Sfseguridadciudadana Stamped

Presidente de la Organización Latinoamericana y Caribeña de
Centros Históricos
From the SelectedWorks of Fernando Carrión Mena
June 1, 2002
Seguridad ciudadana, ¿espejismo o realidad?

Fernando Carrión Mena, Arq.
Available at: https://works.bepress.com/fernando_carrion/709/

Seguridad ciudadana,
¿espejismo o realidad?
Fernando Carrión, editor
Seguridad ciudadana,
¿espejismo o realidad?
OPS / OMS
© De la presente edición:
FLACSO, Sede Ecuador
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Coordinación editorial: Alicia Torres
Cuidado de la edición: Jesús Pérez de Ciriza
Diseño de portada y páginas interiores: Antonio Mena
Imprenta: RISPERGRAF
Quito, Ecuador, 2002
1ª. edición: junio, 2002
Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
La violencia en América Latina
De la violencia urbana a la convivencia ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . 13

Fernando Carrión
La violencia en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Mayra Buvinic, Andrew Morrison, Michael Shifter
Seguridad ciudadana y violencia en América Latina . . . . . . . . . . . . . . 109

Irma Arriagada
La violencia por países
Seguridad pública y percepción ciudadana

Estudio de caso en quince colonias del Distrito Federal . . . . . . . . . . . 141
Benjamín Méndez Bahena, Juan Carlos Hernández Esquivel,
Georgina Isunza Vizuet
Estabilidad social y seguridad ciudadana en Centroamérica . . . . . . . . 167

Laura Chinchilla M.
Nuevas dimensiones de la seguridad ciudadana en Nicaragua . . . . . . 189

Elvira Cuadra Lira
Violencia y actitudes de apoyo a la violencia en Caracas . . . . . . . . . . 205

Roberto Briceño-León, Alberto Camardiel y Olga Avila
Diagnóstico sobre seguridad ciudadana en el Ecuador . . . . . . . . . . . . 235

Edison Palomeque Vallejo
Santiago, violencia y seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Enrique Oviedo
La inseguridad urbana en Argentina

Diagnóstico y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Lucía Dammert
Exclusão Territorial e Violência

O Caso do Estado de São Paulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
Raquel Rolnik
Violencia homicida y estructuras criminales en Bogotá . . . . . . . . . . . 343

María Victoria Llorente, Rodolfo Escobedo,
Camilo Echandía y Mauricio Rubio
Violencia por actores
Violencia en la familia y transmisión

de pautas de comportamiento social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
Soledad Larrain H.
Imágenes e imaginarios de la conflictividad juvenil

y las organizaciones pandilleras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
Mauro Cerbino
Ser mujer, un factor de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435

Miriam Ernst
Estrategias de seguridad ciudadana
Seguridad y convivencia en Bogotá: logros y retos 1995-2001 . . . . . . 451

Hugo Acero
Seguridad ciudadana en Chile: Los desafíos de la participación

y la modernización para una política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475
Jorge Burgos V. y Patricio Tudela P. (Ph. D.)
Salud, violencia e inseguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503

Alberto Concha Eastman, MD, MSc
Presentación
Desde hace varios años atrás, la Facultad Latinoamericana de Ciencias So-

ciales (FLACSO) – Sede Ecuador ha venido tratando el tema de la seguri-
dad ciudadana en el país pues ésta se ha convertido en una de las principa-
les demandas que reclaman lo/as ciudadano/as dentro del ámbito local. Sin
desconocer que la violencia social existe en todos los continentes, hay que
mencionar que afecta de manera especial a América Latina, la que se ha con-
vertido en una de las regiones más violentas del mundo.
La violencia es un problema complejo y multidimensional, cuyas causas no

pueden ser encontradas únicamente en la pobreza, tampoco puede ser en-
frentada de manera unilateral por medio de otros medios también violen-
tos, ya sea promovidos por el Estado o quienes conforman la sociedad civil.
Tampoco se trata que el temor que promueve la violencia inmovilice a los
ciudadanos y ciudadanas de nuestros países, que de por sí presentan limita-
ciones en su vida democrática.
Contrariamente a lo que se piensa, la violencia no está únicamente en lo/as

otro/as. Todos, hombres y mujeres, independientemente de nuestra situa-
ción étnica, social, económica, política, etárea, debemos reconocer que, de
alguna forma, material o simbólica, y en algún momento, somos promoto-
res y reproductores de violencia. En tal sentido, la prevención de la violen-
cia requiere que se trabaje para ampliar los niveles de tolerancia en nuestro
convivir; así como la participación con una perspectiva democrática tanto
de las instituciones como de las personas que conformamos la sociedad.
10
Con estos antecedentes, FLACSO – Sede Ecuador ha reunido en este libro

un conjunto de artículos que tratan el tema de violencia social en varios paí-
ses de América Latina, así como su relación con algunos de los actores afec-
tados por este fenómeno. Finalmente, se presentan diversas estrategias de se-
guridad ciudadana que han sido llevadas a cabo en la región. La edición y
publicación de este libro ha contado con el apoyo de la Organización Pana-
mericana de la Salud (OPS/OMS).
Fernando Carrión Diego Victoria

Director FLACSO – Sede Ecuador Representante en Ecuador de OPS
La violencia en América Latina
De la violencia urbana
a la convivencia ciudadana
Fernando Carrión
Introducción
La violencia urbana se expande, cada vez con mayor fuerza, en las ciudades
de la Región. El incremento real de los actos delictivos y la nueva percep-
ción de la población, provocan cambios manifiestos en las urbes latinoame-
ricanas. Allí están las transformaciones en el urbanismo (amurallamiento de
la ciudad, nuevas formas de segregación residencial), en los comportamien-
tos de la población (angustia, desamparo), en la interacción social (reduc-
ción de la ciudadanía, nuevas formas de socialización) y en la militarización
de las ciudades; amén de la reducción de la calidad de vida de la población.
Según el Banco Mundial (1997), el fallecimiento por causas externas
(homicidios, accidentes y suicidios) representa el 20.5 % del total de años
perdidos por muerte y discapacidad en los hombres. Este dato, a escala
mundial, es del 15.3 %. La OMS estima que alrededor del 7 % de las de-
funciones se deben a estas causas y casi la tercera parte de las lesiones fue-
ron ocasionadas por accidentes y violencias. Durante 1985, los costos socia-
les y médicos superaron los 500.000 millones de dólares.
Según el BID (2001), la información sobre violencia en América Lati-
na arroja resultados francamente alarmantes: cada año cerca de 140.000 la-
tinoamericanos son asesinados; 54 familias son robadas por minuto, 28 mi-
llones al año. La destrucción y transferencia de recursos es aproximadamen-
te del 14.2 % del PIB latinoamericano. Estas cifras significan que “la vio-
lencia es, medida por cualquiera de estos indicadores, cinco veces más alta
14 Fernando Carrión
en esta Región que en el resto del mundo”. Por tanto, América Latina se ha
convertido en el continente más violento del mundo. Y, adicionalmente, se
señala que: “la violencia es en la actualidad —sin duda— la principal limi-
tante del desarrollo económico de América Latina”.
Según la OPS (1997), la tasa de homicidios para América Latina en
1994 fue de 29 y para el Caribe de 11.8 por cienmil. En 10 años, entre
1984 y 1994, la tasa de homicidios aumentó en más del 44 %.
Por el peso de estas cifras y sus conclusiones, se podría pensar que exis-
te un gran conocimiento sobre el tema y que, a su vez, existen políticas pa-
ra enfrentarlo. Desgraciadamente no es así; se conoce muy poco con respec-
to al origen de la violencia y de sus múltiples manifestaciones; situaciones
aparentemente sencillas, como por ejemplo tener el registro de las víctimas,
se han hecho prácticamente imposibles. Más grave aún, y como consecuen-
cia de lo anterior, es la ausencia de una política integral para enfrentar este
flagelo. Hasta ahora, de manera preferente, se han dedicado los esfuerzos ha-
cia la fase del control y represión de la violencia, mediante el incremento de
recursos económicos para las policías y la reforma de los códigos penales.
Como resultado, tenemos el incremento de la población carcelaria, la desle-
gitimación de las instituciones, el aumento de las víctimas y la pérdida de
recursos económicos.
Hoy se ve la necesidad de tener un mayor conocimiento de la proble-
mática y una nueva óptica para enfrentar el problema. Ya no es suficiente
actuar con el sentido común y con la transferencia de recursos hacia la re-
presión; se requiere tener verdaderos observatorios de la violencia, nuevos
conceptos y metodologías para entenderla y novedosas concepciones para
enfrentarla. Esto será posible solo si se incorporan a nuevos actores sociales
y no se convierte en un tema exclusivo de un sector del Estado.
En definitiva, se trata de un problema crucial de la sociedad latinoa-
mericana actual, porque en su enfrentamiento priman enfoques que tienden
a incrementarla en vez de mitigarla. De allí que nos encontremos en los al-
bores de un cambio en el escenario de la violencia (o de la guerra): del cam-
po y las naciones a la ciudad. Sin embargo, desgraciadamente, es aún un te-
ma poco conocido y poco explorado.
Con esta sección, se busca enfrentar y estimular un proceso de inter-
cambio y discusión entre personas e instituciones que trabajan sobre la vio-
lencia común urbana. Pero también, se intenta pasar revista al estado en
De la violencia urbana a la convivencia ciudadana 15
que se encuentra el problema; como aporte para el debate de las ciudades

latinoamericanas, desde una reflexión que incorpora las determinaciones de
la problemática y algunos componentes para su mitigación. También se
pretende aportar en la comparación de algunos casos en el ámbito latinoa-
mericano y, en esa perspectiva, extraer directrices generales del comporta-
miento del fenómeno, tanto para su comprensión, como para su enfrenta-
miento.
En este intento de sistematización en el ámbito regional, indudable-
mente, no se trata de presentar las ideas como si fueran definitivas y tampo-
co como concluyentes. Es un primer producto y un acercamiento que sur-
gen de la participación en varios eventos, desde una aproximación personal1.
La inseguridad ciudadana: desafío social
Con el advenimiento de la crisis económica en la década del ochenta, se cie-

rra una época, en la cual el crecimiento económico y las características del
estado de bienestar permitieron un incremento de la participación de cier-
tos segmentos importantes de la población.
Hoy, la situación es diametralmente opuesta. Frente a la crisis econó-
mica, a las políticas de ajuste implantadas, a los procesos de modernización
estatal y a la apertura económica, se observa el aumento de las violencias ur-
banas y el deterioro ambiental, con lo cual no solamente se ha generalizado
la inseguridad social y económica, sino que también se ha incrementado la
inseguridad ciudadana y ambiental.
En este contexto, América Latina se ha convertido en uno de los con-
tinentes más violentos del mundo, si nos atenemos a las tasas de homicidios.
La violencia crece en las ciudades a un ritmo superior a la urbanización,
convirtiéndose en uno de los factores más importantes de la calidad de vida
de la población urbana. No hay dominio de la vida citadina donde las vio-
lencias no hayan penetrado dejando efectos devastadores.
El mundo urbano es el modo de vida fundamental para la mayoría de
los latinoamericanos y, en este contexto, la violencia comienza a marcar las
1 Principalmente en el Encuentro Latinoamericano y del Caribe sobre “Ciudad y violencia” realiza-

do en Cali (Colombia) en diciembre de 1993 y en el seminario: “Los desafíos de la juventud urba-
na en América Latina”, organizado por el SELA en Caracas (Venezuela) en 1995.
relaciones entre sus habitantes: inseguridad, desamparo, agresividad, auto-

defensa, etc., con lo cual la población restringe su condición de ciudadanía
y la ciudad disminuye su cualidad de espacio público por excelencia.
La situación es más dramática si se tiene en cuenta que los jóvenes
(grupo poblacional entre 15 y 25 años) son los principales actores, como
agentes de las violencias y principales víctimas. En la mitad de los países de
la Región, el homicidio es la segunda causa de muerte para este grupo po-
blacional.
Sin embargo, los gobiernos locales y nacionales no lo han asumido con
la debida propiedad. Es una problemática que no puede ser de exclusiva
competencia de ciertos segmentos del Estado; hay que desarrollar un amplio
marco institucional que procese en forma pacífica y expedita los conflictos,
que fomente la pedagogía de la convivencia y el desarrollo ciudadano, que
fortalezca las identidades y las instituciones de socialización como la escue-
la, la familia y la ciudad.
¿Por qué los alcaldes de nuestras ciudades no han tratado el tema de la
seguridad ciudadana? ¿Por qué se reducen las políticas sociales y urbanas?
¿Por qué la justicia es cada vez más compleja y distante? ¿Cómo hay que go-
bernar una ciudad violenta? ¿Cómo asumir el desafío social que representa
la violencia? Son algunas preguntas que intentamos absolver en el desarro-
llo del presente capítulo.
La violencia no es un problema, es una relación social
Responder estas preguntas, supone tener una comprensión de la violencia

que vaya más allá del análisis patológico de las conductas individuales y la
conciba a partir de un marco teórico que la entienda como lo que es: un ti-
po particular de relación social. Esta consideración de la violencia, como re-
lación social, permite entender la organización del delito, las distintas for-
mas que asume y, sobre todo, diseñar políticas preventivas que vayan más
allá de lo punitivo, represivo y de control.
Así, la violencia urbana aparecería menos como un problema y más co-
mo un producto de “una relación social particular de conflicto, que involu-
cra, por lo menos, a dos polos con intereses contrarios, actores individuales
o colectivos, pasivos o activos en la relación” (Guzmán, 1993: 4).
No se puede desconocer que el tema de la violencia delictual, como fe-

nómeno social que tiene expresión en las ciudades, existe desde tiempos in-
memoriales y que, por tanto, no es nuevo, al grado que se podría decir que
es consustancial a la ciudad. Tal afirmación replantea la tradicional aproxi-
mación que se ha hecho al tema de la violencia —pero también a lo urba-
no— desde aquellas metodologías que lo interpretan como resultado de un
conjunto de patologías. Por ello, es mejor reconocer a la ciudad como un es-
cenario de múltiples relaciones sociales, algunas de las cuales —por su ex-
presión conflictiva— se manifiestan de manera violenta.
Ciudad y violencia: una determinación no resuelta
Novedad e importancia del tema
Si bien la violencia urbana ha existido desde que existe la ciudad, es difícil

desconocer que durante estos últimos años se ha convertido en uno de los
temas más importantes de la urbe latinoamericana contemporánea; debido,
entre otras cosas, a las nuevas formas que ha asumido y al incremento alar-
mante de su magnitud2. Las violencias se han extendido en todos los países
y ciudades de la Región, pero con peculiaridades y ritmos de intensidad pro-
pios a cada ciudad y cada cultura3.
La importancia creciente que adquiere la delincuencia común en las
ciudades de América Latina y El Caribe, aún no tiene un correlato respec-
to de su conocimiento. Pero tampoco se le ha concedido la importancia ne-
cesaria, ni ha sido incorporada en la discusión de los problemas del desa-
rrollo y de las formas de vida urbana, con la urgencia y la prioridad que se
merece.
2 “La violencia no solo es ubicua y elusiva, sino que parece crecer y multiplicarse rápidamente en to-
do el planeta, amenazando en convertirse en uno de los problemas más intratables de la especie hu-
mana. Su veloz crecimiento, es probable que la convierta en ‘el problema más importante’ del ser
humano para el Siglo XXI” (Echeverri, 1994: 2).
3 “No existe ni una expresión uniforme ni unívoca de la violencia en su conjunto, sino que la misma
se caracteriza por la diversidad de sus formas y por sus ambigüedades” (Villavicencio, 1993: 3).
Cuadro 1
Tasa de homicios en América Latina y el Caribe
(por cada 100.000 personas)
País Fines años 70/ Fines años 80/

principios años 80 principios años 90
Guatemala 2,069 12.2
El Salvador 71 2.7
Colombia 2,847 2.6
Jamaica 386 2.3
Brasil 153 1.9
Nicaragua 66 1.7
México 775 1.5
Venezuela 565 1.3
Trinidad & Tobago 71 1.2
República Dominicana 20 1.4
Perú 11,510 1.0
Panamá 1,369 0.8
Ecuador 18,600 8.0
Estados Unidos 291 5.7
Honduras 2,576 4.6
Argentina 2,451 4.3
Costa Rica 2,318 3.8
Uruguay 675 2.6
Paraguay 163 2.5
Fuente: OPS, Programa de Análisis de la Situación de Salud, 1997,
citado por Buvinic, Morrison y Shfiter (1999)
Sin embargo, no se puede desconocer que recientemente se han hecho

propuestas innovadoras en materia de control y prevención de la violencia
urbana, que superan aquellas concepciones que postulan su tratamiento con
una acción sobre los síntomas mediante la acción policial, la privatización
de la seguridad y el incremento de penas. En tal sentido, algunos gobiernos
nacionales y locales, instituciones policiales, varias ONG y organismos aca-
démicos han iniciado investigaciones y tomado medidas específicas para
controlar la violencia que, por el poco intercambio que existe en la Región,
han visto reducidas sus posibilidades de dilucidarla y de enfrentarla.
Las propuestas que surgen son mucho más abarcadoras e innovadoras,

pero revelan la necesidad de conocer y diagnosticar profundamente y con
mayor sentido práctico. Existe un grupo importante de investigadores que
está desentrañando el fenómeno de la violencia en ciudades como Río de Ja-
neiro, San Pablo, México, Guayaquil, Lima, Santiago, San Salvador, Cali,
Medellín, entre otras, que requiere profundizar los mecanismos de inter-
cambio, colaboración y comparación de las experiencias.
A pesar de la creciente importancia que tiene el tema, no existen mu-
chos antecedentes que busquen confrontar opiniones sobre la temática. El
poco intercambio de experiencias sobre estas actividades en la Región, ha re-
ducido las posibilidades de entender y enfrentar los problemas urbanos. De
allí que sea necesario reforzar y estimular un proceso de intercambio entre
personas e instituciones que trabajan sobre la delincuencia común urbana.
Aunque, justo es decirlo, en estos últimos años su preocupación se incre-
mentó sustancialmente, se han realizado varias reuniones y publicaciones,
mostrando que el tema ha logrado cierta legitimidad, que va más allá de la
amplia demanda de seguridad de la población.
El enfoque del trabajo se ubica dentro en un marco explicativo que tie-
ne un contenido más político-social que biológico, psicológico o legal-cri-
minalista. Ello significa que la interpretación se enmarca dentro de una con-
cepción de la violencia urbana como un hecho social. Sin embargo, en la li-
teratura actual se evidenciarán matices, por ejemplo, entre autores que en-
cuentran explicaciones del fenómeno reciente de la violencia en aspectos co-
yunturales, generales4 o particulares5, y otros que lo hacen a partir de la agu-
dización de ciertas situaciones estructurales.
4 “La violencia es uno de los reflejos más dramáticos de los procesos de globalización mundial” (Castillo,
1993: 2).
5 “El fenómeno de la delincuencia urbana a finales de siglo tiene, en el caso del Área Metropolitana
de San Salvador, un contexto especial que le otorga características particulares: la delincuencia ur-
bana se desarrolla luego de más de una década de guerra y de un inédito acuerdo de pacificación
que, en un tiempo relativamente corto, desmoviliza y desarma completamente a las fuerzas guerri-
lleras de izquierda y reduce sustancialmente el tamaño y las atribuciones de las fuerzas armadas gu-
bernamentales” (Lungo y Baires, 1994: 1).
Proceso de urbanización y violencia
El predominio de la población urbana, el incremento del número de ciuda-

des y la generalización de la urbanización en la Región, llevan a concluir que
Latinoamérica se ha transformado en un continente de ciudades6. En todos
los países de América Latina se observa un rápido crecimiento de la pobla-
ción urbana y del número de ciudades7: más de 300 millones de personas
viven en urbes y la Región tiene un grado de urbanización del 76%. Desde
el año 2000, es el continente con mayor población urbana del mundo, gra-
cias a una urbanización tardía, pero más rápida que en otras latitudes.
Las características del agudo proceso de urbanización (desigual, com-
binado, expansivo, concentrador y excluyente) producen una diversa cali-
dad de vida de la población, que, a su vez, trae nuevos problemas, entre los
cuales se debe mencionar el incremento de la violencia, como una de las di-
mensiones fundamentales de las condiciones de vida de la mayoría de la po-
blación y en especial de la juventud.
Como contrapartida, la violencia urbana crece a un ritmo mayor que
la urbanización. Así por ejemplo, en Colombia las tasas de homicidio se tri-
plicaron en el período 1983-92, en el Perú se quintuplicaron entre 1986-91
y en Panamá se duplicaron entre 1988-90. De igual manera, en 1982 en
México los años de vida potencialmente perdidos representaron el 8 % y en
El Salvador en 1984 el 21% (OPS 1993).
Si bien el crecimiento de la violencia en América Latina es dramático,
no deja de ser llamativo que, comparativamente con otras regiones del mun-
do, sea el continente más peligroso para vivir.
Según la tasa de homicidios, El Salvador tiene el —nada honroso—
primer lugar por países del mundo, y le siguen Colombia, Guatemala, Bra-
sil, Venezuela y México.
6 América Latina tiene 2 ciudades de más de 15 millones de habitantes; 28 urbes que tienen más de
un millón y 35 que pasan los 600 mil habitantes. Esto significa que en la Región hay un universo
de 65 áreas metropolitanas.
7 En 1950 el 41% de la población vivía en ciudades, en 1990 subió al 72 % y al año 2000 se estima
que lo hará el 77 % (Lates 1989).
Cuadro 2
Tasa de homicidios en algunos países (*)
Departamento Nacional de Planeación
País Homicidios Población Tasa por
(millones) cien mil
Colombia (**) 25,030 32.3 77.5
Sri Lank 2,069 17.0 12.2
Singapur 71 2.6 2.7
Bangladesh 2,847 110.0 2.6
Malasia 386 17.0 2.3
Malawi 153 7.9 1.9
Jordania 66 4.0 1.7
Egipto 775 51.0 1.5
Corea del Sur 565 43.0 1.3
Hong Kong 71 5.7 1.2
Kuwait 20 1.9 1.4
China 11,510 1,105.0 1.0
Indonesia 1,369 175.0 0.8
Subtotal 19,902 1,504.1 1.3
Estados Unidos 18,600 245.0 8.0
Dinamarca 291 5.1 5.7
Francia 2,576 56.0 4.6
Italia 2,451 57.0 4.3
Alemania 2,318 61.0 3.8
Canadá 675 26.0 2.6
Suiza 163 6.5 2.5
Austria 182 7.5 2.4
Australia 282 16.0 1.8
Inglaterra 912 57.0 1.6
Suecia 125 8.3 1.5
Israel 66 4.4 1.5
Japón 1,830 122.0 1.5
Noruega 38 4.2 0.9
Subtotal 31,509 676.0 4.7
URSS 14,848 284.0 5.2
Bulgaria 313 9.0 3.5
Polonia 722 38.0 1.9
Checoslovaquia 176 6.0 1.1
Subtotal 16,059 347.0 4.6
Brasil 37,279 151.6 24.6
Panamá 573 2.5 22.9
México 17,804 86.3 20.6
Nicaragua 636 3.8 16.7
País Homicidios Población Tasa por

(millones) cien mil
Venezuela 3,245 19.8 16.4
Argentina 4,066 32.7 12.4
Perú 2,524 22.0 11.5
Ecuador 1,187 10.8 11.0
Honduras 346 4.8 7.2
Costa Rica 192 3.1 6.2
Paraguay 236 4.4 5.4
Uruguay 137 3.1 4.4
Subtotal 58,226 344.9 19.8
(*) 1986-1989
(**) Promedio 1987-1992
Fuentes: Policía Nacional, OPS, Naciones Unidas
La magnitud y las características de la violencia urbana la han convertido en

una de las preocupaciones ciudadanas prioritarias8, en un factor de la cali-
dad de vida de la población que habita las ciudades y en una de las expre-
siones más claras del nivel al que ha llegado la crisis urbana en las urbes la-
tinoamericanas9.
El crecimiento y la transformación de la violencia urbana han hecho
de este fenómeno uno de los más actuales e importantes de la ciudad de hoy.
Hemos llegado a la alarmante situación de que, prácticamente, no hay do-
minio de la vida urbana donde las violencias no hayan penetrado dejando
sus efectos devastadores. Quizás el caso más dramático sea su presencia al
interior del mundo privado del hogar10.
Las primeras experiencias de la violencia se viven en la intimidad del
hogar, lugar considerado como el espacio protector por excelencia. Así, por
8 Conforme el fenómeno delictual aumenta, es la población —como víctima colectiva— la que lo re-
conoce como uno de sus problemas centrales.
9 “En Medellín, además de los problemas físicos y de infraestructura, el factor que más ha deteriorado
la calidad de vida es la violencia —en la última década han muerto 40.000 personas asesinadas—.
Esta realidad refleja problemas de desintegración social y dificultades en la relación del Estado con la
sociedad, y limita el uso lúdico del espacio público y la integración de los grupos sociales; adicional-
mente, desanima la inversión económica” (Corporación Región-Medellín).
10 “Si caminar por las calles es una actividad altamente peligrosa, quedarse en casa también lo es. La
ciudad como cárcel: quien no está preso de las necesidades está preso del miedo” (Galeano 1991;
citado por García, J. 1996).
ejemplo, la violencia de género o la de los ‘métodos’ de educación infantil

legitiman una cierta forma de socialización originada en la intimidad fami-
liar, que (re)produce conductas violentas11. Pero la familia misma no está in-
munizada ante los embates externos: la televisión penetra irremediablemen-
te con sus programas violentos o los vándalos rompen el espacio de mayor
privacidad: la vivienda, para obtener fraudulentamente sus prebendas.
Conforme el fenómeno delictual aumenta, es la población —como
víctima colectiva— la que lo reconoce como uno de sus problemas centra-
les. Tanto así que las encuestas de opinión aplicadas por empresas especiali-
zadas, permiten comprobar que la población urbana empieza a plantear y
percibir de forma creciente a la inseguridad y a la violencia como uno de los
problemas centrales de nuestras ciudades12. Estos datos revelan las deman-
das prioritarias de la sociedad y el desmoronamiento paulatino de los mitos
o ilusiones de que las ciudades son lugares para vivir, por lo riesgosa que se
ha ido convirtiendo la vida urbana.
En otras palabras, a los problemas de transporte, de servicios, de me-
dio ambiente, de pobreza, de equipamientos, de vivienda, de gobernabili-
dad urbana, etc., se debe incorporar el de las violencias13. Así, por ejemplo,
en el Ecuador los accidentes de tránsito —por su magnitud, recurrencia y
causas— han dejado de ser algo excepcional, porque si partimos de la defi-
nición de accidente en términos de una “indisposición repentina privativa
del sentido o movimiento”, convendremos que en el país hemos logrado
que desaparezcan los accidentes, en tanto que son parte del movimiento.
11 “Existe una mayor probabilidad de que una mujer sea agredida en su casa por su pareja, que en la
calle por un extraño; es más frecuente que un niño sea agredido sexualmente por un conocido en
su hogar, que por una persona ajena a la familia” (Larrain, S. 1996).
12 Quito, es considerada una ‘ciudad franciscana’ (y el Ecuador una ‘isla de paz’). Una encuesta de In-
forme Confidencial realizada en marzo de 1993, estableció que el 20.7% de la población de la ciu-
dad ve a la inseguridad como su principal problema. Luego con el 20.6% aparece el agua potable y
en tercer lugar, con el 16.9%, el costo de vida.
13 “En la ciudad de Santiago, a los problemas de tamaño excesivo, a la alta concentración de pobla-
ción, a los problemas económicos y ambientales, actualmente se suman los que tienen que ver con
su organización y la seguridad de sus habitantes. Dentro de éstos destaca la violencia delictual”
(Oviedo, 1992: 5).
Cuadro 3
Defunciones registradas por accidentes de tránsito de vehículos de motor
y tasa por 100.000 vehículos, alrededor de 1980 y 1990
País Año Defunciones Vehículos por Tasa por Tasa por100,000
registradas 1,000 100,000 vehículos
habitantes vehículos (circ 1980)
Argentina 1989 3,103 179 54 1982 71
Bahamas 1987 47 295 66 1984 60
Barbados 1988 28 169 65 ... ...
Belice 1987 15 23 373 ... ...
Brasil 1987 27,638 88 218 1983 179
Canadá 1990 3,645 595 23 1985 29
Colombia 1990 4,382 41 331 1984 401
Costa Rica 1989 389 81 163 1984 201
Cuba 1992 1,934 41 436 1980 483
Chile 1989 941 76 98 1984 101
Ecuador 1990 2,049 35 555 1982 730
El Salvador 1984 713 23 474 ... ...
Estados Unidos 1989 46,586 757 25 1984 27
Jamaica 1983-1985 61 34 78 ... ...
México 1990 13,974 117 141 1983 223
Nicaragua 1990-1991 366 20 489 ... ...
Panamá 1989 320 68 199 1985 204
Paraguay 1987 225 38 151 1985 162
Perú 1989 809 29 132 1983 215
Puerto Rico 1990 548 436 36 1984 55
Suriname 1986-1989 41 114 91 1983-1984 52
Trinidad y Tobago 1985-1989 172 270 53 1980-1981 79
Uruguay 1990 376 139 87 1985 71
Venezuela 1988 4,296 117 199 1982 188
Fuente: Defunciones: OPS. Base de datos de mortalidad. Programa Análisis de la Situación de
Salud (HDA)
Vehículos (incluidos los vehículos de pasajeros y los comerciales) U.N.,
Statistical Yearbook, 38th issue, Nueva York, 1993.
Los accidentes de tránsito se han convertido en la causa externa de muerte

