría que llamar
socialismo) y hacerlo de tal modo que no genere rupturas violentas ni nuevas formas au-
toritarias. El principio de subsidiariedad del Estado, central para el neoliberalismo (Ha-
yek, Friedman) que estipula que el Estado solo debe intervenir para apoyar a los pobres
extremos (aparte de proveer bienes públicos) se basa en el principio de la mano invisible,
según el cual el mercado permite un funcionamiento económico óptimo y maximiza el
bienestar. En México su adopción ha llevado a remplazar los subsidios generalizados a sa-
tisfactores básicos por transferencias monetarias focalizadas y condicionadas (TMFC) a
los pobres extremos (creando mercados para la asistencia a la escuela, la clínica y las char
las de salud: el gobierno le paga a los pobres para que asistan). Las TMFC se elevaron a
la condición de modelo social único focalizador. Las reformas neoliberales (basadas en
los principios enunciados) y la desvalorización de la fuerza de trabajo, producen pobre-
za que las TMFC no compensan. En el DF se esboza, en contraste, un modelo social cen-
trado en el enfoque de derechos, universalista y que lucha contra la desigualdad. No obs-
tante, el análisis muestra que en el DF no se ha logrado convertir a todos los habitantes
en la población objetivo de la política social y que esta solo está conformada por los gru-
pos sociales vulnerables que, como los pobres extremos, son pobres merecedores. Se anali-
zan comparativamente ocho rubros entre ambos gobiernos. Se presentan evidencias em
píricas que muestran: 1) los enormes errores de focalización del Oportunidades y 2) el
mayor efecto en la disminución de la pobreza de las transferencias monetarias (o cuasi
monetarias) de carácter universal e incondicional (TMUI) que las TMFC. Se postula el flo-
recimiento humano (la vida plena) de todas y todos como objetivo central de la creación
de un Estado de bienestar amplio, como parte del proyecto de nación, y como objetivos
derivados de la regulación democrática de los mercados, la desmercantilización (de bienes
y servicios básicos, de la fuerza de trabajo y de la vida) y la des-enajenación.
59
Abstract
The article describes the neoliberal social reform in Mexico and evaluates its impact in
the population’s welfare (particularly the impact of the program Progresa-Oportunida-
des on poverty) and concludes that the reform has been a failure. It lists the general fea-
tures of the alternative social model that is being established in the Federal District (FD)
and its contrast with policy at the federal level, and proposes a reform to the reform in or-
der to turn the Mexican State into a real Welfare State. The work analyzes and discusses
the principles of social policies. The adopted perspective is the urgent need to deeply
transform capitalism (towards post-capitalism, which should be called socialism) in such
a way that no violent rupture or new authoritarian forms are created. The principle of Sta-
te subsidiarity, which is central to neoliberalism (Hayek, Friedman) establishes that the
State, besides providing public goods, must only intervene to support the extremely poor.
It is based on the principle of the invisible hand, according to which the market allows
an optimal economic performance and maximizes welfare. Its implementation in Mexi-
co has assisted in replacing generalized subsidies to the satisfiers of basic needs with fo-
calized conditioned cash transfers (FCCT) for the extremely poor (by creating markets to
assist school, clinics, and health lectures: the government pays the poor to attend). The
FCCT were converted into the single focalizing social model. The neoliberal reform ba-
sed on the aforementioned principles and labor devaluation cause poverty, which is not
compensated by the FCCT. By contrast, a social model focused on the universal approach
on rights against inequality is being outlined in the FD. Notwithstanding the analysis
shows that not all the inhabitants of the FD have been turned into the social policy’s tar-
get population and it is only composed by vulnerable social groups who, as the extremely
poor, are considered the deserving poor. Eight items are comparatively analyzed between
both governments. Empirical evidence shows: 1) the huge errors in focalizing Oportuni-
dades, and 2) the better effects on poverty reduction with UUCT than with FCCT. Every
person’s human flourishing (rich life) is proposed as the central objective of the creation
of the Broad Welfare State, as part of the National Project, and the objectives of the demo-
cratic regulation of markets, decommodification (of goods and services, labor force and
life) and the abolition of alienation.
60
E
l presente trabajo está estructurado en cuatro apartados: 1) La descripción general
de la reforma social neoliberal en México. 2) Una valoración de su fracaso que se
apoya en evidencias sobre la evolución del empleo, los salarios, la seguridad social
y la pobreza; así como en diversas evaluaciones del Programa Progresa-Oportunidades. 3)
El enunciado de los rasgos generales del modelo social alternativo que se viene configu-
rando en el Distrito Federal y su contraste con el federal, lo cual también se apoya en la
evidencia sobre el impacto en la pobreza de ambos modelos. 4) Una propuesta de reforma
de la reforma, expresada en sus grandes trazos, para hacer del Estado mexicano un autén-
tico Estado de Bienestar. A todo lo largo del trabajo se explicitan los principios de política
social cuando no lo están y, cuando lo están, se analizan y discuten. La perspectiva adop-
tada en el artículo es la imperiosa necesidad de transformar a fondo el capitalismo (hacia
un poscapitalismo que habría que llamar socialismo) y hacerlo de tal modo que no gene-
re rupturas violentas ni nuevas formas autoritarias.
1. La reforma social neoliberal
Si bien la reforma neoliberal en lo económico comenzó en 1983 con el gobierno de Miguel

de la Madrid (1982-1988), la reforma neoliberal en lo social es posterior, de los años 90. To-
davía durante el gobierno de Salinas (1988-1994) se puede considerar que la reforma neo-
liberal no se manifiesta con fuerza en el terreno social, lo que explicaría que Santiago Levy
ubique lo realizado en el gobierno de Zedillo (1994-2000), siendo él subsecretario de egre-
sos y líder en materia social, como «un alejamiento radical del statu quo» (Levy, 2006: 15).
La creación de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedeso) es el paso neoliberal más im-
portante en materia social del gobierno de Salinas. Es una medida que solo a la distancia
se puede ubicar como neoliberal, porque tal creación supone la concepción de que la po-
breza es un problema de corte sectorial que puede abordarse por una secretaría, iniciando
la separación de lo económico y lo social que se irá haciendo cada vez más marcada y que
de alguna manera habría empezado desde De la Madrid. Supone quitarle a todas las se-
cretarías cuya materia es económica, global o sectorial, la facultad de perseguir objetivos
de bienestar, que quedan concentrados en las secretarías sociales y, sobre todo, en Sedeso.
Además, la creación de la Sedeso supone una concepción de lo social centrada en la lucha
contra la pobreza. La política social se empieza a reducir, hasta donde les fue posible lle-
gar, a la atención a pobres. Comienza a circular la idea de que toda acción de política so-
cial que no llega exclusivamente a los pobres extremos es regresiva. En estos hechos se ex-
presa lo que se conoce como el «principio de la subsidiariedad del Estado», que estipula
que este solo debe intervenir para apoyar a los pobres extremos, quienes, por el hambre y
otras carencias extremas que padecen, no están en condiciones de aprovechar las oportu-
nidades existentes (se puede decir que no tienen energía para formar la fila para solicitar
empleo); por lo cual para ellos no existe la igualdad de oportunidades que, junto con la li-
bertad son los valores supremos del pensamiento de Friedrich Hayek, padre fundador del
neoliberalismo. Este pensamiento está asociado a una creencia que se maneja como si fue-
ra principio, el «principio de la mano invisible»: el mercado posibilita un funcionamien-
to óptimo de la economía que permite el bienestar de (casi) todos. Por ello tiene sentido
61
62 Julio Boltvinik
la separación tajante (en el aparato del Estado) entre lo económico y lo social: los minis-
terios de lo económico deben cuidar únicamente que no haya barreras al libre funciona-
miento de las fuerzas del mercado, mientras los ministerios de lo social deben subsidiar
solo a los pobres extremos. A los demás deben entregarse los servicios prestados por el Es-
tado a precios de mercado y no se les debe otorgar transferencias monetarias.
La firma del Tratado de Libre Comercio de Norte América (TLCAN); la autonomía
del Banco de México y la reducción de su misión a controlar la inflación; y la reforma del
artículo 27 constitucional con el que se da fin a la reforma agraria y se convierten las par-
celas ejidales individuales en mercancías (es decir, se permite su venta), son las reformas
más significativas en lo económico durante el gobierno de Salinas, reflejan la adopción del
Consenso de Washington en su conjunto, y todas ellas tendrán enormes impactos en lo
social. El TLCAN, firmado entre un país del tercer mundo y dos del primero, se firma co-
mo si las partes fuesen iguales, sin cláusulas para proteger al socio débil. Se adopta en él
la libre movilidad de mercancías y capitales pero no se tocan las fuertes barreras migrato-
rias a la libre movilidad del trabajo. Las tres reformas atan de manos cada vez más al go-
bierno de México. Pocas veces en la historia de México tuvo lugar una cesión de autono-
mía y soberanía como la ocurrida durante esos años.
Durante el gobierno de Zedillo se acelera al reforma social neoliberal. Se lleva a cabo, en
primer lugar, la reforma del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) haciendo una co-
pia casi idéntica a la reforma de la seguridad social llevada a cabo por la dictadura chilena
que se habría de reproducir en muchos países de América Latina. La reforma elimina la soli-
daridad intergeneracional de la seguridad social al introducir las capitalizaciones individua-
les en reemplazo del sistema de reparto, y entrega los fondos de los trabajadores a empresas
privadas que se apropian de una parte significativa de los intereses percibidos por los aho-
rros ahora individualizados. Estas reformas desprotegen a los trabajadores y no toman en
cuenta el permanente tránsito de lo formal a lo informal en la vida laboral de muchas per-
sonas. Particularmente desprotegidas quedan las mujeres, que suelen abandonar la activi-
dad económica remunerada por la maternidad y las tareas del hogar durante muchos años
y que, por tanto, no suelen acumular el tiempo requerido de cotización para alcanzar una
jubilación mínimamente adecuada. La reforma no resolvió el financiamiento de la inversión
hospitalaria que está en el aire, habiéndose rechazado la propuesta de Ricardo García Sainz
(quien había sido director del IMSS) de invertir los fondos de pensiones en infraestructura
de salud que se rentaría al seguro de salud. La renta percibida se acumularía en el fondo de
pensiones y sería una parte importante de su rendimiento. Durante el gobierno de Zedillo
se acelera el proceso de contención del crecimiento del IMSS iniciado durante el de Salinas.
El contexto del TLCAN y la globalización explicaría que se repitieran viejas ideas de los eco-
nomistas neoclásicos (que la tecnocracia que tomó el poder en 1982 repetía constantemen-
te): que los pagos patronales de seguridad social y del Infonavit (fondo de la vivienda) cons-
tituyen un fuerte desincentivo a la inversión y la contratación de mano de obra. Creyente
de la economía ortodoxa, la tecnocracia gobernante, presionada por la globalización, dismi-
nuyó la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y toleró formas de subcon-
tratación (y otras) que llevaron a la evasión del IMSS, cuya cobertura dejó de crecer, como
veremos. La reforma expresa una ideología anticolectivista y pro mercado, que convierte la
seguridad social en seguridad individual mediante mecanismos de ahorro individual forzo-
so. Podríamos decir que la seguridad social se rige bajo el principio del ahorro individual: ca-
da pensión será una función del ahorro acumulado en la vida laboral del sujeto. Es un prin-
cipio anticolectivista y antisolidario.
En segundo lugar, en dicho gobierno se eliminan todos los subsidios generalizados
que quedaban (el último en eliminarse fue el subsidio a la tortilla) y se sustituyen por
Tema Central
Para reformar la reforma social neoliberal 63
transferencias en efectivo dirigidas solo a los pobres extremos del medio rural a través del
Progresa. Es la aplicación cabal del principio de subsidiariedad. Será hasta el gobierno de
Fox que este programa se extenderá al medio urbano. Se mantienen, sin embargo, algu-
nos programas que venían de muy atrás como los desayunos escolares, Liconsa y Diconsa,
aunque en algunos casos se empiezan a focalizar a la pobreza extrema. Se elimina Cona-
supo (Compañía Nacional de Subsistencias Populares) privatizándose la comercialización
de productos del campo (que queda en manos de transnacionales), a la que se subsidia y
se transforma radicalmente (desde la entrada en vigor del TLCAN en 1994) el sistema de
subsidios a la agricultura al implantarse el Procampo. El Estado abandona las políticas de
fomento sectorial, notablemente la agropecuaria y la industrial. Se desmantela lo que Far-
shad Araghi ha llamado el «Estado de bienestar agrario», lo que ocurrió en casi todo el
Tercer Mundo (Araghi, 2012). La mejor política industrial, sentenció Serra Puche, secre-
tario de Economía de Salinas, es no tener ninguna política industrial. El daño directo a la
población urbana por estas transformaciones resultó enorme: quedaron abandonados en
los años posteriores a la crisis de 1994-95, justo cuando más lo necesitaban.
En tercer lugar, una parte importante del gasto social se descentraliza a estados y mu-
nicipios, excluyendo en muchos casos al Distrito Federal (DF), que desde 1997 está go-
bernado por la izquierda. Esto se institucionalizó a través del Capítulo V de la Ley de
Coordinación Fiscal, que crea las aportaciones federales que vienen a complementar las
participaciones federales.1 Estas aportaciones están estructuradas en fondos temáticos.
En los fondos más significativos, Educación y Salud, las entidades federativas se convier-
ten en meros operadores de las escuelas y clínicas, pero las políticas las define la federa-
ción. En el Fais (Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social), el grueso del cual
va a municipios, estos tienen casi libertad total para ejercer los fondos, y se ha generado
una ausencia total de control sobre este gasto, que no es auditable desde la federación ni
tiene controles ex ante ni ex post. Un efecto político muy importante de esta descentraliza-
ción es que se ha fortalecido el poder político de los gobernadores vis à vis la federación. El
gasto descentralizado representa un porcentaje muy importante del gasto social total. El
DF está excluido de la descentralización de los recursos en materia de infraestructura so-
cial y de la descentralización de la educación básica y sus recursos (la federación sigue ope-
rando las escuelas primarias y secundarias en el DF).
Durante el gobierno de Fox (primer gobierno fuera de las manos del PRI en 70 años)
se cambia el nombre del Progresa a Oportunidades, y los cambios más importantes que
se introducen en su diseño son extender su cobertura al medio urbano y ampliar las be-
cas para que cubran también preparatoria (educación media superior). Se excluye al DF
en términos prácticos porque solo se atienden 17 mil hogares (de un universo que supera
los 2 millones de hogares). Se detiene la ampliación de la cobertura del programa cuando
se alcanzan 5 millones de hogares, arguyendo que este es el monto de hogares pobres de ca-
pacidades que existían en el país según el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza,
a pesar de la disposición de todos los partidos políticos de la Cámara de Diputados pa-
ra aprobar incrementos presupuestarios adicionales al programa, que había ganado una
enorme legitimidad.
En diciembre de 2003 se aprueba en ambas cámaras del Congreso la Ley General de
Desarrollo Social (LGDS), proceso en el cual no participa (o lo hace marginalmente) el Po-
1 En México, a pesar de ser una República Federal, la recaudación de los principales impuestos (sobre la renta
y el IVA) es facultad exclusiva de la federación, que redistribuye una parte (participaciones), de acuerdo
con la Ley de Coordinación Fiscal, a los estados y al DF. Al descentralizarse el gasto social, se añadieron las
aportaciones.
Estado & comunes

64 Julio Boltvinik
der Ejecutivo, que la promulga en enero de 2004. Se trata de una ley pluralista en la cual el
desarrollo social es concebido como un derecho y la lucha contra la pobreza es solo un ele-
mento de una política de desarrollo social entendida en sentido más amplio. En la LGDS
conviven el enfoque de derechos asociado al universalismo y la lucha contra la pobreza,
que puede ser concebida como focalizada o universalista. De hecho, la focalización a per-
sonas/hogares en pobreza extrema no está incluida explícitamente en la LGDS aunque
hay varias alusiones a la atención a población vulnerable. Por otra parte, la medición que
esta exige es medición de la pobreza, no de la pobreza extrema. Sin embargo, en la prácti-
ca de la Sedeso, desde antes de la aprobación de la LGDS se adoptó lo que podría llamarse
un «enfoque de focalización a ultranza hacia la pobreza extrema», por el cual se pretendió
focalizar incluso programas cuyo propósito no es combatir la pobreza extrema como el
Fonart (fomento de la producción artesanal) o el Hábitat (desarrollo urbano). Se trata de
la aplicación a ultranza del principio de subsidiariedad que, por cierto, no está enunciado
en la LGDS; en su artículo 3 enuncia 9 principios que, sin embargo, no han jugado nin-
gún papel relevante más allá de la retórica, a diferencia de los incluidos en la Ley de Desa-
rrollo Social del DF, como se verá en la sección 3.2 La adopción de la focalización a ultran-
za llevó a que en el Reglamento de la LGDS se adoptase lo que la Cámara de Diputados
llamó el «modelo social único» y que fue una de las causales de que esta interpusiera una
demanda de controversia constitucional contra dicho reglamento, misma que se resolvió
(ya en el gobierno de Calderón) con la Suprema Corte de Justicia de la Nación fallando a
favor del Reglamento y, por tanto, del modelo social único. Ese modelo social único es el
que focaliza las políticas sociales hacia los pobres extremos en consonancia con el princi-
pio de subsidiariedad. Podemos decir que se instituye el principio instrumental de la fo-
calización hacia la pobreza extrema o del modelo social único focalizador. Es importante
comentar que uno de los frutos más conocidos, y quizás más importantes de la LGDS es
la creación del Coneval (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo So-
cial), que conlleva la institucionalización de un modelo de evaluación en el cual quien rea-
liza o contrata a terceros para llevar a cabo las evaluaciones no es la dependencia ejecutora
sino el Coneval, organismo con cierto grado de autonomía; también instituye la obliga-
ción del Coneval de medir multidimensionalmente la pobreza, estableciendo que, al me-
nos, deben incluirse ocho indicadores.
También durante el gobierno de Fox se aprobó en el Congreso, y se puso en prácti-
ca, una Reforma a la Ley General de Salud que crea el llamado Seguro Popular en Salud,
cuyo nombre formal es Protección Social en Salud, que constituye un nuevo Capítulo de
dicha Ley. En este caso, a diferencia de la LGDS, se trató de una iniciativa de Ley del Go-
bierno Federal, particularmente del secretario de Salud, Julio Frenk. El Seguro Popular
otorga un derecho parcial a la atención de la salud (vía un prepago que en la práctica se
ha estado eximiendo para la inmensa mayoría), parcial porque solamente cubre una par-
te de las necesidades de salud al excluir la mayor parte del tercer nivel de atención. Tam-
poco incluye la seguridad social. A través del mismo, se busca alcanzar la cobertura uni-
versal entre los no derechohabientes de la seguridad social, pero no se está construyendo
al mismo ritmo la capacidad para atender el rápido crecimiento de los afiliados, en gran
medida porque no está resuelto (como no lo está en el IMSS) el financiamiento de la in-
versión. La crítica más severa al Seguro Popular la ha hecho Santiago Levy, quien sostie-
ne que la interacción entre ambos sistemas crea incentivos negativos para el trabajo asala-
riado formal (que tiene que pagar una especie de impuesto), mientras el Seguro Popular
2 Los principios incluidos en la LGDS son: libertad, justicia distributiva, solidaridad, integralidad,
participación social, sustentabilidad, respeto a la diversidad, libre determinación y autonomía de los
pueblos indígenas, y transparencia.
Tema Central
subsidia el sector informal. También dice que crea un incentivo a evadir la legislación de
seguridad social. Se coincida o no con Levy, el hecho es que crea un sistema de segunda
calidad en salud y no incluye la seguridad social (pensiones y mantenimiento del ingreso
ante riesgos como enfermedad, invalidez, viudez, orfandad). El Seguro Popular se ha ex-
tendido muy rápido según el Gobierno Federal, que ha declarado alcanzada la cobertura
universal de la salud en muchos estados. Al parecer, sin embargo, la afiliación de una par-
te de la población es solo formal.
La reforma del ISSSTE (Instituto de Salud y Seguridad Social para los Trabajado-
res del Estado), en líneas similares a las del IMSS, fue la reforma social más importante
del gobierno de Calderón. La reforma no incluyó, siguiendo el ejemplo de Pinochet, a las
Fuerzas Armadas.
En todos estos períodos gubernamentales se abandona la generación de empleos co-
mo meta socioeconómica básica. En vez de buscarse el abatimiento de la pobreza por la
vía del crecimiento acelerado de la economía, la generación de empleos bien remunera-
dos y formales, la política económica se pone al servicio del capital financiero, particular-
mente del que invierte en pesos en el mercado «emergente» nacional y busca a toda costa
proteger sus ganancias evitando las devaluaciones, lo que mantiene sobrevaluado al peso
y daña la competitividad internacional de la economía mexicana.
Estos son los rasgos básicos de la reforma social neoliberal (y la separación y subordi-
nación de lo social a lo económico, de la política social a la política económica) que cada
vez muestra más evidencias, algunas ya reconocidas oficialmente, de fracaso. En lo que si-
gue, examino las evidencias de dicho fracaso y, con cierto detalle, la evidencia por lo que
se refiere al Progresa-Oportunidades.
2. El fracaso de la reforma social neoliberal
Comportamiento de los determinantes del ingreso de los hogares

De manera simplificada podemos afirmar que el ingreso laboral (proveniente del trabajo)
por persona en un hogar depende de: 1) la tasa de dependencia que expresa el cociente entre
el tamaño del hogar y el número de ocupados; y 2) el nivel de ingresos promedio de los ocu-
pados. Como lo han destacado los demógrafos, México está viviendo un período en el cual
ha superado la desventajosa situación de una población excesivamente joven que llevaba a
tasas de dependencia económica muy elevadas. Ahora, por el contrario, el país goza del lla-
mado «bono demográfico», según el cual ahora tenemos una parte importante de nuestra
población en edad de trabajar, lo que elevaría las tasas brutas de participación en la activi-
dad económica, disminuiría las tasas de dependencia y elevaría el nivel de vida de los hoga-
res (reduciría la pobreza). La reducción de las tasas de dependencia se muestra en el gráfico
1. Ahí se puede apreciar que dicha tasa se reduce de 3,46 en 1977 a 2,28 en 2006, una reduc-
ción de casi 1,2 personas; pero la misma rebota entre 2006 y 2010, llegando en este último
año a 2,42. Si se toma en cuenta que la tasa de dependencia es el resultado de dividir el nú-
mero de miembros del hogar entre los ocupados, la tasa inicial indica que en 1977 cada ocu-
pado debía mantenerse a sí mismo y a otras 2,46 personas, mientras en 2006 ya solo tenía
que mantener a otras 1,28 personas y a sí mismo; vemos que el cambio casi equivale a una
reducción a la mitad. Estas serían, en efecto, muy buenas condiciones para una reducción
importante de la pobreza de ingresos. Sin embargo, al analizar para períodos más específi-
cos la evolución de la tasa de dependencia, queda claro que es sobre todo entre 1989 y 1998
Estado & comunes

66 Julio Boltvinik
cuando se reduce significativamente (baja en 0,73), en un subperíodo de intensas reformas

económicas neoliberales, mientras en el subperíodo 1998-2010, el de la reforma social neo-
liberal, la tasa de dependencia prácticamente se estanca.
Gráfico 1
Tasa de dependencia, 1977-2010
3,80
3,60
3,46
3,40 3,33
3,26
3,20
Tasa de dependencia
3,00
2,90 y=3,643x -0,17
2,80
2,72 R 2=0,934
2,60
2,61 2,49
2,43 2,42
2,53 2,38
2,40
2,42 2,35
2,28
2,20
2,00
1977 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (Enigh), del Instituto Nacional de
Estadística (INEGI).
Elaboración: JB.
Pasando a la segunda variable, que determina el nivel de ingresos por persona en un hogar, un
indicador de los niveles reales de las remuneraciones a asalariados son los salarios mínimos y
las remuneraciones promedio de cuentas nacionales. Podemos, por tanto, construir los indi-
cadores número de perceptores de ingreso mínimo anual (Npima) y número de perceptores de
remuneraciones medias (Nprm), y calcular cuántas personas deben trabajar, percibiendo sala-
rios mínimos o remuneraciones medias, para adquirir una masa constante de bienes y servi-
cios básicos. Identifiquemos dicha masa constante como la CNSE (Canasta Normativa de Sa-
tisfactores Esenciales de Coplamar)3 para la familia promedio de 1977. El gráfico 2 muestra la
evolución de estos indicadores de 1963 a 2010. En ella, mirando todo el período en su conjun-
to, se observa claramente el período de 1976 a 1982 como el pico más alto en el poder adqui-
sitivo del salario mínimo (SM), el cual he convertido en Ingreso Mínimo Anual (IMA), multi-
plicando el SM diario por 390 (y no por 365, para dar cabida al aguinaldo, la prima vacacional
y un reparto mínimo de utilidades). De hecho, en 1977 el número observado de perceptores
promedio por hogar, si en promedio hubiesen percibido el IMA, habrían bastado (y habría ha-
bido un pequeño excedente) para adquirir la CNSE del hogar promedio. Durante los años se-
3 Coplamar fue la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados,
cuya Dirección General de Estudios Socioeconómicos publicó, en 1982-1983, siete volúmenes fruto de un
proyecto de investigación de gran envergadura. Dos de los volúmenes incluyeron la CNSE, canasta completa
de satisfactores construida para medir la pobreza de ingresos y fijar salarios mínimos de manera adecuada.
Uno de los dos, publicado por Siglo XXI editores en 1983, es Macroeconomía de las Necesidades Esenciales.
Tema Central
senta el poder adquisitivo del SM (y del IMA) aumentó y llevó al pico de los setentas. Desde
entonces, la caída del poder adquisitivo del SM ha sido estrepitosa, como puede verse en el au-
mento del número de perceptores de IMA para adquirir la CNSE que se mueve de menos de 2
en los setenta a más de 7 actualmente. El deterioro coincide con el período neoliberal (desde
1982) y es la expresión de una desvalorización del valor de la fuerza de trabajo buscada, en un
primer momento como una estrategia para disminuir la demanda interna, aumentar las ex-
portaciones y así generar un excedente de divisas para dar servicio a la deuda externa. Después
se usó los salarios como ancla inflacionaria y, por tanto, no solo se eludió cualquier esfuerzo
de recuperación salarial sino que se mantuvo la política, en todos los períodos de estabilidad,
de mantener los aumentos al salario mínimo ligeramente por debajo de la inflación (por ejem-
plo, el período desde 1999). La política de salarios mínimos no tendría demasiada importan-
cia si no se aplicasen los aumentos al mínimo como «línea para la negociación de los salarios
contractuales» y si en las pequeñas empresas sin contratación colectiva no se aplicase una po-
lítica de alzas salariales en correspondencia con los aumentos nominales al mínimo. El lector
puede ver en el gráfico 2 cómo en los períodos 82-84, 88-90 y 95-96 el Nprm «sigue» al aumen-
to del Npima. Sin embargo, un nuevo fenómeno en las remuneraciones medias, que se aprecia
entre 1991 y 1995, es la baja del Nprm al tiempo que el Npima sigue subiendo; fenómeno que,
pasada la crisis del 95-96, vuelve a aparecer y que tiene que ver, al menos en parte, con la cre-
ciente desigualdad de los mismos sueldos y salarios.
Gráfico 2
Número de Perceptores de Ingreso Mínimo Anual (Npima) y de
Remuneración Media (Nprm) para adquirir la CNSE, 1963-2010
7,5
7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
1963
1968
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
NPIMA NPRM
Fuente: Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, índices nacionales de precios al consumidor del
Banco de México y remuneraciones medias del Sistema de Cuentas Nacionales (INEGI).
Elaboración: JB.
Estado & comunes

68 Julio Boltvinik
Quedaría pendiente calcular la evolución de la desigualdad salarial en el país para entender

cabalmente el comportamiento de las remuneraciones promedio. La hipótesis a verificar es
que la baja de Nprm (alza del poder adquisitivo de la remuneración media) se explica sobre
todo por el aumento de las remuneraciones más altas, por lo cual la mayor parte de los asa-
lariados habrían continuado con remuneraciones inferiores a las de los años setenta.
El estancamiento (intencional) en la cobertura de la seguridad social

Como se señaló, la cobertura de la seguridad social se ha estancado y en ello no parecen ino-
centes los hacedores de política en el país. El gráfico 3 muestra claramente la existencia de
dos subperíodos en la evolución de la población asegurada directa en el IMSS: 1980-1992,
en el cual la población asegurada crece rápidamente y el efecto de la crisis de los ochenta so-
lo se percibe como estancamiento del número absoluto de asegurados, tanto totales como
permanentes, entre 1982-1984 y, como crecimiento lento, entre 1985 y 1987. Es entre 1987 y
1992 donde se da un crecimiento muy rápido de la población asegurada: más de 3 millones
adicionales sobre una base de menos de 7 millones de asegurados permanentes. Después
de 1992, en cambio, la tendencia de la curva se achata totalmente y, entre 1992 y 2006 (an-
tes de la crisis global actual) solo aumentan en 1 millón los asegurados permanentes. Entre
enero de 2007 y septiembre de 2009 (no incluido en el gráfico), los asegurados permanentes
fluctúan pero cierran prácticamente al mismo nivel de enero 2007 como efecto de la crisis.
Gráfico 3
Evolución asegurados IMSS (1980-2006)
Evolución rápida (1980-1992) y estancamiento (1992-2006)
14,000,000
13,000,000
12,000,000
11,000,000
NÚMERO DE TRABAJADORES
10,000,000
9,000,000
8,000,000
7,000,000
6,000,000
5,000,000
4,000,000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Totales Permanentes
Fuente: INEGI.
Elaboración: JB.
Tema Central
La persistencia de muy altos niveles de pobreza

El gobierno de Fox (2000-2006) convirtió la reducción de la pobreza en la prueba de fuego
de la calidad de su régimen. Las cifras para el período de su gobierno arrojan una reduc-
ción de la pobreza con cualquiera de los métodos utilizados, como se muestra en el grá-
fico 4. En efecto, habría bajado 11 puntos porcentuales con el método oficial; 7,5 puntos
con la dimensión de ingresos del MMIP (Método de Medición Integrada de la Pobreza);
y poco más de 4 puntos con el MMIP. Si se observan de cerca los datos del gráfico, es evi-
dente que 2006 (último año del gobierno de Fox) constituye en todas las series el punto
mínimo; que entre 2005 y 2006 hay una caída mucho más rápida que en el resto del perío-
do sin que existiera un auge económico o un cambio de política que lo explicase. En cam-
bio, cuando se extiende la mirada para comprender la mayor parte del período neoliberal
(1992-2010), resulta otra la historia. En efecto, podemos observar, dentro de este período
de 18 años, tres subperíodos. Uno corto (1992-1996) en el cual aumenta sustancialmen-
te la pobreza como resultado, sobre todo, de la crisis de 1995-96. El aumento observado
al aplicar los métodos de medición que solo consideran los ingresos es muy alto: casi 16
puntos porcentuales según la pobreza de patrimonio (30% de incremento) y 8,6 puntos
porcentuales en la dimensión de ingresos del MMIP (11,3% de incremento). El aumen-
to según el MMIP (que incluye, además de ingresos, NBI —Necesidades Básicas Insatis-
fechas— y tiempo disponible o libre) es mucho más moderado: 4,7 puntos porcentuales,
poco menos del 10% de incremento. Un segundo subperíodo, largo (1996-2006), muestra
una baja casi constante que, sin embargo, se desacelera entre 2002 y 2005. Dentro de este
subperíodo, no obstante, la baja más espectacular ocurre entre 1996 y 2000, baja que por
sí misma revierte el aumento 1994-96 con los tres métodos. El tercer subperíodo es 2006-
2010, en el cual cambia la tendencia y la pobreza aumenta rápidamente. Como se muestra
en el gráfico 4, en todos los casos este aumento casi revierte totalmente la baja 2000-2006.
Con el MMIP, la baja entre 2000 y 2006 es menor y también se revierte entre 2006-2010.
Considerando el períosdo 1992-2010 en su conjunto, podemos concluir que la pobreza
cierra el primer decenio del milenio en niveles muy similares a como inició el último dece-
nio del milenio anterior: 18 años de persistencia de la incidencia de la pobreza y, por tan-
to, de crecimiento en el número absoluto de pobres.
Si extendemos hacia atrás la mirada, escudriñando los lejanos años pre-neolibera-
les, observamos que, con una selección de métodos distintos (no existía la pobreza de pa-
trimonio, que es producto del CTMP —Comité Técnico para la Medición de la Pobre-
za— creado por Fox en 2001), los niveles de pobreza de 1994 (no está 1992 en la serie) son
similares (o superiores) a los niveles históricos de los sesenta y ochenta. En la serie del
Banco Mundial, los niveles de 1994 son iguales a los de 1977 y están por debajo de los de
1968; en la de la Cepal, los niveles de 1994 son superiores tanto a los de 1977 como a los de
1968; con el método de ingresos que usa el costo de la CNSE (Canasta Normativa de Satis-
factores Esenciales de Coplamar) como línea de pobreza, los niveles de 1994 son superio-
res a los de 1977 pero inferiores a los de 1968; por último, con el MMIP el nivel de pobre-
za de 1994 es superior al de 1984, primer año para el cual es posible aplicar el MMIP. En
síntesis, el punto de partida de 1992-1994 es un punto alto de pobreza en el país, similar
al que prevalecía en los años sesenta en México, e incluso por arriba del de 1984.
Estado & comunes

70 Julio Boltvinik
Gráfico 4
Evolución de la pobreza MMIP, Ingresos MMIP
y Pobreza de Patrimonio, 1992-2010
95
90
85
Incidencia de la pobreza (% de personas)
80
75
70
65
60
55
50
45
40
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010
MMIP 85,6 85,2 90,3 87,7 83,4 82,9 83,8 81,1 79,0 80,5 82,8
Ingresos MMIP 76,0 74,5 84,6 80,7 74,8 74,8 74,8 71,0 67,3 69,3 73,8
Patrimonio 53,1 53,4 69,0 63,7 53,6 50,0 47,2 47,0 42,6 47,4 54,3
Fuente: Enigh, 1992-2010.

Elaboración: JB.
La mirada de conjunto de la evolución de la pobreza en el país desde 1968 hasta 2010 (42
años de historia contemporánea) puede dividirse en subperíodos de la siguiente manera:
a) Entre 1968 y 1981 hay una baja rápida de la pobreza en el país, cuya trayectoria debe ve-
nir desde los años cincuenta (gráfico 5). b) Después de 1981, con la crisis de la deuda y la
adopción del neoliberalismo, viene un largo período de aumento en la pobreza que termi-
na en 1996 (gráficos 4 y 5). c) Entre 1996 y 2006 vuelve a cambiar la tendencia y viene un
período de baja en la pobreza que continúa hasta 2006 (gráficos 4 y 5). d) Por último, en-
tre 2006 y 2010 la tendencia vuelve a cambiar y la pobreza aumenta rápidamente. Al com-
parar los niveles de pobreza en 2010 con puntos anteriores de la serie, se resalta que los ni-
veles actuales: a) son similares a los de 1968; b) son superiores a los (estimados) de 1981;
c) son similares a los de 1992; y d) son inferiores a los de 1996 pero similares a los de 2000.
Con el cristal de la pobreza, por tanto, queda claro que mientras en el final del modelo de
desarrollo anterior bajaba la pobreza, con el neoliberalismo (después de 1981) ha aumen-
tado. Aunque el nivel actual no es tan alto como el alcanzado en 1996, el hecho de que sea
similar al de 2000 deja claro que la reversión de los efectos de la crisis de 1994-1995 tu-
vo lugar en muy pocos años, por lo cual no puede atribuirse a la reforma social neolibe-
ral (que arranca con fuerza en 1997) sino al rescate económico gigantesco que EE.UU. hi-
zo de la economía mexicana.
Tema Central
Gráfico 5
Evolución de la pobreza(%) en México, 1968-2000. Varias versiones.
90
80
70
60
50
40
30
20 1968 1977 1981e 1984 1989 1994 1996 1998 2000

CEPAL 42,5 39,5 36,5 42,5 47,8 45,1 52,9 46,9 41,1
Banco Mundial 49,0 34,0 25,0 28,0 36,0 34,0 45,0
CNSE 72,6 58,0 48,5 58,5 64,0 67,1 77,3 73,6 68,5
MMIP 74,8 78,8 76,6 81,9 80,3 76,1
Fuente: Damián y Boltvinik, 2003.

Elaboración: JB.
El Progresa-Oportunidades: crónica de un fracaso anunciado

Para evaluar el Programa Progresa-Oportunidades (PPO) es necesario empezar por des-
cribir y valorar su diseño. El objetivo del PPO es «romper la transmisión intergeneracio-
nal de la pobreza», lo que lo convierte en un programa estrictamente evaluable solo cuan-
do los escolares beneficiarios sean adultos y conformen sus propios hogares. El PPO es un
programa focalizado a hogares en pobreza extrema (los que no cumplen con esta condi-
ción son excluidos) basado en la idea del triángulo «alimentación, salud y educación» pa-
ra aumentar el nivel educativo («capital humano») de los jóvenes, que se concibe como la
condición necesaria y suficiente para que no sean pobres en el futuro. Empero, introduce
dos nuevas desigualdades en el ingreso de los propios hogares beneficiarios (aparte de la
que establece entre beneficiarios y no beneficiarios): 1) Entre los que tienen hijos en eda-
des escolares y quienes no los tienen; misma que puede llegar a ser de 7 a 1 a favor de los
primeros en las transferencias otorgadas por el PPO, sin considerar apoyos para otros fi-
nes que se han ido añadiendo al programa, como las transferencias para adultos mayores.
2) Discrimina a los hogares más grandes que reciben un apoyo per cápita menor (por el
tope que se pone de tres hijos con becas escolares). El PPO, pues, aumenta la desigualdad.
A continuación, describo y evalúo cada una de las tres líneas:
Apoyos alimentarios. El PPO entrega un suplemento alimentario a las mujeres embara-
zadas y en lactancia, a todos los niños y niñas de 4 meses a 2 años, y a los niños y niñas des-
nutridos de 2 a 5 años. Además, otorga una transferencia en efectivo mensual por hogar be-
neficiario (para apoyo a la alimentación) que se actualiza semestralmente con la inflación
y que era de 210 pesos en el segundo semestre de 2009. A partir de la crisis alimentaria de
2008, se añadieron 120 pesos mensuales para compensar el aumento de precios de los ali-
Estado & comunes

72 Julio Boltvinik
mentos. Con ambos montos, cada hogar recibía 11 pesos al día en el segundo semestre de
2009. La condición para recibir los apoyos alimentarios es la asistencia de todos a las citas
médicas y de la beneficiaria titular (y los becarios de preparatoria) a una plática mensual de
salud. El diseño de esta línea tiene las siguientes deficiencias: a) El monto del apoyo es igual
para todos los hogares pero debiera ser igual por persona para no perjudicar a los hogares
más grandes. b) Mientras respecto a los niños de 4 a 24 meses se adopta un enfoque preven-
tivo de la desnutrición (todos reciben el complemento alimentario), en relación con los de 2
a 5 años la postura es curativa: solamente la reciben los que ya están desnutridos. Sin embar-
go, según las encuestas nutricionales, las incidencias de la desnutrición entre niños y niñas
de ambos grupos de edad no son muy diferentes. Después de los 5 años, los niños queda-
ban sin protección especial (hasta el tercer grado de primaria), aunque en el actual gobier-
no se sumó una transferencia de 100 pesos por cada niño (hasta un tope de 3) de 0 a 9 años
de edad en el hogar. c) El PPO está diseñado como si la población beneficiaria fuese inerte
y no reaccionara a los programas. Así, se asume que los complementos alimentarios tienen
destinatario específico, pero una reacción básica en familias al borde del hambre es la redis-
tribución de los alimentos adicionales con base en sus prioridades, distintas a las intencio-
nes de los diseñadores.
Atención a la salud. El PPO actúa casi solo por el lado de la demanda de servicios, pues las
acciones para ampliar la oferta se consideran fuera del mismo. La exclusión de las localidades
que carecen de servicios de educación y de salud en un radio de 5 km refleja que se buscó que
la población atienda más su salud y asista más a la escuela en las instalaciones preexistentes.
El cambio básico consistiría en promover la asistencia más frecuente que, sin embargo, toma
la forma de una coacción: «si quieres los apoyos, tienes que asistir cuando te digo». Se les paga
por ir a la clínica y a la escuela. Se crea un mercado de asistencia escolar y a la clínica, diría or-
gulloso un neoliberal creyente.
Educación. Es la línea crucial, tanto porque en torno de ella se sitúa su objetivo princi-
pal: romper el círculo vicioso intergeneracional de transmisión de la pobreza, como por el
hecho que las becas educativas representan las mayores transferencias monetarias del PPO.
Aquí también se busca estimular la demanda más que ampliar (o mejorar) la oferta. Otor-
ga becas educativas por la asistencia regular desde el tercero de primaria hasta el tercero de
bachillerato, crecientes conforme avanzan de grado y, a partir de secundaria, más altas pa-
ra las niñas que para los niños (van de 140 pesos en tercero de primaria a 895 pesos en ter-
cero de preparatoria para niñas). Esta última es 2,7 veces el apoyo monetario para alimentos
de todo el hogar. Las becas se suspenden en vacaciones de julio y agosto. El diseño de esta lí-
nea tiene varios problemas: 1) No es claro por qué las becas empiezan en tercero de prima-
ria. El documento original del programa señala, por un lado, que «es común que los niños
de las familias pobres inicien su educación escolar a edades tardías», pero por otro señala
que, a partir de los 12 años, la presión es más fuerte para que los niños trabajen, lo que ha-
ría más lógico estimular el comienzo temprano de la escuela para que a los 12 hubiesen ter-
minado la primaria. Además, el mismo documento señala que «es común que los profeso-
res deban atender simultáneamente a alumnos de diversos grados (escuelas multigrado) o
que los planteles escolares no cuenten con los servicios completos (hasta sexto grado de pri-
maria)», aunque esta afirmación no está cuantificada. Tendría que haberse verificado la va-
lidez de la afirmación, contenida en el documento del proyecto, que la deserción escolar es
mayor a partir del tercero de primaria, distinguiendo deserción de reprobación, pues parte
de esta puede deberse a problemas de la vista, del oído o a otro tipo de discapacidades, pro-
blemas que no se resuelven con becas en efectivo, sino con atención médica y acceso a lentes
y auxiliares auditivos. Por otra parte, los niños pueden dejar de ir a la escuela porque ya aca-
Tema Central
baron todos los grados que la escuela ofrece (y las incompletas pueden terminar en el ter-
cer o cuarto grado). 2) No se explica por qué no se otorga la beca en los meses de vacaciones.
Se ignora, con ello, uno de los rasgos básicos de la pobreza rural: el carácter estacional del
hambre, que se agudiza (en la mayor parte del país) de julio a octubre (los meses anteriores a
la cosecha de maíz). 3) El argumento de que la beca de las niñas a partir de secundaria debe
ser más alta porque suelen asistir en menores proporciones que los hombres a las escuelas a
partir de los 13 años se contradice con otro argumento, del mismo documento, que asocia
el monto de la beca al costo de oportunidad de la asistencia escolar, que es, en general, más
alto para los niños. 4) La forma de pago bimestral puede dar lugar a pautas indeseables de
uso de los recursos porque en hogares cercanos al límite de la subsistencia es casi imposible
contener los gastos cuando se dispone de recursos, puesto que siempre hay deudas, atrasos,
hambre acumulada. Agustín Escobar señaló al respecto:
Las mujeres llegan cargadas de bolsas de comida el día de pago del Progresa. Si las
mujeres hacen esto, esos alimentos duran en promedio unas dos semanas o un poco
más. Depende de una evaluación médica establecer si este cambio de la dieta de dos
semanas sobre ocho logra cambios en el bienestar físico de los beneficiarios.
Después de operar durante 13 años, el Programa Progresa-Oportunidades (PPO) está en

crisis de credibilidad. Ha transcurrido un período suficientemente largo para que se pue-
da observar si su objetivo principal, romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, se
está cumpliendo. Los niños y jóvenes de ambos sexos de las primeras cohortes (solo rura-
les), habiendo sido becados desde tercer año de primaria, han terminado la secundaria y,
algunos, la preparatoria; y una parte importante de ellos y ellas están trabajando o bus-
cando trabajo. Por ello, en la ronda de evaluación 2008 del PPO se buscó evaluar la inser-
ción laboral y los ingresos de estos «egresados».4 En la evaluación cuantitativa sobre el im-
pacto en empleo, salarios y movilidad social, Rodríguez y Freije señalan que: «Los jóvenes
encuestados en localidades beneficiarias de Oportunidades se encuentran en una posi-
ción menos favorable que sus similares en zonas rurales en general.» Encuentran que, en-
tre los varones, sí hay un efecto positivo del PPO, pero este es negativo entre las mujeres,
por lo cual la afirmación inicial resultaría de la suma de ambos sexos. Además, encuen-
tran una movilidad social nula:
En términos de mejora de hijos respecto de los padres no se encuentra que haya algún
efecto importante de Oportunidades en términos de mejora salarial, estar en trabajos
formales o de ocupaciones mejor calificadas (p. 20 del vol. cit. en n. 7).
Estos hallazgos han sido matizados de diversas maneras. Por una parte, en la evaluación
citada se aclara que «la muestra utilizada corresponde solo a jóvenes que han permaneci-
do en las localidades beneficiarias y que alrededor del 64% de los jóvenes que deberían ha-
ber sido encuestados han migrado desde 2003». Añade que no hay evidencias de que los
jóvenes beneficiarios del PPO tiendan a migrar más que los no beneficiarios, y refiere a un
estudio adicional que dio seguimiento a los migrantes para evaluar, en ellos, el efecto del
4 Lamentablemente, se hizo rompiendo el modelo de evaluación instituido por la Ley General de Desarrollo
Social (LGDS), según la cual es el Coneval el que lleva a cabo, directamente o contratando a terceros, la eva-
luación, lo que debería garantizar la neutralidad de la misma. Pero en 2008, el financiamiento «provino fun-
damentalmente del mismo programa» (Sedeso, 2008). El modelo instituido por la LGDS busca garantizar
la libertad total de los evaluadores, lo que se garantizaría si es un organismo relativamente autónomo (co-
mo el Coneval) el que paga (el cliente), pero no si el cliente es el mismo organismo evaluado.
Estado & comunes

74 Julio Boltvinik
programa. Analizar este estudio es un pendiente. Sin embargo, en la evaluación cualitati-

va dirigida por Mercedes González de la Rocha se desmiente la supuesta no evidencia so-
bre la mayor tendencia a migrar de los más educados:
Los jóvenes más escolarizados en todas las microrregiones estudiadas, pero sobre todo
en Chiapas y Oaxaca, son los que se suman a las huestes de emigrantes rurales y los
menos escolarizados son los que se quedan a residir y trabajar en sus lugares de origen.
Por otra parte, esta autora prevé que tampoco los migrantes graduados del PPO tendrán
en EE.UU. mejor destino que sus predecesores, salvo (quizás) a mediano plazo. Todo ello
sin incluir la crisis en EE.UU. Argumenta acertadamente así:
Es importante señalar que estos son nuevos migrantes (con un perfil distinto a los
que los han precedido). Por lo tanto, las redes existentes [que son las que les permiten
emigrar] no responden a las características de los nuevos flujos. Muchos migrantes
oaxaqueños relativamente exitosos laboran con sus parientes en negocios informales
o familiares en la Ciudad de México o en EU. Aunque sus habilidades escolares son
bienvenidas, no son los empleos que les pueden brindar los beneficios que corresponden
a su escolaridad. Hay cierto optimismo en el sentido de que algunos de los primeros
migrantes con nivel bachillerato o universitario servirán como puente hacia mejores
redes para los jóvenes que sigan sus pasos. Pero este proceso está por verse.5
El PPO es el pionero reconocido (aunque no fue el pionero real) de lo que ahora se llaman
Programas de Transferencias Condicionadas de Efectivo (PTCE), sobre los cuales se empie-
za a acumular una amplia bibliografía. Se entiende por PTCE, dicen Ibararrán y Villa (2010),
aquellos que otorgan transferencias monetarias, generalmente a hogares pobres, con la con-
dición de que estos lleven a cabo «inversiones pre-especificadas en el capital humano de sus
hijos», aunque en realidad las condicionalidades pueden referirse a conductas de todo tipo
que deban cumplir los beneficiarios. Añaden que el análisis de los PTCE se está orientando
hacia valorar su efectividad en contribuir al propósito de interrumpir la transmisión inter-
generacional de pobreza. Para ello, dicen citando a Fizbein y Schady (2009), una vez que los
PTCE cumplen con aumentar la asistencia a la escuela y a los servicios de salud, se requie-
ren dos condiciones adicionales: 1) que estas mayores asistencias se traduzcan, efectivamen-
te, en mejor aprendizaje y mejor salud; y 2) que los individuos más sanos y mejor educados
se inserten exitosamente en los mercados de trabajo y obtengan más altos rendimientos en
consonancia con su mayor capital humano. Pero Fizbein y Schady señalan que los resulta-
dos obtenidos por el PPO son mixtos, es decir, en unos casos sí se cumple y en otros no la
primera condición. Ibararrán y Villa añaden que si no se cumple la primera condición, es
muy poco probable que se cumpla la segunda.
En la evaluación cualitativa citada del PPO, González de la Rocha señala:
Al panorama desalentador de los mercados laborales se suma el tema de la provisión (y
calidad) de los servicios de educación y salud [...]. Sin embargo, existen graves deficiencias
en todas las microrregiones estudiadas respecto a la provisión de estos servicios [...] las
etnografías muestran un panorama generalizado de marcadas carencias y fallas en la calidad.
5 González de la Rocha, al incluir el nivel universitario, desborda los posibles efectos del PPO que no otorga
becas en ese nivel. Por otro lado, pareciera que las redes de reclutamiento de migrantes solo funcionan para
actividades informales pero no para trabajadores formales. Por otra parte, las habilidades adquiridas de lec-
tura y escritura en español (muy deficientes, como señala la autora) tendrán, además, muy bajo valor ya que
sus portadores no dominan el inglés.
Tema Central
Las etnografías realizadas, que incluyen la denominada etnografía del aula y etnografía
de la consulta, además de entrevistas a maestros, médicos y enfermeras y estudios de caso
de distintos tipos de hogares, obtuvieron evidencias sobre los problemas que merman la
calidad de la atención: infraestructura insuficiente y en mal estado, carencias de personal,
inasistencia de médicos y maestros, materiales limitados tanto en los planteles educativos
como en las clínicas y centros de salud. Hay numerosas localidades [...] que no cuentan
ni con escuelas ni con centros de atención a la salud [...]. Pero incluso en localidades que
cuentan con el privilegio de tener escuelas o centros de atención a la salud, la cobertura
de los servicios no garantiza que las necesidades de educación y de cuidados médicos estén siendo
atendidas (González de la Rocha, 2008, énfasis añadido).
La teoría ingenua del capital humano lleva a una interpretación errónea de la evidencia empí-
rica entre los economistas ortodoxos. De la evidencia horizontal o de sección cruzada (en
un mismo año la situación de diferentes personas) que muestra que a mayor nivel educa-
tivo los ocupados obtienen mayor ingreso, deducen que aumentar la educación de un ni-
ño o niña llevará a que cuando se incorpore al mercado de trabajo obtenga ingresos más al-
tos. De ahí el diseño del PPO y los PTCE en general, que apuestan a educar más a las nuevas
generaciones para que no sean pobres en el futuro. Sin embargo, omiten mirar el panora-
ma macrosocial en el cual se observa que, por ejemplo en México, entre 1981 y 2000, el lo-
gro educativo de las personas creció en 24,9%, mientras un indicador alternativo al PIB per
cápita (el consumo total, privado más público) creció solo en 1,9%. Al tomar en cuenta la
desigualdad tanto en educación como en el consumo, construyendo los conceptos de lo-
gro igualitario equivalente en educación y consumo, el contraste entre ambos se mantiene.
El consumo total igualitario equivalente disminuyó en 7,4% entre 1981 y 2000, mientras la
educación igualitaria equivalente aumentaba en 15%. Ibararrán y Villa incurren en el men-
cionado error al deducir de un análisis de sección cruzada que «era razonable esperar que el
programa tuviese impacto positivo en términos de ingresos de los egresados». Estos auto-
res proceden a revisar la ronda 2008 de evaluaciones del PPO y sintetizan sus hallazgos de
la siguiente manera:
Behrman et al. informan de los impactos de largo plazo en menores que recibieron
beneficios del PPO desde que el programa empezó y que tenían 36 meses de edad o menos
entonces. Encuentran efectos positivos en las pruebas psicológicas de SDQ (Strengths
and Difficulties Questionniare) y WASI (Wechsler Abbreviated Scale of Inteligence),
que son pruebas de problemas de conducta y emocionales, la primera, y de inteligencia,
la segunda. Pero no encontraron ningún otro efecto positivo en diversos indicadores de capital
humano como aprendizaje, logro educativo o nutrición. Parker y Behrman, en términos de
logros educativos encontraron solo un impacto significativo (del 5%) en habilidades de
escritura para niñas de 17 a 21 años y en matemáticas del 5,4%. En general los logros
educativos son descritos por los autores como desalentadores. Mancera et al. analizaron
resultados de pruebas educativas de conocimientos y habilidades. Los resultados muestran
que los beneficiarios del PPO tienen más bajo nivel de logros que los no beneficiarios en escuelas
similares del mismo tipo de escuelas, y que este resultado se obtiene tanto entre indígenas
como no indígenas, y que las niñas obtienen mayores logros que los niños. Más de 30%
de los beneficiarios de primaria carecen de habilidades lingüísticas básicas y 55% de los
beneficiarios egresados de la tele-secundaria carecen de habilidades lingüísticas básicas
y de comprensión de lectura. Los resultados de esta evaluación constituyen una situación
sombría que enfatiza la necesidad de intervenciones públicas complementarias.
Ibararrán y Villa reseñan también la evaluación realizada por Rodríguez y Freije que se
analizó antes y que muestra que, entre los egresados que permanecen en su localidad de
Estado & comunes

76 Julio Boltvinik
origen, el impacto del PPO en términos de inserción y movilidad laboral es nula o inclu-
so negativa. Concluyen que la preocupación existente sobre el hecho de que los beneficia-
rios del PPO no están obteniendo empleos productivos y de buena calidad no debe sor-
prender, puesto que la creación de empleos en el sector formal de la economía fue nula
en México entre 2000 y 2006. «Resulta claro, concluyen, que la impresionante acumula-
ción de años de escolaridad no está acompañada con mejorías en el mercado de trabajo.
El empleo asalariado, asociado con mejores resultados en términos de actividades gene-
radoras de ingresos en las áreas rurales, decreció significativamente, mientras aumentó el
trabajo familiar». En conclusión, no se cumple ninguna de las dos condiciones plantea-
das por Fizbein y Shady.
Lo presentado es la crónica del fracaso anunciado del PPO en palabras de profesio-
nales que se identifican con la ideología del propio PPO y de la reforma social neoliberal
en su conjunto.
Para estudiar el PPO es necesario leer con cuidado los escritos de Santiago Levy, pre-
sentado como su «principal arquitecto» en la contraportada de su libro más reciente6 so-
bre este programa. Santiago Levy es un economista de derecha muy inteligente. Escribe
bien, va al grano y es convincente. Reseñarlo críticamente requiere «deconstruir» sus ar-
gumentos uno por uno. Empieza diciendo:
En 1997 México lanzó un nuevo programa de reducción de la pobreza basado en
incentivos para mejorar el capital humano de aquellos que vivían en la pobreza extrema.
PPO fue una iniciativa novedosa, en tanto que: a) buscó reemplazar las transferencias
de ingresos en la forma de subsidios alimentarios generalizados o focalizados por
transferencias de ingresos en efectivo [...] dándole completa libertad a los beneficiarios
en sus decisiones de gasto; b) condicionó la recepción de las transferencias de efectivo a
patrones específicos de conducta por parte de los hogares beneficiarios; c) para explotar
sus complementariedades juntó beneficios de nutrición, salud y educación; d) adoptó un
enfoque de ciclo de vida para evitar la dependencia de largo plazo de la asistencia social
(welfare); e) incluyó la evaluación de la operación y el impacto del PPO como parte de su
diseño; f) aplicó lineamientos muy estrictos para la selección de beneficiarios; g) entregó
los beneficios directamente a los beneficiarios, sin intermediarios (Levy, 2006: 1-2). 7
En estos siete puntos Santiago Levy sintetiza los rasgos centrales del PPO pero omite al-
gunos de ellos, como la entrega del dinero a las madres de familia. El punto d) no se cum-
plió porque no había nada en el diseño del PPO que lo hiciera efectivo. En los hechos son
muy pocos los hogares que salen del PPO. Por tanto, sí se fomenta una dependencia de lar-
go plazo respecto a la asistencia social pública.
6 Progress Against Poverty. Sustaining Mexico’s Progresa-Oportunidades Program, Brooking’s Institution Press, Washing-
ton, D.C., 2006. Antes publicó, en coautoría con Evelyne Rodríguez, Sin Herencia de Pobreza, Banco Interameri-
cano de Desarrollo- Planeta, México, 2005.
7 El PPO no fue tan novedoso como pretende Santiago Levy. En Honduras hubo un precedente totalmente in-
dependiente financiado por el BID que se inició en 1990, llamado «Programa de Asignación Familiar» (PRAF-
I), que puede ser considerado el primer programa de Transferencias de Efectivo Focalizadas y Condicionadas
(TEFC) y que, como el PPO, también incluía un modelo de evaluación complejo. En el PRAF-I: «los apoyos se
condicionaron a que las familias enviaran a sus niños a la escuela y a los controles de salud» (Cohen, Franco
y Villatoro, 2006: 290). Las similitudes con el PPO cubren otros aspectos. Para una descripción y análisis de
PRAF-I y PRAF-II véase el volumen completo. Este precedente muestra que ni Progresa ni Levy inventaron las
transferencias condicionadas y que PRAF-I es un precedente directo del PPO. También significa que el mode-
lo de capital humano promovido mediante TEFC ya estaba en la agenda del BID (y también del Banco Mun-
dial, como lo muestra la lectura del texto citado) antes del Progresa.
Tema Central
Si bien Santiago Levy señala aquí que el PPO busca aumentar el «capital humano de
los pobres» y en otras partes añadirá que, con ello, se busca interrumpir la transmisión in-
tergeneracional de pobreza, no adopta la teoría ingenua (o unilateral) del capital huma-
no, que cree que el aumento de este entre los hijos e hijas de los pobres extremos es con-
dición suficiente para que no sean pobres cuando sean adultos. Levy sabe que se requiere
también crecimiento y desarrollo. Así señala que:
Primero. El PPO no es la estrategia de México para la reducción de la pobreza. El
programa era parte de un amplio rediseño de la política de pobreza y fue lanzado
conjuntamente con otras medidas para conformar una estrategia integrada de combate
a la pobreza [que] consiste de tres componentes: programas para mejorar el capital humano
de los pobres; aumentar sus oportunidades de percepción de ingresos a través de empleo
temporal, crédito y programas de desarrollo rural y similares; y mejorar la infraestructura
física en las regiones pobres a través de vivienda, construcción de caminos, electrificación
y proyectos de manejo de agua, entre otros. El PPO se dirige al primer componente de
la estrategia, particularmente a subsidiar la demanda de servicios de salud y educación.
Segundo, PPO no incrementará directamente el crecimiento ni erradicará la pobreza por sí mismo.
Para erradicar la pobreza, el PPO deberá reforzarse por el éxito de los otros componentes
de la estrategia de pobreza e, igualmente, por las políticas macro y micro-económicas (en
relación con la estabilidad fiscal y de precios; incentivos para la inversión, la innovación,
y la creación de empleos) que tienen un impacto más directo en el crecimiento que el
programa (Levy, 2006: 19-20, énfasis añadido).
Una estrategia que existió más en la mente de Levy que en la realidad, y que muestra su
visión limitada, coherente con su postura neoliberal centrada en el mercado y los incen-
tivos. Pero Santiago Levy sabe que esos jóvenes mejor educados necesitarán encontrar
empleos bien remunerados para superar la pobreza. Lo que no parece saber es que la edu-
cación (centro del enfoque del PPO) no es un bien absoluto sino relativo, un bien posicional. No
leyó a Hirsch o no lo asimiló:
La satisfacción que un individuo deriva de los bienes y servicios depende en medida creciente no solo
de su propio consumo sino también del consumo de los demás. Para un hombre hambriento, la
satisfacción derivada de una comida no se ve afectada por lo que coman los demás. Su
comida es un asunto enteramente individual. En términos técnicos, es un bien privado puro.
En el otro extremo, la calidad del aire que el ciudadano moderno respira depende casi por
completo de la contribución de sus conciudadanos a contrarrestar la contaminación. El
aire puro es un producto social. En términos técnicos está cerca de ser un bien público puro.
Estos casos extremos, sin embargo, son relativamente pocos. Recientemente economistas
especializados en estos temas han reconocido que la mayor parte del consumo no es ni
puramente privado ni puramente público. Lo que generalmente se llama consumo privado se ve
afectado en su esencia —esto es, en la satisfacción o utilidad que genera— por el consumo
de los mismos bienes y servicios por otras personas; y en ese sentido específico puede
decirse que contiene un elemento social. Así, la utilidad del gasto en un nivel dado de educación
como medio de acceso a los empleos más buscados declinará a medida que más personas logran ese
nivel de educación. El valor para mí de mi educación depende no solo de cuánta tengo sino también de
cuánta tiene el hombre que está delante de mí en la cola del empleo. La satisfacción derivada de un
automóvil o de una casa de campo depende de las condiciones en que puedan ser usados,
que estarán fuertemente influidas por cuántas otras personas los usan. La congestión
es más visible en sus manifestaciones físicas, en los embotellamientos de tráfico. Pero
la congestión de tráfico puede verse como un mero caso especial del fenómeno más amplio de la
congestión social, que a su vez es una faceta importante de la escasez social. Esta expresa la idea
de que las buenas cosas de la vida están restringidas no solo por limitaciones físicas para
Estado & comunes

78 Julio Boltvinik
producir más de ellas sino también por límites de absorción en su uso. Donde el medio social
tiene una capacidad restringida para extender el uso sin deteriorar la calidad, impone límites sociales
al consumo. De manera más específica, se impone un límite a satisfacciones que dependen
no del producto o servicio de manera aislada sino de las condiciones de uso circundantes
Los bienes posicionales se vuelven un freno creciente a la expansión y extensión del bienestar. La
escasez social aprieta su puño (Hirsch, 1976: 3-4, énfasis añadido).
Las evaluaciones del impacto educacional del PPO se han realizado en términos del incre-
mento absoluto del nivel educativo de los beneficiarios comparándolo, en el mejor de los
casos, con el nivel educativo de los pobres extremos no beneficiarios (es decir, concibien-
do la educación como un bien económico y no como bien posicional); pero la lectura de
Hirsch nos llevaría a pensar que la comparación hay que hacerla con los que van estar en
la cola de los empleos que permiten superar la pobreza, cuyo nivel educativo también ha
estado aumentando.
El PPO es un ejemplo de aplicación de los principios de subsidiariedad y focalización.
Pero además, al introducir las condicionalidades revela que se basa en el «principio de que
los pobres extremos no saben lo que necesitan o no saben lo que necesitan sus hijos» y, por
tanto, deben ser obligados a adoptar ciertas conductas que dan prioridad a la educación, la
alimentación y el cuidado de la salud de los miembros del hogar y, sobre todo, de las nue-
vas generaciones. También se podría decir que, al adoptar la teoría ingenua del capital hu-
mano, actúan bajo el «principio de que la oferta de mano de obra más educada crea su pro-
pia demanda». Por último, y considerando un aspecto muy negativo del programa, que no
se ha abordado antes, sobre todo en el medio rural, la focalización a hogares específicos (que
no es la única focalización posible, siendo alternativas importantes la focalización territo-
rial o por comunidad o barrio y, en el caso de educación, la focalización a escuelas públicas)
conlleva el «principio de que la sociedad civil está organizada solo en hogares nucleares» y
el bienestar de las personas se decide solo ahí. Esta, que es una verdad a medias para la so-
ciedad urbana, donde la comunidad ha desaparecido, está muy lejos de la verdad en las co-
munidades campesinas, sobre todo las indígenas, donde la comunidad juega un papel im-
portante en el bienestar de todos los individuos. Al incluir algunos hogares y excluir a otros,
aun en comunidades muy pobres, el PPO erosiona el tejido social comunitario. Los hogares
excluidos del PPO se sienten excluidos de la comunidad y dejan de contribuir a las tareas co-
munitarias. El resultado en el bienestar puede ser negativo.
3. El modelo social alternativo esbozado en el DF:

enfoque de derechos y universalismo
Aunque de manera semiconsciente, incompleta y titubeante, se ha estado esbozando en el

Gobierno del DF un modelo de política social que (en parte) se puede caracterizar por los
principios que fueron incorporados explícitamente en La Ley de Desarrollo Social del DF
(LDS) y por la definición del objeto de la Ley (art. 1), que consiste, entre otras cosas, en:
i Cumplir, en el marco de las atribuciones de la Administración Pública del Distrito
Federal, con la responsabilidad social del Estado y asumir plenamente las obligaciones
constitucionales en materia social para que la ciudadanía pueda gozar de sus derechos sociales
universales;
Tema Central
ii Promover, proteger y garantizar el cumplimiento de los derechos sociales universales de

los habitantes del Distrito Federal en particular en materia de alimentación, salud,
educación, vivienda, trabajo e infraestructura social;
iii Disminuir la desigualdad social en sus diversas formas, derivada de la desigual
distribución de la riqueza, los bienes y los servicios, entre los individuos, grupos
sociales y ámbitos territoriales; […]
iv Integrar las políticas y programas contra la pobreza en el marco de las políticas contra la
desigualdad social; […]
ix Contribuir a construir una sociedad con pleno goce de sus derechos económicos, sociales y
culturales […]
xiii Coadyuvar al reconocimiento y ejercicio del derecho a la ciudad; […]
Los tres principios centrales enunciados en la propia Ley, que expresan de otra manera lo
ya contenido en lo citado, son la universalidad, el fortalecimiento de la ciudadanía a tra-
vés de un enfoque de derechos y la lucha contra la desigualdad. Hubiese sido posible y de-
seable (pero no ocurrió) haber incluido también como principio lo expresado en la frac-
ción I citada: el Principio de la Responsabilidad Social del Estado que contrasta con el de s
Subsidiariedad del Estado del neoliberalismo. Las ideas centrales en torno a los dos pri-
meros principios incluidos en la LDS son: a) la política social se dirige a todos y no solo a los
pobres extremos como en el modelo neoliberal: «La política de desarrollo social está des-
tinada para todos los habitantes de la ciudad…» (Principio Universalidad, LDS, art. 4-I);
b) el mismo Principio añade: «…y tiene por propósito el acceso de todos y todas al ejercicio de
los derechos sociales, al uso y disfrute de los bienes urbanos y a una creciente calidad de vida
para el conjunto de los habitantes». En el Principio IX, Exigibilidad, se establece que los
derechos «serán progresivamente exigibles» pero condiciona tal exigibilidad a la «dispo-
sición presupuestal con que se cuente». Con ello se pone en evidencia que hizo falta aña-
dir un principio más: el de la no subordinación de la responsabilidad social del Estado a
la política fiscal, para que esta persiga la recaudación que las metas de la política social re-
quieran. Así se entendió al formular algunos de los derechos específicos en ley específica,
como el de la pensión alimentaria para adultos mayores. En efecto, la ley que establece es-
te derecho estipula que:
Artículo 2.- El Jefe de Gobierno del Distrito Federal deberá incluir en el Proyecto de
Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, la asignación que garantice, efectivamente, el
derecho a la pensión alimentaria a todos los adultos mayores de sesenta y ocho años, residentes en
el Distrito Federal.
Artículo 3.-La Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberá aprobar, en el Decreto de
Presupuesto anual, el monto suficiente para hacer efectivo el derecho a la pensión alimentaria.
Nótese el agudo contraste. Mientras el Principio de Exigibilidad queda condicionado (su-

bordinado) a la «disposición presupuestal con que se cuente», la «Ley que establece el de-
recho a la pensión alimentaria para los adultos mayores de sesenta y ocho años, residen-
tes en el Distrito Federal» impone la obligación absoluta de cumplir con el derecho para
todos los adultos mayores de esa edad, de manera que se reconoce y se explicita que la dis-
posición presupuestal es una variable de política y no una constante dada (casi por fuer-
zas naturales o divinas) o variable exógena.
Estado & comunes

80 Julio Boltvinik
Los cuatro siguientes principios (Igualdad, Equidad de Género, Equidad Social y

Justicia Distributiva) marcan la postura de la política social respecto a la equidad y la
desigualdad. La igualdad se identifica como el «objetivo principal del desarrollo social»
en agudo contraste con las políticas neoliberales, que (al menos en los hechos, no nece-
sariamente en la retórica) no tocan la desigualdad y solo buscan paliar la pobreza extre-
ma. Por ello es muy importante la fracción IV del art. 1 (ya citada), al enmarcar la polí-
tica de lucha contra la pobreza en la política contra la desigualdad.
Hagamos aquí un paréntesis para introducir el concepto de igualdad de oportunida-
des. En la ideología neoliberal la igualdad buscada es solamente la igualdad de opor-
tunidades, nunca la de resultados; mientras que, como se aprecia, la LDS apunta a la
igualdad de resultados o, por lo menos, a disminuir la desigualdad de resultados. En
su hermoso y pequeño libro Why Not Socialism?, Gerald A. Cohen distingue tres tipos de
igualdad de oportunidades (2009: 14): a) la igualdad burguesa de oportunidades, que elimi-
na restricciones de estatus socialmente construidas, formales e informales; amplía las
oportunidades de las personas eliminando restricciones impuestas por la asignación de
derechos y por las percepciones sociales fanáticas y prejuiciosas —podríamos interpre-
tar a Cohen diciendo que, sobre todo, busca eliminar la discriminación formal e infor-
mal—. b) La igualdad de oportunidades liberal de izquierda va más allá: combate los efectos
constrictivos de las circunstancias sociales, de nacimiento y crianza que constriñen no
al asignar un estatus inferior a sus víctimas, pero de todas maneras llevándolos a tra-
bajar y vivir bajo desventajas sustanciales. Si la igualdad de oportunidades liberal de iz-
quierda se lograra plenamente, los destinos de las personas dependerían de sus talen-
tos natos y de sus decisiones pero ya no de sus antecedentes sociales, señala Cohen. Las
políticas que se implementan para buscar tal igualdad incluyen programas educativos
que buscan que los niños de ambientes familiares carenciados empiecen al mismo nivel
que los demás (head-start education: educación sin desventajas iniciales; como el nombre
de un programa federal de México anunciaba: arranque parejo en la vida). Según Co-
hen, este tipo de igualdad de oportunidades corrige las desventajas sociales pero no las
desventajas natas o de nacimiento. c) La igualdad socialista de oportunidades trata las dife-
rencias de nacimiento como una fuente adicional de injusticia, pues al igual que las di-
ferencias de antecedentes sociales no son resultado de la libre elección. Por tanto, es-
ta forma de igualdad de oportunidades busca corregir todas las desventajas no elegidas
por las cuales las personas no se pueden considerar responsables. Cohen dice que cuan-
do prevalece la igualdad socialista de oportunidades las diferencias de resultados refle-
jan solo diferencias de gustos y elección, no diferencias en capacidades y poderes na-
turales y sociales. En toda la tipología no se observa dónde se corrigen las diferencias
de propiedad heredadas o las ventajas derivadas de la riqueza familiar. Si vía la igual-
dad liberal de izquierda logramos que Pedro, un joven de familia muy pobre, se gradúe
de médico en condiciones semejantes de conocimientos y habilidades a las de los jóve-
nes provenientes de la clase media y alta, no es verdad que logremos que las diferencias
de resultados reflejen solo las diferencias de gustos y elección, ya que mientras algunos
compañeros graduados abrirán, con el apoyo familiar, consultorios en la zona exclusiva
de la ciudad, Pedro tendrá que conformarse, en el mejor de los casos, con trabajar como
médico asalariado en los servicios públicos de salud. La presentación de Cohen hace su-
poner que las oportunidades existentes en este mundo son solo como trabajador asa-
lariado. A pesar de este defecto, la tipología podrá ayudarnos a explorar el sentido pro-
fundo del concepto de igualdad.
Tema Central
La idea de igualdad no se queda, en la LDS, en abstracto, sino que se operacionali-

za como «mejora continua en la distribución de la riqueza, el ingreso y la propiedad», y
como «abatimiento de las grandes diferencias entre personas, familias, grupos sociales y
ámbitos territoriales». Sin embargo, es este probablemente el principio que menos se ha
aplicado y respecto del cual las facultades e instrumentos de política de los que dispone
el gobierno del DF resultan totalmente insuficientes. Los instrumentos con los que sí se
cuenta, como algunos impuestos y tarifas, no se han hecho suficientemente progresivos
como para tener un efecto significativo en la desigualdad. La reciente eliminación (casi
total) del impuesto a la tenencia de automóviles (excepto los muy lujosos) apunta, ade-
más, en sentido inverso, pues este era un impuesto progresivo.
Analicemos los siguientes tres principios con base en la tipología de Cohen. El de
Equidad de Género consiste en: «La plena igualdad de derechos y oportunidades entre
mujeres y hombres, la eliminación de toda forma de desigualdad, exclusión o subordi-
nación basada en los roles de género y una nueva relación de convivencia social entre
mujeres y hombres desprovista de relaciones de dominación, estigmatización, y sexis-
mo». El enunciado tiene dos partes: en la primera se busca eliminar una restricción de
estatus, es decir, toda discriminación hacia las mujeres por ser mujeres. Corresponde a
una igualdad burguesa de oportunidades en el esquema de Cohen. La segunda parte del
enunciado aborda la esfera privada de las relaciones entre mujeres y hombres, y se pro-
pone eliminar algunos de sus rasgos negativos frecuentes. El Principio de Equidad So-
cial es más general que el anterior que está contenido en este: «Superación de toda for-
ma de desigualdad, exclusión o subordinación basada en roles [sic] de género, edad,
características físicas, pertenencia étnica, preferencia sexual, origen nacional, práctica
religiosa o cualquier otra». En este caso, todo el enunciado pertenece claramente a la ca-
tegoría de igualdad burguesa de oportunidades. Por último, el Principio de Justicia Dis-
tributiva señala: «Obligación de la autoridad de aplicar de manera equitativa los pro-
gramas sociales, priorizando las necesidades de los grupos en condiciones de pobreza,
exclusión y desigualdad social». Este principio, como el de Igualdad, establece una re-
gla distributiva, en este caso del gasto público, que debe dirigirse prioritariamente a los
que se encuentran en situaciones desventajosas. En ambos casos se busca actuar direc-
tamente en los resultados más que en las oportunidades (estas se habrían emparejado,
pero solo en el sentido de igualdad de oportunidades burguesa en los dos principios de
equidad). La idea de dar prioridad a los más necesitados no se deslinda, sin embargo,
de la focalización que la propia Ley más adelante aborda, dándole preferencia a la foca-
lización territorial.
Si a nivel del Gobierno Federal el Programa Oportunidades simboliza el paradig-
ma de su nueva política social, como dice Yanes, a nivel del GDF ocupa similar lugar la
Pensión Alimentaria para Adultos Mayores. En el DF a partir de la puesta en marcha del
Programa de Pensión Alimentaria para Adultos Mayores (2001), se ha venido configu-
rando (aunque con importantes excepciones) un modelo de transferencias monetarias
(o cuasi monetarias) de carácter universal e incondicional (TMUI) que se ha extendi-
do (aunque de manera no plena) a otros programas: a) el de personas con discapacidad
(que es incondicional pero está focalizado territorialmente); b) Prepa Sí (que está foca-
lizado a las preparatorias públicas, tiene condicionalidades y diferencia de monto de las
becas según calificaciones) y que contrasta con c) las becas del IEMS (Instituto de Edu-
cación Media Superior) para sus estudiantes, que son incondicionales e iguales para to-
dos; d) el seguro de desempleo, que es una transferencia monetaria, condicionada a la
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82 Julio Boltvinik
búsqueda activa de empleo, temporal (6 meses) y que solo protege a quienes han per-
dido un empleo formal; e) niños talento, que es una transferencia monetaria y acceso a
cursos extracurriculares para niños y niñas con promedio de 9 o más de calificaciones; y
f) útiles escolares, que en vez de transferencias monetarias otorga transferencias cuasi-
monetarias (vales para útiles) y está focalizado a la escuela pública.
Mientras en el Gobierno Federal (GF) se eliminaron todos los subsidios generaliza-
dos a bienes y servicios básicos y se sustituyeron por el POP, el GDF ha mantenido el
subsidio al Metro, a los autobuses del propio gobierno y al consumo doméstico de agua,
para nombrar solo los subsidios más importantes. Habría que considerar también las
transferencias de bienes en el DF como los uniformes escolares. No obstante que todas
las transferencias y subsidios tienen un impacto directo sobre el ingreso de familias y
personas, no se han diseñado e instrumentado como parte de una política explícita de
apoyo al ingreso de las personas y las familias, sino como programas y medidas relati-
vamente aisladas unas de otras.
Conviene hacer otro paréntesis para introducir la concepción de la ciudadanía de T.
H. Marshall, y conviene hacerlo citando su introducción del tema:
Haciendo honor a mi carácter de sociólogo, empezaré diciendo que me propongo
dividir la ciudadanía en tres partes: civil, política y social. En los viejos tiempos estas
partes estaban trenzadas en un solo hilo. Los derechos estaban mezclados porque
las instituciones estaban amalgamadas. Los derechos sociales también estaban
amalgamados y derivaban del estatus, el cual no era uno de ciudadanía en nuestro
sentido moderno. En la sociedad feudal estatus era la marca de clase y la medida de
desigualdad. No existía una colección uniforme de derechos y obligaciones de la cual
todos los hombres —nobles y comunes, libres y siervos— estuviesen dotados en virtud
de su membresía en la sociedad. No había, en este sentido, ningún principio de igualdad
ciudadana que contrastar contra el principio de desigualdad de clases (Marshall, 1965: 78-79,
énfasis añadido; el ensayo citado fue una conferencia impartida en la Universidad de
Cambridge en 1949).
Marshall define las tres partes de la ciudadanía. Sus definiciones se han plasmado en
el cuadro 1. La ciudadanía plena supone la presencia de las tres partes de la ciudadanía
que se expresan en los respectivos derechos: la ciudadanía civil en derechos civiles: liber-
tades de expresión y creencia y en los derechos a la propiedad, a celebrar contratos, tra-
bajar y a la justicia; la ciudadanía política en el derecho a participar en la elección y en el
ejercicio del poder político; y la ciudadanía social en los derechos sociales que Marshall
expresa destacando el aspecto global del bienestar y acentuando que debe cubrir todo el
rango desde un mínimo que ve como un modicum de bienestar económico y seguridad,
hasta el derecho a compartir la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado. Es de-
cir, lo que Martha Nussbaum llamaría una «vida verdaderamente humana».
Pero además en la parte final del texto citado Marshall enuncia claramente que la
ciudadanía impone el sello de igualdad en el seno de una sociedad marcada por la divi-
sión de clases y, por tanto, por la desigualdad. Más adelante en el mismo clásico ensayo,
Marshall desarrolla el carácter conflictivo de la relación entre ciudadanía y clase social:
La ciudadanía es un estatus conferido a aquellos que son miembros plenos de una
comunidad. Todos los que poseen dicho estatus son iguales con respecto a los
derechos y obligaciones con los que está dotado tal estatus. No hay un principio
universal que determine cuáles deban ser tales derechos y obligaciones […]. La clase
Tema Central
social, por su parte, es un sistema de desigualdad […]. Si mi aseveración de que los

derechos sociales han sido una institución en desarrollo en Inglaterra al menos desde
la última parte del siglo XVII, entonces es claro que su desarrollo coincide con el
ascenso del capitalismo, que es un sistema no de igualdad sino de desigualdad. Aquí
hay algo que requiere una explicación. ¿Cómo es que dos principios opuestos pudieron
crecer y florecer en el mismo suelo? ¿Qué hizo posible que ambos se reconciliaran
y se convirtieran, al menos por un tiempo, en aliados más que en antagonistas? La
pregunta es pertinente pues es claro que en el siglo XX la ciudadanía y el sistema
capitalista de clases han estado en guerra (1965: 92-93).
Cuadro 1
Tipos de derecho constitutivos de la ciudadanía según T. H. Marshall
Tipo de derecho Instituciones
Contenido
y ciudadanía involucradas
Libertades de expresión, pensamiento y creen-
cia, derecho de la propiedad, a realizar contratos,
Cortes de
Civil a trabajar, y a la justicia (defender y afirmar todos
Justicia
los derechos propios en igualdad con otros a tra-
vés del debido proceso).
Derecho a participar en el debido ejercicio del po- Parlamentos y
Político der político, como miembro de un cuerpo investi- Consejos
do de poder o como elector de tales miembros. ‘Municipales’
Todo el rango, desde el derecho a un modicum de
bienestar económico y seguridad, hasta el dere- Sistema educa-
Social cho a compartir la herencia social y a vivir la vida tivo; servicios
de un ser civilizado de acuerdo con los estándares sociales
prevalecientes en la sociedad.
Elaboración: JB.
David Martínez (2011: 73-88) sostiene que el paradigma de política social del DF (que
se refiere a los tipos ideales y que se diferencia del concepto de régimen de bienestar que
describe lo que opera en la realidad) tiene tres características centrales: 1) Se funda en
el enfoque de derechos, particularmente en el de derechos humanos. 2) Se asienta en
corrientes teóricas relacionadas con la socialdemocracia, la ciudadanía y el universalis-
mo. 3) Posee un alto grado de institucionalización, compleja y creativa. Martínez ex-
plica que la primera característica está asociada a la idea de dignidad humana y «pone
énfasis en las libertades democráticas —lo que ha dado pie para impulsar reformas in-
éditas en el campo de los derechos sexuales— y en la igualdad básica entre todas las per-
sonas» (Martínez, 2011: 78). Continúa señalando: «Se concibe un Estado laico, garante
del goce de derechos, lo que significa que tiene la obligación de promoverlos, proteger-
los, garantizarlos, respetarlos, enfrentar su exigibilidad y en su caso reparar el daño». En
cuanto a la segunda característica, Martínez señala, siguiendo a Barba, que el paradig-
ma «declarado por el DF tendría las siguientes características» (cito solo algunas): Esta-
do garantista en el cual las personas son ciudadanos, sujetos de derechos al margen de
su situación en el mercado, y no únicamente individuos; el propósito de la política so-
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84 Julio Boltvinik
cial es el ejercicio de los derechos sociales y la restitución del tejido social; se busca des-
familiarizar (propósito que entiende como quitarle cargas a la familia, lo cual aquí se
interpreta de otra manera); se le otorga al mercado un papel marginal; criterio universa-
lista de acceso a prestaciones; solidaridad social y generosidad como valores centrales;
una concepción de la pobreza como un asunto estructural, ligada a la dinámica del tra-
bajo y a la desigualdad; la participación como un atributo ciudadano (Martínez, 2011:
79). Respecto a la tercera característica, se refiere sobre todo a la brecha de implementa-
ción entre el paradigma y el régimen.
Pablo Yanes (2011) caracteriza en los siguientes términos la concepción de la polí-
tica social vigente en el DF:
Su sustento fundamental es el reconocimiento, ejercicio y exigibilidad de los derechos
sociales, el carácter garantista de la acción del Estado y la recuperación de sus
responsabilidades sociales. Una concepción que asume la construcción de ciudadanía
como proceso de ejercicio de derechos, defiende el carácter universal de los mismos
y la necesidad de construir políticas y programas acordes con esta perspectiva.
Asimismo, parte de la necesidad de articular desde los derechos la política social y
de vincular a esta con la política económica. Por ello mismo se establece como valor
fundamental de su política el logro de la igualdad de derechos.
En el trabajo citado, Yanes compara esta concepción con la que prevalece en el Gobier-
no Federal (GF) y adopta como ejemplo paradigmático de la primera la Pensión Uni-
versal Ciudadana y de la segunda el Programa Oportunidades. Concluye así la compa-
ración que hace de ambas:
Oportunidades y la Pensión Ciudadana sintetizan de manera cristalina las dos
orientaciones dominantes en materia de política social en el país. Implican, ambos,
transferencias monetarias, pero mientras que el primero es focalizado, la segunda es
universal; el primero condicionado y la segunda, exigible; el primero es temporal y
la segunda, vigente hasta el fin del ciclo de vida; el primero implica obligaciones del
ciudadano, la segunda, del Estado; el primero reproduce la lógica de subordinación
social, la segunda construye ciudadanía y autonomía social.
Aunque aquí se coincide en algunos aspectos con Martínez y con Yanes, en el cuadro 2
se presenta una comparación entre el paradigma (no el régimen) de política social o de
bienestar social del GF y el del GDF, que incluye aspectos no incluidos por estos auto-
res y que interpreta el concepto de desfamiliarización de manera distinta que Martínez.
En los ocho rubros, los paradigmas dominantes en el Gobierno Federal (GF) y en el
del DF (GDF) son opuestos, pero con muchas tensiones e insuficiencias de definición
en el caso del GDF. Mientras (rubro 1) para el GF el Estado, siguiendo lo postulado en
la ideología neoliberal (Hayek, Friedman) y en la doctrina social cristiana (DSC), tiene
un rol subsidiario y solo debe intervenir cuando fallan el mercado y la familia, en el del
GDF el Estado es, en principio, un Estado socialmente responsable: es el sujeto obliga-
do de los derechos sociales.
Tema Central
Cuadro 2
Comparación entre el paradigma de política social
del Gobierno Federal y del Gobierno del DF
Rubro Gobierno Federal Gobierno del DF
1. Tipo de Estado Subsidiario Socialmente responsable
2. Igualdad valiosa/
De oportunidades De resultados
buscada
De elección económica sin Libertad vital, incluyendo la
3. Libertad valiosa/
libertad sexual, conyugal y sexual, conyugal y reproduc-
buscada
reproductiva tiva
4. Derechos centrales Propiedad y comercio Derechos sociales y cívicos
Homo economicus: le bourgeois; Motivado por la autoestima/esti-

5. Visión del ser
pobres con necesidades ele- ma: le citoyen; pobres con necesi-
humano
mentales dades limitadas
6. Población objetivo Pobres extremos Grupos vulnerables
Mercantilizar, familiarizar
Desmercantilizar y desfamiliari-
7. Logros buscados de (fortalecer la autoridad fa-
zar (fortalecer la autonomía
la política social miliar) y empoderar a ma-
individual)
dres de familia
TM/P FCFI; focalizadas a
TM/P UNCII; universalistas
8. Tipo de programas hogares en pobreza extrema,
o focalizadas territorialmen-
y transferencias condicionadas, a la autori-
te; incondicionales, al indivi-
monetarias dad materna familiar, insu-
duo, insuficientes
ficientes
Nota: los términos en cursivas indican tensión o insuficiente definición en el paradigma.
Elaboración: JB.
En contraste (rubro 2) con el GF, que busca la igualdad de oportunidades burguesa

(en el sentido de G.A. Cohen), para el GDF el objetivo buscado es, con tensiones, la
igualdad de resultados. Estas tensiones se expresan, por ejemplo, en la negativa de tal
igualdad, implícita en el Programa (y la Ley que lo convierte en derecho) de Atención
Médica y Medicamentos Gratuitos, que ofrece un paquete de servicios de salud insu-
ficiente (no incluye el tercer nivel de atención médica) (y la Ley que lo convierte en
derecho no señala que tal oferta sea temporal y que se corregirá en el mediano o lar-
go plazo)8 para quienes no son derechohabientes de la seguridad social, mantenien-
8 Se reproducen a continuación los primeros tres artículos de la Ley que establece tal derecho (énfasis añadi-
do): «Art. 1. Las personas residentes en el Distrito Federal que no estén incorporadas a algún régimen de se-
guridad social laboral tienen derecho a acceder de forma gratuita a los servicios médicos disponibles y medicamen-
tos asociados en la unidades médicas de atención primaria y hospitalaria del Gobierno del Distrito Federal.
Art. 2. El Gobierno del Distrito Federal […] deberá garantizar el acceso gratuito a los servicios médicos disponi-
bles y a los medicamentos asociados que proporciona dicha dependencia de conformidad con sus atribuciones. Art. 3.
Para hacer efectivo el acceso gratuito al derecho consignado en la presente Ley, el Jefe de Gobierno del Dis-
Estado & comunes

86 Julio Boltvinik
do e institucionalizando, por tanto, un dualismo que niega la igualdad de resultados.

En tanto que (rubro 3) la libertad valiosa para el GF es solo la de elección económi-
ca, mientras en el campo sexual todos y todas tienen que ser heterosexuales, todo em-
barazo debe conducir, obligatoriamente, a un nacimiento, y no basta la voluntad de
uno de los cónyuges para disolver un matrimonio; en el GDF la libertad ha sido am-
pliada a los campos sexual, reproductivo y matrimonial. Contrastando (rubro 4) con
la visión «liberal de derecha» del GF, en la cual el derecho central es el de propiedad
y comercio, en el GDF los derechos centrales son los sociales y las libertades cívicas.
Para el paradigma del GF la población objetivo (rubro 6) de la política social debie-
ra ser solamente la población en pobreza extrema, ya que (siguiendo implícitamente
a Friedrich Hayek) solo ella está impedida de jugar el juego del mercado; en cambio, pa-
ra el GDF hay una gran tensión entre una población objetivo universal (toda la pobla-
ción) que sería la plenamente coherente con el resto de los rubros del paradigma, so-
bre todo con los derechos sociales, en los hechos (que no han sido explicitados como
temporales) la población objetivo está constituida por los grupos vulnerables (tercera edad,
discapacitados, madres solteras, desempleados, no derechohabientes), que tienen en
común con los pobres extremos el que son merecedores. El universalismo queda, en-
tonces, como un principio que solo se aplica al interior de dichos grupos vulnerables:
todos los adultos mayores, todos los no derechohabientes. Por lo que se refiere a los
logros buscados por la política social (rubro 7), el paradigma del GF busca mercanti-
lizar, ampliar los mercados y crearlos cuando no existen, ya que en la ideología neo-
liberal todos los problemas se originan en la inexistencia o el carácter incompleto de
los mercados; de tal manera que las transferencias monetarias condicionadas y focali-
zadas son la creación de, al menos, tres mercados: yo GF te pago, pobre extremo, para
que asistas a la escuela, a la clínica y a las charlas de salud. Tú cumples y yo pago. Ade-
más, desarrollo significa (en dicha ideología) ampliación de mercados, y lo que hacen
las transferencias monetarias (TM) es ampliar la demanda mercantil. También la po-
lítica social del GF busca fortalecer la autoridad de la cabeza familiar y empoderar a
las mujeres y, por ello, les otorga a ellas las transferencias monetarias del Oportuni-
dades. En cambio, la postura del GDF es ambigua respecto a los logros de desmercanti-
lizar (que es consustancial al enfoque de derechos), pero que no está en el discurso ex-
plícito del GDF (ni en las leyes ni en los programas), y de desfamiliarizar (interpretado
como promover la autonomía de los individuos y no como quitarle cargas a la fami-
lia), lo que se logra, en las transferencias monetarias, por ejemplo, entregándolas a los
individuos y no al jefe o jefa de familia, como en efecto ocurre en la Pensión Alimen-
taria, en Discapacitados y en Prepa Sí. Las transferencias monetarias, que absorben
cada vez una mayor proporción del gasto social del GDF, son mercantilizadoras desde
el punto de vista de que amplían la demanda de bienes y servicios en el mercado, aun-
que las transferencias a adultos mayores y a discapacitados, que son incondicionales,
suponen el otorgamiento de montos monetarios a las personas por el puro hecho de
ser lo que son, sin constituir un pago por una contraprestación (por una conducta de-
trito Federal deberá garantizar en el Proyecto de Presupuesto Anual de Egresos los recursos suficientes, los cuales
no deberán ser menores a los aprobados a la Secretaría de Salud del Distrito Federal en el Presupuesto de Egresos del año
inmediato anterior más el incremento del índice inflacionario». El art. 4 repite lo mismo que el 3 pero referido a la
Asamblea Legislativa. Es necesario distinguir dos diferencias con la Ley de la Pensión Alimentaria. Mientras
esta precisa el objeto del derecho (al menos medio salario mínimo), la Ley del derecho a los servicios de sa-
lud se refiere a un ente dado cuya ampliación cuantitativa o cualitativa no es objeto de la Ley: los servicios
médicos disponibles y los medicamentos que proporciona, de manera que se trata de un derecho sobre el ac-
ceso gratuito a unos servicios y unos medicamentos dados o disponibles.
Tema Central
terminada) y, por tanto, en ese tramo de la circulación monetaria, desmercantilizan.

Por último, y estrechamente relacionado con el punto anterior, el tipo de programas
y transferencias (rubro 8) contrasta agudamente en ambos tipos de gobierno. En con-
tra de lo estipulado en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), el reglamento de
la misma establece que todos los programas del GF deben ser focalizados a la pobre-
za extrema. Tanto programas como transferencias deben ser, además, condicionados
al cumplimiento, por parte de los beneficiarios, de ciertas pautas de conducta, dirigi-
das a la autoridad familiar, consolidando así el despotismo familiar y resultando in-
suficientes (muy magras). En el GDF, en contraste, los programas son universalistas
(aunque, como se dijo antes, al interior del grupo vulnerable previamente selecciona-
do), la mayor parte de ellos son incondicionales (aunque las becas de Prepa Sí no lo
son), casi todas se entregan a los individuos (adultos mayores, discapacitados, estu-
diantes), estimulando así la autonomía individual. Sin embargo, aunque son menos
magras que las transferencias y programas del GF, siguen siendo muy insuficientes.
Con la evidencia empírica que se cuenta, podemos concluir el contraste entre los
modelos sociales del GF y del DF. Se observa lo previsible: los enormes errores de la
focalización en el programa Oportunidades (gráfico 6). De acuerdo a los datos ofi-
ciales, los 5,39 millones de hogares pobres de capacidades que constituyen, según la
Sedeso federal, la población objetivo del Oportunidades, se confirma que el mismo
cubre a menos del 40% (2,05 millones, equivalentes al 38% de los hogares pobres de
capacidades); mientras el 62% queda sin cobertura (3,34 millones). Este 62% expresa
el error de exclusión. Cuando se considera el número de hogares cubiertos, se apre-
cia que son 4,21 millones, de los cuales 2,16 millones no son pobres de capacidades,
por lo cual el error de inclusión es del 51%. Otra vez, se trata de la crónica anuncia-
da de errores de inclusión y exclusión, pues la bibliografía muestra que ello es siem-
pre así; que no hay manera de lograr una focalización perfecta (ver Cornia y Stewart,
2003: 548-554). El gráfico 7 muestra, por su parte, el impacto que, en la reducción de
la pobreza y la indigencia de ingresos (calculadas con el componente de ingresos del
MMIP) tienen, a nivel nacional, las transferencias monetarias del GF y en el DF las
transferencias monetarias del GDF. Aunque las transferencias monetarias del GDF
no fueron diseñadas para reducir la pobreza, paradójicamente lo hacen en una mayor
medida que las GF, que sí fueron diseñadas con ese fin. El gráfico 7 muestra que en el
DF la pobreza y la indigencia después de transferencias son casi 3% y más del 9% más
bajas que antes de transferencias; mientras a nivel nacional las transferencias federa-
les solo logran bajarlas en 1% y poco menos del 7%. Esta evidencia también viene a po-
ner en duda la eficacia de las transferencias focalizadas.
Estado & comunes

88 Julio Boltvinik
Gráfico 6
Errores de inclusión y exclusión en el
Oportunidades (millones de hogares, 2008)
20
19,19
18
16
14
12
no cubiertos
10
cubiertos
8
6
3,34
4
2,05 2,16
2
0
Pobres de No pobres
capacidades de capacidades
Fuente: Simulaciones a partir de la base de datos de la Enigh, 2008.
Elaboración: JB.
Gráfico 7
Reducciones (en %) de la pobreza y la indigencia como resultado de las
transferencias monetarias del GF y del GDF, 2008
10
9,18
9
8
6,77
7
6
Nacional
5
DF
4
2,85
3
2
0,98
1
0
Pobres Indigentes
Fuente: Enigh, 2008.

Elaboración: JB.
Tema Central
4. Propuesta de reforma de la reforma: para transformar el Estado

mexicano en un Estado de bienestar amplio
1. Punto de partida. Se debe definir como objetivo central del proyecto de nación alcan-
zar —en armonía con el medioambiente y los demás pueblos del planeta y en un
entorno político de profundización de la vida democrática— la riqueza humana o
el florecimiento humano, que consiste en el desarrollo y la satisfacción de las nece-
sidades humanas, y el desarrollo y la aplicación de las capacidades humanas. Es no
solamente bienestar humano lo que se busca, sino desarrollo, florecimiento, enri-
quecimiento del ser humano. No solo la vida buena, sino también la vida plena de
todos y todas. La riqueza humana en toda la extensión de la expresión, y no en su
sentido mercantil. No la persona que tiene mucho sino la que es mucho. Debe pro-
moverse aquello que propicie el cumplimiento de este objetivo y debe rechazarse lo
que lo frene u obstaculice. Los obstáculos más graves que hay que superar son la des-
igualdad y la enajenación. Por ello, los objetivos derivados centrales son: regulación
democrática de los mercados, desmercantilización (de los bienes y servicios básicos,
de la fuerza de trabajo y de la vida), y des-enajenación.
2. Los cambios propuestos son radicales y debe actuarse con determinación pero,
también, con prudencia y con respaldo democrático; consultando, en los casos
importantes, a la población mediante plebiscitos.
3. Requisito indispensable para alcanzar el objetivo es la articulación virtuosa de las
políticas sociales, culturales y económicas, que deben concurrir sinérgicamente.
Para ello, es necesario superar la separación tajante (hoy vigente) entre la política
social y la cultural, por una parte, y la económica por la otra, para lo cual debemos
abandonar la noción de que las fuerzas del mercado autorreguladas conducen al
óptimo social. Lo deseable es avanzar, como se dijo, hacia una regulación demo-
crática de los mercados y hacia la desmercantilización de los bienes y servicios
centrales para la vida buena y plena. Desmercantilizar es quitarle el carácter de
mercancía a un bien, servicio, a la fuerza de trabajo, a la tierra y la naturaleza en
general. En términos marxistas, es transformar la mercancía (unidad de valor de
uso y valor que se expresa en el valor de cambio) en valores de uso. Es necesario
también des-enajenar la vida cotidiana, el trabajo y la política.
4. El sistema capitalista, por la desigualdad y la enajenación que le caracterizan, ine-
vitablemente genera pobreza, económica y humana, justamente lo opuesto al ob-
jetivo perseguido. La pobreza económica se explica, sobre todo, por la desigualdad
inherente al capitalismo; la pobreza humana, por la pobreza económica y por la
enajenación, tanto en el trabajo como en el consumo. Los Estados de bienestar (en
particular los escandinavos) han aminorado la desigualdad que genera pobreza
económica y han logrado, por tanto, reducir sustancialmente la pobreza económi-
ca. En cambio, no se han fijado el objetivo de eliminar la enajenación, por lo cual
no han avanzado en la misma medida hacia la reducción de la pobreza humana.
5. Por tanto, alcanzar el objetivo central, el florecimiento humano, requiere la crea-
ción de un Estado de bienestar auténtico, desmercantilizador y des-enajenante
(EBDD). Un EB de nuevo tipo. El EBDD es el instrumento central del proyecto
de nación. Necesitamos transformar, por tanto, el Estado mexicano en un EBDD
entendido en sentido amplio, es decir que incluya tanto la política económica
como la social y la cultural, y cuyos objetivos vayan más allá de la eliminación de
la pobreza económica y procuren también la erradicación de la pobreza humana.
Estado & comunes

90 Julio Boltvinik
En el centro de toda concepción de izquierda del EB está la extensión de los de-

rechos sociales, los que pueden verse desde la perspectiva de la desmercantiliza-
ción: toda extensión de los derechos sociales disminuye el estatus de mercancía
de las personas pero solo en el límite (cuando entre los derechos está incluido el
derecho a un ingreso ciudadano universal —ICU—) permite que el nivel de vida se
independice de las fuerzas del mercado; es una desmercantilización radical que
hace posible que el sostenimiento de la vida no dependa de la previa venta de la
fuerza de trabajo. Para ser completa, debe incluir también la desmercantilización
de la tierra y de la naturaleza en su conjunto.
6. ¿Cómo saber si un Estado es un EB? Una respuesta es que un EB auténtico es
aquel en el cual la mayor parte de sus actividades rutinarias diarias están dirigi-
das a atender las necesidades de bienestar de los hogares. Al aplicar este criterio,
muchos Estados autoproclamados como EB no lo serían. Otra forma de respues-
ta deriva de la distinción entre EB residuales e institucionales. Mientras en los
primeros el Estado únicamente asume la responsabilidad cuando familia o mer-
cado fallan (principio de subsidiariedad) y restringe sus compromisos a grupos
sociales marginales y «merecedores» (niños, mujeres, ancianos), en el segundo se
atiende a todos, es universalista y prevalece un compromiso institucionalizado
con el bienestar, por lo que las acciones se extenderán a todas las áreas vitales para
alcanzarlo (lo podemos llamar principio de responsabilidad social del Estado).
Un EB residual no es un auténtico EB, como tampoco lo es aquel que restringe el
compromiso del Estado a grupos sociales marginales y merecedores (niños, muje-
res, ancianos). Cuando, finalmente, los beneficios son universales pero magros, sí
estamos ante un EB que, sin embargo, logra avanzar muy poco en la desmercanti-
lización, puesto que el sostenimiento de la vida sigue dependiendo del mercado.
Tanto el universalismo de niveles uniformes y de beneficios generales bajos, como
el EB centrado en la asistencia social focalizada a la pobreza extrema (como el que
prevalece en el país), generan un dualismo social en el cual los estratos altos se
atienden vía el mercado, y los beneficios públicos (de baja calidad) quedan para
los de a pie. Cuando ello ocurre, estos estratos dejan de apoyar el EB y resisten los
altos niveles impositivos requeridos.
En México no hay un EBDD; es necesario construirlo. Se enumeran a continuación algu-
nas propuestas de acción de corto y mediano plazo:
a. El EB quedaría conformado por la administración pública en su conjunto (y no solo
por los sectores sociales), por los mecanismos de participación y consulta social, y
los de coordinación con los estados y el DF, así como los de concertación con el
sector privado. El papel de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sería central,
igual que el de las secretarías de lo económico. En particular, es necesario recons-
truir (y superar) el Estado de bienestar agrario que fue desmantelado durante los
primeros gobiernos neoliberales. Se requiere reformar la Constitución para que el
Banco de México se ocupe también del crecimiento económico y no solo del control
de la inflación. El proceso de interacción entre los ingresos y gastos fiscales debe
modificarse: la Ley de Ingresos no debe aprobarse al margen de las necesidades de
gasto. Por tanto, debe instaurarse un procedimiento con varias iteraciones entre
necesidades de gasto y posibilidades de ingresos (incluyendo reformas) que debe
comenzar desde el primer trimestre del año.
b. El EB requiere un Estado fiscalmente fuerte. No basta con la austeridad en el gasto
corriente de la administración pública, aunque esta ayuda en el arranque. Actual-
Tema Central
mente, la recaudación fiscal en México es una de las más bajas de América Latina
y de la OECD. Deben cobrarse plenamente los impuestos vigentes, combatiendo
la elusión, la evasión y la corrupción, mediante severos mecanismos de control y
fiscalización. También debe estimularse la afiliación a la seguridad social disminu-
yendo la evasión de las obligaciones patronales, lo que además supone una amplia
coordinación con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, y una amplia difusión
(y movilización) para que los trabajadores exijan su derecho a la seguridad social).
c. La auténtica lucha contra la pobreza económica supone una disminución sus-
tancial de la desigualdad, al reducir significativamente el ingreso disponible en
la cúspide y aumentándolo sustancialmente en el abismo. Pero, además, como
lo muestra la historia, si se ha de erradicar la pobreza, la curación debe ser un
complemento de la prevención y no, como enarbola la administración neoliberal de
la pobreza, esperar a que los hogares se empobrezcan y lo demuestren para (solo
entonces) curarlos con transferencias minimalistas y condicionadas. No hay mejor
prevención de la pobreza que el universalismo desmercantilizador.
d. Debe ponerse en marcha un programa de recuperación del salario mínimo (SM)
diseñado para duplicar cada diez años su poder adquisitivo real, por lo menos has-
ta alcanzar el nivel real que tuvo en 1976.
e. Avanzar en la des-enajenación del trabajo. Estimular la participación de los tra-
bajadores en la toma de decisiones y en la autogestión y democratización en los
centros de trabajo. Esto supone, entre otras cosas, democratizar y fortalecer los
sindicatos.
f. Respecto de las transferencias monetarias a nivel nacional (de manera gradual y
comenzando por las áreas de mayor pobreza): i) las vigentes deben dejar de ser con-
dicionadas y focalizadas a nivel de hogares individuales, y pasar a ser incondicionales
y universales (o bien focalizadas territorialmente) y deben fundarse en un derecho
específico para lo cual el Ejecutivo deberá enviar iniciativas de ley al Legislativo; ii)
la beca educativa del Oportunidades debe universalizarse a todos los estudiantes de
escuelas públicas desde preescolar hasta preparatoria; iii) el apoyo alimentario del
Oportunidades debe aumentarse sustancialmente y generalizarse a todos los hogares
que habiten municipios en los cuales la incidencia de la pobreza (medida con el
método vigente en el DF) supere la media nacional en una desviación estándar o
más (los hogares que están recibiendo el apoyo y que no viven en dichos munici-
pios deberán conservarlo); iv) los apoyos monetarios del programa 70 y más (y del
Oportunidades a adultos mayores) se deben universalizar (para cubrir a todos los
mayores de 68 y más) y su monto debe hacerse igual al de la Pensión Alimentaria
vigente en el GDF (medio salario mínimo) a corto plazo y gradualmente aumentar-
se hasta alcanzar un SM; v) se debe instituir una nueva transferencia para todos los
hogares con menores que aún no asistan a la escuela; vi) las transferencias vigentes
en el DF para discapacitados deberán generalizarse a todos los discapacitados que
habiten en los municipios a los que se refiere el punto iii.
g. En materia de salud: deberá crearse el Servicio Nacional de Salud (SNS) gratuito y
universal, que comprenderá los tres niveles de atención y la rehabilitación; y que no
excluirá ningún padecimiento ni a ninguna persona, consolidando en una única
institución pública el IMSS, el ISSSTE, el Seguro Popular, el Programa de Servicios
Médicos y Medicamentos Gratuitos del DF, etc. Toda la red hospitalaria nacional
pública será absorbida por el SNS, que será financiado con impuestos generales.
Estado & comunes

92 Julio Boltvinik
Habrá que diseñar un procedimiento gradual para transitar de la situación frag-

mentada y contradictoria actual al SNS que vaya acompasando el financiamiento
necesario.
h. En materia de seguridad social, será necesario: reformar el sistema de pensiones
del IMSS y del ISSSTE por sistemas solidarios que garanticen a todos una pensión
digna; aumentar gradualmente las transferencias monetarias de los programas de
pensiones a adultos mayores hasta que alcancen un salario mínimo, como se dijo, y
otorgar a todos los que trabajan en el sector informal, durante los días que cubran
las constancias de incapacidad (por enfermedad, accidente o cualquier otra causa)
emitidas por el SNS, al menos un salario mínimo diario.
i. En educación, el cambio fundamental consiste en orientarla al florecimiento hu-
mano, entendiéndolo como la apropiación de la herencia humana (y así que deje
de ser solo instrumento ocupacional y se convierta en un fin en sí mismo). Las
tareas prioritarias son: elevar la calidad de la educación; ampliar los horarios de
preescolar y primaria para conformar la escuela de tiempo completo que, entre
otras cosas, desarrolle la educación artística y física; revivir la educación para adul-
tos (e impulsarla como nunca) para que todos los habitantes mayores de 15 años
tengan un nivel educativo de al menos secundaria; ampliar sustancialmente la
oferta de espacios en educación media superior y superior así como de estancias
infantiles (guarderías) gratuitas para que todas las familias que necesiten o quieran
el servicio de cuidado diario de los menores cuenten con él.
j. En alimentación, prohibir toda publicidad de alimentos chatarra y su venta en
todas las escuelas; incluir, en la escuela pública de tiempo completo, una comida
caliente entre las 13 y las 15 horas, y revisar a fondo el contenido de los desayunos
escolares (que deben de universalizarse a todas las escuelas públicas y dejar de co-
brar cuota de recuperación); subsidiar los alimentos básicos, obligar a los vende-
dores de productos animales a los que se han hecho ingerir o inyectado hormonas
a incluir un letrero visible al respecto en todos los alimentos que comercialicen,
advirtiendo del daño o posible daño que causan.
Tema Central
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Tema Central
Misiones Bolivarianas
transformaciones sociales y limitantes
estructurales en la Venezuela del siglo xxi
Andrés Otálvaro
Realizó estudios en ciencias políticas y relaciones internacio-

nales en la Universidad del Rosario en Bogotá, Colombia, y lle-
vó a cabo trabajos de investigación y docencia entre 2002-2007
en el Centro de Estudios Políticos e Internacionales de la mis-
ma universidad. Desde 2009 se encuentra realizando su investi-
gación de doctorado sobre política social en la Venezuela con-
temporánea en la Universidad de Colonia, Alemania.
Correo: aotalvar@smail.uni-koeln.de
Resumen
El siglo XXI arranca con crisis y desafíos. Las prioridades políticas oscilan entre la redefi-
nición de lo social, lo común y lo humano; el fortalecimiento de los mercados transnacio-
nalizados y del mundo financiero al servicio del capital. La política social juega un papel
importante en este escenario de redefiniciones, fortalecimientos, luchas y negociaciones.
Este tema enfrenta una problemática especial en América Latina y el Caribe, región his-
tóricamente marcada por desequilibrios socioeconómicos, exclusión socio-cultural, me-
canismos de dominación (neo)colonial y modelos económicos extractivistas. El siguien-
te artículo realiza un análisis histórico-político, jurídico-institucional y sociocultural de
las «Misiones Bolivarianas», un conjunto amplio de programas sociales que constituyen
una novedosa estrategia de política social y de lucha contra la pobreza, implementada en
Venezuela desde 2003.
Inicialmente, se explica qué son las misiones sociales, cuáles son sus principales carac-
terísticas y en qué consiste su amplio campo de acción y significado: en esta primera parte
se realiza una periodización de dicha política social desde su nacimiento hasta la actuali-
dad. A continuación, se describe el contexto de su surgimiento y desarrollo marcado por
una profunda polarización sociopolítica e ideológica, para luego precisar los objetivos y
líneas de acción de estos programas sociales de cara a una particular «cultura de la pobre-
za» en Venezuela. Los logros sociales de los últimos 14 años y su relación con las misiones
también son analizados con base en relevante información estadística, lo cual exige una
mirada crítica sobre estas (macro)representaciones. Seguidamente, se analiza la compleja
tarea que conlleva la construcción de una «doble institucionalidad/estatalidad» a través
de las misiones como administraciones públicas paralelas. Finalmente, se hace referencia
al contrapunteo entre chavismo y oposición en lo tocante a los programas sociales, y se
plantean insuficiencias, limitaciones y retos de esta estrategia de política social.
97
Abstract
The XXI century departs with crises and challenges. The political priorities range between
redefining the social, the commons and the human, and strengthening transnationalized
markets and the financial world at the service of capital. Social policies play an important
role in this scenario in redefining, strengthening, the struggles, and negotiations. This to-
pic confronts a special problematic in Latin America and the Caribbean, a region that has
been historically marked by socio-economic imbalances, socio-cultural exclusion, (neo)
colonial mechanisms of domination and extractive economic models. The following arti-
cle is a historical-political, juridical-institutional, and socio-cultural analysis of the «Mi-
siones Bolivarianas», comprised of a broad group of social programs that are part of a
new politico-social strategy and struggle against poverty that Venezuela has been imple-
menting since 2003.
It initially explains the social missions, their main characteristics, and its broad
action field and meaning. This first part includes the evolution of this social policy from
the beginning. Later on, it describes the context of the policy’s issuance and development
marked by a deep social, political, and ideological polarization; and then it lists the social
programs’ goals and action plans inside a new specific «culture of poverty» in Venezuela.
It also analyzes the social achievements in the last 14 years and their relation with the
missions based on the relevant statistical information. This requires a critical view of
the (macro)representations. The complex task of building a «double institutionality/
statehood» is analyzed through the missions as a parallel public administration. Finally,
reference is made to the antagonism between Chávez and his opponents in relation to
the social programs, and points out the deficiencies, limitations, and challenges of this
political social strategy.
98
Esas personas, que se ignoran, están salvando el mundo.
Jorge Luis Borges, Los justos
Hay que comparar la inversión social en los once años anteriores a este
gobierno y en estos últimos once años. La inversión social pasó del 36% al
62%, alrededor de USD 400 mil millones ha invertido este gobierno, cuya
política ha estado centrada en el ser humano y dirigida a los sectores de
menores recursos.
Elías Eljuri, presidente del Instituto Nacional de Estadística-
Venezuela (INE), 13 de enero de 2012
1. ¿Qué son las misiones sociales?
L
as Misiones Bolivarianas deben ser entendidas como un «modelo inédito de política
social» (Medina, 2006: 16) puesto en práctica desde 2003 en el marco de la hetero-
doxa revolución venezolana.1 La así llamada «Revolución Bolivariana» se relaciona
directamente con el ascenso de Hugo Chávez al poder en 1999. Los movimientos sociales
que impulsan esta revolución tienen una historia más antigua. Hasta la fecha han existi-
do 45 misiones sociales (algunas han desaparecido, otras se han transformado y adquiri-
do nuevos nombres, otras se mantienen desde sus inicios y se multiplican a sí mismas en
otros niveles. Ver lista de misiones con sus respectivos espacios sociales en tabla 1).
El conjunto de estos programas sociales pone en presente una política social amplia, he-
terogénea e integral (Otálvaro, 2009: 132-138). Su marco contempla desde los temas tra-
dicionales de política social (salud, educación, vivienda, alimentación, políticas de traba-
jo y seguridad social), pasando por un nuevo intento de reforma agraria, hasta procesos
innovadores de inclusión de minorías sociales (mujeres pobres cabezas de familia, perso-
nas con discapacidad, comunidades indígenas, personas en situación de calle). Preocupa-
ciones contemporáneas en torno a lo energético, lo ecológico, la seguridad ciudadana, la
1 Se considera pertinente hablar sobre una revolución heterodoxa dadas las características del actual pro-
ceso político de transformaciones en Venezuela. Esta revolución busca distanciarse de las experiencias
negativas del socialismo real del siglo XX y crear un modelo particular «a la venezolana» bajo el lema «o
inventamos o erramos». Se puede hablar de cuatro características propias de una clásica revolución so-
cialista bajo parámetros eurocentristas, en términos del surgimiento de un «poder dual»: el derrocamien-
to violento del ancien régime (poder constituido), el desmantelamiento de la fuerza pública existente (po-
licía, institución militar y servicios de inteligencia), la transformación del modelo sociocultural (a través
de reestructuraciones en educación, salud, trabajo y arte, entre otros) y la construcción de una nueva ima-
gen de lo humano —o bien, del ideal heroico— (Chamayou, 2007: 7-39). Cabe decir que las dos primeras
características no hacen parte de la historia reciente de la Revolución Bolivariana. Las misiones se rela-
cionan directamente con las dos últimas condiciones de las revoluciones clásicas, aunque también invo-
lucran profundas redefiniciones del aparato estatal y las administraciones públicas. En consecuencia, se
puede plantear la heterodoxia de la revolución venezolana. En esta línea, otros autores han propuesto las
denominaciones de «reforma-revolución» (Zélik, 2004), «revolución-bonsái» (Coronil, 2008) y «socialde-
mocracia radical» (Ellner, 2010b), para describir la complejidad del proyecto bolivariano.
99
100 Andrés Otálvaro
identidad y el rescate de la cultura popular también son atendidas. A partir de 2006 varias
misiones adoptaron denominaciones y objetivos en consonancia con la construcción del
«socialismo del siglo XXI».
Las misiones son el resultado más destacado en materia de política social de la ac-
tual alianza estratégica cubano-venezolana2, y su desarrollo cotidiano recibe el apoyo
directo de las comunidades organizadas tanto en espacios urbanos como rurales.3 Esta
estrategia de política social es realmente «un paquete de ayuda para la población mar-
ginada y empobrecida» en clara contraposición a lo que ocurre hoy en día en Europa,
donde los paquetes de rescate van dirigidos a los bancos con miras a estabilizar los mer-
cados financieros. Entre 2004 y 2010 se habían invertido USD 60.000 millones en estos
programas sociales, lo que convirtió a Venezuela en el país con mayor inversión social
en América Latina. El gasto público social per cápita se triplicó entre 1998 y 2006 (Weis-
brot, 2010: 9). La base económica para la puesta en marcha de esta política social ha si-
do principalmente la de los recursos petroleros venezolanos, comercializados a través
de la firma estatal Pdvsa (Petróleos de Venezuela S. A.) en los mercados internacionales.
Al respecto, afirma Víctor Álvarez:
La inversión social de la renta petrolera es lo que ha permitido saldar la enorme deuda
social heredada de la IV República y lograr una notable mejoría de los indicadores
sociales. Por eso, Venezuela sobresale en el cumplimiento de las Metas del Milenio, en
medio del gran cinismo e hipocresía del capitalismo y sus líderes mundiales sobre el
tema de la pobreza y el hambre en el mundo… (Álvarez, 2010).
Las misiones son, asimismo, una medida concreta con respecto a los lineamientos en de-
rechos sociales consignados en la Constitución Bolivariana de 1999, aprobada por re-
ferendo ese mismo año. El proceso constituyente que acompañó la elaboración de esta
Constitución fue especialmente dinámico y contó con una nutrida participación de dis-
tintos actores, movimientos sociales y organizaciones políticas (Azzellini, 2010: 8-31; Ló-
pez Maya, 2008: 55-82; Guillén y García, 2006: 69-98; Lander, 2004: 1-29): varias ONG
(pro derechos humanos, ecologistas y en favor de la igualdad de género), comunidades
campesinas, indígenas, afrodescendientes y otros movimientos de base, fueron incluidos
dentro de este proceso. Diversas corrientes desarrollistas, socialdemócratas, socialistas,
comunistas y nacionalistas convergieron en las discusiones que definieron los temas de
esta nueva Constitución. Principios constitucionales innovativos y valores que se derivan
de ellos han ofrecido una plataforma para el accionar de las misiones, a saber: democracia
2 El 30 de octubre de 2000 fue firmado un acuerdo marco de cooperación entre los gobiernos de Cuba y Vene-
zuela. Este ha sido el instrumento jurídico base para el desarrollo de la cooperación e intercambio en dife-
rentes campos; entre ellos, el de la política social. En la práctica, ello ha permitido un incremento considera-
ble del intercambio de bienes, servicios y conocimiento entre ambos países. Venezuela ha otorgado montos
crecientes de petróleo a Cuba (100.000 barriles por día en 2010); como contraparte, Cuba ha brindado ca-
pital humano y know how a Venezuela, lo cual se traduce en un contingente elevado de educadores, agróno-
mos, técnicos, médicos y personal en el área de la salud. En 2009 el intercambio comercial entre ambos paí-
ses alcanzó los USD 3.000 millones (Brower, 2011: 81). En 2010 esta cifra se duplicó, alcanzando los USD
6.027 millones (Oficina Nacional de Estadística de Cuba, 2012).
3 En efecto, ha existido un sólido componente popular en el funcionamiento de las misiones que involucra y
beneficia a la población tradicionalmente excluida. En las ciudades venezolanas, las misiones han obtenido
un soporte fundamental en la organización de comités (de salud, educación, vivienda, tierras y trabajo, en-
tre otros) y en las asambleas populares. Los consejos comunales, como nuevas formas de organización co-
munitaria y participación «desde abajo», brindan desde 2005 otro soporte clave para el avance de estos pro-
gramas sociales. En las zonas rurales, las misiones también funcionan de la mano de consejos comunales,
así como de cooperativas campesinas y comités de tierra.
Tema Central
Misiones Bolivarianas y transformaciones sociales 101
protagónica y participativa (exposición de motivos y preámbulo de Constitución Boliva-

riana), ciudadanía social (vinculación entre ciudadanía y derechos sociales como parte de
una concepción normativa universalista), seguridad alimentaria (art. 305), comunidades
organizadas (art. 166), sociedad organizada (arts. 182, 185, 211), corresponsabilidad (art.
4.) y justicia social (preámbulo, art. 299).
Las misiones fundacionales fueron concebidas en 2003 como medidas de emergen-
cia dentro de la lucha contra la pobreza, y buscaban salidas a la aguda problemática so-
cial del país. El Estado social renacía con el propósito de garantizar los derechos sociales
de la población y atender sus necesidades humanas básicas a través de servicios públicos
gratuitos y de calidad. Sobre esta base nacieron los primeros programas sociales (Mer-
cal, alimentación; Barrio Adentro, salud; Robinson, alfabetización). Las siguientes misio-
nes hacían referencia a personalidades y eventos destacados de la historia venezolana, por
ejemplo: Ribas y Sucre (educación secundaria y universitaria), Vuelvan Caras (formación
técnica y desarrollo de cooperativas) y Zamora (reforma agraria). De esta manera se ponía
énfasis en aquello que ha sido considerado como «heroico» por la historiografía venezola-
na así como en la relevancia del componente militar. Ello ratifica, entre otras cosas, el ca-
rácter nacionalista del proyecto político bolivariano con miras a la «refundación de la Pa-
tria» («V República»), lo cual conlleva un interesante proceso de revisionismo histórico.
La unión cívico-militar, cuya importancia ha sido destacada por Hugo Chávez desde los
noventa, también es un elemento constitutivo de las Misiones Bolivarianas. Huelga decir
que existen misiones con una profunda marca religiosa. Ese es el caso de la Misión Cristo,
cuyo objetivo es la erradicación de la pobreza en 2021. Puede observarse que la historia,
la idiosincrasia y la religiosidad del pueblo venezolano tienen un reflejo importante en la
heterogeneidad nominal y normativa de estos programas sociales.
A partir de 2005, las misiones comenzaron a ser llamadas «socialistas» en razón de la
declaración pública del presidente Chávez en favor del «socialismo del siglo XXI», el 30 de
enero de ese mismo año en el Foro Social Mundial de Porto Alegre. Desde entonces han
surgido misiones con claras referencias en ese sentido (Che Guevara, con miras a trans-
formar el modelo productivo, y 13 de Abril, para la construcción de las comunas socia-
listas). En 2008, a raíz de la agudización de la crisis económica global, los precios del pe-
tróleo cayeron en los mercados internacionales, lo cual afectó negativamente la inversión
social y el desarrollo de algunas misiones (Azzellini, 2010a: 184-185). La misión bande-
ra del proceso bolivariano, Barrio Adentro, entró en una crisis marcada por la continui-
dad de prácticas centralistas y asistencialistas, su desarticulación frente a la inexistencia
de un sistema unificado de salud, la insostenibilidad presupuestaria y el cierre de cerca
de 2000 módulos de salud primaria (Social Watch, 2010: 180-181; D’Elia y Quiroz, 2008:
3-40). Gracias al ascenso de los precios mundiales del petróleo, al «blindaje económico»
que hasta la fecha ha mostrado la región latinoamericana y caribeña ante la crisis mundial
y la consecuente recuperación económica de Venezuela, fue posible estabilizar de nuevo
el curso de las misiones y preparar el terreno para el surgimiento de nuevos programas.
Venezuela es parte de las festividades en torno al «Bicentenario», acontecimiento que
incluye a diferentes países latinoamericanos 200 años después de los alzamientos que cul-
minaron en las independencias formales de sus respectivos territorios. A través del Bicen-
tenario se conmemoran en Venezuela la revolución del 19 de abril de 1810 y la firma del
Acta de la Declaración de Independencia del 5 de julio de 1811. En este contexto se han
lanzado desde 2010 las llamadas «Misiones Bicentenarias» o «Grandes Misiones Socialis-
tas». El foco de este nuevo conjunto de políticas sociales es la erradicación de la pobreza
Estado & comunes

extrema, la superación de la crisis de vivienda y el robustecimiento del aparato sociopro-

ductivo y alimenticio.
La primera creación en este sentido fue la Misión AgroVenezuela, a comienzos de
2010, con el objetivo de fortalecer la agricultura y el proceso de seguridad alimentaria,
así como para disminuir la histórica dependencia de las importaciones dentro del ren-
tismo petrolero (el país todavía importa entre 60-70% de sus alimentos, lo cual está di-
rectamente relacionado con los altos niveles de inflación). Ese mismo año se puso en
marcha la Misión Vivienda para paliar el déficit habitacional. Seguidamente, en 2011,
tres nuevas misiones fueron puestas en pie: la Misión Hijos de Venezuela (subsidio y ca-
pacitación para madres en condición de pobreza extrema), la Misión En Amor Mayor
(otorgamiento de pensión a trabajadores tanto formales como informales) y la Misión
Saber y Trabajo (capacitación socioproductiva). En junio de 2012 el gobierno bolivaria-
no lanzó la más reciente misión, A Toda Vida, con el propósito de enfrentar la delicada
situación de criminalidad, violencia y seguridad ciudadana en el país, así como buscar
la mejoría del sistema de justicia.
Una última aclaratoria en este primer aparte se refiere al nombre de las «Misiones Boli-
varianas». El adjetivo «bolivarianas» hace alusión a Simón Bolívar (24 de julio de 1983, Ca-
racas - 17 de diciembre de 1830, Santa Marta). El llamado «Libertador» es reconocido por
la historiografía como un líder decisivo dentro de las luchas por la independencia en contra
del dominio colonial español, libradas entre 1810-1830. Su papel político y militar fue de-
terminante para la independencia y el nacimiento de los actuales Estados de Venezuela, Co-
lombia, Ecuador, Perú y Bolivia. En el caso venezolano se han desarrollado históricamente
un culto (religión estatal-civil) y un mito en torno a Bolívar (Zeuske, 2011; Lombardi, 2008:
176-187; Carrera Damas, 1983: 107-145). Actualmente hay una explosión simbólica de lo
«bolivariano» en el contexto oficial-popular que va desde lo particular-cotidiano a lo gene-
ral-macro (Revolución Bolivariana, Constitución Bolivariana, Misiones Bolivarianas, Saté-
lite Simón Bolívar, entre otros). Estas manifestaciones y procesos deben entenderse dentro
de un complejo marco histórico, político, religioso y cultural de vieja data.
2. Nacimiento de las misiones
Las misiones nacieron en 2003 en medio de una crisis estructural (político-institucio-

nal, socioeconómica, ética-normativa, ecológica y epistemológica-científica). Esta cri-
sis adquirió características particularmente agudas en Venezuela desde finales de 1970,
cuando el modelo de democracia pactada de 1958 y el sistema petrolero rentista que
lo soportaba mostraron los primeros síntomas graves de inestabilidad y agotamiento.
La llegada al poder de Hugo Chávez en 1999 es uno de los resultados de esta crisis. La
radicalidad de su programa político (refundación institucional de la república y abo-
lición de la corrupta clase política) obtuvo entonces mucha popularidad y apoyo. En
2002 continuó profundizándose la crisis, lo cual se manifestó a través de distintos en-
frentamientos violentos entre opositores del gobierno y los llamados «chavistas» (sim-
patizantes del presidente y del proyecto bolivariano): la intentona de golpe de Estado
de abril y el paro-sabotaje petrolero a finales del mismo año (este último, con pérdidas
de aproximadamente USD 14.000 millones para el país) fueron episodios especialmen-
te turbulentos, superados por el gobierno bolivariano gracias a un contundente apoyo
popular y el papel de las Fuerzas Militares leales. Los años 2003 y 2004 trajeron un pe-
Tema Central
ríodo de fortalecimiento político del gobierno y de crecimiento económico para Vene-

zuela. Ello permitió la puesta en marcha de las misiones como una nueva estrategia de
política social.
Después de un 2002 de enfrentamientos políticos muy intensos, la polarización en
Venezuela no habría de disminuir. De hecho, esta polarización ha sido una constante en
los distintos procesos electorales del país desde 1998. Venezuela es desde entonces una
nación profundamente politizada y polarizada. Este antagonismo político-ideológico se
ha manifestado a través del 50-60% del electorado venezolano en favor del chavismo, y 40-
50% como base electoral de las fuerzas opositoras. Estas últimas impulsaron un referen-
do revocatorio en 2004 en contra del presidente Chávez. El impacto positivo que produje-
ron las misiones desde 2003 en la sociedad venezolana explica en buena parte el éxito del
mandatario venezolano en estas elecciones.4
Con respecto a la polarización intensa que se vive en la Venezuela del nuevo siglo, sos-
tiene Michael Zeuske:
Simbólicamente ambos campos [oposición y chavismo] están representados en
Miraflores (el palacio presidencial en el Oeste central de Caracas) y Altamira (también
Plaza Francia) en el Este. Ambos campos en la Venezuela polarizada hacen uso de
lenguajes diferentes y narran (leen o ven) distintas historias del país, recuerdan sobre
todo la historia más reciente de manera distinta, hablan diferenciadamente, consumen
diferenciadamente, ven distintos programas de televisión y tienen distintas formas de
comportamiento (Zeuske 2008: 178, trad. por AO).
Se han constituido, por tanto, estrategias opuestas de territorialización (en Caracas, por
ejemplo, a través de la reapropiación y la resignificación de espacios públicos) así como
dos universos de representación muy disímiles. Cada uno de estos universos ofrece visio-
nes, valores, creencias y respuestas propias a preguntas cruciales:
−− ¿Cómo debe percibirse y transformarse la realidad sociopolítica, económica y cul-

tural?
−− ¿Cómo debe contarse y construirse la historia, y quiénes son los protagonistas de
la nueva historia que está siendo construida?
−− ¿Es posible configurar una nueva imagen de lo humano con base en innovativas
prácticas sociales?
−− ¿Cómo funciona una revolución en los albores del siglo XXI?
−− ¿Qué tipo de proyecto político nacional, identidad colectiva y nueva hegemonía
pueden edificarse en Venezuela?
−− ¿Cómo debe redefinirse el campo de lo social, y cuál es la importancia de la política
social dentro de un proyecto de transformación nacional?
4 Pese a acusaciones reiterativas de la oposición, el origen de las misiones no es exclusivamente atribuible al

oportunismo y al interés electoral del gobierno bolivariano que hubiese hallado la «clave populista del éxi-
to» a través de estos programas sociales. En 1999 ya se había puesto en práctica un programa de política so-
cial de emergencia, el «Plan Bolívar 2000» (que para algunos es visto como la primera Misión Bolivariana,
lo cual en su momento no fue definido de esa manera), que atribuía tareas importantes a las Fuerzas Arma-
das (40.000 a 60.000 efectivos involucrados) en operativos de alimentación, salud, educación, desarrollo de
infraestructura, recolección de basura y atención a personas en situación de calle. Ineficiencia y corrupción
provocaron el fracaso del Plan. Lo que vale resaltar de esta experiencia es el compromiso previo a las misio-
nes del gobierno de Chávez en la lucha contra la pobreza. Desde un primer momento, ha existido por parte
de su administración una concentración en la cuestión social y su redefinición como temas prioritarios de
su agenda política.
Estado & comunes