más importante en la mayoría de los países de la Región. Según el Cuadro
No. 3, el Ecuador tiene una tasa de defunciones por accidentes de tránsito
de 555 por 100.000 vehículos, la cual le ubica en el —nada honroso— pri-
mer lugar en América Latina. Según las estadísticas vitales del INEC, los fa-
llecimientos por accidentes de tráfico son la tercera causa de muerte y la pri-
mera del estrato de población comprendido entre los 5 y los 30 años. La

mayor parte de los accidentes se producen por consumo de alcohol, impe-
ricia y desperfectos mecánicos... todas estas causas son controlables.
Tales hechos comportan el requerimiento imprescindible de que se di-
señen nuevos mecanismos de política social y urbana que asuman la violen-
cia. Porque no solo que se ha convertido en un problema adicional, sino que
ahora lo es en sí mismo14.
Ciudad y violencia: una determinación no resuelta
Tenemos poco conocimiento sobre la relación ciudad-violencia, al grado de

que se nos presenta de manera difusa y poco clara. Ello no significa que no
existan aproximaciones analíticas, porque intentando una sistematización de
los estudios por enfoques predominantes, se pueden encontrar dos perspecti-
vas principales que se han preocupado por comprender la relación antedicha.
Una primera, que tiene una visión que ignora lo urbano y la ciudad
respecto de la violencia. Existe cierta literatura sobre criminología y estadís-
ticas al nivel nacional, con pocos esfuerzos sistemáticos que hacen referen-
cia explícita al problema urbano de la violencia delincuencial. Ello ha lleva-
do al desconocimiento de cómo pueden estar influyendo en las tendencias
de la violencia los factores típicamente urbanos, como la alta densidad resi-
dencial, la carencia de espacios cívicos, la escasez de bienes y servicios públi-
cos, y la segregación urbana. En este último caso, por el prejuicio existente
de que los pobres son delincuentes, la segregación residencial actúa como un
factor adicional de incremento de violencia: el movimiento de los pobres
por la ciudad los convierte en posibles delincuentes o, al menos, sospecho-
sos, porque su extraterritorialidad los delata.
Una segunda, donde predominan los enfoques que plantean una de-
terminación de lo urbano a la violencia, producto de las características de
una urbanización acelerada, que se expresa en la falta de servicios y equipa-
14 Los efectos económicos son cada vez mayores. En Colombia, según información de Echeverri
(1995), el Ministerio de Salud estimó que en 1993 la violencia causó pérdidas por US 1.250 millo-
nes. En gastos de atención a heridos por violencia, el Ministerio gastó casi US 100 millones en ese
año, lo que podría asegurar la vacunación completa de los niños colombianos en los próximos 20
años.
mientos, el incremento del desempleo, una alta migración, la crisis y anar-

quía urbanas y la pérdida de los valores tradicionales.
No se han encontrado evidencias que muestren una correlación direc-
ta entre el tamaño de una aglomeración o la calidad y cobertura de los ser-
vicios, con respecto a la violencia15; tampoco hay explicaciones convincen-
tes que lleven a concluir que el migrante sea violento en sí, o que el cambio
de los valores tradicionales conduzca a una mayor criminalidad.
Lo que se percibe, quizás, es que la sociedad urbana en su conjunto
aún no ha procesado los conflictos de su crecimiento, de la crisis, de la fal-
ta de cobertura de los servicios, equipamientos, transporte, de la presencia
de actores emergentes, de las nuevas formas de relación entre el campo y la
ciudad o del fenómeno de la informalidad y la marginalidad, en tanto ex-
clusión de decisiones e inclusión diferenciada a la justicia. Pero también
porque la ciudad, en la mutación que está viviendo como ámbito privilegia-
do de lo público, está produciendo nuevas formas de sociabilidad que no lo-
gran cimentarse.
Y parecería no haber esta determinación, incluso, por la evidencia em-
pírica señalada de que la violencia ha crecido más que la urbanización, lo
cual demuestra que no hay una relación mecánica entre las dos variables16.
Oviedo indica que “la violencia delictual es un problema social con expre-
sión urbana, y que no se debe partir a priori con el supuesto de que toda
ciudad comporta, intrínsecamente, los mayores grados de violencia”.
Por lo tanto, la violencia así como no es exclusiva de las ciudades, tam-
poco la magnitud de la violencia urbana está en relación con el tamaño de
la ciudad17. Lo que sí se puede señalar, siguiendo a Oviedo, es que hay una
diferenciación del tipo de delitos entre el campo y la ciudad: que en el pri-
mero hay un mayor peso de los delitos contra las personas, la familia y la
moral, y en la segunda de los delitos contra la propiedad.
15 “El incremento de la violencia en los últimos años no parece estar asociado a la distribución del in-
greso, ni a la carencia de servicios básicos (patrimonio social). Agreguemos un dato, Medellín, la
ciudad más violenta de Colombia, quizás del mundo, tiene una cobertura de los servicios básicos
cercana al 100%. Quibdó, la ciudad menos violenta de Colombia, es la peor dotada de servicios”
(Gaitán, 1994: 14).
16 “La violencia social ha venido extendiéndose en las ciudades de América Latina a un ritmo que so-
brepasa su propio crecimiento” (De Roux, 1993: 3).
17 “En Colombia, ni el nivel ni la tasa de urbanización son una fuente de violencia” (Gaitán, 1994: 16).
Es necesario tener en cuenta una constatación real, que desgraciada-

mente nunca es bien aclarada: conflicto y violencia no son sinónimos, co-
mo tampoco se expresan a través de una determinación lineal. Las ciudades,
no solamente son el lugar fundamental de la concentración de la población,
sino que también lo son de la diversidad y de la heterogeneidad en toda su
expresión: social, cultural, económica, política. Por ello, son el ámbito pri-
vilegiado donde se potencian los conflictos18, lo cual no significa, bajo nin-
gún punto de vista, que sean la causa central de la violencia.
La conflictividad urbana es una síntesis multicausal que provoca varios
efectos, algunos de los cuales pueden asumir formas violentas ante la ausen-
cia de medios institucionales para su procesamiento. Por lo tanto, los pro-
blemas no radican en la conflictividad, radican en la ausencia de canales ins-
titucionales para procesarlos por vías pacíficas. La violencia es producto de
una relación social conflictiva que surge de intereses y poderes que no en-
cuentran otras soluciones que la fuerza. Es un nivel de conflicto que no pue-
de procesarse dentro de la institucionalidad vigente, porque —por ejem-
plo— el sistema político está construido sobre una representación social que
tiene muchos vicios: la legitimidad de los gobernantes se erosiona rápida-
mente, el clientelismo —como expresión de la privatización de la política—
tiene sus límites y las relaciones de poder se fundan en la exclusión del opo-
nente antes que en la inclusión, el consenso, la concertación o el acuerdo.
Si bien no es fácil encontrar causalidades o determinaciones de la ciu-
dad a la violencia, sí se puede afirmar categóricamente que la violencia no
es exclusiva de la ciudad y que ésta se comporta más bien como un escena-
rio social más de aquella. Esto significa que la ciudad no es determinante de
la violencia.
Por ello es preferible plantearse una entrada metodológica distinta —
más útil y real— que parta de la percepción de los efectos de las violencias
sobre la ciudad, que de ésta a las anteriores19. Y ello, por una doble conside-
ración: por un lado, no se puede desconocer que el incremento de la inse-
guridad, de pérdidas de vidas humanas y de bienes materiales conducen a
18 La conflictividad no debe verse en términos morales de si es mala o buena, mucho menos si se cons-
tata que esta cualidad de la ciudad ha producido los mayores desarrollos sociales, económicos y tec-
nológicos de la historia de la humanidad.
19 Por buscar las causas de la violencia, se han perdido de vista los efectos que ésta produce en la eco-
nomía, la sociedad, la cultura y la ciudad.
que la violencia sea “uno de los problemas que más deteriora la calidad de
vida de una nación” (Echeverri,1994: 14), y, por otro, porque tiende a ero-
sionar la instancia de lo público20 y la condición de ciudadanía21.
La restricción del origen y fuente de la ciudadanía, y la merma de las
condiciones de vida son, a su vez, causa y efecto de la violencia urbana. Por
ello, su incremento y —por esta vía— el crecimiento de la inseguridad ciu-
dadana y la reducción de la calidad de vida de la población22, que tienden a
afectar la esencia de la ciudad: sus posibilidades de socialización.
Si se parte del hecho de que la ciudad es el espacio principal para la
construcción social, para la constitución de la ciudadanía, para la formación
de una identidad colectiva, se ha de convenir que las violencias generan sen-
timientos contrarios a la convivencia social, tales como el individualismo, la
angustia, la inseguridad y la marginación.
Pero tampoco se deben dejar pasar por alto los efectos indirectos que
la violencia y su combate generan en la población. Se observa una erosión
de la ciudadanía y un deterioro de la convivencia social, porque los habitan-
tes, primeras víctimas del fenómeno, empiezan a asumir mecanismos de au-
todefensa que llevan a modificar su conducta cotidiana: cambios en los ho-
rarios habituales; transformación de los senderos y espacios transitados; res-
tricción de las relaciones sociales, porque todo desconocido es sospechoso;
reducción de la vulnerabilidad personal adquiriendo armas, perros, alarmas
—que ya son parte del paisaje urbano— o aprendiendo defensa personal.
Estas acciones de defensa de la población son causa y efecto de un nue-
vo comportamiento social: individualismo, angustia, inseguridad, margina-
ción, desamparo, aislamiento, desconfianza, agresividad. Y, por si fuera po-
co, la ciudad en construcción va perdiendo espacios públicos y cívicos, y ge-
neralizando la urbanización privada amurallada que segrega aún más lo so-
20 Lo público, lo colectivo y la socialización tienden a disolverse como ámbitos de mediación a lo pri-

vado y a lo individual.
21 “La violencia afecta cada vez más ámbitos de la vida social: el trabajo, la familia, la escuela; y, por
esta razón, se ha convertido en uno de los factores que más deterioran la habitabilidad y la calidad
de vida de la ciudad. La convivencia social es uno de los asuntos que más preocupan a los ciudada-
nos” (Corporación Región-Medellín).
22 A ello debe sumarse que la crisis económica y las políticas de ajuste implantadas han contribuido a
reducir los mecanismos de representación, a restringir los espacios de solución de los conflictos, a
mercantilizar las relaciones sociales, a restringir las manifestaciones culturales, modificando aspec-
tos propios de la condición de ciudadanía.
cial, espacial y temporal; con lo cual, a la par que la población pierde la con-
dición de ciudadanía, la urbe relega sus características socializadoras y su po-
sibilidad de civitas, polis, foro y tianguez (plaza, mercado).
La ciudad latinoamericana continúa fragmentándose, con lo cual se
crean nuevas formas de sociabilidad y se restringe su condición de ámbito
privilegiado de lo público.
Tipos y factores de la violencia
Las violencias que se desarrollan en las ciudades tienen actores y móviles va-
riados y multicausales. Cada una de ellas se construye en escenarios sociales
particulares (escuela, familia, barrio, etc.), que dan lugar a expresiones que
tienen un rostro común característico. De la combinación de estos elemen-
tos se pueden encontrar violencias de distinto orden, así como también di-
ferentes propuestas de clasificación.
Los tipos de violencias
Puesto que hay varias violencias, es factible y necesario construir tipologías.

Así, según la relación con la víctima (primaria-secundaria o colectiva-indi-
vidual), los actores involucrados (juvenil, de género, infantil), el lugar en
que se desarrolle (callejera, barras bravas, en el hogar) o el ámbito al que se
refiera (público, privado). También las hay en relación a sus motivaciones
(políticas, económicas, o comunes). Sin duda, estas violencias no se expre-
san de manera pura, siempre hay un nivel de encuentro que hace más com-
plicado conocerlas y enfrentarlas. Sin embargo, se puede plantear también
una clasificación en los siguientes términos:
* Las violencias políticas que provienen, por ejemplo, de agentes orga-
nizados que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la institucionalidad
estatal vigente (la guerrilla), o de aquellas situaciones que restringen la legi-
timidad, la representación y la participación de la población (paros cívicos).
Puede ser desde el Estado —en regímenes autoritarios o militares— o des-
de segmentos de la población.
* Las violencias económicas que surgen, por ejemplo, de los mercados

ilegales donde se comercian armas, drogas ilícitas, sexo, artículos robados o
se generaliza la industria del secuestro o del sicariato23. Por esta vía mercan-
til, se puede aseverar que se han formado verdaderas empresas transnacio-
nales del delito, siendo las de mayor peso las referidas al narcotráfico. Tam-
poco se pueden descartar las que tienen que ver con asaltos de bancos, ca-
rros, depredación del patrimonio cultural, etc. Pero también se debe resal-
tar la que resulta de la polarización socio-económica.
* Las violencias intrafamiliares que se manifiestan por las condiciones
culturales, las relaciones asimétricas, la composición demográfica —entre
otras cuestiones— al interior de un núcleo familiar que tiene un cambio y
dinámicas aceleradas. En este contexto se produce un proceso transgenera-
cional de la violencia, que surge de la relación entre los progenitores y de es-
tos hacia los hijos.
* Las violencias comunes que erosionan la ciudadanía, se caracterizan
por ser difusas, ubicuas y por provenir de múltiples causas. Van desde aque-
llas que se relacionan con problemas biológicos y psicológicos a las que sur-
gen de ciertas interacciones entre personas y de éstas con sus ambientes con-
cretos.
Sin duda, este conjunto de violencias actúan interrelacionadamente, sin
que se exprese alguna de ellas de manera pura, lo cual hace más complicado
conocerlas y entenderlas. La relación que existe entre ellas lleva a confundir
los tipos de violencias (la violencia común como si fuera lo mismo que la po-
lítica), a creer que todas son una misma (no se reconoce la pluralidad) y a
desconocer el paso de unas a otras; como ocurre en El Salvador donde la cul-
minación de la situación de guerra civil que se vivió hasta principios de la dé-
cada del noventa condujo al incremento de la violencia común.
23 “Ellos usualmente: a) recurren a la violencia (extorsión, sometimiento, silenciamiento, asesinato)

para ser exitosos; b) reemplazan los símbolos de estatus social por valores materiales que eventual-
mente son fuentes de disputas y violencia; c) este nuevo clima de disputas y violencia conduce a es-
tablecer ‘reglas de juego’ que desarticulan la sociedad y la transforman en paradigmas de violencia;
d) como alternativa, la ‘otra sociedad’ no envuelta en mercados ilegales recurre a las armas para de-
fensa propia, incrementando los riesgos de eventos violentos” (Echeverri, 1994: 9).
Factores desencadenantes
Tras la violencia común urbana se pueden encontrar, además de múltiples

causas —que por el momento escapan al interés del trabajo— algunos fac-
tores desencadenantes que merecen analizarse. Ellos tienen que ver, por
ejemplo, con los niveles de exclusión de grupos de población, la polariza-
ción social, la cultura lúdica ligada a la jerarquía de género, etc. Sin embar-
go, en esta ocasión, queremos prestar especial atención a tres factores: los
medios de comunicación, la impunidad y el consumo de sustancias psicoac-
tivas.
En el primer caso, los medios de comunicación, se expresan principal-
mente a través de la prensa y la televisión. Los periódicos y revistas especia-
lizadas venden la violencia en un nivel primario, lo cual permite construir
una percepción a todas luces distorsionada del fenómeno, no solo porque
magnifican una realidad sino porque insensibilizan a la población local y
alertan a la internacional (por ejemplo, al turismo). De esta manera, bana-
lizan la violencia al insertarla en la vida cotidiana en vez de ayudar a erradi-
carla. Los medios de comunicación pasan de una condición de relatores pa-
sivos de hechos sucedidos a ser actores principales de las violencias urbanas.
De igual manera, la televisión difunde conductas violentas y genera
modelos, valores y técnicas delictivas a seguirse. En muchos programas se
exalta la violencia bajo múltiples formas, se esquematiza la realidad a través
de una confrontación maniquea entre buenos y malos y se modifican los
tiempos de la vida real, con lo cual los paradigmas sociales se transforman
notablemente.
Indudablemente, es la juventud la que se encuentra más directamente
vinculada a esta situación. Los niños colombianos pasan casi dos horas vien-
do televisión por cada hora de clase y a los 16 años, cada uno habrá visto
150.508 actos violentos, 17.520 asesinatos y 224.640 comerciales (Boletín
ATVC 1993)24.
24 “En los Estados Unidos, al finalizar el bachillerato, un joven promedio habrá estado frente al tele-
visor el doble de horas que en el salón de clases y habrá presenciado alrededor de 16.000 homici-
dios e infinidad de agresiones en sus expresiones más horripilantes. Tres estudios nacionales en los
Estados Unidos, realizados por diferentes instituciones, llegaron a la misma conclusión: ver violen-
cia en la televisión estimula el desarrollo de comportamientos agresivos, incrementa la violencia e
insensibiliza hacia ella” (De Roux, 1993: 10).
El segundo, la impunidad, abierta o diferenciada, es la forma más cla-

ra de la caducidad de los mecanismos de procesamiento de conflictos, que
conduce, por un lado, al descrédito de la policía, de la justicia, y de toda la
institucionalidad; y por otro, a producir un alto grado de libertad cuando
un victimario tome la decisión de producir un acto violento.
Según Armando Montenegro, ex director de Planeación Nacional de
Colombia, la probabilidad de que un delincuente sea capturado y juzgado
es casi nula. Por cada 100 delitos que se cometen en Colombia, solo 21 son
denunciados a las autoridades. De éstos, 14 procesos prescriben por diferen-
tes causas y únicamente 3 terminan con sentencia. Esto quiere decir que la
probabilidad de que un delincuente no reciba un castigo es del 97 % (El
Tiempo de Bogotá, 27 abril de 1994).
Pero también la impunidad conduce a nuevas modalidades de privati-
zación de lo jurisdiccional, ya que se va legitimando la justicia por sus pro-
pias manos bajo formas encubiertas, como los llamados ‘escuadrones de lim-
pieza antidelictiva’ y la ‘autodefensa social’, que se han atribuido varios ase-
sinatos de supuestos delincuentes, o de modalidades abiertas tales como los
linchamientos periódicos que se observan en muchas ciudades latinoameri-
canas. En esta perspectiva, la impunidad, la corrupción y el clientelismo son
caras de la misma moneda: la adscripción diferenciada a la justicia.
El tercero, el consumo de productos psicoactivos, es un aporte impor-
tante al incremento de los hechos violentos en la Región, de acuerdo a va-
rios estudios que confirman su carácter vinculante. En América Latina, en
la década anterior, el consumo de alcohol per cápita se incrementó signifi-
cativamente: 7% para Colombia, 11% para México, 16% para Panamá y
31% para Brasil (De Roux 1993: 34), países que son justamente los más
violentos de la Región.
Respecto del consumo de drogas (marihuana, cocaína, solventes, pe-
gantes, etc.), existe entre los jóvenes una alta prevalencia estimada (Yunes y
Rajas 1993). El carácter ilegal de su comercialización y su alto costo, hacen
de la adquisición una fuente de violencia. Pero también, el mundo que se
estructura a su alrededor, es una fuente de construcción de nuevos valores y
patrones de consumo; así como el cambio de ciertos mercados (tierra, vi-
vienda, etc.) que se introducen a partir del llamado ‘blanqueo de dólares’.
Para nadie escapa que uno de los componentes más importantes que
tiene la violencia, por ejemplo, de Río de Janeiro, Cali y Medellín, tiene que
ver de manera directa o indirecta con la producción, tráfico y consumo de

droga.
Los espacios de socialización: cultura e identidad
La crisis de las instituciones tradicionales
De un tiempo a esta parte, se percibe una transformación de la escena ur-

bana y su trama de relaciones sociales, que hace que las instituciones en las
cuales la ciudadanía se expresa, representa y constituye se transformen. Ello
da lugar a una organización social e identidad cultural donde la población
busca su rol en un marco diverso y de reacomodo cultural de los actores.
El debilitamiento de lo público, como instancia de socialización y de
mediación de lo individual, se encuentra en franco proceso de deterioro. Por
ello, los problemas de las identidades, como base de la articulación social y
del sentido de pertenencia, tienden a redefinirse en ciertos grupos de la so-
ciedad, como la juventud, y en algunos de los ámbitos sociales.
En este contexto, las tradicionales instituciones de socialización de la
juventud pierden eficacia como articuladoras sociales y evidencian la crisis
en que se encuentran. No se puede dejar de señalar, entre otras, a la ciudad,
la familia, la comuna, la escuela, la fábrica y la iglesia25. Frente a ello, surge
la transformación de las tradicionales instituciones; el aparecimiento de
múltiples lugares no institucionales, que juegan un rol fundamental en los
procesos de socialización de la población, y la consolidación o fortaleci-
miento de nuevas instituciones.
La ciudad latinoamericana es joven y de gran crecimiento, lo cual en-
frenta transformaciones constantes en la cultura, el sistema político-admi-
nistrativo y de organización socio-territorial (Carrión 1996). Es altamente
fragmentada por los abismos económicos, distancias culturales y desigual-
dades sociales que expresan una marginalidad que trasciende el campo de la
25 “Con la modernización y la secularización, las instituciones tradicionales (iglesia, familia, escuela),

por diversas razones, han perdido eficacia como integradoras de las comunidades y como instancias
claves en el proceso de inserción de los individuos en un orden simbólico y normativo” (Corpora-
ción-Región Medellín, 1993: 29).
política y de la representación social. La formación de los pueblos jóvenes,

los barrios de ranchos, las favelas y las villas miserias son una muestra pal-
pable de la existencia de múltiples ciudades.
La crisis urbana que vive la ciudad latinoamericana, también es conse-
cuencia de la redefinición de su triple condición, como construcción de
identidades, formación de lo público y constitución de ciudadanía. Por ello,
su papel regulador y de mediación de la sociedad, se disuelve en las lógicas
privatizadoras que prevalecen sobre el interés colectivo.
En la época de la década del setenta, con el ingreso masivo a las univer-
sidades y la ampliación de la contratación estatal, no se puede negar que una
parte importante de la juventud se benefició de la accesibilidad, primero, a la
educación y, luego, al empleo. Hoy la escuela, es de menor calidad académi-
ca y además de recibir menos estudiantes los expulsa en mayor grado. Los ni-
veles de escolaridad en los grupos populares son bajos, falta infraestructura y
cupos para los nuevos estudiantes. No hay relación entre escuela y realidad.
La reducción de las políticas sociales, en el marco del ajuste estructu-
ral, trajo consigo que los maestros, en el contexto de la lucha por su super-
vivencia, pierdan su rol social como educadores. Hace mucho tiempo que
la escuela dejó de generar expectativas y posibilidades de ascenso social pa-
ra los sectores populares y medios de la población.
El mercado laboral, no solo que no recepta personas sino que incluso
las expulsa. El empleo es cada vez más difícil, entre otras cosas, porque el
Estado eufemísticamente ‘compra renuncias’, el empleo productivo privado
se contrae y la demanda laboral se segmenta y especializa más. Pero, tam-
bién es importante decirlo, el proceso global de informalidad que vive la so-
ciedad urbana crea un limbo social sin referentes claros, que conduce a la
inseguridad social y cultural, y por tanto, a la incertidumbre de la juventud.
La transformación de la familia tradicional transmite sus problemas al
sistema educativo, influyendo en la deserción, ausentismo y repitencia. La
redefinición e inestabilidad de la sociedad familiar proviene, entre otros, de
la modificación de la composición demográfica, del crecimiento del ‘madre-
solterismo’ y del cambio del rol del padre, que pasa de jefe del hogar a fac-
tor de conflicto. Así se tiene: una madre fuerte y esposa débil, un padre dé-
bil y un esposo fuerte (Ardaya 1995).
La Iglesia, que en un momento histórico tuvo casi el monopolio de la
sociedad civil y de sus instituciones, en la actualidad —por el proceso de
secularización impuesto por la urbanización— debe pasar de un modelo de

socialización basado en la parroquia rural a uno de base urbana26. Esta tran-
sición ha significado que la Iglesia disminuya su función integradora que
le caracterizaba.
De la institución al escenario
Los espacios de socialización que resignan las instituciones tradicionales son

asumidos por nuevos escenarios y redes sociales. Estos procesos se incuban
cuando las instituciones no son capaces de procesar los conflictos o cuando
se encuentran en crisis.
El escenario es, en este caso, un espacio o un ámbito de relaciones so-
ciales que un grupo social en particular construye, como estrategia para en-
frentar al conflicto desde un mecanismo de defensa o beligerancia. La calle
para el ‘gamín’ es el escenario de trabajo, de educación y de vínculo social.
La cárcel para el joven presidiario es la escuela de su vida.
En segundo lugar, construyen nuevas redes sociales que tienden a su-
plantar a la institucionalidad formal que no les da cabida27. Frente a esta si-
tuación, por ejemplo, la juventud desarrolla sus propias instituciones y me-
dios de expresión social; entre ellas están las llamadas pandillas, en las que
no todo es negativo, como suele presentarnos la prensa. La pandilla sustitu-
ye a la familia y a la escuela en el proceso de socialización y, en su afán de
construcción de su identidad grupal, genera también aspectos creativos al-
rededor de la música, el deporte, la poesía y la pintura. Los sicarios o los
pandilleros definen sus identidades en un medio social que les trasmite va-
lores de afán de lucro, de sentido fanático-religioso, de formación del ‘ma-
cho’, pero que a la hora de efectivizarlos el mercado se los niega.
26 Quizás a eso se deba que las parroquias urbanas más dinámicas, en la acción de la Iglesia Católica,
sean aquellas administradas por sacerdotes extranjeros, que tienen mayor experiencia urbana previa
que los de origen quiteño. En cambio, los curas ecuatorianos tienen mayor conocimiento y resulta-
dos en el campo.
27 “En los grupos de jóvenes, la violencia se ha convertido en un medio para lograr una figuración so-
cial. Tras el pandillero se encuentra una generación que no ha encontrado los espacios de participa-
ción y reconocimiento social que lo afiancen como sujeto y proyección” (Corporación Región-Me-
dellín 1993).
En tercer lugar, emergen nuevas instituciones o viejas remozadas, en-