3. Misiones sociales y su foco de acción: erradicación de la cultura

de la pobreza a través de la dignificación de los excluidos de la
historia
A través de las misiones se construyen nuevas formas de institucionalización («estructu-

ras paralelas») y (re)territorialización (en favor de las «conquistas populares» de los espa-
cios públicos y la ratificación de soberanía nacional dentro de un nuevo bloque histórico)
para enfrentar las trabas de la burocracia tradicional, la ineficiencia de las instituciones pú-
blicas y los mecanismos de carácter neocolonial. Los objetivos oficiales de las misiones son:
1. Saldar «la histórica deuda social» acumulada en Venezuela debido a un sistema

económico injusto acompañado por la negligencia, la incompetencia y la corrup-
ción de las élites políticas (Misiones Bolivarianas, 2005).
2. La universalización de los derechos sociales dentro de un modelo de «democracia
protagónica y participativa», acorde con la Constitución de 1999.
3. La implementación de mecanismos de inclusión y participación para la pobla-
ción más pobre.
4. La redistribución de oportunidades, poder, riqueza, conocimiento, tierra y recur-
sos.
Se pueden identificar, en este sentido, líneas concretas de acción de estos programas so-
ciales, enfocadas en:
1. La lucha contra la pobreza. Los datos estadísticos que confirmaban un índice de
pobreza del 50-60% en la Venezuela de 1999 revelan una particular «cultura de po-
breza» con dramáticas expresiones de exclusión, degradación y violencia en el día a
día de vastos sectores sociales. Los programas sociales son una respuesta ante esta
situación.
2. La satisfacción de necesidades humanas básicas y la mejoría de la calidad de vida.
3. La promoción de una ciudadanía social (social citizenship).
4. La búsqueda de condiciones de vida más dignas para la población venezolana.
El crecimiento económico continúa siendo prioritario en la agenda del gobierno
venezolano, siempre y cuando sea acompañado por el permanente desarrollo hu-
mano de la población.
5. La reivindicación de los intereses y los derechos de los sectores sociales histórica-
mente marginados por una racista sociedad de exclusión (herencia de la antigua
sociedad de castas).
6. La construcción de un nuevo modelo productivo y de una nueva cultura del tra-
bajo. El fortalecimiento de la autonomía de las organizaciones comunitarias.
Vale destacar que aunque las misiones poseen un carácter legal universalista, su foco de
acción son de facto los sectores empobrecidos de la sociedad venezolana (sociedad exclui-
da). En la literatura especializada en política social, se da por entendido que en escena-
rios de pobreza la focalización temporal y la discriminación positiva son necesarias en
una primera fase, con miras a lograr progresivamente una verdadera universalización
(Espina, 2008). La estrategia de política social, materializada en las misiones y articula-
da con los demás procesos del proyecto político bolivariano, deberá producir cambios
estructucturales en el mediano y en el largo plazo.
Tema Central
Las misiones se sustentan en una visión universalista de la política social, en con-

traposición a la formulación focalizadora y compensatoria propia del período neolibe-
ral, que produjo resultados socioeconómicos desastrosos en la Venezuela de las décadas
de los ochenta y noventa del siglo pasado (Otálvaro, 2009: 126-131; Lander, 2004). Es-
tos programas sociales fomentan la inclusión de la población marginada dentro de un
nuevo modelo de bienestar (en conjunto con nuevas modalidades de participación po-
lítica) que anteriormente les había sido vedado. Las clases privilegiadas no se ven como
beneficiarias directas de estos mecanismos, y se perciben como discriminadas o exclui-
das (lo cual no descarta que, en diferentes momentos, clases medias y altas hayan acu-
dido a las misiones y hayan obtenido beneficios de ellas). La oposición dentro de las cla-
ses populares también goza de acceso a los programas sociales. Es preciso subrayar que
entre 60%-70% de la población venezolana (en un país con cerca de 29 millones de habi-
tantes) ha accedido a y se ha beneficiado de las misiones.
El factor del clientelismo político (derivado de la afiliación al proyecto bolivariano
o a la oposición) no se ha mostrado como la piedra de toque que garantiza u obstaculiza
el acceso a las misiones; no obstante, existen denuncias por casos de exclusión en algu-
nas comunidades debido a las inclinaciones políticas, lo cual señala prácticas discrimi-
natorias (San Juan, 2009: 153; Lander, 2010: 16-17; España, 2011: 7-8; Maingón, 2006:
57-99). Esta dinámica de inclusión/exclusión es parte del complejo proceso de polariza-
ción que vive Venezuela con especiales características en la última década.
Edgardo Lander retoma las palabras de una luchadora social del Oriente venezola-
no en relación con las aún existentes modalidades de clientelismo político, de cara a los
nuevos mecanismos de organización —Consejos Comunales— y las misiones sociales:
[...] la gran mayoría de los Consejos Comunales se han constituido por el recurso o
el financiamiento que les da el gobierno, la gente piensa que un Consejo Comunal es
para conseguir proyectos y así ha sido la política de Estado, llaman a la organización
del pueblo, pero este al organizarse debe depender del gobierno para satisfacer sus más
sentidas necesidades, por ejemplo si necesitas comida a precios solidarios y no tienes un
Consejo Comunal registrado, es imposible que logres Mercal o Pdval, tampoco puedes
acceder a una vivienda, ni a un crédito, ni siquiera a lo más simple, una bombona de gas
comunal, entonces me pregunto: ¿de verdad la organización es para el pueblo o es para
que el Estado tenga poder sobre lo que el pueblo hace y decide? (Lander, 2010: 16-17).
A manera de contrapunteo, vale la pena incluir la reflexión del columnista Carlos Luna en
el portal electrónico Aporrea:
En las misiones no se discrimina, nadie puede demostrar que no le vendieron en un
Mercal porque no presentó el carnet del Partido, ni que fue excluido de alguna misión
educativa por no estar afiliado a partido alguno, ni menos que no recibió atención
médica por su posición ideológica. Sí es cierto que las misiones tienen un contenido
ideológico en tanto están identificadas con una propuesta nacida de la Revolución
Bolivariana y del presidente Chávez, por tanto no ocultan su propósito de transformar
la realidad social y su objetivo de empoderar a los pobres. Esa es la verdad (Luna, 2012).
Ya en la década de 1990 algunos autores reconocían la escandalosa situación social y los

déficit democráticos que acarreaba en el conjunto de países de América Latina (O’Donnell,
1996). Aquella situación exigía la puesta en marcha de una estrategia urgente e innovativa
de política social como la que representan las Misiones Bolivarianas. En principio, ello de-
Estado & comunes

nota claridad en cuanto a la responsabilidad, la voluntad y la ética política que los tiem-
pos demandan. El trabajo informal en Venezuela se elevaba a 50% de la población para
finales del siglo pasado, la población urbana (gran parte de ella, en condiciones de haci-
namiento, insalubridad e indefensión en los barrios) ascendía al 87% y la pobreza oscila-
ba entre 50 y 60%. Son precisamente estos espacios de pobreza y exclusión (locus de la so-
ciedad beneficiaria de los programas sociales) donde se desarrollan las experiencias más
interesantes de «una nueva política» (Denis, 2010) y tiene lugar la emergencia de las an-
tes «historias escondidas» (hidden histories: Ginzburg, 1993). Los motores de estas dinámi-
cas son el protagonismo y la participación desde abajo de los actuales movimientos socia-
les venezolanos («comunidades organizadas») en busca de nuevas formas de autonomía,
dignidad, autogobierno y democracia.
Mike Davis describe así los panoramas de exclusión urbana y la naturaleza de sus ha-
bitantes como parte de una nueva clase social global:
Increíblemente, ni la teoría social clásica, ya pensemos en Marx o en Weber, ni la teoría
de la modernización de la época de la Guerra Fría, fueron capaces de anticipar lo que ha
ocurrido en la ciudad durante los últimos 30 ó 40 años. Ninguna anticipó la aparición
de una amplia clase, mayoritariamente constituida por jóvenes, que vive en las
ciudades, que no tiene una conexión formal con la economía del mundo, y que no tiene
ni siquiera la posibilidad de consumar esa conexión. Esa clase trabajadora informal no
es el Lumpenproletariat, el proletariado en harapos, de Karl Marx, y tampoco pertenece
a los «barrios pobres con esperanza», como se creyó hace 20 ó 30 años, formados por
personas que potencialmente podrían llegar a formar parte de la economía formal.
Abandonados en las periferias de las ciudades, habitualmente sin estar demasiado en
contacto con la cultura tradicional de esas ciudades, esta clase trabajadora informal
global está creciendo a una velocidad sin precedentes, sin que nada de eso haya sido
previsto por la teoría (Davis, 2007).
Se entiende entonces cómo los espacios sociales de las Misiones Bolivarianas se convier-
ten en espacios legítimos de inclusión que permiten a miles de personas, antes «invisi-
bilizadas» en la ciudad excluyente, encontrar posibilidades de escapar de la pobreza, la
miseria y la violencia que los habría mantenido atrapados en otras circunstancias. Las di-
námicas de inclusión en torno al desarrollo de la política social en zonas rurales también
deben ser consideradas dentro de este proceso de democratización. En este orden de ideas,
las misiones constituyen «espacios de paz» donde convergen prácticas y principios con
miras a satisfacer necesidades humanas básicas.
Esta reflexión apunta consecuentemente a preguntarse acerca de la naturaleza del nue-
vo sujeto de transformación en el marco de la revolución venezolana y las Misiones Boliva-
rianas, cuyo carácter actual debe ser necesariamente heterogéneo. El actual sujeto histórico
de cambio integra entonces a algunos sujetos políticos tradicionales (luchadores sociales,
líderes y militantes de izquierda) y a nuevos movimientos sociales —trabajadores(as) tanto
formales como informales, campesinos(as), estudiantes, activismo feminista y LGBTQ, aso-
ciaciones de mujeres, grupos ecologistas, comunidades indígenas y afrodescendientes, entre
otros—. Intereses, consensos y coaliciones en torno a necesidades humanas básicas y dere-
chos sociales son el eje de articulación en medio de la heterogeneidad y las diferencias pro-
pias de una amplia gama de actores y movimientos. El conjunto de subjetividades venezo-
lanas en revolución es parte del complejo proceso de construcción de la nueva clase social
global (con todos sus matices y antagonismos) que menciona Mike Davis (2007).
Tema Central
4. Estadística como macrorrepresentación

y mundos visuales5
En 2010 Venezuela alcanzó el coeficiente Gini más bajo de América Latina, posición que
ha mantenido hasta la fecha. Este índice disminuyó de 0,49 puntos en 1999 a 0,394 pun-
tos en 2010 (Cepal, 2011: 18, 52-54). Lo anterior ratifica que Venezuela cuenta hoy con la
menor desigualdad social en una región históricamente marcada por enormes brechas en-
tre ricos y pobres.
Varias reflexiones se desprenden de este dato. En primer lugar, que la inequidad so-
cial en Venezuela es objetivamente menos marcada que en años anteriores. La presencia
de Hugo Chávez no habría sido, como acusan sus críticos y detractores, un catalizador de-
finitivo del conflicto socioeconómico en el país si nos remitimos a este indicador. Además,
la pobreza y la conflictividad social que ella conlleva son un problema de vieja data y no
aparecieron en Venezuela con la llegada de Chávez al poder. Existe, sin embargo, un com-
ponente ideológico y discursivo del proyecto bolivariano que profundiza la polarización,
sobre todo en términos subjetivos. Vista en su conjunto, la retórica del presidente Chávez
ha oscilado entre el llamado al conflicto y la invitación a la negociación y la conciliación,
dependiendo de los eventos políticos específicos de los últimos 14 años.
Es importante, en todo caso, adelantar nuevos estudios sobre la relación entre des-
igualdad social, polarización y conflictividad en Venezuela. En principio, se entiende que
en un país acosado históricamente por la pobreza en el marco de una racista sociedad de
exclusión, la implementación de medidas de redistribución de riqueza (como las misio-
nes) provoquen revuelo y rechazo en distintas capas sociales: se trata de un proceso co-
yuntural de transformación que inevitablemente implica una disminución de los niveles
de pobreza e inequidad social, pero al mismo tiempo produce polarización política, so-
cial e ideológica.
No obstante, algunos autores sostienen que los nuevos mecanismos de participación
e inclusión no han contribuido a aminorar sustancialmente la desigualdad social en Ve-
nezuela (Sutherland, 2011; González, 2008: 175-179). Medidas efectivas en la lucha con-
tra la pobreza no han marchado de la mano de una política contundente de redistribu-
ción de la riqueza. El gobierno bolivariano ha impulsado mecanismos de política social
que han contribuido a mejorar la calidad de vida de millones de personas. Sin embargo,
una profunda desigualdad social sigue estando a la orden del día y las clases privilegiadas
5 Los logros sociales de Venezuela en la última década han sido documentados y ratificados por el INE (Ins-
tituto Nacional de Estadística de Venezuela), y por distintas instituciones públicas y privadas, así como por
personalidades expertas del ámbito internacional. Vale destacar a diferentes organismos de Naciones Uni-
das (Cepal —Comisión Económica para América Latina y el Caribe—, Unesco —Organización de Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura—, PAHO —Organización Panamericana de la Salud—, FAO
—Organización de las Naciones Unidas para las Alimentación y la Agricultura—), el Banco Mundial y el CE-
PR (Center for Economic and Policy Research). Cuando el premio Nobel de economía Joseph Stiglitz visitó
Venezuela en 2006, reconoció el impacto positivo de la política social representada por las misiones. El ex
secretario general de Naciones Unidas, Kofi Annan, felicitó en 2005 a Venezuela por estar cumpliendo con
las Metas del Milenio. En efecto, Venezuela ya ha cumplido con algunas de las Metas del Milenio, incluso
antes de la fecha límite para su consecución, en 2015. Aun cuando las cifras estadísticas sean macrorrepre-
sentaciones de la realidad que deben ser asimiladas con cautela y criticadas de ser necesario (ya que en mu-
chos casos ignoran las complejas realidades del día a día), esta información es relevante en términos no solo
absolutos sino también comparativos. Sus manifestaciones concretas en la cotidianidad de la cultura de la
pobreza exigen paralelamente el desarrollo de estudios de campo, análisis cualitativos y el uso de métodos
etnográficos.
Estado & comunes

han continuado acrecentando fortunas bajo la Revolución Bolivariana (particularmen-

te en el mundo comercial, financiero, de construcción y de los medios de comunicación).
Huelga decir que el índice Gini, así como cualquier otro medidor de la realidad social, es
un mecanismo estadístico susceptible de crítica, pese a su difundido uso por diferentes
Estados, instituciones, actores y medios de comunicación en el escenario global.6
El segundo índice que merece ser observado es el Índice de Desarrollo Humano
(IDH), de Naciones Unidas. Este índice ha sido implementado por el Programa de Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde 1990 con miras a medir el acceso a la educa-
ción, el nivel de ingresos y la esperanza de vida al nacer. Este índice puede ser muy alto, al-
to, medio y bajo. En los últimos cinco años Venezuela ha ascendido notoriamente en este
medidor, alcanzando un índice alto de 0,756 puntos en 2011; en 2010 había sido inclu-
so más elevado, con 0,8261 puntos (INE, 2012). El gobierno venezolano sostiene que el
PNUD ha incurrido en una medición imprecisa al otorgarle al país 0,735 puntos en 2011
pues el acceso a la educación no fue evaluado adecuadamente. De resolverse esta discu-
sión en favor de Venezuela, el país pasaría a ocupar un mejor puesto a escala global (pues-
to 65 en lugar del 73).
Un tercer indicador es el de la pobreza, que disminuyó de 49,4% en 1999 a 27,8% en
2010; la pobreza extrema se redujo de 22,2% en 2002 a 10,7% en 2010 (Cepal, 2011: 17, 47,
50). Es importante dejar en claro que el país experimentó un continuo crecimiento econó-
mico de 2004 a 2008, con un promedio del 13,5% por año (Instituto Nacional de Estadís-
tica, 2010; Weisbrot y Ray, 2010: 9). Ello explica en parte la mejoría de los índices sociales:
un mayor crecimiento económico conlleva en efecto un aumento de los ingresos en la po-
blación, sobre todo cuando va acompañado por políticas de redistribución de la riqueza.
Queda en este sentido un cabo suelto: ¿cómo se relacionan concretamente los efec-
tos de las misiones con los índices mencionados? ¿Cuál es la contribución específica de los
programas sociales en la lucha contra la pobreza y en la mejora de la calidad de vida en el
país? Existe un buen número de estudios, informes oficiales y reportajes sobre los efectos
de la política social actual, pero en la mayoría de los casos son parciales, esporádicos y frag-
mentados. No se han desarrollado hasta la fecha mecanismos sistemáticos de medición y
evaluación que permitan precisar el impacto de las misiones sociales en Venezuela (Apon-
te Blank, 2007: 58-95). Hace falta un sistema nacional de análisis integral del conjunto de
estos programas sociales.
Dicha tarea adquiere mucha relevancia dadas las consecuencias positivas que esta po-
lítica social ha traído para la población más pobre en términos de bienestar colectivo. El
panorama social actual explica en gran parte por qué Venezuela es el segundo país latino-
americano (después de Costa Rica) con el mayor índice de felicidad según el informe del
World Happiness Report 2012 (31-57). Según el Latinobarómetro, 80% de la población vene-
zolana se sentía muy satisfecha con su vida en 2011 (Corporación Latinobarómetro, 2011:
36). En esta misma línea, la encuestadora GALLUP sostuvo en un estudio de 2011 que Ve-
nezuela ocupa el quinto lugar (junto a Finlandia) con mayores niveles de prosperidad a es-
cala mundial, y el primero con mayor bienestar social en la región latinoamericana (Ray,
2011). La base para este informe son las valoraciones que hacen los habitantes del país so-
bre su propia vida y sus expectativas.
6 Su creador fue Corrado Gini (1884-1965), personaje de posición política cuestionable por sus afiliaciones
ideológicas y teóricas con el fascismo italiano (ver Sutherland, 2011). En 1927, en su condición de director
del Instituto Central de Estadística, escribió su obra La teoría del fascismo.
Tema Central
El desarrollo de creativas técnicas estadísticas y de otros mecanismos de análisis es un

saldo pendiente que debe rectificarse con miras a medir los efectos de una política social
que a todas luces ha mejorado las condiciones de vida del pueblo venezolano. Incluso los
resultados obtenidos con base en los tradicionales sistemas de medición y los indicadores
sociales mencionados con anterioridad sufrirían necesariamente modificaciones en caso
de que los efectos de las misiones fueran sistemáticamente contemplados e incluidos en
sus correspondientes dimensiones y modelos estadísticos.
La pregunta que surge a partir del conjunto de material estadístico existente y el res-
paldo de instituciones globales de credibilidad política y científica es: ¿por qué no se habla
de estos logros sociales en los mass media? La única respuesta posible ante tan dramática
y persistente invisibilización reposa necesariamente en lo que ha venido a llamarse gue-
rra psico-ideológica, o de cuarta generación. La «demonización» recurrente del régimen
de Hugo Chávez y sus planes de gobierno, así como el silenciamiento de cualquier mejoría
social, se han convertido en la regla, incluso cuando en materia de política social Venezue-
la tendría cosas importantes que enseñar a otros países del mundo. Las estigmatizaciones
en torno a la existencia de una «dictadura en ciernes», con reprochable trayectoria en el
área de los derechos humanos, distan mucho de la realidad del día a día en Venezuela. La
obsesión mediática de desinformación que repite una y otra vez estos estereotipos nega-
tivos alarma en un contexto de múltiples mundos visuales por la consecuente imposibili-
dad, cada vez más latente, de diferenciar entre lo real y lo que no es real. La comunicación
humana, la construcción de tejidos sociales sobre una base de la solidaridad y la puesta en
práctica de novedosos mecanismos para enfrentar el día a día en escenarios de pobreza,
sufren mucho en estas condiciones de tergiversación, engaño y alienación producidos por
la mayoría de los mass media y sus contenidos políticos claramente tendenciosos.
5. Construcción de una nueva institucionalidad/estatalidad

a través de las misiones
En el contexto de la Revolución Bolivariana, el modelo político heredado de la IV Repú-

blica no ha sido violentamente derrocado ni radicalmente reformado. Hugo Chávez lle-
gó al poder en 1999 a través de elecciones democráticas dentro de la institucionalidad li-
beral-republicana existente. Las continuas elecciones en los últimos 14 años (15 comicios
electorales en total) han mantenido dicha modalidad. En términos generales, los pode-
res estatales tradicionales se mantienen aun cuando la Constitución de 1999 plantea la
conformación de dos nuevos poderes públicos: el Poder Moral o Ciudadano, y el Poder
Electoral. Sin embargo, y aun tratándose de algo débil, la construcción de una institucio-
nalidad paralela sí que ha provocado transformaciones relevantes en distintos niveles es-
tatales. Podría afirmarse que las Misiones Bolivarianas son componentes fundamentales
de este Estado en transformación y la nueva institucionalidad. De allí se derivan pregun-
tas importantes: ¿cómo se transforma el Estado venezolano a través de la política social
representada por las Misiones Bolivarianas? ¿Constituyen las misiones sociales un Estado
paralelo en proceso de construcción?
Desde 2006 las misiones son componentes del proceso de edificación del «Estado co-
munal» que actualmente coexiste con el Estado liberal constitucional y los tradicionales
«Poderes Públicos».7 Este último está compuesto por las divisiones verticales-territoriales
7 El Estado comunal se está conformando con base en las «comunas socialistas», que a su vez están compues-
tas por los «consejos comunales» (organizaciones comunitarias con 300 a 500 familias en las ciudades, y 20
Estado & comunes

(niveles nacional, estatal y municipal) y las divisiones funcionales (poderes ejecutivo, le-
gislativo, judicial, moral y electoral). El Estado comunal, por el contrario, estaría cimenta-
do en el «Poder Popular», lo cual exige la configuración de una «nueva geometría de po-
der». Según la conceptualización de Doreen Massey en torno a las geometrías de poder, el
espacio es un resultado de las interacciones humanas (es, por tanto, un producto político)
que está en permanente transformación. El espacio contiene, por tanto, múltiples relacio-
nes sociales y está definido al mismo tiempo por esta multiplicidad. Finalmente, debe con-
siderarse la unión espacio/tiempo como algo inevitable, dado que el espacio es dinámico
y abierto; nunca una estructura paralizada o definitiva (Massey, 2009: 15-26). En este sen-
tido, las misiones representan un reto importante dentro de la configuración de novedo-
sas cartografías de poder.
No obstante, desde su nacimiento en 2003, las misiones también han estado atadas
al poder constituido. Su origen se deriva de decretos presidenciales, lo cual les otorga un
carácter marcadamente centralista-presidencialista, ratificado por distintas disposiciones
legales como se verá más adelante. Unas misiones han conllevado la creación de «Comi-
siones Presidenciales o Interministeriales» (órganos del Estado de naturaleza centraliza-
da), mientras que otras se han acompañado por «Fundaciones» (entes estatales de carác-
ter formalmente descentralizado) (Brewer-Carías, 2011).
Si las misiones no son exclusivamente parte del Estado burgués, y simultáneamente
se alinean con un Estado comunal en construcción, deben ser analizadas como un «tercer
espacio» (Bhabha, 1991: 207-221) entre la formalidad y la informalidad, entre la vieja y la
nueva arquitectura estatal: en ese lugar intermedio tienen lugar ingeniosas iniciativas po-
líticas y permanentes redefiniciones de las relaciones de poder. Son, en esta misma línea,
el resultado de una «construcción de dos lados» (Azzellini, 2010: 8-12) que incluye las de-
cisiones oficiales del establishment («desde arriba») así como las iniciativas políticas de las
nuevas comunidades organizadas («desde abajo»). Consecuentemente, estos programas
sociales se convierten en una manifestación de poder popular como espacio de intersec-
ción entre el «poder constituido» y «el poder constituyente».8
Como instituciones paralelas que buscan construir alternativas a la tradicional buro-
cracia y demás mecanismos y prácticas neocoloniales, las misiones contribuyen a la edifi-
cación de un nuevo Estado social latinoamericano o Welfare State, en momentos en que es-
te importante logro del modelo liberal es echado abajo en otros lugares del mundo, con
dramáticas modalidades de destrucción en distintos países de la Unión Europea a través
de las llamadas «medidas de austeridad» bajo el paraguas del principio de «disciplina fis-
cal». El costo de la crisis global está siendo colectivizado entre las poblaciones más vulne-
rables de estos países aquejadas actualmente por condiciones crecientes de desempleo, po-
breza, angustia y desesperanza.
a 40 familias en el campo). Actualmente existen 250-300 «comunas en construcción»; el carácter permanen-

te de 20 de ellas ha sido reconocido por el Ministerio del Poder Popular para las Comunas con base en la so-
licitud de la Red Nacional de Comuneros y Comuneras. Hoy existen paralelamente 40.000 consejos comu-
nales con profundas diferencias en sus logros organizativos. La Ley de las Comunas de 2010 pone su énfasis
en las iniciativas y la toma de decisiones de las «comunidades organizadas».
8 Antonio Negri explica la compleja relación simbiótica entre el poder constituido (expresión de los órganos
estatales preestablecidos y las constituciones que los soportan) y el poder constituyente. El poder constituido
no existiría sin la fuerza creativa, dinámica y renovadora del poder constituyente, que se caracteriza por
estar en permanente movimiento y por su carácter profundamente plural, democrático, ético, expansivo e
inacabado (Negri, 1993: 17-59).
Tema Central
En este orden de ideas, señala Slavoj Zizek:

[...] resulta cada vez más claro que lo que Hugo Chávez ha comenzado a hacer en Venezuela
difiere notoriamente de la forma liberal estándar de inclusión: Chávez no está incluyendo
a los excluidos en un esquema pre-existente liberal-democrático; por el contrario, está
tomando a los habitantes «excluidos» de las favelas [barrios] como su base y luego
reorganizando el espacio político y las formas políticas de organización, de tal manera que
las últimas se «ajusten» a los excluidos. Aunque pueda parecer pedante y abstracto, esta
diferencia —entre «democracia burguesa» y «dictadura del proletariado»— es crucial (Zizek,
2009: 102, trad. por AO).
El comentario de Zizek niega el carácter meramente liberal o socialdemócrata del nuevo

Estado social venezolano construido con base en las Misiones Bolivarianas. Más allá de
encontrarnos frente a un mero Estado progresista, estaríamos acudiendo a lo que podría-
mos llamar un nuevo Estado-en-revolución (Muhr, 2010: 29, 35 y 38), con múltiples con-
tradicciones en su proceso de construcción.
Como tercer espacio, las misiones surgen en algún lugar en el medio y es así como
debe entenderse la nueva institucionalidad que con ellas se configura. Apelando a la ca-
racterización de una meseta (Deleuze y Guattari, 2004: 26), las misiones constituyen una
nueva institucionalidad que está «entre» (no al principio ni al final, pues son parte de
un «proceso en construcción»), en permanente vibración-transformación (como meca-
nismos «excepcionales» y «experimentales» dentro de la Revolución Bolivariana, lo cual
se verá a continuación) y que es penetrada por distintas intensidades (poder constituti-
vo y poder constituyente desde fuerzas políticas polarizadas, tanto de la oposición como
del chavismo).
La propuesta de reforma constitucional de 2007 incluía la definición oficial más com-
pleta bis dato de las misiones sociales. Allí se hacía clara alusión a la dinámica de la doble
institucionalidad estatal en términos jurídico-constitucionales:9
Artículo 141. Las Administraciones Públicas son las estructuras organizativas destinadas
a servir de instrumento a los poderes públicos para el ejercicio de sus funciones para la
prestación de los servicios, se fundamentan en los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad
en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley. Las categorías de
Administraciones Públicas son: las administraciones públicas burocráticas o tradicionales, que son
las que atienden a las estructuras previstas y reguladas en esta Constitución; y las Misiones,
constituidas por organizaciones de variada naturaleza creadas para atender a la satisfacción de las
más sentidas y urgentes necesidades de la población, cuya prestación exige de la aplicación de sistemas
excepcionales e incluso experimentales, los cuales serán establecidos por el Poder Ejecutivo
mediante reglamentos organizativos y funcionales (énfasis añadido).
Este artículo señala claramente la naturaleza de las misiones no solo como mecanismos
de política social sino también como «administraciones públicas», es decir, como par-
te innovadora dentro del aparato estatal con una competencia más amplia. Sin embargo,
sus dominios siguen estando determinados por el Ejecutivo, lo cual le resta niveles de au-
tonomía a otras dimensiones que podrían venir de las iniciativas, el trabajo y la toma de
decisiones dentro de las organizaciones de base.
9 La propuesta de reforma constitucional de 2007 fue rechazada por la mayoría del electorado venezolano
en una elección muy reñida (50,70% en favor del no, y 49,29% por el sí) que tuvo lugar el 2 de diciembre del
mismo año. El proyecto incluía la reforma de 69 de los 350 artículos de la Constitución de 1999.
Estado & comunes

Pese a que la reforma constitucional fue rechazada por referendo, unos meses después
se reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001. La reforma ratificó, entre
otras cosas, la legalidad de las misiones, su carácter de políticas públicas y su objetivo cen-
tral orientado a satisfacer «necesidades fundamentales y urgentes de la población». La ley
reafirma, asimismo, que los programas sociales quedan sujetos a «los lineamientos dicta-
dos conforme a la planificación centralizada» (art. 15). Sin embargo, este instrumento legal
dejó por fuera una de las características fundamentales de las misiones que, por el contra-
rio, sí era contemplada en la propuesta constitucional de 2007: su carácter tanto excepcio-
nal como experimental.
Maryclen Stelling (2005: 9-12) menciona características claves de la nueva instituciona-
lidad venezolana. En primer lugar, se trata de un proceso colectivo que implica profundas
redefiniciones de lo político y de lo público (por tanto, del Estado y de su relación con la so-
ciedad). Ello atañe tanto a estructuras como a principios, valores, actores y procesos. Impor-
tante es resaltar que la nueva institucionalidad busca superar la «racionalidad técnico-ad-
ministrativa» con miras a provocar una «racionalidad ético-política enfocada en el cambio
social». En contraposición a los baluartes de la vieja institucionalidad (jerarquía, perma-
nencia, estabilidad, recurrencia, preestablecimiento), la nueva institucionalidad promueve
la flexibilidad, la continua dialéctica entre la teoría y la praxis, la intensa reciprocidad entre
los participantes (horizontalidad en la toma de decisiones), la construcción de códigos y re-
presentaciones comunes, y la configuración de espacios democráticos de conciliación e inte-
gración. La autora describe también la superposición de distintos niveles institucionales, su
composición, sus tensiones y la diferencia de temporalidades de la doble institucionalidad:
La nueva institucionalidad parecería corresponder a una gestión cuya temporalidad
estaría por definirse y que se diferencia en sus beneficiarios, pautas de organización, estilos
de gestión y condicionamientos contextuales. En ese sentido, aún está por decidirse
cómo se resolverá la dicotomía «estructuras permanentes vs. programas y proyectos».
Permanencia y transitoriedad compiten, dialogan y se funden, para configurar la
nueva institucionalidad que comprende tanto las instancias gubernamentales, como
las redes de atención social, espacios donde se integran esfuerzos públicos, privados y
comunitarios (Stelling, 2005: 11).
En efecto, la coexistencia entre la vieja y la nueva institucionalidad ha provocado conflic-

tos permanentes, que a su vez se multiplican y generan nuevos choques institucionales y
otras contradicciones. Las misiones han sido instituciones innovativas que ofrecen en mu-
chos casos soluciones efectivas ante la ineficiencia, la debilidad y el anquilosamiento de las
viejas estructuras estatales; sin embargo, no representan una solución definitiva ante el Es-
tado-burocrático y la compleja problemática sociopolítica venezolana. Como mecanismos
de (re)territorialización en favor de la sociedad excluida y su participación creciente en la
toma democrática de decisiones en el área de la política social, las misiones conllevan ine-
vitablemente la carga del viejo aparato burocrático que reterritorializa también en el senti-
do contrario con sus prácticas de incompetencia, clientelismo, corrupción, personalismo,
estadocentrismo, jerarquización y despotismo. Adicionalmente, las misiones han permi-
tido el surgimiento de nuevas modalidades burocráticas y de corruptos grupos de poder.
Este es el caso de la llamada «boliburguesía», una nueva mafia que emerge en el marco del
proyecto chavista-bolivariano y que se soporta en todo tipo de actividades corruptas e ile-
gales. Particularmente, el ensamblaje de las Misiones Bolivarianas así como distintas posi-
bilidades financieras y comerciales, han sido puestas al servicio del enriquecimiento de es-
ta corrupta élite político-empresarial.
Tema Central
Lo anterior no justifica de ninguna manera desestimar las diversas dimensiones y

componentes de las Misiones Bolivarianas, que permiten la configuración de nuevas for-
mas de representación, organización y reterritorialización de la realidad político-insti-
tucional de vastos sectores populares. En la base de esta reorganización se reivindican
valores humanos como justicia social, cooperación, solidaridad, seguridad alimentaria,
dignidad, democracia directa, legitimación de derechos sociales y ecología. Se trata de un
«trabajo de filigrana» a través del cual se constituyen en el día a día creativas maneras del
lenguaje y la comunicación, mentalidades en transformación, ingeniosas prácticas socia-
les e interesantes usos de la corporalidad. En este mismo sentido, se edifican nuevas geo-
metrías de poder a partir de una redistribución del poder económico, social, político y
territorial.10 Determinados espacios sociales de las misiones apuntan hacia el estableci-
miento de una «toparquía» —o gobierno del lugar—, en cuyo seno se fortalece el sentido
de pertenencia de los hombres con el espacio en que viven y se desenvuelven, luchan por
su dignidad, se realizan como personas y se ganan la vida.
Se puede entender entonces el por qué del apoyo y compromiso de los que se consi-
deran a sí mismos como misionarios y misionarias (miembros activos en la cotidianidad y el
avance de las misiones), lo cual conlleva, consecuentemente, el desarrollo de una particu-
lar conciencia política. En opinión de Anaís Rodríguez, luchadora social del Barrio La Pas-
tora, en Caracas, y miembro del comité de salud de la Misión Barrio Adentro:
Nosotros estamos siempre listas y firmes para mejorar las misiones sociales y combatir
las cosas negativas vengan de donde vengan: sea la ineficiencia dentro de la comunidad
o la corrupción burocrática. La Misión Barrio Adentro debe entonces seguir adelante
a través de trabajo voluntario. Nuestro objetivo es el nuevo socialismo, en tanto las
necesidades humanas básicas estén siendo satisfechas [...]. Antes de la Revolución
Bolivariana, nosotras vivíamos en una completa monotonía. Ahora ya no es así. Gracias
a las misiones muchísimas oportunidades de participar en política están catapultando
nuestra vida cotidiana. Es difícil encontrar a alguien que no esté hablando de política,
que ya no es un interés exclusivo de grandes personalidades o de las élites, sino un
dominio del pueblo. La política es hoy un mal necesario (Rodríguez, 2009).
Lo que en la Constitución de 1999 se definió como el principio de «corresponsabilidad» en-

tre el Estado y la sociedad venezolana ha arrojado resultados diversos. Legítimos procesos
de democratización en determinados espacios de las misiones provocan transformaciones
importantes en el tradicional aparato estatal; mientras que viejos vicios de clientelismo, co-
rrupción, personalismo y sectarismo invaden y pervierten el funcionamiento in situ de la po-
lítica social y los procesos de organización de las comunidades locales. Asimismo, distintos
órganos de la tradicional estatalidad (alcaldías, gobernaciones, asamblea nacional, cortes,
el mismo Ejecutivo y demás subdivisiones del modelo liberal-republicano) se resisten a per-
der competencias y brindar más autonomía a las comunidades organizadas en la construc-
ción de la nueva institucionalidad. A ello se suman las carencias actuales e históricas en ma-
teria de experiencia participativa y organizativa de las comunidades de base en Venezuela
10 Tras el triunfo de Hugo Chávez en las elecciones presidenciales de noviembre de 2006, se planteó la impor-
tancia de poner en marcha los Cinco Motores Constituyentes: Ley Habilitante (poderes extraordinarios del
presidente para dictar decretos con valor, rango y fuerza de ley por 18 meses); Reforma Constitucional (re-
chazada por referendo en diciembre de 2007); un nuevo modelo educativo («Jornada Moral y Luces»); una
«Nueva Geometría del Poder»; y la «Explosión del Poder Comunal» (enfocada en la construcción de un nue-
vo Estado socialista en contraposición al Estado burgués). La relación y las fronteras entre el nuevo Estado
socialista y el tradicional Estado burocrático-burgués han presentado múltiples tensiones y permanecen in-
definidas hasta la fecha.
Estado & comunes

(Ellner, 2011; Lander, 2007: 73-78). Este disputado escenario político-institucional remite a
ejercicios del poder del día a día, toma de decisiones locales-regionales-nacionales, adminis-
tración de información, asignación de recursos, manejos de presupuestos y políticas de in-
versiones. En términos generales, se trata de procesos que apuntan al diseño, la ejecución y
el control de las políticas públicas.
Aun cuando autores como Hans Jürgen Burchardt (2008: 37-54) apunten a que una
de las falencias de la nueva estrategia de política social sea precisamente la ausencia de un
marco jurídico general, reglas de juego y procedimientos formales bien definidos y el es-
tablecimiento de instituciones sólidas que garanticen la continuidad de las misiones, no
pueden desestimarse la espontaneidad, la «experimentabilidad en el aprender haciendo»,
la excepcionalidad y la transitoriedad propias de estos programas. Estas representan ca-
racterísticas fundamentales del poder constituyente (y por lo tanto, unas de sus princi-
pales fortalezas). En el momento en que las misiones se formalizan y se institucionalizan
(siguiendo los estándares tradicionales de organización), corren el riesgo de volverse de-
masiado rígidas y perder su poder revolucionario. Este tema es harto problemático y for-
mula preguntas abiertas sin respuestas fáciles o soluciones definitivas. Al respecto, plan-
tea Edgardo Lander:
Para hacer un seguimiento de este proceso, es conveniente comprenderlo como una
dinámica de experimentación colectiva sobre la base de la cual podría definirse su
naturaleza. Quizás el riesgo mayor que confronta este proceso sea el de cerramientos
prematuros y definiciones jurídicas que impongan como norma estándar un patrón
particular que podría adecuarse muy bien a algunas condiciones específicas, pero
que en otras podría ser vivido como una nueva imposición burocrática desde arriba
(Lander, 2007: 80).
En mayo de 2012, la bancada opositora, bajo la dirigencia del candidato presidencial Hen-
rique Capriles Radonsky, presentó ante la Asamblea Nacional el proyecto de «Ley de Mi-
siones para Todos por Igual». En su artículo 5, se plantea claramente la disolución de la
construcción de la doble institucionalidad:
Las misiones deberán estar y mantenerse articuladas a la institucionalidad del Estado
[...], evitando la duplicidad de esfuerzos y gastos al impedir que estructuras paralelas
compitan o se solapen en vez de cooperar en beneficio de la atención del pueblo, e
impidiendo que puedan ser descuidadas o abandonadas por razones de cálculo político
u otros intereses ajenos al pueblo. No incorporarán bajo ninguna circunstancia
intervenciones transitorias u operativos, ni generarán estructuras para-estatales
ajenas a la rectoría y a la organización administrativa formal del Estado, y estarán
integradas dentro de un plan coherente y articulado que acabe con la falta de conexión
y fragmentación existente entre ellas.
Si nos remitimos a Lenin (1917) cuando sostiene que el tema del Estado es medular den-
tro de toda revolución, el «poder dual» que conlleva la nueva creación institucional de las
misiones alimenta importantísimas reflexiones. No se trata de dos simples posibilidades en
blanco y negro, sino de una compleja y dinámica relación dialéctica. Aun cuando estos pro-
gramas sociales son el producto de una iniciativa oficial desde arriba a partir del convenio
venezolano-cubano, no se pueden ignorar las iniciativas populares que desde abajo (prin-
cipalmente a través de comités de educación, salud, tierra, trabajo) llenan de contenido el
quehacer diario de las misiones. La principal fuente del poder constituyente de las misio-
nes no es una ley preestablecida, sino las iniciativas populares y las experiencias cotidianas
Tema Central
concretas de las comunidades organizadas en los barrios y en zonas rurales. Las prácticas
sociales de los misioneros y las misioneras, las efectivas modalidades de acceso para la po-
blación beneficiaria, el trabajo de calle de funcionarias y funcionarios públicos, el compro-
miso ético-académico de estudiantes y profesores, el apoyo de expertos y expertas cubanas,
son componentes de esta tupida constelación humana constituyente. No obstante, la buro-
cracia tradicional con su peso implacable y las dificultades que impone la nueva «bolibur-
guesía» frenan el poder organizativo de las bases, la movilización popular y la participación
desde abajo. Aquello que, según palabras de Zizek, es manifestación de una dictadura revo-
lucionaria en Venezuela es, en todo caso, débil y por ahora incipiente.
6. Contrapunteo oposición-gobierno
y actualidad de las misiones
Diferentes voces de la oposición venezolana han planteado sus críticas y denuncias frente
a los problemas de las Misiones Bolivarianas desde su aparición en 2003. Lo que en un co-
mienzo fue una actitud de rechazo total frente a la nueva estrategia de política social (inclu-
so con ataques violentos a instalaciones de las misiones a finales de 2008), poco a poco ha
experimentado un giro radical, al punto de que en mayo de 2012 el candidato de la oposi-
ción, Henrique Capriles Radonsky, y los diputados de su movimiento político (MUD-Me-
sa de Unidad Democrática) en la Asamblea Nacional propusieron la «Ley de Misiones pa-
ra Todos por Igual», para su discusión y eventual aprobación en la Asamblea Nacional. Ello
ocurre en un año de mucha importancia para el futuro político venezolano: el próximo 7 de
octubre tendrán lugar las llamadas «megaelecciones», evento que determinará quién gober-
nará el país durante los seis años siguientes. Los candidatos con mejores posibilidades son
el actual mandatario, Hugo Chávez, y el ya mencionado opositor.11
La propuesta legislativa de la MUD representa no solamente un parteaguas por par-
te de los antes detractores de las misiones, sino también un interesante proceso de apro-
piación del lenguaje, las políticas, las banderas y la simbología del chavismo por parte de la
oposición. De cara a la política social, este paso es muy significativo en términos de la plu-
ralidad democrática, pues abre nuevos horizontes discursivos, espacios novedosos para la
configuración de jurisprudencia social y una amplia gama de escenarios de debate, que tie-
nen un mismo punto de convergencia: la legitimación normativa y la valoración positiva de
las misiones y sus logros sociales. El paso siguiente debe ser el análisis y el tratamiento ex-
haustivos de sus principales falencias.
Vale recordar que mediante el proyecto de reforma constitucional de 2007 el gobierno
bolivariano buscaba, entre otras cosas, darle rango constitucional a las misiones sociales.
La oposición mostró su rechazo en ese entonces. El enfrentamiento contra la estrategia de
política social del gobierno bolivariano llegó incluso a expresarse de manera violenta des-
pués de las elecciones parlamentarias del 23 de noviembre de 2008. Varias instalaciones
de las misiones (Barrio Adentro, Mercal, Robinson, Rivas y Sucre) fueron atacadas tras el
triunfo electoral de la oposición en distintos estados del país: Carabobo (Valencia), Táchi-
ra (Mérida e Independencia), Miranda (Guatire) y Nueva Esparta. Ello trajo como resulta-
do que las misiones se convirtieran, según el discurso oficial, en mecanismos dentro una
11 Al momento de redactar este artículo aún no se conocia que Chávez fue reelecto para un nuevo período pre-
sidencial con el 55,07% de los votos. [N. del e.]
Estado & comunes

lucha de clases en favor de las clases populares.12 El presidente Chávez aprovechó enton-
ces la oportunidad para reimpulsar constitucionalmente la (re)elección indefinida para
cargos públicos. El 15 de febrero de 2009 se aprobó por referendo la enmienda constitu-
cional que permite la postulación continua para los cargos públicos de presidente, gober-
nadores, alcaldes y diputados de la Asamblea Nacional. La enmienda favoreció especial-
mente la postulación del presidente Chávez para las megaelecciones de 2012.
La campaña electoral del candidato opositor Capriles Radonsky propone, a través de
la Ley de Misiones, la legalización de estos programas sociales con miras a darles conti-
nuidad y asegurar el acceso universal de toda la población, independientemente de su co-
lor político, y así evitar la aplicación de «criterios excluyentes y discriminatorios». En esta
misma línea, se incluyen artículos en el proyecto de ley relacionados con la implementa-
ción de estándares, criterios, reglas de juego e indicadores claros que garanticen el acce-
so a los programas sociales y el cumplimiento de los derechos sociales (arts. 2, 9). Asimis-
mo, el proyecto busca despolitizar la política social (lo cual plantea una contradicción en
sí misma) y poner fin a la dependencia de las misiones de la empresa estatal petrolera Pd-
vsa (Petróleos de Venezuela), adjudicándoles mayores competencias a las alcaldías y a las
gobernaciones en lo que a la financiación y la administración de estos programas se refie-
re. El carácter «fragmentario» o «asistemático» propio de estos programas sociales debe
abolirse con miras a evitar «solapamiento» y «duplicidad» de recursos, esfuerzos e insti-
tuciones (art. 5). El proyecto de ley también contempla el pago regular de un salario para
todos aquellos que trabajen para las misiones, así como la mejoría de sus derechos labo-
rales, la contratación colectiva y el derecho de sindicalización (arts. 11-15). Finalmente, y
no por ello menos importante, el proyecto pone énfasis en el fortalecimiento de la «con-
traloría social» y otros mecanismos de control que aseguren la transparencia de estas po-
líticas públicas (art. 4).
Como respuesta a esta iniciativa legislativa de la oposición, el presidente Chávez plan-
teó una vez más la idea de darles rango constitucional a los programas sociales. Vale re-
cordar que toda misión es creada por decreto presidencial (lo cual conlleva valor, rango y
fuerza de ley) y, como se explicó anteriormente, su legalidad ya había quedado ratificada
en la Reforma de la Ley Orgánica de Administración Pública en 2008. De manera conco-
mitante, el «Plan de Gobierno 2013-2019» del gobierno bolivariano le da cobertura a los
tradicionales y actuales programas sociales, y postula entre sus objetivos estratégicos el
redimensionamiento, el fortalecimiento y la ampliación del «Sistema de Misiones y Gran-
des Misiones Socialistas».
12 El presidente Chávez afirmó en su intervención pública del 1 de diciembre con respecto a lo sucedido unos
días antes: «[…] porque aquí hay que decirlo, reivindicando a Carlos Marx, ese gran pensador socialista, uno
de los más grandes pensadores de la humanidad. Él hizo un análisis científico de la historia [...]. Y hay que
releerlo, reinterpretarlo y tratar de hacerlo en función de nuestras particularidades y del tiempo que ha
transcurrido [...]. Él, analizando la historia, sacó una conclusión: la historia de la humanidad es la historia
de la lucha de clases. Pues yo lo creo firmemente. Aquí en Venezuela nuestra batalla es una expresión de la
lucha de clases: el pueblo, las clases populares y los pobres contra los ricos, y los ricos contra los pobres y los
sectores populares. Así, visto grosso modo; por supuesto que eso tiene sus matices y sus escalas intermedias,
que hay que saber apreciar bien, porque tampoco se trata de un mundo en blanco y negro. Pero esto es
un principio general de esta batalla, esta es una lucha de clases». La cita es importante porque ratifica en
términos discursivos el carácter socialista de las Misiones Bolivarianas, su existencia en el marco de una
lucha de clases y su naturaleza como expresión de esta lucha. Desde sus orígenes en 2003, los documentos
constitutivos de las Misiones Bolivarianas las presentaban como «políticas revolucionarias» que buscaban
«pagar la inmensa deuda social de décadas de capitalismo salvaje» (Misiones Bolivarianas, 2006: 5). En
2005 Chávez alineó oficialmente su proyecto político con el «socialismo del siglo XXI»; de allí en adelante
también se habla de las Misiones Socialistas.
Tema Central
7. Insuficiencias, obstáculos y desafíos
En términos generales, la oposición, los medios de comunicación con mayor capacidad de

difusión, distintas voces desde la academia y otras posiciones críticas han denunciado el po-
pulismo, la ineficiencia, el clientelismo y la corrupción de la política social impulsada por el
gobierno bolivariano. Adicionalmente, se objetan los intereses electorales, el asistencialismo
y el paternalismo que con ellas se fomenta, así como las graves fallas técnicas propias de su
mal funcionamiento (Penfold, 2007: 63-84; Maingón, 2006: 57-99 ). En este orden de ideas,
las misiones se caracterizan por su «desorden» e «inmediatismo». Han representado, por
tanto, una «deformación» de las organizaciones administrativas del Estado venezolano, sin
una adecuada disciplina administrativa y presupuestaria, lo cual se empeora con propues-
tas legislativas equívocas y «anticonstitucionales» como la Reforma de la Ley Orgánica de
las Administración Pública, que no esclarece los marcos ni las reglas de juego para su buen
funcionamiento (Brewer-Carías, 2011).
Según el experto venezolano en política social Luis Pedro España, como estrategia en
contra de la pobreza las misiones no han tenido «un impacto social significativo» y han
sido básicamente «un truco para ganar elecciones», lo cual representa un modelo desarti-
culado e ineficiente con insuficientes fundamentos empíricos que ataquen las causas es-
tructurales de la pobreza. Estos programas no han sido masivos como se ha querido ha-
cer creer, y han despertado grandes expectativas que finalmente culminan en frustración
dentro de la población por los incumplimientos gubernamentales. Las misiones no han
sido entonces determinantes a la hora de explicar la reducción de la pobreza en Venezue-
la, puesto que esta disminución reposa principalmente en el crecimiento económico de
los últimos años (España, 2010, 2008; Rodríguez, 2008: 49-62). Después de unos prime-
ros años con impactos positivos, acompañados por una dinámica movilización popular,
las misiones se encuentran en un proceso de decadencia desde 2007, marcado por insos-
tenibles prácticas clientelistas y autoritarias (D’Elia y Quiroz, 2010: 1-11).
Aunque algunos de los argumentos anteriores son francamente exagerados y reposan
sobre un modo de pensar marcadamente funcionalista, los problemas señalados por ellos
(así como el contenido de la «Ley de Misiones») merecen especial atención. Ellos apuntan
a falencias reales de los programas sociales (con diferencias de acuerdo a cada misión, sus
distintos niveles, regiones y espacios de implementación) que deben ser tenidas en cuen-
ta para encontrar su solución. Es necesario dejar en claro que los principales problemas
de las misiones tienen que ver con la misma cultura política venezolana, que permite su
nacimiento y desarrollo. La ineficiencia administrativa, la corrupción, los aparatos clien-
telares, el estadocentrismo y la improvisación son parte de tradiciones de vieja data, cuya
historia se remite a los tiempos coloniales. Se trata, en todo caso, de obstáculos estructu-
rales de difícil superación.
Existe además una gigantesca traba estructural de carácter económico, que se relacio-
na particularmente con el modelo petrolero rentista venezolano como base material-fi-
nanciera para la puesta en marcha de la actual política social. La «máquina (neo)colonial
de extracción» (Lombardi, 2003: 1-6) en Venezuela reposa desde la década de 1920 en la
explotación sistemática y el comercio mundial de petróleo. Este modelo se fortaleció a lo
largo del siglo XX. En el marco del proceso bolivariano, el modelo de desarrollo petrole-
ro-rentista le ha permitido al Estado venezolano tener un buen margen de maniobra en
términos fiscales y poner en marcha una gama amplia de programas sociales, lo cual trae
consigo un proceso de redistribución de la riqueza nacional. El enorme aparato burocrá-
tico con sus vicios y disfuncionalidades también se nutre de esta enorme fuente petrole-
ra. Paradójicamente, la continuidad de la política social depende de esta base económica,
Estado & comunes

y su ejecución fomenta simultáneamente la reproducción de esta modalidad económica

de extracción (San Juan, 2009: 140-141). Se trata de un círculo vicioso y es difícil prede-
cir si Venezuela podrá escapar en algún momento de él, en tanto las reservas no se agoten.
La concentración en las actividades petroleras ha impedido históricamente una diversifi-
cación real de la economía venezolana y el fortalecimiento sostenible de la agricultura. La
actual reforma agraria avanza muy lentamente pese a la implementación de distintas mi-
siones creadas con tal fin.
Con respecto a la problemática que conlleva la máquina neocolonial de extracción y
la puesta en marcha de la política social en Latinoamérica, afirma Raúl Zibechi:
Las políticas sociales buscan aplacar el conflicto, entonces van elaborando una cantidad
de políticas que buscan generar la ilusión de un empleo digno […], la ilusión de inclusión
a través de un montón de mecanismos de participación vigilada desde arriba […]. Hay un
permanente ejercicio de ir tapando los baches que el modelo va produciendo, lo que no
se modifica es la estructura de la sociedad. Mientras haya modelo extractivo va a haber
exclusión y para emparejar esa situación se necesitan políticas sociales (Zibechi, 2012).
Siguiendo este argumento, la política social actual estaría en último término perpetuando el
statu quo, atenuando la conflictividad social y, por ende, postergando la urgencia de una ver-
dadera redistribución de la riqueza y del bienestar. Se decreta entonces una lucha frontal con-
tra la pobreza pero no se habla de la necesidad de luchar proporcionalmente contra los nive-
les desmesurados de riqueza, así que la acumulación de capital continúa su marcha. Además,
la presencia de un Estado paternalista con una función controladora «desde arriba» estaría ra-
lentizando formas más contundentes de autonomía, participación y movilización de las orga-
nizaciones de base (Zibechi, 2012: 5-15).
Si bien es cierto que el modelo extractivista plantea dificultades perentorias para la
transformación estructural del modelo socioeconómico, no pueden ignorarse transforma-
ciones de fondo que tienen lugar en otras dimensiones sociales, políticas y culturales del día
a día de las organizaciones populares venezolanas. Asimismo, el lento proceso de la trans-
formación institucional del Estado a través de inusitadas estatalidades paralelas merece ser
analizado más a fondo. Los múltiples resultados de la simbiosis entre un Estado en trans-
formación y la nueva participación popular en Venezuela no pueden ser, de ninguna mane-
ra, reducidos exclusivamente a la problemática del extractivismo. Se trata de dimensiones
mucho más complejas que merecen ser estudiadas científicamente con mayor rigurosidad.
Un paso civilizatorio dado en Venezuela a través de las misiones es haber impulsa-
do procesos de reconocimiento discursivo, político-institucional y normativo de las cla-
ses empobrecidas con base en mecanismos de inclusión, dignificación y empoderamiento
para sus integrantes. Se trata de la conformación de estructuras y redes colectivas a esca-
la local y nacional en las que se fortalece el sentido y la noción de lo común. El potencial
de la organización comunitaria a escala nacional ha mostrado sus fortalezas en distintos
momentos (golpe de Estado de 2002 y ataques a las misiones en 2008, por ejemplo); sin
embargo, estos procesos de construcción desde abajo siguen siendo débiles ante viejas es-
tructuras mayores de poder constituido. La existencia de un Estado paternalista que da
mucho a su población y genera dependencia detiene la profundización de la autonomía
de las comunidades de base. Lamentablemente, hay que reconocer que la movilización,
la participación, la organización y la conciencia política han mermado con el paso de los
años en algunos espacios de las misiones sociales debido a la penetración burocrática (co-
rrupción y clientelismo), y a actividades empresariales ilegales (véase el caso del llamado
«Zar de Mercal», actualmente en prisión: Ricardo Fernández). Ello ha provocado desmo-
ralización y estancamiento organizativo.
Tema Central
Por tanto, es menester fortalecer la creación de mecanismos que sistemáticamente eva-

lúen las fortalezas y las falencias de las misiones. En esta línea, se deben desarrollar nuevos
modelos científicos para analizar ampliamente los resultados de las Misiones Bolivarianas:
la información cualitativa y cuantitativa debe ser mejor recolectada, organizada y estudia-
da. De ello depende la inteligente sostenibilidad de estos programas sociales. El trabajo con-
junto entre la academia (de instituciones universitarias tanto tradicionales como de recien-
te creación) y las comunidades organizadas promete mucho en este sentido.
Tabla 1
Lista de las misiones según su correspondiente espacio social
Barrio Adentro I, II, III, IV; Milagro; Barrio
A. Salud y atención sanitaria:
Adentro Deportivo; Sonrisa; Niño Jesús
B. Sistema educativo básico
Robinson I, II, III; Rivas
(alfabetización, primaria y secundaria):
Alimentación (Mercal); Zamora; Misión
C. Reforma agraria, seguridad alimentaria,
Vuelta al Campo; Vuelvan Caras,
autoabastecimiento:
AgroVenezuela
D. Política de vivienda y urbanismo: Hábitat, Villanueva, Vivienda
E. Derechos de mujeres cabeza de familia
Madres del Barrio, Hijos de Venezuela
en situación de pobreza:
F. Derechos de los pueblos indígenas: Guaicaipuro
G. Derechos de personas con capacidades
José Gregorio Hernández
especiales:
H. Defensa, seguridad y desarrollo: Miranda
I. Política de trabajo y desarrollo de Vuelvan Caras, Che Guevara, Saber y
cooperativas: Trabajo
J. Identidad nacional y personal
(conformación de nuevas subjetividades Identidad
legales, políticas y electorales):
K. Energía y ecología: Revolución energética; Árbol
L. Personas en situación de calle: Negra Hipólita; Niños y Niñas del Barrio
M. Minería: Piar
N. Erradicación de la pobreza en 2021: Misión Cristo
O. Construcción de comunas socialistas: 13 de Abril
P. Cultura, ciencia, música y educación Sucre, Ciencia, Cultura, Música y Alma
superior: Mater
Q. Pensión a adultos mayores en condición
En Amor Mayor
de pobreza extrema:
R. Seguridad ciudadana y fortalecimiento
A toda Vida; Justicia
del aparato de justicia:
Misión 7-O (Megaelecciones 7 de octubre
2012); Misión Fiorentino (rechazo a
S. Movilización electoral:
revocatoria de mandato de Hugo Chávez
en 2004)
Elaboración: AO.
Estado & comunes

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Tema Central
Neoliberalismo: hegemonía,
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Reflexiones a partir del campo de la
política social en Ecuador
Analía Minteguiaga
Doctora en Investigación en Ciencias Sociales, Flacso-México.

Máster en Políticas Sociales y Licenciada en Ciencia Política,
UBA-Argentina. Miembro de la Carrera de Investigador Cientí-
fico, Conicet-Argentina. Integrante del Grupo de Estudio sobre
Políticas Sociales y Condiciones de Trabajo, IIGG-UBA. Docente
del Instituto de Altos Estudios Nacionales del Ecuador.
Correo: analia.minteguiaga@iaen.edu.ec
Resumen
Partiendo de la idea de que el proyecto neoliberal operó una contracción y tránsito de la

política al ámbito de la «sociedad civil», que supuso desafectar al Estado y trasladar la dis-
cusión por las condiciones materiales de vida al mercado, el artículo analiza lo sucedido
en Ecuador en las últimas décadas, enfatizando en el campo de las políticas sociales y ex-
poniendo algunas dificultades asociadas al desarme de aquella operatoria.
Desde esta perspectiva, el presente artículo propone problematizar uno de los aspec-
tos que involucró el «orden neoliberal». Específicamente aquel que planteó los límites,
márgenes y espacios de la disputa por las condiciones materiales de vida y que, en conse-
cuencia, tuvo efectos profundos en la manera de concebir las intervenciones sociales del
Estado.
Para lograr esto, se realiza un análisis de procesos, concentrado en una primera par-
te en describir aquel componente neoconservador del orden neoliberal que supuso rede-
finir la disputa por las condiciones materiales de vida y, en este sentido, transformó el pa-
pel del Estado y sus intervenciones (incluyendo las de carácter social). La segunda parte se
adentra en el caso ecuatoriano e incluye la descripción analítica de lo acontecido en el «ci-
clo histórico» neoliberal (1982-2006), explorando la productividad de aquel componente
en el ámbito de las políticas sociales. La tercera parte analiza lo sucedido en el período de
la Revolución Ciudadana (2007-2011) y esboza una serie de dificultades asociadas al des-
arme del orden neoliberal.
El artículo concluye reflexionando sobre los límites del desmontaje de la operatoria
neoliberal, ligados quizás al elemento más estructural del cambio operado: la des-sociali-
zación de la vida. Así, si bien hay indicios claros de que con el retorno del Estado en la ac-
tualidad hay una ampliación de las bases contingentes (disputables) de la definición de
las condiciones materiales de vida de la sociedad esto no necesariamente supone avances
en una re-socialización en clave de solidaridad y «responsabilidad social».
127
Abstract
Beginning with the idea that within the neoliberal project there operated a contradic-
tion and transition of the political to «civil society», which negatively affected the Sta-
te and moved the discussion of the material conditions of life to the market, the article
analyzes what happened in Ecuador in recent decades, with emphasis on the field of so-
cial policies and exposing some difficulties associated with the dismantling of the neo-
liberal project.
To achieve this, the article analyzes processes, focusing in the first part on descri-
bing the neoconservative component of the neoliberal order that involved redefining
the dispute over the material conditions of life, and in this respect, transformed the ro-
le of the state and its actions (including those of a social character). The second part fo-
cuses on the Ecuadorian case, analytically describing what happened in the neoliberal
«historical cycle» (1982-2006), exploring that component’s productivity in social poli-
cy. The third part analyzes events in the Citizens Revolution period (2007-2011) and
describes the difficulties in dismantling the neoliberal order.
The article concludes with a discussion on the limits of the dismantling of the neo-
liberal operation, linked perhaps to the most rooted structural element: the dissocia-
lization of life. Thus, while there is clear evidence that with the present return of the
state there an expansion of the (disputable) contingent bases of the definition of the
material conditions of the life of society, this does not necessarily involve progress in
terms re-socialization, understood in terms of solidarity and «social responsibility».
128
M
últiples trabajos académicos han tenido por objeto de estudio las políticas so-
ciales en América Latina durante la denominada «etapa neoliberal». Dentro de
este conjunto de aportes, algunos dieron un paso más allá y vincularon tales in-
tervenciones de acción pública con la producción de un nuevo orden como totalidad, es
decir con la instauración de una nueva pauta de relación entre Estado, sociedad y merca-
do (Danani y Hintze, 2011: 10; Danani y Grassi: 2008: 266). Esto a partir de una concep-
ción amplia y compleja de las políticas sociales en tanto organizadoras de la vida social e indi-
vidual (Danani y Grassi, 2008: 259).
Bajo esta mirada, el presente artículo busca problematizar uno de los aspectos que in-
volucró el «orden neoliberal». Específicamente aquel que planteó los límites, márgenes y
espacios de la disputa por las condiciones materiales de vida y que, por ende, tuvo efectos
profundos en la manera de concebir las intervenciones sociales del Estado.
La propuesta del artículo adquiere relevancia a la luz de una serie de transformacio-
nes que evidenciarían la inauguración de un nuevo «ciclo histórico» (Danani y Beccaria,
2011: 106), en el marco de la llegada al poder institucionalizado de gobiernos en Améri-
ca Latina que se autoproclaman —o que son denominados, tanto por sus defensores co-
mo detractores— como «progresistas» o de «izquierda». No solo discursivamente sino
también, con evidencia empírica en algunos cambios de carácter institucional y sus efec-
tos más inmediatos, se observan esfuerzos por marcar un rumbo distinto, por modificar
aquel estado de cosas que caracterizó al neoliberalismo dominante de los noventa. Este ci-
clo, como todos, se erige y justifica a partir de la confrontación, de las «distancias y quie-
bres» respecto al precedente.
Desde esta perspectiva, interesa rastrear lo sucedido en Ecuador, específicamente en
el campo de las políticas sociales, a partir de la llegada al poder de Rafael Correa Delgado
y el proceso de cambio por él liderado, conocido oficialmente como «Revolución Ciuda-
dana». En este sentido, la posibilidad de capturar qué elementos «nuevos, viejos o remo-
zados» trae aparejados el proceso ecuatoriano estará atada a la caracterización propuesta
del ciclo antecedente. Es decir, a aquel aspecto antes mencionado del «orden neoliberal» y
a sus consecuencias sobre el campo de las políticas sociales.
Con este propósito, el texto no solo intenta resguardarse de caer en una suerte de des-
cripción ficcional, sin orden lógico ni sentido, sino también eludir la tentación —como
acertadamente indican Danani y Grassi— de quedar atrapados en el «conformismo» ba-
jo el cual todo cambio se constituye per se en «positivo» y/o «progresista»; o en el «oposi-
cionismo», en donde solo se registra lo que falta, la insuficiencia y la continuidad (2008:
261). El mejor antídoto contra tales males es no solo mantener una mirada histórica ajus-
tada al recorte de la realidad (problematización) propuesto, sino una perspectiva de pro-
cesos, ya que solo en ellos se pueden realmente capturar las transformaciones (que siem-
pre contienen algo del pasado), las «contradicciones (en su sentido productivo [como]
puntos de apoyo para nuevas transformaciones), [y también] preguntarnos por los va-
cíos» (2008: 261).
El artículo está integrado por cuatro secciones. La primera se concentra en describir
aquel componente neoconservador del orden neoliberal que supuso redefinir la disputa
129
130 Analía Minteguiaga
por las condiciones materiales de vida y, en este sentido, transformó el papel del Estado
y sus intervenciones (incluyendo las de carácter social). La segunda se adentra en el caso
ecuatoriano e incluye la descripción analítica de lo acontecido en el «ciclo histórico» neo-
liberal (1982-2006), explorando la productividad de aquel componente en el ámbito de
las políticas sociales. La tercera analiza lo sucedido en el período de la Revolución Ciuda-
dana (2007-2011) y esboza una serie de dificultades asociadas al desarme del orden neoli-
beral. La cuarta sección contiene algunas consideraciones finales.
1. El componente neoconservador del neoliberalismo:

la reducción de la política
En un texto clásico sobre la etapa post Allende en Chile, Norbert Lechner sostuvo que la
estrategia de modernización capitalista en clave neoliberal supuso un potente componen-
te neoconservador. Este buscó poner entre paréntesis y reducir la política entendida como
«la voluntad de los hombres de decidir sobre las condiciones materiales de vida y de asu-
mir colectivamente la responsabilidad por la vida de todos» (1982: 27). Para lograrlo se
debió realizar una compleja operatoria, o en otras palabras y aunque suene paradójico,
una complicada estrategia política. En primer lugar desafectar al Estado como espacio de
las decisiones colectivas (reduciéndolo a su mínima expresión como garante de reglas bá-
sicas para el desarrollo del mercado y atención de «emergencias» que éste no puede resol-
ver) y trasladar «la política» al ámbito de la llamada «sociedad civil».
Para comprender semejante propuesta es necesario conectarla con el diagnóstico del
cual surge. Los neoconservadores afirmaban que las luchas de masas que venían impo-
niendo la extensión del ámbito político erosionaban las bases económicas y los funda-
mentos morales de la libertad burguesa (bajo su acepción de libertad negativa). Así, la
«democratización» —que exigió el desarrollo de políticas y servicios públicos en el campo
de la salud, la vivienda, la educación y la seguridad social— pudo ser financiada «median-
te [una] expropiación fiscal sumamente radical de las clases superiores, es decir mediante
la nivelación social».1 Por otro lado, «al asfixiar la libertad económica, la previsión social
provocó un debilitamiento de las energías morales» (1982: 37).
Complementariamente, para el análisis neoconservador, la extensión de la regulación
estatal en áreas de la vida social trajo aparejados problemas para la propia autoridad po-
lítica. Si bien las operaciones estatales avanzaron en la posibilidad de «manipular más
variables y parámetros de la sociedad civil», la tendencia fue hacia una pérdida de la au-
toridad estatal porque quedaron menos «bases no-políticas —y, por consiguiente, incues-
tionables e incontrovertibles— de acción de las que puedan derivarse axiomas meta políti-
cos (en el sentido de lo “natural” o de lo “dado”) de la política» (Offe, 1996: 165).
Desde la visión neoconservadora, surge la idea que la autoridad política sólo pue-
de ser estable y, por ende, duradera, en la medida en que es acotada y «complementada
por esferas de acción no-políticas y auto sustentadas que sirven tanto para exonerar a la autori-
dad política, como para equipararla con fuentes de legitimidad» (Offe, 1996: 165, énfasis
añadido). Es decir, el principio neoconservador pone coto a aquella tendencia que afirma
las premisas contingentes de la política. Para ello se debe operar una
1 En esta referencia Lechner cita a su vez a Ritter, 1972.
Tema Central
redefinición restrictiva de lo que puede y debe ser considerado «político», con la

correspondiente eliminación del temario de los gobiernos de todas las cuestiones
prácticas, exigencias y responsabilidades definidas como «exteriores» a la esfera
verdaderamente política, vale decir el aislamiento de lo político frente a lo no-político
(Offe, 1996: 166).
De esta forma, la estrategia neoliberal consistió en trasladar asuntos políticos al ámbito

de lo considerado no-político, o en otros términos desplazar la decisión final de la instan-
cia política (el Estado y sus intervenciones) a una instancia «no-política» (la «sociedad ci-
vil»). La pregunta que habría que hacer es entonces: ¿qué sociedad civil o comunidad es
esa donde se fijó el nuevo destino de la política y qué consecuencias trajo aparejadas?
Para poder responder, Lechner realiza un viaje más largo por la historia y se remon-
ta al problema de «las masas», y en definitiva al del «orden social» hacia fines del siglo
XIX. Definido por el pensamiento conservador como un fenómeno inevitable de la socie-
dad moderna, y al mismo tiempo como potencial desintegrador de la sociedad misma, la
«cuestión social» exigía remedios de nuevo cuño.
El problema de las masas en aquella pasada época se refería a la búsqueda por encon-
trar algún mecanismo de «solidaridad» que unificara a esa sociedad tradicional que se
veía brutalmente transformada por los efectos de la incipiente modernización capitalista.
Comenzaba la angustiante y desesperada búsqueda de la «comunidad perdida».
Diversos autores del conservadurismo clásico aportaron a este crucial asunto. Mas
solo desde cierta perspectiva los neoconservadores lograron recuperar la tradición con-
servadora: aquella que logró compatibilizar orden y mercado. O, en otras palabras, aque-
lla en la cual las masas debían «remoralizarse» olvidándose de sus intereses materiales.
Esto garantizaba el orden y a la vez permitía regularizar el proceso de acumulación forza-
da (Lechner, 1982: 41 y 42).
El objetivo era claro: encontrar un mecanismo de «integración» que pudiera escapar
al problema de una autoridad personalizada —siempre considerada peligrosa para la li-
bertad por sus posibles acciones arbitrarias y sin límite— y garantizar la validez de una
norma común a fin de establecer el orden deseado. El remedio fue transformar la autori-
dad política en normas sociales a las que se otorgaba el carácter obligatorio de juicio mo-
ral. Para ello se operó una socialización de la responsabilidad moral individual, lo que significó
«reemplazar la conciencia individual por una conciencia social: esto es, vincular la libertad
individual a la conformidad social» (Lechner, 1982: 38, énfasis en el original). De esta mane-
ra, la salida fue la aplicación irrestricta de la responsabilidad individual devenida en nor-
ma social de carácter moral.
Esto supuso, en otras palabras, la restauración del mercado en el ámbito social. El mer-
cado pudo controlar a las masas «restableciendo la responsabilidad individual» (o sea, di-
ferenciando y atomizando la masa uniforme); y también desarticulando «la lucha por la
vida de los más débiles mediante la previsión estatal»: la desmasificación [permitió] la deses-
tatización. Es decir, «controlar económicamente al gobierno»; y agregaríamos nosotros, a la
sociedad (1982: 38, énfasis en el original). En síntesis, desplazar el ámbito de las decisio-
nes colectivas significó «vivir en una sociedad que tenga como fundamento el principio de
competencia entre individuos» (1982: 38).
Como sostienen Danani y Grassi, justamente el carácter de ruptura que masivamente se
atribuye al neoliberalismo por comparación con ciclos anteriores se sustenta en el hecho de
que su concepción de libre mercado (o «mercado autorregulado») devino en un horizonte de
«sociedad de mercado»:
Estado & comunes

[es decir], en una propuesta integral de sociabilidad, en la que el mercado fue, mucho más
que un principio de regulación, […] presentado como el contorno y el modelo mismo de
la sociedad: «la utopía del mercado total» (2008: 264, énfasis añadido).
Podría afirmarse entonces que la utopía liberal de la autorregulación del mercado en rea-
lidad es la utopía de la autorregulación de la sociedad.
De esta manera, la comunidad o sociedad civil qua mercado «no es una actividad (po-
lítica) sino un orden intrínseco a las relaciones sociales» en el cual se «desplazan las deci-
siones políticas por normas sociales» (es decir, el objetivo es normar las relaciones socia-
les) (Lechner, 1982: 35).
Así, si bien hay un traslado de las «decisiones colectivas» a la sociedad/comunidad,
esa sociedad está subordinada a un orden que se le impone: el orden mercantil. La socie-
dad concebida como mercado implica no solo la mercantilización de las relaciones socia-
les sino la imposibilidad de la puesta en cuestión y transformación de tales relaciones y de
los intereses materiales que de ellas surgen, ya que se trata de un orden que se define co-
mo preexistente a la sociedad misma (una suerte de orden natural, pre-social, dotado de
un sentido inmanente y necesario).
En esta línea, hay que poner en cuestión aquellas afirmaciones que suponen que «el des-
mantelamiento de las instituciones [que llevó adelante el neoliberalismo] no ha producido
más comunidad» (Sennet, 2007, cit. por Danani y Grassi, 2008: 268). No, efectivamente no
produjo «comunidad» en tanto «socialización de la vida», en tanto posibilidad de estable-
cer la vida como un asunto público, colectivo y compartido; más sí construyó «comunidad»
desde otra perspectiva: una que privatizó la vida, una que concibió la vida como asunto de
estricta responsabilidad individual. Así, el bienestar social solo fue posible como la suma de
los bienestares individuales.
En síntesis, el esquema neoliberal, para poder reducir la política, involucró importan-
tes acciones, entre las que destacan: la desafectación del Estado en las decisiones colecti-
vas; el traslado de la disputa por las condiciones de vida a la «sociedad civil»; y la trans-
mutación de la «sociedad civil» en un orden mercantil, reemplazando la responsabilidad
colectiva en la vida del conjunto de miembros de una sociedad por la responsabilidad in-
dividual. Esta operatoria se llevó adelante mediante un variado conjunto de justificacio-
nes y, fundamentalmente, intervenciones concretas entre las que destacan la desregula-
ción, liberalización, privatización, descentralización, terciarización, focalización y hasta
desarticulación de la organización y acción gremial. En la siguiente sección se mostrará
como esto funcionó en Ecuador, enfatizando especialmente en el campo de las interven-
ciones de política social del Estado.
2. Ecuador: neoliberalismo a la criolla2

y políticas sociales (1982-2006)
Como en cada caso concreto, el ciclo neoliberal en Ecuador asumió algunas especificida-
des. En este sentido, el aspecto que estamos analizado —vinculado a la estrategia de tras-
lado de la política a la sociedad civil y, con ella, a la suspensión de las disputas por las con-
diciones materiales de vida y los esfuerzos por la «socialización de la vida»— tuvo algunos
tintes únicos que vale la pena mencionar.
2 Expresión que utilizan Falconí y Oleas (2004) para caracterizar el modelo neoliberal en Ecuador.
Tema Central
La primera característica distintiva del proceso ecuatoriano se refiere al «grado» de re-

ducción de la política que se debió operar. Esto se vincula, entre otros elementos, con el
nivel de desarrollo e institucionalización que tuvo la formación estatal previa al ciclo neo-
liberal en clave de «intervención de la economía» y «bienestarismo» en el campo social. La
segunda se refiere a los límites locales que tuvieron las alianzas socioeconómicas para ins-
trumentar algunas políticas neoliberales; y, derivado de ello, en tercer lugar la generación
y despliegue de espacios en la sociedad civil que pudieron resistir la lógica mercantil y dis-
putar políticamente, aunque fuera bajo formas marginales y reactivas. Todas estas especi-
ficidades, sin embargo, no amenazarán la hegemonía del neoliberalismo en el país. En el
relato que sigue a continuación y tomando en cuenta tales elementos, se revisará lo suce-
dido en el campo de las políticas sociales.
Los prolegómenos del neoliberalismo

y sus primeros avances (1970-1980)
La etapa previa al advenimiento neoliberal en Ecuador da cuenta de un Estado y amplios
espacios de la vida social bajo una lógica «no regulada». Se trató de una formación estatal
y una economía que incorporó ciertos elementos del modelo desarrollista y un conjunto
de políticas que podrían denominarse, en el mejor de los casos, proto «bienestaristas». El
rezago puede observarse de hecho en el inicio y duración de dicha etapa. En este sentido,
existe acuerdo en sostener que en Ecuador comienza recién en la década de 1960, cuando
tardíamente se intenta una tibia industrialización por sustitución de importaciones —la
cual no registró grandes avances—, y que es recién en 1970, con el boom petrolero3 —y con
la inyección de dinero que supuso para las arcas estatales la extracción y venta del crudo
(no derivados)— cuando se empiezan a llevar adelante acciones públicas de intervención
en la economía, procesos de reforma agraria y relativa expansión de los sistemas públicos
de educación, salud y seguridad social, entre otros.4 Así, si bien el Estado a partir de 1960
habría ampliado su participación como espacio de las decisiones colectivas y, en este sen-
tido, habría extendido su condición de arena de lucha por las condiciones materiales de
vida, la reducción de la política que debió operar el proyecto neoliberal en Ecuador fue re-
lativamente menor que en otros casos nacionales.
De lo expuesto, cabe indicar que en esta etapa los avances en el campo de la salud se
encaminaron a dar los primeros pasos para la creación de un sistema nacional «subven-
cionado», mediante la creación de un modelo de gestión centralizada en el Ministerio de
Salud Pública a partir de 1967, contrarrestando la heterogénea y fragmentaria oferta exis-
tente.5 El sector educativo, que registraba graves problemas en índices de analfabetismo y
3 Según Ponce, el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) surgió en Ecuador, pa-
radójicamente, no en reemplazo de las exportaciones primarias sino con la aparición del petróleo (1997: 62).
4 De acuerdo a diversos autores, la tendencia del gasto social que sustentó la expansión de los servicios socia-
les entre 1970 y 1980 fue producto principalmente del rápido crecimiento de todo el período, y no se debió
a la prioridad otorgada al gasto social dentro del presupuesto del Estado (Vos, León y Ramírez, 2002: 9).
5 De acuerdo a Velasco, Ecuador fue el último país en América Latina en crear un Ministerio de Salud. El obje-
tivo de este proceso de centralización de la gestión fue la construcción de un sistema nacional de salud que
integrara, bajo el comando del Ministerio, la multiplicidad de instituciones de salud que existían en ese mo-
mento: «la Asistencia Social, la Sanidad, la Misión Andina, la seguridad social, la Junta de Beneficencia de
Guayaquil, la Sanidad Militar, la Higiene Municipal, el sector privado con y sin fines de lucro y ciertas de-
pendencias del Ministerio de Previsión Social. Sin embargo, solo se logró la incorporación de las tres prime-
ras y la eliminación casi total de la acción curativa de los municipios; las demás instituciones mantuvieron
su autonomía» (1997: 27-28).
Estado & comunes

baja cobertura en todos sus niveles —inclusive en el nivel primario6—, mediante la Refor-
ma Educativa de 1962 y su reformulación en 1973 se orientó hacia la expansión de la co-
bertura con miras a alcanzar la universalización de la escuela primaria y la formación de
cuadros técnicos para la incipiente industrialización del país (Ponce, 1997: 63). Asimis-
mo, en el marco del plan de desarrollo se incorpora la idea de organizar un sistema edu-
cativo descentralizado a través de la adopción de medidas de «nuclearización». Funda-
mentalmente, estos planteos respondían a la necesidad de mejorar el acceso en el ámbito
rural, históricamente rezagado. Durante esta etapa, la nuclearización alcanzó cierto gra-
do de expansión y desarrollo, concebida como una organización de varias unidades edu-
cativas regidas por un núcleo (es decir, una escuela).
La seguridad social en esa época mostraba un desarrollo errático. Una de sus carac-
terísticas centrales fue la anexión de nuevas categorías de trabajadores bajo la lógica de
un sistema fragmentado y con heterogéneas prestaciones. Si bien ya en 1935 el seguro so-
cial se crea como régimen obligatorio para la población con relaciones de dependencia la-
boral, y consecuentes reformas posteriores ampliaron el tipo de aseguramiento7, las par-
ticularidades de un mercado de trabajo mayoritariamente informal, con pocas empresas
formales con capacidad suficiente para crear una demanda de empleo consistente con el
ritmo de crecimiento de la población económicamente activa, ni con capacidad de absor-
ber el excedente de mano de obra proveniente de la modernización del agro, impidió la ex-
tensión de relaciones laborales modernas que le dieran una orientación más universalista
a este ámbito de protección social8 (Senplades, 2008: 6).
Sin embargo, este relativo grado de avance de las acciones estatales no impidió que
hacia 1980 se inicie la instrumentación de políticas de corte neoliberal. Luego de la muer-
te de Jaime Roldós en 19819, asume la presidencia Osvaldo Hurtado (1982-1984), quien
establece el primer programa de «estabilización» de la economía (Plan Nacional de Esta-
bilización) encaminado a reducir el gasto público, controlar la inflación y mejorar los sal-
dos de la balanza de pagos. Esta intervención colocó a la política monetaria como eje de la
conducción económica mediante la devaluación periódica del sucre. Se trató de un perío-
do con fuerte concentración de la riqueza, principalmente por el proceso de sucretización
de la deuda privada, el cual favoreció principalmente al sector bancario (Vos, León y Ra-
mírez, 2002: 11).10 Hacia 1984, bajo el gobierno del derechista León Febres Cordero (1984-
1988), se amplía la agenda neoliberal con la apertura al mercado externo, la liberalización
y desregulación de la economía y las finanzas, el desmonte de los instrumentos ligados a
6 Se debe en cuenta que Ecuador registraba un índice de analfabetismo del 25,8% hacia 1972. La tasa neta de
escolarización primaria era del 53,6% y la secundaria del 13,8% (Censo de Población y Vivienda – INEC).
7 Un hito institucional fue la creación del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) en 1970.
8 A pesar de la inexistencia de indicadores históricos sobre este tema se sabe que hacia 1980 el porcentaje de
población protegida mediante el IESS y el Seguro Social Campesino respecto a la población total del país
era tan solo el 9,38 %; en 1985 el porcentaje asciende al 12,6 %; y hacia 1990, al 15,19 % (SIISE).
9 Bajo su corta presidencia (de tendencia de izquierda) se creó el Ministerio de Bienestar Social (antes era sólo
una subsecretaría del Ministerio de Trabajo). También hacia fines de 1981, bajo la gestión de su sucesor, se
dictó la Ley de Extensión del Seguro Social Campesino (1968), con la cual, además de las prestaciones pre-
vistas en el plan piloto (asistencia médica, invalidez total y absoluta, y auxilio de funerales) se incorporaron
prestaciones por vejez (SENPLADES, 2008: 6). La política de Roldós estuvo expresada en el Plan Nacional de
Desarrollo 1980-1984, y planteada a partir de las 21 Bases Programáticas (Vos, León y Ramírez, 2002: 10-11).
10 En 1983 la Junta Monetaria propone «sucretizar» la deuda externa, con lo cual la deuda en dólares de los
agentes económicos privados se transforma en una deuda en sucres ante el Banco Central, que asume el
compromiso de pagar en dólares a los acreedores internacionales (Vásconez, Córdoba y Muñoz, 2006: 362-
363).
Tema Central
la planificación estatal, la desactivación de la industrialización por sustitución de impor-

taciones y el énfasis en las exportaciones primarias.
Lo interesante a marcar aquí es que ya en esta primera fase del neoliberalismo se evi-
dencia una particularidad que va a acompañar a todo este ciclo reformista, y es que la apli-
cación del conjunto de políticas neoliberales estará atada al devenir de las luchas intesti-
nas de las alianzas socioeconómicas dominantes. Como afirma Franklin Ramírez (2010:
39), no se trató de la búsqueda de vigencia plena y completa de las leyes del mercado, sino
que el neoliberalismo a la ecuatoriana supuso más bien la reorientación del intervencionis-
mo estatal para beneficiar a algunos empresarios con subsidios ligados a exportaciones y
aranceles a ciertas importaciones, control de precios para productos que antes habían si-
do desregulados y hasta controles en el mercado cambiario. Se trató de una desregulación
selectiva y parcial evidenciando un proceso de «estatización del neoliberalismo» (Montú-
far, 2000: 13). En este marco hubo inclusive aumento del gasto público, financiado me-
diante préstamos externos y del Banco Central (Ramírez, 2010: 11). Es decir, se trató de
un neoliberalismo en donde la hegemonía de las alianzas a favor de políticas pro merca-
do, sin estar cuestionada tout court, supone una ralentización, y en algunos casos límites
a su avance. En el campo social esto se podrá observar en los intentos por privatizar la se-
guridad social.
Hacia 1988 asume el gobierno un candidato de la socialdemocracia ecuatoriana, Ro-
drigo Borja (1988-1992). A pesar de que se esperaba una desactivación del programa neo-
liberal, se mantuvo la política de ajuste fiscal, aunque bajo un esquema progresivo gra-
dual. Se procedió a la liberalización de los precios de los productos básicos de consumo,
luego de que tradicionalmente habían sido fijados por el Estado, y se dio paso a reformas
estructurales mediante una ley de régimen tributario, sustentada en el fortalecimiento del
impuesto al valor agregado y la reducción de las tasas marginales del impuesto a la ren-
ta (Vos, León y Ramírez, 2002: 14), y nuevas normativas para el régimen arancelario y la-
boral.11 Más bien las diferencias estuvieron centradas en los esfuerzos por recobrar una
institucionalidad democrática considerada «débil». Así, Ecuador fue uno más de los paí-
ses donde la expresión «neoliberalización de la socialdemocracia» adquiría sentido (Ra-
mírez, 2012: 53).
Durante la década de 1980 también los sectores de política social vieron modificado
su anterior esquema. Por un lado, entre 1982 y 1984, si bien se dio un crecimiento de la
burocracia en la cartera de salud, se redujo la inversión pública, lo que conllevó una dis-
minución del ritmo de crecimiento de los servicios (Estrella y Crespo-Burgos, 2002: 236).
Hacia 1984 se anula el reglamento de fijación de precios de medicamentos, instrumento
clave para contener la privatización en esa área. El importante Programa de Inmunizacio-
nes (PAI) se empieza a coordinar con fondos internacionales no reembolsables y se crea
11 Entre los cambios legales se destacan nuevas limitaciones de los contratos colectivos; división entre trabaja-
dores a los que cubría el Código de Trabajo y aquellos regidos por la Ley de Servicio Civil y Carrera Adminis-
trativa (1991); introducción de nuevas modalidades de contratación: eventuales, ocasionales, de temporada;
legalización de la tercerización (que ya funcionaba en algunas empresas antes de las reformas); limitación
de contratos indefinidos; y limitación y prohibiciones respecto del derecho a huelga. En el sector público la
participación se limita a una sola organización; contratación por horas; unificación salarial; incremento del
período de prueba de 90 a 360 días; introducción de la polifuncionalidad laboral; supresión de la obligato-
riedad para celebrar el contrato colectivo con los trabajadores; eliminación de la indemnización adicional
por despido intempestivo y prohibición de la formación de comités de empresa en agencias y sucursales; y
también la legalización de la tercerización (que ya funcionaba en algunas empresas antes de las reformas)
(Vásconez, Córdoba y Muñoz, 2006: 366).
Estado & comunes

el Programa de Salud Familiar con fondos del Banco Mundial12 (Estrella y Crespo-Bur-
gos, 2002: 237-238). También en esta década empieza a desarmarse el discurso universa-
lista mediante la focalización de la acción estatal en los grupos considerados «más vul-
nerables»: niños y madres (Velasco, 1997: 28). Un conjunto de programas puntuales se
desarrollan y otros de más larga data adquieren mayor relevancia para atender este recor-
te (PAI, PAMI, Premi, Megrame 513). Asimismo, se reafirman los planteos «descentralizado-
res» mediante esfuerzos por «regionalizar» los servicios del Ministerio de Salud Pública,
vinculados a transferir responsabilidades hacia niveles subnacionales.14
En el campo de la educación, se siguió trabajando en el eje de ampliación de cobertu-
ra, aunque bajo sistemáticos recortes presupuestarios. Lo más relevante fue el desarrollo
de programas y proyectos puntuales financiados por organismos internacionales, como
los de Mejoramiento de la Educación Técnica (Promeet-BID), de Atención a la Margina-
lidad Escolar Rural (AMER-BID) y de Educación Intercultural Bilingüe (EBI), este último
con fuerte apoyo de la cooperación alemana (Proyecto EBI-GTZ). Hacia fines de los ochen-
ta se inicia el programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica (Promeceb-
BID)15 que va a confirmar los tres nuevos principios de acción en este campo: la descentra-
lización educativa, la focalización en sectores y territorios considerados «pobres» y el eje en
la educación básica. Así, si bien en esta etapa se introduce el discurso de la calidad educati-
va, también comienza su supeditación a los asuntos del aseguramiento de la equidad (en-
tendida como cobertura para los más pobres).
En cuanto a la seguridad social se consolida la lógica de instituir regímenes especia-
les, desincentivando la posibilidad de establecer un sistema de tipo universal. Al ya creado
Seguro Social Campesino e Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social (IESS) se agre-
gará el de las Fuerzas Armadas con su propio Instituto de Seguridad Social (ISSFA), y ha-
cia el segundo lustro de los noventa le toca el turno de fundación al Instituto de la Poli-
cía Nacional (ISSPOL).
De acuerdo a Naranjo tres rasgos caracterizan las políticas sociales de este período:
«programas sociales concebidos como «compensación» a los costos sociales de la «esta-
bilización económica»; la insuficiencia y el recorte de recursos para la intervención social
tradicional (educación y salud); y avances moderados y signos de deterioro en ciertos indi-
cadores de salud y educación» (1997: 94, énfasis en el original). A esto habría que agregar
la redefinición respecto a los «beneficiarios» de las acciones y los «ámbitos» de interven-
ción dentro de cada sector. Por ejemplo: solo educación básica o atención primaria de la
salud, solo en ámbitos rurales y/o urbano marginales, solo en grupos considerados «vul-
nerables», como madres, niños y/o extremadamente pobres.
12 En esta línea existe acuerdo en sostener que los mejores resultados en los indicadores sanitarios de este pe-
ríodoperíodo se debieron al acumulado de la década previa y a la inyección de dinero de la cooperación y or-
ganismos financieros internacionales (Vos, León Ramírez, 2002: 12).
13 Respectivamente: Programa Ampliado de Inmunizaciones; Programa de Asistencia Alimentaria Materno
Infantil; Programa de la Enfermedad y Mortalidad Infantil; y Programa de Medicamentos Gratis para Me-
nores de 5 años.
14 Durante la presidencia de Rodrigo Borja los planteos descentralizadores se profundizan mediante los Sistema
Locales de Salud (Silos) (Estrella y Crespo-Burgos, 2002: 238).
15 Como dato adicional, el Promeceb supuso un componente ligado a la «reforma curricular», que al igual que
el desarrollo de sistemas de evaluaciones estandarizadas (que en Ecuador iniciaron como un componente
del EB-Prodec) va a estar ligado a un nuevo esquema de funciones para los Ministerios Nacionales que «des-
centralizan» sus servicios.
Tema Central
En el ámbito de la llamada «sociedad civil», bajo este contexto emerge el movimien-

to indígena ecuatoriano (MIE). Si bien la organización indígena registraba ya una larga
tradición16, en 1986 se funda la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador
(Conaie). La siguiente década, nuevas condiciones conducirán al inicio a una fase de alta
conflictividad social que tendrá a este actor colectivo como protagonista.
La profundización del neoliberalismo (1990-2006)

Existe acuerdo en sostener que es en el período presidencial de Sixto Durán Ballén (1992-
1996) cuando se consolida el modelo neoliberal. No es un dato menor su estrategia de lle-
gar al poder mediante un nuevo partido ad hoc (Partido de la Unidad Republicana) con
el objetivo de alcanzar alguna unidad entre los sectores socioeconómicamente dominan-
tes.17 Se implanta un nuevo programa de «estabilización» con características algo diferen-
tes a los dos anteriores. Se prioriza el ajuste fiscal y se utiliza el tipo de cambio como ancla
nominal. En forma complementaria, se implantaron reformas estructurales que incluye-
ron una profundización de las ya propuestas en el sector financiero18, la actualización de
la ley del mercado de valores, reformas a las leyes en los sectores agrícola y de hidrocarbu-
ros. Esto último para facilitar la inversión extrajera en el sector hidrocarburífero y desre-
gular los precios de los combustibles (Vos, León y Ramírez, 2002: 15). Otras medidas fue-
ron la devaluación del tipo de cambio real, el establecimiento de mecanismos de mercado
abierto como mesas de dinero y subastas semanales de bonos públicos para el manejo de
la política monetaria, la reducción del encaje bancario, el aumento de las tarifas eléctricas
y el alza del precio de los derivados del petróleo, especialmente la gasolina. También se de-
cide la salida de Ecuador de la OPEP y la liberalización de la venta de divisas de los expor-
tadores (Ramírez y Riveras y económicas Ram)ala (cap. II), 2005).
Asimismo, se plantea una Ley de Modernización del Estado que tenía por objeto mo-
dificar el papel del Estado en la economía y sobre todo privatizar las empresas públicas y
las áreas estratégicas. En este marco se crea el Consejo Nacional de Modernización (Co-
nam) como organismo rector de los procesos de privatización, encargado de promocionar
la venta de empresas estatales en el mercado internacional (Vásconez, 2006: 367).
En el ámbito de la política social se profundizó la reducción del papel del Estado
mediante políticas de descentralización, privatización, focalización de servicios sociales
y fuerte restricción de la inversión fiscal.19 El ejemplo más paradigmático fue la creación
16 En 1972 se funda la Ecuarunari (Ecuador Runacunapac Riccharimui) organización de la sierra que será la ba-
se para la creación de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (Conaie) en noviembre de
1986. Actualmente, la Conaie está conformada por tres regionales: la Ecuarunari que representa a los indí-
genas de la Sierra ecuatoriana; la Confeniae que actúa en la Amazonía; y la Conaice que representa a los in-
dígenas de la Costa.
17 Así, al histórico clivaje entre regiones (Sierra, Costa y Amazonía) habrá que sumarle las diferencias existen-
tes y difícilmente reconciliables entre las élites económicas: empresarios ligados al comercio y/o intermedia-
ción y otros vinculados a la producción y exportación de materias primas.
18 Desregulación del crédito permitiendo a los intermediarios financieros canalizar sin reglas la asignación del
crédito y fijar libremente las tasas de interés; también la liberalización de la cuenta de capitales, eliminando
el control de cambios, trasladando la compra y venta de divisas al libre mercado, permitiendo el flujo de ca-
pital nacional al sistema financiero internacional.
19 No es un dato menor el protagonismo que adquiere en este contexto la Secretaría Técnica del Frente Social
(STFS). Se trataba de una agencia que buscaba no solo aglutinar los distintos sectores de política social si-
no darles una renovada orientación bajo el nuevo paradigma. De hecho, para Recalde se trató del conglome-
rado institucional que jugó una suerte de papel de «consultora externa» para los distintos gobiernos en los
que ha funcionado (2007: 12, n. 20). Bajo el gobierno de Borja, el Secretario Técnico era el representante del
Estado & comunes

en 1993 del Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), «con el propósito de finan-
ciar proyectos que demande la población y que suplan las necesidades básicas de los sec-
tores con mayores privaciones» (Naranjo: 1997: 96; Vos, 2000: 192-196). Este Fondo, liga-
do al financiamiento de infraestructura, implicó el traslado de la ejecución de las acciones
y obras mediante la empresa privada y/u organizaciones no gubernamentales, dando pa-
so a una nueva modalidad de instrumentación de las intervenciones públicas (Naranjo,
1997: 98). De acuerdo a Vos y otros (2002), justamente la invocación a los organismos no
gubernamentales (ONG), e inclusive al sector privado empresarial para identificar, distri-
buir y ejecutar acciones en los grupos más vulnerables formó parte del movimiento priva-
tizador de la política social. Así mismo, este esquema produjo una pérdida de injerencia
y hasta rectoría de los ministerios públicos, debido a que buena parte de estos programas
supusieron la instauración de unidades ejecutoras que funcionaban como para-ministe-
rios y respondían directamente ante los organismos financiadores.
En el área de salud, en 1992 se pone en ejecución el proyecto de Fortalecimiento y Am-
pliación de los Servicios Básicos de Salud (FASBASE) con financiamiento del BID, el cual
planteó desarrollar sistemas locales de salud centrados en atención primaria, y en 1994
se inician las primeras pruebas piloto del cobro de servicios públicos de salud (Naranjo,
1997: 96).20
En el marco de la focalización se refuerzan los programas de «nutrición y cuidado
de niños». Se crea el programa de atención integral a menores de seis años Nuestros Ni-
ños con financiamiento del BID, enfocado en niños en situación de pobreza. Su objeti-
vo también fue buscar «una mayor participación de la sociedad civil en el financiamien-
to, ejecución y supervisión de las acciones del sector» (Vos, 2000: 140). De igual forma, los
programas Operación Rescate Infantil (ORI), Desarrollo Infantil (PDI), Nacional de Ali-
mentación Escolar (PNAE), y de Alimentación Complementaria Materno-Infantil (PAC-
MI), supusieron también diferentes estrategias de selectividad y traslado de responsabili-
dades al ámbito «social».
De igual manera, en el campo educativo se consolida la lógica de programas y proyec-
tos concebidos al margen de la acción estatal y con financiamiento externo. Así, se instru-
menta en 1992 el proyecto Educación Básica: Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad
(EB-Prodec) con financiamiento del BM, continuación del Promeceb ahora en áreas urba-
presidente en lo social. Posteriormente, en el gobierno de Bucaram, el vicepresidente intenta asumir la ST-

FS, pero sin ningún resultado. Meses después, al tomar la presidencia Alarcón, se ratifica la figura de la ST-
FS. En noviembre de 1998, en el gobierno de Mahuad, desaparece la Secretaría Técnica y se crea la Secretaría
de Estado de Desarrollo Social (Sedes), a cargo del Ministro de Educación como Coordinador del Frente So-
cial. Sin embargo, en el mismo gobierno y como parte de la reestructuración del manejo del Estado, Mahuad
crea la Secretaría de Estado de Desarrollo Humano (Sedeh). Durante el 2000, con el cambio al gobierno de
Gustavo Noboa, se elimina la Sedeh y se restablece por Decreto (No. 614 del 26 de julio de 2000) el Frente
Social integrado por los Ministerios de Educación y Cultura, Salud Pública, Trabajo y Recursos, Bienestar
Social y Desarrollo Urbano y Vivienda, nombrándose al Ministro de Bienestar Social como coordinador del
Frente Social. También se reinstaura la Secretaría Técnica del Frente Social (STFS) en el año 2001, que fun-
cionará hasta el año 2007(Vos, León y Ramírez, 2002: 19-20, n. 28).
20 De acuerdo a Velasco se planteó que los hospitales «recuperaran» de la población el 15% de sus presupues-
tos. Solo se exoneró del pago a los más pobres, y se propusieron paquetes restrictivos de atención en los que
no se consideraban enfermedades catastróficas y/o crónicas. Desde 1995 se intentaron nuevas reformas, la
mayoría de las cuales tuvieron como eje la separación e incluso la eliminación de la función de proveedor
de servicios del Ministerio de Salud. «En la lógica del mercado, el Estado era una barrera para el desarrollo
de los sistemas de salud —barrera para privatizar la atención— y no un factor del desarrollo, sino un problema
para el desarrollo humano» (Velasco, 2011: 326, citando a Brito, 2010). Esto resultó patente en la Constitu-
ción de 1998, específicamente el artículo 46 que redefinió el financiamiento a la salud de la población incor-
porando la «capacidad contributiva de aquellos que ocupen tales servicios».
Tema Central
no-marginales; y el programa de Redes Escolares Autónomas Rurales» (REAR-Redes Ami-

gas) de 1998, con financiamiento del BID. Este último se basaba en una profundización
de la descentralización educativa a través de una más clara noción de «autonomía esco-
lar», e involucraba la tercerización de servicios.
Finalmente, respecto a la seguridad social, el Conam propone un nuevo sistema basa-
do en la introducción de seguros privados —administradoras privadas de fondos (AFP)—,
la separación de las actividades de financiamiento de las de prestación de servicios y la re-
cuperación de costos (Vos, León y Ramírez, 2002: 16; Senplades, 2008: 6).21 Este tema, co-
mo se verá más adelante, será un parteaguas en el avance de la reforma neoliberal.
En síntesis, en los noventa el nuevo enfoque develó no solo la desafectación del Estado
en los procesos involucrados en la garantía de las condiciones de vida de la población, sino
que mostró la estrategia de traslado de estos asuntos hacia la sociedad civil qua mercado.
A pesar de estos avances en la agenda neoliberal, la relación en el interior del bloque
hegemónico siguió siendo tensa. El gobierno no lograba ponerse de acuerdo con los de-
más partidos de derecha en algunos núcleos duros de la reforma. En esta fase la dispu-
ta faccional entre las élites se concentró en torno a la orientación de las privatizaciones,
el control de segmentos estratégicos del mercado, por ejemplo en el caso de las empresas
eléctricas y telefónicas, y la privatización de la seguridad social (Ramírez, 2010: 19).
El conflicto social no se hizo esperar y nuevamente tuvo a los indígenas como prota-
gonistas. Durante el primer lustro de los noventa el conflicto giró fundamentalmente en
torno al reclamo sectorial de este colectivo. Por ejemplo, en el levantamiento de 1990 la
protesta se concentró en la denuncia por la concentración de la tenencia de la tierra, las
políticas de riego, crédito y precios agrícolas y el reconocimiento oficial del carácter plu-
rinacional del Estado. El discurso contestatario estuvo profundamente anclado a la de-
manda por reconocimiento, a la dicotomía indígena-mestizo (blanco) y a los asuntos del
mundo rural. Sin embargo, si bien este movimiento nace bajo un reclamo corporativo, re-
gistrará a lo largo de la década esfuerzos por ampliar sus articulaciones aunque, como ve-
remos, tensiones internas terminarán por limitar su campo de lucha social.
Hacia 1995 se crea la Coordinadora de Movimientos Sociales (CMS).22 Este fue qui-
zás el más importante intento en el ciclo neoliberal de producir articulaciones políticas
más amplias (respecto de la vertiente «indígena») dentro del bloque opositor. De hecho,
el protagonismo político de la Conaie y de la CMS en la resistencia contra el ajuste neoli-
beral llevó a que las organizaciones indígenas crearan en 1995 Pachakutik (PK), el partido
político que les permitiría incorporar y procesar, entre otras, las demandas de plurinacio-
nalidad, autodeterminación y territorialidad (tres ejes del proyecto Conaie) dentro del sis-
tema político (Ramírez, 2010: 21).
La solución del gobierno frente a ambas limitaciones (elitista y popular) fue convocar
a una consulta popular. Entre los principales puntos de la consulta se encontraba la refor-
ma a la seguridad social y la desregulación laboral del sector público. El resultado fue una
derrota para los intentos por profundizar las propuestas neoliberales.
21 Como se detalla seguidamente, esta reforma quedó trunca en 1995, cuando la consulta popular llevada ade-
lante por el entonces Presidente Durán Ballén recibió una contundente negativa.
22 Integrada por la Conaie, la Confederación Única de Afiliados al Seguro Social Campesino (Confeunassc),
el sindicato público aglutinado en la Federación de Trabajadores Petroleros del Ecuador (Fetrapec), movi-
mientos de pobladores urbanos y organizaciones de jóvenes y mujeres (Ramírez Gallegos, 2010: 21).
Estado & comunes

En los siguientes diez años ambas limitaciones se agravan, sin por eso verse alterado
el orden neoliberal. En 1996 asume Abdalá Bucaram mediante un discurso que polarizó
el campo de lucha entre oligarquía y «pueblo pobre». Su plan económico incluía el esta-
blecimiento de un sistema monetario de convertibilidad, la supresión de subsidios, la ele-
vación de precios, las privatizaciones y reformas a la seguridad social. Esta agenda, que
permitió cierto consenso con los sectores empresariales y los organismos financieros in-
ternacionales, abrió dos frentes de conflicto: primero entre aquellos grupos empresaria-
les ligados al comercio, que habían apoyado su campaña, y aquellos tradicionales grupos
de poder, en tanto el plan de privatizaciones podía modificar sus estrategias de acumula-
ción de poder; segundo, con las organizaciones indígenas y los sindicatos públicos. Esto
llevó a un desgaste vertiginoso de su legitimidad. Movilizaciones sociales acompañaron
este proceso y el Congreso Nacional, a través de una operación reñida con la ley, decidió
cesarlo en sus funciones.
Posteriormente asume el titular del Congreso Nacional, Fabián Alarcón. Su agenda
prácticamente dejó que todo continuara. Lo más relevante de su período presidencial fue
convocar a una Asamblea Constitucional. Esta también fue vista como una forma de re-
solver el «empate» en que se encontraban las élites socioeconómicas y allanar el camino
hacia un avance decidido de la agenda neoliberal. La nueva Carta Política, promulgada en
1998, expresó las dos tendencias que se venían enfrentando (con desiguales armas y con-
diciones) desde principios de los años ochenta, pero más decididamente desde la década
de 1990. Por una parte, se dio vía libre a las propuestas privatizadoras —por ejemplo elimi-
nando la noción de áreas estratégicas y otras formas de propiedad estatal y comunitaria—;
y, por la otra, hubo ampliación de derechos23, fundamentalmente civiles y políticos.24 Así
se habló de un «neoliberalismo con rostro social» (R. Ramírez, 2011: 58). El lado progre-
sista de la Constitución ampliaba los reconocimientos y las protecciones, pero bajo un Es-
tado y un modelo de desarrollo que no podía efectivizarlas.
Luego de esto, en 1998 se abre una nueva posibilidad para que los grupos de poder
acercaran sus posiciones y consolidaran un programa neoliberal de consenso. Bajo la pre-
sidencia de Jamil Mahuad la alianza entre el Partido Social Cristiano (PSC) y la Democra-
cia Popular (DP) tenía este objetivo. Sin embargo, lo que se develó a los pocos meses fue
más de ese neoliberalismo selectivo y parcial. Desde el gobierno se estableció que el prin-
cipal problema a resolver era la fragilidad del sistema financiero, entiéndase los bancos.
Para ello el gobierno no puso límites en la ayuda a las entidades bancarias en problemas.
Este proceso fue conocido bajo el nombre de «salvataje bancario», y permitió mantener
el poder omnímodo de aquel bloque que respondía a los capitales financieros. Es decir,
el Estado era un mecanismo más de recuperación de unos sectores financieros quebra-
dos y de comportamientos reñidos con la ley. Esta crisis llega a su máximo nivel cuando
a comienzos de 1999 se decreta un feriado bancario y el congelamiento de los depósitos.
Las consecuencias en la inversión, actividad económica y desempleo fueron devastadoras.
Sumado a esto, con efectos en el campo social, se decide el retiro de los subsidios al
gas natural, a la electricidad y combustibles. Como medida «compensatoria» a tal recorte
se pone en marcha el programa focalizado de transferencias monetarias denominado Bo-
23 De acuerdo a René Ramírez Gallegos esto demuestra que, si bien la Constitución de 1998 ha sido liberal en
su aspecto jurídico, también ha tenido un tinte utilitario en términos económicos; y, en algunos puntos,
libertaria, con componentes conservadores, puesto que el derecho está principalmente sujeto a la riqueza
(poder adquisitivo) de la persona (2010: 17).
24 Por ejemplo, derechos ligados a la participación ciudadana o derechos colectivos de los pueblos indígenas.
También en términos de nuevos grupos sociales «protegidos»: mujeres, niños, etc.; pero bajo la lógica de la
protección selectiva o focalizada.
Tema Central
no Solidario.25 También se generaliza a nivel nacional la política de recuperación de cos-

tos en los servicios públicos de salud basada en la aplicación de tarifas diferenciadas se-
gún la categorización de los usuarios en grupos socioeconómicos. Esto fue posibilitado
por un Decreto Ejecutivo (No. 502/99) que facultó al Ministerio de Salud Pública el de-
sarrollo e implementación de sistemas descentralizados de salud que incorporen mode-
los de autonomía en la gestión de los servicios (Velasco, 2002; cit. por Vos, León y Ramí-
rez, 2002: 19).
En el campo de la seguridad social, nuevamente en 1998 se intenta una reforma a tra-
vés de la Comisión Interventora del IESS. Su trabajo resultó en la expedición de la Ley de
Seguridad Social en el año 2001, la cual introdujo un sistema mixto de pensiones, con ca-
pitalización individual y solidaria. Este esquema fue impugnado por diversos sectores y
se entabló una demanda por inconstitucionalidad que dejó sin efecto la participación de
las administradoras.26
En este escenario el gobierno dio signos claros de no pagar parte de su deuda externa y
la corrida de divisas no se hizo esperar. Frente a esto, la «solución» fue la dolarización de la
economía. La medida despertó una ola de protestas y movilizaciones sociales, y hacia enero
de 2000 se preparaba nuevamente el terreno para un derrocamiento presidencial. Pero en es-
ta oportunidad será bajo una alianza inédita, que unió a la dirigencia indígena con sectores
del mando medio militar. El 21 de enero de 2001 se produce la salida de Mahuad y se prefi-
gura un suceso complejo para la democracia y el movimiento indígena. El MIE, que se había
constituido en una poderosa fuerza democratizadora, articulaba con sectores militares de
rango medio para la toma del poder. En este esquema, los militares se constituyeron en ár-
bitros del conflicto político develando una vez más las debilidades profundas del orden de-
mocrático ecuatoriano. La sucesión presidencial puso al Vicepresidente de Mahuad, Gusta-
vo Noboa, al frente del gobierno.
El sucesor no dio señales de cambio en la agenda neoliberal. A pesar de la protesta social
que lo puso en el cargo, mantuvo la dolarización y el paquete de medidas ligadas a beneficiar
al sector financiero. También elevó los precios de los combustibles y del gas de uso domésti-
co. La conflictividad nuevamente se desató. La impopularidad de estas últimas medidas per-
mitió reducir temporalmente las diferencias que empezaron a mostrarse dentro del bloque
opositor luego de la «alianza indígena-militar». En este caso la base de lucha (operada bási-
camente desde el MIE y la CMS) fue marcadamente «clasista» (ligada no solo a la demanda
por el reconocimiento sino también por la distribución) y buscó el respaldo social bajo el le-
ma «nada solo para los indios» (Saint-Upery, 2001: 57; Barrera, 2001: 44). Con esto se plan-
25 Inicialmente el programa Bono Solidario se crea con el objetivo de compensar monetariamente (transferen-
cia en efectivo) a la población pobre por la eliminación de los subsidios indicados; posteriormente, se modi-
fica su objetivo y se relanza como programa de ataque a la pobreza. Es importante destacar que el gobierno
de Mahuad tomó como «colaborador estratégico» de la «sociedad civil» a la Iglesia, para que fuese la encar-
gada de receptar las solicitudes/inscripciones de los «pobres» (Recalde, 2007: 11). Al momento de imple-
mentarse el bono de pobreza, se tomó como punto de partida declaraciones de pobreza que hacían los in-
teresados, y el conocimiento del medio que tenían los sacerdotes parroquiales (en un principio, las iglesias
católica y evangélica debían hacer un registro de los pobres, que serviría de base para que los bancos repar-
tieran el dinero). Esto permitió conectar más explícitamente la nueva acción del Estado con la tradicional
«caridad», con fuertes connotaciones religiosas y de tinte moralizante (Kingman: 2002: 7).
26 Específicamente, será declarado «parcialmente inconstitucional», dejando operativo únicamente el com-
ponente solidario del sistema, y neutralizando la participación de administradoras privadas de los fondos
(AFP), cuya creación y acción quedó bajo la potestad del IESS. De este modo, se dejó en un limbo jurídico
parte de esta ley, pues las apelaciones a la declaratoria de inconstitucionalidad solo tuvieron un fallo adver-
so definitivo a principios de 2005 (Senplades, 2008:6 y 7).
Estado & comunes

teaba ampliar el rango de articulaciones integrando a los sectores de medianos y bajos re-
cursos, independientemente de su adscripción étnica. La represiva respuesta del gobierno
aumentó la legitimidad de la protesta, que lo obligó a reducir el precio del gas y retroceder
en otras medidas económicas impopulares (Ramírez, 2010: 24). Sin embargo, como se verá
más adelante, esta fue quizás la última experiencia de lucha social en que el MIE logró cier-
ta ampliación de las demandas por fuera del clivaje étnico.
A partir de abril del año 2000, se diseña el Plan Social de Emergencia.27 Con este ad-
quieren completa institucionalización en la estructura estatal los denominados progra-
mas sociales «prioritarios», es decir un conjunto de acciones diseñadas bajo la lógica de
la asistencia, la acción «mínima» o «básica» del Estado y la focalización.28 La justificación
del Plan volvía a plantear dar «respuesta a la crisis económica» y enfrentar los denomina-
dos «desequilibrios sociales»29 (Vos, 2000).
Hacia el año 2002 se inicia la campaña para elecciones presidenciales, oportunidad
en que se restablece la alianza indígena-militar30 para disputar el poder. Esta coalición fi-
nalmente resultó vencedera poniendo en la presidencia al Cnel. Lucio Gutiérrez, y si bien
se esperaba que iniciara el ciclo post ajuste esta expectativa fue defraudada en los prime-
ros meses de gestión. Se intentó avanzar en la agenda privatizadora, ahora con las empre-
sas públicas, pero resultaron débiles los apoyos políticos del gobierno y no pudo lograr
sus objetivos.
En las políticas sociales se debe resaltar que durante este gobierno se cambia la de-
nominación del Bono Solidario por Bono de Desarrollo Humano. El cambio de nombre
expresa fundamentalmente la introducción de la «corresponsabilidad» de los «beneficia-
rios» en relación a los componentes de educación y salud (básicamente certificar el acceso
a la educación primaria y exigir controles de salud de niños y madres). Es decir, el progra-
ma se reconstruye definiéndose ahora sí como de «atención a la pobreza» y bajo la lógica
de que hay responsabilidades que deben asumir individualmente los que reciben el «be-
neficio».
Adicionalmente, a partir de ese mismo período se registran esfuerzos desde las agen-
cias gubernamentales para optimizar la focalización y de alguna manera depurar la base
de beneficiarios. En este marco se desarrolló un índice de bienestar para el país en base a
cincuenta variables (Selben)31 (Recalde, 2007: 12-13).
27 Simultáneamente al diseño del Plan Social de Emergencia, se reconstituye el Frente Social y su Secretaría
Técnica. Véase n. 19.
28 Programas entre los que se encontraban: Redes Amigas, Mejoramiento de las Escuelas Unidocentes, Mejo-
ramiento de Escuelas Interculturales Bilingües, Alimentación Escolar, Nuestros Niños, Operación Rescate
Infantil, Beca Escolar, Crédito Productivo, Bono Solidario, Comedores Comunitarios, Medicamentos Ge-
néricos, Unidades Móviles de Salud, Maternidad Gratuita, PANN 2000, Plan Ampliado de Inmunizaciones,
Control Epidemiológico (tuberculosis, malaria y dengue), Vivienda Campesina, Vivienda Urbano-marginal,
Vivienda para beneficiarios del Bono Solidario, agua potable y saneamiento ambiental, entre otros.
29 Véase www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/el-gobierno-pone-en-marcha-su-plan-social-de-emergencia-6350-
6350.html.
30 En este caso fue entre el Crnel. Lucio Gutiérrez y su partido Sociedad Patriótica (PSP), el Movimiento de Uni-
dad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País (PK), brazo electoral del MIE, y se agrega el Movimiento Popular
Democrático (MPD), de izquierda maoísta, ligado al sindicato de los maestros y organizaciones estudiantiles
de nivel medio y superior.
31 Según Recalde (2007) para obtener el Selben se invirtieron cinco millones de dólares de un crédito del Ban-
co Interamericano de Desarrollo, más una contraparte local que superó el millón de dólares.
Tema Central
Frente al abandono de los postulados de campaña, la alianza entre el PSP y PK se rom-

pió a los siete meses de gobierno. El resultado más rotundo fue el descenso del conflicto
social, el debilitamiento de la capacidad de movilización del MIE y la fragmentación del
polo movimientista. Es decir, nuevamente la politización alcanzada por la sociedad civil se
veía reducida.
Lo interesante a remarcar es que el tormentoso paso por el gobierno modificó la ma-
nera en que era visto el MIE. Los indígenas pasaron a ser los corresponsables de un gobier-
no que traicionó todas las propuestas de campaña y las posibilidades de salir del neolibe-
ralismo. Esto conllevó que dentro del MIE ganara terreno el discurso más decididamente
étnico. Desde esta interpretación, los problemas del movimiento se debían al alejamiento
de la agenda étnica y del proyecto del Estado plurinacional. Esto reavivó el viejo conflicto
interno entre mestizos e indígenas. El nuevo programa enfatizó la necesidad de retomar el
proyecto de las autonomías territoriales y de volver al trabajo en las «comunidades» (Ra-
mírez, 2010: 26). Con esto no solo se perdía la posibilidad de alcanzar articulaciones más
amplias dentro de este frente opositor, sino que inclusive se retrocedió y redujeron los
planteos respecto a la politización de la sociedad civil. Ahora se trataba de recuperar otra
«comunidad» perdida, no la ligada a algún proyecto integrador de sociedad.
El establishment abrió una compleja batalla en el poder legislativo, apoyado por sus
partidos e incluso con el respaldo de PK, que quería mostrar distancias con el partido de
su ex aliado gubernamental (PSP). Desde esta etapa emerge el concepto de «partidocra-
cia» para nombrar al conjunto de partidos que eran percibidos como parte de una trama
opaca de corrupción y bloqueo democrático. Meses más tarde se iniciaba el camino para
un nuevo derrocamiento presidencial. En este caso, la conflictividad social se caracteriza-
rá por un conjunto de movilizaciones sin dirección política ni organizativa, que pedía la
convocatoria a una nueva Asamblea Constituyente. Ni el movimiento indígena ni ningu-
no otro pudieron liderar ni capitalizar la protesta. Se habló de desborde ciudadano a se-
cas cuando en abril de 2005 se derrocó a Lucio Gutiérrez.
En el nuevo escenario, asumió su vicepresidente, Alfredo Palacio. Con este se vislum-
bra un tibio cambio en la agenda gubernamental.32 Se decidió suspender la firma de un
TLC con EE.UU. y se estableció cierto alejamiento del Plan Colombia. Pero lo más signifi-
cativo fue la suspensión del contrato con la petrolera norteamericana OXY y la reforma a
la Ley de Hidrocarburos, que mejoró los ingresos fiscales provenientes de la renta petrole-
ra y los reorientó al cumplimiento de la agenda social. Esto fue impulsado desde el Minis-
terio de Economía y Finanzas a cargo de un desconocido economista: Rafael Correa Del-
gado. Pero el gobierno no avanzó en el pedido constituyente debido a que los partidos en
el Congreso se opusieron a esta posibilidad.
El relato hasta aquí expuesto puede dar cuenta, más allá de las particularidades del
caso ecuatoriano, de la efectiva operatoria del componente neoconservador del neolibe-
ralismo antes aludido. A continuación se detallan algunas condiciones que permitieron
iniciar la salida de este ciclo y las complejidades asociadas.
32 En este gobierno, además de la SFTS, se crea en el ámbito de la Presidencia la Secretaría Nacional de los Ob-
jetivos de Desarrollo del Milenio (Sodem), develando hasta qué punto la agenda en el campo de la política
social era impuesta por organismos internacionales, en este caso el PNUD.
Estado & comunes