tre las cuales se debe señalar con un peso singular a los medios de comuni-
cación, entre los que tiene especial relevancia la televisión. La televisión es
el escenario de socialización más importante para la población, tanto por el
tiempo que le dedican como por la producción de un proceso de homoge-
neización cultural fundado en la violencia y el consumo. Pero también por
una socialización construida a partir de una relación univoca, en la que el
espectador, y no el aparato de televisión, termina siendo el receptor. Así, por
ejemplo, los niños franceses entre dos y diez años de edad ven 1.200 horas
de televisión al año frente a las 900 que pasan en la escuela. En Bucaraman-
ga los niños de ocho años ven 3.650 horas al año (Espinosa 1993)28.
De esta manera, las expectativas de futuro se encasillan entre el consu-
mismo que penetra por los medios de comunicación y la ausencia de mo-
delos claros a los cuales adscribirse. Todo esto en un mundo en el que la dro-
ga trastoca los valores e identidades, la corrupción redefine las relaciones hu-
manas y la violencia campea en el conjunto de nuestras sociedades.
El municipio es una entidad omnipresente en el contacto con la po-
blación y tiene, sin duda alguna, un gran reto: abrir dentro de sus compe-
tencias un área especializada en juventud. Para ello, es necesario repensar,
redefinir y fortalecer los espacios fundamentales de socialización de la socie-
dad urbana y su vinculación con el municipio, como el órgano estatal más
próximo a la sociedad civil y sus instituciones. Y es la ciudad que las acoge,
como el gran ámbito donde se construye lo público. En ella delimitan su te-
rritorio: la esquina o el barrio. En ella se expresan: el grafito. De ella obtie-
nen sus motivaciones: las identidades cruzadas del amor y el odio. Es la pro-
pia ciudad la que debe devolverles lo que se les ha restado.
28 En los Estados Unidos, al finalizar la escuela primaria un joven habrá visto un promedio de 8.000
asesinatos y 100 mil actos violentos. Al salir del bachillerato habrá presenciado alrededor de 16.000
homicidios. Los programas infantiles de fin de semana muestran un promedio de 18 actos violen-
tos por hora (De Roux, 1993).
Los actores de la violencia
La violencia no sólo que ha crecido sino que también se ha diversificado. De

un tiempo a esta parte, han aparecido violencias antes desconocidas, inédi-
tas manifestaciones de las antiguas29 y un incremento notable de todas ellas.
Allí tenemos las denominadas pandillas juveniles en casi todas nuestras
ciudades, el narcotráfico y sus secuelas, los ‘caracazos’ con sus distintas ver-
siones, así como también su desarrollo tecnológico y la nueva organización
del delito.
Los nuevos tipos de violencias han llevado al nacimiento de nuevos ac-
tores o a la transformación de los anteriores. A manera de ilustración, se
puede señalar el aparecimiento en Colombia del sicariato o de las milicias
populares urbanas; en El Salvador de los ‘maras’; y en Brasil del ‘jogo do bi-
cho’30.
Sin duda, lo que más llama la atención son los roles de los jóvenes, la
‘transnacionalización’ del delito, el desarrollo tecnológico de la violencia y la
economía en la que se inscribe.
La juventud: víctima y victimaria
La relación entre juventud y violencia se ha ido construyendo sobre la base

de procesos contradictorios que tienden a estigmatizar y culpabilizar a la ju-
ventud de las zonas populares como causantes de la violencia y no como
consecuencia de la misma. Pero también, es cierto, que la juventud es más
víctima de la violencia que victimaria o, en otras palabras, no es que los jó-
venes escojan la violencia, sino que más bien ella les escoge. Los ambientes
familiares desintegrados, el desempleo creciente, los valores sociales en tran-
sición, los medios de socialización —como la escuela o la ciudad— en cri-
sis, terminan por empujar a la juventud hacia un despeñadero de imprede-
cibles consecuencias.
29 “Un segmento de la actividad delictiva se ha modernizado en el país y supone la conformación de

organizaciones más complejas, con mayores recursos económicos, un arsenal sofisticado y contac-
tos y relaciones con el sistema social establecido” (Del Mastro, M y A. Sánchez-León, 1994: 1).
30 Los ‘maras’ son un tipo de delincuencia juvenil de los estudiantes secundarios y los ‘jogos do bicho’,
formas clandestinas de juegos de azar.
A través de los medios de comunicación se define a la juventud con ca-

lificativos tales como: drogadictos, asesinos, rateros, violadores, alcohólicos,
depravados, vagos o, simplemente, pandilleros. Pero, lo más grave es que ese
mismo pensamiento y presión de la opinión pública conduzca a la policía y
a las autoridades locales a plantear políticas exclusivamente represivas (Cas-
tillo 1993: 15).
Según Pinheiro (1994: 3): “las políticas sobre la seguridad pública en la
ciudad parecen estar dirigidas a los barrios de bajos ingresos, a fin de evitar que
los pobres, los niños y los jóvenes puedan salir de las áreas en las que viven o
para mantenerlos baja estricta vigilancia”. Esto significa que alguien que sea
joven y, además, de extracción popular, se convierte en blanco preferido de las
políticas de control y represión, encubiertas bajo el pretexto de la violencia.
La erosión del sistema policial y el desarrollo de aparatos paramilitares
van generalizando ciertas prácticas de exterminio de niños y jóvenes, su-
puestamente por ser potenciales criminales, que tienden a imponerse en
nuestras ciudades bajo las eufemísticas denominaciones de ‘limpieza o pro-
filaxis social’31, o culpabilizando a toda forma de organización juvenil, pero
en especial a las pandillas o bandas32.
El grupo poblacional masculino ubicado entre los 15 y los 25 años se
convierte en el segmento de la población más afectado por la violencia, en
tanto víctimas y victimarios; con lo cual la juventud asume la condición de
principal actor de las violencias, en cuanto agente y víctima.
En la mitad de los países de la Región, para este grupo social el homi-
cidio es la segunda causa de muerte (OPS 1990). La mortalidad por causas
externas, se incrementa en la mayoría de los países de la Región y lo hace
sobre la base del crecimiento del número de casos ubicados en el grupo eta-
rio antedicho, con una tendencia a la disminución de la edad de la víctima
y del victimario.
31 “La matanza de niños y jóvenes, que se está convirtiendo en endémica en varias ciudades del sur de
Brasil, se puede explicar por la percepción de estos niños y jóvenes como criminales en potencia que
deben ser eliminados a cualquier costo. Los escuadrones de la muerte que en la década del 70 per-
siguieron a los disidentes políticos están haciendo que estos niños pobres, sean criminales o no, sean
su blanco favorito” (Pinheiro 1993: 3).
32 Cuando en muchos casos, las pandillas se presentan como estrategias de defensa y seguridad de los
jóvenes.
Ello significa que nuestra juventud se merma moral y físicamente, lo

cual evidentemente repercutirá en el futuro de la Región. En este contexto,
se puede concluir que los desafíos de la juventud en América Latina, a ini-
cios del siglo XXI, se localizarán en la ciudad y dependerán en mucho de la
calidad de ella.
La organización del delito, entre la estrategia

de resistencia y la transnacionalización
En la organización del delito coexisten formas tradicionales con otras mo-

dernas en ascenso. La violencia es, en el primer caso, una estrategia de resis-
tencia de ciertos sectores pobres de la población y, en los otros, una empre-
sa moderna con presencia transnacional.
La violencia que se genera a partir de las estrategias de supervivencia
es bastante difusa, no llega al extremo del homicidio como motivo princi-
pal, su organización delincuencial es precaria, aunque en muchos casos ope-
ra al interior de la estructura de la empresa moderna. En este caso, puede
actuar como grupo de sicarios, en el tráfico de estupefacientes, en las redes
de seguridad, etc., que requieren las organizaciones más desarrolladas.
Pero el fenómeno que se extiende con mayor fuerza por la Región es
el referido a las nuevas formas que asume la delincuencia y la criminalidad,
que se expresa en el incremento significativo de los actos delictivos y en la
diversificación de los hechos violentos.
La ‘modernización’ de una parte de esta actividad, se expresa a través
de organizaciones con criterio empresarial, más complejas, con mayores y
variados recursos, y con una mayor infiltración en la sociedad y el Estado.
En general, operan a través de economías ilegales (no informales) ba-
jo reglas impuestas por la propia violencia. Son escenarios de mercados ile-
gales donde se comercian armas, drogas ilícitas, sexo, artículos robados, o se
desarrolla la ‘industria’ del secuestro y del ‘ajuste de cuentas’. Las nuevas for-
mas de las violencias, no solo que han acarreado el nacimiento de nuevos
actores y la transformación de los anteriores, sino que la propia organización
del delito requiere de otros personajes: el sicario, el pandillero, el ‘gamín’,
etc., todos de condición juvenil.
Este carácter mercantil ha producido la gran transformación e incre-

mento de la violencia urbana: su escala internacional. Por la vía de los merca-
dos ilegales se desarrollan verdaderas empresas transnacionales del delito; las
de mayor peso son las del narcotráfico y en menor medida las involucradas
con los asaltos a bancos y casas comerciales, el robo de vehículos, la depreda-
ción del patrimonio cultural, entre otros. Así como un carro o un cuadro ro-
bado en Venezuela se envía a Perú o Colombia para su comercialización, el
Ecuador se convierte en mercado para los bienes substraídos en otros países.
Economía de la violencia
Los estudios de la economía de las violencias empiezan a desarrollarse re-

cientemente. Puede haber tres entradas al tema: la primera, y que es la más
difundida, tiene que ver con el costo económico de la violencia. Es, sin du-
da, el caso de pérdidas para el sector productivo y, por tanto, para el país.
En los países de violencia elevada los costos representan una proporción sig-
nificativa del producto. Así tenemos que los gastos en protección y los efec-
tos directos del crimen representan alrededor del 6 % del producto en
EEUU y del 13 % en Colombia (Ratinoff-BID 1996).
Uno de los costos más evidentes de las violencias tiene que ver con los
requerimientos de los servicios de salud: emergencias, consulta externa, cen-
tros especializados, medicina forense, etc. En 1985, se estimó que en los
EEUU el costo del tratamiento de cada caso mortal era aproximadamente
de 317 mil dólares y de 34 mil para cada hospitalizado (OPS 1994). En Co-
lombia, los gastos públicos y privados en seguridad, justicia, seguros sobre-
pasan el 5 % del PIB (Rubio, M. 1996).
La segunda, el efecto que produce la violencia en el desarrollo econó-
mico de un país. En este caso dos son las perspectivas: por un lado, la que
considera que la pobreza es el caldo de cultivo de la violencia y, por otro, su
antítesis, que la violencia proviene del acelerado crecimiento económico.
Sin embargo, ninguna tiene sustento. Por ello, más útil es entender que la
sociedad donde el crimen campea tiene serios problemas en acumular rique-
za en el largo plazo o, lo que es lo mismo, que la violencia impone restric-
ciones al desarrollo económico de una nación; tanto por las pérdidas de in-
versión como por la ‘desinversión’ que genera.
Y la tercera, tiene que ver con la decisión por la violencia o la retribu-

ción que produce el delito. El incremento del riesgo que tiene un delincuen-
te de ser aprendido, juzgado y condenado inclina la balanza de los costos de
delinquir por sobre los potenciales beneficios. Es decir, y siguiendo a Rati-
noff (1996), “si el crimen paga hay incentivos para delinquir”.
El rostro y las tendencias de la violencia
Este conjunto de situaciones da lugar, gracias a la evidencia empírica reco-

gida por algunos trabajos (Guzmán, Oviedo, Del Mastro), a expresiones
que tienen un denominador común característico: un rostro dominante. Pe-
ro también, una tendencia preocupante, en el sentido de que las nuevas con-
frontaciones bélicas empiezan a tener una base urbana o un ámbito de ex-
presión en las ciudades.
El rostro de la violencia
La violencia urbana, por su hondo contenido social, se expresa diferencial-

mente dentro de la ciudad, al extremo de que se puede plantear la existen-
cia de una ‘geografía delictiva’, en la que se deben diferenciar los lugares de
residencia de la víctima y del victimario33, con el lugar de ocurrencia del de-
lito. Pero en muchos casos también se diferencian el lugar donde se produ-
ce el homicidio, por ejemplo, con el lugar donde se encuentra el cuerpo del
delito34.
Se puede percibir claramente que la violencia delictual urbana de la
centralidad es distinta a la de la periferia, o que “ciertos espacios públicos o
de interacción social, como determinadas calles, pasajes, sitios eriazos, cen-
tros de diversión, botillerías, entre otros, pueden presentarse como zonas de
33 “Los individuos condenados por acciones delictuales provienen mayoritariamente de las comunas
que reúnen población de menores ingresos y que presentan mayores problemas ambientales” (Ovie-
do, 1992:17).
34 Indudablemente, esta situación añade factores de dificultad a la construcción de una base estadísti-
ca o de información confiable, porque institucionalmente la responsabilidad queda repartida —in-
cluso— por los diversos lugares donde ocurre el proceso del delito.
socialización delictual. El acceso que los individuos tengan a estos lugares

estará condicionado por la forma de ocupar o de vivir la ciudad” (Oviedo,
17)35.
Pero así como tiene una forma de expresión territorial, también existe
una ‘cronología delictiva’ diferenciada por meses, días y horas. En esto, in-
dudablemente, mucho tiene que ver el calendario cultural de cada país y
ciudad en particular. Es una constante que en la noche haya más actos de-
lictivos que durante el día. Los fines de semana (viernes y sábados) concen-
tran los hechos de violencia. La culminación del año, navidad o carnaval
producen más situaciones de violencia que otras épocas. Pero además, la
violencia tiene una historicidad que permite entenderla como proceso en los
grandes plazos y en las coyunturas específicas.
Si bien la violencia urbana tiene tipos y grados en los que se expresa,
no se puede negar que afecta a la sociedad en su conjunto, aunque algunos
segmentos de ella se encuentran más proclives al riesgo y a la vulnerabilidad.
Es decir, hay una ‘sociedad delictiva’ que afecta de manera distinta a los gru-
pos sociales según clase, género y edad. Pero también hay una ‘sociedad de-
lictiva’, en el sentido de que la organización del delito tiene una estructura
explícita donde cada una de las personas cumple funciones específicas en el
marco de una particular división del trabajo.
En la violencia se hace presente la utilización de medios o ‘instrumen-
tos delictivos’ diversos para perpetrar las fechorías; sin embargo, tienden a
primar las armas de fuego36. Hay una forma ‘cultural lúdica’ en la que el al-
cohol y las drogas juegan un papel central dentro de motivaciones de la más
variada índole. Según la información disponible (De Roux 1995: 34), los
países que incrementaron el consumo de alcohol en la década anterior son
los que registran mayor aumento de homicidios.
Lo cierto es que el desenmascaramiento de este rostro de la violencia y
de sus factores desencadenantes, puede ser una ayuda para conocer y dise-
ñar políticas tendientes a mitigar la violencia y reconstruir la ciudadanía.
35 “De acuerdo a los resultados de la encuesta, las áreas centrales son consideradas, en relación a las ba-
rriadas, como las más peligrosas de la ciudad; y, entre las barriadas, las más antiguas en relación a las
recientes y las más cercanas si las comparamos con las periféricas. Los tugurios, por supuesto, son
considerados mucho más peligrosos que las edificaciones barriales” (Del Mastro, M. et al.: 1994: 20).
36 “En Medellín en 1980, aproximadamente el 60% de los homicidios se cometían con arma de fue-
go, y en 1990 la cifra se incrementó al 90%” (Corporación Región-Medellín, 1993: 42).
Eso no significa que actuando exclusivamente sobre ellas se pueda resolver

la problemática, pero sí atenuarla en algo.
Las guerras de este mundo
En 1995, y en varias ciudades a lo largo del mundo, se realizaron múltiples

actos de celebración del cincuentenario del fin de la Segunda Guerra Mun-
dial. Esta fecha marcó la culminación de un tipo de confrontación bélica y
el inicio de una nueva.
La conmemoración del cese de hostilidades se realizó con la antesala
de los atentados terroristas ocurridos en Oklahoma, aparentemente ejecuta-
dos por un grupo paramilitar denominado “Milicias de Michigan”, en To-
kio por grupos de fanáticos y en Madrid por la organización vasca ETA.
Diego Araujo (HOY 1995) citando una entrevista a Martín van Creveland
en el Newsweek, endosaba el vaticinio de que el siglo XXI no se caracteri-
zaría por las guerras entre los Estados. Y más recientemente el monstruoso
acontecimiento del 11 de septiembre en Nueva York.
Sin duda se trata de una hipótesis que toma sentido con el fin de la
guerra fría, la redefinición del papel de las fuerzas armadas y el surgimiento
de múltiples conflictos dislocados y de distinto orden: religioso, étnico, po-
lítico o social.
Pero también porque la violencia es uno de los reflejos más dramáticos
de los procesos de globalización mundial: se ahondan las diferencias en es-
pacios cada vez más próximos y pequeños, estallan las identidades impues-
tas por la fuerza y se redefinen los espacios tradicionales de socialización co-
mo la familia, la escuela, la fábrica y la religión.
Se caracteriza por ser una guerra cercana a la población civil: los muer-
tos se producen entre los miembros de la sociedad o en la intimidad del ho-
gar. ¿Quién no tiene un desaparecido, un secuestrado o un asesinado cono-
cido? Hoy la percepción de la guerra o la violencia común es mayor que an-
tes, al extremo de que se incorpora a la cotidianidad y, por tanto, a la pér-
dida de sensibilidad.
En este contexto, la ciudad se convierte en escenario de la guerra o en
la causa, en tanto que el propio conflicto urbano puede ser el origen de la
conflagración. Ejemplo del primer caso puede ser lo que ocurre en Bosnia o
Somalia; del segundo, Medellín con una tasa de 450 homicidios por 100
mil habitantes o Río de Janeiro, donde en un fin de semana la policía ase-
sina más de 100 personas; pero también lo acontecido en el metro y en las
zonas de concentración masiva en Tokio.
Las características de esta confrontación actual son más difusas, gene-
ralizadas y sin una clara motivación política de disputa de una hegemonía.
El caso más significativo es el del narcotráfico, que llega al poder pero no
para transformarlo. Así tenemos que la conflictividad y las violencias urba-
nas se incrementan en aquellas ciudades cosmopolitas como Tokio, París,
Madrid, México, Buenos Aires, etc. No se escapan tampoco las de tamaño
menor como Medellín, Guadalajara, Quito o San Salvador.
Si en la guerra entre Estados los contendores son claramente recono-
cidos, en esta nueva expresión del conflicto ni las víctimas y peor los victi-
marios son identificados. En la guerra convencional, el cese de los comba-
tes es el inicio de la paz; en las conflagraciones actuales la pacificación solo
provendrá de políticas de desarrollo, de fortalecimiento ciudadano y del res-
peto al derecho ajeno.
De allí que el tema de la seguridad ciudadana y las ciudades sea cada vez
más recurrente en la mejora de la calidad de vida de la población mundial.
El enfrentamiento al hecho delictivo

La violencia común es una de las expresiones más claras de la inseguridad
ciudadana. Sin embargo, los gobiernos locales y nacionales de la Región y
la propia sociedad aún no la han asumido con la debida propiedad, al extre-
mo de que el enfrentamiento al hecho delictivo arroja resultados más bien
preocupantes.
Instituciones fundamentales, como la policía y la justicia, se desacre-
ditan por fuera y se corroen por dentro y los habitantes se recluyen en un
mundo privado cada vez más complejo37. La justicia acumula más casos de
los que ventila y, en general, se erosiona a pasos agigantados.
37 “El Estado no tiene legitimidad porque ha dado un trato represivo a conflictos y porque sus agen-
tes han incorporado la lógica privada (‘limpieza social’, violación de derechos humanos, corrupción)
a la función pública más esencial a la sociedad: la seguridad ciudadana y la justicia. Esta realidad da
lugar a que se multipliquen diversas formas de ‘justicia privada’ y a que se generalice una mentali-
dad autodefensiva de la población” (Corporación Región-Medellín).
Intentando sistematizar las principales concepciones que rigen en el

enfrentamiento de la violencia urbana, se pueden encontrar dos vertientes
fundamentales: la una, inscrita en una política estatal —hoy dominante—
que propugna el control de la violencia vía represión y privatización y, la
otra, como seguridad ciudadana que se inscribe en una relación sociedad-
Estado que, a la par que enfrenta al hecho delictivo, busca construir ciuda-
danía e instituciones que procesen los conflictos democráticamente.
Dos salidas equívocas: reprimir y privatizar
Para hacer frente a la violencia delictual urbana, las autoridades han plan-
teado dos salidas: la represión y la privatización.
En general, estas políticas asumen el control de la violencia desde una
óptica inscrita en los marcos de la seguridad nacional y del Estado, con lo
cual no hay una diferenciación, por ejemplo, entre el acto de violencia po-
lítica con el de violencia común o de narcotráfico porque —según sus pre-
ceptos— todas las violencias socavan las bases de la convivencia de la socie-
dad y del Estado, en tanto afectan la propiedad privada, rompen las reglas
del mercado y deslegitiman la acción estatal.
En una constatación, todavía por medirse estadísticamente, se puede
señalar que la mayoría de las violencias se dirigen hacia la población y una
minoría de ellas hacia el Estado. Pero el caso es que la acción del Estado es
más bien inversamente proporcional, a pesar de que en la actualidad las vio-
lencias afectan más a los ciudadanos y a sus instituciones, que al Estado y
sus órganos. En general, los estados latinoamericanos prestan mayor aten-
ción a las violencias —llamadas macro— relacionadas con el narcotráfico y
la guerrilla, que a las comunes, siendo paradójicamente que la mayor canti-
dad de víctimas proviene de esta última.
El Estado se convierte en el depositario de la seguridad demandada por
las clases propietarias contra las peligrosas. Estos sectores conciben al Esta-
do (policía, ejército, justicia) como el garante de la protección colectiva de
la población y exigen mano dura a la fuerza pública y al conjunto de los apa-
ratos estatales para que se protejan sus bienes y vidas.
En este caso las acciones fundamentales se dirigen hacia el control de la
violencia bajo una óptica represiva, que se caracteriza entre otras cosas por:
a) Ante el desbordamiento de los sistemas judiciales y penitenciarios, por

la magnitud de la violencia y sus nuevas formas, se plantea una refor-
ma a los códigos penales, dirigida a modificar la tipificación del delito
y a incrementar las penas. Es interesante ver cómo el concepto de de-
lito y por tanto el de delincuente van cambiando en la visión estatal;
quién es, en última instancia, el que crea y define la figura del delito y
las penas correspondientes. Se aumentan las penas a cierto tipo de de-
litos como: la traición a la patria (esta misma adquiere otra connota-
ción en este contexto), el terrorismo y el narcotráfico, y también a los
nuevos tipos de delincuentes (los niños y los jóvenes). Pero lo más gra-
ve es el avance de la impunidad y la saturación de las cárceles, en mu-
chos casos, con personas sin sentencia o con inocentes.
b) El enfrentamiento al hecho delictivo mediante el uso de la fuerza. Allí
se inscriben, por ejemplo, los operativos que periódicamente realizan
el ejército y la policía para controlar la delincuencia común en las po-
blaciones de bajos ingresos. En general, se caracterizan por ser parte de
una estrategia de represión, amedrentamiento y seguridad inscritas en
una concepción antisubversiva. Son operaciones tipo rastrillo que se
desarrollan con gran despliegue informativo y de fuerzas.
Pero la delincuencia ha servido también para justificar el fortalecimiento de

los llamados gendarmes del orden, para lo cual no se escatima el menor es-
fuerzo en la utilización de ciertos medios de comunicación, profundizando
las llamadas páginas rojas o difundiendo programas violentos. De esta ma-
nera, se va desarrollando aquella visión maniquea y moralista que encierra
la necesidad de crear a la vez al héroe y al villano38. Y ha servido para justi-
ficar el incremento de los presupuestos para la policía y para reformar los
códigos penales.
En el Ecuador se duplicó la población carcelaria en los últimos años.
Hay un policía por cada 500 habitantes, a lo cual deberían sumarse las po-
licías municipales, las privadas y de tránsito, el ejército y la formación de
grupos civiles y paramilitares. Existen no menos de 200 empresas de segu-
ridad privadas formales y más de cien informales. Según Naciones Unidas,
38 En todas nuestras sociedades se crean los mitos del ‘delincuente del siglo’ o del ‘delincuente más bus-
cado’, con el fin de crear a su vez, el éxito más importante para la Policía.
los países en desarrollo destinan entre el 10 y el 15 por ciento de sus presu-

puestos nacionales a la policía y a la justicia penal. Y lo que es más grave, es-
tas políticas de control no han dado los resultados deseados, porque la cri-
minalidad mundial aumentó en un 5 por ciento anual (CIPC 1995).
La segunda, es una consecuencia de la reforma estatal que persigue su
modernización privatizadora, de las limitaciones que evidencian las políti-
cas represivas y de control estatal ante el aumento de la delincuencia, y de
la corrupción de los aparatos punitivos39. De esta manera, el Estado se ve
desbordado en sus capacidades y pierde su condición de garante de la segu-
ridad ciudadana, lo cual conduce a una privatización de facto de la seguri-
dad.
De allí que se perciba la privatización de algunos segmentos de la ac-
tividad de seguridad, permitiendo que ciertos sectores sociales —entre los
cuales se encuentran policías jubilados— promuevan empresas de seguridad
privada con un personal de poca formación y sin un real control. Pero tam-
bién por el desarrollo de un conjunto de actividades económicas vinculadas
a la seguridad, como la venta de servicios y mercaderías: armas, alarmas, se-
guridades, clases de defensa personal, perros, etc.
De esta manera, la seguridad ciudadana tiende a ser patrimonio exclu-
sivo de aquellos sectores sociales que pueden adquirirla y, por lo tanto, un
factor regresivo adicional de la calidad de vida de la población.
La gobernabilidad de la violencia
En contrapartida a la concepción dominante, poco a poco surge una visión

minoritaria y alternativa a la anterior que ve con preocupación la renuncia
del Estado a su rol de corrector de las desigualdades a todo nivel, a su con-
dición de árbitro en la resolución de los conflictos y a su cualidad de garan-
te del interés colectivo. Lo cual produciría un proceso contradictorio de
construcción de ciudadanía y participación de la sociedad civil (en eso con-
sistiría la seguridad ciudadana).
39 “La corrupción y, junto a ella, la impunidad, conducen a la criminalización de la propia policía y al

desarrollo del crimen organizado” (Oviedo 1995).
Este retiro o marginación estatal de la administración de justicia, pro-

duce un proceso de copamiento de ciertos segmentos de control de la vio-
lencia por parte de la sociedad civil, a través, por ejemplo, del peligroso ca-
mino de la justicia por propia mano o de la privatización de la seguridad.
Son fenómenos que se enmarcan en un proceso de privatización de la justi-
cia, por las vías clientelar y de la propia mano, que llevan a una pérdida de
las garantías ciudadanas más elementales, como el derecho a la vida.
Los cementerios clandestinos se multiplican por la existencia de gru-
pos paramilitares que se dedican a la ‘limpieza social’, como se llama en Co-
lombia, o ‘profilaxis social’ en Venezuela. La experiencia muestra que este
fenómeno de asesinato de delincuentes, prostitutas y homosexuales provie-
ne del cambio en la política de equilibrios entre la policía y la justicia, ex-
presado en el debilitamiento del poder judicial y la imposición de políticas
represivas por sobre las preventivas.
Pero también, de la búsqueda del justo empate de la sociedad civil y
del Estado en la construcción de ciudadanía. En este contexto, la seguridad
ciudadana se desarrollaría en un espacio social en construcción, donde la
participación permitiría enfrentar los eventos sociales y naturales que tien-
dan a socavar lo social, lo público, las base materiales de la convivencia, las
instituciones de intermediación social, etc. Es una propuesta que busca ‘go-
bernar la violencia’ desde el diseño de políticas sociales, urbanas y de con-
trol, orientadas hacia la protección ciudadana. Por ser la violencia uno de
los temas centrales de la problemática urbana, las estrategias de prevención
deben inscribirse en lineamientos de gobernabilidad de las ciudades.
Es una concepción que se arma sobre la base de dos puntas: una que
busca estructurar una propuesta de carácter general y otra, más heterogénea,
que tiende a desarrollarse desde la particularidad de ciertos gobiernos loca-
les, siendo quizás donde se están haciendo las propuestas más innovadoras
y abarcadoras en materia de control y prevención de la violencia urbana.
Los postulados que van tomando un mayor peso en el enfrentamien-
to del hecho delictivo provienen, principalmente, de la vertiente epidemio-
lógica, que tiene en la Organización Panamericana de la Salud y en la Alcal-
día de Cali a sus dos más importante impulsores.
El caso colombiano
El escenario de mayor aliento en el enfrentamiento a la violencia es el co-

lombiano, donde se vienen aplicando un conjunto de acciones de nivel lo-
cal y nacional con resultados interesantes. El hecho de que Colombia tenga
el nivel más alto de violencia del mundo, la convierte también en el lugar
donde se está tratando de enfrentarla bajo múltiples y variadas formas40. Es-
te contexto deviene en el mejor laboratorio de estudio y de experimentación
de la Región. Colombia representa el caso más interesante de América Lati-
na por cuanto se encuentra en una fase de búsquedas de alternativas varia-
das y diversas, inmersas en una acción de ensayo y error.
En Colombia, desde 1991 cuando se aprueba su nueva Constitución,
se parte con un orden jurídico constitucional que consagra, entre otros, as-
pectos que tienen que ver con el tema, la democratización, la descentraliza-
ción y la participación ciudadana. Pero también, es uno de los pocos países
latinoamericanos que cuenta con una política nacional explícita contra la
violencia, como marco general de expresión de la voluntad política nacional.
En 1991 se formula la Primera Estrategia Nacional contra la Violen-
cia y en 1993 la Segunda, en donde se reconoce la existencia de varias vio-
lencias a las cuales les corresponderían políticas específicas. Si bien fueron
estrategias destinadas a enfrentar prioritariamente el tema de la seguridad
del Estado y a consolidar el orden público, no es menos cierto que algunos
puntos hicieron referencia a la seguridad ciudadana.
Por ejemplo, se pueden mencionar el fortalecimiento de las iniciativas
de las autoridades regionales y locales, y su coordinación interinstitucional
a través de los Consejos Seccionales de Seguridad. También la moderniza-
ción de la justicia y el impulso a nuevos procedimientos institucionales no
judiciales para dirimir querellas entre ciudadanos: los Conciliadores en
Equidad, la ampliación del Código del Menor, los Jueces de Paz, las Comi-
sarías de la Familia, la reducción de la impunidad, la protección y promo-
ción de los Derechos Humanos, entre otros41.
40 Como lo señala el ex alcalde de Cali, Dr. Rodrigo Guerrero, la cacería de tigres sólo es posible rea-
lizarla donde hay tigres.
41 Se recomienda revisar el trabajo de Álvaro Camacho: ¿Seguridad para la gente, o seguridad para el Es-
tado?, Universidad Nacional de Colombia, 1994.
En general, dentro del territorio colombiano se han creado múltiples

proyectos e instituciones que trabajan sobre el tema: se tienen estrategias na-
cionales, planes regionales y planes locales. Hay un marco institucional al-
tamente diversificado por sector (familia, escuela, juventud, mujer) y ámbi-
to (comunal, local, regional, nacional)42. Existen ópticas preventivas (educa-
ción, empleo, participación), coercitivas (policía, ejército, justicia). Así mis-
mo, en Colombia se percibe una nueva actitud por parte de los partidos po-
líticos, organizaciones populares y medios de comunicación frente al tema.
Si al nivel nacional se ha desplegado una propuesta tan amplia, no es
menos cierto que al nivel local se tienen también experiencias puntuales
muy interesantes. Quizás las más acabadas puedan ser las que se vienen im-
pulsando en las ciudades de Cali y de Medellín, a través de estrategias explí-
citas para enfrentar la problemática, mediante la formulación de sendos pla-
nes integrales, denominados: Desarrollo Seguridad y Paz (DESEPAZ) y
Plan Estratégico de Seguridad para Medellín y el Área Metropolitana, res-
pectivamente.
En el primer caso, el de la ciudad de Cali, tiene como referente y ac-
tor institucional principal a la Alcaldía de la Ciudad, que ha emprendido un
programa que cuenta con cinco proyectos: 1) Conocer el problema desde la
perspectiva de la epidemiología de la violencia. 2) Fortalecer el orden insti-
tucional ciudadano a través de un Consejo de Seguridad43, mejora de la Po-
licía y el apoyo a la Personería. 3) Educación para la Paz y la Convivencia a
través del uso de los medios de comunicación, el apoyo al sistema escolar y
el fortalecimiento de la estructura familiar. 4) Participación y solidaridad
comunitarias con la creación de los Consejos de Gobierno Comunitario44,
42 Se han creado, entre otros, los siguientes organismos: Consejerías Presidenciales, Centros de Con-
ciliación Ciudadana, Conciliadores en Equidad, Comisiones Especiales de Quejas, Casas de la Ju-
ventud, Centros locales de Amor y Buenaventura, Juntas de Participación, Comisarías de Familia,
Consejos de Seguridad, Comisión de Paz, Oficinas de Derechos Humanos, Núcleos de Vida Ciu-
dadana. A estos deben sumarse los organismos tradicionales de la policía, justicia, municipios, go-
bierno nacional, etc.
43 Es una reunión semanal presidida por el Alcalde y con la participación de representantes de la po-
licía, fiscal seccional, funcionarios municipales, tránsito, etc. con el fin de analizar y tomar decisio-
nes respecto del problema.
44 Son reuniones semanales que sostiene el Alcalde y su equipo de gobierno, en cada una de las comu-
nas, con las Juntas Administradoras Locales (JAL), con el fin de definir las necesidades comunales,
el cumplimiento de las obras y el seguimiento presupuestario.
Consejos de Seguridad Comunitarios, las Juntas Administradoras Locales,

los Comités Intersectoriales y la Educación para la Participación y la Con-
vivencia Comunitaria. 5) Promoción del desarrollo Social de sectores críti-
cos y en alto riesgo.
De esta experiencia piloto se trasciende a la Organización Panamerica-
na de la Salud. La División de Promoción y Protección de la Salud de la
OPS formula el Plan denominado: “Salud y Violencia: Plan de Acción Re-
gional”, que tiene algunas innovaciones que vale resaltar:
La primera, es su contenido regional y la forma metodológica de com-
binar experiencias novedosas de distintos lugares con criterios de expertos
provenientes de disímiles procedencias. La segunda, dejar de lado el tradi-
cional enfoque del control de la violencia por vías represivas, y asumir una
visión de tipo preventivo. La tercera, intenta enfrentar la problemática des-
de una perspectiva descentralizada, donde lo municipal tiene un peso im-
portante. La cuarta, asumirla dentro de una concepción de planificación,
justo en un momento en que se encuentra más desacreditada. La quinta, su
pretensión de ser una propuesta interdisciplinaria e integral.
Pero también está el de la ciudad de Medellín, donde el Gobierno Na-
cional ante la gravedad de la violencia del narcotráfico y el narcoterrorismo,
decide crear una Consejería Presidencial, con el fin de coordinar la acción
de los organismos nacionales hacia la ciudad y sus municipios conexos, y
propiciar la concertación de autoridades nacionales, locales y la ciudadanía.
Se diseña el programa: “Promoción de la Convivencia Pacífica en Medellín
y su Área Metropolitana”, que busca promocionar una cultura de la convi-
vencia y civilidad, contraria a los métodos violentos de resolución de con-
flictos, que propenda al desarme de la población, deslegitime la retaliación
y las respuestas violentas, y promueva la defensa de los ciudadanos.
Casos relevantes
En el ámbito mundial existen muchas experiencias innovadoras en el en-

frentamiento del hecho delictivo. La mayoría de ellas se mantienen como
casos aislados y se inscriben en estrategias fundamentalmente preventivas.
En Europa tienen mayor tiempo de existencia, porque desde la década del
80 ya se plantean la formación de consejos de prevención de la criminali-
dad, el diseño de ciudades seguras y de planes de seguridad comunitaria. Por

ejemplo, Francia tiene 750 Consejos Municipales de prevención de la cri-
minalidad (CIPC 1995: 4).
En los Estados Unidos, como en América Latina, en la década del 90
comienza recién a tomar forma una acción comunitaria destinada a enfren-
tar la delincuencia. En el primer caso, se aprueba una Ley Contra la Crimi-
nalidad Violenta, se crea el Consejo Presidencial de Prevención del Crimen
y se estructuran planes de acción comunitarios. En el segundo caso, en Ciu-
dad de México, se diseñan campañas de sensibilización y se establece una
comisión para el efecto. En Córdoba (Argentina) se organizan programas de
participación comunitaria y juvenil. En Río de Janeiro, existe una amplia es-
trategia de prevención y mitigación de la delincuencia que es asumida por
la Municipalidad.
Por otro lado, existen programas y organismos que impulsan políticas
de reducción del crimen. Está el Centro Internacional para la Prevención de
la Criminalidad (CIPC), que es un organismo internacional no guberna-
mental que busca reducir el delito, reafirmar el sentimiento de seguridad y
favorecer el desarrollo de la ciudadanía. La Organización Panamericana de
la Salud, con un enfoque epidemiológico diseñó un plan continental para
reducir la violencia. El Banco Interamericano de Desarrollo estudia la posi-
bilidad de otorgar recursos con el fin de hacer más llevadera la vida en las
ciudades. Se crean foros internacionales para intercambiar experiencias, dis-
cutir los enfoques y evaluar los resultados. Allí se encuentra el Foro Latinoa-
mericano de Alcaldes para la Seguridad Ciudadana y el Foro Europeo de Se-
guridad Urbana, entre otros.
En otras palabras, a nivel mundial empieza a tomar fuerza una nueva
corriente que busca mitigar los hechos delictivos, a través de la ampliación
de los marcos institucionales (no sólo la policía y la justicia), la participa-
ción comunitaria, la prevención por encima del control y la intención ho-
lística del tratamiento de la temática.
Conclusiones
El tema de la delincuencia urbana y, por oposición, el de la seguridad ciu-

dadana, sin ser homogéneo en el conjunto de las ciudades de la Región,
amerita ser asumido de manera inmediata. Sin lugar a dudas es un proble-

ma nacional, e incluso internacional, de interés colectivo y público, que
compromete al conjunto de la sociedad y sus instituciones. Así como no es
un problema de exclusiva responsabilidad de la policía y la justicia, ni tam-
poco es solo del gobierno, la población no puede excluirse y quedar pasiva45,
porque el paternalismo estatal no conduce a la formación de ciudadanía46.
Siendo la ciudadanía la fuente y el fin de la violencia urbana se requie-
re su participación en la solución del problema (por ejemplo, en vez de pri-
vatizar la policía, dotarla de ciudadanía). Pero también una nueva institu-
cionalidad que la asuma, en la que bien podría participar la Municipalidad
por ser el órgano estatal más cercano a la sociedad civil y a la vida cotidia-
na. En esta perspectiva, puede ser interesante que las municipalidades sigan
el ejemplo de Cali creando comisiones especiales de seguridad ciudadana en
las que participen concejales, policía, intendencia, justicia, comisiones de
derechos humanos, etc. El municipio es una entidad omnipresente en el
contacto con la población y tiene, sin duda alguna, un gran reto: el abrir
dentro de sus competencias un área especializada en juventud.
Pero no será suficiente si no se hace control de la apología de la vio-
lencia que realizan algunos medios de comunicación y en especial la televi-
sión, si no se modifican los factores de la cultura lúdica basada en el alco-
hol, el control de las armas de fuego, el desarme de la población y su mo-
nopolio por el ejército y la policía, la iluminación y el transporte barrial, el
desarrollo de campañas de seguridad ciudadanas y defensa civil. Enfrentar
la violencia exige una visión y acción globales, porque en el mejor de los ca-
sos “las medidas aisladas solo tienen efectos marginales” (Ratinoff-BID
1996).
En el campo penal se debe avanzar más en la búsqueda de una racio-
nalidad jurídica fundada en el derecho ciudadano, en la ‘desburocratización’
y agilidad de la justicia, que en el incremento de las penas. Hay que diseñar
mecanismos que tiendan a resolver pacíficamente los conflictos y espacios
donde la ciudadanía pueda conciliar y hacer justicia. En suma, se requiere
45 “¿Cómo se puede pedir a las autoridades efectividad en la lucha contra la delincuencia si los ciuda-
danos no están dispuestos a ayudar a ser protegidos?” (Castillo, 1993:8).
46 “La seguridad ciudadana, más allá de su carácter de tema ‘ideologizado’, es ante todo un derecho al
que le corresponde un deber” (Camacho, A. 1995).
de una institucionalidad que procese los conflictos, sobre la base de una pe-
dagogía de la convivencia ciudadana inscrita en una estrategia de orden pú-
blico democrático.
Como la violencia recrudece cuando la sociedad no logra instituciona-
lizar mecanismos no violentos de resolución de conflictos, es hora de moder-
nizar y descentralizar el sistema judicial en su conjunto, para hacerlo menos
politizado y más eficiente. Y por otro lado, hay que reducir la conflictividad
judicial, por ejemplo, con la introducción de la justicia comunitaria, la con-
ciliación y el arbitraje para descongestionar el sistema judicial, y con la pues-
ta en práctica de agencias comunitarias, comisarías de familia o de género.
En otras palabras, es el momento para introducir mecanismos alterna-
tivos de solución de conflictos, que respeten la diversidad y que pongan a
prueba aspectos de la justicia consuetudinaria (derecho nacido de la cos-
tumbre).
Es singular la importancia de la investigación, articulada al diseño de
políticas y programas públicos, tal como se evidencia en Cali, donde la Al-
caldía y la Universidad del Valle mantienen estrechos lazos de colaboración.
Pero debe ser una investigación que combine aspectos teóricos-analíticos y
descriptivos. Este es un campo que requiere por igual un desarrollo teórico
y una producción de información confiable. La dispersión de fuentes, la dis-
paridad de datos, la dificultad de definir y clasificar la violencia, los proble-
mas culturales de los denunciantes, las características del hecho delictivo,
etc., hacen del tema de la información un aspecto medular.
Al respecto se pueden señalar dos experiencias interesantes: la del Dis-
trito Federal de México, donde se ha conformado una red de información
en materia de prevención del delito y justicia penal y, el de Cali, que busca
unificar los registros de información mediante el establecimiento de un
Consejo de Seguridad coordinado por la Alcaldía, para permitir, entre otros
aspectos, afinar la obtención, procesamiento y análisis de la información.
Es necesario repensar, redefinir y fortalecer los espacios de socializa-
ción fundamentales de la sociedad urbana latinoamericana: la familia, la es-
cuela, los medios de comunicación, la ciudad, etc., así como la creación de
nuevos ‘lugares’ y mecanismos institucionales que solucionen los conflictos,
de pedagogía para la convivencia, la comunicación y la expresión de senti-
mientos.
No se puede luchar contra el crimen sin la existencia de una política

social explícita. El control bajo ningún punto de vista puede eliminarse, pe-
ro sí debe transformarse. Hay que conformar una estrategia de orden públi-
co democrático donde la policía, la justicia y los derechos humanos jueguen
otro papel.
Hasta ahora se ha enfrentado el problema de manera policial y con re-
sultados no muy positivos. Se trata de un problema nacional de interés co-
lectivo y público, que compromete al conjunto de la sociedad y sus institu-
ciones (no solo a la policía). Sin embargo, siendo la ciudadanía la fuente y
fin de la violencia urbana se requiere su participación en la solución del pro-
blema. Pero también se deberá crear una nueva institucionalidad que la asu-
ma, en la que bien podría participar la Municipalidad por ser el órgano es-
tatal más cercano a la sociedad civil y a la vida cotidiana.
Esta institucionalidad debería elaborar un plan de acción y una pro-
puesta de concertación con distintas entidades públicas, privadas y comuni-
tarias para que, por ejemplo, controlen la defensa y exaltación de la violen-
cia en los medios de comunicación, como la televisión, modifiquen los fac-
tores de la cultura basada en el alcohol, controlen las armas de fuego, desar-
men a la población civil, aumenten la iluminación y el transporte barrial, y
desarrollen campañas de seguridad ciudadana y defensa civil.
Es decir, que es menester el diseño de estrategias ciudadanas de pre-
vención y control inscritas en visiones de gobierno de la seguridad, que va-
yan más allá de la policía y del estrecho marco nacional. Es necesario cons-
truir una ‘gobernabilidad de la violencia’ que surja de una estrategia que va-
ya más allá de lo local a lo internacional, pasando por la escala nacional, y
que involucre a la sociedad toda.
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La violencia en América Latina y el Caribe
Mayra Buvinic*
Andrew Morrison*
Michael Shifter*
La violencia a rasgos generales
Basta con leer los titulares de los periódicos y escuchar las conversaciones
que tienen lugar a diario en América Latina y el Caribe, para darse cuenta
de que el tema de la violencia es la principal preocupación para la mayoría
de los ciudadanos. Poca gente en la Región ha escapado a los efectos de lo
que se reconoce como un problema multidimensional y multifacético; casi
todos tienen una historia que contar, muchas veces de manera bastante grá-
fica. Los resultados de encuesta tras encuesta resaltan la gravedad y la fre-
cuencia de este problema.
Estas percepciones públicas han sido confirmadas por datos estadísti-
cos que, a pesar de ser fragmentarios y parciales, indican que la Región está
entre las más violentas del mundo (Banco Mundial 1997). Según los datos
comparativos más recientes de homicidios (1990) para las diversas regiones
del mundo, América Latina y el Caribe tenían una tasa de homicidios de
más del doble del promedio: 22.9 por 100.000 habitantes, el promedio
mundial es de 10.7 (Murray y López 1996a y 1996b). Sólo los países afri-
canos al sur del desierto del Sahara tenían una tasa mayor (40.1); ninguna
otra región del mundo tenía una tasa de homicidios superior a 9 por cada
100.000. Estimaciones aún más recientes para América Latina y el Caribe
* Banco Interamericano de Desarollo

60 Mayra Buvinic, Andrew Morrison, Michael Shifter
arrojan una tasa de homicidios de 28.4 en 19941; la tasa de homicidios ex-

cede el promedio regional en Guatemala, El Salvador, Colombia y Jamaica.
Además, la tasa de homicidios ha aumentado en la última década en diez de
los catorce países de los que se dispone de datos. Según las estadísticas de la
Organización Panamericana de la Salud, la tasa de homicidios para la Re-
gión aumentó en más de un 44% durante el período 1984-19942.
También son altos en la Región los niveles de violencia doméstica. A
pesar de que los medios usados en las encuestas para coleccionar datos de
prevalencia en los distintos países no siempre son comparables, los resulta-
dos son representativos de la ciudad o del país citados. La mayoría de los es-
tudios indican que en la Región entre un 30 y un 75 por ciento de las mu-
jeres adultas con pareja están sujetas a abuso sicológico y entre un 10 y un
30 por ciento de ellas sufren violencia física. Incluso si consideramos sólo
las cifras más conservadoras representadas en el cuadro, un gran porcentaje
de mujeres es víctima de abuso y en la mayoría de los casos, el abuso es co-
metido por sus parejas. Las estadísticas de violencia contra niños y ancianos
son aún más escasas. Sin embargo, los datos disponibles sugieren que en esa
área también hay serios problemas, lo que es de esperarse dadas las altas ta-
sas de violencia doméstica contra la mujer.
Los cálculos indican que la cantidad de niños que sufren abuso severo
en la Región, incluyendo abandono, es de 6 millones y que 80.000 niños
mueren cada año como resultado del abuso por parte de sus padres. Una de
las pocas encuestas de población existentes revela la magnitud del problema
de la violencia doméstica contra los niños. El 73% de los niños chilenos en
octavo grado (según datos obtenidos de un muestreo representativo nacio-
nal de 1.533 niños), indicó que había experimentado violencia física en su
hogar; el 34% de ellos indicó haber sufrido abuso físico severo, lo cual im-
plica que el abuso serio contra los niños es tanto o mayor que el abuso si-
milar contra las mujeres (Larrain, Vega y Delgado 1997).
1 Los datos de América Latina y el Caribe fueron provistos por el Programa de Análisis de la Situación de Salud de
la División de Salud y Desarrollo Humano, Organización Panamericana de la Salud. Las cifras están basadas en
la mortalidad según la causa de muerte y fueron otorgadas por los países miembros de la OPS. Estos datos se al-
macenan en las bases de datos del Sistema de Información Técnica de la OPS. La tasa de homicidios para Amé-
rica Latina en 1994 fue de 29.0, mientras que para el Caribe fue de 11.8 por cada 100.000 habitantes.
2 La fuente para los datos es la misma que la del primer pie de página.
La violencia en América Latina y el Caribe 61
Tanto la violencia doméstica como la violencia social (violencia que se

genera entre conocidos o desconocidos), están pasando a primer plano en
las agendas políticas de los gobiernos de la Región, de las organizaciones no
gubernamentales y de las agencias regionales e instituciones financieras mul-
tilaterales. Esto se debe en parte a los altos y, en algunos casos, crecientes ni-
veles de violencia3. También se debe al hecho de que la violencia es un tema
que preocupa a distintos grupos: a las organizaciones de derechos humanos,
a los grupos que abogan por los derechos de las mujeres, a los defensores de
la salud pública y a las agencias de desarrollo internacional. La violencia
dentro y fuera del hogar es un asunto de derechos humanos. La capacidad
de vivir una vida libre de miedo a la violencia es un derecho humano bási-
co. Las violencias doméstica y social son también problemas de salud públi-
ca, ya que ambas contribuyen a una mayor morbilidad y mortalidad. Final-
mente, ambos tipos de violencia son serios obstáculos al desarrollo econó-
mico. (Cálculos empíricos de los costos económicos de la violencia domés-
tica se presentan en la sección de costos socioeconómicos de la violencia).
Debido a la alta frecuencia de las violencias doméstica y social y a sus
vínculos (analizados posteriormente en este informe), el punto central de es-
te análisis es la violencia, tema en sí más amplio que el de la violencia cri-
minal, ya que ésta es un subgrupo de la primera. Un acto de violencia pue-
de o no infringir la legislación existente y, en consecuencia, puede o no ser
catalogado de ‘criminal’ por el sistema de justicia criminal. Un ejemplo de
ello es la violencia doméstica, donde incluso hoy en día algunas de sus ma-
nifestaciones no son consideradas conducta criminal en algunos países de la
Región. De igual manera, no todos los actos criminales son obligatoriamen-
te violentos; crímenes ‘sin víctimas’ como la prostitución y el soborno usual-
mente no involucran violencia (véase el Cuadro 1). Al incluir tanto la vio-
lencia criminal, como la violencia no criminal, este artículo considera op-
ciones de programas que buscan reducir toda conducta generadora de vio-
lencia, aunque dicha violencia sea o no sea considerada de tipo criminal.
¿Qué es lo que dispara la violencia en América Latina y el Caribe?
¿Qué se puede hacer para controlar la violencia tanto dentro como fuera del
3 La Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de Estados Americanos (OEA) ha sido útil en resal-
tar la dimensión de derechos humanos de la violencia doméstica. La Convención de Belem do Pará, que compro-
mete a los gobiernos firmantes a trabajar por la eliminación de la violencia doméstica, surgió gracias a los esfuer-
zos de la OEA y de diversas activistas en la Región.
hogar? ¿Qué se puede aprender de la experiencia que tiene la Región en

cuanto a la violencia? Con el fin de ayudar a responder estas interrogantes,
este artículo presenta una clasificación de los tipos de violencia, detalla al-
gunos de los principales costos socioeconómicos que resultan de la violen-
cia e identifica los principales factores contribuyentes o de riesgo. También
se intenta vincular las recomendaciones de políticas para reducir la violen-
cia con los factores que la generan. Por último, este artículo resume amplias
áreas prioritarias para acciones futuras, orientadas a reducir la violencia en
la Región.
Cuadro 1
Crimen vs. violencia: ejemplos
Definición legal
Violencia criminal Violencia no criminal
Robo a mano armada. Violencia doméstica.*
Violenta Asalto. Violación marital.*
Conducta
Violación por un Castigo corporal.

desconocido.
Asesinato.
Robo con allanamiento
No violenta de morada. ——
Prostitución.
Soborno / corrupción.
* en algunos países
Tipos de violencia y sus vínculos
Tipos de violencia
El fenómeno de la violencia es complejo y multifacético. Una de las tareas

más difíciles y desafiantes es desglosar las diferentes formas de violencia y
entender mejor sus características, causas y consecuencias. La violencia se
puede categorizar según distintas variables: los individuos que sufren la vio-
lencia (mujeres, niños, hombres jóvenes, ancianos, incapacitados), los agen-
tes de violencia (pandillas, narcotraficantes, jóvenes, muchedumbres), la na-
turaleza de la agresión (psicológica, física o sexual), el motivo (político, ra-
cial, económico, instrumental, emocional, etc.) y la relación entre la perso-
na que sufre la violencia y la persona que la comete (parientes, amigos, co-
nocidos o desconocidos). En este artículo, por razones conceptuales y de
implicaciones para-políticas, se usa esta última categorización para clasificar
todos los actos violentos en dos grupos generales y se habla sobre la violen-
cia entre personas que tienen una relación consanguínea, de matrimonio
formal o de tipo consensual4 denominada ‘violencia doméstica’ y la violen-
cia que ocurre entre individuos que no están relacionados de esta manera,
denominada ‘violencia social’. La primera, generalmente ocurre dentro de
los confines del hogar, mientras que la última usualmente ocurre en la calle
o lugares públicos y es, en consecuencia, más visible5.
Las clasificaciones más comunes de la violencia doméstica se han he-
cho según el tipo de violencia y la identidad de su víctima o víctimas. La
violencia doméstica puede ser física, psicológica o sexual. La ‘violencia físi-
ca’, el tipo más obvio de violencia doméstica, incluye el hecho de abofetear,
empujar, estrangular, patear, golpear, doblar el brazo, causar quemaduras in-
tencionalmente, retener a alguien contra su voluntad o herir a esa persona
con un cuchillo u otro objeto. En el contexto de violencia doméstica con-
tra mujeres, la ‘violencia psicológica’ es más común que la violencia física,
ocurre cuando un individuo es víctima de insultos frecuentes, es amenaza-
do, sus posesiones personales son destruidas o es sujeto de amenazas o gri-
tos, como un medio predominante para lograr someterlo o como una ma-
nera de resolver conflictos6. En el caso de los niños, parece suceder lo con-
trario, ellos son víctimas de abuso físico mucho más a menudo que de abu-
4 La violencia entre individuos que anteriormente hayan pertenecido al mismo hogar (especialmente entre ex espo-
sos o ex cohabitantes) también se clasifica como violencia doméstica.
5 Este esquema de clasificación se centra en la violencia interpersonal. Este artículo trata el vandalismo y otras for-
mas de violencia contra la propiedad sólo indirectamente, desde el punto de vista de que éstos pueden incentivar
la violencia interpersonal; sin embargo, es importante notar que algunas políticas de intervención diseñadas para
reducir la violencia interpersonal también pueden llevar a reducir la violencia contra la propiedad.
6 Nótese que esta categorización incluye implícitamente lo que algunos investigadores llaman ‘violencia económi-
ca’ (el control o negación de acceso a recursos) bajo el encabezado de violencia sicológica. Los ancianos, los inca-
pacitados y las mujeres son especialmente vulnerables a este tipo de violencia.
so sicológico. La ‘violencia sexual’ ocurre cuando un miembro de la familia