3. La Revolución Ciudadana: entre el retorno del Estado, la crisis de

la hegemonía neoliberal y la transición
…una crisis no es un fenómeno meramente coyuntural, que provoca el

abandono de determinadas creencias y la adopción de otras disponibles, sino
que abre una «experiencia abismal», en la que toda inteligibilidad se quiebra.
En la identificación de una crisis no es suficiente verificar la dislocación
objetiva de un determinado horizonte de pensamiento, lo que deja abiertas
las puertas a su abandono (con lo que ya no podría hablarse de una «crisis»,
sino simplemente de un cambio de postura o perspectiva). La crisis tiene
así también un componente subjetivo que se pone de manifiesto cuando se
admite que una tradición está históricamente (objetivamente) deshecha pero
aún se persiste en ella, puesto que ninguna otra aparece como más aceptable o
menos problemática. Una crisis, en definitiva, instala un terreno inhabitable,
pero tampoco es traspasable (Palti, 2002: 15, énfasis en el original).
Como afirman Danani y Grassi (2008) lo que comúnmente se señala como «crisis neoli-
beral» exige algunas distinciones. Así, una crisis de la hegemonía neoliberal no necesariamen-
te involucra una crisis del neoliberalismo, y menos aún su completo abandono como marco
referencial en el sentido de la cita con la que abrimos este apartado.
Desde este lugar es posible sostener que hacia principios de 2007, cuando se produ-
ce la llegada al poder de Rafael Correa Delgado, se confirma la crisis de la hegemonía neo-
liberal en tanto se develan los límites a la capacidad de dirección legítima que habían al-
canzado ciertas alianzas socioeconómicas y políticas para sostener políticas neoliberales.
También se descubren los límites para producir reconocimiento social para la orientación
impresa a tales políticas e imponer y presentar los intereses propios como el interés gene-
ral (Danani y Grassi, 2008: 260).
No es un dato menor el hecho de que Rafael Correa Delgado llegara al poder sin pos-
tular candidatos para el Congreso Nacional. Bajo un discurso abiertamente en contra de
los partidos políticos (tradicionales y aun aquellos de menor data) que habían «traiciona-
do» una y otra vez sus promesas de campaña, se hacía referencia a la envergadura que ad-
quiría la crisis de hegemonía. El discurso de Correa planteó directamente la necesidad de
ir a una Asamblea Constituyente de plenos poderes como primer paso para una salida al
ciclo neoliberal. Asimismo, cuando debió conformar su gabinete eludió cualquier repre-
sentación que pudiera verse como parte de aquellas alianzas.
También otros elementos se sumaron a esta opción, permitiendo ir más allá de la
identificación de una crisis de hegemonía para hablar de una crisis del neoliberalismo. En-
tre estos destaca la contramarcha del proceso de reducción de la política que se había ope-
rado en el ciclo anterior. Esto pudo verse tanto en los contenidos del nuevo texto consti-
tucional como en un conjunto de políticas que permitieron un retorno del Estado como
campo de las decisiones colectivas y un retraslado de la política desde el ámbito social/
mercantil hacia la interfaz social/estatal.
En primer término, la nueva Carta Política estableció, a través de un extenso documen-
to de 444 artículos, un nuevo patrón de relaciones entre Estado, mercado y sociedad. En-
tre los principales componentes de este cambio está el nuevo rango que adquiere el Estado:
de «Estado legal de derecho» a «Estado constitucional de derechos y justicia». Ligada a es-
te rango se introduce una nueva concepción de los derechos, marcadamente social y garan-
Tema Central
tista, la ampliación33 y ejecutabilidad de los mismos mediante una institucionalidad con

rango constitucional34 y una lógica de la universalización de los derechos frente a la mirada
segmentadora y particularista de la asistencia y la focalización. Sumado a ello, se incorpo-
ra la noción de bienestar colectivo respetando estilos de vida individual vs. la más restricti-
va consecución del «bienestar individual». Se incluyen artículos que proponen articulacio-
nes de lo socio-económico frente a la escisión de lo económico y lo social tan característica
del anterior ciclo. Se trata de una reconexión basada en una manera alternativa de concebir
el desarrollo ahora como medio para alcanzar el Buen Vivir35 (lo que supone poner a la vida
como centro de todas las acciones humanas), y no ya como fin en sí mismo, como centra-
lidad del mercado o como sinónimo de crecimiento económico. Desarrollo que debe tener
como regla fundamental que sus beneficios son de todos y, por ende, deben democratizar-
se: ya no se trata de los «privilegios» de unos pocos. Finalmente, la recuperación y fortale-
cimiento de lo público estatal, lo que incluye una renovada manera de entender su gestión
(«integralmente descentralizada y desconcentrada» vs. gestión estatal descentralizada, co-
mo sinónimo de privatizadora). En este sentido, la particularidad que tuvo el caso ecuato-
riano de que importantes líneas de ruptura con el viejo orden asuman un estatuto constitu-
cional llevó a algunos analistas a hablar de «la constitucionalización del posneoliberalismo»
(Ramírez, 2010: 2).
Con posterioridad a la aprobación en referendo popular de este marco normativo se
llevaron a cabo políticas y se sancionaron leyes que concretaron aún más este trastoca-
miento. Muchas de ellas tuvieron como objetivo la re-afectación del Estado como ámbi-
to privilegiado de las decisiones colectivas. Es interesante remarcar que tal reintroducción
se hizo bajo un discurso de representación del interés general y con vocación universalis-
ta.36 El objetivo era «separar al Estado de los poderes fácticos» que lo habían parcializado
y privatizado. No es un dato menor que algunos analistas reintroduzcan la noción de «au-
tonomía relativa del Estado» (Ramírez, 2011: 2) para expresar esta búsqueda de indepen-
dencia del Estado para poder constituirse en campo de las decisiones que atañen al interés
común y compartido. Lo interesante a destacar es que el robustecimiento de los factores
de poder estatal va a transformar las políticas públicas en la arena de lucha por las condi-
ciones materiales de vida. Por ello se habla de que en este ciclo «la sociedad y la nación ha-
cen uso de su Estado como agente fundamental de una estrategia de desarrollo endógeno y
33 Entre los cuales se deben destacar los no incluidos en el texto constitucional como los ligados al agua, hábitat
y vivienda, movilidad humana, a personas privadas de su libertad, a usuarios y consumidores, entre otros.
34 Se establecen dos regímenes que tienen por finalidad garantizar el cumplimiento de lo establecido en el tex-
to constitucional. Por un lado, el Régimen de Desarrollo y, por el otro, el Régimen del Buen Vivir. Este últi-
mo supone una institucionalidad (Sistema de Inclusión Económica y Equidad Social) en tanto conjunto ar-
ticulado y coordinado de sistemas, políticas, instituciones, normas, programas y servicios, que aseguran el
ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos reconocidos en la Constitución y el cumplimento de los ob-
jetivos de desarrollo.
35 El Régimen de Desarrollo es el que se ocupa de la generación de la riqueza y de su re-distribución (bajo una
mirada integral que toma en cuenta lo cultural, lo social, lo económico y lo ambiental) a fin de garantizar
el Buen Vivir o sumak kawsay. En este Régimen se definen cuestiones ligadas al trabajo, a los factores de pro-
ducción, a la propiedad, a los intercambios económicos, al comercio justo, a la política comercial, financie-
ra, tributaria, sectores estratégicos, empresas públicas, etc.
36 Una serie de slogans oficiales representan de manera clara este cambio. «La patria ya es de todos» o «volver
a tener patria»; frases que plantean la posibilidad de recuperar ese sentido de «nosotros» (más allá de cual-
quier clivaje étnico, de clase, religioso, etc.), de interés colectivo y compartido ligado a un proyecto de inte-
gración. En este andamiaje cobra también significado la idea de una «Revolución Ciudadana» que tiene su
eje en el cambio pero, fundamentalmente, en una subjetividad integradora: ciudadanas y ciudadanos acti-
vos y empoderados.
Estado & comunes

soberano» (Ramírez, 2010: 24, énfasis en el original). Entre las acciones que confirmaron
la reinstalación de la política en el ámbito estatal se destacan las siguientes:
1. Recuperación de la planificación estatal a través de la Secretaría Nacional de Pla-
nificación y Desarrollo (Senplades), lo cual supuso la eliminación del Consejo Na-
cional de Modernización (Conam)37 (Ramírez y Minteguiaga, 2007: 91).
2. Transformación del Estado, que permitió una definición alternativa de «descen-
tralización» y «desconcentración» de funciones y competencias, y extender la «lle-
gada» estatal en el territorio nacional.
3. Recuperación de la soberanía nacional en sectores estratégicos mediante la ge-
neración y fortalecimiento de empresas públicas (petróleo y derivados, minería,
servicios públicos, etc.). En algunos casos, bajo el formato de empresas mixtas
(públicas-privadas o públicas integradas con dos o más Estados nacionales).
4. Prioridad a los capitales nacionales y al ahorro interno como medios para pro-
mover el desarrollo interno. Por ejemplo, recursos colocados en el Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social —se creó el Banco del Afiliado (BIESS)— fueron
direccionados al financiamiento de proyectos nacionales estratégicos (centrales
hidroeléctricas, refinerías, infraestructura vial básica, etc.).38
5. Reforma tributaria que incrementó la eficiencia39 y progresividad; es decir mayor
capacidad recaudatoria del Estado y aumento en la presión sobre los sectores más
acomodados.
6. Renegociación de contratos del Estado con diversas empresas transnacionales
(especialmente en el campo de la explotación de petróleo), aumentado la partici-
pación estatal y los aportes de esta renta en el presupuesto nacional.
7. Regulación del sector bancario financiero y recuperación de la banca pública de
desarrollo mediante importantes líneas de crédito a pequeños y medianos secto-
res productivos (Ramírez y Minteguiaga: 2007: 92-94). Asimismo, se estableció la
separación de la banca de los medios de comunicación y de otras empresas. Final-
mente, a través de la Ley de Regulación y Control del Poder de Mercado se aprobó
la separación de los bancos de los fondos de pensión y de las aseguradoras.40
8. Eliminación de la autonomía del Banco Central.
9. Reducción del peso de la deuda externa en el presupuesto público y aumento del
gasto social (esto supuso el análisis y revisión de aquella parte de la deuda externa
considerada ilegítima, su judicialización y renegociación).41
37 También se fusiona a la Senplades la ex Secretaría Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (SO-
DEM).
38 La inversión pública duplicó la realizada en los tres gobiernos anteriores, pasando de USD 1.505 millones
(2000-2006) a USD 3.300 millones (2007-2010) (MTOP/Senplades, 2011).
39 Baste como ejemplo que en el período 2003-2006 la recaudación fue de USD 14,6 mil millones, y entre 2007-2010
ascendió a USD 24 mil millones; es decir tuvo un crecimiento del 64,1%. En cuanto a la progresividad, los impues-
tos directos (especialmente a la renta) pasaron de USD 1.567 millones a USD 3.572 millones en el 2010 (SRI/Sen-
plades, 2011).
40 También a este conjunto de transformaciones en el sector financiero y bancario hay que agregarla elimina-
ción de la autonomía del Banco Central.
41 La renegociación supuso un ahorró de 7.505 millones de dólares por servicios de la deuda y el 91% de los bo-
nos fueron retirados del mercado (MF/Senplades, 2011).
Tema Central
10. Impulso de políticas redistributivas de corte universal a fin de atacar el problema

de la desigualdad y efectivizar derechos consagrados en la norma constitucional.42
Ahora bien, esta recuperación de la política, que supuso un retorno del Estado y un re-trasla-
do de asuntos desde el ámbito social-mercantil al ámbito público estatal, no estuvo exenta de
contradicciones e inercias que demuestran el nivel de hegemonía que logró alcanzar el neoli-
beralismo en Ecuador. Un ejemplo claro puede verse en el campo de las políticas sociales.
En primer término, en el ámbito de la educación pública hubo avances importantes
en la eliminación de barreras de acceso. Por ejemplo, se suprimió el cobro de matrículas,
se amplió la distribución gratuita de textos, uniformes escolares y alimentación escolar.
Asociado a ello se amplío la oferta educativa oficial mediante la extensión de la jornada
laboral de los maestros a 8 horas y hubo aumentos en las partidas docentes (cargos) y en
los salarios. En el campo de la salud pública se avanzó en la gratuidad y ampliación del
servicio de atención primaria, medicamentos gratuitos y atención domiciliaria en barrios
populares.43 También se estableció una jornada laboral extendida para el personal médi-
co y asistente. Todo esto, en ambos casos, en procura de ampliar la cobertura y democra-
tizar el acceso, rezagos históricos de ambos sectores —ampliación no sólo en términos de
cantidad, sino también para permitir el acceso de sectores que nunca antes o en pequeña
proporción se habían incorporado—.44 También se sancionó la gratuidad de la educación
pública universitaria hasta tercer nivel, que hasta el año 2008 estaba arancelada.45 Final-
mente, hay que agregar el hecho de que todas estas acciones empezaron a ser financiadas
mediante una menos regresiva estructura tributaria. Empero, estos esfuerzos concentra-
dos en la ampliación de cobertura tuvieron efectos explosivos en los servicios que no esta-
ban preparados para atender el crecimiento de la demanda, generando problemas serios
de eficiencia y efectividad. Por otra parte, al igual que en el período neoliberal, la calidad
siguió siendo el gran ausente de esta extensión, cuestionando gravemente los términos en
los se desarrolla «la disputa por las condiciones de vida».
También han existido esfuerzos para instrumentar la articulación entre las políticas
económicas y sociales. Quizás uno de elementos más innovadores ha sido el impulso a
la economía social y solidaria. Se crearon el Ministerio de Inclusión Económica y Social
(que suplantó al de Bienestar Social) y, dentro de este, el Instituto de Economía Popular y
Social. En mayo de este año se aprobó la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria
y del Sector Financiero Popular y Solidario, mediante la cual se creó la Corporación Na-
cional de Finanzas Populares para atender a este segmento de la economía.
42 Estas políticas tuvieron efecto directo en algunos indicadores sociales tales como la pobreza por NBI (entre
2005 y 2009 bajó 6 %), extrema pobreza por NBI (disminuyó casi 5% entre 2005 y 2009), pobreza por ingre-
so (del 37, 62% en 2006 pasó al 32,76% en 2010), extrema pobreza por ingreso (pasó del 16,89% en 2006 al
13,09% en 2010) y la disminución de la desigualdad (entre 2006 y 2010 bajó 6,7%) (Fuente: Enemdu, 2011).
43 El incremento en la cobertura en este sector puede observarse en la tasa de consultas del Ministerio de Salud
Pública por cada 100 mil habitantes, pasando de 95 en el año 2006 a 243 en 2010 (MSP/Senplades, 2011).
44 En el caso de Ecuador en 1982 se registraba una tasa neta de escolarización en primaria del 68,6% y en secun-
daria del 29,5%; en 1990 estas tasas crecieron respectivamente al 88,9% y 43,1%; en el 2001, al 90,2% y 44,9%;
y en 2009 se registró una tasa neta de matriculación en la Enseñanza General Básica del 93,5% y en el bachi-
llerato del 54,8% (SIISE, a partir de los Censos de Población y Vivienda para 2009. Datos del Ministerio de
Educación del Ecuador).
45 La tasa neta de matrícula en el nivel superior pasó del 22,9% en el año 2006 al 28,3% en 2010. Asimismo, el
crecimiento ha sido más significativo en el 40% más pobre de la población, justamente sobre los que pesaba
mayoritariamente el arancelamiento como barrera de acceso, allí la matricula pasó del 8,2% al 15,6%, respec-
tivamente (Enemdu, 2001).
Estado & comunes

Asimismo, en este marco se desarrollaron una serie de programas que se definen co-
mo de «inclusión socioeconómica» (p. ej. Programa de Alimentación Escolar (PAE) e Hi-
lando el Desarrollo) a través de los cuales artesanos o pequeños productores agrícolas
amplían su campo de acción al incorporarse al sistema de compras públicas. El mayor ob-
stáculo reside, más allá de la declaración formal, en una visión residual de este campo de
acción, ligada a los «márgenes del capitalismo» y a intervenciones para sectores en condi-
ciones socioeconómicas precarias.46
Por otra parte, si bien el gobierno ha diseñado estos y otros programas, que inicialmen-
te podrían considerase alternativos a los típicos de la etapa neoliberal, sigue siendo destaca-
da la importancia que tiene en la agenda gubernamental el Bono de Desarrollo Humano.47
En este sentido, si bien se amplió el rango de beneficiarios48, se aumentó el monto del beneficio49
y se incorporaron elementos que mejoran las posibilidades de «autovalía» (crédito asocia-
do al Bono), no se desarmó la lógica selectiva, pro-pobre y asistencial, típica de los progra-
mas de transferencias monetarias condicionadas. También llama la atención la falta de arti-
culación entre este tipo de programas y acciones que refuercen el sentido de universalidad,
incorporación efectiva a la sociedad y «responsabilidad colectiva». Por ejemplo, mediante la
conexión con la seguridad social. Esto daría real contenido «solidario» al sistema, más allá
del aporte contributivo o no contributivo de sus afiliados.50
Quizás lo que más demuestra las complejas dificultades para desarmar el andamiaje
neoliberal es la misma institucionalidad del Ministerio de Inclusión Económica y Social,
que a pesar del cambio de nombre aún es concebido como ente encargado de los progra-
mas y proyectos ligados a la atención de población vulnerable y en estado de pobreza.51
Por ejemplo, desde el Instituto Nacional de la Niñez y la Familia (INNFA52), dependiente
de este Ministerio, se sigue atendiendo al «desarrollo infantil» bajo la idea de la «niñez»
como grupo vulnerable. De hecho, no es un dato menor que desde esta entidad se maneje
lo relativo a la educación inicial y no desde el Ministerio de Educación.
46 Por ejemplo, en el discurso oficial se habla de este tipo de economía para la articulación con programas so-
ciales ligados a la atención de sectores pobres.
47 En la actualidad el Bono de Desarrollo Humano es el programa social de mayor alcance del país con una cober-
tura de 1.500.000 personas; y es, además, el referente para determinar la elegibilidad para otros programas (Pro-
grama Aliméntate Ecuador, por ejemplo).
48 De manera gradual se fueron incorporando, además de personas ubicadas en el quintil 1 y 2 de menor in-
greso, a adultos mayores y discapacitados. Además, mediante un proceso de corrección de la base de datos
(mejoras en la focalización), se logró cubrir al 95% de los hogares bajo la línea de pobreza (MCDS, 2010).
49 Inicialmente el Bono suponía una transferencia de USD 15 mensuales. En el año 2007, cumpliendo una
propuesta de campaña, el gobierno aumenta este monto a USD 30. En el año 2009 este monto llega a los
USD 35. Asimismo, se incorporaron otros beneficios para los adultos mayores como la pensión asistencial
y jubilar; sin embargo, ésta no está integrada al IESS.
50 El Estado financia con un monto fijo a los distintos Institutos existentes: subsidia el 40% de las pensiones
jubilares en el caso del IESS y el 60% en el caso de los seguros para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
Sin embargo, estos sistemas benefician principalmente a los grupos de más acomodados de la clase media.
51 Baste como ejemplo el discurso oficial del Ministerio: «El MIES es ese puente para que nuestra población
ecuatoriana (las madres del Bono, los campesinos pobres, los emprendedores populares, las asociaciones y
cooperativas, nuestros niños y niñas, los jóvenes, nuestros abuelitos y nuestra población con capacidades es-
peciales)». Ver: www.mies.gov.ec/index.php/institucional/historia.
52 Esto no resta importancia a algunos avances en este campo. Por ejemplo, la institucionalización de un IN-
NFA de carácter público supuso la desaparición de cuatro programas que funcionaban de manera descoor-
dinada y fragmentada.
Tema Central
En el campo de la seguridad social se ha producido un significativo aumento en la co-

bertura53 (mediante la inclusión de aportes «voluntarios», fijando la obligatoriedad en la
afiliación de las empleadas domésticas y recientemente volviendo «delito» la no afiliación
al IESS54 de todo trabajador en relación de dependencia). Empero, no se ha avanzado en
una reforma integral del sistema. Por un lado, sigue funcionando como un campo frag-
mentado institucional y prestacionalmente y, por ende, en términos de reconocimientos,
derechos y subjetividades. No hay articulación entre el IESS, el ISSFA, el ISSPOL y el Se-
guro Social Campesino a fin de universalizar los servicios. Tampoco en cuanto a los com-
ponentes de atención a la salud se integraron tales instituciones a un único sistema na-
cional de salud. La seguridad social solo cubre a los afiliados y no se extiende a los grupos
familiares. Tampoco está plenamente cubierto el sector formal55 de la economía. Mien-
tras que en el sector informal56 los rezagos son enormes, y valga la pena aclarar que sigue
siendo el sector mayoritario en Ecuador.57 El caso de la seguridad social es solo un ejem-
plo que devela las dificultades todavía existentes para asumir colectivamente la responsa-
bilidad por la vida de todos.
En cuanto al tema laboral, lo más importante fue la eliminación mediante un Manda-
to Constitucional de la tercerización. En el campo de los trabajadores públicos, resultó un
avance la decisión de aglutinar a todos bajo una misma Ley Orgánica del Servicio Público
y, por ende, una misma política salarial y la eliminación de «privilegios», especialmente en
sectores altamente corporativizados como petróleo, Banco Central, militares y policías. Es-
to permitió redefinir la burocracia estatal bajo términos de mayor igualdad: a igual trabajo
e igual mérito, igual remuneración. Sin embargo, en el campo laboral privado los desafíos
son aún enormes.58 En términos de la política salarial el gobierno ha decretado tres alzas en
el ingreso básico de los trabajadores entre 2009 y 2011. Pero hasta la fecha no existe ningún
tipo de seguro de desempleo ni tampoco un sistema de asignación familiar.
Uno de los grandes avances se ha producido en el tratamiento de los discapacitados.
Actualmente se está llevando a cabo el Programa Manuela Espejo, que incluye un barrido
censal (mediante brigadas) a fin de identificar las causas de las discapacidades en la pobla-
ción, conocer su realidad y desde el terreno identificar personas que requieran atención.
Es importante indicar que esta metodología ha permitido llegar inclusive a personas que
por su discapacidad y estado de abandono nunca antes habían recibido atención. Asocia-
da a este programa se inauguró la «Misión Joaquín Gallegos Lara», que incluye la el regis-
tro de un familiar o cuidador que se haga responsable de los cuidados de las personas con
discapacidad severa o multidiscapacidad identificados por «Manuela Espejo», para entre-
garles un bono mensual de USD 240, por medio del Banco Nacional de Fomento, además
de medicinas y capacitación en áreas como salud, higiene, rehabilitación y nutrición. El
punto negativo es que este programa se desarrolla bajo una serie de conceptualizaciones
ligadas a la más clásica asistencia. También otra debilidad es que se trata de un esfuerzo
puntual desde la Vicepresidencia de la República, pero sin conexión con el resto de accio-
53 En diciembre de 2010 el 55,1% de los ocupados plenos estaban afiliados al IESS, frente al 39,2% de registra-
dos en el año 2007 (Enemdu, 2011).
54 Esto último aprobado mediante consulta popular en mayo de 2011.
55 Del sector formal, el 26,5% no tiene afiliación al IESS (Enemdu, 2010).
56 Solo el 12% tiene afiliación al IESS (Enemdu, 2010).
57 La escasa cobertura también se explica por el tamaño del sector informal. Se estima que actualmente en la ac-
tividad informal está comprendido el 47% de la PEA. Los servicios domésticos representan el 3,4% de la PEA.
El resto es sector formal (Enemdu, 2010).
58 Solo como ejemplo hay que indicar que en Ecuador no existe hasta el momento seguro de desempleo.
Estado & comunes

nes estatales y sobre todo sin conexión con políticas de orientación universal como edu-
cación, salud y seguridad social.
Un ámbito en el cual se han disputado las condiciones materiales de vida en Ecuador,
como pudo verse, son las tarifas de los servicios públicos. Si bien no es una política so-
cial en sentido estricto, bajo el nuevo gobierno forma parte de la política social a través de
la diferenciación tarifaria. Inicialmente se estableció la llamada «tarifa dignidad», que in-
trodujo un subsidio para quienes registraban un consumo de hasta 130 kW. Esto como
una medida para beneficiar a los sectores más pobres. Sin embargo, recientemente se es-
tableció una suerte de «focalización a la inversa» gravando con aumentos escalonados el
consumo eléctrico superior a los 500 kW en el conjunto del país y superior a 700 kW en
la costa en la época que registra más altas temperaturas (el invierno). Esto último permi-
tió repensar la medida de forma integral, es decir teniendo en cuenta los diferentes sec-
tores de la estructura social ecuatoriana y con el objeto de reducir los niveles de desigual-
dad existentes.
El traslado de la política al Estado no desactivó los espacios «societales» en los que se
intentó marginalmente mantener la actividad política durante el ciclo precedente. Sin
embargo, bajo el nuevo escenario iniciado en 2007 se develó hasta qué punto este cam-
po había sido profundamente penetrado por una dinámica particularista y privatizante.
Al poco tiempo de aprobado el texto constitucional, la ambivalente relación que tuvo
el movimiento indígena con el gobierno correísta se transformó en frontal oposición ba-
jo un discurso étnico y ahora decididamente antiestatal. En marzo de 2010 se tiene lugar
una reunión secreta entre los dirigentes de la Conaie y la Junta Cívica de Guayaquil, reduc-
to de los intereses conservadores y oligárquicos de la Costa, con el fin de sumar fuerzas y
apoyar un frente opositor al gobierno. Más allá de las diferentes voces de rechazo que ge-
neró tal acercamiento, y de los «malestares» al interior del MIE, muchos sostuvieron que
entre ambos actores existía un «punto nodal de encuentro» ligado a la demanda por la au-
tonomía y el derecho al auto-gobierno (Ramírez, 2010: 33). Lo interesante de esta lectura,
que sobrepasa cualquier análisis en clave «indígena» del asunto, da cuenta de un punto
de convergencia ligado a una posición particularista y contraestatal que se remonta al pe-
ríodo neoliberal. Una posición que devela, a su vez, la diversidad de nociones de «comuni-
dad» (en tanto proyecto de sociedad) en disputa que se abrieron en esta fase.
Desde este lugar queda clara la dificultad para sostener que se está frente a una in-
cuestionable superación del neoliberalismo. Como indican Danani y Grassi, el orden neo-
liberal fue algo más que «una política y/o modelo económico». Se constituyó, por el con-
trario, en «una ideología, en el sentido de representación del mundo y de acciones en pos
de su realización». De esta forma, en el nuevo ciclo inaugurado a partir de la llegada al po-
der de Rafael Correa puede hablarse de que el neoliberalismo perdió la condición de «re-
presentación única (como única vida posible)», más no su «capacidad de disputa por su
imposición y por la realización de tales intereses por parte de actores concretos» (Danani
y Grassi, 2008: 260).
En definitiva, las complicaciones antes señaladas indican la complejidad involucra-
da en la descomposición del ciclo neoliberal. En esta línea, se pueden identificar todavía
no solo «políticas neoliberales», y una inercia institucional y burocrática que se opone al
cambio, sino elementos que expresan la vigencia de ese componente neoconservador del
neoliberalismo detallado en las secciones precedentes. Esto, más que «fracasos» o «de-
rrotas», alude a las dificultades inevitables que involucra recorrer, en los términos de Pal-
ti, la experiencia de la transición entre un «horizonte de pensamiento» que está en proceso
Tema Central
de fenecimiento pero que sigue disputando y otro que está intentando nacer, que se ges-
ta (en el sentido en que se va produciendo) en su cotidiana dinámica de confrontación
con aquel.
4. Consideraciones finales
El artículo buscó problematizar un aspecto del orden neoliberal en un caso concreto,

Ecuador, y en un campo de intervenciones estatales específicas: las políticas sociales. Es-
te aspecto supuso la reducción de la política y su traslado al ámbito de la sociedad civil.
En esta operatoria se buscó, a su vez, transformar ese ámbito social en un orden mercan-
til donde la producción y reproducción de la vida de las personas debía inscribirse en los
estrictos límites de la responsabilidad individual.
El retorno del Estado y el re-traslado de la política a sus espacios que se observa a par-
tir del 2007 en este país si bien desmontó parte de aquella operatoria muestra límites liga-
dos quizás al elemento más estructural del cambio operado durante el neoliberalismo: la
des-socialización de la vida. Así, si bien hay indicios claros de que con el retorno del actor
estatal hay una ampliación de las bases contingentes (disputables) de la definición de las
condiciones materiales de vida de la sociedad esto no necesariamente supone avances en
una re-socialización en clave de solidaridad y «responsabilidad social». El proceso de indi-
vidualización, de desarticulación y desigualación social que involucró el orden neoliberal
todavía no parece profundamente cuestionado.
Asimismo, la re-afectación del Estado en las decisiones colectivas ha implicado rein-
troducir la conflictividad social en su territorio, en donde que más allá del discurso y la
pretensión de representar el interés general, todavía resulta opaco el mapa de intereses en
juego, las concepciones de cambio que están involucradas en sus principales actores y los
márgenes reales de acción que detentan. Así, más allá de las innegables transformacio-
nes involucradas en el proyecto de la Revolución Ciudadana, las dificultades que persis-
ten muestran la necesidad de repensar los más soterrados constructos del neoliberalismo
si es que se quiere tener algún éxito en su superación.
Estado & comunes

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Tema Central
Más allá de la crisis
producción de bienestar a través
del crecimiento social
Michael Dauderstädt
Director de la División de Política Económica y Social de la

Fundación Friedrich-Ebert. Realizó estudios en matemáticas,
economía, ciencias sociales y políticas en Aachen, París y Berlín.
Áreas de especialización: economía política internacional,
integración europea, economía alemana, modelos alternativos
de crecimiento.
Correo: michael.dauderstaedt@fes.de
Resumen
Mercados mal regulados han creado enormes desequilibrios en y entre los países, que han
sido enmascarados por un volumen cada vez mayor de la deuda. Aunque la deuda es nece-
saria para el crecimiento, los mercados financieros son una fuente inestable y volátil de la
misma, y se han canalizado fondos en inversiones que no mejoran el bienestar de la gente.
La creciente desigualdad ha socavado la demanda y se desaceleró el crecimiento de la pro-
ductividad. Pero el bienestar real abarca no solo el crecimiento, sino también la preservación
de los bienes comunes y la provisión de bienes y servicios públicos. También se verá refor-
zado por la redistribución de los recursos y los ingresos. Las sociedades no pueden depen-
der de los mercados para estas tareas, sino que tienen que aplicar las políticas públicas y las
instituciones.
El concepto de «crecimiento social» ha sido desarrollado como una respuesta a este
reto. Supone una expansión simultánea de la oferta y la demanda, en particular de los ser-
vicios sociales que mejoren el bienestar de toda la población. Implica hacer frente a los de-
safíos del cambio demográfico. Su objetivo no es la maximización de la riqueza financie-
ra de dudoso valor, sino el desarrollo del capital humano.
Por el lado de la oferta, el crecimiento social ofrece oportunidades de trabajo digno
para muchos desempleados o personas que laboran en el sector informal o del hogar, con
frecuencia mujeres. La productividad se incrementa cuando la gente se mueve en el sector
formal, obtiene la cualificación y la formación necesarias, y empieza a usar más capital,
tanto humano como físico. Por el lado de la demanda, el crecimiento social exige salarios
dignos que permitan a los empleados el poder adquisitivo para incentivar el aumento de
la producción. La productividad y los ingresos deben aumentar juntos con el fin de evitar
una falta de demanda y el paro posterior. Los salarios deberían incrementarse a la tasa de
crecimiento de la productividad media de la economía en su conjunto, más la tasa objeti-
vo de inflación, con el fin de limitar la desigualdad y sostener el crecimiento.
El crecimiento social, a escala europea y mundial, requiere una gobernanza suprana-
cional más fuerte y mejor de los mercados financieros mediante una mayor regulación y
supervisión de los mercados laborales y con estándares apropiados. No solo los países con
déficit sino también aquellos con superávit tienen que ajustar sus economías. Coordina-
das las políticas económicas, deben proteger a los Estados contra los mercados median-
te la prevención de la competencia fiscal y la carrera hacia la baja a costa de los trabajado-
res y la naturaleza.
157
Abstract
Badly regulated markets have created huge imbalances within and between countries
which have been masked by a rising volume of debt. Although debt is necessary for
growth, financial markets are an unstable and volatile source of debt and they have chan-
neled funds into investments that did not enhance the welfare of the people. Rising in-
equality has undermined demand and slowed down productivity growth.
Real welfare encompasses not only growth but also the preservation of commons
goods and the provision of public goods and services. It will also be enhanced by the re-
distribution of resources and income. Societies cannot rely on markets for these tasks but
have to implement appropriate public policies and institutions.
The concept of social growth has been developed as a response to this challenge. It
offers a concurrent expansion of supply of and demand for, in particular, those social ser-
vices which improve the welfare of the whole population. It implies facing the challenges
of demographic change. It does not aim at maximizing financial wealth of dubious value
but at the development of human capital.
On the supply side, social growth offers decent work opportunities for many unem-
ployed or people, often women, who work in the informal or household sector. Produc-
tivity will increase when people move into the formal sector, get the necessary qualifi-
cations and training and start using more capital, both human and physical. On the
demand side, social growth requires decent wages which allow the employees to purchase
the increased output. Productivity and earnings have to increase together in order to pre-
vent a lack of demand and subsequent unemployment. Wages should grow at the rate of
average productivity growth in the total economy plus the target rate of inflation in order
to limit inequality and sustain growth.
Social growth on the European and global scales require a stronger and better supra-
national governance of financial markets by tighter regulation and supervision, and of la-
bour markets by appropriate standards. Not only deficit but also surplus countries have
to adjust their economies. Co-ordinated economic policies have to protect states against
markets by preventing tax competition and a regulatory race to the bottom at the expen-
se of workers and nature.
158
L
a actual crisis del capitalismo financiero global amenaza con restablecer las peores
características del capitalismo: la generación simultánea del desempleo y del sub-
consumo. Pero las necesidades de los pobres no se verán satisfechas mientras la ma-
no de obra siga inutilizada; esta podría producir los ingresos para adquirir lo que se nece-
sita para cubrir dichas necesidades.
El concepto de crecimiento social se elaboró en respuesta a tal desafío. Ofrece una ex-
pansión simultánea de oferta y demanda, particularmente de aquellos servicios que me-
joran el bienestar de toda la población.
1. La crisis del crecimiento capitalista
Con el colapso del comunismo en la antigua Unión Soviética y Europa Oriental, y su hi-
bridación con el capitalismo conducido por el Estado en China, aparentemente el capi-
talista se ha convertido en el único modelo de crecimiento. Su más reciente desarrollo se
caracteriza por dos elementos: globalización y financiarización. La transformación capi-
talista de las antiguas economías socialistas abrió mercados laborales que antes estaban
cerrados y creó una enorme fuente de fuerza laboral para ser utilizada por el capital glo-
bal. El principal efecto ha sido una relativa reducción —en algunos casos absoluta— de
salarios debido a la creciente competencia. La resultante desigualdad y acumulación de
activos financieros ha alimentado el segundo elemento: la financiarización. El bienestar
monetario ha crecido más rápidamente que el Producto Nacional Bruto (PIB) global real
o nominal. Según el McKinsey Global Institute, entre 1990 y 2007 las acciones financie-
ras globales se incrementaron de USD 54 billones (o 261% del PIB global) a USD 202 bi-
llones (o 376% del PIB global). Entre 1990 y 2009 la tasa de crecimiento promedio de las
acciones financieras globales fue del 7,2%.
Crisis del capitalismo financiero

El incremento de las acciones financieras refleja un crecimiento similar de la deuda glo-
bal, ya que la riqueza monetaria global es siempre cero. Cada activo financiero correspon-
de a un pasivo. La fuerte acumulación de riqueza ha sido posible solo en la medida en que
otras instancias (hogares, empresas o gobiernos) han acumulado la correspondiente deu-
da. Durante el período bajo estudio (1990-2007) fueron más bien las entidades privadas,
y no los gobiernos, las que incurrieron en más deuda. En realidad, la porción de la deu-
da pública como porcentaje de la riqueza financiera global se redujo del 17%, en 1990, al
15%, en 2007, a pesar de que reflejó un crecimiento absoluto de USD 9 billones a USD 30
billones para el mismo periodo.
Los deudores estuvieron dispuestos a pedir préstamos y los acreedores estuvieron dis-
puestos a concederlos e invertir, ya que todos esperaban que el crecimiento continuara. Ele-
var el ingreso nominal hizo que el pago de la deuda pareciera aceptable, incluso en casos
en que se usó el crédito para financiar el consumo. El valor de los activos se incrementó y
se los pudo usar como garantía para crédito adicional. El optimismo creció aun más por la
159
160 Michael Dauderstädt
confianza en los mercados (financieros) respaldados por la corriente académica dominante

(«hipótesis del mercado eficiente»), que consideraba como altamente improbable el fracaso
de los mercados. Las instituciones financieras ampliaron sus balances y lograron extender el
crédito incluso más allá, usando vehículos fuera de los balances y transfiriendo los riesgos
a través de la titularización y otras sagaces innovaciones, debido a la extendida desregula-
ción de los mercados financieros. La integración global de los mercados financieros, enton-
ces, expuso a muchas instituciones financieras en diferentes países a riesgos que se habían
originado en otros lugares.
Las posiciones de deudores y acreedores se dividieron entre sectores y países. A la final,
luego de pescar créditos y obligaciones intersectoriales, fueron los acreedores, generalmen-
te hogares, los que prestaron a empresas y gobiernos. Pero los desequilibrios también cre-
cieron entre países. El peso de los déficits acumulados de las cuentas corrientes y exceden-
tes del PIB global aumentó significativamente a medida que los países lograban financiar
los excedentes financieros de las importaciones gracias a la intermediación de los merca-
dos financieros globales liberalizados, que canalizaron los fondos de los países con exceden-
te (China, Alemania, exportadores de petróleo, etc.) a los países con déficit (EE.UU., perife-
ria europea).
El detonante de la crisis fue el mercado de bienes raíces en Estados Unidos, que había
experimentado una burbuja en el precio de los activos, alimentada por hipotecas a bajo cos-
to. Su colapso afectó a varios bancos estadounidenses, pero la principal crisis estalló luego
de la quiebra de Lehman Brothers, en septiembre de 2008. Al contrario de casos anteriores (y
posteriores), el gobierno de Estados Unidos se negó a rescatar a este banco o arreglar y ayu-
dar el rescate por parte de otros bancos. A pesar de que comenzó como un problema esta-
dounidense, el contagio se extendió rápidamente a otros mercados, en particular a Europa,
en donde muchos sistemas bancarios estuvieron en riesgo de implosionar.
Fue solo a partir de la inmediata y masiva intervención del gobierno, en otoño de
2008, que se previno el colapso completo del sistema financiero global. Sin las garantías
abiertas de los Estados, las corridas bancarias habrían detonado. En Alemania, por ejem-
plo, la canciller Angela Merkel y el ministro de Finanzas Peer Steinbrück declararon que
todos los ahorros estarían seguros y respaldados por el gobierno, de ser necesario. Sin em-
bargo, el mercado interbancario se congeló y ocasionó daños masivos al crecimiento del
crédito. La economía real, a su vez, experimentó una profunda recesión (la «Gran Rece-
sión»), lo que condujo a una contracción en la mayoría de países desarrollados (por ejem-
plo, Alemania: -5% del PIB en 2009). Los países emergentes siguieron creciendo, aunque
a una tasa sustancialmente más lenta. Por primera vez en décadas, en 2009 el PIB mun-
dial cayó.
Los gobiernos respondieron a la crisis con masivos programas de estímulos financia-
dos por un correspondiente incremento de la deuda pública. El éxito fue espectacular —en
particular comparado con la Gran Depresión de la década de 1930—. Se evitó una depre-
sión; el crecimiento continuó en la mayoría de países. A la vez, la riqueza financiera glo-
bal, cuyo valor había caído de USD 202 billones en 2007, a USD 175 billones en 2008, fue
ampliamente restaurada a USD 201 billones en 2009 y USD 212 billones en 2010 (Mc-
Kinsey Global Institute). La composición había cambiado rotundamente con una parti-
cipación mayor de la deuda pública en la riqueza financiera, al reemplazar los activos pri-
vados tóxicos.
Después de 2010, la creciente deuda pública se convirtió en el nuevo punto de ruptura
del sistema financiero global. Se pidieron medidas de austeridad para reducir mayores dé-
Tema Central
Más allá de la crisis a través del crecimiento social 161
ficits o incluso la misma carga de la deuda. Los gobiernos y el aún altamente endeuda-
do sector privado redujeron el apalancamiento, lo cual una vez más puso en riesgo al cre-
cimiento. Esto fue particularmente cierto en la Eurozona, cuyo Banco Central Europeo
(BCE) no estaba preparado para actuar como prestamista de último recurso, y los países
estaban individualmente endeudados en moneda extranjera ya que no tenían control so-
bre el euro. Los Estados más débiles se vieron sujetos al pánico del mercado a pesar de
que sus deudas con frecuencia eran menores que aquellas de los países menos afectados
(por ejemplo, Japón o el Reino Unido), que tenían sus propias monedas y bancos centra-
les adaptables.
Límites al crecimiento capitalista

La crisis ha puesto de manifiesto los problemas estructurales del modelo de crecimiento
configurados por la globalización y la financiarización. La dinámica de este crecimiento
desigual se basa en un círculo aparentemente «virtuoso» en el que la desigualdad condu-
ce a mayores retornos de capital con mayores valores de activos (lo que representa el actual
valor de los futuros retornos) y más inversión; esto creó mayores ingresos para el sector
más acaudalado y, por ende, incrementó la desigualdad. Pero la inversión solo por inver-
tir no puede sostenerse en el largo plazo, ya que las crecientes capacidades de oferta no cal-
zan con la demanda necesaria. La dinámica colapsa y se convierte en un círculo vicioso que
va desde la falta de demanda hasta una menor inversión y crecimiento, menores retornos
y precios de los activos, hasta el desempleo y la futura disminución del poder adquisitivo.
Las economías capitalistas pueden crecer cuando los salarios crecen junto con la pro-
ductividad (y la inflación). Paradójicamente, es una clase trabajadora fuerte y organizada
lo que permite sobrevivir al modelo de crecimiento capitalista que, de otra manera, sería
inherentemente inestable (Elsenhans, 2011). El modelo de crecimiento es sostenible solo
cuando el poder adquisitivo masivo absorbe y agota las capacidades de oferta de un sistema
corporativo aún más productivo. La otra opción, históricamente usada con mayor frecuen-
cia, es la reducción controlada del tiempo de trabajo, que depende también de una fuerza
laboral más robusta. En este caso, las ganancias de la productividad se traducen en más es-
parcimiento en lugar de sueldos reales mayores, que podrían resultar de sueldos nominales
más altos o precios reducidos, cuando las fuerzas competitivas obligan a las empresas a tras-
ladar las ganancias de la productividad a los consumidores.
Pero parece que la competencia es cada vez menos eficiente en la tarea de eliminar las
ganancias adicionales resultantes de alzas de productividad para aquellas empresas que
innovan más rápidamente. Si la competencia fuese efectiva, los precios bajarían y los sa-
larios reales subirían. El hecho de que la cuota salarial haya menguado en la mayoría de
países muestra que este mecanismo realmente no funciona y que los monopolios u oligo-
polios dominan en muchas industrias. Incluso en aquellos lugares en donde la cuota sa-
larial es relativamente estable, como en EE.UU., esto se debe al exorbitante incremento de
los «salarios» de altos gerentes y banqueros, mientras que los salarios reales, es decir, los
de los trabajadores, se estancaron o se redujeron.
La creciente desigualdad puede compensar, aunque por un período de tiempo limita-
do, la caída a largo plazo de ganancias en el curso de la acumulación —para usar términos
de Marx; o, en términos más neoclásicos y keynesianos: la continua acumulación de ac-
ciones de capital resultante de los bajos salarios y el consumo eventualmente reducirá la
productividad marginal de capital—. La desigualdad también distorsionará la estructura
de la demanda hacia los bienes posicionales cuya oferta es limitada. Estos límites sociales
Estado & comunes

del crecimiento (Hirsch, 1977) se añadirán a los problemas inherentes del modelo de cre-
cimiento desigual (también ver la siguiente sección, sobre «Los límites de los mercados»).
Los límites económicos al crecimiento capitalista que predominan en la actual crisis del
capitalismo financiero global están compuestos también por límites ecológicos. A pesar de
que los temores originales del primer análisis del Club de Roma en Los límites del crecimiento,
publicado en 1972, parecen exagerados en su enfoque sobre los recursos naturales, la debi-
litada biodiversidad y los crecientes precios de las materias primas son señales de una crisis
más profunda. El modelo tradicional capitalista de crecimiento de la expansión cuantitati-
va de la producción, en particular de bienes manufacturados, obviamente está socavando el
fundamento planetario natural y ecológico del que eventualmente depende.
Deuda y crecimiento
Pero el fondo de la crisis económica actual es el problema de la deuda. Esta alimentó el
largo período de crecimiento hasta el año 2007. Ahora, a medida que los acreedores y los
mercados financieros se han tornado reacios al riesgo o incluso están aterrorizados, los
deudores se ven forzados a reducir el apalancamiento. Debido a que los gobiernos están
altamente endeudados o ya no son sujetos de crédito, deben adoptar políticas de austeri-
dad, cortar el gasto y/o elevar los impuestos. Esto pudiera tener sentido cuando otros sec-
tores acumulan deuda a la vez; sin embargo, cuando todos intentan reducir el apalanca-
miento juntos, el resultado es estancamiento, cuando no depresión.
Actualmente, tener una deuda excesiva es visto como un mal que proviene del derro-
che y del gasto temerario. El crecimiento capitalista a duras penas puede trabajar sin deu-
da. Cuando el rendimiento de los bienes y servicios mejora debido al alza de la producti-
vidad y/o del aporte laboral, entonces la oferta de dinero también debe incrementarse. De
otro modo, los precios deberán bajar de manera que el volumen de dinero en circulación
pueda adquirir la mayor producción. Sin embargo, la deflación es una condición desfa-
vorable para el crecimiento ya que los inversionistas temen recibir rendimientos nomina-
les al adquirir bienes (por ejemplo, equipos) a precios actuales mayores. Pero, obviamen-
te, hay niveles de deuda que no son sostenibles, aunque la sostenibilidad en sí depende
del crecimiento (nominal) del ingreso del deudor y, por ende, del crecimiento (nominal)
de la economía en general.
Una crisis provocada por la deuda básicamente puede resolverse de cuatro maneras:
1. Insolvencia o reestructuración de la deuda (la deuda y la riqueza desaparecen
en forma simultánea): en cierta medida, esto ya ha pasado, en particular con la
deuda privada del gobierno de EE.UU. o el gobierno griego. Pero a gran escala,
puede conducir a una (renovada) crisis del sistema financiero cuando colapsen
los bancos que eran los acreedores.
2. Los deudores reducen el apalancamiento cortando el gasto: reducir el gasto sig-
nifica menos demanda y menores ingresos para otros. Es probable que esto cause
estancamiento y desempleo. Una nueva recesión dificulta particularmente la con-
solidación de las finanzas públicas.
3. Los acreedores compran más de los deudores: cuando los acreedores gastan el
ahorro del rendimiento de los deudores, permiten que estos entren en superávit y
paguen su deuda. La demanda global se incrementa y el crecimiento se restablece.
Si la demanda de los acreedores excede la capacidad de oferta de los deudores, los
precios se incrementan y este crecimiento será ampliamente nominal (inflación).
Tema Central
4. Inflación: ya sea como resultado del anterior escenario 3 o como consecuencia de

una política monetaria blanda a fin de restaurar la liquidez del sistema financie-
ro, la inflación devaluará la carga de la deuda en términos reales. Con frecuencia,
las deudas públicas pesadas se han reducido a través del crecimiento nominal
(por ejemplo, la alta deuda de la posguerra en EE.UU. y el Reino Unido).
Obviamente, la opción 3 (posiblemente combinada con la 4) es una forma menos dolorosa
de reducir el apalancamiento. También protegerá la riqueza de los acreedores, por lo menos
en forma nominal, a pesar de que podría transformarse en capital real o bienes de consumo
cuando se la gasta parcialmente.
Esta lógica se aplica igualmente a las relaciones de deuda entre países. Como ya lo
aclaró Keynes en su libro acerca de las reparaciones alemanas (Las consecuencias económicas
de la paz, 1919), un país deudor solo puede transferir un excedente monetario (oro o mo-
neda) a sus acreedores cuando entra en superávit de exportaciones, lo cual requiere que
los países acreedores entren en el correspondiente déficit. En la actual crisis, esto implica
que Alemania y China deberán convertirse en países con déficit. A fin de lograr ese resul-
tado, la distribución del ingreso nacional deberá cambiar de manera que los ahorradores
ricos obtengan menos y los gastadores pobres (trabajadores) obtengan más. En lugar de
ello, los países deudores de la Eurozona están siendo forzados a adoptar políticas de aus-
teridad que exacerban sus crisis. Los acreedores quieren crecer a expensas de los trabaja-
dores y el Estado, a fin de asegurar la viabilidad y la ganancia de sus reclamos.
El eventual valor de la riqueza mundial que corresponde a la deuda global depende
del crecimiento y de la distribución de su valor agregado. Mientras más alta sea la tasa de
crecimiento del PIB y la participación del capital, mejor les irá a los ricos, a pesar de que
solo a corto o mediano plazo, como lo ha demostrado la crisis. A largo plazo, este creci-
miento asimétrico y desigual no es sostenible. Pero no es únicamente la disfuncionalidad
económica lo que hace indeseable este modelo de crecimiento, sino su incapacidad de me-
jorar el bienestar de la mayoría de la población.
2. El rol de los mercados y los Estados
Para conseguir el bienestar se requiere más que un PIB en crecimiento que no toma en
cuenta muchas dimensiones del bienestar fuera del mercado y del sistema de precios, co-
mo lo reconocen diversas organizaciones internacionales, como la Organización de Coo-
peración para el Desarrollo Económico (OCDE) y la Unión Europea (UE).1 El bienestar
humano comprende múltiples dimensiones que comienzan por la supervivencia física
elemental y llegan hasta el cumplimiento de necesidades más culturales. La clásica des-
cripción es la jerarquía de necesidades de Maslow (1943), generalmente presentada como
una pirámide con las necesidades físicas en la base y encima la seguridad, el amor/perte-
nencia y la autoestima. Muchos de estos aspectos están consagrados como derechos o be-
neficios en leyes y constituciones nacionales y declaraciones internacionales. El enfoque
de capacidades de Amartya Sen y Martha Nussbaum considera los bienes y servicios como
medios más que fines, y el fin como la capacidad humana de vivir una vida digna según se
desee. Depende de la libertad, la elección y las capacidades humanas de transformar los
recursos en funcionamientos logrados (Nussbaum, 2003). Los indicadores humanos, co-
1 Ver www.beyond-PIB.eu.
Estado & comunes

mo el PIB, no reflejan la multidimensionalidad ya que excluyen la protección del hogar, el

esparcimiento y el uso o la conservación de bienes públicos (globales).
La gente y las sociedades producen bienestar a través de una variedad de actividades e
instituciones. Es innegable que las más importantes son los hogares, en donde las personas
pasan la mayor parte de su tiempo. La producción del hogar, como el trabajo de cuidados,
contribuye sustancialmente al bienestar y, en su mayoría, es trabajo no pagado realizado
por mujeres. Como tal, no aparece en las estadísticas oficiales regulares (cuentas naciona-
les) y no contribuye al crecimiento económico (medido como incremento del PIB). En rea-
lidad, su reducción y transformación en el mercado («mercantilización») históricamente ha
sido un motor de crecimiento y es un elemento importante del «crecimiento social» (ver la
siguiente sección).
Las otras dos instituciones dominantes de producción de bienestar son el Estado y
los mercados. Sus resultados están representados en las estadísticas oficiales, aunque con
puntos ciegos sustanciales, como la distribución de los efectos externos y los costos socia-
les. Sin embargo, la elección entre estas dos formas de producción de bienestar es el foco
de los debates políticos sobre política y orden económico.
El Estado de bienestar: un sobreviviente bajo ataque

El discurso público y político sobre el Estado de bienestar experimentó cambios a través
de las décadas. En sus buenos tiempos, el Estado de bienestar parecía asegurar y combi-
nar la prosperidad con la justicia social. El New Deal en Estados Unidos, las reformas Be-
veridge en el Reino Unido, la expansión de los Estados de bienestar escandinavos y con-
tinentales estuvieron acompañados de altas tasas de crecimiento, bajo desempleo y una
distribución relativamente justa del ingreso.
Durante las décadas de 1950 y 1960, la participación del Estado en la economía (me-
dida como un porcentaje del gasto público o ingresos del Producto Interno Bruto, PIB)
creció en muchos países (ver tabla 1, que compara 1950 con 1973). El alza siguió hasta
mediados de la década del setenta, cuando los defensores del mercado libre comenzaron a
echar la culpa al Estado de bienestar por esta inflación y la pérdida de competitividad en
las economías avanzadas. La solución propuesta fue un Estado mucho más pequeño, la
privatización de muchas actividades públicas y la desregulación de los mercados. Se dijo
que el desempleo era el resultado de los seguros sociales contra el desempleo y de merca-
dos laborales sobrerregulados. Se asumió que la inflación era consecuencia de demasiado
gasto público y la consiguiente deuda pública, así como las exageradas demandas salaria-
les que eran motivadas por el pleno empleo.
En la década de 1980 algunas administraciones, sobre todo las de Reagan en EE.UU.
y Thatcher en el Reino Unido, siguieron esos consejos e intentaron reducir el tamaño del
Estado, como se puede ver en los datos de estos países en 1999 comparados con 1973, en
la tabla 1. Pero la tendencia general de la expansión del Estado (de bienestar) continuó a
pesar de las críticas neoliberales. En los últimos diez años antes de la Gran Recesión de
2009 hubo un descenso relativo que probablemente se debió más al alza del PIB a mayor
celeridad que el gasto público, que a una reducción nominal de este último.
Tema Central
Tabla 1
Gasto público total como porcentaje del PIB
País/Región 1913 1938* 1950 1973 1999 2008**
Alemania 17,7 42,4 30,4 42,0 47,6 43,4
Francia 8,9 23,2 27,6 38,8 52,4 52,5
Países Bajos 8,2 21,7 26,8 45,5 43,8 45,1
Reino Unido 13,3 28,8 34,2 41,5 39,7 45,4
EE.UU. 8,0 19,8 21,4 31,1 30,1 38,6
Japón 14,2 30,3 19,8 22,9 38,1 36,4
OCDE** 27,8 35,2 34,6
* Los altos valores de Alemania y Japón en 1938 probablemente fueron causados
por el gasto en armamento y la guerra.
** Ingresos por impuestos como porcentaje del PIB, que generalmente son inferio-
res al gasto en el PIB.
Fuentes: Países: Maddison 2001: 135; promedio OCDE: stats.OECD.org/index.aspx#; 2008:
www.tu-chemnitz.de/wirtschaft/vwl2/downloads/material/Staatsquote.pdf.
Elaboración: MD.
Al contrario de lo que planteaba la crítica neoliberal, la expansión del Estado (de bienes-
tar) no perjudicó el crecimiento económico. En realidad, las tasas de crecimiento cayeron
después de 1973, en comparación con el período previo desde 1950. Seguramente la cau-
salidad funcionó en la dirección opuesta: un crecimiento más lento condujo a una expan-
sión más lenta del Estado de bienestar. Básicamente hay dos formas en que el Estado de
bienestar pudo afectar negativamente el crecimiento: reduciendo el empleo y reduciendo
la velocidad de la producción (ver también la siguiente sección). Pero, en ambos casos, a
las economías más orientadas al mercado, como Estados Unidos o el Reino Unido, no les
va mejor que a las economías de bienestar, como los países escandinavos. De existir, son
los Estados de bienestar en el continente (bismarquianos), como Francia o Alemania, en
donde la reducción del crecimiento del empleo y la productividad fueron o son causa de
preocupación. Al final, la participación del gobierno en el PIB a duras penas se redujo a
pesar de toda la crítica neoliberal y del libre mercado.
La supervivencia del Estado de bienestar no deja el camino libre. La arremetida ideoló-
gica continúa. Mientras la ideología del libre mercado estuvo brevemente en retirada luego
de la crisis de los mercados financieros, se ha reagrupado y ha lanzado un fuerte contraata-
que usando la deuda pública como la principal palanca para presionar sobre la austeridad
y cortes en el gasto público. Luego de rescatar al capitalismo del colapso conducido por sus
propios mercados, el Estado una vez más se considera un problema en lugar de una solu-
ción. Colin Crouch habló de the strange non-death of neoliberalism («la extraña no-muerte del
neoliberalismo»). Frente a la supervivencia neoliberal, parece necesario y apropiado reconsi-
derar una vez más los méritos y límites, tanto de los mercados como de los Estados.
Los límites de los mercados

Los economistas defensores del libre mercado asumen que los mercados son la mejor y
más justa forma de organizar la producción y distribución de bienes y servicios. Las razo-
Estado & comunes

nes que exponen se basan en modelos teóricos de equilibrio general en donde consumido-
res y productores maximizan sus ganancias o utilidades. La distribución que resulta de la
competencia en mercados libres se considera el óptimo paretiano, lo que significa que no
se puede mejorar el bienestar de alguien sin reducir el bienestar de otro. Estos modelos re-
quieren muchas precondiciones, como la competencia e información cuasi perfectas o la
ausencia de motivaciones no económicas.
En realidad, estas condiciones nunca se cumplen. La competencia siempre está res-
tringida por diversas barreras al ingreso. De hecho, en un modelo de equilibrio general, las
ganancias desaparecerían si la competencia fuera perfecta. Los costos de las transacciones
podrían impedir el surgimiento de los mercados, ya que los hechos muestran que muchas
transacciones se organizan de manera planificada dentro de las empresas y no a través de
los mercados (teorema de Coase). La información es imperfecta y, como regla general, asi-
métricamente distribuida en perjuicio del consumidor (¡atención compradores!). La gen-
te no simplemente está maximizando las utilidades, como asume la economía neoclásica,
sino siguiendo normas y otros intereses (Akerlof, 2006), como lo ha demostrado la nue-
va rama de la economía experimental. En un juego experimental, el «juego del dictador»,
dos jugadores reciben una suma de dinero. Uno de los dos jugadores, el «dictador», puede
decidir cómo dividir ese monto entre ambos. Sin embargo, pueden quedarse con sus par-
tes respectivas solo cuando ambos jugadores hayan acordado la división. A pesar de que
cualquier monto sería mejor que nada, desde una perspectiva de maximizar el ingreso, los
jugadores que no están en el rol de dictadores generalmente rehúsan una parte inferior a
alrededor de un tercio. Están dispuestos a renunciar a las ganancias monetarias a fin de
aplicar las reglas y castigar el comportamiento injusto.
El precio es el principal mecanismo para lograr el equilibrio en una economía de mer-
cado. Resulta de la interacción entre oferta y demanda. No obstante, bajo una mirada más
detenida, el precio no refleja el costo total de producción ni los beneficios para el consu-
midor. En el lado de la oferta, el precio no toma en cuenta los costos sociales y los efectos
externos, como emisiones o condiciones de trabajo perjudiciales que podrían disminuir
la calidad de vida. Por el lado de la demanda, el precio no expresa las verdaderas utilida-
des, sino la capacidad y la disposición de gastar. El mercado percibe necesidades solo en la
medida en que estén respaldadas por el poder adquisitivo. La oferta aparece siempre don-
de hay demanda. En una sociedad desigual, la estructura de la oferta se distorsionará a fa-
vor de las necesidades y demandas de los ricos. Habrá más demanda para los bienes posi-
cionales a pesar de que su oferta es limitada (Hirsch, 1977). La distribución desigual del
ingreso monetario no es óptima si uno asume que la utilidad marginal del dinero dismi-
nuye al igual que cualquier otro bien. Una unidad adicional de dinero tiene mucha mayor
utilidad para una persona pobre que para alguien rico. La redistribución de los ricos a los
pobres, por ende, incrementará el bienestar general.
Los mercados y los precios existen solo para bienes y servicios privados. Sin embargo,
hay bienes y servicios públicos que no son exclusivos y, por lo tanto, no pueden ser pro-
vistos a través de los mercados, ya que todos pueden beneficiarse de ellos sin pagar o con-
tribuir a su producción. Ejemplos típicos de estos son la seguridad externa o un ambiente
saludable. El uso de estos bienes comunes con frecuencia está sujeto a los polizones (free
riders), lo cual podría conducir al uso excesivo (la «tragedia de los comunes»). Más allá de
la calidad técnica de la inclusión, los bienes y servicios públicos se definen como tales por
criterios políticos de no exclusión. Si un determinado bien o servicio está considerado un
derecho civil, nadie, o al menos ningún ciudadano, podrá ser excluido de su uso. Tales bie-
nes o servicios públicos constituyen el ingreso mínimo necesario para sobrevivir (o para el
Tema Central
correspondiente alimento, vivienda, etc.), educación, infraestructura (carreteras). Sin em-

bargo, depende de la cultura y los procesos democráticos de decisión si un cierto bien o
servicio será provisto sin costo para no excluir a las personas con derecho a ellos. Las ca-
rreteras o los servicios de salud en ocasiones son públicos, y en otras son privados y se tie-
ne que pagar por ellos.
A pesar de que el consumo de un bien público es gratuito, su producción podría su-
poner costos y, por ende, requerir financiamiento. Sin los mercados, el dinero deberá ser
recaudado por otros medios, como impuestos, sin relación directa entre el pago y el uso.
Por ende, tiene que ver con una cierta cantidad de redistribución si aquellos que pagan
usan menos de su participación o si algunos usuarios confían en servicios que no podrían
costearse si tuvieran que financiar su producción.
En algunos casos, los seguros (como los de salud) ofrecen una forma de resolver el di-
lema al redistribuir los costos de aquellos que tienen menos necesidades (por ejemplo, per-
sonas saludables) o más necesidades (por ejemplo, personas enfermas). Los seguros son un
servicio del mercado, lo cual, por un lado, es altamente deseable pero, por otro lado, está
afectado por el problema del riesgo moral: mientras más protección se provea contra ries-
gos, más débiles son los incentivos para prevenir resultados arriesgados. Más aún, las ase-
guradoras son reacias al riesgo y tienden a practicar la selección adversa de clientes. Mien-
tras más esté expuesto al riesgo un/a potencial cliente, menos protección está dispuesta a
ofrecerle una aseguradora. Es improbable, por ende, que los seguros privados provean la
cobertura universal requerida por una sociedad de derechos igualitarios.
Como lo aclaró penosamente la crisis financiera de 2008, algunos mercados, en par-
ticular los de activos, son altamente inestables. Cuando los precios de los activos suben,
la demanda también sube —al contrario de los mercados de bienes «normales»—. Por otro
lado, cuando los precios de los activos se derrumban, todo el mundo busca vender. Los
activos también sirven de garantía para tener acceso a más crédito. En tiempos de boom
del valor de los activos, los créditos tienden a extenderse a medida que el valor de las ga-
rantías aumenta. Las resultantes burbujas de la deuda revientan aún más rápido cuando
el valor de las garantías también colapsa. Los mercados financieros son inherentemen-
te inestables (Minsky, 2011). Debido a que los precios de los activos deciden acerca de la
asignación de capital, la inestabilidad y volatilidad de los mercados de activos causan ma-
las asignaciones, como los booms de la construcción, y exageran las oscilaciones de la acti-
vidad económica, con lo que se socava el bienestar de la población.
Los fracasos de los mercados financieros están en el centro de cada vaivén del ciclo
de negocios. Una falta de demanda causa recesión cuando los hogares ahorran más de lo
que las empresas quieren invertir. Supuestamente los mercados financieros deben canali-
zar los ahorros de las familias hacia la inversión, y la tasa de interés debe funcionar como
un precio de equilibrio. En una economía cerrada, la posición neta de los activos (la su-
ma de todos los activos menos la deuda) del sector privado familiar es idéntica a la deu-
da neta del sector empresarial y público. En una economía abierta, también el resto del
mundo podría estar endeudado. Si las familias quieren incrementar su patrimonio (posi-
blemente para ahorrar para su jubilación), otros sectores deberán incrementar su deuda.
Si no lo hacen, la economía se encoge y los empleos se pierden. En un equilibrio neoclási-
co, las tasas de interés a la baja traerían como resultado una mayor inversión. Pero mien-
tras la demanda se estanque, será difícil que las empresas inviertan, al margen de las ta-
sas de interés.
Estado & comunes

A pesar de sus límites, aún se considera que los mercados y la empresa privada son la
mejor forma de producir bienestar. Es más, el Estado, en particular el Estado de bienes-
tar, está considerado una carga a expensas del bienestar privado. La seguridad social, y ser-
vicios como educación, salud, cuidados o seguros sociales (que conforman el núcleo del
Estado de bienestar), se consideran un gasto que solo una economía privada efervescente
puede costear y que pone en peligro esta base si el Estado de bienestar se torna demasia-
do «abultado» y oneroso.
El papel económico del Estado

Todos los fracasos del mercado impiden mejorar el bienestar —excepto bajo circunstancias
específicas que deberán ser establecidas y mantenidas por entidades no comerciales, gene-
ralmente el Estado—. Esto implica un fuerte marco de reglas y regulaciones, y políticas pú-
blicas intervencionistas. De todas maneras, los mercados dependen del Estado a fin de pro-
teger derechos propietarios y aplicar los contratos. Históricamente, el Estado ha organizado
el espacio corporativo para que se desarrollen los mercados.
Pero, a fin de asegurar el bienestar de la población en una economía de mercado, se
necesitan intervenciones específicas como:
−− Proveer bienes y servicios públicos.
−− Regular bancos y mercados financieros.
−− Ofrecer sistemas de seguros con una amplia cobertura para impedir la selección
opuesta, en especial en áreas esenciales para el bienestar (como tercera edad, salud
y desempleo).
−− Regular para internalizar efectos externos, como el control de emisiones, seguri-
dad y salud, políticas ambientales.
−− Redistribuir a través del sistema tributario y otras políticas (por ejemplo, sala-
rio mínimo, contribuciones a la seguridad social dependiendo de los ingresos,
subsidio a bienes y necesidades básicas, o gravarlos a las tasas más bajas).
−− Política de competencia.
−− Protección al consumidor.
Los mercados, Estados y familias interactúan para producir bienestar. Las diferentes for-
mas y sistemas de interacción se pueden describir como variedades del capitalismo (Hall
y Soskice, 2001) que han evolucionado en la historia. A pesar de que algunas variedades
han generado mejores resultados que otras en términos de crecimiento o igualdad, es di-
fícil transferir acuerdos institucionales entre las economías. Ningún sistema ha confiado
solo en los mercados o solo en el Estado. Incluso las economías comunistas planificadas
usaron al mercado para la distribución de bienes de consumo; e incluso las economías de
mercado más libres tienen un sector estatal que usa alrededor del 20% o 30% del PIB. Ac-
tualmente los países escandinavos, con su Estado de bienestar altamente desarrollado,
han mostrado un excelente desempeño económico que combina el crecimiento y la co-
hesión social.
Sin embargo, uno no debe considerar al Estado como una panacea para todos los fra-
casos del mercado. La respuesta a la pregunta de cuánto pueden cambiar las políticas pú-
blicas los resultados del mercado, y si esos resultados modificados son en realidad mejores
para todos, depende en mucho del carácter del Estado. A menudo el Estado ha sido una
fuerza de explotación y paternalismo, en lugar de un productor imparcial y garante del
bienestar público. Existen dos cualidades que hacen menos probable un rol positivo del
Tema Central
Estado: la falta de democracia, y una economía rentista que generalmente se basa en la ex-
plotación de los recursos naturales. En las economías rentistas, el Estado se financia por
rentas más que por impuestos. No depende, por lo tanto, del apoyo de los contribuyentes y
no hay ciudadanos gravados que exigen tener voz en el uso de sus impuestos (no hay tribu-
tación sin representación). En su lugar, el gobierno generalmente usará sus ingresos para
estabilizar su poder y comprar el apoyo de grupos estratégicamente importantes (general-
mente los clientes dentro del sistema de paternalismo). En las economías rentistas, el pue-
blo comúnmente intenta mejorar su lote a través del acceso privilegiado al sistema de dis-
tribución de rentas, en lugar de a través del trabajo productivo o empresarial.
En las democracias, las elecciones periódicas y los sistemas de controles y equilibrio im-
piden los peores fracasos estatales. Sin embargo, debido a que todas las políticas públicas
que se requieren (ver lista anterior) afectan el ingreso y el patrimonio, habrá una búsqueda
sustancial de rentas por parte de los hogares y las empresas. Hay un fuerte peligro de que los
formuladores de políticas se confabulen con los intereses privados. La corrupción es el canal
más directo, pero hay muchas otras formas: el apoyo durante las campañas electorales, o en-
caminar la opinión pública y los procesos legislativos por parte de poderosos grupos de in-
terés y el cabildeo. A pesar de que las democracias también son vulnerables a la mala gober-
nanza, por lo menos hay la posibilidad de que los fracasos y los sesgos en la distribución se
corrijan a largo plazo por la oposición parlamentaria o el sistema judicial.
Los Estados democráticos de bienestar perfectos ofrecerían bienes y servicios públi-
cos proporcionales en nivel y composición con las necesidades y preferencias de la pobla-
ción. Ya que todos los ciudadanos tienen el mismo poder de influencia (un hombre, un
voto), en principio, son capaces de asegurar que el gobierno actúe de acuerdo con sus de-
seos. En la práctica, el proceso democrático tiene dificultades sustanciales para agregar
preferencias y resolver conflictos de intereses entre los grupos, en particular a medida que
el tiempo pasa. Ya que las futuras generaciones no pueden votar, con frecuencia se descui-
dan sus intereses.
No obstante, los Estados democráticos de bienestar generalmente definen los derechos
y beneficios sociales que protegen niveles mínimos de vida de todos los ciudadanos, en
especial de enfermos, discapacitados, desempleados o de la tercera edad. Con frecuencia,
brindan un acceso gratuito o subsidiado a ciertos servicios públicos. La carga de impuestos
y contribuciones, como regla general, es progresiva o directamente proporcional a los in-
gresos (y al patrimonio) del pagador determinado, a pesar de que el uso público de bienes y
servicios no necesariamente se incrementa con el ingreso.
La universalidad de los derechos humanos y sociales, y la solidaridad dentro de una
sociedad determinada conforman la base de valores de los Estados democráticos de bien-
estar. Sin embargo, se ven enfrentados a la realidad económica y social de la creciente des-
igualdad, y desafiados por el discurso público que justifica la desigualdad como una con-
dición necesaria de crecimiento y prosperidad.
Desigualdad vs. democracia

De acuerdo a lo planteado anteriormente, la desigualdad de ingresos distorsiona la es-
tructura de la oferta conducida por el mercado. La producción global y el consumo no
maximizarán la utilidad total y el bienestar de una sociedad, ya que estos están determi-
nados por la distribución del poder adquisitivo en lugar de por las necesidades. Si quisié-
ramos defender y salvar el ejercicio óptimo de la distribución conducida por el mercado,
Estado & comunes

tendríamos que asumir que todas las personas o familias con menores ingresos prefie-
ren tener esparcimiento o actividades de baja producción a mayores ingresos. En socieda-
des desiguales, el resultado del mercado choca con los principios democráticos básicos de
derechos iguales para todos los ciudadanos. Más aún, la desigualdad tiende a reducir el
bienestar de ambos, ricos y pobres (Wilkinson y Pickett, 2009).
Con el fin de mejorar el resultado del mercado, la mayoría de Estados democráticos
de bienestar redistribuye el ingreso real por varios medios:
−− Las transferencias son la forma más directa de corregir la distribución del ingreso —bajo
la suposición de que los receptores son más pobres que los contribuyentes—. La tribu-
tación en niveles normales puede mejorar sustancialmente la distribución de ingresos,
como lo demuestra el siguiente experimento de pensamiento: dejen que la distribu-
ción del ingreso en el mercado sea de 20:1 entre los más ricos y el quintil más pobre
del país; si los ricos transfieren a los pobres solo el 25% de sus ingresos por medio del
sistema tributario, la resultante distribución de ingreso disponible sería de 15:6, lo
cual es mejor que 3:1.
−− Con frecuencia, los subsidios a los salarios se usan para incrementar el empleo. A pe-
sar de que los trabajadores reciben salarios subsidiados, frecuentemente terminan
subsidiando a los empleadores, quienes pueden pagar salarios brutos menores de
lo que la productividad y la competencia permiten.
−− Si bien los salarios mínimos corrigen la distribución del valor agregado entre la
mano de obra y el capital, pueden reducir el empleo.
−− Los subsidios a los precios, posiblemente causados por menores tasas de ventas o
impuestos al valor agregado (IVA), reducen los precios de ciertos bienes y servicios
que cubren las necesidades básicas. Por lo tanto, incrementan el ingreso real de
los consumidores mientras más consumen productos subsidiados. Generalmente,
estos productos conforman una cuota mayor del gasto de las familias más pobres
que de las ricas. Podrían, no obstante, tener efectos colaterales no deliberados,
como incrementar la brecha entre demanda y oferta y/o sustituir bienes «norma-
les» por otros subsidiados.
−− La «fijación de precios» de bienes y servicios públicos puede permitir cobrar más a las
personas u hogares más ricos, esto es introducir impuestos o tasas de contribu-
ción más altas, a pesar de que su consumo podría no ser mucho mayor al de las
familias pobres. Esto es especialmente válido para bienes públicos típicos, como
el aire limpio o la seguridad.
Todo incremento en el ingreso neto real de los estratos más pobres de la población a ex-
pensas de los ricos estabilizará la demanda, ya que los pobres tienen una mayor propen-
sión a consumir que los ricos. La tasa de ahorros de los ricos, generalmente más alta,
puede conducir a un nivel insuficiente de demanda cuando los demás sectores no están
dispuestos o no tienen la capacidad de acumular más deuda. El crecimiento del consumo
debe ser principalmente sostenido por la redistribución. La economía de EE.UU. redistri-
buyó el poder adquisitivo hasta 2008 al otorgar préstamos a las familias más pobres en lu-
gar de mejorar sus ingresos, lo cual, obviamente, no fue sostenible.
Durante la última década, la desigualdad ha crecido en la mayoría de sociedades capi-
talistas. Las causas son diversas y van desde cambios en la política interna hasta el impac-
to de la globalización. La creciente pobreza conduce a un mayor gasto público en Estados
democráticos de bienestar, ya que más familias necesitan más apoyo y/o contribuyen me-
Tema Central
nos a la provisión de bienes y servicios públicos. Con este trasfondo, se ha criticado al «Es-
tado de transferencia» como una importante dimensión del Estado de bienestar y se ha
pedido un cambio a un «Estado de inversión social» (Giddens, 1998). Aun cuando la in-
versión social es, de hecho, esencial para el crecimiento social, afecta principalmente al la-
do de la oferta. Las transferencias son un elemento importante para estabilizar y expandir
la demanda, que también es una condición necesaria para el crecimiento.
3. Crecimiento social
Una estrategia equilibrada hace uso de las fortalezas (tanto de los mercados como de los
Estados) para incrementar la prosperidad y el bienestar de la gente; y toma en cuenta tan-
to la demanda como la oferta. El modelo que aquí se presenta, denominado «crecimiento
social», se basa en este enfoque equilibrado.
La producción de bienestar desde la demanda

Desde el lado de la demanda, es esencial tomar en consideración el flujo de dinero en una
economía. A fin de comprender mejor las relaciones subyacentes, resulta muy útil ver la
economía en una perspectiva de lazos cerrados de flujos de fondos (ver la figura 1), empe-
zando y terminando en los hogares, como proveedores de recursos y como consumidores.
Los hogares pueden gastar su dinero en impuestos, en consumo o ahorrarlo. Luego de fi-
nanciar transferencias o la producción de bienes y servicios públicos o la producción para
el mercado, ese dinero fluye de regreso, como el ingreso de factores de las entidades pro-
ductivas (Estado, empresas privadas), transferencias o créditos.
El arriesgado cuello de botella son los ahorros. En una economía cerrada, deben ser
prestados por las empresas, el Estado o los hogares (en este último caso, se reduce el aho-
rro neto total del sector hogares). Si los ahorros son mayores que la demanda de crédito
del sector privado, el Estado deberá entrar en déficit y acumular una nueva deuda, o de
lo contrario la economía se contraerá. En una economía abierta, un excedente de ahorros
conducirá a una salida de capitales junto con un excedente de exportaciones, en cuyos ca-
sos se requerirá incurrir en más deuda externa.
El crecimiento (nominal) es el resultado de la creación de nuevo dinero para crédito,
generalmente por parte del sector financiero. Que se convierta en crecimiento real y no en
inflación depende de la reacción del lado de la oferta. En una economía cerrada, para una
reacción positiva se requiere de factores de producción libres (esto es, aún no utilizados)
y/o un incremento de la productividad, mientras importaciones adicionales podrían ce-
rrar la brecha en una economía abierta. Debido al nivel de desempleo generalmente alto en
la mayoría de economías capitalistas, la escasez de empleo no debería ser el problema más
allá de la combinación justa de destrezas. Históricamente, la oferta de mano de obra se in-
crementó sustancialmente cuando las mujeres ingresaron a la fuerza laboral, y el trabajo
doméstico impago se tornó en producción pagada de mercado («mercantilización»). Co-
mo regla general, esta transformación también incrementó la productividad.
Estado & comunes

Figura 1
La (creciente) circulación de fondos
INGRESO FAMILIAR DE
SALARIOS, UTILIDADES
Y TRANSFERENCIAS
IMPUESTOS AHORROS GASTO EN CONSUMO
TRANSFERENCIAS PRODUCCIÓN PRODUCCIÓN PRODUCCIÓN

DE BIENES DE BIENES PARA
Y SERVICIOS Y SERVICIOS EL MERCADO
PÚBLICOS PÚBLICOS
INGRESO FAMILIAR DE SALARIOS, UTILIDADES Y TRANSFERENCIAS MÁS NUEVAS DEUDAS
Elaboración: MD.
Dentro de esta visión, la relación de la oferta pública frente a la privada depende de las ne-
cesidades de las familias. Si aspiran a más bienes públicos, se debe hacer fluir más recur-
sos a través de los canales públicos (a la izquierda en la figura 2, más adelante). Si aspiran
a más consumo privado, el sector privado deberá expandirse. El problema es la transfor-
mación de las necesidades en poder adquisitivo, lo cual es necesario para financiar la pro-
ducción. En una sociedad completamente igualitaria (Gini = 0), los patrones de gasto
expresarían adecuadamente las necesidades y preferencias de la población. Entonces, la
mayoría de la oferta se dejaría en manos de los mercados y de la empresa privada (con ex-
cepción de los «verdaderos» bienes públicos, como la seguridad). En el mundo real de la
desigualdad, para las necesidades básicas se necesitan transferencias o provisión pública.
El término «básicas» deberá ser definido de acuerdo con el nivel general de riqueza en una
sociedad determinada.
La deuda alimentará el crecimiento y, siempre y cuando haya crecimiento, esta podrá
pagarse. La deuda pública no es peor que la deuda privada cuando se invierte en forma
sensata en empresas y actividades que mejoran la producción. Al contrario de la creencia
generalizada, la expansión de sectores como la salud o cuidados no es un peso para la eco-
nomía, sino parte de un camino diferente de crecimiento que podría llamarse «crecimien-
to social».2 El dinero gastado en servicios sociales no le cuesta más a la sociedad que aquel
gastado en vivienda o transporte. Siempre hay costos de oportunidad cuando una econo-
mía tiene pleno empleo, y la oferta de ciertos bienes y servicios solo tiene lugar si se redu-
ce la producción de alguna otra cosa.
2 La Fundación Friedrich-Ebert ha comisionado varios estudios cuantitativos para analizar el crecimiento so-
cial (ver Gramke, Schüssler y Matuschke, 2012; y Augurzky, 2012). Se puede encontrar una visión resumida
en Social Growth (2012).
Tema Central
La producción de bienestar desde la oferta

Los partidarios de la oferta asumirán que una demanda creciente alimentada por ma-
yor crédito, ingresos y redistribución no conducirá a un crecimiento real, sino a inflación
y mayores importaciones. Para evaluar y posiblemente enfrentar estos riesgos, conviene
analizar más detenidamente el lado de la oferta. Básicamente, el resultado (valor agrega-
do) puede descomponerse en el aporte de la mano de obra y la productividad laboral (ver
la siguiente ecuación):
PIB/cap = PIB/h x h/E x E/L x L/A x A/Pob

En donde:
PIB/cap = PIB per cápita anual Por ende:

PIB/h = productividad labor (por hora)
h = número anual de horas trabajadas h/E = promedio anual de horas trabajadas por
E = Empleo persona empleada
L = Fuerza laboral E/L = cuota de empleo
A = Población activa (entre 15 y 64) 1-E/L = tasa de desempleo
Pob = Población total L/A = cuota de la fuerza laboral
A/Pob = cuota de personas de 15-64 años en
la población
El resultado del crecimiento es el incremento de uno o más de estos factores, siempre y

cuando no se lo sobrecompense por el descenso de otro factor. La última condición es im-
portante ya que los componentes y su desarrollo son interdependientes. Por ejemplo, es
posible o incluso probable que el ingreso de más individuos a la fuerza laboral u horas de
trabajo más largas reducirán la producción por hora a medida que decae la productivi-
dad, cuando se emplea trabajadores menos calificados, o la energía y atención se desvane-
cen tras un tiempo prolongado de trabajo.
En el contexto del crecimiento social, es más importante el análisis crítico de facto-
res individuales. A pesar de que la mayoría de personas consideraría deseable un mayor
PIB/cap, la forma de lograr este crecimiento podría implicar hechos sociales perniciosos:
−− La productividad puede incrementarse externalizando los costos, lo que perjudica
a consumidores, a trabajadores y al ambiente.
−− Más horas trabajadas por empleado requieren ya sea un día o semana laboral más
largos, o menos vacaciones.
−− Una menor tasa de desempleo probablemente es la forma menos dañina, pero aún
podría requerirse obligar a algunos desempleados a trabajar en puestos que no les
satisfacen.
−− Una mayor cuota de fuerza laboral podría ser el resultado de menos educación
(abandono de colegios o universidades), o de una reducción de bienestar cuando
se descontinúan otras actividades no comerciales socialmente útiles.
−− La jubilación tardía incrementará la población activa, pero será rechazada por
muchas personas, como lo muestran los actuales debates en Europa.
Estado & comunes

El crecimiento social deberá evitar procesos que pudieran incrementar el PIB a expensas
del bienestar. La productividad, por lo tanto, deberá ser productividad social, y el aporte
de mano de obra deberá consistir en trabajo digno.
· La productividad social se basa en el mejoramiento real de la producción en tér-
minos cuantitativos o cualitativos debido a mayores y mejores acciones de capi-
tal, nuevos modelos de negocios u otras innovaciones. Cualquier producto que
cumpla una necesidad social es valioso, incluso si no se vende en el mercado a un
precio. Debido a que la productividad es valor agregado por hora, así como la di-
ferencia entre ambos, depende del valor de aportes y resultados. Por lo tanto, los
cambios de precios afectan a la productividad sin afectar el provecho real. Redistri-
buyen el valor entre proveedores de insumos y consumidores, sin elevar el bienes-
tar de la economía entera.
· Un trabajo digno es un trabajo adecuadamente pagado en el que los trabajadores
tienen derechos (información, voz, codeterminación). Está mejor basado en el ple-
no empleo, que empodera a los trabajadores. En la medida en que reemplaza a otro
trabajo socialmente útil, su efecto de red de bienestar deberá ser positivo ya que el
resultado cubre las mismas necesidades en forma más eficiente y efectiva.
La inversión social creará nuevos trabajos dignos e incrementará la productividad social
al mejorar las acciones humanas de capital, entre otros. La figura 2 muestra un cuadro es-
quemático de las dimensiones del crecimiento social desde el lado de la oferta.
Figura 2
El crecimiento social desde la oferta
PLENO CRECIMIENTO VALOR = NECESIDAD

EMPLEO SOCIAL SOCIAL
CODETERMINACIÓN TRABAJO PRODUCTIVIDAD SOSTENIBILIDAD

DECENTE SOCIAL
TRABAJO «SOCIAL»: CALIDAD

TRABAJO DOMÉSTICO, INVERSIONES (PARA
VOLUNTARIO, SOCIALES
NO DECLARADO CONSUMIDORES)
Elaboración: MD.
El acertijo de la productividad
A la larga, es el crecimiento de la productividad lo que determina la distribución de ma-
no de obra en la producción de diferentes resultados que cubren diferentes necesidades.
Mientras más aumenta la productividad en una industria determinada, menos mano de
obra se requiere para producir suficientes resultados en esta industria y cubrir la deman-
da. Por el otro lado, la distribución de mano de obra determina la distribución del ingre-
Tema Central
so. Las ganancias de la productividad pueden traducirse en mayores ingresos de factores

o menores precios, dependiendo de las estructuras (barreras al ingreso) de los mercados
de factores y bienes. La tabla 3 muestra algunos escenarios posibles.
A la larga, las sociedades (esto es, los hogares) utilizarán menos trabajo y menos dine-
ro en bienes y servicios que vengan de industrias que hayan experimentado alto desarro-
llo de productividad. Con la fuerte alza de productividad en el sector transable (por ejem-
plo, comida y ropa), la cuota de estos bienes en el gasto de las familias declinó, mientras el
gasto en bienes públicos se elevó (por medio de impuestos y contribuciones a la seguridad
social). Por consiguiente, el empleo en la agricultura y en muchas industrias manufactu-
reras se redujo a pesar de que sus resultados crecieron. La tabla 3 muestra la composición
del gasto familiar en Alemania, que confirma el esperado patrón de gasto con cuotas me-
nores en alimentos y ropa. El gasto en transporte y vivienda disminuyó, lo que refleja una
mejor calidad, más que una productividad declinante.
Con frecuencia el crecimiento del sector de servicios, en particular servicios públicos
sociales, está considerado un peso en el crecimiento global de la economía. Para algunos
observadores (Lee, Kim y Shim, 2011), el crecimiento del sector de servicios limita la ex-
pansión del Estado de bienestar ya que más sectores productivos se oponen a los costos de
financiar servicios de baja productividad. Generalmente, la productividad en el sector de
servicios crece a una tasa inferior (la «enfermedad de los costos» de Baumol). En Alema-
nia, por ejemplo, el crecimiento de la productividad en los servicios del mercado ha sido
incluso negativo entre 2000 y 2005 (Ark, 2009). En EE.UU., el empleo en el sector no tran-
sable creció en 26,7 millones de empleos entre 1990 y 2008 (de 27,3 millones en toda la
economía); 6,3 millones de empleos fueron creados en el sector de la salud y 4,1 millones
en el sector público; mientras que en el sector transable (principalmente manufacturero,
pero también algunos servicios) se crearon solo 0,6 millones de nuevos empleos (Spence y
Hlatshwayo, 2011). Este desarrollo del empleo contrasta con el de la productividad (me-
dida como valor agregado por empleado): mientras este valor creció en el sector transable
de USD 80.000 en 1990 a USD 120.000 en 2008, casi se estancó en el sector no transable
(de USD 70.000 a USD 80.000). Esto corresponde a tasas de crecimiento de la producti-
vidad de alrededor de 2,5% p. a. (transables) versus 0,8% p. a. (no transables). Pero aquí la
productividad se mide como valor agregado. Por ende, salarios bajos se traducirán en ba-
ja productividad, lo cual explica el valor negativo en Alemania (2000-2005), en donde el
sector de salarios bajos se expandió después de las reformas al mercado laboral de 2003.
Es necesario y merece la pena analizar la productividad más detenidamente. En teoría
económica, el concepto es básico para explicar el crecimiento, el empleo y la distribución
del ingreso. El crecimiento y bienestar, como se indicó anteriormente, resultan a la larga
de incrementar la productividad a medida que el aporte laboral se limita eventualmente.
El empleo requiere, al menos en la teoría (neo)clásica, que el salario no exceda la producti-
vidad. Por consiguiente, el ingreso refleja la productividad (marginal) del subyacente fac-
tor producción (mano de obra o capital). Pero el concepto de productividad es mucho me-
nos claro que su amplio uso en la teoría económica y en supuestos políticos.
Estado & comunes

Tabla 2
Evolución del gasto familiar
Año 1949 1969 1983 1988 1993 1998 2003 2008
Ingreso bruto 100 100 100 100 100 100 100 100
Impuestos directos 2,3 9,0 12,2 11,7 11,4 10,8 10,4 11,2
Contribuciones a la
8,6 5,2 7,4 8,3 8,7 9,9 10,1 10,2
seguridad social
Ingreso neto 89,1 85,8 80,4 80,0 79,9 79,3 79,6 78,6
Gasto en consumo 87,7 72,2 63,1 62,3 60,3 62,5 61,1 60,6
Alimentos 46,1 21,7 15,7 13,8 11,9 8,8 8,5 8,7
Ropa 10,1 7,4 5,9 5,2 4,3 3,6 3,1 2,9
Vivienda
(energía inclusive) 9,0 11,8 12,3 12,8 13,9 19,9 19,6 19,7
Muebles 2,9 7,3 6,4 5,9 5,5 4,4 3,6 3,0
Salud 2,2 3,3 3,0 3,3 3,4 2,3 2,4 2,5
Transporte 2,0 9,2 8,1 9,3 8,9 8,4 8,6 8,8
Comunicación 0,0 0,9 1,2 1,3 1,3 1,5 1,9 1,8
Esparcimiento 0,7 7,4 6,6 6,5 6,0 7,5 7,3 6,9
Educación 5,3 0,3 0,6 0,5
Hoteles, restaurantes 3,1 2,8 3,0
Varios 9,4 3,2 3,8 4,4 4,8 2,7 2,8 2,7
Nota: La diferencia entre el ingreso neto y el gasto en consumo consiste en mayores im-
puestos, primas de seguros, pago de deuda y ahorros.
Fuente: Statistisches Bundesamt, Einkommens und Verbrauchsstichprobe.
Elaboración: MD.
Tradicionalmente, la productividad es el resultado real por unidad de insumo (por ejem-

plo, toneladas de acero o maíz por hora). Un alza de la productividad significa que el vo-
lumen de producción por hora se incrementa. Pero uno no puede definir el volumen en
términos macroeconómicos, ya que los resultados de toda una economía están compues-
tos por diferentes bienes y servicios. Por ende, no es posible comparar niveles absolutos
de productividad entre las diferentes industrias, únicamente las diferentes tasas de creci-
miento de la productividad. Cualquier comparación ulterior debe usar valores o precios,
no volúmenes.
La productividad monetaria (en contraste con la productividad real o de volumen) es
el valor agregado por hora y, por lo tanto, depende de los precios de los insumos y resul-
tados, que también están influenciados por la demanda. Una demanda mayor podría in-
crementar la productividad al elevar los precios de la producción o, incluso sin cambio de
precios, a través de economías de escala, ya que se podría producir mayores volúmenes en
forma más eficiente que cantidades menores. Esto es particularmente cierto en el caso de
Tema Central
producción digital, que puede venderse por internet. La oferta y venta de una unidad adi-
cional no genera ningún otro costo. La productividad como valor agregado por insumo
de factor unitario podría, por lo tanto, aumentar rápida y sustancialmente. La creciente
demanda también permite economías dinámicas de escala a través de la especialización y
diferenciación de productos.
El bienestar real depende de la productividad real, que generalmente se calcula usan-
do deflactores para convertir valores nominales monetarios en reales, y para controlar los
cambios de precio. Pero estos deflactores no pueden discernir entre cambios puros en el
precio y cambios en la calidad de la producción. Las estadísticas en EE.UU., por lo tanto,
han usado deflactores «hedónicos» a fin de tomar en cuenta los incrementos en la calidad
del producto (por ejemplo, un mejor desempeño de los computadores). Esta práctica ha
conducido a un mayor crecimiento de la productividad en la industria de tecnologías de
la información (TI) en EE.UU. que en Europa e, indirectamente, a un mayor crecimiento
económico reportado en EE.UU. (Statistisches Bundesamt, 2004). El valor agregado de-
pende de la forma de medir y de la calidad de los productos, que reflejan la valoración de
los consumidores.3
Las investigaciones explican las alzas de la productividad por diferentes causas, co-
mo la profundización del capital, y utilizan la «contabilidad del crecimiento» para de-
terminar el impacto de diferentes factores. Un factor importante son los «activos intan-
gibles», que conforman una parte creciente del valor de una compañía, como se muestra
en el balance, en particular en la industria de servicios. Bart van Ark y otros (2009) expli-
can que la mayor tasa de crecimiento de la productividad en EE.UU. (3,09% p. a.) en com-
paración con Alemania (2,07% p. a.) entre 1995 y 2003, se debió a una mayor inversión es-
tadounidense en activos intangibles. En 2004, EE.UU. invirtió alrededor del 12% del PIB
en activos intangibles, mientras que Alemania solo alrededor del 7%. Los activos intangi-
bles incluyen software, propiedad intelectual innovadora (investigación y desarrollo, dise-
ño) y capacidades económicas (desarrollo del mercado a través de publicidad e investiga-
ción, equidad de marcas, capital humano, organización). La contribución de estos activos
intangibles al crecimiento de la productividad en EE.UU. se estimó en 0,84% (del 3,09%),
mientras que este porcentaje apenas llegó al 0,45% (del 2,07%) en Alemania (Ark et al.,
2009: 190ss.).
Con estas reflexiones, el escepticismo hacia el posible crecimiento de la productivi-
dad en el sector de servicios parece bastante infundado y anticuado. Los precios y la pro-
ductividad de los servicios podrían aumentar con una mejor valoración de los clientes,
una creciente demanda y mejor calidad, y las tres se refuerzan unas a otras. En el lado de
la oferta, los activos intangibles, como un mayor uso de las TI y una mejor calificación de
la mano de obra, elevarían la productividad de servicios. El incremento de la productivi-
dad en el sector de servicios en los Países Bajos, Suecia y EE.UU. desde 1995, en compara-
ción con el período anterior (entre 1980-1995), muestra que la tendencia a la caída de la
productividad no es irreversible (Ark, 2009: 57). Depende, sin embargo, de que haya sufi-
ciente demanda.
Pero aun con un crecimiento muy desigual de la productividad real en los sectores de
bienes y servicios, es posible que aparezcan cambios estructurales en el empleo, en los pre-
3 Para dar un ejemplo: el valor agregado de un teléfono inteligente aparentemente es más alto en Apple que
en Nokia. Como reportó The Economist (2011), Apple, con una cuota del mercado del 4%, obtuvo alrededor
del 50% de las utilidades totales en este mercado; mientras que Nokia, con una cuota de mercado del 35%,
solo obtuvo una participación de utilidades de alrededor del 15%.
Estado & comunes

cios relativos y los salarios reales, que permitirán el crecimiento y la cohesión social. La ta-
bla 4 presenta un modelo simple de dos sectores (manufactura y servicios) que emplean a
3.000 trabajadores en el escenario básico (columna 3 de la tabla 4), con la misma produc-
tividad de 2 unidades de producción/trabajador. Se asume que el precio es el mismo que
en una relación de intercambio de 1:1. La población consume las mismas cantidades de
ambas producciones, lo cual maximiza el bienestar. Si ahora la productividad de la ma-
nufactura se duplicara y el empleo permaneciera igual (columna 4 de la tabla 4), la pro-
ducción de la manufactura también se duplicaría; los salarios reales en la manufactura se
duplicarían y los trabajadores intercambiarían un cuarto de su producción por servicios
debido a la antigua relación de intercambio (= precio relativo). Esta situación no es ni óp-
tima ni estable, ya que el patrón de consumo de los trabajadores de la manufactura (3:1)4
no se ajusta a sus preferencias, y el salario diferencial llevaría a los trabajadores de los ser-
vicios a trasladarse al sector de la manufactura, que paga mejor.
Diferentes escenarios de ajuste son posibles (columnas 5-8 en la tabla 4):
−− Traducir un mayor crecimiento de la productividad en menos aporte laboral (co-
lumna 5): el empleo y la producción se verían reducidos a la mitad. Con la produc-
ción de vuelta al nivel original, el patrón de consumo regresaría a su combinación
óptima (1:1). El aporte laboral podría reducirse bajando a la mitad el tiempo de
trabajo o despidiendo a la mitad de los trabajadores. En los primeros casos, los
salarios por horas aún serían más altos (en 100%) en el sector manufacturero que
en el de servicios, lo cual no es una solución estable.
−− Transferencias parciales de las ganancias de la productividad a los perdedores (co-
lumna 6): la mitad de las ganancias en el sector de manufactura se trasladaría por
medio de impuestos y se la entregaría a los trabajadores de servicios para igualar
los ingresos netos, lo cual sería suficiente para comprar toda la producción, cuya
composición, no obstante, aún estaría lejos de ser óptima. El bienestar total, sin
embargo, sería mayor ya que la utilidad de consumir más bienes manufacturados
sería más alta para los trabajadores de los servicios que la pérdida de utilidad para
los trabajadores del sector manufacturero (asumiendo una menor utilidad mar-
ginal).
−− Trasladar las ganancias de la productividad a precios reducidos (columna 7): los
precios de los bienes manufacturados bajarían (de 1 a 3/4) y los de los servicios su-
birían (de 1 a 3/2), lo cual tendría como resultado una relación de intercambio de
1:2 en lugar de 1:1. El ajuste será necesario debido a la sobreoferta de bienes manu-
facturados. La productividad monetaria y los salarios reales se igualarían de nuevo.
Sin embargo, el patrón de consumo aún está lejos de ser óptimo. Básicamente, este
escenario es similar al anterior con el ajuste hecho por medio del mercado (precios)
y no a través del Estado (impuestos).
−− Bienestar equitativo por medio de la reasignación de mano de obra (columna 8):
cuando un tercio de la fuerza laboral del sector manufacturero pasa a servicios,
la producción y el empleo en el sector de servicios crecerá, de manera que la com-
posición de toda la producción cumpla con la estructura de preferencia (1:1). La
producción total sería inferior que en los anteriores escenarios, pero el bienestar
probablemente sería mayor, ya que los beneficios (utilidad) resultantes del consu-
mo de 8.000 bienes manufacturados más 8.000 servicios será mayor que consumir
12.000 y 6.000, respectivamente.
4 3 unidades de bienes y 1 unidad de servicios.
Tema Central
Tabla 3
Escenarios de posibles reacciones al crecimiento desigual de la productividad
1 2 3 4 5 6 7 8
Igualdad por Patrón de
Igualdad por
Escenario Productividad Esparcimiento medio de consumo
medio de
básico en alza o desempleo salario/ajuste constante más
transferencias
de precios movilidad laboral
Input de trabajo 3.000 3.000 1.500 3.000 3.000 2.000

Productividad 2 4 4 4 4 4
Producción real 6.000 12.000 6.000 12.000 12.000 8.000
Valor de la
6.000 12.000 6.000 12.000 9.000 8.000
Manufactura producción
Valor de la
2 4 4 4 3 4
productividad
Ingreso bruto 6.000 12.000 6.000 12.000 9.000 8.000
Ingreso neto 6.000 12.000 6.000 9.000 9.000 8.000
Aporte laboral 3.000 3.000 3.000 3.000 3.000 4.000
Productividad 2 2 2 2 2 2
Producción real 6.000 6.000 6.000 6.000 6.000 8.000
Valor de
6.000 6.000 6.000 6.000 9.000 8.000
Servicios producción
Valor de la
2 2 2 2 3 2
productividad
Ingreso bruto 6.000 6.000 6.000 6.000 9.000 8.000
Ingreso neto 6.000 6.000 6.000 9.000 9.000 8.000
Economía PIB real = consumo 12.000 18.000 12.000 18.000 18.000 16.000
entera PIB nominal 12.000 18.000 12.000 18.000 18.000 16.000
Fuente: Dauderstädt, 2012.

Elaboración: MD.
Pero no es inevitable que la productividad en el sector de servicios se estanque. Como se

indicó anteriormente, mientras el valor de la producción esté más determinado por la ca-
lidad, más esenciales se tornan los activos intangibles (capital humano, software, marcas,
etc.). Invertir en estos activos, como gastar más en educación y capacitación, incrementa-
rá el valor y la productividad. El crecimiento social, por lo tanto, no está tan restringido
por la «enfermedad de los costos», como uno podría haber asumido.
Pensiones, deuda y bienestar de las generaciones futuras

Una de las más antiguas características del Estado de bienestar es el sistema de pensiones
para proteger de la pobreza a la gente luego de la jubilación. En 1889, Bismarck introdu-
jo el sistema de pensiones en Alemania como un sistema de seguros. En los llamados Es-
tados bismarquianos de bienestar aparentemente aún funciona como un sistema de se-
guros. La gente paga contribuciones y luego tiene derecho a beneficios de acuerdo con las
mismas y, por ende, con sus anteriores salarios. El sistema alemán (y otros sistemas simi-
lares) protege el estatus más que previene la pobreza. Mientras más se paga al sistema,
más se recibe de él. El sistema suizo, al contrario, provee una pensión fija para todos, sin
importar sus contribuciones anteriores, las cuales se establecen en una cuota fija de todo
Estado & comunes

el ingreso (no solo del salario). Es, por lo tanto, más redistributivo y protege a las personas
de la tercera edad de la pobreza. A pesar de que los sistemas se parecen a un seguro, y con-
tribuyentes y pensionistas los perciben como tales, en realidad son sistemas de tipo «pa-
gue sobre la marcha», en donde las contribuciones presentes pagan beneficios presentes.
La alternativa preferida de la mayoría de economistas y políticos orientados al merca-
do es el seguro basado en el capital, en el que las contribuciones se añaden a una dotación
de capital o patrimonio monetario del que el sistema puede hacer uso durante la fase de
pago. El capital se invierte y provee un rendimiento que al menos compensa la inflación.
Mientras más dificultades financieras enfrenten los Estados de bienestar (debido a com-
petencia y evasión tributaria, a una creciente carga de la deuda y a mercados financieros
en pánico), más se discute que las pensiones deberán estar basadas en capital en lugar del
sistema «pague sobre la marcha». Algunos economistas consideran los futuros compro-
misos de los Estados de pagar pensiones como deuda pública implícita en la medida en
que exceden los ingresos planificados bajo políticas estáticas. A la vez, el ahorro y la crea-
ción de un patrimonio monetario se consideran como una estrategia apropiada. De he-
cho, dado el debilitamiento de los regímenes de pensiones públicas, los ahorros están cre-
ciendo, por ejemplo, en Alemania.
La otra cara de la moneda de mayores ahorros es más deuda, ya sea por parte del Esta-
do, los negocios o la deuda externa. En el caso del Estado, el pago de la deuda será finan-
ciado por impuestos. Algunos economistas (Ricardo, Barro) esperan que las familias aho-
rren más a fin de prepararse para pagar los futuros impuestos. Argumentan que el déficit
público se compensará con un mayor ahorro privado. Pero hay dos problemas en este ar-
gumento: ¿por qué deberían ahorrar las familias si les caerá el pago de la deuda en el futu-
ro? Tal comportamiento solo tiene sentido cuando los acreedores no son parte de la mis-
ma economía como, por ejemplo, los extranjeros. El segundo problema es que el mismo
argumento se aplicaría a la deuda del sector empresarial (privado). Las familias que pres-
ten dinero al comercio deberán esperar pagar precios más altos por los bienes de consu-
mo en el futuro cuando las empresas trasladen los costos de la deuda a los precios, lo que,
en el caso de la deuda pública, corresponde a impuestos.
Las preocupaciones sobre la deuda pública se exacerban con las consecuencias del
cambio demográfico, esto es, expectativas de vida más largas y tasas de natalidad más
bajas. En muchas sociedades con población senescente, el bienestar de la tercera edad pa-
rece ser precaria ya que sus pensiones o, en términos reales, el correspondiente consumo
de bienes y servicios, amenaza con agobiar la capacidad o voluntad de esa población, para
entonces aún activa. A fin de estabilizar las tasas de contribución para el seguro de la ter-
cera edad, muchos países redujeron los beneficios y derechos, extendieron la edad de ju-
bilación y promovieron los seguros basados en capital a expensas de los sistemas «pague
sobre la marcha».
En gran parte, esta estrategia para asegurar el futuro bienestar está equivocada. To-
do bienestar futuro depende de la producción de futuros proveedores activos (trabajado-
res y negocios) y de los precios que se va a cobrar. Por lo tanto, el sistema «pague sobre la
marcha» calza mejor con la realidad económica que un sistema basado en el capital. La
población activa provee los medios financieros y reales a la parte jubilada de la población.
Es probable que un seguro público con cobertura universal sea más rentable que los se-
guros de vida privados, que gastarán gran parte de las contribuciones en provisiones, pu-
blicidad y gastos en inversiones (derechos, sueldos exorbitantes de banqueros inversionis-
tas, etc.). Además, tiene menos riesgo de perder valor durante crisis financieras, cuando
los precios de los activos colapsen.
Tema Central
El valor real de los activos monetarios podría, de todas maneras, ser sustancialmente
menor de lo que se espera, ya que los precios de los activos caen cuando, al momento de
la jubilación, demasiados activos puestos a la venta por los jubilados persiguen a muchos
compradores jóvenes o cuando suben los precios de bienes y servicios. Los activos mone-
tarios, como tales, no incrementan el bienestar de una sociedad, porque a cada activo co-
rresponde un pasivo (deuda) y la riqueza monetaria neta total en una economía siempre
es cero (excepto por demandas o pasivos en el exterior). La deuda, incluyendo la pública,
no es una carga para las futuras generaciones, que heredan la riqueza positiva (activos) y la
deuda. Por lo tanto, ni sufren de la deuda actual ni tienen que reembolsarla. Es un asunto
de distribución intrageneracional entre los propietarios de los activos y otros, mas no un
asunto de distribución intergeneracional.
La contribución real de los ahorros al bienestar futuro no es el ahorro, sino la inver-
sión que podría ser aliviada por ese ahorro, pero que no depende de él. La producción de
bienes de capital financiada únicamente por ahorros puede crecer solo con pleno empleo,
si la producción de bienes de consumo decae. En este caso, el ahorro real se aplicará de
manera retroactiva a través de mayores precios. Cuando una inversión genera acciones de
capital que incrementan la productividad en el futuro (por ejemplo, por medio de equipo
o educación), o pueden ser usadas en forma de consumo (por ejemplo, vivienda), mejora-
rá el bienestar futuro y permitirá a las futuras generaciones apoyar a un grupo más gran-
de de jubilados sin bajar su propio ingreso real.
Utilizando la ecuación de la anterior sección («La producción de bienestar desde la
oferta»), uno puede ver que la provisión de fuerza laboral L caerá si la cuota de la pobla-
ción activa (= 15-64 años) (A/Pob) decae y la tasa de empleo (L/A) permanece constante.
La formación de capital, entonces, debe sustituir a la mano de obra y profundizar el capi-
tal para incrementar la productividad (PIB/h), en lugar de expandir la producción con la
misma intensidad de mano de obra y capital, ya que las acciones de capital existentes son
demasiadas para la menguante fuerza laboral a una intensidad constante.
Lo mismo se aplica para el ahorro de recursos naturales, ya que incrementa la pro-
ductividad de la futura producción, que podrá emplear menos mano de obra o capital pa-
ra extraer estos recursos. Por lo tanto, un crecimiento más lento o un descenso de la po-
blación mejorará el bienestar individual ya que permitiría aumentar el ingreso per cápita
y el consumo, aun cuando los límites naturales del crecimiento impiden más crecimien-
to global. Particularmente en los países ricos, poblaciones más pequeñas serían una ben-
dición para el planeta ya que el uso per cápita de la naturaleza es mucho más alto que en
otros países.
4. Crecimiento social a escala global
El modelo de «crecimiento social » fue desarrollado con Alemania en mente (Task Force,
2012). Alemania es un caso especial ya que ha tenido sustanciales excedentes de cuentas
corrientes en la última década, lo cual indica que hay suficiente margen para la inversión
doméstica y el consumo sin arriesgar un desbalance externo. La economía global se ajus-
ta al modelo de crecimiento social aun mejor ya que no hay relaciones económicas exter-
nas. La economía global no puede adoptar una estrategia de crecimiento conducido por
las exportaciones ni crear una posición de red de activos extranjeros. La riqueza moneta-
ria neta global siempre es cero ya que activos y pasivos se cancelan entre sí. Ciertamente,
Estado & comunes

esta necesita una mejor distribución de la riqueza ya que la desigualdad global es mucho
mayor que cualquier desigualdad nacional.
La relación de ingresos entre los más pobres y el quintil de los más ricos de la pobla-
ción mundial (= 20% = 1.400 millones de personas) es 1:50 (Dauderstädt y Keltek, 2011a);
mientras que los respectivos valores S80/S20 para países individuales fluctúa desde 1:3
(Escandinavia) a 1:7, con una relación en Alemania de alrededor de 1:5. Los valores inter-
nacionales mucho más altos son el resultado de una mayor desigualdad entre países. Por
lo tanto, la relación S80/S20 para la Unión Europea es 1:11 (a tasas de cambio) o 1:7 (a
ppp) (Dauderstädt y Keltek, 2011b y 2012). A pesar de que una menor desigualdad den-
tro de los países es deseable y sería beneficiosa, la reducción de la desigualdad global pro-
bablemente debe basarse más en alcanzar el crecimiento de los países pobres, que incluso
podría venir acompañado de alzas en la desigualdad, ojalá transitorias, dentro de los paí-
ses (como en el caso de China).
Pero no hay un Estado global que pueda ofrecer los bienes públicos, redistribuir in-
gresos y regular los mercados globales como lo requiere la lista en la sección «Deuda y
crecimiento». Al contrario, la globalización de las economías nacionales, por medio del
comercio internacional liberalizado y los flujos financieros, ha reducido el poder de los
gobiernos nacionales y los Estados (de bienestar) incluso a niveles inferiores de los que
asumen los defensores del libre mercado. Actualmente, los Estados de bienestar han en-
contrado varias formas de adaptarse según sus diferentes características estructurales (va-
riedades de capitalismo) (Hall Soskice, 2001; Pfaller, 1991; Pierson, 2001). El mayor reto
es la competencia tributaria, ya que las empresas asignan las ganancias dentro de las cade-
nas globales de valor hacia lugares con bajos impuestos, y las familias ricas pueden evadir
impuestos, ya sea trasladándose a países de bajos impuestos o transfiriendo su fortuna a
paraísos fiscales. Estas posibilidades ya han conducido a un cambio en los sistemas tribu-
tarios nacionales, de los impuestos empresariales a los impuestos a las ventas, salarios y
otras fuentes tributarias menos móviles. La competencia tributaria es solo una de las con-
secuencias de la falta de gobernanza económica global.
Ya que no hay un gobierno global para internalizar los costos sociales, proteger al am-
biente, a los trabajadores y consumidores, proveer bienes y servicios públicos globales, re-
gular bancos y mercados financieros, políticas de competencia; no se diga seguridad so-
cial y redistribución, todos los Estados dependen de acuerdos intergubernamentales u
organizaciones internacionales relativamente débiles. Los gobiernos nacionales tienden
a proteger ventajas competitivas, incluso a expensas del bien común global. Las empresas
multinacionales pueden chantajear a los países amenazándolos con retener o retirar la in-
versión extranjera.
En realidad, la apertura económica y la integración internacional podrían dar espacio
a más crecimiento social. La productividad podría incrementarse por el comercio interna-
cional, como ya indican las cifras recogidas en la sección, «El papel económico del Esta-
do», acerca del sector transable de EE.UU. Como lo demostró Ricardo, la especialización
de economías nacionales de acuerdo a sus ventajas comparativas incrementará la produc-
ción, el consumo y el bienestar generales, a pesar de que la distribución de esas ganancias
entre países depende de la tasa de cambio (la lógica es muy similar a la de la tabla 4). El li-
bre comercio incrementará el bienestar bajo las suposiciones del modelo de Ricardo, des-
graciadamente muy exigentes e irreales. Este efecto benéfico en absoluto depende de los
niveles de productividad. Incluso un país con menor productividad en todos los sectores
se beneficiaría de la especialización en el sector relativamente más productivo. El alza del
Tema Central
ingreso real y el mayor ahorro en mano de obra permite asignar más empleo en los servi-
cios sociales. En un mundo ricardiano, no hay competencia de salarios bajos que amena-
cen los estándares de vida de los trabajadores de los países de salarios altos.
En una economía mundial integrada con flujos relativamente libres de bienes, servi-
cios y capital (lo que se llama «globalización»), ni Ricardo ni la visión Heckscher-Ohlin
son válidas ya. La última asume que la especialización tiene lugar de acuerdo a una do-
tación de factores con los países con abundante mano de obra, que se especializan en in-
dustrias con uso intensivo de mano de obra y otras con abundante capital y uso intensi-
vo de capital. Este proceso debería conducir a mayores salarios en los países (pobres) con
abundante mano de obra. Pero, en realidad, el capital global y las empresas multinaciona-
les ubican la producción (que generalmente es parte de una cadena de valor más larga) en
lugares donde el costo sea menor debido a bajos salarios o insumos baratos u otros. Es-
te proceso también ha conducido a una disyuntiva entre salarios y productividad, y a una
creciente desigualdad en los países pobres.
En los mercados transnacionales, la circulación de ingresos (ver la figura 1) atraviesa
las fronteras y ya no puede ser regulada ni equilibrada por un Estado supranacional si los
actores privados o Estados individuales generan desequilibrios. La competencia de mano
de obra basada en niveles globales de ingresos nacionales muy diferentes ensombrece el
desarrollo de salarios en muchos países. La desigualdad del ingreso está creciendo en la
mayoría. Sin embargo, la recuperación de algunos países, como China, está reduciendo la
desigualdad global entre naciones. El resultante crecimiento en ahorros, no obstante, es-
timula la especulación en los mercados de activos.
El crecimiento social a nivel global también llama al pleno empleo, además de ma-
yor crecimiento en la productividad por medio de la inversión en la economía real. La
demanda deberá ser asegurada a través de una mejor distribución, en particular por
medio de salarios orientados a la productividad. Se deberá reducir el desempleo, espe-
cialmente en los países pobres; las condiciones de trabajo deberán mejorar; y los sala-
rios deberán incrementarse. Las estrategias de recuperación basadas en los excedentes
de las exportaciones y los bajos salarios deberán ser equilibradas con estrategias dirigi-
das a la demanda interna y a luchar contra la pobreza. El financiamiento de las inver-
siones necesarias no deberá dejarse en manos de los mal regulados mercados globales
de capital, sujetos a los instintos de grupo, las manías y pánicos de la industria finan-
ciera. Hasta que no se tomen medidas para reducir los desequilibrios globales y restau-
rar la economía mundial a algún tipo de equilibrio, acaecerán nuevas crisis económicas
y financieras que perjudicarán el crecimiento global y, por lo tanto, el bienestar de to-
dos los países.
El crecimiento social global, en gran medida, requerirá de la recuperación de los paí-
ses más pobres a fin de reducir la desigualdad global. La recuperación resulta principal-
mente de un cambio estructural que incremente la productividad y el PIB. La gente deja-
rá la agricultura de subsistencia a fin de trabajar en el sector manufacturero o de servicios,
mientras la agricultura se tornará una actividad más orientada al mercado. El alza de la
productividad en la agricultura es la base misma en la que se construye el éxito manufac-
turero de las economías emergentes. Permite tener salarios que son bajos en el ámbito in-
ternacional, pero más altos en términos reales a medida que bajen los precios (relativos)
de los alimentos. Debido a que el patrón de crecimiento de la mayoría de procesos de re-
cuperación ha seguido el modelo de los países ricos ya desarrollados, la demanda y el uso
de recursos han crecido fuertemente con el surgimiento de las economías emergentes, lo
cual pone en peligro la base del bienestar del planeta.
Estado & comunes