(usualmente el hombre en la pareja)7 fuerza a otro miembro del hogar (ge-
neralmente una mujer) a someterse a actividades sexuales contra su volun-
tad, o cuando abusa de un menor. La violencia doméstica también puede
ser caracterizada por la persona que es el objeto de la violencia. Aunque oca-
sionalmente los hombres también son víctimas de violencia doméstica, las
víctimas más comunes son mujeres y niños (desafortunadamente no hay da-
tos confiables a este respecto sobre los ancianos).
Las definiciones de ‘violencia social’ a menudo se centran exclusiva-
mente en la fuerza física. El Centro para el Control de Enfermedades de los
Estados Unidos, por ejemplo, define la violencia como “el uso o amenaza de
usar fuerza física, con la intención de causar daño a otros o a uno mismo”
(Centers for Disease Control 1989). A pesar de que la violencia física es la ma-
nifestación más importante de violencia social, el abuso sicológico (por
ejemplo, la intimidación) también es importante en sí mismo y es un ante-
cedente frecuente para la violencia física.
La violencia social se puede clasificar según el lugar donde ocurra (vio-
lencia urbana o rural), el motivo de la violencia (político, económico, social,
por drogas, aleatorio), el agente violento (jóvenes, pandillas, policía, muche-
dumbres) o el código legal existente (violencia criminal o no criminal). Es-
ta última categorización, que puede ser la preferida de quienes tienen un en-
foque del cumplimiento de la ley, es poco práctica cuando se trata de dise-
ñar políticas para controlar la violencia social. En primer lugar, como ya se
ha mencionado anteriormente, el mismo acto violento puede ser ilegal en
algunos países y legal en otros. En segundo lugar, a menudo existen víncu-
los causales entre la violencia no criminal y la violencia criminal. Los niños,
por ejemplo, pueden empezar a exhibir tendencias violentas al maltratar o
torturar animales. A pesar de no ser ilegal en muchos países, este compor-
tamiento es un antecedente de peso para el desarrollo potencial de la violen-
cia interpersonal y, en consecuencia, se debe tratar con terapia sicológica y
otras medidas adecuadas.
Para la formulación de políticas preventivas o punitivas, es de gran
ayuda distinguir entre la violencia instrumental y la emocional. La ‘violen-
7 A pesar de que el abuso sexual de mujeres y niños es ciertamente la manifestación más común de abuso sexual
en la Región, también hay perpetradores femeninos, víctimas masculinas e incidentes dentro del mismo sexo.
cia instrumental’ es aquélla ejercida para obtener una meta diferente a la

violencia misma. La violencia política y la relacionada con las drogas, son
ejemplos clásicos de violencia instrumental, la meta de estas actividades que
usan violencia es, entre otras cosas, intimidar o demandar obediencia8. Por
el contrario, en el caso de la ‘violencia emocional’ (también conocida como
violencia expresiva u hostil) la respuesta agresiva, el causar daño, es la me-
ta misma, pues no persigue ningún otro fin. La violencia doméstica o so-
cial puede ser de tipo instrumental o emocional. La distinción entre los dos
tipos de violencia es importante porque los modelos de comportamiento
criminal violento representados por el ofensor racional, modelo muy favo-
recido por economistas que estudian el crimen, no pueden explicar comple-
tamente la violencia emocional. Estos modelos proponen que los crimina-
les potenciales examinen los beneficios y costos esperados del crimen y de-
cidan seguir la vía de la actividad criminal sólo si los beneficios esperados
exceden los costos esperados. Los individuos que ejercen la violencia emo-
cional no calculan cuidadosamente los costos y los beneficios potenciales de
su comportamiento violento antes de ejercerla. En consecuencia, las medi-
das punitivas estándar tomadas para enfrentar el crimen (como, por ejem-
plo, aumentar las probabilidades de captura de los agresores mediante una
mayor presencia policial o incrementar las probabilidades de condena, me-
jorando el trabajo de investigación y la eficiencia judicial, o aumentar la se-
veridad de la pena, de ser convicto por una ofensa violenta), no disuadirán
totalmente a los individuos que practican la violencia emocional. Si la me-
ta es reducir la violencia emocional, donde tienden a prevalecer las variables
psicosociales y culturales por sobre las racionales, se debe buscar el camino
de la prevención, más que el de la detención y el castigo. De hecho, y co-
mo se establece en la parte final de este capítulo, la prevención es una es-
trategia eficiente que no se utiliza suficientemente para tratar todos los ti-
pos de violencia.
8 Al mismo tiempo, el uso sostenido de la violencia instumental puede llevar a mayor violencia emocional, a medi-
da que los individuos se acostumbren a resolver los problemas violentamente.
Los vínculos entre violencia doméstica

y violencia social
Décadas dedicadas al estudio de la conducta humana demuestran que la

violencia doméstica y la violencia social son parte de un todo integral, que
se entrelazan de manera estrecha y se refuerzan mutuamente. Ya que la vio-
lencia es un fenómeno mayormente aprendido, la primera oportunidad pa-
ra aprender a comportarse violentamente surge dentro del hogar, observan-
do a los padres, hermanos u otros modelos. Los premios que dan los padres
a las conductas agresivas de sus hijos, el maltrato por parte de los padres y
los patrones de comportamiento agresivo de los padres, son algunos de los
mecanismos mediante los cuales los niños aprenden la violencia a temprana
edad (Bandura 1973, Berkowitz 1993).
Tanto los niños que son abusados, como los que observan abuso cró-
nico, son más propensos al comportamiento violento, dentro y fuera de su
hogar, en comparación con aquellos niños que no experimentan dichas si-
tuaciones. Numerosos estudios sugieren que el experimentar u observar vio-
lencia crónica en el hogar puede marcar el comienzo de un patrón de vida
donde la violencia se usa para ejercer control social sobre otros y para resol-
ver conflictos interpersonales. A medida que crecen los niveles de violencia
en la familia de origen, la probabilidad de que un niño también se involu-
cre en comportamiento abusivo o violento, cuando sea adulto, también au-
menta (American Psychological Association 1993). A pesar de que los niños
afectados por la violencia no necesariamente crecen y repiten el tipo de abu-
so experimentado y los adultos abusivos no necesariamente han tenido una
niñez violenta, los estudios muestran una conexión significativa entre la vic-
timización durante la niñez y un posterior involucramiento en algún tipo
de violencia interpersonal (Dahlberg 1998). Según algunos autores, el fac-
tor de riesgo más importante para que un individuo ejerza la violencia, es
tener una historia de comportamiento violento de niño (Eron y Slaby
1994). Una vez que un niño ha mostrado tendencias violentas, ese compor-
tamiento tiende a persistir en el tiempo e incluso ser transmitido por gene-
raciones (Huesmann et al. 1984). Esto demuestra que el vínculo entre la
violencia doméstica y la violencia social es directo, si bien no inmediato.
Esta transmisión de violencia de una generación a la otra y del hogar
a la calle, es la razón apremiante por la cual urge encontrar políticas que dis-
minuyan la violencia doméstica, incluso cuando la meta final sea reducir la

violencia social. También es imperante unir las brechas conceptuales y pro-
gramáticas que existen entre la violencia doméstica y la violencia social, es
decir, unir las esferas de acción de aquéllos (en su mayoría hombres) que es-
tudian y tratan la violencia urbana criminal y otros tipos de violencia social
en la Región, con las esferas de acción de los que (en su mayoría mujeres)
combaten la violencia doméstica.
La relación causal entre una mayor violencia social y el aumento con-
secuente de la violencia doméstica no está bien establecida empíricamente.
Sin embargo, es razonable pensar que el aumento de la violencia social ge-
nera más violencia doméstica, ya que reduce las inhibiciones contra el uso
de la violencia, proporcionando modelos de comportamiento violento y ex-
poniendo a los individuos a un estrés adicional, situación que impulsa el
comportamiento violento.
Los costos socioeconómicos de la violencia
La violencia social impide el desarrollo económico. A nivel microeconómi-

co, la violencia social reduce la formación de capital humano porque indu-
ce a algunos individuos a desarrollar habilidades criminales, en vez de edu-
cacionales; también disuade a algunas personas a que estudien de noche por
miedo al crimen violento. A nivel macroeconómico, reduce la inversión ex-
tranjera y la nacional; también puede reducir el ahorro nacional si la gente
tiene menos confianza en las posibilidades de crecimiento futuro de un país.
La violencia doméstica también daña los proyectos para el desarrollo
económico, no sólo las vidas de sus víctimas. El abuso afecta el desempeño
de los niños en el colegio y, por lo tanto, su productividad futura y el ren-
dimiento de la inversión nacional del estado en educación. Las mujeres que
sufren violencia doméstica son menos productivas en sus lugares de trabajo
y esta baja en la productividad es una pérdida directa para la producción na-
cional. También hay importantes efectos multiplicadores: las mujeres que
son menos productivas tienden a ganar menores ingresos y esto, a su vez,
implica un menor gasto de consumo y un consecuente menor nivel de de-
manda agregada (Morrison y Orlando 1999). Además, tanto la violencia
doméstica como la social requieren del uso de escasos recursos (incluyendo
gastos en los sistemas policiales, judiciales y la provisión de servicios socia-

les) que, de lo contrario, podrían ser usados para otros propósitos.
Con fines analíticos y de ilustración, se pueden dividir los costos de la
violencia doméstica y social en cuatro categorías: costos directos, efectos no
monetarios, efectos multiplicadores económicos y efectos multiplicadores
sociales (ver Cuadro 2).
Costos directos de la violencia
Los costos directos incluyen el valor de los bienes y servicios usados en la

prevención de la violencia, ofreciendo tratamiento a sus víctimas y captu-
rando y castigando a sus perpetradores. De esta manera, los costos directos
incluyen gastos en el sistema policial y judicial (costos de prisión y deten-
ción, así como costos de enjuiciamiento y otros costos de los juzgados), gas-
tos en tratamientos médicos (atención en salas de emergencia, hospitaliza-
ción, atención en clínicas o en las consultas médicas, asistencia dental y el
costo de tratamientos para enfermedades de transmisión sexual), terapia si-
cológica para víctimas y —en el caso de violencia doméstica— algunas ve-
ces para los victimarios, vivienda (albergues y residencias provisorias para
mujeres abusadas y sus hijos) y servicios sociales (capacitación laboral, fun-
cionarios encargados de los reos que están bajo libertad condicional, progra-
mas de prevención/educación sobre violencia doméstica, programas de re-
fugio y capacitación para la policía, doctores y otros)9.
No existen cálculos para este tipo de costos directos asociados con la
violencia directa en países latinoamericanos o caribeños, sin embargo, se
presume que son considerables, aunque un poco menores que los cálculos
en países industrializados, donde hay una disponibilidad más grande de ser-
vicios. Las cifras para estos últimos son altas. Por ejemplo, en Canadá, Grea-
ves (1995) estima que la violencia contra las mujeres (incluyendo la violen-
cia doméstica y por parte de desconocidos, pero excluyendo la violencia
contra los niños) impone un costo anual de 684 millones de dólares cana-
dienses al sistema de justicia criminal y 187 millones a la policía. El costo
de la terapia y el entrenamiento otorgados como respuesta a la violencia
9 Algunas de estas categorías se han tomado de Laurence y Spalter-Roth (1996).

contra la mujer es de aproximadamente 294 millones al año. Así que el to-

tal de costos directos excede los mil millones de dólares canadienses por año,
una cantidad considerable, incluso para una economía como la de Canadá.
Los costos directos anuales de la violencia familiar en Nueva Zelanda son
de, por lo menos, 1.200 millones de dólares estadounidenses. Esto es más
que los 1.000 millones de dólares ganados con la exportación de lana
(1993-94) y prácticamente tanto como los 1.400 millones de dólares gasta-
dos en beneficios para desempleados (Snively 1994). En los Estados Unidos,
un estudio demostró que las violaciones y el abuso sexual eran la causa do-
minante de los costos por lesiones intencionales e involuntarias en niños en-
tre 5 y 14 años y la segunda mayor causa de costos por lesiones para niños
entre 0 y 4 años de edad (CSN Economics and Insurance Resource Center
1997).
Cuadro 2
Los costos socioeconómicos de la violencia: tipología
Costos directos: valor de bienes y servicios usados en el tratamiento y la pre-

vención de la violencia.
- Sistema de salud.
- Policía.
- Sistema de justicia criminal.
- Vivienda.
- Servicios sociales.
Costos no monetarios: dolor y sufrimiento.*

- Mayor morbilidad.
- Mayor mortalidad debido a homicidios y suicidios.
- Abuso de alcohol y drogas.
- Desórdenes depresivos.
Efectos multiplicadores económicos: impactos macroeconómicos en el merca-

do laboral y en la productividad intergeneracional.
- Menor participación de la mujer en el mercado laboral.
- Menor productividad en el trabajo.
- Menores ingresos.
- Mayor ausentismo.
- Impactos de la productividad intergeneracional mediante repetición
de cursos y el menor desempeño educativo de los niños.
- Menores inversiones y capacidad de ahorro.
- Fuga de capital.
Efectos multiplicadores sociales: impactos en las relaciones interpersonales y

en la calidad de vida.
- Transmisión intergeneracional de violencia.
- Calidad de vida reducida.
- Erosión del capital social.
- Menor participación en el proceso democrático.
* Algunos de éstos se verán parcialmente reflejados en los costos médicos. Sin embargo, en casos don-
de los individuos no buscan tratamiento médico, los impactos sobre la salud deben considerarse como
parte de los costos monetarios.
En el caso de la violencia social se dispone de datos en varios países de Amé-

rica Latina en lo relativo a la cantidad gastada en los sistemas de seguridad
pública y de justicia10. En Colombia, el gasto público en seguridad y justi-
cia criminal fue de un 5% del PIB del país en 1996; los gastos privados en
seguridad llegaron a un 1.4% del PIB (CEDE-UNIANDES 1997: 23-5)11.
En El Salvador, los gastos de las instituciones de gobierno, los costos lega-
les, las lesiones personales y las actividades de prevención representaron más
del 6% del PIB de 1995 (Cruz y Romano 1997: 32). En Venezuela, el gas-
to público en seguridad fue aproximadamente del 2.6% del PIB de 1995
(IESA 1997: 25-7). Los datos de México y de Perú no son estrictamente
comparables, ya que se refieren sólo a la Ciudad de México y a Lima, res-
pectivamente, más que a los países como un todo. En Ciudad de México los
gastos relativos a las medidas de seguridad pública y privada sumaron 181
10 Un porcentaje muy reducido del gasto nacional para el aparato de seguridad está destinado a proveer servicios po-
liciales y judiciales para casos de violencia doméstica. Ya que este porcentaje es extremadamente bajo en todos los
países de la Región, tratamos los gastos policiales y judiciales como si pertenecieran exclusivamente al tema de vio-
lencia social.
11 Si se consideran todos los gastos para los sistemas encargados de la ejecución de la ley y de la justicia criminal co-
mo ‘costos directos de violencia’, esto va a exagerar los verdaderos costos directos, debido a que algunos de estos
gastos existirían incluso si no existiera violencia. Además, la propia existencia de la aplicación de la ley y de la jus-
ticia criminal podría prevenir algo de la violencia (instrumental).
millones de dólares en 1995 (Fundación Mexicana para la Salud 1997); la

administración de justicia y de prisiones se responsabilizó por otros 128 y
690 millones de dólares respectivamente. El gasto público que tuvo el go-
bierno nacional en policía, juzgados y prisiones para Lima fue aproximada-
mente el 1% del producto regional del área metropolitana en Lima en 1997,
mientras que el gasto privado para medidas de seguridad alcanzó otro
0.41% del producto regional (Instituto Apoyo 1997: 26-8).
Costos no monetarios de la violencia
Los costos no monetarios incluyen impactos en la salud que no necesaria-

mente generan una demanda para la utilización de servicios de salud, como
por ejemplo, mayor morbilidad, mayor mortalidad debido a homicidios y
suicidios, abuso de alcohol y drogas y desórdenes depresivos12. Si se calcula
la contribución al deterioro de la salud por parte de la violencia doméstica,
los resultados son serios: el Banco Mundial estimó que anualmente hay 9
millones de años de vida saludable (AVISA) perdidos en el mundo por con-
cepto de violaciones y violencia doméstica, cifra mayor que el total de mu-
jeres víctimas de todos los tipos de cáncer existentes y más de dos veces el
total de AVISA perdidos por mujeres en accidentes de vehículos motoriza-
dos (Banco Mundial 1993)13.
En un estudio donde se calcula la carga de enfermedades para las mu-
jeres en la Ciudad de México, Lozano (por publicarse), se descubrió que la
violencia doméstica fue la tercera mayor causante de pérdidas de AVISA,
después de la diabetes y las afecciones perinatales. La violencia por parte de
la pareja y otras formas de abuso contra la mujer fue una fuente aún mayor
de pérdida de AVISA que los accidentes vehiculares, las anomalías congéni-
tas, la artritis reumatoide, la osteoartritis, las enfermedades cardiovasculares,
las enfermedades cerebrovasculares y la neumonía.
12 Hay que ser cuidadoso para evitar una doble contabilidad. Si un episodio de rnorbilidad genera una demanda pa-
ra servicios médicos, no se considera como ‘costo no monetario’ y debe ser incluido dentro de la categoría ‘costos
directos’.
13 AVISA no sólo incluye los años perdidos por mortalidad prematura, sino que también los años que la persona ha
estado afectada por incapacidad o enfermedad.
La violencia doméstica también tiene impactos importantes en los ni-

ños que sufren abuso. Varios estudios (Dembo et al. 1992; Ireland y Widom
1994; Keiley, Thomberry y Smith 1997) en los Estados Unidos, por ejem-
plo, documentan la relación entre abuso infantil y problemas posteriores de
abuso de drogas y/o alcohol por parte de la víctima.
En el caso de la violencia social, también hay cálculos de AVISA per-
didos. En El Salvador se perdieron 178.000 AVISA en 1995 por muertes
violentas (Cruz y Romano 1997: 30). En Perú la cifra fue de 60.792 (Insti-
tuto Apoyo 1997: 16); 163.136 para Río de Janeiro (ISER 1998: 42) y en
Ciudad de México fue de 57.673 (Fundación Mexicana para la Salud 1997:
14). En Caracas, no se incluyeron los impedimentos en el cálculo (sólo se
incluyeron las muertes); incluso así, se perdieron 56.032 años potenciales de
vida en 1995 por homicidios (IESA 1997: 3l). A pesar de que las cifras son
considerables, su verdadero significado se debe medir en comparación con
los AVISA perdidos por otras causas comunes. Desafortunadamente, esta
comparación sólo está disponible para Colombia, donde entre el 18 y el
27% de todos los AVISA perdidos durante el período de 1989-1995 fueron
causados por homicidios, mientras que el promedio mundial alcanza sólo el
1,4%. En Colombia, los AVISA perdidos por homicidios son tres veces ma-
yores que los que se pierden por enfermedades infecciosas y dos veces más
que los perdidos por enfermedades cardiovasculares (CEDE-UNIANDES
1997: 12-16).
Efectos multiplicadores económicos de la violencia
Los efectos multiplicadores económicos de la violencia son significativos e

implican una menor acumulación de capital humano, una menor tasa de
participación en el mercado laboral, menor productividad en el trabajo, ma-
yor ausentismo, menores ingresos e impactos en la productividad intergene-
racional y al nivel macroeconómico, menor capacidad de ahorro e inversión.
Existe evidencia de que las mujeres que sufren violencia doméstica tie-
nen índices más altos de ausentismo y mayores probabilidades de ser despe-
didas o de dejar sus trabajos. En Estados Unidos, Stanley (1992) informa
que el 30% de las mujeres abusadas perdieron su trabajo como resultado di-
recto del abuso. El Departamento de Justicia Estadounidense informó que
el 94 por ciento de las mujeres abusadas perdieron, por lo menos, un día há-
bil de trabajo al año como resultado del abuso sufrido y el 50 % de las mu-
jeres abusadas se ausentaron del trabajo hasta tres días al mes (Stanley
1992). En Canadá, el 34 por ciento de las mujeres maltratadas y el 11 por
ciento de las víctimas de asalto sexual, indicaron que no podían trabajar el
día después del asalto, generando pérdidas de 7 millones de dólares cana-
dienses por año (Greaves 1995). Desafortunadamente, no hay evidencia so-
bre la pérdida de trabajo y ausentismo para países de América Latina y el
Caribe.
Con respecto al impacto de la violencia doméstica en la capacidad de
la mujer para obtener ingresos, existe evidencia clara derivada de un estudio
realizado por Morrison y Orlando (próximo a publicarse) de que las dife-
rencias entre las remuneraciones laborales de las mujeres afectadas por vio-
lencia física severa y las que no han experimentado este tipo de violencia son
muy grandes. En Managua, Nicaragua, las mujeres que sufren severa violen-
cia física ganan sólo un 57 por ciento de lo que ganan sus compañeras que
no sufren abuso. En Santiago, Chile, este porcentaje es de 39 por ciento. En
Chile, las pérdidas de ingresos para todas las mujeres representan más del
2% del PIB chileno de 1996. En Nicaragua, las pérdidas constituyen apro-
ximadamente un 1.6% del PIB de 1996. Vale la pena recalcar que estas pér-
didas incluyen solamente el impacto sobre el ingreso de la mujer y no cap-
tan el impacto sobre la participación laboral en sí, ni tampoco el impacto
sobre el ausentismo.
El último tipo de efecto multiplicador económico de la violencia do-
méstica es el impacto intergeneracional que ésta tiene en el futuro económi-
co de los niños. Los niños que sufren o que son testigos de abuso domésti-
co tienen más probabilidades de tener problemas disciplinarios en el cole-
gio y podrían tener más probabilidades de repetir cursos (Morrison y Or-
lando, próximo a salir). En Chile, a los niños que indicaron haber sufrido
abuso serio, les fue considerablemente peor en el colegio que a los niños que
informaron no haber sido víctimas de abuso físico (Larrain et al. 1997). Es-
tos efectos sugieren el impacto directo que ejerce la violencia doméstica so-
bre el capital humano de estos niños y su habilidad futura para obtener un
empleo adecuado con un salario decente.
La violencia social también tiene importantes efectos multiplicadores
económicos. El BID auspició estudios acerca del impacto económico de la
violencia criminal urbana en seis países de la Región: Brasil, Colombia, El

Salvador, México, Perú y Venezuela. Los estudios desglosan los costos de la
violencia en cuatro categorías: impactos en la salud (gastos en servicios in-
curridos como resultado de la violencia); pérdidas materiales (gasto público
y privado en policía, sistemas de seguridad y servicios judiciales); intangi-
bles (cantidad de dinero que los ciudadanos estarían dispuestos a pagar pa-
ra vivir sin violencia) y transferencias (valor de bienes perdidos en robos, res-
cates pagados a secuestradores y sobornos pagados como resultado de extor-
sión). Los cálculos finales de costos se expresaron entonces como un porcen-
taje del producto doméstico bruto de 1997. Los cálculos variaron entre un
bajo 5.1 por ciento en Perú y un alto 24.9 por ciento en El Salvador, con
una media de 14.2 por ciento para los seis países. La clasificación detallada
de estos cálculos de costos se presenta en el Cuadro 3. Desafortunadamen-
te, estas categorías no son mutuamente excluyentes (por ejemplo, la volun-
tad de los ciudadanos para pagar puede incluir también el valor de reduc-
ciones en el impacto de la violencia en la salud), ni completas (por ejemplo,
no incluyen explícitamente el costo de un menor nivel de ahorro e inver-
sión).
A pesar de que el cálculo del impacto de la violencia en las inversiones
es metodológicamente complejo, diversos investigadores han especificado y
estimado los modelos econométricos para Colombia. Rubio (1995), Bonell
et al. (1996) y Parra (1997) encuentran una relación inversamente propor-
cional bastante considerable desde el punto de vista estadístico entre violen-
cia e inversión en acciones de capital. Es de esperarse que el efecto de la vio-
lencia sobre las inversiones varíe según el sector. Por ejemplo, las inversio-
nes en el sector turismo se muestran especialmente sensibles a los niveles de
violencia en muchos países.
Efectos multiplicadores sociales de la violencia
Los efectos multiplicadores sociales incluyen la transmisión intergeneracio-

nal de la violencia, la erosión del capital social, una calidad de vida reduci-
da y una menor participación en los procesos democráticos.
En el caso de la violencia doméstica, existe abundante evidencia que
documenta el vínculo existente entre un hombre que ha sido testigo o ha
experimentado abuso de niño y la conducta violenta con su esposa o com-

pañera. Un estudio hecho por Strauss et al. (1980) en los Estados Unidos,
documenta que la tasa de abuso por parte de cónyuges fue diez veces más
alta para hombres que habían tenido una niñez violenta que para aquellos
que no la tuvieron. Algunos autores se cuestionan la fuerza de esta relación,
pero no su existencia (Stark y Flitcraft 1991). Otros estudios en los Estados
Unidos y Canadá muestran que los niños expuestos a la violencia domésti-
ca tienen puntos de vista inadecuados en cuanto a la aceptación y a la utili-
dad de la violencia como un medio para resolver conflictos (Jaffe, Wilson y
Wolfe 1989). Dichos estudios también comprobaron que esos niños tienen
un mayor riesgo de ser víctimas y perpetradores de violencia (Dahlberg
1998; Thomberry, Huizinga y Loeber 1995). La conexión entre la violencia
doméstica, el pobre desempeño de los padres y el futuro comportamiento
violento fuera del hogar, no ha sido estudiada empíricamente en América
Latina y el Caribe, pero no sería sorprendente encontrar dicha relación.
Cuadro 3
Costos económicos de la violencia social en seis países latinoamericanos
(expresados como porcentaje del PIB de 1997)
Brasil Colombia El México Perú Venezuela