Los límites naturales al crecimiento aparecen a medida que suben los precios de los
recursos naturales. A pesar de que elevar los precios de las materias primas de alguna for-
ma conducirá al ahorro y a una mayor productividad de recursos, no existe un mecanis-
mo de mercado para proteger los recursos comunes globales, como el clima. En particu-
lar, la política sobre el clima depende de la intervención política por medio de límites,
impuestos o la creación de mercados para certificados de emisión. Pero una política glo-
bal de esta naturaleza fracasa debido a la falta de instituciones efectivas de gobernanza
global. Para detener el cambio climático y el aumento de producción de CO2 más allá de
la capacidad de absorción del planeta, el crecimiento del PIB deberá limitarse al progreso
de separar el crecimiento y las emisiones de CO2. Dada la actual tasa de crecimiento de
la eficiencia (PIB/CO2), esto permitiría un crecimiento del 2-3%, lo cual implica un creci-
miento del ingreso per cápita de alrededor del 1%, mientras la población mundial crece en
1,2%. Distribuido en forma igualitaria entre la población mundial, esto implica un alza
del ingreso per cápita en alrededor de USD 100/año. Este monto corresponde a la tasa de
crecimiento del PIB de 3,3% en India, 1,6% en China, 0,36% en Europa y 0,24% en EE.UU.
(Dauderstädt, 2011).
Sin embargo, estas tasas de crecimiento podrían incrementarse sustancialmente y
acelerar el proceso de separación entre el crecimiento y el uso de los recursos naturales,
incluyendo la atmósfera. La innovación técnica puede contribuir mucho más que hasta
ahora si estuviese respaldada por políticas industriales apropiadas e incentivos de precios.
El crecimiento social como un cambio estructural de la manufactura a servicios sociales,
como educación, salud y cuidados, que necesitan mucha menos energía y otros recursos
naturales, hará que la economía global sea mucho más compatible con las limitaciones
planetarias.
Tema Central
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Tema Central
Entrevistas
La Vía Ecuatoriana
Entrevista a
Rafael Correa
Entrevista publicada en la New Left Review 77, septiembre-

octubre de 2012 (edición en inglés) y en la New Left Review
77, noviembre-diciembre de 2012 (edición en castellano).
Agradecemos la autorización para reproducirla aquí por su
interés.
Introducción
América Latina es la única región del mundo donde ha disminuido la desigualdad y se

ha extendido la participación democrática bajo una serie de gobiernos «bolivarianos» o,
en términos generales, socialdemócratas, elegidos a partir de 1999: Chávez en Venezue-
la, Kirchner y Fernández en Argentina, Morales en Bolivia, el Frente Amplio en Uruguay,
los sandinistas en Nicaragua, y Humala en Perú. La victoria obtenida por Rafael Correa
en Ecuador en 2006 fue una pieza central de esta secuencia, que confirmó el avance regio-
nal de la izquierda y amplió el repertorio de las formas políticas que esta podría adoptar.
En el caso de Correa, como en otros, el camino hacia el poder pasó por las ruinas del or-
den político anterior. Tras la espiral de endeudamiento de la década de 1980 y los experi-
mentos neoliberales de la de 1990, Ecuador sufrió un colapso económico de enorme in-
tensidad en 1999-2000. El sistema de partidos había mostrado una inestabilidad crónica,
cuyo resultado fue que en diez años pasaran por el Palacio de Carondelet seis presidentes.
Durante el mandato de Correa se han desencadenado, como ha sucedido en otros proce-
sos bolivarianos, una serie de procesos democráticos y constitucionales; se han puesto en
marcha medidas de redistribución de la riqueza; se ha reafirmado la soberanía económica
nacional en lo que se refiere a la deuda externa y los recursos naturales y se han rechaza-
do las imposiciones del FMI y del Banco Mundial. Sin embargo, Ecuador presenta ciertas
particularidades que no se encuentran en el resto del continente. Ante todo, los indígenas
tienen menos peso que en Bolivia o Perú, y Alianza PAÍS, que engloba a treinta partidos
y movimientos, probablemente sea una alianza gobernante más heteróclita que las exis-
tentes en otros lugares. El gobierno de Rafael Correa fue el primero en el mundo en so-
meter la deuda nacional a una auditoría pública y transparente. Correa fue reelegido en
2009 tras la aprobación de la nueva Constitución el año anterior, y ya lleva más tiempo en
el poder que cualquier otro presidente ecuatoriano desde el siglo XIX, siendo lo más pro-
bable que renueve su mandato tras las elecciones que se celebrarán a principios de 2013.
Aunque la derecha ha arremetido sin tregua contra su gobierno, los candidatos rivales es-
tán entre un 45% y un 60% por detrás en las encuestas (por otro lado, no muy fiables). Su
principal rival es Guillermo Lasso, un banquero de Guayaquil, miembro del Opus Dei,
que cuenta con una intención de voto del 15%; le siguen, ambos por debajo del 10%, Lu-
cio Gutiérrez, el presidente derrocado en 2005 tras un levantamiento popular, y Alberto
Acosta, antiguo ministro del gobierno de Correa, del que se distanció en junio de 2008 de-
bido, en parte, a la cuestión de la extracción de recursos naturales en las zonas indígenas.
¿Cuál es el balance del gobierno de Correa y cómo responde a esas críticas? En esta entre-
vista, realizada tras el asunto Assange, Correa habla de su formación, de las políticas so-
ciales y económicas defendidas por su gobierno y de los dilemas ecológicos a los que se
enfrenta su país.
191
¿Nos podría decir algo sobre su formación personal y política?
N
ací en la ciudad de Guayaquil, la más grande y problemática del país. Durante 20
años —desde los 5 a los 24, es decir, desde los primeros recuerdos de mi niñez— vi-
ví en el mismo barrio, peligroso y duro. Mi padre provenía de una familia paterna
de «abolengo» y de una madre de origen campesino e hija ilegítima. Nació en la hacienda
Palmar, la más grande de la provincia de Los Ríos, hacienda propiedad de la familia Co-
rrea. Mi abuelo paterno, todo un bohemio, quebró la hacienda y a los 5 años mi padre se
encontró en la miseria y, más grave aún, con sus padres divorciados y sin que se le permi-
tiera ver a su madre de origen humilde. Mi madre provenía de una familia de clase media
de origen manabita, sin mayores problemas familiares pero sí con muchas limitaciones
económicas. Mi madre no pudo acabar sus estudios en el colegio por tener que trabajar
para ayudar a su familia, y mi padre, un hombre sumamente inteligente, tampoco los con-
cluyó por los mencionados problemas económicos y familiares. Sin embargo, paradójica-
mente, siempre nos inculcaron el amor por el estudio. Ambos eran empleados privados,
que ganaban sueldos bajos y se enfrentaban a condiciones laborales inestables, por lo que
nuestra familia era bastante pobre, y solo pudimos estudiar en buenos colegios gracias a
becas de excelencia académica. Fuimos cuatro hermanos: Fabricio, Pierina, yo y mi her-
mana Bernardita, que murió cuando yo tenía apenas 13 años y ella 12; su muerte todavía
es el golpe más duro que he recibido en mi vida. Cuando tenía 8 años mis padres se divor-
ciaron, por lo que básicamente me crié con mi madre, una trabajadora incansable. Poco
tiempo después, ella encontró trabajo como jefa de cajeras en la principal cadena de su-
permercados de la ciudad; era un trabajo durísimo que incluía sábados, domingos y días
feriados y en el que estuvo cerca de 20 años, pero gracias a ese trabajo tuvimos la mejor co-
mida en casa. Es decir, pese a que siempre vivimos en una casa alquilada de madera y ce-
mento y el cuarto que compartía con mi hermano ni siquiera tenía puerta, mis padres me
dieron lo mejor que podían darme: salud y educación.
Mi formación se fundamenta en la teología de la liberación y en la doctrina social de
la Iglesia. Fui militante en la Universidad Católica de Guayaquil de un grupo de izquierda
de la Facultad de Economía. Ganamos la Federación de Estudiantes por primera vez en la
historia de una universidad que es una de las más conservadoras de Ecuador en una épo-
ca muy dura, la del gobierno de Febres Cordero, un gobierno de derecha muy represivo.1
Luego fui a hacer un año de voluntariado, de trabajo social, en Zumbahua, una región in-
dígena a 3.600 metros de altitud y, después de eso, obtuve una beca para estudiar en el ex-
tranjero. En Europa, en Lovaina la Nueva, también participé en la política estudiantil, pe-
ro ahí me casé; después hice un doctorado en Estados Unidos. Aunque siempre mantuve
mis convicciones de izquierda, no tuve participación activa en política. Yo creo que uno
de los errores de la llamada «izquierda radical» es que considera que uno no es militante
de izquierda, si no ha militado en su seno; pero eso es prepotencia. En verdad, había mu-
chos espacios en los que la izquierda podía participar y formarse, y uno de esos espacios
es la teología de la liberación y la doctrina social de la Iglesia.
1 León Febres Cordero fue presidente del Ecuador entre 1984 y 1988 por el Partido Social Cristiano. En mayo de
2008, Correa creó una comisión para investigar la tortura, desaparición y ejecución sumaria de opositores, su-
puestamente a manos de los escuadrones de la muerte del gobierno en la década de 1980. [Notas: NLR].
193
194 Entrevista a Rafael Correa
Ecuador atravesó por una crisis económica en 1999-2000, seguida de un período de inesta-
bilidad política. Se expulsó del gobierno a los presidentes Mahuad y Gutiérrez en 2000 y
2005, respectivamente, y quienes les sucedieron ocuparon la presidencia del país sin haber
sido elegidos para ello. ¿Cómo se unió al gobierno del sucesor de Gutiérrez en 2005?
Muy rara vez, y de forma voluntaria, yo asesoraba al vicepresidente de la República, Alfre-
do Palacio.2 Nunca me había encontrado con él, pero manteníamos contacto a través de un
amigo común, Rubén Barberán, a quien conocía de la militancia de izquierda estudiantil.3
Le preparé al vicepresidente diversos trabajos sobre la dolarización y los fondos petroleros
que fueron muy bien recibidos. Cuando cae Gutiérrez y él asume la presidencia, me propo-
ne que me haga cargo del Ministerio de Economía y Finanzas.
¿Qué le hizo presentarse a las elecciones presidenciales de 2006?

En el cortísimo tiempo que estuve en el Ministerio de Economía, alrededor de cien días,
demostramos que no se tenía que hacer lo mismo de siempre: someterse al Fondo Mone-
tario y al Banco Mundial, pagar la deuda externa independientemente de las deudas so-
ciales pendientes. La ciudadanía tenía grandes expectativas. Cuando yo renuncié al car-
go, y probablemente por primera vez en la historia de este país, hubo manifestaciones de
apoyo al ministro de Economía. Mi plan inicial era volver a mi cátedra de la Universidad
San Francisco de Quito; ya estaban inscritos los chicos, pero me despidieron antes de que
comenzara el curso alegando que yo era un político. En ese momento un grupo de cola-
boradores, básicamente Ricardo Patiño, me dijo que no podíamos desilusionar a la gen-
te y dejar sin colmar las expectativas que habíamos creado.4 «Recorramos el país, creemos
conciencia y formemos un movimiento político para conquistar la presidencia», dijo. Por-
que teníamos claro que, para cambiar Ecuador, había que conquistar el poder político.
¿Cuándo empezaron a llamar a este proceso la «Revolución Ciudadana»?

Durante la campaña teníamos claro que lo que proponíamos era una revolución, entendi-
da como el cambio radical y rápido de las estructuras vigentes, para transformar al Esta-
do burgués en un Estado verdaderamente popular. Frente a la deslegitimación de la clase
política —que no representaba a nadie excepto a sí misma—, decidimos ponerle el nom-
bre de Revolución Ciudadana, de ciudadanos indignados. Nuestra revolución se anticipó
en cinco o seis años al movimiento de los indignados que se está dando en Europa. Esta
revolución también es profundamente bolivariana, sobre todo en lo que atañe a la inte-
gración regional. Y también nos inspira la revolución liberal de Eloy Alfaro, la única revo-
lución verdadera antes de la nuestra que había ocurrido en el país. Por eso Alfaro fue ase-
sinado en 1912, de forma bárbara, porque realmente cambiaba las estructuras de del país
de entonces.5
2 Alfredo Palacio fue vicepresidente de Lucio Gutiérrez entre 2003 y 2005, y asumió la presidencia cuando es-
te último fue depuesto en abril de 2005.
3 Rubén Barberán fue ministro de Bienestar Social durante el gobierno de Palacio.
4 Ricardo Patiño, fundador de la rama ecuatoriana de Jubileo 2000, fue subsecretario de Economía en 2005,
cuando Correa ocupaba dicha cartera ministerial; durante los mandatos de Correa ha sido ministro de Eco-
nomía, ministro de Coordinación de la Política y desde enero de 2010 es ministro de Relaciones Exteriores
de Ecuador.
5 Eloy Alfaro (1842-1912) fue el líder de la Revolución Liberal ecuatoriana de 1895. En sus dos mandatos co-
mo presidente (1895-1902 y 1906-1911), promulgó una serie de reformas modernizadoras como la separa-
Entrevistas
La Vía Ecuatoriana 195
Usted accedió al poder a principios de 2007. Ese mismo año la economía mundial se vio
sacudida por el colapso del crédito que desembocaría en la crisis financiera de 2008. ¿Qué
impacto tuvo en Ecuador y cómo afrontó su gobierno el problema?
La crisis a nosotros nos golpeó por partida triple. Aparte de las consecuencias norma-
les de una crisis —pérdida de mercados de exportación, disminución del financiamien-
to, etc.—, se acabaron las remesas de inmigrantes, que es lo que mantenía al país desde la
crisis de 1999 hasta la llegada de nuestro gobierno. Y se derrumbó el precio del petróleo,
otro puntal esencial de nuestra economía nacional. En 2009 América Latina decrece un
2%, mientras que nuestro crecimiento fue pequeño, menos de un 1%, pero positivo. Lo
que, modestia aparte, es mucho más significativo considerando que nuestra economía es-
taba dolarizada desde el año 2000 y habíamos perdido un instrumento fundamental de la
política económica. ¿Cómo lo hicimos? Actuando con mucha pericia económica en fun-
ción del bien común, en beneficio de los ciudadanos y no en beneficio del capital finan-
ciero. Por ejemplo, teníamos un Banco Central autónomo, una de las mayores trampas
del neoliberalismo para que, independientemente del gobierno que haya, todo siga igual.
Gracias a la Constitución de 2008 dejó de ser autónomo. Aprovechamos las pocas venta-
jas que ofrece la rigidez de un sistema dolarizado, por ejemplo que no exige reservas pa-
ra respaldar la moneda nacional. El Banco Central, cuando era autónomo, gestionaba mi-
les de millones de dólares generados por el ahorro nacional (el mayor ahorro proviene de
la Seguridad Social) y los mandaba al exterior, a Florida. Como el Banco Central dejó de
ser autónomo, pudimos recuperar esas reservas para el país e inyectarlas en la economía
nacional, lo cual se convirtió en una importante fuente de dinamización de la economía.
En el caso de la banca privada, que también mandaba todo el dinero fuera, introdujimos
el coeficiente de liquidez doméstica; la obligamos a repatriar ese dinero al país. Buscamos
otras fuentes de financiamiento, sobre todo de China. Todo esto nos permitió tomar me-
didas contracíclicas para paliar los efectos de la crisis y no disminuir la inversión pública,
sino incluso aumentarla. Este cóctel de medidas nos permitió crecer en 2009 y, según la
Cepal, ser uno de los países que más rápidamente se ha recuperado de la crisis, siendo el
año pasado uno de los tres países que más crecieron en América Latina.
¿Qué ventajas y desventajas ha supuesto la dolarización decretada por el presidente Ma-

huad en enero de 2000?
La dolarización significó el suicidio monetario del Ecuador; pero no, como en Europa, pa-
ra adoptar una moneda común, sino para adoptar una moneda extranjera. En consecuen-
cia, gran parte de nuestra suerte económica dependía de que la política monetaria esta-
dounidense coincidiera con las necesidades del país, lo cual ha sucedido en gran medida
durante estos años. A nosotros nos ha favorecido que se haya debilitado el dólar. Por su-
puesto, los países que no tienen como moneda nacional el dólar tienen problemas: apre-
ciación real de su moneda, pérdida de competitividad en sus exportaciones, etc. Pero hay
que saber distinguir entre la buena suerte y las buenas políticas. La dolarización fue una
medida totalmente equivocada. Dentro de esa equivocación hemos tenido algo de suerte.
ción entre Estado e Iglesia, la redistribución de la tierra, la creación de instituciones de educación primaria,
la condonación de las deudas o la construcción del ferrocarril. Las élites, compuestas por terratenientes con-
servadores y la Iglesia, mostraron su firme oposición. En medio de desórdenes ciudadanos, él y otros libe-
rales fueron ejecutados de forma sumarísima, sus cuerpos fueron arrastrados por la ciudad de Quito y que-
mados públicamente.
Estado & comunes

Usted creó en 2008 una comisión para auditar la deuda pública del Ecuador que, cuando
accedió al poder, alcanzaba los USD 10.300 millones, algo más de la cuarta parte del
PIB. ¿Qué idea latía tras esta medida y qué efectos tuvo?
Uno de los mayores obstáculos para el desarrollo del país era el coste de la deuda externa.
Llegó a consumir el 40% del presupuesto; se gastaba el triple en pagar la deuda que en in-
versión social, educación, salud, etc. La asignación de recursos demuestra quién manda
en la sociedad: los banqueros, los acreedores, las instituciones financieras internacionales.
Coordinamos la creación de una comisión auditora de la deuda, la Comisión para la Au-
ditoría Integral del Crédito Público (CAIC); fue la primera comisión de este tipo en Amé-
rica Latina creada por iniciativa de un gobierno (se había hecho antes, pero por iniciati-
va de la sociedad civil). Esa Comisión demostró, sin lugar a dudas, lo que ya sabíamos: el
atraco, la inmoralidad que había permitido la deuda externa. Por poner un ejemplo, en el
mercado secundario los bonos Global 2012 y 2030 se negociaban al 30%, pero la renego-
ciación siempre se hacía en función de su valor nominal total, al 100%. Se descubrieron
cosas atroces en los documentos que firmaron los supuestos abogados del país, corrup-
ción pero también conflicto de intereses. Ante todo esto, en diciembre de 2008 la Comi-
sión declaró inmoral esa deuda y, en consecuencia, se tomó la decisión política de decla-
rar una moratoria unilateral. Esto lo hicimos en un momento de bonanza económica, con
un precio del petróleo alto, incremento de las exportaciones, etc. Fue una decisión deli-
berada que hizo descender los valores de la deuda, lo cual obligó a negociar a los acree-
dores y a vender sus bonos, para lo que utilizamos la modalidad de la subasta holandesa.
Logramos recobrar nuestra deuda a un valor del 32-33%, lo que significó miles de millo-
nes de ahorro para el pueblo ecuatoriano, tanto en capital como en pago de intereses. Es-
te ahorro liberó muchísimos recursos para dedicarlos al gasto y a la inversión social. Aho-
ra la relación se ha invertido: invertimos tres veces más en salud, educación, vivienda, etc.,
que en el pago de la deuda.
Los procesos constitucionales populares han sido un rasgo común de los gobiernos reform-
istas bolivarianos de izquierdas de América Latina a lo largo de la pasada década. ¿Qué
forma adoptó ese proceso en Ecuador y qué problemas sociales y políticos quiso solucionar
la Asamblea Constituyente de 2008?
La convocatoria de la Asamblea Constituyente fue nuestra respuesta al grito de: «¡Que se
vayan todos!» de la insurrección popular —«forajida»— que derrocó al gobierno de Lucio
Gutiérrez en 2005. Quisimos concretarlo en forma radical pero democrática y constitu-
cional. Los actores y partidos que nos habían gobernado desde 1979 carecían de legitimi-
dad democrática. Pretendíamos fijar las bases de un nuevo pacto de convivencia que per-
mitiera al país salir del neoliberalismo, recuperar la soberanía nacional sobre los recursos
estratégicos y relanzar al Estado al primer plano de la coordinación social. La convocato-
ria de una Asamblea Constituyente permitió que la gente rápidamente confiara en noso-
tros, a pesar de que no teníamos un partido organizado, y también recuperar el valor de
la palabra como parte sustantiva de la vida política de un país. Por eso obtuvimos el apo-
yo del 80% de la ciudadanía en el referendo que permitió crear la Asamblea Constituyente.
Esa fue la primera gran derrota de la derecha y las fuerzas reaccionarias del país.
Una vez instalada la Asamblea, el reto era inmenso. Se trataba de delinear las bases
constitucionales en que reposaría nuestra acción gubernativa y la acción del Estado y la
sociedad durante las próximas décadas. No hemos sido tan irresponsables como para
Entrevistas
pensar que esa Constitución solo le serviría a nuestro gobierno. Se trató de un pacto in-
tergeneracional para forjar el Ecuador del presente y del futuro. El proceso constituyen-
te ha sido, en este sentido, la batalla política más trascendental que hemos dado en estos
cinco años de gobierno. Desde esta perspectiva yo valoro, en lo fundamental, dos cuestio-
nes: la Constitución la hicimos los ecuatorianos pensando desde Ecuador y para la ciuda-
danía que aquí reside. Nos inspiramos en diversos ideales democráticos y experiencias po-
pulares presentes en la escena global, pero el texto es una respuesta nacional a nuestros
problemas y utopías concretos. A la vez, fuimos altamente innovadores y creativos con las
propuestas delineadas en el horizonte de la Constituyente. Ideas como los «derechos de la
naturaleza», «la ciudadanía universal», el Ecuador como un «territorio libre de bases mi-
litares extranjeras», entre otras, son ideas forjadas al calor de los debates entre nuestros
asambleístas y la sociedad. Quizá fuimos ingenuos o excesivamente idealistas en algunas
cuestiones, pero de eso se trata también todo proceso constituyente: producir un hori-
zonte de aspiraciones que nos permita imaginarnos como país en el marco de un proyec-
to colectivo que nos cohesiona y nos traza un camino.
El procedimiento constitucional fue, pues, una deliberación colectiva que logró pro-
ducir un pacto de convivencia forjado desde nuestra específica experiencia política, en re-
lación a nuestros problemas como nación y bajo el reconocimiento de una serie de nuevos
derechos, garantías e instituciones que, en el marco de los grandes principios de la revo-
lución democrática moderna, suponen una respuesta política endógena, autodetermina-
da e imaginativa al proyecto de una nación soberana, inserta en el planeta y en la región
del Sur global. Quizá el ejemplo más preciso de todo esto es lo que la Carta Magna deno-
mina «muerte cruzada»: una institución propia de los regímenes parlamentarios, si bien
nuestro sistema político es presidencialista, que permite que en caso de pugnas entre los
dos principales poderes del Estado (Ejecutivo y Legislativo) el uno pueda solicitar el cese
de funciones del otro teniendo como consecuencia la convocatoria inmediata a eleccio-
nes generales para ambos poderes del Estado. Se trata de un arreglo que permite una sa-
lida institucional a las recurrentes crisis políticas del país. No debemos olvidar que entre
1996 y 2005 ningún presidente logró culminar el período por el que fue electo y tres de
ellos fueron derrocados en medio de grandes movilizaciones sociales. Fue al calor del de-
bate constitucional de 2007-2008 que pudimos encontrar este tipo de arreglos institucio-
nales «propios» que, entre muchos otros, nos permiten sostener que estamos en un proce-
so democrático entendido como la capacidad de los pueblos para diseñar las instituciones
que les permiten autogobernarse.
Pudimos avanzar entonces en la reconstrucción del Estado tras el aluvión neoliberal
que había hecho trizas sus capacidades de acción pública. Este Estado no es igual al que se
construyó en las décadas pasadas: se trata de un Estado descentralizado, desconcentrado
y abierto a la participación popular, pero es un Estado fuerte con capacidad de gobernar
y regular el mercado al servicio del bien común. Desde ahí es posible avanzar hacia lo que
la Constitución denomina como «la construcción de un sistema económico justo, demo-
crático, productivo, solidario y sostenible basado en una distribución justa de los benefi-
cios del desarrollo, de los medios de producción, y en la generación del trabajo digno y es-
table». Hemos podido bloquear la privatización de los recursos naturales no renovables
del país; hemos impulsado el paradigma del Buen Vivir sobre las recetas tradicionales del
crecimiento y desarrollo; hemos profundizado la estructura de derechos sociales y la posi-
bilidad de la participación social; hemos delineado el horizonte del derecho universal a la
seguridad social y sobre todo de las personas que tienen a cargo el trabajo no remunerado
del hogar; dimos paso al reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado y de las orga-
Estado & comunes

nizaciones, pueblos, y nacionalidades como sujetos de derecho; introdujimos un amplísi-

mo empoderamiento de los migrantes; la gratuidad de la educación superior; la primacía
del poder civil sobre el actor militar; y la profundización del sufragio universal. La lista es
larga. Quizá rescato solo algunos elementos.
La Constitución nos traza un horizonte pero no resuelve los problemas del país de
modo automático. Es un punto de partida y no de llegada, como cree cierta izquierda
dogmática que piensa que toda la receta del cambio y la felicidad están contenidas en las
páginas del texto y que solo alcanza con aplicar lo escrito. No es así. La verdadera lucha
política empezó una vez aprobado el texto constitucional en medio de un proceso de tran-
sición institucional que suponía aprobar una serie de leyes para dar forma material a los
principios constitucionales. La política no desaparece ni se licúa en un texto constitucio-
nal. No por casualidad, el tránsito posconstituyente ha sido más tenso y conflictivo que el
propio proceso constituyente. No nos olvidemos que por aprobar una ley que mandaba la
Constitución —la Ley de Servicio Público— las fuerzas más retardatarias del país se movi-
lizaron de modo violento contra el gobierno y pusieron en vilo a la democracia. Eso fue lo
que pasó el 30 de septiembre de 2010.
Sin un cambio constitucional en el marco de un proceso constituyente, habría sido
mucho más difícil avanzar, pero el camino de la transformación es todavía largo y de-
penderá de si tenemos la posibilidad de seguir disputando el cambio de poder en el país.
¿Qué políticas ha implementado su gobierno para reducir la desigualdad?

América Latina ostenta el nefasto título de ser la región más desigual del mundo, y los
países andinos son la parte más desigual de esa región. Por eso fue una locura aplicar el
modelo neoliberal, que supuestamente se basaba en la competencia y en la liberación del
mercado, en países como el Ecuador durante las últimas décadas. ¿De qué competencia se
hablaba? Eso fue una masacre. Estamos reduciendo enormemente la desigualdad, y por
ende la pobreza, haciendo cuatro cosas. En primer lugar, que los más ricos paguen más
impuestos. Tenemos un sistema impositivo mucho más progresivo y hemos logrado que
la gente, ahora sí, pague impuestos, más que duplicando la recaudación tributaria. Estos
recursos, junto a los ingresos petroleros y lo que ahorramos cuando aliviamos el peso de
la deuda, los destinamos a educación, salud, etc. En segundo lugar, hemos garantizado
la igualdad de oportunidades. La gente ya no tiene que pagar para curarse o por la edu-
cación, gastos importantes para los pobres. Antes se cobraban USD 25 de matrícula por
chico, ahora la educación es absolutamente gratuita, al igual que los libros y uniformes.
En tercer lugar, optamos por gobernar los mercados y mejorar el sistema laboral. El
mercado es una realidad económica que no podemos obviar, pero creer que todo lo de-
be asignar el mercado es otra cosa. La acción colectiva tiene que gobernar esos mercados.
Estamos acabando con formas de explotación laboral como la tercerización, que suponía
que a través de la externalización, se generalizaran prácticas como el no pago del salario
mínimo, la no afiliación al seguro social y la imposición de jornadas de trabajo extenuan-
tes. Estamos mejorando los salarios reales y con ello el ingreso familiar, que ahora casi
iguala el valor de la canasta básica de consumo. El ingreso familiar medio estaba en tor-
no al 60-65% de esta última antes de nuestro gobierno; en la actualidad alcanza el 93%, el
porcentaje más alto de la historia del país. Incluso pulverizamos la teoría económica or-
todoxa, que afirma que para generar más empleo han de bajar por fuerza los salarios rea-
les: aquí ha mejorado el salario real sustancialmente y tenemos una de las tasas de des-
Entrevistas
empleo más bajas de la región: 5%, un poco menos. En cuanto a calidad del empleo, nos
esforzamos para asegurar el cumplimiento por parte de las empresas de todas sus obli-
gaciones laborales. Mientras aumentamos los salarios reales, bajamos la remuneración
al capital. Aquí, el gobierno que subía en unos pocos dólares el salario básico era tacha-
do de demagogo, de populista, mientras que nadie se sorprendía ante unas tasas de inte-
rés del 24-45%. Hemos reducido drásticamente estas tasas; ahora están en el 8-9% para el
sector corporativo.
Finalmente, distribuimos adecuadamente el acervo social. Regalábamos el petróleo:
antes del gobierno de Palacio, las compañías transnacionales se llevaban 85 de cada 100
barriles que extraían y nos dejaban 15; ahora, tras la renegociación de los contratos petro-
leros, la relación se ha invertido. Otro ejemplo: la crisis bancaria de 1999-2000 hizo que el
Estado se convirtiera en propietario de muchas empresas, ya que no se habían ejecutado
las garantías existentes que nosotros ejecutamos. Solo con un grupo, el de los Isaías, recu-
peramos aproximadamente 200 empresas. Cualquier otro gobierno las habría privatizado
de nuevo para que acabaran en las mismas manos de siempre. Nosotros hemos facilitado
mediante la financiación de la banca pública que los propios trabajadores puedan com-
prar, totalmente o en parte, esas empresas.
Usted ha mencionado un incremento en la recaudación fiscal, ¿cómo lo lograron?

Una mezcla de credibilidad, controles e incentivos. Yo vengo de Guayaquil, donde tene-
mos un dicho: «El mono sabe a qué palo trepa». Los empresarios, los banqueros, sabían
que si no pagaban impuestos, como tenían a sus amigos en el gobierno, no pasaba nada.
Cuando vieron que había un gobierno al que no podían dominar empezaron a pagar im-
puestos. Por otro lado, se han perfeccionado sustancialmente los controles y el Servicio
de Rentas Internas ha mejorado muchísimo sus recursos humanos. En tercer lugar, los in-
centivos. Por ejemplo, al introducir deducciones en el impuesto sobre la renta por los gas-
tos de educación, salud y vivienda matamos dos pájaros de un tiro: antes pagaba lo mis-
mo un padre de familia con seis hijos que ganaba USD 20.000 anuales que un soltero que
ganaba lo mismo. Hoy, gracias a las deducciones mencionadas el sistema es mucho más
justo, pero además ahora todo el mundo pide factura para justificar su deducción, me-
diante lo cual hemos mejorado mucho la recaudación tributaria de los profesionales in-
dependientes, como médicos o dentistas, así como la derivada de contratos de arrenda-
miento de vivienda, etc. Otro ejemplo es el del sector del banano, que facturaba USD 600
millones anuales y pagaba al fisco un millón, lo cual era ridículo. Optamos por que pa-
garan por anticipado su deuda tributaria mediante la introducción de una nueva fórmu-
la para calcularla por módulos: quien deseara poner en duda este importe —lo cual sería
una vergüenza porque significaría que estaba perdiendo dinero vendiendo bananos—, op-
taba automáticamente por que se le hiciese una auditoría. Hay también muchas otras re-
formas que han permitido que se recauden más impuestos.
Volviendo a los problemas de desarrollo, ¿qué propone para equilibrar la explotación de

los recursos naturales del Ecuador preservando su increíble diversidad ecológica?
Es una locura decir no a los recursos naturales, que es lo que propone una parte de la iz-
quierda: no al petróleo, no a la minería, no al gas, no a la energía hidroeléctrica, no a la
construcción de carreteras. Es una izquierda infantil, funcional para la derecha. No sé
dónde dijeron «no» los representantes del socialismo clásico como Marx, Engels, Lenin,
Estado & comunes

Mao Tse-Tung, Ho Chi Min, Fidel Castro mismo, a la minería o a los recursos naturales.
Eso es una novelería, pero ahora es como si fuera parte fundamental del discurso de iz-
quierda. Y es mucho más peligroso cuando lo propone gente que, supuestamente, habla
tu mismo lenguaje. Con tantas restricciones no habrá proyecto político de esa izquierda
que funcione
No podemos perder de vista que el principal objetivo de un país como Ecuador es eli-
minar la pobreza. Para eso necesitamos nuestros recursos naturales. Pero aquí hay gen-
te que está dispuesta a generar más pobreza manteniendo los recursos naturales bajo tie-
rra, o que consideran que la pobreza es parte del folclor: que sigan muriendo los niños en
nuestras regiones centrales de gastroenteritis, que la esperanza de vida siga siendo de 35
años. Eso es criminal. Y no solo eso; si se fija usted en los procesos exitosos de desarrollo
capitalista, países como Corea del Sur, Taiwán o Singapur impusieron grandes dosis de
explotación laboral durante mucho tiempo hasta lograr crear el talento humano, la cien-
cia y la tecnología necesarios para impulsar el desarrollo. Gracias a sus recursos natura-
les, América Latina no tiene que aguantar esa explotación laboral. Por ejemplo, acabamos
de escalar 16 puestos en el ranking de competitividad del Foro Económico Mundial. Yo no
creo mucho en esos rankings porque se basan en una mezcla de ideología y cuestiones téc-
nicas (liberación de mercado, flexibilidad del mercado laboral, etc.), pero nosotros adelan-
tamos 16 puestos, básicamente, porque aquí han mejorado las comunicaciones y la in-
fraestructura. Eso lo hemos podido hacer, en parte, gracias a los recursos naturales. Los
países que no han contado con ellos han recurrido habitualmente a la explotación de su
fuerza de trabajo. Eso es inaceptable. No lo vamos a permitir y tampoco tenemos por qué
hacerlo. Debemos explotar nuestros recursos naturales, pero tenemos que hacerlo bien.
Pero hay muchos desastres en relación al petróleo y la minería…

Por supuesto. Pero una cosa es que haya habido malos cantantes y otra que la canción sea
mala. Este es uno de esos argumentos falaces de esa izquierda: como hemos hecho mal las
cosas tenemos que seguir haciéndolas mal. Cualquier cosa mal utilizada es una maldición:
el turismo sexual que se practica en ciertos países de Asia o el turismo por los juegos de azar
de Las Vegas; la agricultura si se utilizan productos químicos o plantas importadas que per-
judiquen a las plantas nativas; pero puede haber un buen turismo y una buena agricultura.
Por supuesto que aquí el petróleo causó mucho daño y la minería ha destrozado países, pe-
ro no hay por qué hacer mal las cosas. El primer proyecto iniciado y completado por nuestro
gobierno, en Pañacocha, en la Amazonía, incluye varias alternativas para el desarrollo lim-
pio. Con una buena explotación de los recursos naturales hasta beneficiamos a la naturale-
za, al menos de dos formas. En primer lugar, así como la riqueza atenta contra el medio am-
biente por el consumo de energía, la pobreza también lo deteriora de otros modos. Yo no le
puedo decir a una familia pobre que vive junto a un bosque que no lo tale. Si combatimos la
pobreza, conservamos el medio ambiente. Y en segundo lugar, hay una serie de engaños: por
ejemplo, que el petróleo destruye la selva. ¿Qué es lo que más perjudica a la selva? La expan-
sión de la frontera agrícola y pecuaria. Para evitar eso tenemos que dar alternativas de tra-
bajo e ingresos. Que la minería envenena el agua, ¡mentira! La principal fuente de contami-
nación del agua son las aguas residuales. Por ejemplo, la ciudad de Quito, la capital del país,
todavía arroja sus aguas residuales al río Machángara, ya totalmente contaminado. Para in-
vertir ese proceso necesitamos centenas de millones de dólares. Podemos obtener esos recur-
sos de la minería. Es decir, la explotación adecuada de los recursos naturales puede ayudar a
conservar la naturaleza sin destruirla.
Entrevistas
En diciembre de 2007, su gobierno lanzó la iniciativa Yasuní-ITT, para evitar que se ex-
plotaran los yacimientos de petróleo que hay bajo el Parque Nacional de Yasuní situado
en la Amazonía a cambio de una compensación. ¿Podría explicarnos qué ideas de fondo
se encuentran tras esta disposición?
Nosotros tenemos las mayores reservas de petróleo probadas del país en el Yasuní-ITT,
cerca de 900 millones de barriles. Eso tiene un valor actual de USD 14.000 millones
aproximadamente, que el pueblo necesita para salir de la pobreza. Estamos dispuestos a
renunciar a ellos para seguir protegiendo ese bien de libre acceso que es el medio ambien-
te. Pero tienen que compensarnos. No exigimos los USD 14.000 millones, pero sí al me-
nos una parte. ¿Cómo estamos calculando esa parte? Si se extrajera ese petróleo, emitiría
más de 400 millones de toneladas de CO2 a la atmósfera. Que nos paguen el valor de esas
toneladas en el mercado de emisiones de carbono. Esto es perfectamente compatible con
lo que se llama el concepto de emisiones netas evitadas. Kyoto tiene una lista de compras
de lo que hay que compensar —para la deforestación existe el mecanismo UN-REDD, por
ejemplo—, y cada vez hay más mecanismos, aunque no se llega al concepto integrador de
emisiones netas evitadas, que es lo que se tiene que compensar.
La acción internacional coordinada contra el cambio climático parece hoy menos prob-
able que hace diez o veinte años. ¿Cree que hay alguna forma de revitalizar este mov-
imiento?
Al final es un problema político. En cuanto hay crisis, ¿en función de quién se actúa, de los
seres humanos o del capital? Mire España: hay plata para salvar a los bancos y no la hay
para las casas de las familias. A escala global, es el Tercer Mundo el que genera los bienes
ambientales que consumen los países del Primer Mundo. Imagínese por un instante que
fuera al revés, que fuéramos nosotros los que contamináramos el mundo y que la selva
amazónica estuviera en Estados Unidos y Europa. Nos hubieran invadido para exigirnos
compensación en nombre de la justica, de los principios civilizatorios, del derecho inter-
nacional. Pero ellos son los fuertes, los que tienen ejércitos, misiles, etc. ¿Por qué tendrían
que compensarnos? Mientras no cambien las relaciones de poder habrá mucha retórica y
pocas acciones. Hay algunos muy entusiastas que dicen que con estos procesos que se es-
tán produciendo en América Latina y en otros lugares, desde el Sur se cambiarán esas re-
laciones de poder. Yo creo que se equivocan: todavía nos falta mucho para incidir en esas
relaciones a escala mundial. Eso lo van a cambiar los ciudadanos del Norte. Por eso los
movimientos de los indignados y de Occupy Wall Street han suscitado tantas esperanzas,
porque suponen un despertar de los ciudadanos del Primer Mundo. Una vez que ellos se
rebelen contra esas estructuras vigentes, se bajará de la retórica a los hechos para que en
verdad haya compromisos que apuesten por evitar el cambio climático y conservar el úni-
co planeta que tenemos.
¿Qué ideas inspiran sus políticas universitarias y qué pretenden conseguir con ellas?
Para poder responder con sentido esta pregunta es indispensable contextualizarla. Ecua-
dor ha vivido una triple crisis producto de la ausencia de la gestión de un conocimiento
emancipador por parte de sus élites económicas e intelectuales: crisis de su modo de acu-
mulación y re-distribución, crisis de la calidad de su democracia y crisis de sostenibilidad
ambiental. Podríamos señalar que lo que se ha vivido es resultado de un fracaso cogniti-
vo. Es decir, el problema radica en el sistema que genera y gestiona el conocimiento y en su
Estado & comunes

falta de conexión con las necesidades del país. Por ello, uno de los ejes programáticos no-
dales del gobierno es la transformación de la educación superior, la ciencia y la tecnología.
Tenemos clara conciencia de que el patrón de especialización de la economía ecuato-
riana tiene límites estructurales. Así, por más bonanza que experimenten los precios de
las materias primas, nuestro modelo primario exportador no nos garantiza ni indepen-
dencia alguna ni soberanía económica en el mediano y largo plazo. Los países emergen-
tes que han tenido éxito en la superación de la pobreza y la desigualdad tarde o tempra-
no apostaron por una inversión que pretendía desarrollar bienes y servicios con alto valor
agregado en conocimiento.
Nosotros, los países del Sur, vivimos una nueva dependencia frente al conocimiento
del Norte. La izquierda debe tener claro que la soberanía de un país también depende de
una generación de conocimiento que esté ligada a la resolución de los problemas que le
aquejan y al cumplimiento de sus utopías. Y esta es la razón por la que hemos establecido
una agenda ambiciosa pero profundamente pertinente respecto a lo que se requiere de la
educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación en el país.
Nuestras políticas de educación superior tienen dos dimensiones. Una es social. Aquí
se decía que la educación era gratuita pero no lo era: las universidades públicas cobraban
y cerca de USD 1.000 millones de inversión en educación pública, una gran inversión pa-
ra un país como Ecuador, iba a los más ricos. En la Constitución de 2008 se declaró la ab-
soluta gratuidad de la educación superior. Los resultados han sido extraordinarios: por
ejemplo, la tasa de matriculación de indígenas y de afroecuatorianos ha subido expo-
nencialmente y, en el último examen nacional, de 104.000 estudiantes aproximadamente
15.000 eran jóvenes que pertenecían a familias que reciben el Bono de Desarrollo Huma-
no, una transferencia monetaria que da el gobierno a las familias de ingresos muy bajos.6
Ese Bono no lo creamos nosotros, lo tecnificamos; tengo muy claro que las transferencias
monetarias, aunque ayudan a enfrentar la pobreza, no la resuelven. Es la creación de opor-
tunidades la que contribuye a su superación y el hecho de que ahora esos sectores de la po-
blación puedan acceder a la universidad, el hecho de haber democratizado la educación,
es un gran cambio en cuanto a las posibilidades de estos grupos. La segunda dimensión
es la calidad. Otro de los errores de la izquierda es confundir la democracia con la medio-
cridad: quieren que todos puedan entrar a la universidad y que el Estado pague por lo que
escoja cada uno. Por ejemplo, aquí teníamos 49 Facultades de Derecho que nunca habían
tenido relación alguna entre sí y licenciaban a cerca de 60.000 abogados para un país pe-
queño como Ecuador. Y se esperaba que siguiéramos subsidiando más facultades de De-
recho, más estudiantes. Gracias a la credibilidad y al apoyo popular que tenemos, dijimos
«no», y solo financiamos en función de lo que necesita el país. Esos chicos no están ahí
sentados para gastar los impuestos de la sociedad, sino para transformarla.
En octubre de 2010 aprobamos una nueva Ley Orgánica de Educación Superior y se
implementaron exámenes de admisión a la universidad. No están diseñados para evaluar
conocimientos, sino aptitudes, y los estudiantes pobres y ricos están en igualdad de con-
diciones para pasar el examen. La nueva Ley también introdujo la evaluación de las uni-
versidades. En la primera evaluación, 26 universidades fueron catalogadas en la categoría
E, lo que significaba que no eran universidades: aquí un garaje con un pizarrón se llama-
ba universidad… era un engaño social. A esas 26 se les dio un año y medio para preparar-
se y, cuando las volvimos a evaluar, 14 no pasaron la evaluación. Entonces las cerramos,
un hecho inédito en la historia de América Latina y yo creo que en la historia mundial,
6 Introducido en 2003 por el gobierno de Gutiérrez.
Entrevistas
más aún cuando lo hemos efectuado con todas las garantías que concede nuestro siste-
ma democrático.
El fortalecimiento del sistema de educación superior tiene que venir de la mano de
la generación de las condiciones que permitan la edificación del sistema nacional de in-
novación social y cubrir aquellos vacíos que en la actualidad tiene el sistema universita-
rio ecuatoriano. Por esta razón, el gobierno planteó en la Ley Orgánica de Educación Su-
perior de 2010 la creación de cuatro nuevas universidades de talla mundial que permitan
consolidar la sociedad del conocimiento en nuestro país.
La Universidad de Yachay (cuyo significado es «!aprende!, ¡conoce!» en lengua kichwa)
es la primera ciudad universitaria del conocimiento planificada, tanto en la región como
en el país, y su objetivo es producir economías de escala para potenciar la inteligencia co-
lectiva del sistema de innovación del país en articulación con las redes mundiales de cono-
cimiento.7 En este espacio, además de la universidad, se localizarán los institutos públicos
de investigación, los centros de transferencia tecnológica, y las unidades de investigación
y desarrollo de las empresas privadas. Yachay pretende convertirse en un hub del conoci-
miento, que construirá redes con el sistema universitario nacional e internacional, pero
articulando su modelo de innovación con el aparato productivo y con las necesidades del
país y la región. La escisión del sistema de educación superior y del sistema de innovación
conduciría a un fracaso rotundo de la apuesta programática de la construcción de la so-
ciedad del conocimiento y de la creatividad. La ciudad del conocimiento Yachay será el es-
pacio nacional en el cual se coordine la interacción de ambos sistemas.
Ecuador, al ser un país megadiverso, cuenta con una ventaja comparativa primordial
que es la información contenida en esa biodiversidad. La Universidad de Ikiam (que signi-
fica «naturaleza» en lengua shuar) es la universidad regional amazónica, cuyo objetivo es
consolidar un centro universitario de prestigio mundial en uno de los laboratorios vivien-
tes más importantes con que cuenta en este momento la humanidad. Nos referimos a la
biodiversidad contenida en la Amazonía.
La Universidad Nacional de Educación (UNAE) constituye una de las principales ne-
cesidades del sistema educativo nacional. Uno de los mayores errores de las reformas edu-
cativas en la historia del Ecuador ha sido la miopía frente a la integralidad del sistema.
Usualmente se señala que el problema educativo del país está en las escuelas y en los cole-
gios. No obstante, en el sistema de educación formal el centro de la transformación recae
sobre el docente, quien se forma a su vez en el sistema nacional de educación superior. Los
institutos técnicos y tecnológicos pedagógicos así como la mayoría de facultades del siste-
ma universitario o no cubren la demanda o tienen graves problemas de calidad.
Finalmente, la Universidad de las Artes (UniArtes) pretende consolidar un sistema
nacional de cultura y arte que, dando cabida a las expresiones culturales y artísticas que
existen en la sociedad, permita incrementar la creatividad media de la población y demo-
cratizar el intercambio cultural y artístico en todos los rincones del país para construir el
Estado intercultural y plurinacional en ciernes. A escala mundial, la trágica construcción
de un sistema «fordista» de producción en serie conllevó la separación entre ciencia y ar-
te. La democracia y el sistema social, educativo y productivo del Ecuador tienen como ob-
jetivo la construcción de una sociedad del aprendizaje, del conocimiento y de la innova-
ción social, cuya materialización deberá rearticular socialmente aquella interrelación, que
jamás debió quebrarse, entre ciencia y arte.
7 La extensión total de la ciudad del conocimiento Yachay es de 4.300 hectáreas.
Estado & comunes

Sostenemos que en el Ecuador la calidad de la democracia, la transformación del apa-

rato productivo y la sostenibilidad ambiental dependen de la construcción del sistema na-
cional de innovación y de la transformación del sistema nacional de educación superior.
Me atrevería a decir que la emancipación de los pueblos radica en la emancipación social
del pensamiento y del conocimiento. Esa es nuestra estrategia programática.
Los movimientos indígenas ecuatorianos han hecho importantes contribuciones a la Revo-

lución Ciudadana, pero algunos, como Conaie, se muestran muy críticos con su gobierno.
¿Cuáles son las principales diferencias entre ustedes y en qué ha pensado para solucionar
estas desavenencias?
Hay que entender la relación de nuestro gobierno con el movimiento indígena a partir
de tres momentos. El primero se ubica en la campaña electoral de 2006, cuando nuestra
Alianza PAÍS hizo diversos acercamientos a la dirigencia indígena de Pachakutik para pre-
sentarnos juntos a las elecciones.8 Hicimos esto a pesar de que sabíamos que el movimien-
to indígena estaba desprestigiado tras su participación en el gobierno de Lucio Gutiérrez,
un coronel que llegó al poder en alianza con la izquierda y traicionó todos los principios
en los que se basaba esa alianza: se proclamó el mejor amigo de Bush, siguió apoyando el
Plan Colombia, quiso firmar el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, nombró
a un banquero como ministro de Economía y siguió con el manejo neoliberal de la eco-
nomía nacional. Pachakutik participó con cuatro ministros en el gabinete de Gutiérrez
y, a pesar de que se retiró de la alianza siete meses después, varios dirigentes permanecie-
ron en diversos cargos hasta el último día de ese gobierno. Después de esa experiencia, Pa-
chakutik empezó a percibirse como un partido más del establishment.
A pesar de ello, como respetamos la trayectoria política del movimiento indígena, de-
cidimos proponerles ir juntos, Alianza PAÍS y Pachakutik, en la papeleta presidencial, que
encabezaría el candidato que tuviera más posibilidades de llevarnos al triunfo electoral
(lo que definiríamos con ayuda de una encuesta nacional), mientras el otro ocuparía la vi-
cepresidencia. No aceptaron, y algunos sectores se mostraron muy hostiles con nosotros
tras ese acercamiento. Algunos dicen que la dirigencia indígena, tras su paso por el gobier-
no gutierrista, no estaba dispuesta a aceptar un candidato externo al movimiento; puede
que sea así, pero yo creo que la dirigencia se estaba alejando de las bases y sabía que acep-
tar una colaboración con nosotros suponía abrir la agenda política. No aceptaron nues-
tra propuesta y ahí decidimos que el binomio sería con Lenín Moreno.9 Fue una decisión
que, vista cinco años después, parece muy atinada, porque el vicepresidente ha sido el se-
gundo mandatario de todos los ecuatorianos y no solo de un sector de la población. Su
labor a favor de los discapacitados ha sido excelente y ahora es una figura muy querida en
todo el país. En 2006, nosotros pasamos a la segunda vuelta con el multimillonario bana-
nero Álvaro Noboa con casi el 23% de los votos, y Pachakutik obtuvo en esas mismas elec-
ciones solo un 2% de los votos. El pueblo ya no los veía como una fuerza capaz de dispu-
tar el cambio.
8 La Conaie (Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador), fue fundada en 1986 por más de una
docena de organizaciones indígenas que incluían a representantes de la Sierra, la Amazonía y la Costa ecua-
torianas. El Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik (MUPP) fue el vehículo electoral lanzado por
los indígenas y otros activistas en 1995; la palabra quechua pachakutik, que significa «cambio», «renacimien-
to», «transformación», fue el nombre de un gobernante inca del siglo xv y se empleó asimismo para desig-
nar la oleada de protestas indígenas que barrieron el país en junio de 1990.
9 Lenín Voltaire Moreno Garcés (1953), antiguo funcionario, quedó parapléjico en 1998 tras recibir el dispa-
ro de unos atracadores.
Entrevistas
¿Y el segundo momento?
El segundo momento fue en 2007-2008, en la Asamblea Nacional Constituyente. Alian-
za PAÍS obtuvo 80 de los 130 curules de la Asamblea, una amplia mayoría por sí sola. Sin
embargo, debatimos todos y cada uno de los puntos de la agenda indígena, pese a que Pa-
chakutik tenía muy pocos asambleístas. Como parte de ese debate, declaramos el carác-
ter plurinacional e intercultural del Estado ecuatoriano. Diez años atrás, en la Asamblea
Constituyente de 1998, cuando Pachakutik obtuvo el 10% de la representación, no pu-
dieron lograr esa declaratoria, cuando eran más fuertes. Nosotros, por el contrario, sabía-
mos de la legitimidad histórica de esa declaratoria y sostuvimos desde el primer día de la
Asamblea la tesis de la plurinacionalidad. Eso no significaba, sin embargo, apostar por la
fragmentación del Estado o por el fin de la unidad nacional. La idea siempre ha sido re-
conocer la diversidad y la diferencia para ser más integrados y cohesionados como na-
ción, no para dar lugar a cualquier autonomía territorial que debilite el Estado nacional.
De igual modo se reconocieron los derechos de la naturaleza, la posibilidad de formar cir-
cunscripciones territoriales indígenas, el derecho al agua como bien público y la propia
idea de la democracia comunitaria.
Claro, los debates en la Constituyente fueron duros en diversos puntos. No acepta-
mos el consentimiento previo, un mecanismo por el que las comunidades debían auto-
rizar al Estado en caso de que este quisiera usar los recursos estratégicos del país, y eso
generó mucho descontento en sectores cercanos al movimiento indígena. Los recursos
naturales son de propiedad pública, son bienes comunes, y no podíamos permitir que co-
munidades pequeñas, por más legitimidad histórica que tuvieran en los territorios, fue-
sen las que tuvieran la última palabra en materia de su uso. Finalmente, la Constitución
incorporó la figura de la «consulta previa» que consta en el Convenio 169 de la OIT.10 En
todo caso, en el referendo para aprobar la Constitución, celebrado el 28 de septiembre
de 2008, Pachakutik apoyó la tesis del «sí» y ganamos todos con el 63% del voto popular.
A pesar de las diferencias con el movimiento indígena, fue posible compartir muchas te-
sis —la lucha contra el neoliberalismo, por ejemplo— y avanzar en el diálogo político. Eso
fue lo que se acabó más tarde por la intransigencia de algunos de sus dirigentes y su vi-
sión parcelada del país. Nosotros gobernamos para todos los ecuatorianos y ecuatoria-
nas y no podemos ceder a las presiones de minorías por justificadas que puedan parecer
sus demandas.
El tercer momento se inicia en 2009 con las elecciones generales que se efectuaron en
el marco de la nueva Constitución. Aquí vemos dos elementos. Por un lado, se consolida-
ron ciertas alianzas en determinados territorios con el movimiento indígena, por ejem-
plo en Imbabura y Chimborazo, dos territorios de elevada población indígena, Alianza
PAÍS presentó candidatos provenientes de las organizaciones indígenas y triunfó holga-
damente. En otros territorios las alianzas no se concretaron, pero establecimos diversas
relaciones con dirigentes medios y con las bases indígenas; esa ha sido nuestra estrategia
en vistas de la imposibilidad de dialogar con ciertos dirigentes indígenas. Por otro lado,
10 Referencia al Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, adoptado en 1989, artículo 15, cláu-
sula 2, en la que se afirma que: «En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los re-
cursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán es-
tablecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si
los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier
programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados de-
berán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una in-
demnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades».
Estado & comunes

desde 2009 se consolida una visión corporativa y poco flexible de la dirigencia del Conaie.
Ellos estaban acostumbrados a dictar «mandatos» que se supone que los gobiernos de-
bían aceptar por el mero hecho de provenir de ellos. No asumen el debate democrático y
no aceptan que cuando el pueblo elige a un partido para que gobierne lo hace en función
del programa político que presentó. Ellos creen que sus mandatos son legítimos simple-
mente porque han sido víctimas. Eso no puede ser.
En los debates sobre la Ley de Aguas, la Ley de Minería y otras leyes, se hace ya impo-
sible debatir con Pachakutik. Su visión es fundamentalista y está muy influenciada por
ONG extranjeras, con un discurso ecológico que no logra entender las grandes necesida-
des del pueblo ecuatoriano. El vicepresidente boliviano acaba de escribir un libro sobre
cómo las ONG son corresponsables de la pérdida de soberanía estatal en amplios terri-
torios de la Amazonía.11 En Ecuador esa realidad no nos es ajena. En el caso de la Ley de
Aguas estábamos de acuerdo en un 80% del cuerpo legal, pero ellos se cerraron en la idea
de que el órgano estatal encargado de dirigir el sector hídrico del país debía estar com-
puesto solo por comunidades, comuneros y juntas de agua. ¿Y la legitimidad democráti-
ca? ¿Cómo podemos tener un órgano público de regulación de un sector tan importante
como el agua sin la presencia política del gobierno del Estado nacional? Aquí hay diferen-
cias conceptuales: nosotros no somos corporativistas; la dirigencia indígena a menudo
solo quiere instituciones controladas por ellos, pero nosotros vamos más allá de esa visión
fragmentada del Estado. El resultado fue que, al hacerle Pachakutik el juego a la oposi-
ción de derecha de la Asamblea, el Parlamento no aprobó la Ley de Aguas y hoy seguimos
con la misma ley aprobada por los neoliberales en la década de 1990, es decir, una ley que
no permite al Estado regular el sector hídrico. Esto es solo un ejemplo. Hay otros en los
que Pachakutik ha votado siempre con la derecha: no apoyaron la creación del ALBA, no
apoyaron la vigencia del Sucre ni la arquitectura financiera regional12, acaban de abstener-
se sobre el rechazo del escandaloso laudo arbitral emitido recientemente por el Ciadi, que
obliga al país a pagar más de USD 2.200 millones a la petrolera Oxy.13 Por último, el 30
de septiembre de 2010, cuando hubo un intento de desestabilización democrática, la diri-
gencia indígena llamó a sus bases a movilizarse contra el presidente y contra su mandato
democrático y constitucional. No es fácil dialogar en estas condiciones.
Créame que a mí me pesa tal situación. Yo viví en mi juventud durante un tiempo lar-
go en uno de los territorios indígenas más deprimidos del país. Ahí aprendí algo de ki-
chwa, aprendí el rigor de la vida campesina indígena, hice alfabetización y trabajo políti-
co de capacitación a gente que ahora es dirigente de la Conaie. Entiendo esa problemática
y creo que podemos hacer mucho más por esos sectores, pero es difícil dialogar en tales
condiciones de estrechez política de miras. Siempre he tratado al movimiento indígena de
igual a igual, nada de infantilizar a los actores indígenas ni victimizarlos, como han hecho
siempre las ONG y cierta izquierda paternalista, y eso significa que a veces puedo ser duro
con ellos, como lo soy con cualquier otro actor. No compartimos la visión del problema
indígena como un problema solo de los indígenas que deba tratarse desde las institucio-
11 Álvaro García Linera, Geopolítica de la Amazonía. Poder hacendal-patrimonial y acumulación capitalista, La Paz,
2012.
12 El Sucre (Sistema Unitario de Compensación Regional) es una divisa virtual y unidad de cuenta común
adoptada por los países miembros del ALBA en noviembre de 2008.
13 En octubre de 2012, el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Internatio-
nal Centre for Settlement of Investment Disputes), un organismo del Banco Mundial, ordenó a Ecuador
que pagara USD 1.770 millones a la compañía petrolera Oxy, más los intereses acumulados, por una dispu-
ta contractual de 2006; ver «Ecuador vs. US Oil: Quito loses a round», FT.com, 6 de octubre de 2012.
Entrevistas
nes indígenas. Ese es el enfoque del multiculturalismo neoliberal que proliferó durante la
década de 1990 en América Latina. El problema indígena es de todo el Estado ecuatoria-
no, y todas las instituciones públicas deben contribuir a resolverlo independientemente
de que sean o no dirigidas por indígenas. Desde esa perspectiva hemos dado grandes pa-
sos a favor de la inclusión de los indígenas en la educación, la universidad, la salud, entre
otros logros. Donde se han producido las mayores reducciones de la pobreza ha sido en-
tre la población indígena. Pero nos queda mucho por hacer.
¿Cómo respondería a los críticos que, tanto de dentro como de fuera de Ecuador, afirman
que su gobierno ha recortado la libertad de prensa?
¡Hay tanta falta de libertad de expresión que se puede decir y publicar todos los días! Uno
de los poderes fácticos que siempre ha dominado nuestros países es el poder mediático.
Antes, quienes elegían presidentes, quienes dictaban la política, quienes juzgaban, eran
los medios de comunicación. Ahora hay gobiernos progresistas con gran credibilidad, le-
gitimidad y apoyo popular —en Ecuador, en Argentina, en Bolivia, en Venezuela— que ya
no se someten a ese poder mediático. Los medios, como saben que están perdiendo sus
privilegios, lanzan permanentemente campañas para destruir la reputación y el prestigio
de los presidentes y sus gobiernos, para denigrar a sus personas y para boicotear sus pro-
yectos políticos, tanto a escala nacional como internacional. Los seis periódicos naciona-
les son manejados por seis familias de la oligarquía, que siempre han sido de derechas y
han apoyado a las dictaduras. Son negocios tremendamente corruptos, manipuladores,
que se han acostumbrado a manejar y someter al gobierno. Como ustedes no conocen la
prensa latinoamericana, hay quien se sorprende. Por ejemplo, pensemos en lo que pasó
con Murdoch en Inglaterra antes del Informe Leveson: si nosotros hubiéramos hecho la
décima parte de lo que hizo el gobierno británico, se hubiera clamado que atentábamos
contra la libertad de expresión. Europa y Estados Unidos no entienden que hasta cobrar
impuestos a esas empresas aquí lo interpretan como un atentado contra la libertad de ex-
presión. Con la clase de prensa que tiene América Latina, los periodistas que denuncian la
corrupción del poder político no son héroes perseguidos por las autoridades políticas, si-
no que frecuentemente ocurre lo contrario.
En dos casos concretos, un artículo publicado en El Universo por Emilio Palacio tras el
fallido intento de golpe de Estado contra usted en septiembre de 2010, y El Gran Her-
mano, un libro publicado ese mismo año en el que aportaban pruebas de corrupción
contra su hermano, usted llevó el caso a los tribunales. Fallaron a su favor pero, retrospec-
tivamente, ¿cree usted que fue sensato demandarles?
En un Estado de derecho como el ecuatoriano no se persigue a los periodistas, se persi-
guen los delitos. Ese periódico cometió delitos de difamación e injurias diciendo que or-
dené disparar sin previo aviso contra un hospital lleno de civiles. ¿Qué pasaría en Inglate-
rra si un periódico publicara que la Reina es culpable de delitos de lesa humanidad? Allá
es inadmisible, acá es libertad de expresión. La ley prohíbe la difamación, y aquí hay cer-
ca de 12.000 juicios por injurias. Pero en cuanto se demandó por injurias a un periódico y
a un periodista, se consideró un atentado contra la libertad de expresión. Por si acaso al-
guien se hace eco de la noticia, la revista Vanguardia ha demandado a nuestro ministro de
Relaciones Laborales por haberles acusado de incumplir la legislación en materia de rela-
Estado & comunes

ciones laborales. Los medios hacen todos los días lo que tanto critican. Sé que hay una dis-
cusión sobre si debe penalizarse la injuria o no. Personalmente estoy de acuerdo con pena-
lizar las injurias; no entiendo por qué, si uno va a prisión por no pagar royalties, otro que
roba la dignidad y la honra a una persona no deba ir preso. Eso es doble moral. Creo que
una forma de enfrentarse a este poder mediático —a sus excesos, su corrupción, su mala
fe— es aplicando la ley. Y la ley debe ser igual para todos.
Puede que eso sea cierto cuando está en juego una cuestión política importante pero, ¿no
sería sensato hacer excepciones en ciertos casos?
En el caso de El Universo se agotaron todos los medios. La Constitución obliga, cuando
hay una notica inexacta, a rectificar inmediatamente. Nunca quisieron rectificar. Durante
el juicio, en primera instancia, segunda instancia y casación, siempre se les dijo: corrijan
el error y se acaba todo, aquí nadie quiere meter preso a nadie ni hacerse millonario con
la plata de nadie. Pero así era la soberbia de esa gente, que contaba con la complicidad de
los medios internacionales y otros medios nacionales. Por ejemplo, la Universidad de Co-
lumbia acaba de condecorar a El Universo, diciendo que fue enjuiciado por llamarme dic-
tador. ¡Mentira! Me llamó criminal de lesa humanidad y afirmó que ordené disparar con-
tra un hospital lleno de civiles.14
Usted ha mencionado a la revista Vanguardia, recientemente inspeccionada por los in-

spectores de trabajo por incumplir la legislación laboral. Teniendo en cuenta que es un
órgano de opinión, ¿no hubo mejor forma de abordar esas infracciones?
Es que no son cosas independientes. Los medios incumplen sus obligaciones laborales
porque se creen intocables. La verdad es que yo nunca me enteré de la acción contra la re-
vista Vanguardia, ni siquiera el ministro lo sabía. Lo hizo un funcionario de segundo nivel.
Porque ya habíamos hecho más de 3.000 inspecciones laborales y más de 300 coactivas;
entonces el funcionario dijo: ¿por qué tengo que hacer una excepción con Vanguardia? In-
cautamos los bienes. Con los otros 300 no pasa nada, pero cuando se incautaron los bie-
nes de una revista que había incumplido sus obligaciones laborales, ¡atentado contra la
libertad de expresión! Ya debemos superar ese chantaje. Es una empresa más que incum-
plió sus obligaciones laborales y la ley debe ser igual para todos. Creer que porque se abre
una empresa dedicada a la comunicación ya se está por encima de la ley es un atentado
contra el Estado de derecho.
Tras la decisión de su gobierno de conceder asilo a Julian Assange, el gobierno británico

amenazó con entrar en la embajada del Ecuador y llevárselo por la fuerza; el ministro de
Asuntos Exteriores, William Hague, evidentemente se creía Lord Palmerston15…
Fue un error garrafal que legitimó aún más la postura del Ecuador.
14 El Universo fue uno de los cinco periódicos galardonados con el Maria Moors Cabot Prize de 2012 por repor-
tajes sobre América Latina; otro de los ganadores fue Teodoro Petkoff, cuyo periódico, Tal cual, suele com-
parar al presidente venezolano con Hitler.
15 Henry John Temple, Vizconde de Palmerston (1784-1865), fue un político británico que ocupó el cargo de
primer ministro del Reino Unido. Es conocido por su frase: «Inglaterra no tiene amigos permanentes ni ene-
migos permanentes. Inglaterra tiene intereses permanentes» [N. del t.].
Entrevistas
¿Ofreció el gobierno ecuatoriano a los fiscales suecos la posibilidad de interrogar a As-

sange? De ser así, ¿qué respondieron los suecos?
Es un punto esencial que deben conocer el pueblo británico y el pueblo sueco. Además
de desprestigiar a nuestro gobierno, al presidente, por no habernos sometido a los pode-
res imperiales, diciendo que aquí hay un dictador y todo eso, se quiso imponer la versión
de que nosotros queríamos obstaculizar a la justicia sueca. ¡Mentira! Agotamos meses de
conversaciones para que, si Assange era extraditado a Suecia, se garantizara que no sería
extraditado a un tercer país. Propusimos que el fiscal sueco interrogara a Assange —se le
reclama para ser interrogado, todavía no está acusado de nada— en la embajada del Ecua-
dor en Londres. Es algo que permite la ley sueca y que ya se ha hecho en otros casos; hasta
por video se puede hacer. Tal vez con una buena dosis de prepotencia dijeron: «no, porque
no me da la gana». No querían salidas para que prosiguiera la investigación del supuesto
delito, y como no nos garantizaban que Assange no sería extraditado a un tercer país si iba
a Suecia, vimos claros indicios de persecución política y riesgo para su vida, y decidimos
otorgarle asilo ejerciendo nuestra soberanía. El pueblo británico y el pueblo sueco deben
tener muy claro que aquí nadie quiere obstaculizar a la justicia sueca; dimos todas las fa-
cilidades, fueron ellos los que no quisieron.
En cierto modo, quien posibilitó toda la operación «Cablegate» de Wikileaks fue Bradley
Manning. ¿Qué se puede hacer para llamar la atención de la opinión pública sobre su
situación?
Si aquí en Ecuador hubiéramos hecho la décima parte de lo que le están haciendo al solda-
do Manning, dirían que somos dictadores, autoritarios, incivilizados. Y allá no se dice na-
da. Tenemos serias presunciones de que no se está cumpliendo el principio del debido pro-
ceso, de que se está atentando contra los derechos de Manning, pero este no ha solicitado
asilo y no podemos interferir en un asunto que, en ese caso, es un asunto interno de Esta-
dos Unidos. Los organismos internacionales de defensa de los derechos humanos y las Na-
ciones Unidas han intentado hacer algo y se han enfrentado a grandes obstáculos. Yo no
justifico lo que hizo Manning, ni siquiera todo lo que ha hecho Assange, pero lo que bus-
camos es que se aplique el debido proceso, que no haya persecución política. Ecuador no
acepta la pena de muerte, cree que es un atentado contra los derechos humanos; así que no
podemos permitir que nadie que haya buscado asilo en Ecuador se vea expuesto a la pena
de muerte por delitos políticos en Estados Unidos. También vemos grandes contradiccio-
nes. Se puede decir que Manning robó la información, pero Assange no la robó. Entonces,
¿de qué se acusa a Assange? De haber difundido información secreta de Estados Unidos.
Pero, ¿acaso los medios que compraron esa información no la difundieron también? The
New York Times, El País de España, todos esos periódicos, ¿por qué no se incoan procesos
contra ellos? De nuevo es una cuestión de poder. Assange es un simple ciudadano, los otros
son poderes mediáticos.
¿Había revelaciones importantes sobre Ecuador en los cables filtrados?

En un principio, de cerca de 3.000 cables de Wikileaks sobre Ecuador, la prensa corrup-
ta publicó lo que creía que no iba a hacer daño. Después descubrimos muchas cosas que
acusaban a esa misma prensa; el propio embajador estadounidense pidió, cuando fueron
a buscarlo los medios de comunicación al inicio de nuestro gobierno para quejarse de que
Estado & comunes

no había libertad de expresión, que no mintieran. Los cables de Wikileaks también de-
muestran que los grupos mediáticos, Teleamazonas, que es del Banco Pichincha, TC Tele-
visión y Gamavisión, que pertenecían a los Isaías, llegaron a un acuerdo: no nos saquemos
los trapos sucios. Si a usted le preocupa la libertad de prensa, revise los cables de Wiki-
leaks y verá cómo la propia embajada dice que aquí hay absoluta libertad de prensa, que
hay excesos y abusos de los medios y una componenda entre estos para ocultar la infor-
mación que les perjudica.16
En el ámbito de la política exterior, Ecuador se ha destacado al decidir no participar en

la Organización de Estados Americanos a menos que se readmita a Cuba. ¿Qué idea hay
detrás de esta política?
¿Cómo podemos llamar Cumbre de las Américas a una cumbre sin Cuba? Cuba fue deli-
beradamente excluida de la OEA porque allí «no hay democracia». No hay democracia li-
beral como la entiende Estados Unidos. Pero el Chile de Pinochet, una dictadura militar
sangrienta, que derrocó a un gobierno democrático civil, nunca fue excluido de la OEA.
Hasta para eso tienen un doble rasero. Como bien dice Fidel Castro, la OEA ha sido el Mi-
nisterio de las Colonias de Estados Unidos. Y a estas alturas no podemos tolerar esta si-
tuación en América Latina. Por eso Ecuador dijo que no vamos a ninguna Cumbre de las
Américas mientras Cuba no esté presente. No fuimos a la Sexta Cumbre en Cartagena,
presentamos nuestra protesta; se discutió el tema de Cuba y 31 de los 33 países —con la
excepción de Canadá y Estados Unidos— dijeron que en la próxima Cumbre de las Améri-
cas ha de estar presente Cuba. Yo creo que eso marcó un punto importante en la historia
de América Latina. Pasamos del Consenso de Washington al Consenso sin Washington.
16 Por ejemplo, en febrero de 2009 se afirmaba en un cable de la embajada de Estados Unidos en Quito que Co-
rrea había dicho, «no sin algo de razón», que los medios «estaban de acuerdo con las élites políticas y eco-
nómicas» y constituían, por lo tanto, un obstáculo para la agenda de cambio de su Revolución Ciudadana.
Se señalaba que «los medios privados se han defendido solidariamente de los ataques y siguen informan-
do y criticando a Correa y su gobierno». Ver el cable 09QUITO108, que se puede consultar en wikileaks.org
[http://bit.ly/U3M9TV].
Entrevistas
Interculturalidad, sumak
kawsay y diálogo de saberes
Entrevista a
Armando Muyolema
por
Tamia Vercoutère
Tamia Vercoutère es politóloga por el Instituto de Estudios

Políticos de París (Sciences Po), y maestra en asuntos
internacionales con una especialización en medio ambiente,
desarrollo sostenible y riesgos en el Colegio Universitario
América Latina, España, Portugal de Sciences Po.
Correo: tamia.ver@gmail.com
L
ingüista, educador y crítico cultural kichwa de la provincia del Cañar, Armando Mu-
yolema ha trabajado en distintos niveles del sistema de educación intercultural bi-
lingüe y en diferentes instancias de la Confederación de Nacionalidades Indígenas
del Ecuador (Conaie). Ha realizado estudios en educación, lingüística, antropología y lite-
ratura en distintas universidades ecuatorianas. Realizó sus estudios doctorales en la Uni-
versidad de Pittsburgh y ha sido profesor de Lengua y Cultura Kichwa en la Universidad de
Wisconsin-Madison. Recientemente, retornó al Ecuador y se encuentra en este momento
trabajando como asesor en el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la
Calidad de la Educación Superior (Ceaaces).
En los últimos años, el país ha atravesado una serie de cambios en lo institucional, lo

político, lo social y lo económico: la Constitución, que incorpora varias de las demandas de
los movimientos sociales, la recuperación de lo público por parte del Estado, la inclusión
de grupos importantes en la concepción, planificación e implementación de un nuevo Es-
tado, son síntomas de estos cambios. Al llegar al Ecuador, ¿cuál es tu lectura del momento
histórico que vive el país?
Tengo una visión compleja de esta etapa en la historia. Coincido contigo en el sentido de
que el actual momento es propicio para generar cambios. La normalidad de algunos as-
pectos de la vida social, de las instituciones, del Estado, ha sido desestabilizada. En este
contexto, he observado muchas tensiones sociales, tanto en la academia como en la polí-
tica, tensiones polarizadas que oponen a las personas que apoyan las políticas de gobierno
y a aquellas que están en la oposición. Esta polarización exacerbada puede tener un papel
negativo en este momento histórico. La impresión que tengo es que en ambos lados se es-
tá luchando contra molinos de viento, contra enemigos ficticios. Desde algunos círculos
allegados al gobierno se ha satanizado, por ejemplo, excesivamente a las organizaciones
populares, especialmente a la Conaie. Y es que se cae en el error de identificar a la Conaie
específicamente con su dirigencia, cuando se trata de una organización con un proceso
político muy complejo que surge desde abajo, a diferencia de otras organizaciones nacio-
nales en la región latinoamericana, y cuya supervivencia no depende de sus dirigencias.
Por el contrario, desde los sectores críticos al Gobierno también hay una cierta paranoia:
¡me da la impresión de que toda persona que tiene algún acercamiento con el Gobierno
es catalogada como espía! Si bien es cierto que desde la Presidencia se maneja un lenguaje
fuerte (que debería bajar de intensidad), no creo que se llegue al extremo de controlar to-
dos los espacios, como algunos predican.
Entonces, sí vivimos un momento histórico propicio para generar cambios, pero creo
que hacen falta unos acuerdos mínimos respetando, claro está, el derecho a la discrepan-
cia de cada uno de los sectores. Por ejemplo, en el ámbito educativo: la educación intercul-
tural bilingüe no puede ser pensada por fuera del marco de una nueva institucionalidad
que está surgiendo, en el Ministerio de Educación se necesita una instancia mayor que ge-
nere políticas curriculares, lingüísticas y, por qué no, que impulse nuevos proyectos, que
empuje los derechos colectivos y las políticas de lenguaje. Pero para ello es imprescindible
la generación de acuerdos mínimos.
213
214 Entrevista a Armando Muyolema
Actualmente, desde las directrices de la nueva Constitución, nos encontramos impulsando

la construcción del Estado intercultural. Desde tu punto de vista, ¿cuáles serían los prin-
cipales puntos de tensión, nudos críticos y desafíos en la construcción del Estado intercul-
tural?
El concepto de interculturalidad ha sido aceptado en el lenguaje político, en el lenguaje
académico, en el lenguaje mediático, incluso en el lenguaje cotidiano… ¡todo el mundo
habla de interculturalidad! Sin embargo, las propuestas de interculturalidad no pueden
agotarse en mínimos gestos simbólicos, se trata de emprender procesos más profundos.
En el ámbito educativo, se trata de transformar el sistema curricular en todos los niveles
del sistema de educación y pensar las potencialidades de la interculturalidad dentro de
dicho sistema. Pienso, por ejemplo, en la formación de los profesionales del derecho des-
de una perspectiva intercultural que debería vehicular un conocimiento, no solo en su di-
mensión cognoscitiva sino también en términos de sensibilidad para entender que el mo-
noculturalismo jurídico tiene que pensarse como un sistema entre otros, que el derecho
positivo tiene que aceptar que existen otras formas del derecho que no han sido formula-
das en términos positivos pero que son legítimas en la medida en que hay sociedades que
practican otros mundos normativos. En el campo de la medicina intercultural se han de-
sarrollado varias cosas interesantes; sin embargo, hace falta integrar esos elementos en la
formación de los médicos para que adquieran la capacidad y cultiven la sensibilidad de
escuchar a la gente, sus propias narrativas sobre las enfermedades, sus propios diagnósti-
cos, porque la salud no es solo una cuestión biológica, es una cuestión psicológica, es una
cuestión cultural. En definitiva, habría que traducir lo que es la interculturalidad en con-
tenidos de aprendizaje en las distintas áreas del saber.
Ya más en lo cotidiano, es necesario que nos aceptemos a nosotros mismos. En nues-
tra sociedad y en toda Latinoamérica hay un discurso muy fuerte sobre el mestizaje desde
una concepción idealizada, que está en las antípodas de la realidad. Más bien el mestizaje
se traduce en el establecimiento de jerarquías sociales y negaciones. Entonces, el discurso
sobre el mestizaje encierra una negación de lo indígena. Por el contrario, la expresión de
ese yo podría permitir la articulación de redes afectivas o de simpatía que servirían de ba-
se a nuevas relaciones sociales que superen el racismo y la discriminación. Y no estoy ha-
blando solo de mejorar la calidad de nuestras relaciones sociales cotidianas sino de pen-
sar, imaginar una nueva sociedad, nuevas formas institucionales.
En términos institucionales, las herencias coloniales permanecen. El colonialismo, ya
en la práctica, no se presenta solo en las dependencias políticas de un Estado externo, si-
no que también son las formas de saber, las estructuras de sentimiento, las ideas que tene-
mos de nosotros mismos, las formas de representación, las formas de percepción, etc. Y to-
do esto está plasmado en las instituciones. Toda sociedad política se proyecta en el tiempo
a través de sus instituciones. Nosotros existimos como nación ecuatoriana y tenemos una
trayectoria como tal porque las instituciones nos estructuran como sociedad y en esas ins-
tituciones están encarnados los valores coloniales. Esto quiere decir que tenemos una rela-
ción con nuestros predecesores a través de estas instituciones. Por lo tanto, somos también
responsables de lo que sucedió en el pasado y, por ello mismo, necesitamos cambiar el sen-
tido, las funciones, los objetivos, la visión de dichas instituciones.
Y eso no significa un anti-occidentalismo mecánico, ciego, que es en lo que ha podi-
do caer un discurso notablemente esencialista, de idealización de la comunidad, de la cul-
tura indígena. Creo que los pueblos indígenas ya no están en ese momento. Hubo, sí, un
proceso de etno-génesis en el que nos buscamos a nosotros mismos, y de posicionamiento
Entrevista
con fuerza de ese «nosotros» colectivo como pueblos indígenas. Después del levantamien-
to indígena logramos posicionarnos, ya se nos escucha como indígenas, se nos respeta, se
nos cuestiona. Ya no somos invisibles. Entonces, la defensa de una identidad indígena ho-
mogénea ya cumplió su función de ubicarnos social y políticamente en el escenario nacio-
nal. Este es otro momento. Es el momento de mostrar lo que nosotros tenemos que decir.
Dolores Cacuango decía «nosotros somos como paja de páramo y de paja de páramo
sembraremos el mundo»; no decía que debíamos encerrarnos en nuestra comunidad.
Porque si tenemos algo que es bueno para nosotros, puede ser bueno para los demás.
Pensemos en la noción de Buen Vivir, que inaugura la posibilidad de un paradigma
que puede sustituir al capitalismo. O pensemos también en prácticas como la minka:
minkachiway se dice en las comunidades al entrar a una casa, queriendo decir «hazte cargo
de mí, cuídame». La minka es eso, no se limita al trabajo colectivo, es hacerse cargo de los
otros como una nueva forma de economía o de articulación social. Tenemos que salir de
visiones muy localistas, comunitarias, porque nuestras comunidades están atravesadas
por relaciones de poder. Eso que llamamos Occidente está muy metido en nuestras
culturas. Ya no hay ninguna cultura que se escape de esto. Aunque eso que llamamos
Occidente tampoco es un constructo social homogéneo, es un constructo cultural en
términos operativos e históricos muy heterogéneo en el que existen tradiciones culturales,
de pensamiento críticas, que han sido subalternizadas por el discurso del (neo)liberalismo
y el discurso democrático, pero con las que podemos sentir alguna sintonía, alguna
complementariedad. Entonces ahí está el reto para los que tenemos la responsabilidad de
pensar históricamente este momento y también para los líderes e intelectuales indígenas
que viven este momento. Hay que pensar más allá de la cápsula cultural de la comunidad,
pues las comunidades se construyen en cualquier sitio. La comunidad no está relacionada
ontológicamente con el espacio donde uno nace. La comunidad uno la construye,
en cualquier sitio al que llega, y se descontruye de la misma forma. Hay que pensar la
comunidad en una forma abierta. No solo es indígena el que vive en una comunidad rural,
también se puede hacer comunidad en la ciudad, en el extranjero.
Hace poco se publicó un texto tuyo, «Las poéticas del sumak kawsay», en el que exploras
precisamente este concepto. Dices que el sumak kawsay no es una categoría ancestral
sino una invención epistemológica que se alimenta de las luchas ecológicas que preocupan
a un mundo en crisis, y nombra un conjunto de prácticas constitutivas de los modos de
vida andinos. Esto contrasta con la visión fuertemente difundida de que es un concepto
esencialmente indígena.
El sumak kawsay me parece a mí la más sorprendente invención de tradición en el sentido
que plantea Hobsbawm (1983), y con esto no quiero deslegitimar el concepto sino más bien
evidenciar que no es un concepto ancestral —no tiene una tradición práctica, institucional,
conceptual— sino una invención epistemológica moderna de los últimos diez años. Yo diría,
más bien, que se trata de un concepto que intenta dar nombre a una serie de prácticas insti-
tucionales, económicas y sociales de las civilizaciones andinas. Y lo andino, a su vez, contie-
ne una gran diversidad de tradiciones pre-incaicas cuya articulación política sorprendente
la acometieron los incas. Las palabras sumak y kawsay, por separado, existen, están consigna-
das en los primeros diccionarios que se escriben en la época: sumak con un sentido estético
y kawsay para describir la vida. Pero el sintagma sumak kawsay me parece haberlo escuchado
para describir la vida en pareja (sumakkawsaytacharin, vivir bien en pareja) y sin ningún vín-
Estado & comunes

culo evidente con la pachamama o con los espacios vitales de la sociedad. Las elaboraciones
que se han dado estos últimos años son operaciones de conceptualización que han cargado
al concepto con muchos contenidos ambientalistas, vinculados a las preocupaciones del ca-
lentamiento global, con contenidos ligados a las crisis de paradigmas económicos y políti-
cos. Hoy en día no hay nada que pueda oponerse al capitalismo porque el socialismo tal co-
mo ha sido formulado se ha subalternizado, y no hay forma de que cobre energía. Y en este
contexto el Norte hegemónico está buscando fuentes culturales de legitimación del nuevo
discurso en las sociedades indígenas, lo que puede ser positivo o negativo, dependiendo de
cómo lo manejemos, proactivamente, nosotros.
Claro, porque los pueblos indígenas también han aprovechado este contexto del que tú
hablas para posicionar ciertas reivindicaciones…
¡Exacto! Entonces, ¿cómo ubicarnos con más fuerza? En este momento todo el mundo
está hablando del sumak kawsay, tanto en Europa como en Estados Unidos se está
trabajando alrededor de este concepto que ha sido posicionado desde Ecuador y Bolivia.
Sin embargo, las fuentes que alimentan el imaginario conceptual del sumak kawsay son
Alberto Acosta, Gudynas, Boaventura de Sousa Santos, etc., pero no se recurre a las fuentes
primarias, a las culturas indígenas, que podrían aportar elementos sustanciales para la
comprensión de este concepto. Ni los teóricos locales, ni los teóricos internacionales han
mostrado algún interés por explorar las lenguas indígenas. Tampoco el Gobierno, que,
sin embargo, ha generado un Plan Nacional para el Buen Vivir, está implementando una
política lingüística que recupere, apoye, revitalice las lenguas indígenas con fuerza. Ahora
bien, si dos palabras (sumak y kawsay) son imaginadas como potencias, las potencias para
oponerse al capitalismo, ¿qué decir de todo el cuerpo lingüístico? Tomemos otro ejemplo,
el de la minka. No es que sea mejor o peor que el de sumak kawsay, pero sí proviene de
una tradición institucional concreta que uno puede explorar históricamente y así ver qué
formas de subjetividad, de intersubjetividad estaban detrás de procesos culturales como
el de la minka. Se trata de explorar el pasado y traer esos hallazgos al presente, colocarlos
en nuevos marcos de referencia actuales, para determinar qué es útil y qué no lo es.
Pensemos, por ejemplo, en el concepto de pacha, como tiempo-espacio, como lugar
donde habitamos. En este marco, no hace falta pensar solamente la relación del hombre
con la naturaleza, que es un elemento importante, sino también las relaciones sociales, de
cuya destrucción somos testigos cada día. Ya no existe el sistema del ayllu, las relaciones de
parentesco son cada vez más débiles, el concepto de barrio no es más operante, las formas
de socialización que existían, por ejemplo, en los antiguos barrios de Quito están desapa-
reciendo. Esto hay que reconceptualizarlo. Y pienso que aquello se puede hacer a partir de
una comprensión adecuada del minkanakuy porque el minkanakuy, como mencionaba an-
teriormente, es «cuidar del otro». En definitiva, se trata de pensar nuevas formas de subje-
tivación, de comprensión, nuevos sentidos para las relaciones sociales a partir de una re-
flexión de estas nuevas formas de conceptualización.
El sumak kawsay abarcaría todas estas prácticas; el desafío radica en traducirlas a for-
mas institucionales. Así, por ejemplo, la minka, en el ámbito de la educación superior, po-
dría ser pensada como una lógica de cooperación entre las universidades, intercambiando
docentes, equipos, en fin, apoyándose mutuamente de manera que podamos construir,
no solo a nivel nacional sino inclusive a nivel internacional, una alternativa a esa tenden-
cia arrolladora de la universidad funcionando desde la lógica del mercado, que convierte
todos los servicios universitarios en mercancías.
Entrevista
Al abordar el tema del diálogo de saberes, una primera complicación surge de la con-
statación de que existe una variedad de términos y conceptos utilizados por los diferentes
actores (el Estado, la academia, los pueblos y nacionalidades…); esta situación es reve-
ladora de varias cuestiones: primero que, paradójicamente, se tiende hacia la construc-
ción de un diálogo pero los actores involucrados no hablan el mismo lenguaje; y, segundo,
muy vinculado con lo anterior, que estas disonancias ocultan concepciones diversas de ese
diálogo y divergencias políticas. ¿Cuáles serían los conceptos más apropiados para abor-
dar el tema del diálogo de saberes?
En primer lugar, creo que es importante no tener una visión dicotómica de los saberes.
El conocimiento «científico» lo es porque obedece a determinados procedimientos,
protocolos, se desarrolla mediante determinadas metodologías. Ahora lo que ha sucedido
es que, dentro del esquema filosófico de la Ilustración, de una concepción de lo humano
como un juego de conductas y actitudes racionales, el conocimiento producido con
base en esos procedimientos ha sido el único reconocido como legítimo y válido. Por
consiguiente, todos los conocimientos que se producen más allá de espacios académicos
e institucionales han sido negados, concebidos como sabiduría o saberes, lo que ha
significado una marginalización epistémica y una marginalización de los productores de
ese saber. Ambos conocimientos, producidos siguiendo caminos diferentes, son valiosos,
con la especificidad de que el uno es conocimiento científico y el otro es conocimiento
colectivo, por emplear un término más acorde a la naturaleza de este último. Ambos se
guían por una finalidad, ambos son útiles. En cuanto a la noción de sabiduría, creo que esta
no es un atributo exclusivo de las comunidades indígenas: ¡hay muchos científicos sabios!
Creo que la idea de sabiduría está no solo vinculada con la racionalidad sino con una
comprensión total de mundo, de las relaciones, a la que uno tiene acceso no solo mediante
la racionalidad sino también a través de la experiencia. Y esto lo comparten tanto Einstein
como el taita Francisco, líder de una comunidad. Una vez superada esta visión dicotómica,
el reto es relativizar el poder del conocimiento científico, relativizar su aura universalista
porque, en definitiva, es un saber local. Y decir que es un saber local no excluye que sea
útil; todo lo contrario. Pero al considerarlo de esa manera, la expresión de otros saberes
se torna posible; saberes como la propuesta de Dolores Cacuango, que también tiene una
vocación universal; o el sumak kawsay, que puede devenir en un paradigma sociopolítico,
económico que trascienda las fronteras andinas. El reconocimiento del carácter local de
los conocimientos (sean científicos o no) es una condición para el diálogo porque supone
una mirada de igual a igual de los saberes.
Precisamente, hablar de un diálogo de saberes implica necesariamente hablar de las condi-

ciones de ese diálogo. La vida cotidiana está poblada de prácticas de diálogo que no forzosa-
mente son entendidas y vividas como tales; por el contrario, existe un discurso que plantea
la incompatibilidad del diálogo de saberes, discurso que traduce, en muchos casos, un enten-
dimiento de los diferentes saberes; y conocimientos como dentro de una jerarquía que invia-
biliza el diálogo. ¿Cuáles serían las condiciones para el desarrollo de este diálogo?
Creo que el diálogo es posible, se puede llegar a un entendimiento mutuo. Pero hay un es-
pacio inconmensurable entre los conocimientos, y creo que los actores de los ambos lados
del saber no pueden tener la pretensión de penetrar completamente al otro, comprender-
lo totalmente, porque esa es una tarea compleja, difícil, pues es parte de la naturaleza hu-
Estado & comunes

mana. La pretensión más bien debe ser conocer ciertas áreas, ciertos espacios que muestran
una compatibilidad, y lo restante es algo que se tiene que respetar y que puede ser debatido.
El diálogo tiene que ser pensado en profundidad, hay muchas propuestas teóricas que po-
nen en cuestión la misma idea de interculturalidad, del diálogo de civilizaciones. Por ejem-
plo, el encuentro entre Occidente y el mundo islámico. Creo que muchos de los desencuen-
tros se deben a que desde Occidente se ha querido penetrar el ethos cultural —moral, ético
y religioso— islámico para, desde ese espacio, formular la interculturalidad, lo que ha gen-
erado resistencia por parte de los islámicos. Esa postura es cuestionable; es como si a no-
sotros se nos instara a dejar de pensar en términos colectivos, se estableciera la inutilidad
de un concepto como el minkanakuy y se nos obligara a absorber los valores del liberalismo,
la democracia, el individualismo, el ejercicio de derechos individuales, como condición pa-
ra el ejercicio de la interculturalidad. Pero, en esas condiciones, la interculturalidad habría
sido vaciada de su sentido porque habría sido despojada de su núcleo ético y moral, que po-
dría tomar forma alrededor de conceptos como el minkanakuy, antítesis del liberalismo en la
medida que la lógica del minkanakuy plantea una ética comunitaria distinta, la de cuidarse
unos a otros, opuesta a la sociedad atomizada liberal. De ahí que sea tan necesario que haya
un núcleo que resista, un núcleo impenetrable a partir del cual se pueda formular un nue-
vo paradigma político, social, una nueva racionalidad, una nueva comprensión de lo social…
Esa pretensión totalizante de Occidente va de la mano con la vigencia de unas condiciones

de diálogo muy desiguales, entre unos conocimientos hegemónicos y otros que han sido
subalternizados, deslegitimados, silenciados. ¿Cómo revertir ese desequilibrio? ¿Lograrlo
pasa por un fortalecimiento de esos conocimientos marginalizados?
De la visión dicotómica evidenciada surge un hecho práctico. El reconocimiento del
prestigio y de la exclusividad del conocimiento científico debe ser comprendido en su
estrechísima relación con la economía política y la producción tecnológica. La margin-
alización de los saberes de las sociedades indígenas, de las sociedades colonizadas, se rela-
ciona no solo con la concepción jerárquica de las civilizaciones sino también con intereses
económicos. Entonces, se persigue al shamán, a la partera, porque ellos le están quitando
pacientes al médico; se establece el parto acostado, a pesar de su evidente inadecuación,
para honrar un acuerdo pernicioso entre los hospitales y los fabricantes de estos equipos.
En definitiva, hay intereses económicos y relaciones de poder que atraviesan al diálogo de
saberes, volviéndolo más complejo; el reto es cuestionar estas relaciones de poder exter-
nas de carácter económico, que se imponen en las prácticas de los saberes como condicio-
nes para poder dialogar. Es un gran reto, que ha sido planteado de una forma incipien-
te tanto en las comunidades como afuera, en las instancias que apoyan la producción de
nuestros saberes.
Habría que plantearse, además, hasta dónde llegamos con esos saberes. ¿Exigimos un
ejercicio de estos saberes tal y como son practicados? ¿Reclamamos una práctica de estos
saberes pero también una complejización, un desarrollo, un mejoramiento de ellos? Den-
tro de un mismo marco de referencia, ¿queremos y podemos plantearnos que el shamán, la
partera, evolucionen en sus prácticas y técnicas? ¿Se puede imaginar que se produzcan al-
gunos elementos tecnológicos alrededor de esta práctica, o nos quedamos allí porque así
era hace quinientos años? Podemos tomar otro ejemplo, en la problemática del pluralis-
mo jurídico. La defensa del derecho consuetudinario se ha podido argumentar partien-
do del hecho de que es un derecho basado en las leyes de los mayores y en la oralidad. Yo
me pregunto si eso es posible pues en la comunidad existen también relaciones de poder
Entrevista
perjudiciales para la mujer, por ejemplo, por lo que mantener al derecho consuetudinario
en la oralidad sería perpetuar un manejo discrecional de la costumbre. Por ello creo que
es indispensable que se problematice el derecho consuetudinario, trascender la oposición
entre derecho consuetudinario y derecho positivo. ¿No sería posible positivar nuestro de-
recho: formularlo, pensarlo, teorizarlo, conceptualizarlo, darle un marco institucional en
el que se expresen los derechos en un sentido de justicia para todos? ¿No debería la mujer
poder recurrir al sistema consuetudinario con probabilidades de tener éxito?
Pensar el pluralismo jurídico dentro del marco intercultural y cuestionar el derecho con-
suetudinario aparecen precisamente como tareas de la academia. ¿Cuál sería el papel de
la academia en el marco de este nuevo compromiso? ¿Cómo debe repensarse la academia
en un proceso de cuestionamiento de sus propios fundamentos, que han podido hacer de
ella un espacio excluyente?
Creo que son necesarias al menos dos estrategias. La primera tiene que ver con la refor-
mulación del sistema curricular dentro de las universidades, que abarcaría una reformu-
lación de contenidos, aprendizajes y metodologías de aprendizaje. La segunda supone la
generación e implementación de políticas de acción afirmativa, entendidas desde lo que
el feminismo denominó «políticas de la presencia», en la medida en que, a la par de modi-
ficaciones a nivel del currículo, es necesario incorporar a personas (docentes) que sean op-
eradores de esas nuevas ideas, que den voz y vida a esa nueva formulación curricular. Se
trataría entonces de abrir las puertas de la universidad tanto a académicos indígenas co-
mo a estudiantes procedentes de los pueblos y nacionalidades.
Paralelamente a esta presencia «hacia adentro», habría que pensar en una presencia
«hacia afuera». Creo que dentro de la nueva universidad habría que crear espacios institu-
cionales de diálogo, espacios flexibles que permitan el encuentro del shamán con el médico
para que ambos cuenten sus experiencias desde sus propios modos de comprender las en-
fermedades, los síntomas, las formas de curación, etc. Pero ese ejercicio debe desarrollarse
desde el respeto, la apertura y la honestidad, sin que un interlocutor absorba al otro. Por
ejemplo, si desde la universidad se planteara la recuperación de las artesanías de los pueb-
los, se requeriría del saber de una persona que pudiera tejer unos bonitos chumbis, en Otava-
lo; pero ahora se exige, para contratar a un profesor, que tenga un determinado nivel de edu-
cación certificado. Ahora bien, el saber artesanal, por ejemplo, está en manos de personas
que no tienen o no quieren tener una maestría o un PhD y que, por esa misma razón, son
marginalizados. Entonces, ¿cómo incorporamos a ese tejedor en la dinámica de la univers-
idad? Necesitamos espacios de diálogo que se rijan por normas distintas, que ese saber no
sea marginal sino que tenga influencia en la formación curricular, que los estudiantes sepan
que ese saber es parte integrante del bagaje que tienen que adquirir.
A manera de conclusión, me gustaría retomar la noción de minkanakuy que evocabas

anteriormente, porque creo que podría aplicarse al diálogo de saberes; es decir, creo que
podría ser un principio a partir del cual uno podría pensar el diálogo de saberes.
Exacto. Bueno, esta no es una idea que estoy proponiendo recientemente a raíz del
sumak kawsay. Siempre pensé que esta podría ser una nueva racionalidad, una nueva base
institucional. Si por algo a mí me sorprende Dolores Cacuango es porque ella tenía una
visión mucho más amplia; necesitamos desarrollar una hermenéutica del pensamiento de
Estado & comunes

Dolores Cacuango. Yo suelo decir que ella es nuestra Sócrates femenina, porque como a
Sócrates lo conocimos gracias a los fragmentos relatados por sus discípulos, así también a
mama Dolores podemos conocerla mediante las frases que le atribuyen, por ejemplo, sus
compañeros de lucha. Hace falta entender esas palabras en términos filosóficos, estructurar
un marco conceptual para pensar las tareas que tenemos. El minkanakuy podría ser un
horizonte de construcción de lo colectivo así como una herramienta para comprendernos
como sociedad y como cultura, más allá de las políticas de etnización, de acotamiento en
el territorio. Lo étnico es para mí un concepto problemático, es una versión actual de lo
que en la época colonial se llamó «reducción». No adhiero a esa idea de territorialización
porque da pie a lo que yo llamo una «nación archipiélago», es decir un Estado nacional (un
océano nacional) en el que existen muchas islas en las que a los indígenas se les permite
reproducir sus culturas, hablar sus lenguas, practicar sus ritos. Con o sin ley, nosotros
siempre hemos practicado nuestras culturas; ahora se nos ha reconocido esto dentro de
un marco legal y con el riesgo de que lo que haces por fuera de esas islas no sea reconocido.
No obstante, en esta época de grandes movilizaciones humanas internas y externas hay
muchos profesionales de los pueblos y nacionalidades trabajando en Quito, para los que
no hay ningún reconocimiento en la capital. Entonces, solamente en el espacio de las
comunidades, a las que vuelven regularmente, estos indígenas son visibles. El problema
está en cómo fortalecer o reconstruir esos lazos internos a la comunidad, que no se los
niegue o se los invisibilice. Un pensamiento alrededor de la minka puede ser interesante
para reconstruir esos lazos sociales no solo alrededor de una identidad sino también
alrededor de la posibilidad de imaginar nuevas bases de relación social que podrían llevar,
a su vez, a una forma distinta de entender la sociedad. Esto último puede estar muy
vinculado con la idea del ayllu, que va más allá del parentesco, que en Occidente llaman el
socius o la tendencia al gregarismo. El ayllu es precisamente eso. Existen varias ritualidades
necesarias para la integración de un individuo al ayllu, que no suponen necesariamente
una relación de sangre. Es una forma de pertenecer a una comunidad política.
Creo que hay muchas cosas que repensar. La minka, por ejemplo, es un concepto que
habría que sustentar, revisar su presencia histórica, con sus evidentes cambios, porque
resultaría imposible hacer una lectura transhistórica. Hay que situar el concepto en
distintas instituciones que funcionaron históricamente en nuestra sociedad. Por ejemplo,
la minka en relación al sistema de los «arrimados», que eran personas que, luego de ser
expulsados del régimen de la hacienda, pasaban a vivir en algún huasipungo al que
hacían producir mientras los huasipungueros trabajaban únicamente para el hacendado.
El arrimado es entonces un huésped, del que cuidan los huasipungueros y que cuida
del huasipungo. Estamos claramente en una lógica del minkanakuy, de este cuidarse
mutuamente. Otro ejemplo: en tiempos del incario, el Inca entregaba las tierras no bajo la
lógica del título de propiedad sino como derecho de usufructo de la tierra. En el incario el
sistema no era comunista, como lo pensó Mariátegui, con una burocracia estatal haciendo
trabajar a los sujetos, cosechando y luego distribuyendo. No era ese nuestro sistema. Los
incas entregaron pedazos de tierra a las familias, según lo que estas necesitaran. Cada uno
trabajaba su tierra. Cuando uno de ellos se casaba, volviéndose katun runa, necesitando
una parcela, entonces se ampliaba la frontera agrícola o se hacía una redistribución. Allí
también se puede observar una lógica alineada con la noción de minkanakuy.
En este nuevo momento histórico abierto, conflictivo pero, finalmente, abierto, hay
muchísimo que re-aprender. Y los intelectuales indígenas, en vez de andar defendiendo
una comunidad romántica, debemos repensar muchas cosas. En la Universidad Intercul-
tural Amawtay Wasy hay una carrera de arquitectura: en estos espacios no se trata de es-
Entrevista
tudiar la arquitectura de las chozas porque esa no es nuestra arquitectura; allá llegamos
por la pobreza, por la marginalización. La arquitectura es un concepto sofisticado de los
Andes. El Kurikancha, los caminos del Inca, los sistemas de regadío, las construcciones, las
ruinas, son manifestaciones de ello. En la carrera de arquitectura de la Amawtay Wasy ha-
bría que ver cómo, desde una visión intercultural, ampliamos el saber arquitectónico, có-
mo construimos un edificio de tipo occidental pero con una visión andina del confort, de
la distribución del espacio, de adecuación al medio ambiente.
Creo entonces que si pensamos los saberes indígenas en relación a la academia es ne-
cesario que la academia y, en particular, las universidades interculturales indígenas recu-
peren esa dimensión. Pero para eso necesitamos investigar, ya no solo catalogar las ruinas
sino estudiar qué sociedades había detrás, qué subjetividades, qué formas de organización
social, qué instituciones económicas, qué formas de organización política hicieron posi-
ble la generación de este tipo de conocimientos, de construcciones. Sabemos de la existen-
cia de Inka Pirka, del Kurikancha, precisamos saber qué había detrás de todo esto. Necesita-
mos una dimensión de investigación pero que dé alas a la imaginación, porque es preciso
reconstruir, reinventar. Es indispensable desarrollar la imaginación, teórica y práctica, y
requerimos mucha exploración no solo de los objetos sino de lo que hubo y de lo que hay
detrás de ellos.
Estado & comunes

Bibliografía
Hobsbawm, Eric
1983 «Introduction: Inventing Traditions». En Eric Hobsbawm y Terence Ranger,
eds. The Invention of Tradition. Cambridge: Cambridge University Press.
Muyolema, Armando
2012 «Las poéticas del sumak kawsay en un horizonte global». En François Houtart
y Virgit Daiber, comps. Un paradigma poscapitalista: el bien común de la humanidad.
La Habana: Ruth Casa Editorial.
Entrevista
Reseña
Crisis, espacio, territorio,
urbanización, geografía,
política
Reseña de
Harvey, David
2010 The Enigma of Capital and the Crisis of Capitalism. Oxford y
Nueva York: Oxford University Press [ed. cast.: El enigma del
capital. Madrid: Ediciones Akal, 2012].
¿
E
s posible pensar la crisis económica actual como el resultado de una matriz
multidimensional de causas sistémicas que operan de acuerdo con un núme-
ro finito de dinámicas estructurales y de variables geoeconómicas y geopolíti-
cas cuyas lógicas definen la reproducción de la estructura social de acuerdo con las pautas
de comportamiento generadas por el capitalismo histórico o tan solo debemos interpre-
tarla como el desajuste parcial de un sistema económico que carece de historia y raciona-
lidad sistémica y cuya lógica únicamente puede reconstruirse de acuerdo con el concepto
neoclásico y neoliberal de mercado y con el modelo de elección racional del homo economi-
cus? ¿Es la crisis que arranca de 2008-2009 una crisis antropológica y ética, una crisis del
mercado y de sus modos de organización de la competencia, una crisis de los modelos de
regulación y de governance inspirados por el frame neoliberal impuesto durante las últimas
décadas o estamos ante una crisis del capitalismo concebido como sistema de reproduc-
ción social y de los equilibrios de su último ciclo sistémico de acumulación estadouniden-
se así como de las relaciones de fuerza existentes entre los sujetos colectivos que se involu-
cran en los procesos de producción y de reproducción social y en la traducción política de
sus necesidades en los ámbitos nacionales, regionales y globales? ¿Es posible ofrecer una
interpretación de la crisis de acuerdo con el concepto estándar de racionalidad económi-
ca que inspira los paradigmas interpretativos predominantes en las ciencias sociales y hu-
manas contemporáneas o es preciso recurrir simultáneamente a una teoría coherente del
capitalismo como sistema social e histórico y a una teoría del poder inherente al mismo
que nos ofrezcan herramientas para comprender el ciclo integral de la dominación y la ex-
plotación social, política, económica y cultural que definen los contornos de un momen-
to histórico determinado?
En The Enigma of Capital, libro que acaba de ganar el Premio Isaac Deutscher en su edi-
ción de 2010, David Harvey contesta estas tres preguntas pensando el capitalismo como
un sistema complejo de interrelaciones cuya lógica moviliza la totalidad de los procesos
de reproducción social para hacer realidad su objetivo último de crecimiento exponencial
de la acumulación de capital de acuerdo con una pauta rígida pero variable de desarrollo
geográfico desigual y de reparto del excedente en virtud de relaciones de fuerza que se re-
producen a un tiempo en el proceso de producción y en el mercado de trabajo, en la esfera
política mediante modelos diversos de formas estatales específicas y en el mercado mun-
dial y en el sistema de Estados a través de ordenes geopolíticos y geoeconómicos dotados
de estabilidad durante los diferentes ciclos sistémicos de acumulación. La opción meto-
dológica y teórica de Harvey es nítida: es preciso apostar por una utilización creativa del
software intelectual marxiano y marxista para pensar la complejidad de un sistema que no
es unilateralmente económico, financiero o político, sino que estructuralmente integra la
totalidad de las dimensiones de la reproducción de la sociedad de acuerdo con un criterio
dinámico de desarrollo desigual.
De acuerdo con estas premisas The Enigma of Capital describe el ciclo completo del ca-
pital (producción, circulación, financiarización y realización) durante las últimas décadas
para comprender cuáles son las especificidades de la crisis actual, cuya inteligibilidad de-
pende del modo de comportamiento de ese circuito integral y en absoluto del malfuncio-
namiento o el desajuste de un aspecto parcial del ciclo económico o del comportamiento
227
228 David Harvey
anómalo de alguno de los subsistemas que dificultan o propician el funcionamiento de

unos mercados diversos pero integrados y a la postre perfectamente autorregulados tras
la racionalización última operada por el mercado mundial y el sistema financiero global.
Este es el núcleo intelectual del libro de David Harvey y ésta es la riqueza mayor de un tex-
to que ofrece un hermoso análisis de la crisis a partir del materialismo histórico-geográfi-
co que ha construido y aplicado con maestría durante las últimas tres décadas.
Desde un punto vista teorético, el trabajo de Harvey describe una órbita que le ha lle-
vado de la reflexión sobre condiciones de posibilidad epistémicas de la geografía al estu-
dio de los procesos urbanos y de conformación de la ciudad como materialización de las
dinámicas de producción de espacio y de territorio, cuyo análisis a partir de los paradig-
mas predominantes en la disciplina geográfica del momento le parece cada vez más insu-
ficiente desde mediados de la década de 1970. A partir de entonces tal diagnóstico le con-
duce a buscar modelos que integren la producción de espacio y territorio y el desarrollo de
los procesos de urbanización mencionados en una teoría más ambiciosa de los procesos
de estructuración y reproducción social característicos del capitalismo. Si la producción
de espacio y la ordenación del territorio son aspectos cruciales de las pretensiones cientí-
ficas de la geografía, Harvey piensa que es preciso que integren en su desenvolvimiento un
número suficiente de variables sociales como para hacer inteligible su racionalidad, su es-
tabilidad y su diversidad. ¿Cómo construir, pues, una teoría de la reproducción social que
permita entender el espacio y el territorio como variables cruciales de la realidad? ¿Qué di-
námicas explican la variabilidad de los procesos urbanos y su reproducción, especificidad
y complejidad históricas? Estas son las preguntas que acucian a Harvey en la prodigiosa
década de 1970 y esas son las tareas teóricas que acomete durante las tres décadas siguien-
tes con resultados en mi opinión más que brillantes.
Contra todo determinismo naturalista y alejado de cualquier veleidad funcional-es-
tructuralista o sistemista, Harvey descubre en Marx y en la teoría marxista un formidable
arsenal intelectual para ligar los problemas del espacio, el territorio y la urbanización a
una teoría fuerte de la reproducción social. Para Harvey el espacio, el territorio y los proce-
sos urbanos son elementos que deben ligarse a una teoría del poder y a una teoría de la es-
tructura social. Dicho de modo más sintético, la dimensión espacial es una dimensión tan
básica, esencial y definitoria como la temporal para comprender la realidad social. A con-
trapelo de una episteme occidental organizada en torno a las matrices conceptuales fuer-
tes del progreso y de la teleología y de una tradición geográfica y de estudios urbanos li-
gada al naturalismo, el romanticismo y el funcionalismo, Harvey introduce la dimensión
espacial como una articulación compleja del tiempo en las ciencias geográficas y sociales,
primero, y en la teoría marxista después. No es posible, pues, explicar la realidad social sin
introducir el espacio en su fisiología reproductiva y no es posible explicar la producción
de éste sin ligarlo a los procesos básicos de producción de poder característicos de las so-
ciedades capitalistas. Al mismo tiempo Harvey opta, a contracorriente respecto a la crisis
de los paradigmas críticos y del marxismo que se verifica a finales a principios de la déca-
da de 1980, por ligar tanto la producción de espacio y territorio como los procesos urba-
nos al circuito de la reproducción del capital entendido éste como relación sistémica esen-
cial para explicar el poder en las sociedades contemporáneas. El salto epistémico se dota
así de una extraordinaria potencia analítica, ya que ello enriquece sustantivamente la teo-
ría social marxista y hace inteligibles los procesos urbanos en una teoría de la acumula-
ción de capital en general y de las crisis económicas en particular. Dicho de modo con-
tundente, el espacio se liga en la operación epistémica de Harvey a una teoría del poder de
clase y de la explotación y dominación sociales del capitalismo histórico. La irrupción de
Reseña
esta ruptura epistemológica se reveló fecunda para el análisis del espacio, el territorio y la
ciudad al mismo tiempo que sirvió de acicate para pensar los procesos urbanos de acuer-
do con la lógica multidimensional del análisis económico y político marxista. Doble des-
plazamiento, pues, de la dimensión espacial en la teoría de la reproducción del poder y de
la teoría de la acumulación de capital como proceso de producción de espacio, territorio
y urbanización. A partir de estas rupturas, Harvey abre las puertas para una teoría del po-
der de clase novedosa, original y propedéutica.
Partiendo de estas tesis fuertes, y desde un punto de vista más descriptivo, The Enigma
of Capital pone a trabajar estas premisas básicas con la intención de ofrecer perspectivas
analíticas útiles para comprender mejor la crisis actual. A fin de presentar del modo más
sintético posible los aspectos nodales del libro optamos por condensar esas líneas de fuer-
za en los siguientes principios que el lector encontrará declinados en la exposición ágil y
concisa de los conceptos que presenta el texto.
1. Principio de integralidad del circuito económico-financiero y político. El capitalismo his-

tórico es la dinámica estructural primordial que explica la realidad social con-
temporánea y su análisis es sencillamente ineludible si deseamos comprender
la crisis económico-financiera desencadenada en 2007-2009. El ciclo del capital
de acuerdo con sus especificidades contemporáneas se halla inextricablemente
ligado a las formas que ha asumido la crisis. Las constricciones sistémicas del
capitalismo han operado con una virulencia especial por la acumulatividad de
las constricciones que conforman la reproducción de este sistema que solo es in-
teligible apelando al desarrollo desigual y a las luchas de los sujetos subalternos
individuales y colectivos (clases, Estados, grupos de estatus). Esta crisis no es una
crisis únicamente financiera o económica, sino una crisis sistémica cuya fenome-
nología pone al descubierto la socialización de las estructuras políticas colectivas
por la clase capitalista y las elites políticas que operan dentro de las opciones
definidas por la reproducción de este sistema socio-histórico y por el impacto de
los actores geopolítico en el espacio global. El nexo Estado-finanzas revela en esta
crisis la ósmosis sistémica de un mecanismo estructural de dominación.
2. Principio de urbanización del capital y de espacialización de las formas de acumulación de
capital, del poder de clase y de la organización de una política antisistémica. Esta crisis se
origina en los procesos urbanos y en la provisión de vivienda porque sistémica-
mente la producción de espacio, la financiarización del valor del territorio y la
generación de burbujas del precio de los activos forman parte inextricable de la
lógica de reproducción del capitalismo y del poder de clase asociado al mismo,
ya que suponen un mecanismo crucial para resolver, aunque sea temporalmente,
los problemas de generación endógena al propio proceso de acumulación de la
demanda agregada. Dada la injusta redistribución del excedente en este sistema
y la necesidad de mantener una tasa exponencial de acumulación de capital, la
financiarización del precio de los activos, la hipertrofia de la construcción de in-
fraestructuras en el espacio y la financiarización de la actividad económica son
consustanciales a la reproducción de los ciclos sistémicos de acumulación del
capitalismo. La espacialización y la territorialización del capital son uno de co-
rrelatos esenciales de la financiarización de la actividad económica, dado que el
espacio y el territorio juegan un papel esencial en la reproducción microestructu-
ral (urbana, regional, nacional) y macroestructural (colonialismo, imperialismo,
Estado & comunes

230 David Harvey
geoestrategia) a través de la intervención del poder político y estatal. La urbani-

zación y la territorialización de los movimientos antisistémicos son igualmente
decisivos para proceder a organizar la revuelta contra el capital y su Estado: el
derecho a la ciudad es el correlato del derecho a los ecosistemas, el paisaje y la
diversidad biológica de las poblaciones del planeta.
3. Principio de producción de la naturaleza y de preponderancia de la política sobre el determi-
nismo natural y tecnológico. El capitalismo es un sistema social que del mismo modo
que produce espacio, suelo y territorio produce naturaleza y «segunda naturale-
za», esto es, el entorno construido a partir del cual se reproduce la vida social y
biológica y se verifican los procesos de acumulación de capital. La naturaleza, la
técnica y los límites metabólicos de intercambio con el medio físico de la especie
humana y del resto de las especies biológicas suponen constelaciones políticas
de poder que integran las diversas esferas de coactividad social de acuerdo con
procesos de acumulación, de dominación y de explotación, que eliden todo tipo
de determinismo natural, físico, u objetivo: la naturaleza presenta límites pero la
evaluación del impacto de sus crisis y la respuesta a las mismas deben evitar todo
maltusianismo económico y todo determinismo tecnológico, que son por defi-
nición regresivos. Al igual que el determinismo tecnológico a la hora de explicar
las relaciones de producción es ciego teóricamente y reaccionario políticamente,
el determinismo naturalista y la objetivación de los niveles de productividad y de
las formas de organización productiva, política y financiera resultan contrapro-
ducentes, ya que reifican los supuestos límites naturales, energéticos o ecológicos
y bloquean la innovación política y las respuestas antisistémicas a las pautas de
reproducción del capitalismo.
4. Principio de la coevolución de las formas de reproducción social. El desarrollo geográfico
desigual del capitalismo obliga a pensar simultáneamente el impacto correlativo
y recíproco de las esferas de coactividad (tecnologías y formas organizativas; rela-
ciones sociales; dispositivos y procedimientos institucionales y administrativos;
procesos de producción y de trabajo; relaciones con la naturaleza; reproducción
de la vida cotidiana y de la especie; y concepciones mentales del mundo, de acuer-
do con la conceptualización de Harvey) que hacen posible la reproducción social
así como el impacto de la modificación o transformación de todas o cada una de
ellas sobre las restantes y sobre el conjunto. Las posibilidades de reorganización,
regulación y reestructuración social, económica y política de la estructura social
actual únicamente pueden materializarse si se evalúa, pondera y articula la com-
plejidad de esas esferas de acuerdo con una dialéctica compleja que tiene una ma-
triz más althusseriana y spinoziana que hegeliana o cartesiana. Los movimientos
antisistémicos deben pensar a partir de esa convolución tanto la reproducción so-
cial de la estructura capitalista como las estrategias de su acción teórica y política.
5. Principio de mutación de los dispositivos analíticos de la estructura social. Los procesos de
dominación social y política han sido tan intensos históricamente en el capitalis-
mo en general y en los últimos cuarenta años en particular que tan solo es posible
analizar las dinámicas actuales del mismo y de su crisis mediante una revolución
epistémica y teorética radical, porque en otro caso, como atestigua la incapacidad
del establishment económico, intelectual, académico y político primero para prever
la crisis y ahora para aventurar salidas sostenibles, igualitarias y justas a la misma,
el bloqueo epistémico, teorético y práctico multiplicará los escenarios de crisis y
hará imposible la ideación de alternativas y escenarios verdaderamente a la altura
Reseña
de la crisis económica, financiera, energética, ecológica y civilizacional a la que

se enfrenta la humanidad. La reproducción de paradigmas teóricos por parte de
las clases y grupos dominantes siempre responde, como demuestra el proyecto
neoliberal, a proyectos muy concretos de dominación de clase. La innovación de
los mismos forma parte esencial, por consiguiente, de la lucha política de los su-
jetos subalternos y de los movimientos antisistémicos: sin esas nuevas cartogra-
fías que expliciten el funcionamiento de los mecanismos de reproducción será
enormemente difícil idear alternativas políticas creíbles, convincentes y viables.
Una mutación civlizacional como la que es acuciante en la actualidad debe partir
inexorablemente de revoluciones epistémológicas, intelectuales y culturales.
6. Principio de necesidad irrenunciable de un movimiento anticapitalista como sujeto transfor-
mador. No es posible la reforma del capitalismo ni la supresión o atemperación de
sus contradicciones. Las crisis únicamente son los racionalizadotes irracionales
de un sistema irracional, afirma Harvey, cuya lógica última de reproducción se
halla constituida por una lógica durísima de poder de clase, razón por la cual la
dimensión y el análisis de la composición de clase resulta, con toda su fascinante
diversidad y complejidad, esencial para diseñar una política verdaderamente anti-
capitalista y, por consiguiente, antisistémicamente transformadora. Las mejores
energías políticas y sociales deben organizarse en un proyecto multiforme, poli-
mórfico y multidimensional de puesta en tela de juicio primero y de destrucción
después de la lógica sistémica del capitalismo, que opere a partir de las esferas de
coevolución mencionadas en el principio 4 y de las manifestaciones diferenciales
de su trayectoria histórica, de sus gramáticas políticas y de sus objetos privilegia-
dos de resistencia y reivindicación. El meollo de la cuestión es que reivindicacio-
nes diversas y diferentes se articulen, a partir del esfuerzo de los movimientos a la
hora de pensar su impacto respectivo en la estructura de poder, desde los grados
de consiliencia existentes entre sus respectivas reivindicaciones y concreciones
prácticas.
Podemos concluir con David Harvey esta lectura de The Enigma of Capital, diciendo que si
es pertinente afirmar que otro mundo es posible también lo es pensar colectivamente que
otro comunismo es posible: comunismo entendido aquí, de acuerdo con la carga utópico-
política condensada en el Manifiesto comunista, como ruptura neta con la lógica sistémica
del capitalismo mediante la implementación de un programa de igualitarismo radical en
un mundo en que la reproducción de lo común y las externalidades positivas de la coope-
ración del trabajo vivo constituyen ya las condiciones irreversibles de la supervivencia de
la especie humana; el ligamen virtuoso de la diferencia y la diversidad articulados en un
proyecto político que lea la complejidad del desarrollo desigual de los territorios, los suje-
tos y los grupos construir un mundo justo y sostenible.
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No.

1, Primer Semestre de 2013

Instituto de Altos Estudios Nacionales

Dirección editorial: Juan Guijarro

La Revista Estado & comunes del Instituto de Altos Estudios Nacionales

Política social: ¿hacia un nuevo paradigma? 41

Para reformar la reforma social neoliberal (que ha fracasado)

Misiones Bolivarianas, transformaciones sociales y

Neoliberalismo: hegemonía, transición y salida 125

Más allá de la crisis: producción de bienestar

Interculturalidad, sumak kawsay y diálogo de saberes 211

Carlos Prieto del Campo

Carlos Prieto del Campo es rector del Instituto de Altos

Maestro en ciencias políticas por la Universidad de Lyon 3

1. Análisis de los resultados a nivel nacional

*pv: primera vuelta; sv: segunda vuelta.

Candidatos Número de votos Porcentaje

Candidatos 2009 2013 Tasa de variación

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2. Los resultados por región

Elecciones Presidenciales 2009 Elecciones Presidenciales 2013

to a la oposición, existe un crecimiento significativo en la Sierra (7,52%); un incremento

3. El comportamiento del voto por provincia

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Estado & comunes

va en el sur de la Amazonía: en Morona Santiago, se sitúa en segunda posición (24,09%) y

Estado & comunes

5.1. El voto indígena en la Amazonía

Elecciones Presidenciales 2009 Elecciones Presidenciales 2013

5.2. El voto indígena en la Sierra

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Elecciones Presidenciales 2009 Elecciones Presidenciales 2013

6. El voto de los afroecuatorianos

Para el análisis del voto de la población afroecuatoriana se procedió de forma similar al

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Elecciones presidenciales 2009 Elecciones presidenciales 2013

Provincia Cantón % de montubios

En estos cantones, el reconocimiento de la identidad montubia por parte del gobierno,

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Elecciones Presidenciales 2009 Elecciones Presidenciales 2013

didato de la oposición, Guillermo Lasso (20,61%), se puede explicar por la fragmentación

Estado & comunes

Coordinadora: Analía Minteguiaga

Profesor de Política Económica en la Universidad de Buenos

tido y alcances, también la política social del neoliberalismo obedeció a su articulación

1. Qué nos dejó el neoliberalismo

Las transformaciones experimentadas en el patrón de acumulación de capital a partir de la

los trabajadores; los procesos de desindustrialización y reprimarización de las economías;

Estado & comunes

1 Ver la colección de estudios de caso compilada en Vilas (1995).

pequeñas obras locales, prestación de algunos servicios comunitarios de emergencia, dis-

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mas de emergencia no generan empleo medianamente estable o remunerador —cuestión

2. ¿Un nuevo paradigma?

tamente, en un aumento fuerte de la población en condiciones de indigencia y de pobreza;

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Y esto nos conduce a la segunda cuestión: la estrecha y dinámica vinculación de la polí-

Las características enunciadas de lo que en este texto se denomina enfoque integral de

Estado & comunes

El artículo describe la reforma social neoliberal en México; valora su impacto en el bienes-