Salvador
Pérdidas
en salud 1,9 5,0 4,3 1,3 1,5 0,3
Pérdidas
materiales 3,6 8,4 5,1 4,9 2,0 9,0
Intangibles 3,4 6,9 11,5 3,3 1,0 2,2
Transferencias 1,6 4,4 4,0 2,8 0,6 0,3
TOTAL 10,5 24,7 24,9 12,3 5,1 11,8
Fuente: Juan Luis Londoño (1998). Epidemiología económica de la violencia urbana. Mimeo.
Sin embargo, los efectos de la violencia en los niños no se limitan solamente

al hecho de reproducir comportamientos violentos de adultos. Niños que son
víctimas o que son testigos de abuso tienen mayores probabilidades de tener
problemas de comportamiento, incluso siendo aún niños. En el estudio so-

bre abuso infantil hecho en Chile, mencionado anteriormente, se comprobó
que los niños que dijeron ser víctimas de violencia física seria, tenían relacio-
nes interpersonales insatisfactorias, no sólo con sus padres, sino que también
con otros niños (Larrain et al. 1997). En un estudio hecho en los Estados
Unidos donde se comparó a 102 niños que vivían en refugios para mujeres
maltratadas, con 96 niños de un grupo de control se descubrió que la proba-
bilidad de tener problemas serios de comportamiento o adaptación por par-
te de los niños del refugio era dos veces y media mayor (Wolfe et al. 1985).
Especial importancia tiene la erosión del capital social como conse-
cuencia del aislamiento al que se someten las víctimas de la violencia domés-
tica. La violencia doméstica en muchos casos es instrumental de naturaleza,
es decir, el hombre usa la violencia doméstica como un medio para obtener
un fin, en este caso, el control de la mujer y sus contactos con el mundo fue-
ra del hogar. Al mismo tiempo, esto reduce simultáneamente la calidad de
vida de la mujer y su habilidad para participar en actividades fuera de la ca-
sa, incluyendo la posibilidad de tener un ingreso y ser parte de las activida-
des comunitarias.
La ‘violencia social’ también tiene importantes efectos multiplicadores
sociales, a pesar de que son extremadamente difíciles de medir empírica-
mente. Moser y Holland (1997) notan que la violencia a nivel comunitario
en Jamaica se convierte en miedo generalizado, dando lugar también a una
ausencia fundamental de normas de cooperación y comunicación, lo que a
su vez destruye el capital social. En muchos casos, las mejoras en el índice
de la violencia social van acompañadas por la confianza del gobierno en cos-
tosas políticas punitivas (encarcelamiento, suspensión de habeas corpus,
etc.). Un impacto crucial de la violencia social es la transmisión intergene-
racional. Si los adultos, los medios de comunicación y la sociedad en gene-
ral les enseñan a los niños y a los jóvenes que la violencia es una manera rá-
pida de acumular riqueza, no es de sorprenderse que la gente joven, espe-
cialmente los muchachos, adopten conductas violentas14.
14 En Colombia se encuestó a jóvenes de entre 18 y 24 años y se les preguntó: “¿A quién cree Ud. que le va bien en
Colombia? (What grotips do you think are doing well in Colombia?). Las respuestas (que no son mutuamente ex-
cluyentes) fueron: políticos (41%), gente rica (25 %), oportunistas/‘vivos’ (18%), gente deshonesta (17%), gente
con contactos (15%), individuos con suerte (14%); los que trabajan, ocupando los últimos lugares en la lista, no
es de sorprenderse que la juventud colombiana a menudo recurra a la violencia para obtener sus metas. Véase Cue-
llar de Martínez (1997) para tener los resultados de esta encuesta en su totalidad.
La violencia social constituye cada vez más la mayor amenaza para las
libertades fundamentales, el acatamiento de la ley y la consolidación demo-
crática (Fruhling 1995, Instituto de Defensa Legal 1996, Gregori 1997). La
violencia estructural, donde las fuerzas policiales y/o grupos paramilitares se
transforman en agentes de violencia perpetrada a ciertos grupos, especial-
mente a niños de la calle, menoscaba la democracia y genera más violencia.
Además, las instituciones democráticas enfrentan nuevas demandas y desa-
fíos creados por la inseguridad colectiva, que no sólo afecta el desarrollo eco-
nómico sino que también deja serias dudas respecto a su habilidad para tra-
tar efectivamente el crimen. Como resultado, es muy grande el impacto po-
lítico de la violencia social dentro de un contexto regional caracterizado por
una cultura democrática débil (Fruhling 1995).
Factores que contribuyen a la violencia
No existe un solo factor que dé cuenta adecuadamente de los altos niveles

de violencia en América Latina y el Caribe. Al discutir los factores que con-
tribuyen o que inhiben el comportamiento violento, es decir, al discutir los
factores de riesgo y de protección es necesario distinguir entre los que ope-
ran a nivel individual, a nivel de hogar y a nivel comunitario o de la socie-
dad. Algunos de los factores más importantes que operan a estos niveles se
anotan en el Cuadro 4. También es importante tomar en cuenta los antece-
dentes de violencia social y situacional, aquellas características en el ambien-
te físico y social que pueden incentivar o inhibir el comportamiento violen-
to en los individuos.
Cuadro 4
Factores de riesgo para la violencia
Individual Hogar
Género. Tamaño/densidad del hogar.
Edad. Historia de violencia familiar.
Antecedentes biológicos. Dinámicas y normas del hogar.
Nivel educacional. Nivel de pobreza del hogar.
Nivel socioeconómico.
Situación laboral.
Abuso de drogas y alcohol.
Exposición temprana a la violencia.
Comunidad/Sociedad
Desigualdad social.
Historia de violencia social (guerras).
Efectividad de instituciones de control social.*
Disponibilidad de armas y drogas.
Violencia en los medios de comunicación.
Normas culturales.
Nivel de pobreza del vecindario.
Tasa de crimen del vecindario.
Características ambientales del vecindario (cantidad de casas, alumbrado públi-
co en las calles, etc.).
* Éstas incluyen el poder judicial y la policía, así como importantes organizaciones de la sociedad ci-
vil, tales como la iglesia y los grupos de la comunidad.
Factores individuales
La evidencia sugiere que un conjunto de factores individuales inciden de
gran manera en los patrones de violencia doméstica y social. Estos factores
son: género, edad, características biológicas o fisiológicas, nivel educacional,
nivel socioeconómico, situación laboral, uso de drogas o alcohol y el hecho
de haber sufrido o presenciado abuso físico en la niñez. Cada factor de ries-
go tiene su propio impacto marginal en la probabilidad de que un indivi-
duo se comporte violentamente.
Los hombres son más agresivos que las mujeres en todas las sociedades
humanas donde se dispone de información y ésta es la única diferencia en
el comportamiento de los sexos que sale a relucir antes de la edad de dos
años, lo que indica que hay raíces biológicas para la agresión masculina
(Maccoby y Jadelin 1974). El riesgo de conducta violenta es mayor aún si
una persona sufre de anormalidades cerebrales o tiene anomalías neurológi-
cas, lo que aumenta la posibilidad de actuar en forma violenta. Otras dis-
funciones, que tienen origen físico, incluyen el desorden de hiperactividad

con déficit de atención, trastornos del aprendizaje, desarrollo escaso de las
habilidades motoras, complicaciones prenatales y perinatales, anomalías fí-
sicas menores y daños cerebrales (Ospinas 1998, Buka y Earls 1993). Los
políticos y funcionarios públicos a menudo dan por hecho que los factores
biológicos y sicológicos están arraigados de manera exógena y que no son
receptivos a intervenciones de políticas, pero a menudo éste no es el caso.
Por ejemplo, los trastornos del aprendizaje se pueden tratar a través de pro-
gramas educacionales especializados y las complicaciones prenatales o peri-
natales a menudo se pueden evitar también con programas apropiados para
tratar la salud materna y la del niño. Tampoco podemos decir que todos los
trastornos del aprendizaje son el resultado de rasgos biológicos heredados: la
calidad del cuidado prenatal y de las interacciones entre padres e hijos tie-
nen fuertes impactos en el desarrollo de las habilidades cognitivas y emocio-
nales necesarias para interceptar o prevenir las reacciones violentas (Karr-
Morse y Wiley 1988).
Otro factor muy importante a nivel individual es la exposición tem-
prana a la violencia. Existe suficiente evidencia para afirmar que, tanto en el
caso de la violencia doméstica como de la social, el haber estado expuesto
tempranamente a la violencia —incluyendo experiencias previas con abuso
crónico de niño, donde la persona lo ha experimentado o presenciado— tie-
ne un efecto considerable en la probabilidad de convertirse en adulto vio-
lento y abusivo (Huesmann et al. 1984). Una persona que tiene un trauma
neurológico y también ha sufrido experiencias tempranas de maltrato y ne-
gligencia, posee una combinación de factores que predicen fuertemente la
presencia de comportamiento criminal en la edad adulta.
Factores del hogar
Los factores que contribuyen a la violencia a nivel de hogar son igualmente

relevantes para un análisis completo de la violencia doméstica y social. Los
factores principales son: el tamaño de la familia y el grado de hacinamien-
to, la historia de violencia familiar, la dinámica y las normas (especialmen-
te cuando las normas predominantes son más autoritarias que igualitarias o
democráticas) y el ingreso per cápita del hogar. Los padres chilenos con cua-
tro hijos o más resultaron ser tres veces más violentos con sus hijos que los
padres con un solo hijo (Larrain et al. 1997). Una posible explicación para
este hecho es que la mayor densidad o hacinamiento de las familias más
grandes conlleva frustración y propicia conductas violentas. En el mismo es-
tudio, niños con padres que son violentos entre ellos también sufrieron mu-
cho más abuso físico que los niños cuyos padres no son violentos. Las fami-
lias violentas tienden a perpetuarse. También hay otros comportamientos
disfuncionales en la dinámica de las familias y de los hogares, como la inca-
pacidad para desempeñar el rol de padres —incluyendo falta de control y
supervisión de los niños—, que están vinculados con comportamiento an-
tisocial, agresivo y criminal (Dahlberg 1998, Farrington 1991). Un estudio
transcultural realizado en 90 sociedades mostró que aquéllas con altos nive-
les de violencia eran también las que tenían normas autoritarias en el hogar,
donde el hombre era dominante y existía una aceptación social de la violen-
cia física (Levinson 1989). Escritoras y activistas feministas han resaltado
que las relaciones desiguales entre los géneros son un factor central cuando
se trata de explicar la violencia doméstica contra las mujeres. En los Estados
Unidos, por ejemplo, una encuesta sobre violencia familiar realizada a nivel
nacional en 1975, mostró que la violencia contra las esposas tenía mayores
probabilidades de ocurrir cuando dependían económica y psicológicamen-
te de maridos dominantes (Berkowitz 1993).
González y Gavilano (por publicarse), en un estudio de violencia do-
méstica contra mujeres en Lima, Perú, descubrieron que la pobreza en los
hogares aumenta la probabilidad de violencia psicológica y general, pero
no la violencia física, ni sexual. El hallazgo (manteniendo otros factores
constantes) de que la violencia contra la mujer tenga mayores probabilida-
des de darse en hogares más pobres puede tener dos explicaciones. La pri-
mera es que la pobreza en sí causa mayor violencia. La segunda es que la
pobreza (o bajo nivel socioeconómico) no es en sí la causa directa de la
conducta violenta, más bien, la pobreza está asociada con el estrés adicio-
nal que causa la incertidumbre, las precarias condiciones económicas y el
hacinamiento. En general, las personas que tienen una predisposición a
comportarse agresivamente (ya sea por naturaleza o por formación) de-
muestran esta actitud con más frecuencia en situaciones de estrés. En otras
palabras, la frustración y el estrés son un detonador situacional de la vio-
lencia (Berkowitz 1993).
No obstante, incluso si asociamos, pero no vinculamos causalmente la

pobreza a la violencia, la violencia —como se mostró en la sección ante-
rior— empobrece a la gente y a las sociedades.
Factores sociales y comunitarios
Los factores sociales y comunitarios interactúan con las características indi-

viduales y la dinámica del hogar. Entre estos factores sociales, a nivel más
agregado, resaltan: la desigualdad de ingresos, la violencia en los medios de
comunicación, la disponibilidad de armas, los efectos posguerra y los débi-
les controles institucionales (particularmente la ineficacia de los sistemas
policiales y judiciales), las normas culturales y posiblemente los niveles de
pobreza de la vecindad y el historial de violencia.
Un conocido estudio sobre índices de criminalidad en las 125 áreas
metropolitanas más grandes de los EE.UU. demostró que el crimen es más
una función de la desigualdad de ingresos, que de la proporción de gente
pobre en las comunidades (Blau y Blau 1982). Un reciente estudio interre-
gional realizado por el Banco Mundial sobre las variables correlacionadas
con violencia, demuestra claramente la relación entre la pronunciada desi-
gualdad de ingresos y el comportamiento violento (Fajnzylber et al. 1997).
Más claro aún que en el caso de la pobreza, la desigualdad de ingresos au-
menta las nociones de privación y frustración, lo que puede constituir fuer-
tes antecedentes de comportamiento violento.
Los niveles de pobreza de un vecindario, sin embargo, sí parecen estar
asociados con una mayor violencia. En el caso de la violencia doméstica,
existe evidencia empírica de esto sólo para los Estados Unidos (O’Campo et
al. 1994). En el caso de la violencia social, la pobreza puede impulsar la vio-
lencia, especialmente cuando se asocia con una pronunciada desigualdad de
ingresos, una alta tasa de desempleo y un nivel bajo de educación entre los
jóvenes (PAHO 1996). No obstante, la pobreza puede ser también el resul-
tado de la violencia, ya que la violencia disminuye el capital humano, físico
y social.
Las condiciones fundamentales de pobreza y desigualdad en la Región,
pueden convertirse en un factor que contribuya seriamente a la violencia so-
cial y doméstica, debido al papel que juegan los medios de comunicación al
difundir los patrones de consumo de los ricos y, de esta manera, acentuar el

sentido de carencia de los pobres. Los medios de comunicación también
afectan el nivel de violencia cuando en sus programas se premia el compor-
tamiento violento que los televidentes aprenden y después imitan; éstos, a
su vez, tienden a estimular e instigar el comportamiento violento en la au-
diencia. La exposición repetida a los medios de comunicación violentos se
asocia consistentemente con mayores índices de agresión, especialmente en
los niños (Huesmann y Eron 1986). La violencia de los medios de comuni-
cación es un propulsor situacional para el comportamiento violento. Otros
detonadores situacionales incluyen la fácil disponibilidad de armas, así co-
mo condiciones ambientales que facilitan el crimen, tales como la falta de
privacidad y la ausencia de alumbrado público.
Las sociedades que han pasado por períodos recientes de conflicto bé-
lico continúan siendo vulnerables a brotes de violencia. En El Salvador y
Guatemala de posguerra, por ejemplo, la amplia disponibilidad de armas y
la atenuación de las inhibiciones contra el uso de la violencia agudizan la in-
fluencia de otros factores como la desigualdad, el papel negativo desempe-
ñado por los medios de comunicación y los altos niveles de pobreza. Una
comparación de la tasa de homicidios en numerosos países antes y después
de haber participado en guerras, arrojó un aumento considerable en la tasa
de homicidios, independiente de que las naciones hubiesen ganado o no la
guerra y de que su economía de posguerra hubiese o no mejorado (Archer
y Garmer 1984). Además, a pesar de que es difícil trazar medidas precisas
de desempeño institucional, está claro que la efectividad de los sistemas po-
liciales y judiciales puede estar especialmente comprometida en sociedades
que han emergido recientemente de conflictos, lo que a su vez afecta los in-
centivos y los costos esperados por participar en actos violentos.
La cultura también es un factor determinante del comportamiento. La
violencia se entreteje en el tapiz cultural de muchas sociedades y se transfor-
ma en parte de un juego de reglas que guían el comportamiento y ayudan a
dar forma a las identidades de los grupos. Así, por ejemplo, muchas socie-
dades aceptan el castigo corporal de los niños lo cual frecuentemente incul-
ca la violencia como una manera aceptable de resolver los problemas. Los
estereotipos de género refuerzan la noción del ‘derecho’ del marido a con-
trolar el comportamiento de su pareja y dicho control se puede ejercer a tra-
vés del uso de violencia doméstica. A nivel de comunidad, las normas que
tienen que ver con la participación en las organizaciones comunitarias y de

autoayuda mutua, tienen importantes implicaciones para la cohesión de la
comunidad y, en consecuencia, también para el nivel de violencia. Las de-
terminantes sociales y culturales de la violencia tienen importantes implica-
ciones para los programas de prevención e intervención de violencia. Espe-
cialmente, las iniciativas de prevención de violencia que no toman en cuen-
ta las normas culturales, corren un mayor riesgo de no alcanzar las metas
propuestas.
Un alto índice de crimen en la vecindad puede generar en sí más vio-
lencia. Un aumento en el crimen violento disminuye las inhibiciones con-
tra la conducta violenta, tanto a través del efecto de la demostración (los cri-
minales dan el ejemplo a aquellos que tanto se inclinan a imitar su compor-
tamiento) y la erosión de las normas sociales y de la cohesión de la comuni-
dad que regula las relaciones interpersonales (Fajnzylber 1997).
La existencia de los factores de riesgo a diferentes niveles de conjunto,
no implica una falta de interacción entre los factores que operan en esos di-
ferentes niveles. Por ejemplo, a nivel individual, factores tales como las ano-
malías biológicas y fisiológicas y el hecho de haber experimentado abuso fí-
sico, crean una cierta predisposición para que un individuo se comporte
violentamente. Hogares y comunidades que tienen bajos ingresos y alto ni-
vel de hacinamiento, tienen mayor probabilidad de agravar tal predisposi-
ción a la violencia, debido al incremento en la frustración y los niveles de
estrés. Por el contrario, ingresos altos y bajos niveles de hacinamiento redu-
cen la probabilidad de tener una predisposición al comportamiento violen-
to. Frecuentemente, estímulos situacionales específicos impulsan la violen-
cia doméstica o social, activando factores individuales, como pasa con las
experiencias previas de abuso físico.
Políticas para contrarrestar la violencia
Los políticos y funcionarios públicos que están conscientes, tanto de los cos-
tos socioeconómicos generados por la violencia y el incremento de la vio-
lencia doméstica y social, como del incremento de la violencia a través del
tiempo, quieren actuar de inmediato para reducir los niveles de violencia.
Las acciones deberán estar orientadas a los diversos factores que contribu-
yen al problema. Precisamente, porque el fenómeno de la violencia es mul-

ticausal, generalmente se necesita una combinación de acciones a diferentes
niveles (a nivel del individuo, del hogar y de la comunidad). Ello no debe
excluir la posibilidad de políticas orientadas a factores de riesgo específicos
(tales como programas que incentiven el canje de armas o campañas contra
el abuso del alcohol o las drogas) que pueden ser, en sí, muy efectivas; ade-
más, dichas políticas son más fáciles de implementar de manera exitosa. Los
gobiernos deben comparar los costos y beneficios de los ‘programas integra-
dos’ versus ‘los programas focalizados en un factor de riesgo específico’.
Las opciones políticas se pueden clasificar en ‘políticas preventivas’ y
lo que se pueden llamar ‘medidas de tratamiento o remediales’. Sería ideal
contar con datos sobre los costos y beneficios de los programas integrados y
comparar éstos con los programas focalizados; así como sería también de
gran ayuda tener datos sobre políticas preventivas versus políticas remedia-
doras aplicadas en diferentes lugares. Esto facilitaría la elección de la estra-
tegia más rentable. Desafortunadamente, hay poca o casi ninguna informa-
ción en la Región sobre los costos de los programas, ni siquiera desde el
punto de vista de la contabilidad, para evaluar las opciones de los progra-
mas, sin mencionar el conocimiento de los beneficios generados por los di-
ferentes tipos de programas.
Los expertos concuerdan en que las estrategias preventivas son gene-
ralmente más efectivas en cuanto a costos que las estrategias de tratamien-
to. Bruner (1996), por ejemplo, examinó los rendimientos potenciales a la
inversión en centros de familias en vecindades de alto riesgo de Allegheny
County, Pensilvania, y encontró que tales centros serían rentables si median-
te su uso se obtuviera un cinco por ciento o más de reducción en gastos o
servicios remediadores sociales, una suposición bastante razonable. Caldwell
(1992) estimó que en el estado de Michigan, los costos del crimen adulto
—como resultado de maltrato en la niñez y el cuidado prenatal inadecua-
do— ascienden a $175 millones al año. Dar una educación completa a los
padres de cada familia que espera su primer hijo costaría sólo $43 millones
al año y tendría otros beneficios colaterales, aparte de reducir el crimen en-
tre los adultos. Esto también reduciría los gastos en servicios de protección,
custodia temporal, costos de salud de infantes con bajo peso al momento de
nacer y la reducción de gastos en el sistema de justicia juvenil (Caldwell
1992, en: National Clearinghouse on Child Abuse and Neglect Information
1998). Como se puede apreciar, un programa educativo comprensivo para

los padres puede ser altamente rentable.
La prevención puede ser especialmente rentable en situaciones donde
niveles muy altos de violencia coexisten con un ineficiente desempeño por
parte de instituciones claves de control social, tales como las judiciales y las
policiales, lo que ocurre en gran parte de América Latina y el Caribe. Más
aún, ya que los estudios han mostrado que el comportamiento violento a
menudo tiene sus raíces en la naturaleza de los antecedentes biológicos y el
aprendizaje social en los años formativos, es esencial dirigir las actividades
de prevención a una población meta muy joven y a sus padres.
Es importante reconocer que la prevención y el tratamiento no son op-
ciones dicotómicas, sino que más bien forman parte de un continuo de po-
líticas. Al lado del tratamiento hay, por ejemplo, políticas de tratamiento
más convencionales que involucran típicamente el sistema policial, judicial
y penal. La meta específica de estas políticas es controlar la conducta de los
individuos que se involucran en la violencia (Frühling 1997). Al avanzar en
este continuo, tenemos las medidas preventivas secundarias, orientadas a
grupos de riesgo particularmente alto, como son hombres jóvenes que han
presenciado o han experimentado violencia cuando eran niños. Estas medi-
das intentan modificar las conductas que ponen a dichas personas en riesgo
de ser victimarios o víctimas de la violencia.
Al lado opuesto del continuo tenemos las políticas de prevención pri-
maria que intentan cambiar las actitudes, normas y comportamientos so-
ciales de la población general; dichas políticas a menudo apuntan a más de
un factor de riesgo y con ellas se intenta influir sobre la conducta de cier-
tos grupos de diferentes edades u otros tipos de individuos, tales como pa-
dres y niños pequeños. En el lado de la prevención, del continuo trata-
miento-prevención, es práctico distinguir entre la prevención que se centra
en los antecedentes situacionales del comportamiento violento y en la pre-
vención que se centra en los determinantes sociales de la violencia. La pri-
mera se centra en las víctimas potenciales y busca reducir la probabilidad
de comportamiento violento (al dificultar el crimen violento, hacerlo más
riesgoso o menos gratificador), mientras que el segundo tipo de prevención
está dirigida a los agresores potenciales y busca reducir la probabilidad de
generar individuos violentos (haciendo hincapié en ser buenos padres y en
los programas de aprendizaje social positivo con niños pequeños y/o sub-
grupos en la población que tengan un alto riesgo de involucrarse en con-

ductas violentas).
Para poder ilustrar las formas más efectivas de tratar la violencia, es
bueno examinar en detalle cuatro factores contribuyentes y explorar qué in-
tervenciones ya probadas dan mejores resultados. Los cuatro factores selec-
cionados son representativos y prominentes en la Región y, además, recal-
can la manera en que las diversas opciones de políticas pueden tener un im-
pacto en los diferentes factores contribuyentes a la violencia. Estos factores
son: a) factores que promueven el aprendizaje de la violencia, b) alcoholis-
mo/uso de drogas, c) pobreza y desigualdad, d) disponibilidad de armas.
Aprendizaje de la violencia
Existen factores a distintos niveles que promueven el aprendizaje de la vio-

lencia. Al nivel de individuo, dichos factores incluyen el abuso físico o la ex-
posición al abuso y a modelos agresivos, así como un bajo nivel educacio-
nal. Al nivel de hogar, dichos factores incluyen un desempeño ineficiente de
los padres y el estar expuestos a normas autoritarias. Al nivel de sociedad es-
tos factores incluyen el papel negativo de los medios de comunicación y de
los valores culturales que aceptan y/o promueven la violencia.
Ya que es más fácil prevenir el aprendizaje de la agresión antes que pro-
mover su ‘desaprendizaje’, los pasos preferidos a seguir incluyen la promo-
ción del desarrollo social de niños y grupos de alto riesgo, así como la pre-
vención de la violencia doméstica. El sistema educacional tiene el potencial
de modificar los valores culturales que promueven la utilización de la vio-
lencia. La reforma curricular que reduce los estereotipos sobre el papel de
los sexos en las escuelas (por ejemplo, mediante la enseñanza de contribu-
ciones femeninas a la clase de historia, la eliminación de los estereotipos re-
lativos al papel de los sexos en los libros a usar y la promoción de la partici-
pación de las niñas en los deportes), es un paso importante para lograr la
igualdad de los géneros y reducir la violencia, como una promoción de los
valores cívicos.
Los recursos educacionales dirigidos a enseñar métodos no agresivos de
resolución de conflictos en las escuelas pueden ser muy efectivos, especial-
mente en las comunidades de alto riesgo. Los programas educacionales inno-
vadores en los Estados Unidos y Canadá que enseñan a los niños habilidades
para resolver conflictos de manera pacífica (véase Jaffe, Sundermnann y
Schiek, por publicarse), han generado resultados positivos. Las escuelas son
también un vehículo ideal para identificar niños y familias con ‘alto riesgo’
de violencia, que se pueden beneficiar con los servicios disponibles. Las in-
versiones complementarias incluyen buenos programas de enseñanza para
que los padres puedan reforzar en la casa las lecciones aprendidas en las es-
cuelas y programas para las etapas tempranas de desarrollo del niño, que pro-
vean atención médica y apoyo adecuados para las madres y les den a los ni-
ños la crianza y los modelos a seguir necesarios para un desarrollo saludable.
También son apropiadas las actividades educativas informales de la co-
munidad, donde se enseña a los ciudadanos sobre las sanciones legales con-
tra la violencia, las estrategias efectivas de prevención con base en la comu-
nidad y los servicios sociales disponibles para las víctimas de la violencia. Es
importante que las organizaciones no gubernamentales, así como las distin-
tas asociaciones comunitarias, emprendan estos esfuerzos. Los grupos que
abogan por los derechos de la mujer pueden ser muy instrumentales en la
implementación de actividades educativas informales que combatan la vio-
lencia doméstica. Además, se pueden dirigir actividades similares a la au-
diencia masculina, ya que son los hombres los agresores más probables, co-
mo se está realizando en Argentina, Chile, Costa Rica, Jamaica, Trinidad y
Tobago y México. Estos programas tienen un componente remediador, que
enseña a los hombres violentos a controlar su comportamiento y un com-
ponente preventivo, en el que se ayuda a desvincular las nociones de mas-
culinidad y violencia.
Las campañas educacionales de los medios de comunicación masivos
son una respuesta potencialmente efectiva, ya que proporcionan modelos de
comportamiento pacífico y refuerzan las respuestas pacíficas. El Banco In-
teramericano de Desarrollo, en colaboración con varios gobiernos y grupos
que abogan por los derechos de la mujer en Latinoamérica y el Caribe, de-
sarrolló y distribuyó un video educativo que busca aumentar la toma de
conciencia respecto al problema de la violencia doméstica. Los efectos edu-
cativos pueden involucrar los medios de comunicación comerciales, incen-
tivándolos a producir y difundir imágenes más positivas de interacciones in-
terpersonales (hombre-mujer, adulto-niño). Puede ser muy positivo mostrar
ejemplos de soluciones pacíficas a los conflictos, especialmente en los pro-
gramas de entretención (como es el caso de las telenovelas). Los resultados

de varios estudios realizados en los EE.UU. señalan la importancia de tener
modelos más positivos de la mujer y de soluciones pacíficas a conflictos, con
el fin de reducir la violencia doméstica y social (Pan American Health Orga-
nization 1996, Shifter 1997). La participación de los medios de comunica-
ción, incluyendo los medios de comunicación comerciales, en campañas de
prevención de violencia puede contrarrestar el efecto negativo de los medios
de comunicación en cuanto al aprendizaje de la agresión.
Abuso de sustancias
El abuso de drogas y bebidas alcohólicas es un factor de riesgo bien estable-

cido para la violencia doméstica y social, a niveles individual y comunitario.
Desde el punto de vista preventivo, se puede considerar una variedad de op-
ciones. Quizás la más prometedora y de resultados comprobados es un con-
junto de medidas implementadas en el programa DESEPAZ (Desarrollo, Se-
guridad y Paz) en Cali, Colombia. El programa partió de un enfoque epide-
miológico y documentó en detalle los incidentes violentos, incluyendo infor-
mación sobre niveles de alcohol y el lugar donde ocurrieron los incidentes.
Esta información le permitió a la administración municipal desarrollar me-
didas específicas que apuntan a combatir el comportamiento violento. Estas
medidas incluyen: aumentar el alumbrado en las calles, tomar una serie de
medidas destinadas a fomentar el diálogo con los líderes de pandillas y limi-
tar la disponibilidad de bebidas alcohólicas mediante la prohibición de su
venta durante ciertos períodos. La tasa de homicidios bajó considerablemen-
te en Cali después del establecimiento de estas medidas, lo cual demostró que
los gobiernos municipales tienen herramientas disponibles para reducir la
violencia social (Guerrero 1997). Además, si los medios de comunicación lle-
van a cabo campañas de amplio alcance que estén bien planificadas y que es-
tén dirigidas a jóvenes y a otros grupos específicos, se pueden resaltar los ries-
gos y reducir el atractivo que representa el consumo de drogas y alcohol.
Como medidas preventivas adicionales, es bueno considerar un rango
de políticas que apunten a tratar, si bien indirectamente, algunas de las con-
diciones que fomentan el uso de alcohol y drogas. Entre dichas medidas te-
nemos: programas de empleo orientados a los sectores de la población de
más alto riesgo (Banco Mundial 1997), servicios comunitarios integrados

(por ejemplo, mejoramiento de los barrios pobres, instituciones recreacio-
nales o centros para adolescentes) que pueden ayudar a renovar el capital so-
cial y promover normas y respaldo, especialmente para la gente joven (Mo-
ser y Holland 1997). Por último, tenemos las medidas que implican múlti-
ples esfuerzos para evitar el aprendizaje de los comportamientos agresivos
descritos anteriormente. La idea es proveer a los hombres jóvenes de alto
riesgo con alternativas que no sean compatibles con el abuso de drogas y al-
cohol y el comportamiento violento, incluyendo trabajo remunerado y de-
portes. En este esfuerzo de apoyar los programas de empleo para jóvenes en
riesgo, aparte de contar con la participación de importantes agencias muni-
cipales y del gobierno nacional, puede ser de mucha ayuda contar con orga-
nizaciones del sector privado y con organizaciones multilaterales, tales co-
mo el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial.
Por último, con el fin de prevenir la distribución de drogas a lo largo
del hemisferio, es importante reforzar la capacidad de las instituciones, es-
pecialmente las constituidas por el sistema policial y judicial, para que de-
sempeñen bien su papel y función profesional. Los gobiernos de varios paí-
ses de la Región, a través de sus ministerios de justicia, han resaltado la im-
portancia de las reformas policiales y judiciales en su agenda. En consecuen-
cia, el Banco Interamericano de Desarrollo está suscribiendo un número de
reformas institucionales en la Región, específicamente las reformas judicia-
les y policiales (Jarquin y Carrillo 1997), el Banco Mundial está apoyando
reformas judiciales. Las medidas legislativas a nivel nacional, junto con el
trabajo de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Dro-
gas (CICAD), de la Organización de Estados Americanos y de la Conven-
ción de Viena de las Naciones Unidas, pueden ayudar a establecer normas
regionales e internacionales que promuevan una mayor cooperación para
enfrentar colectivamente el problema de las drogas.
Pobreza y desigualdad
Los altos niveles de pobreza y desigualdad que contribuyen directa o indi-

rectamente a la violencia doméstica y social en América Latina y el Caribe,
son problemas difíciles de solucionar. Específicamente en el caso de la desi-
gualdad, que alcanza el índice más alto del mundo y no ha disminuido es

las últimas dos décadas (BID 1998). No es de extrañarse que la Región ten-
ga los altos índices de violencia que tiene. Como se mencionó anteriormen-
te, la pobreza y la desigualdad crean sentimientos de carencia y frustración
y aumentan el estrés, todos antecedentes fuertes de violencia. El comporta-
miento violento, por otro lado, empobrece a la gente y consolida la desi-
gualdad. Las políticas de acción a este respecto son mayormente preventivas
y de efecto rezagado.
En este sentido, las medidas macroeconómicas, junto a políticas imple-
mentadas por el sector privado y el público, pueden ser de gran ayuda en la
generación de empleos. Tener un empleo bueno y estable puede tener un
efecto positivo que aminore la probabilidad de que un individuo se involucre
en violencia doméstica o social, especialmente si vive en una sociedad donde
los sistemas de bienestar social son ineficaces. Los empleos para la mujer en
particular pueden tener beneficios múltiples muy convenientes. Ellos pueden
ayudar a reducir la desigualdad y la fecundidad (que se asocia tanto con de-
sigualdad como con violencia) y pueden modificar el balance del poder en las
relaciones entre los miembros familiares, sirviendo como protección contra la
violencia en el hogar o, por lo menos, dándole a la mujer algún grado de au-
tonomía económica, en caso de que ella tenga que desligarse de una relación
peligrosa. Las medidas complementarias que se deberían considerar son las
que facilitan la participación de la mujer en la fuerza laboral. Entre ellas po-
demos mencionar mejoramientos en el acceso al agua, electricidad y transpor-
te, para reducir el tiempo que emplea la mujer en el trabajo no remunerado
de la casa, mejoras en la calidad de la enseñanza para las jóvenes y un mejor
acceso de la mujer a asistencia crediticia y técnica (BID 1998).
Además, los fondos de inversión social (tales como los que están sien-
do implementados en Jamaica y en otros países) pueden ayudar a reabaste-
cer el capital social reducido en una comunidad. Los programas pueden in-
cluir apoyo para el equipamiento y la rehabilitación de instituciones depor-
tivas, centros para adolescentes, centros de entrenamiento y actividades en-
focadas a la solución de conflictos (Moser 1996).
Estudios preliminares indican que la mejor solución para la desigual-
dad es el mayor acceso a los servicios de educación y salud (Birdsall y Sabot
1994, BID 1998). Un estudio reciente del Banco Mundial descubrió que la
educación tiene un efecto rezagado en la reducción del crimen, efecto que
se materializa no cuando la persona se está educando, sino cuando pasa a ser

adulta (Fajnzylber 1997). Aun así, pensando en el largo plazo, los políticos
y funcionarios públicos que quieran resolver el problema de la violencia po-
drían considerar varias reformas institucionales, incluyendo la distribución
de más recursos especialmente a la educación primaria de calidad, universa-
lizando la enseñanza secundaria, incrementando la calidad y los salarios de
los profesores y, por último, dándoles más autoridad a los colegios locales
para que puedan encargarse de sus propios asuntos (Puryear y Bruner
1995). Estas medidas de reforma institucional deberían estar orientadas a
eliminar los estereotipos de los sexos en el área de la enseñanza y, de mane-
ra más general, asegurar la igualdad de los géneros cuando se trata de tener
acceso a instrucción de calidad. Además, como respuesta a los altos niveles
de desigualdad que tienden a producir resentimientos y una mayor distan-
cia entre las comunidades y los representantes del sector público, se podría
considerar la opción de la policía comunitaria. Sin embargo, de considerar-
se esto, se deben tener en cuenta también las dificultades potenciales de im-
plementar modelos descentralizadores de policía en una región con una cul-
tura de policía institucional altamente jerárquica (Neild 1998). Un ejemplo
interesante es Viva, en Río de Janeiro, Brasil, donde desde principios de la
década del noventa se ha desarrollado una estrategia esencialmente preven-
tiva basada en una relación más efectiva entre las fuerzas policiales y los re-
sidentes de la comunidad (Sussenkind 1997, Fernandes 1997). Otro ejem-
plo es un proyecto piloto sobre policía comunitaria en San José, Costa Ri-
ca. Una evaluación de fin de año registró una reducción tanto en el crimen
como en la percepción de la inseguridad, así como una mejoría en la ima-
gen de la policía (Chinchilla y Rico 1997). En todo caso, la policía comu-
nitaria constituye una política prometedora, ya que genera confianza en la
comunidad y les da a sus residentes mejor y más efectiva protección, que
puede ayudar a reducir las marcadas desigualdades en los servicios y a tratar
de enfrentar las consecuencias de tales desigualdades.
Disponibilidad de armas
Se sabe a ciencia cierta que uno de los mayores factores de riesgo, particu-
larmente en la violencia social, es la disponibilidad de armas. Las armas in-
citan a la violencia y agravan los episodios violentos. En una variedad de ca-

sos, su disponibilidad es el resultado directo de muchos años de guerra y de
conflicto interno. El problema es quizás más marcado y agudo en América
Central, especialmente en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, países que
vienen saliendo de conflictos internos. En estos países se han llevado a cabo
programas especiales, con distintos resultados, como una manera de contro-
lar la disponibilidad de armas. Dichos programas se han conducido típica-
mente dentro del marco de acuerdos políticos de paz entre los combatien-
tes; sin embargo, es importante continuar este esfuerzo de desarme más allá
del proceso de paz, dando incluso incentivos a los residentes para que entre-
guen sus armas (Cruz y Romano 1997). El programa desarrollado en Bogo-
tá, Colombia, bajo el gobiemo municipal de Antanas Mockus para comprar
las armas en manos de los civiles, es un esfuerzo prometedor a este respec-
to. Este programa ilustra el valor de la colaboración entre el sector público
y la sociedad civil (por ejemplo, la Iglesia) en la implementación de una
campaña exitosa. También señala la importancia de mensajes simbólicos pa-
ra cambiar la cultura de violencia, por ejemplo, fundir las armas y hacer con
ello cucharas para infantes (Mockus 1998). Otra experiencia interesante re-
lativa al control de armas es la de Cali, donde el transporte de armas se pro-
hibió durante ciertos fines de semana de alto riesgo. Guerrero (1997) esti-
ma que esta medida contribuyó parcialmente a la reducción de la tasa de ho-
micidios en Cali.
La legislación nacional y la aplicación de acuerdos internacionales e
instrumentos relativos al control de armas pequeñas (como fue propuesto
por México y adoptado en la Asamblea General de la Organización de Es-
tados Americanos en junio de 1997), pueden ser muy útiles para la imple-
mentación de normas a nivel nacional y regional que controlen la disponi-
bilidad de armas. Otra manera de limitar la cantidad de armas disponibles
es fomentar actividades que apunten a la aplicación más efectiva y respon-
sable de la ley mediante una fuerza policial reformada y más profesional.
Próximos pasos
La agenda contra la violencia de la Región enfrenta desafíos prácticos y de

investigación. Como se mencionó en este trabajo, se ha dedicado mucho
tiempo al estudio y a la investigación sobre la violencia, usando una varie-

dad de perspectivas disciplinarias. El conocimiento generado en las últimas
cuatro o cinco décadas en los países industrializados se puede sintetizar,
transferir y utilizar. Las investigaciones futuras sobre violencia en la Región
deberán ser puntuales y prácticas. Se deben emprender nuevas investigacio-
nes sólo para cerrar brechas conceptuales (tales como la relación entre la vio-
lencia social y la violencia doméstica) o para identificar factores de riesgo
que corresponden a ciertas áreas en particular. Se necesitan estudios adicio-
nales, en particular en relación a tres temas que contribuirán directamente
al diseño de programas para combatir la violencia como son: la magnitud,
los costos y las evaluaciones de programas pilotos y de ‘buenas prácticas’.
También se debe mejorar considerablemente la recopilación de esta-
dísticas fidedignas y comparables sobre la incidencia y la prevalencia de la
violencia, así como también se necesita expandir el rango de medidas usa-
das para establecer su magnitud. La tasa de homicidios es un indicador im-
portante, pero no es el mejor indicador del nivel de pobreza en una socie-
dad. El subregistro de los actos de violencia constituye un problema serio,
especialmente en el caso de la violencia doméstica.
Estudios acerca de costos y consecuencias de la violencia, que ya se es-
tán realizando en muchos países, junto con datos más confiables sobre la
magnitud del problema, sirven para justificar e identificar áreas que requie-
ren intervención. Sin embargo, el componente, hasta ahora ausente, pero
más dificil y esencial para el diseño de programas efectivos, es el conoci-
miento práctico sobre qué es lo que funciona. Existe una necesidad urgen-
te de investigar y documentar las buenas prácticas, evaluar proyectos pilotos
en operación y lanzar una serie de iniciativas piloto que incluyan compo-
nentes de evaluación en una variedad de sectores.
En el área de los programas contra la violencia, un gran desafio está
en la prevención, manteniendo presente, sin embargo, el hecho de que exis-
te un continuo que se extiende desde la prevención hasta el tratamiento.
Hasta ahora los esfuerzos de la Región se han centrado en combatir la vio-
lencia con acciones punitivas a través de la policía y los juzgados y también
en ofrecer tratamiento a las víctimas de la violencia. A pesar de que el cas-
tigo efectivo es un poderoso factor disuasivo contra el crimen hay un sin-
número de otras medidas de prevención, con bajos costos comparativos y
altos retornos potenciales que han brillado por su ausencia. Existe sólo una
cantidad reducida de programas de prevención, muchos de ellos en Colom-

bia, que ha tomado la delantera en la investigación de las acciones contra la
violencia.
Las medidas preventivas pueden reducir los factores de riesgo de la vio-
lencia, aumentar los factores de protección y tratar los factores determinan-
tes del crimen y la violencia de índole situacional o social. Las medidas si-
tuacionales pueden incrementar los riesgos y reducir los beneficios de las
conductas violentas, así como pueden minimizar los estímulos para las ac-
ciones agresivas. Las medidas preventivas se pueden dirigir a toda la pobla-
ción (prevención primaria) o a grupos de alto riesgo, como niños que han
sido abusados, jóvenes desempleados y hogares monoparentales (prevención
secundaria). Al instaurar las medidas preventivas se deben tomar en cuenta
los vínculos conceptuales entre la violencia doméstica y la violencia social e
intervenir lo antes posible en las vidas de los individuos.
Programas intensivos para la prevención del abuso infantil llevados a
cabo por organizaciones comunitarias (incluyendo las iglesias locales), así
como por escuelas primarias y secundarias, podrían contarse entre los pro-
gramas más modestos, con grandes dividendos desde el punto de vista de la
prevención del crimen. Otros programas de bajos costos y alta productivi-
dad incluyen programas materno-infantiles, de desarrollo de la niñez tem-
prana, de prevención de abuso de alcohol y drogas y medidas para prevenir
crímenes situacionales, incluyendo programas de control e intercambio de
armas, alumbrado público y otras medidas de seguridad pública, así como
restricción a la venta de alcohol durante periodos de alto riesgo. Campañas
educativas bien diseñadas y enfocadas en los medios de comunicación que
incluyan la programación comercial, pueden ayudar considerablemente a
reforzar los valores cívicos, cambiar modelos de conducta aceptable entre los
sexos y a prevenir la violencia doméstica y social. El Cuadro 5 presenta una
lista de algunas acciones para prevenir la violencia por sector, lo que sugie-
re la viabilidad potencial de programas sectoriales e integrados para preve-
nir la violencia.
Los programas contra la violencia, aunque en el continuo de políticas
estén más cerca del lado de la prevención o estén más cerca del lado del tra-
tamiento, tienen que estar dirigidos a un grupo meta (por ejemplo: estu-
diantes de escuelas primarias, miembros de pandillas juveniles), un lugar
donde se pueda localizar el grupo en cuestión (por ejemplo: escuelas, cen-
tros de detención) y un método o estrategia para lograr la reducción de la

violencia (por ejemplo: enseñar a resolver conflictos de manera no violenta,
entrenamiento vocacional) (National Center for Injury and Control 1993).
Las municipalidades son un lugar especialmente prometedor para acciones
contra la violencia, especialmente por las actividades multisectoriales que re-
quieren coordinación, lo que se puede lograr más fácilmente a nivel muni-
cipal que nacional. Dado el escaso historial de iniciativas para la prevención
de violencia y su tratamiento en América Latina, también es esencial que to-
das las actividades tengan un serio componente de evaluación que, como
mínimo, permita medir tanto el impacto del programa en los participantes
(versus un grupo de control bien definido), como los costos del programa.
Los programas contra la violencia necesitan dar prioridad a los vecin-
darios pobres, ya sea porque éstos tienden a sufrir mucha más violencia que
aquéllos donde hay más dinero o porque el capital social de los pobres es es-
pecialmente vulnerable a la erosión, a raíz de la violencia. Las inversiones
dedicadas a prevenir la violencia en etapas tempranas de desarrollo del niño
y a aumentar las oportunidades económicas de los pobres, especialmente
mujeres y hombres jóvenes, constituyen medidas críticas de prevención de
la violencia, reducción de la desigualdad y promoción del crecimiento eco-
nómico. Los múltiples beneficios que acarrea la prevención de la violencia
en el bienestar humano y su contribución a los derechos humanos, así co-
mo su impacto positivo en la reducción de la pobreza y la desigualdad, ha-
ce que las inversiones en estos programas encajen perfectamente en la agen-
da del Banco Interamericano de Desarrollo.
Cuadro 5
Acciones para prevenir la violencia, clasificadas por sector
Sector
- Programas educacionales que enseñan destrezas
para resolver conflictos.
Educación - Programas de estudio y textos escolares no sexistas.
- Intervenciones a nivel cognitivo (control de la ira, autocon-
trol cognitivo, razonamiento moral y desarrollo de empatía
social).
- Mejor ambiente escolar (manejo de alumnos en las aulas,

políticas y reglas escolares, seguridad escolar, menos intimi-
dación).
- Programas educacionales técnicos, que reducen las tasas de
deserción escolar y mejoran las oportunidades para entrar al
mercado laboral.
- Mayor cooperación con clínicas de salud, policía y departa-
mentos de servicio social.
- Programas de mediación entre compañeros.
- Mayor acceso a servicios de salud reproductiva.
- Mejor identificación de víctimas en lugares de asistencia mé-
dica.
- Mejor registro de víctimas de violencia.
- Información sobre la prevención de violencia para mujeres
Salud que usan servicios médicos (especialmente los servicios de
salud reproductiva).
- Programas para reducir el abuso de drogas y alcohol.
- Programas que incentiven infantes saludables / madres salu-
dables.
- Progamas de apadrinaje entre pares sobre los peligros que
conlleva un estilo de vida violento.
- Centros alternativos, descentralizados para la resolución de
disputas.
- Incorporación de actividades de prevención de violencia en
proyectos de reforma judicial sectorial.
- Leyes o regulaciones que limiten la venta de alcohol duran-
te ciertas horas/días.
Justicia
- Acuerdos nacionales e internacionales para controlar la dis-
ponibilidad de armas.
- Reformas al sistema judicial para reducir los niveles de im-
punidad.
- Capacitación al sistema judicial sobre el tema de la violencia
doméstica.
- Policía comunitaria orientada a la solución de problemas.
- Capacitación policial, incluyendo capacitación sobre asun-
tos de violencia doméstica y derechos humanos.
Policía
- Mayor cooperación con otras agencias.
- Programas para recuperar las armas en manos de la pobla-
ción civil.
- Mayor índice de casos resueltos y procesados para reducir los

niveles de impunidad.
- Programas para evitar la discriminación en el reclutamiento de
policías.
- Mejor recolección de informes.
- Talleres para parejas sobre cómo resolver conflictos de mane-
ra no violenta.
- Entrenamiento de habilidades sociales.
- Servicios de guardería infantil de buena calidad y confiables.
Servicios - Programas de tutelaje para adolescentes de alto riesgo.
sociales - Programas para enseñar a ser buenos padres (incluyendo el es-
tablecimiento de límites, mediación y resolución no violenta
de conflictos).
- Servicios comunitarios integrados (por ejemplo: centros de re-
creación).
- Campañas de comunicación para cambiar las normas sobre la
violencia.
- Reducción en la programación violenta, especialmente en la
Medios de
programación para niños.
comunicación
- Entrenamiento de periodistas en lo relativo a reportajes sobre
crímenes.
- Programas de capacitación para los medios de comunicación.
- Incorporación de temas de seguridad relativos a programas
para la construcción de viviendas, mejoramiento de vecinda-
Desarrollo
rios (alumbrado público en las calles, configuración de espa-
Urbano/
cio, parques, etc.).
Vivienda
- Infraestructuras para deportes y recreación.
- Infraestructura para organizaciones vecinales.
- Capacitación de organizaciones no gubernamentales para
cooperar y monitorear los esfuerzos de reforma de la policía.
- Apoyo del sector privado a las iniciativas para prevenir la vio-
lencia.
Sociedad - Subsidio/financiamiento de organizaciones no gubernamen-
Civil tales para proveer asistencia en las etapas tempranas de desa-
rrollo del niño.
- Programas para jóvenes de alto riesgo.
- Involucramiento por parte de la Iglesia y de otros grupos de la co-
munidad para cambiar las normas prevalecientes sobre violencia.
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Seguridad ciudadana
y violencia en América Latina1
Irma Arriagada*2
Introducción
América Latina se encuentra enfrentada a diversas fuentes de inseguridad.

Desde la perspectiva económica, las fuentes son multifacéticas y entre las
principales se han destacado las provenientes de los procesos de globaliza-
ción que han sido acompañados por la declinación de la protección del em-
pleo, por resultados imprevistos de las crisis foráneas y por la volatilidad de
los flujos de capital, e inestabilidades macroeconómicas, además de la debi-
lidad de las instituciones para enfrentar esos riesgos (Rodrik, D. 2001). Sin
duda, entre las causas más directas de esa inseguridad se encuentra el au-
mento de la violencia de diversos tipos en la Región y su expresión en la in-
seguridad creciente de la vida cotidiana de los ciudadanos. La seguridad ciu-
dadana constituye un ámbito en que la ciudadanía y la cohesión social se
vinculan estrechamente. En la medida en que los grupos interiorizan patro-
nes de comportamiento que no obedecen a las normas legales y sociales, la
sociedad se expone cada vez más al uso de la violencia como una forma de
resolver conflictos y obtener recursos. Las dificultades en la aplicación de
* CEPAL, Naciones Unidas

1 Presentado a LASA 2001 XXIII International Congress Session LAW 12, Washington 6-8 Septiem-
bre 2001.
2 Versión revisada de parte del texto preparado para la Revista de la CEPAL N∞70 en coautoría con
Lorena Godoy. Las expresiones vertidas en este texto son de la exclusiva responsabilidad de la auto-
ra y no comprometen a la CEPAL.
110 Irma Arriagada
justicia que las instituciones experimentan para garantizar protección a sus

ciudadanos, acentúan la percepción de inseguridad.
Relaciones entre delincuencia y violencia

Conceptos de seguridad ciudadana y pública
En las ciencias sociales existen dos teorías básicas para el estudio de la vio-
lencia y de la conducta delictiva, que se presentan en diversas combinacio-
nes: la teoría de las formas de socialización y la teoría de la ruptura o de la
anomia. En el primer caso, el énfasis se coloca en la socialización, es decir la
violencia comprendería dimensiones organizativas, institucionales y cultu-
rales que pueden conducir a la selección de estrategias violentas por parte de
ciertos actores sociales. En esa línea, la teoría de Sutherland afirma que las
causas primarias del delito se derivarían de la existencia de grupos ‘subcul-
turales’ de delincuentes (grupo de amigos, familia, cárcel), que traspasan los
conocimientos delictuales (ILPES 1997).
En el segundo caso, privilegiando como factores explicativos las di-
mensiones estructurales y sociales, la violencia surgiría de la ruptura o desa-
juste del orden social, es decir, de cambios sociales acelerados como efecto
de la industrialización o la urbanización, por ejemplo, que disuelven los me-
canismos tradicionales de control social y generan una brecha entre aspira-
ciones y los medios social y culturalmente aceptados para hacer realidad esas
aspiraciones (Martínez 1990). En esa línea, la teoría de Maltón sostiene que
la conducta delictiva depende de la capacidad de los individuos para alcan-
zar las metas-éxitos de acuerdo a su entorno social y a la importancia asig-
nada al éxito económico (ILPES 1997). Por tanto, desde esta perspectiva,
existiría una correlación importante entre pobreza y delincuencia.
En este contexto de aceleradas modificaciones en el ámbito económi-
co y desarrollo de nuevas necesidades económicas, deterioro en la calidad
de vida de grandes sectores de la población y la falta de solución a proble-
mas de larga data (guerras civiles, desigualdad de la distribución del ingre-
so y el acceso a la tierra), la delincuencia aparecería como un camino de au-
todefensa de los desplazados sin fortuna (delincuencia tradicional: robos,
hurtos, asaltos) o como la nueva forma de hacer dinero fácil por la vía de
la corrupción (delincuencia económica) o por medio de nuevas modalida-
Seguridad ciudadana y violencia en América Latina 111
des emergentes (lavado de dinero, fraude electrónico y otros) (Moulian

1997).
En cuanto a la definición de la violencia, hay cierto consenso en en-
tenderla como el uso o amenaza de uso, de la fuerza física o psicológica, con
intención de hacer daño de manera recurrente y como una forma de resol-
ver los conflictos (Guerrero 1997; McAlister 1998; Tironi y Weinstein
1990). La violencia tiene relación con la agresividad, pero no equivale sólo
a una agresión puesto que debe ser recurrente y ser parte de un proceso,
también se debe tener presente la existencia de actos agresivos que no son
violentos. A su vez, la agresión tiene una base psicológica en la frustración,
pero para que ésta induzca a actos agresivos tiene que combinarse con cier-
tas características como bloquear la obtención de un objetivo ya anticipado;
provocar ira por su arbitrariedad o afectar a individuos que han aprendido
a responder agresivamente (Tironi y Weinstein 1990). En otros términos, la
violencia y los aspectos relacionados con ella, como la agresión y la frustra-
ción, obedecen a un complejo conjunto de elementos psicológicos, sociales
y culturales.
Las definiciones de seguridad ciudadana han enfatizado distintas di-
mensiones y niveles, en especial su intangibilidad y su carácter subjetivo. La
seguridad ciudadana se define, de una manera amplia, como la preocupación
por la calidad de vida y la dignidad humana en términos de libertad, acceso
al mercado y oportunidades sociales. La pobreza y la falta de oportunidades,
el desempleo, el hambre, el deterioro ambiental, la represión política, la vio-
lencia, la criminalidad y la drogadicción pueden constituir amenazas a la se-
guridad ciudadana (ILPES 1998: 5). Desde otra perspectiva, se plantea que
la seguridad ciudadana tiene como principal significado el no temer una
agresión violenta, saber respetada la integridad física y sobre todo, poder dis-
frutar de la privacidad del hogar sin miedo a ser asaltado y poder circular
tranquilamente por las calles sin temer un robo o una agresión. La seguridad
sería una creación cultural que implique una forma igualitaria de sociabili-
dad, un ámbito libremente compartido por todos (PNUD 1998: 128).
En un nivel más limitado, la seguridad pública ha sido definida como
el conjunto de políticas y acciones coherentes y articuladas, que tienden a
garantizar la paz pública por medio de la prevención y represión de los de-
litos y las faltas contra el orden público, mediante el sistema de control pe-
nal y el de la policía administrativa (González, S. y otros 1994).
112 Irma Arriagada
Factores asociados a la violencia
La complejidad de la violencia se expresa en la gran diversidad de tipos y ni-

veles existentes. Según su naturaleza, la violencia se puede clasificar en físi-
ca, psicológica y sexual; según la persona que sufre la violencia puede agru-
parse en: violencia contra los niños, las mujeres, los ancianos; según el mo-
tivo, en violencia política, racial, etc.; y de acuerdo al sitio donde ocurre, en
doméstica, en el trabajo, en las calles (Guerrero 1998; Larraín et al. 1997).
La violencia se puede definir también por los efectos que causa esa fuerza
sobre su receptor y se clasifica de manera cruzada en personal o institucio-
nal, y física o psicológica.
En vista de la naturaleza del fenómeno de la violencia, es pertinente
adoptar un enfoque multicausal —propio de la salud pública ‘enfoque epi-
demiológico’— el cual no busca establecer ‘la causa’ de la violencia, sino
identificar los factores que la producen o que se asocian a ella con mayor fre-
cuencia (Guerrero 1998) y que habitualmente actúan de manera simultá-
nea. En este enfoque la causalidad siempre se interpreta como probabilidad,
de allí que mientras más factores se presenten simultáneamente, mayor es la
probabilidad de que el fenómeno se produzca (Fedesarrollo 1996).
Los factores de riesgo se pueden clasificar en tres grandes conjuntos: a)
factores relacionados con la posición y situación familiar y social de las per-
sonas: sexo, edad, educación, socialización en la violencia, consumo de al-
cohol y drogas; b) factores sociales, económicos y culturales: desempleo, po-
breza, hacinamiento, desigualdad social, violencia en los medios de comu-
nicación, cultura de la violencia; y c) factores contextuales e institucionales:
guerra, tráfico de drogas, corrupción, disponibilidad de armas de fuego, fes-
tividades, entre otros.
El cuadro 1 presenta algunos factores sociales y económicos asociados
habitualmente con la violencia, sobre los cuales existe información cuanti-
tativa para varios países de América Latina. Hay que destacar que es la inte-
racción de estos factores con otros de carácter más cualitativo, y sobre los
cuales no se cuenta con información, la que puede transformar estas caren-
cias en factores de riesgo que podrían generar un clima de violencia.
Cuadro 1
América Latina 1997: Presencia de factores de riesgo de violencia urbana
Factores de riesgo Países con alta Países con presencia Países con baja
presencia media presencia
1. Desigualdad del Sobre 11 veces Entre 8 y 11 veces Hasta 8 veces

ingreso urbano. Brasil, Colombia, Argentina, Bolivia, Costa Rica,
Cuociente entre 10% Chile, Guatemala y Honduras, Nicaragua, Ecuador,
más rico y 40% más Panamá. Paraguay, República El Salvador, México
pobre. Dominicana y Venezuela. y Uruguay.
2. Pobreza de los 40% y más de los 20% y 39% de los Menos de 20% de
hogares urbanos. hogares hogares los hogares
Bolivia, Ecuador, Brasil, Colombia, Argentina, Chile,
Guatemala, Haití, El Salvador, México, Costa Rica y
Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y República Uruguay.
Paraguay y Venezuela. Dominicana.
3. Tasas de Más de 10% Entre 6% y 10% Menos de 6%

desempleo abierto Argentina, Colombia, Brasil, Chile, Costa Rica, Bolivia, Honduras y
urbano. Panamá, Uruguay y Ecuador, Honduras, México.
Venezuela. México, Paraguay y Perú.
4. Porcentaje de Sobre 15% Entre 8% y 15% Menos de 8%

jóvenes urbanos de Honduras y Uruguay. Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,
13 a 17 años que no Colombia, Costa Rica, Ecuador y
estudian ni trabajan. El Salvador, México, República
Nicaragua, Panamá, Dominicana.
Paraguay y Venezuela.
5. Déficit Sobre 20% Entre 10% y 20% Menos de 10%

educacional Brasil y Honduras. Colombia, Costa Rica Argentina, Chile,
porcentaje de niños Ecuador, México, Panamá y Uruguay.
urbanos de 14 o 15 Paraguay y Venezuela.
años que no han
completado 6 años
de estudio.
6. Porcentaje de Sobre 15% Entre 5% y 15% Hasta 5%

jóvenes urbanos de Bolivia, Brasil, Argentina, Colombia, Chile y Panamá.
13 a 17 años que Ecuador, Honduras, Costa Rica, Venezuela y
trabajan. México y Paraguay. Uruguay.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, 1999.

114 Irma Arriagada
Indudablemente, los factores presentados deben relacionarse con aquellos

de carácter histórico y cultural, que tienen gran importancia en la compren-
sión de los fenómenos de violencia urbana y que permiten entender las di-
ferencias entre un país y otro. A pesar de que éstos no se pueden incluir en
este cuadro, la cuantificación de algunos de los factores sociales y económi-
cos indica situaciones de riesgo que es necesario enfrentar con políticas pú-
blicas eficaces.
Muchas de las dimensiones medidas, se consideran de una manera ais-
lada en los análisis sectoriales de la educación, el empleo y la pobreza.
Sinembargo, la consideración de estas dimensiones conjuntamente plantea
escenarios y situaciones diversos de mayor o menor exposición a la violen-
cia y a la delincuencia. Cuando se consideran una o más dimensiones, se
pueden potenciar los efectos sobre el crimen y la violencia (sinergia negati-
va), como sería el caso de un alto desempleo con una gran desigualdad de
los ingresos y déficit educacional (ver nuevamente Cuadro 1).
Pobreza, delincuencia y violencia urbana
Habitualmente se asocia el crecimiento de la pobreza urbana en la última

década con el aumento de la violencia, la delincuencia y la inseguridad en
las ciudades. Sin embargo, la violencia e inseguridad no dependen sólo de
la pobreza (véase recuadro 1). La experiencia ha demostrado que, más que
la pobreza, es la desigualdad, en conjunto con otros factores sociales, cultu-
rales y psicológicos, la que genera mayor violencia, distinción importante
puesto que permite entender de una manera más integral el fenómeno de la
delincuencia, ya sea la tradicional o la emergente. Diversos estudios en Pe-
rú y Colombia no han logrado encontrar una relación entre pobreza y vio-
lencia, puesto que las regiones más pobres no son las más violentas, ni hay
una correlación entre pobreza y homicidios (Fedesarrollo 1996; Reyna y To-
che 1999).
Recuadro 1
La pobreza no es causa exclusiva de la delincuencia

Si así fuera:
• Habría más delincuencia en los países menos desarrollados, y los países
más desarrollados y ricos serían necesariamente los más seguros.
• Las peores crisis de seguridad deberían producirse durante las crisis econó-
micas más devastadoras, situación que no necesariamente ha sido así.
• Las zonas con mayores índices delictivos en un país serían las más depri-
midas, lo que no siempre sucede.
• Entre los delincuentes deberían haber muchos obreros que perciben un sa-
lario mínimo, cesantes o personas que llevan tiempo buscando un empleo.
• Los índices delictivos tendrían que bajar a medida que la economía presen-
tara niveles de crecimiento.
• La solución a la delincuencia sería sólo una cuestión de la política econó-
mica y del patrón de la distribución de la riqueza.
• Todos los pobres serían potenciales delincuentes.
Fuente: Elaborado en base al Instituto Mexicano de Estudios de la Criminalidad Organizada, A.C.

(IMECO 1998).
Aspectos contextuales, como la existencia de redes de relaciones y confian-

za en una comunidad, contribuyen a una interacción mucho más fluida y
menos violenta, incluso en condiciones de pobreza. Este ‘capital social’
(Putnam 1992) es lo que puede marcar la diferencia entre una comunidad
pobre con bajos índices de violencia y una comunidad de similares caracte-
rísticas pero con altos índices de violencia. Sin embargo, se ha destacado
también la existencia de un capital social ‘perverso’, en el cual las redes, con-
tactos y asociaciones están al servicio de las actividades ilegales (Rubio
1998a).
Una interpretación bastante difundida sobre la violencia es que la po-
breza genera frustración, ésta induce a conductas radicales o agresivas, que a
su vez crean situaciones de violencia. Desde esta perspectiva, las crisis de las
economías de la Región llevarían a que grandes masas de la población que-
den fuera del mercado de trabajo formal. La frustración resultante las impul-
saría a comportamientos agresivos, y esto es lo que explicaría las olas de vio-
lencia que sacuden a las grandes ciudades de la Región. Sin embargo, este
116 Irma Arriagada
análisis (pobreza-frustración-agresión) puede resultar muy superficial para

dar cuenta de las diversas y cambiantes situaciones de violencia. De hecho,
se pueden encontrar evidencias a favor y en contra de este planteamiento. En
Chile, un estudio en Santiago estimó que el alza de un punto porcentual en
el desempleo acarrea el 4% más de delitos contra la propiedad, hurtos y ro-
bos (García 1997). En ese mismo país, se encontró una mayor orientación a
la violencia en los grupos que están a la espera de materializar su integración
(desocupados) o aquellos incorporados bajo una forma asalariada, y no en los
más marginados del mercado de trabajo (Tironi 1989). En los trabajadores
informales, se encontraron actitudes de adaptación y resignación. Así, la
agresión no es la única respuesta a la frustración, y los individuos que reac-
cionan agresivamente, han aprendido a responder agresivamente.
Aun cuando la pobreza no es la única causa de la delincuencia, está
asociada a ella, en conjunto con otros factores como la desigualdad y la in-
justicia social. Muchas de las opiniones que se emiten, atribuyendo a la po-
breza la causa de la delincuencia, se basan en el perfil de los aprehendidos y
condenados, los cuales son mayoritariamente hombres con bajos niveles so-
cioeconómicos. No obstante, hay que considerar que existe un reducido
porcentaje de denuncias, de procesos y más aún de condenados, sobre el to-
tal de delitos que se cometen. Hay gran cantidad de delitos no sancionados,
como los económicos o la corrupción, muchas veces difíciles de probar, que
involucran a grupos económicamente poderosos y que corresponderían a
delincuentes con mayor nivel educacional y económico.
Mediciones de los delitos y sus costos económicos
La medición de los hechos violentos enfrenta dificultades relacionadas con

la diversidad de definiciones y de clasificaciones para registrar el fenómeno
entre los países, dadas las diferencias entre niveles y tipos de violencia en
América Latina. La conceptualización de violencia suele ser acotada a la vio-
lencia física para efectos de facilitar el uso de formas tradicionales de reco-
pilación de datos, como el registro de lesiones o fallecimientos. Sin embar-
go, a pesar de que es más difícil evaluar el daño psicológico o emocional, es-
te aspecto puede tener consecuencias de incapacitación y permanentes (La-
rraín et al. 1997).
En la mayoría de los países no existe una institución nacional que re-

copile, sistematice y consolide este tipo de estadísticas, lo que dificulta di-
mensionar el problema y construir series que den cuenta de la evolución de
la violencia y de la seguridad ciudadana. En lo que respecta al registro de los
delitos, se cuenta con tres tipos de fuentes de información: a) policial que
registra las denuncias y que expresaría una respuesta de la sociedad civil an-
te los delitos (De Rementería 1998), b) judicial que registra los procesos pe-
nales y c) de salud, en el caso de las defunciones y lesiones. En ningún país
de la Región se realizan encuestas de opinión continuas y públicas para eva-
luar la magnitud y evolución de la seguridad ciudadana.
Por otra parte, las estadísticas carecen de confiabilidad dado el nivel de
subregistro de algunos delitos, como por ejemplo: el de violencia común y, en
especial, el de violencia sexual e intrafamiliar. En este último caso, se nota un
aumento en casi todos los países, que no es posible atribuirlo a un aumento real
del delito sino al aumento de su denuncia, dado un nuevo contexto que ya no
considera este tipo de conducta como asunto privado sino como un delito.
Hay avances en el registro estadístico en algunos países —Colombia,
Chile, El Salvador, Nicaragua, Venezuela, Perú y Brasil— respecto a la tipi-
ficación y los niveles de violencia, en la medición de los costos económicos
y otras formas de evaluación del fenómeno, como las encuestas de victimi-
zación, que permiten un análisis de la prevalencia efectiva de la violencia.
Por lo general, se acude a las estadísticas de hechos violentos, en espe-
cial de los homicidios, por la gravedad del hecho y por su registro más acu-
cioso y confiable, lo que permite la comparación temporal y entre países
(Rubio 1998b). Para efectos comparativos regionales se optó por el indica-
dor tasas de homicidio por cien mil habitantes, el que muestra que desde la
década del ochenta y hasta mediados de la del noventa hubo un aumento
de la violencia en la Región. Comparaciones internacionales —realizadas a
inicios de la década del noventa— ubican a la región de América Latina y
el Caribe como una de las más violentas del mundo, con tasas promedio
cercanas a 20 homicidios por cien mil habitantes (Guerrero 1998). Más re-
cientemente, en 1995, un estudio de caso para seis países de la Región (Bra-
sil, Colombia, El Salvador, México, Perú y Venezuela) calcula una tasa de
30 por cien mil habitantes (Londoño 1998).
Entre la década del ochenta y mediados de la del noventa, las tasas de
homicidios han aumentado en todas las subregiones, así como en Brasil y
118 Irma Arriagada
México. Las tasas más altas registradas son las del área andina, y los mayo-
res aumentos se verifican especialmente en Colombia, donde la violencia es
la principal causa de muerte. Las tasas más bajas se encuentran en el Cono
Sur y en el Caribe inglés. Además, se mantiene la tendencia a que las más
altas tasas de homicidios se encuentren con mucha mayor frecuencia entre
los hombres que entre las mujeres (Arriagada y Godoy 1999).
Junto con el aumento en las tasas, existe gran heterogeneidad entre su-
bregiones, países y ciudades de un mismo país. El Salvador, con la tasa de
homicidios más alta, de 117 por cien mil habitantes, contrasta fuertemente
con Chile, que tiene una tasa de 1.8 homicidios por cien mil habitantes al-
rededor de 19953 (véase cuadro 2). La situación de El Salvador llama la
atención por su gravedad, aunque las cifras deben examinarse con cierto
cuidado puesto que en ese país no existe una institución gubernamental o
no gubernamental que sistematice la información sobre violencia. Los datos
obtenidos provienen de la Fiscalía General de la República (FGR) y son los
de mayor cobertura, aunque no concuerdan con los proporcionados por
otras fuentes.
La evolución en Colombia muestra un descenso en relación con 1990,
sin embargo, la magnitud total de delitos se ha mantenido constante y la
percepción de la sociedad sobre la inseguridad en la que viven ha sido cre-
ciente (Trujillo y Badel 1998). La violencia homicida en Colombia ha sido
definida como una violencia rutinaria y generalizada entre los ciudadanos,
la que reflejaría un país en guerra, puesto que ninguna sociedad presenta en
tiempos de paz niveles semejantes de violencia (Rubio 1998b).
A pesar de las diferencias entre países y regiones al interior de un país4,
la mayoría presenta un incremento de los homicidios. Durante el período
de 1980 a 1990, de un total de 12 países, en 9 aumentó la tasa de homici-
dios y en tres de ellos han aumentado de cuatro a seis veces (Panamá, Perú
y Colombia). Entre 1990 y mediados de la década, las tasas de homicidio
3 En Chile, las cifras para 1990 de 3.0 y para 1996 de 1.8 por cien mil corresponden a las denuncias
por homicidios a Carabineros, en 1990 los casos de homicidio ingresados a los tribunales de justi-
cia alcanzaban a 9.1 y en 1996 a 8.2 por cada cien mil habitantes, en tanto los aprehendidos alcan-
zaban a 6.7 en 1990 y a 4.9 por cien mil habitantes en 1996 (Paz Ciudadana 1998a). Consideran-
do cualquiera de estos indicadores, entre 1990 y 1996 las tasas habían disminuido.
4 En Colombia, en 1996 las tasas alcanzaban a 208 en Medellín, 108 en Cali, 60 en Bogotá y 35 en
Cartagena de Indias (CRNV, Colombia 1996).
habían descendido en El Salvador, Colombia, Chile y Perú y habían aumen-

tado en Brasil, México y Venezuela (véase cuadro 2).
Cuadro 2
América Latina (13 países) 1980, 1990 y 1995: Tasas de
homicidio por cada 100 mil habitantes
Países Fines década 70 Fines década 80 Última cifra

Principios década 80 Principios década 90 disponible,
alrededor de 1995
El Salvador … 138.2 117.0
Colombia 20.5 89.5 65.0
Honduras … … 40.0
Brasil 11.5 19.7 30.1
México 18.2 17.8 19.5
Venezuela 11.7 15.2 22.0
Perú 2.4 11.5 10.3
Panamá 2.1 10.9 …
Ecuador 6.4 10.3 …
Argentina 3.9 4.8 …
Costa Rica 5.7 4.1 …
Uruguay 2.6 4.4 …
Paraguay 5.1 4.0 …
Chile 2.6 3.0 1.8
Fuentes: Ayres (1998), OPS (1998), Perú Instituto INEI (1998), Paz Ciudadana (1998a), BID (1998),
Costa Rica INEC (1999) .
En relación con robos y hurtos, la información estadística recopilada tam-

bién muestra una amplia diversidad entre países, en especial entre diversas
modalidades de robo, cuyas tasas por cien mil habitantes muestran una ex-
trema variabilidad debida a diferentes definiciones de robo y sus modalida-
des y a la distinta cobertura del registro estadístico.
Otras formas de criminalidad también han aumentado. Se estima que
las tasas de secuestros anuales se han incrementado hacia inicios de la déca-
da del noventa en más de 1 por cien mil habitantes en 3 países: Colombia,
México y Guatemala. En Colombia alcanza a 9.7 por cien mil habitantes
120 Irma Arriagada
(LASR 1997). En Guatemala se indica que, a pesar del evidente subregistro

de las estadísticas de violencia, los secuestros han aumentado en los últimos
años y el 74.6% de las denuncias se concentra en el departamento de Gua-
temala (PNUD Guatemala 1998).
En la década del noventa se ha intentado medir los costos económicos
provocados por la violencia, aunque la posibilidad de comparar internacional-
mente es difícil debido a las diversas definiciones de lo que se denominan ‘cos-
tos económicos’ y a la frágil base estadística en la que se sustentan (véase el re-
cuadro 2). Un estudio comparativo del BID con una metodología común en-
contró costos económicos considerables: éstos llegaban, en 1995, como por-
centaje del PIB, a 24.9 en El Salvador, a 24.7 en Colombia, a 11.8 en Vene-
zuela, a 10.5 en Brasil, a 12.3 en México y a 5.1 en Perú (Londoño 1998).
Recuadro 2
Tipología de los costos socioeconómicos de la violencia
Existen diversas definiciones y tipologías de los costos socioeconómicos que pro-

voca la violencia: el BID distingue entre:
Costos directos: en el sistema de salud, policía, sistema de justicia criminal, vi-
vienda, servicios sociales.
Costos indirectos: mayor morbosidad, mayor mortalidad debido a homicidios y
a suicidios, abuso de alcohol y drogas; desórdenes depresivos.
Efectos multiplicadores económicos: Impactos macroeconómicos, en el merca-
do laboral y en la productividad intergeneracional.
Efectos multiplicadores sociales: Impacto en las relaciones interpersonales y en
la calidad de vida.
Trujillo y Badel también diferencian entre costos directos e indirectos, sin embar-
go, definen como costos indirectos los efectos secundarios negativos que acarrea la
violencia, entre ellos: pérdidas de productividad, disminución o desvío de la inver-
sión, mala asignación de recursos y aumento de los costos de transacción, lo que en
la terminología del BID correspondería a los efectos multiplicadores económicos.
En términos macroeconómicos se distingue entre costos netos y brutos:
Costo bruto: corresponde a los costos que asume la víctima del delito; por ejem-
plo: costos de un secuestro.
Costo neto: son los costos macroeconómicos. Así, un robo o un secuestro, en
términos macroeconómicos no tiene costos, se le considera una transferencia
puesto que no agrega ni quita valor.
Fuente: BID 1998; Trujillo y Badel 1998.

La violencia genera graves costos, afecta el desarrollo social y económico de

un país de múltiples formas y tiene efectos negativos sobre el capital físico
(Guerrero 1998). En Perú se estima que la infraestructura pública sufrió
pérdidas acumuladas de 25 mil millones de dólares aproximadamente debi-
do al terrorismo (Reyna y Toche 1999). Un estudio de casos realizado en
Santiago de Chile y en Managua estimó el costo para la economía de la vio-
lencia doméstica en Santiago en el 2% del PIB y en Managua en el 1.6%
del PIB, sin considerar en él los costos de los sistemas judicial y policial
(Morrison y Orlando 1997). En Río de Janeiro en 1995, el costo directo por
la atención de víctimas y los costos económicos por muerte prematura e in-
capacidad se estimaron en aproximadamente 916 millones de dólares. Las
víctimas de sexo masculino son responsables del 67.9% del costo directo,
82.6% del costo por incapacidad y 94.9% del costo económico por muer-
te prematura (ISER-Rede de Centros de Pesquisa 1998).
Además, la violencia desgasta el capital humano, deteriora la salud de
las personas y provoca el ausentismo y la incapacidad laboral de las víctimas,
entre otros efectos. En el mismo estudio de Chile y Nicaragua, se estima que
la violencia doméstica repercute fuertemente sobre el ingreso de las muje-
res. De esta forma, en Santiago, las mujeres que sufren violencia física seve-
ra ganan sólo el 39% de lo que ganan las mujeres que no sufren este tipo de
abuso, y en Managua ese porcentaje es de 57% (Morrison y Orlando 1997).
Se ha demostrado que la violencia destruye el ‘capital social’. Un estu-
dio en Jamaica concluyó que uno de los impactos más claros de la violencia
era la fragmentación social en las comunidades, que dificulta el funciona-
miento de cualquier organización comunitaria que no se base en el temor y
la coerción (Moser y Holland 1997).
La violencia afecta la capacidad gubernamental para enfrentarla. El in-
cremento de hechos de violencia obliga a destinar, al combate de ésta, recur-
sos que podrían dirigirse a tareas de desarrollo y contribuye además a la co-
rrupción. Asimismo, la población comienza a recurrir a sistemas privados de
seguridad al percibir que el Estado es ineficaz en esta función, con lo que
éste va perdiendo legitimidad y relevancia. Finalmente, existe consenso en
reconocer los efectos negativos de la violencia en el crecimiento y en la re-
ducción de la pobreza en la Región (Ayres 1998).
En suma, si bien el cálculo de costos socioeconómicos es, en muchos
casos, parcial por ausencia de información de base que lo sustente adecua-
122 Irma Arriagada
damente, destaca el impacto económico de las diversas formas de violencia

para efectos de políticas y programas encaminados a reducirla.
El perfil de víctimas y agresores

Otro elemento, que es necesario considerar, es el carácter de género de la
violencia, no sólo de la doméstica. El género aparece como factor cultural
que pone en situación de riesgo a ciertas personas y predispone a otras a
ejercer violencia. Los principales involucrados en los homicidios son hom-
bres, especialmente jóvenes, como agresores y víctimas. En América Latina,
la mortalidad y discapacidad por todo tipo de causas externas representan el
20.5% de años de vida perdidos en los hombres y el 8.1% en las mujeres.
Los diferenciales por sexo son importantes en el grupo de edad de 15 a 44
años, pues las causas externas son responsables por el 51.7% de las muertes
masculinas y sólo por el 24.5% de las femeninas. Entre los hombres la prin-
cipal causa externa de muerte son los homicidios (OPS 1998).
Junto con el sexo, la edad es un factor muy importante a considerar en
el perfil de víctimas y agresores. De todos los homicidios reportados en
América, el 28.7% se atribuye a los jóvenes entre los 10 y 19 años de edad
(Guerrero 1997). En Colombia los homicidios afectan predominantemen-
te a hombres jóvenes entre 15 y 34 años —en 1996 el 65.2% del total de
las muertes por homicidio correspondió a hombres entre 15 y 34 años de
edad— con una relación de 13 hombres por cada mujer (CRNV, Colom-
bia 1996). Asimismo, en Guatemala se ha desarrollado un grupo juvenil co-
nocido como los ‘maras’, que son organizaciones compuestas por jóvenes
menores y mayores de edad de ambos sexos, que desarrollan entre sí lazos
de solidaridad e identificación. Los ‘maras’ se disputan el control de espa-
cios territoriales, y para 1997 se estimaba que operaban en doce zonas de la
ciudad de Guatemala, donde se les responsabilizaba por asaltos a los auto-
buses y de otros delitos (PNUD Guatemala 1998). En Chile se observa un
aumento en la participación de los menores de 18 años en el robo con vio-
lencia, la que ascendió del 21%, en 1995, al 32% en 1997 (Fundación Paz
Ciudadana 1998a)5, características similares se encuentran en la mayoría de
5 El último informe de la Fundación Paz Ciudadana indica que entre 1995 y 1998 la participación
de los jóvenes entre 14 y 18 años en robos con violencia ha aumentado en un 207% (La Tercera
10/7/1999).
los aprehendidos por delitos, los que son hombres jóvenes, solteros, de es-
tratos socioeconómicos bajos.
Un estudio sobre estadísticas criminales de delitos por drogas entre
1985 y 1994, concluye que los jóvenes están sobre-representados en las de-
tenciones y sub-representados en las cárceles para todos los delitos graves
(homicidio, violación, robo, hurto y drogas). Entre 1986 y 1993, para el
conjunto de delitos mencionados, un 35% del total de detenidos eran me-
nores de diecinueve años, y de los ingresados a la cárcel, el 12% eran jóve-
nes. Este hecho muestra “la alta vulnerabilidad de los jóvenes por el sólo he-
cho de serlo y la predisposición para incriminarles de los funcionarios poli-
ciales” (De Rementería 1998: 114).
Junto con esta mayor participación de jóvenes, se han observado ade-
más cambios en el perfil de los delincuentes y en las formas de ejecutar sus
delitos. Autoridades policiales en Chile indican que en los últimos años se
aprecia un mayor porcentaje de delincuentes armados (cerca de un 99%), y
una extensión del consumo de drogas entre ellos (un 70% de los jóvenes que
delinquen)6. Algunos estudios han señalado que las pautas de conducta de
los condenados se han modificado, ya que la mayoría de ellos son adictos al
consumo de alcohol y a las drogas siendo más propensos, por tanto, a acti-
tudes violentas que en el pasado (Cooper 1994).
Violencia doméstica e intrafamiliar
En el caso de la violencia doméstica, que en los últimos años ha cobrado

mayor reconocimiento legal7, las principales víctimas son mujeres. Un estu-
dio transcultural realizado a noventa sociedades, mostró que aquellas con al-
tos niveles de violencia eran también las que tenían normas autoritarias en
el hogar, donde el hombre era el dominante y donde existía una aceptación
social de la violencia física o psicológica como medio de resolver conflictos
6 Entrevistas al Capitán de Carabineros Marcelo Cáceres y Estudio de Fundación Paz Ciudadana,

Adimark y Gendarmería, respectivamente, citado en “Por qué gana la delincuencia” (Las Últimas
Noticias, Santiago de Chile, 26 de abril de 1998).
7 Todos los países han ratificado la “Convención interamericana para prevenir, sancionar y eliminar
la violencia contra las mujeres” de Belén do Pará de 1994. Consecuentemente con ello, la mayoría
de los países han modificado sus legislaciones nacionales para incluir en ellas sanciones en contra de
la violencia intrafamiliar (Arriagada 1998).
124 Irma Arriagada
(Levinson 1989, citado en BID 1998).

Se estima que en algún momento de sus vidas más de la mitad de to-
das las mujeres latinoamericanas han sido objeto de agresiones en sus hoga-
res. Un 33% fue víctima de abusos sexuales entre las edades de 16 y 49 años,
mientras que el 45% recibió amenazas, insultos y la destrucción de objetos
personales (UN 1999).
Se distinguen tres tipos de violencia intrafamiliar: física, psicológica y
sexual. Algunos estudios incluyen también la violencia indirecta, como
aquella en la cual se prohibe al cónyuge estudiar, trabajar, se le aísla o encie-
rra en el hogar y se le restringe la libertad.
Estudios de caso y encuestas realizados en toda la Región dan cuenta
de la magnitud del problema (véase cuadro 3). La prevalencia de la violen-
cia dirigida en contra de la mujer alcanza niveles de entre el 80% y el 40%
dependiendo de las ciudades donde se haya realizado la encuesta. Las ten-
dencias a un crecimiento de los casos de violencia doméstica son difíciles de
atribuir a una mayor ocurrencia de este tipo de delito, a un mejor registro,
en la medida que es penado, o a un aumento en su denuncia. Teniendo en
cuenta la gravedad del fenómeno, se requiere de la ejecución de encuestas y
estudios que proporcionen información más detallada y completa por país,
que permita dar cuenta de su magnitud y evolución.
Cuadro 3
América Latina. prevalencia de violencia doméstica en la década del noventa
Países Prevalencia de violencia doméstica
Argentina 1997: Denuncias sobre violencia doméstica 1.820.

Buenos Aires 1998: Se atendieron 1.700 personas en el servicio de
violencia intrafamiliar de las cuales el 70.5% correspondió a
violencia marital (Hospital Alvear).
1998: Asociación Argentina de Prevención de Violencia
Familiar atendió a 5.000 personas.
Bolivia 1994: Se estima que de 20 mil casos de violencia

denunciados, el 75% es de violencia doméstica. La violencia
doméstica afecta más a mujeres entre 17 y 36 años y la
violencia sexual a las adolescentes.

Brasil 1998: De un total de 98.039 casos, el 61% correspondió a
lesiones corporales dolosas, el 2% a estupro y el 37% a
amenazas, en los estados de Río de Janeiro, Sao Paulo, Río
Grande do Sul Porto Alegre.
Colombia 1996: Total maltrato conyugal 10.725 casos de mujeres

Santafé de Bogotá lesionadas. Más del 20% habían sido víctimas de abuso físico,
el 10% de abusos sexuales y el 34% de abusos psicológicos.
Costa Rica 1994: Total de 2.299 mujeres atendidas en la Delegación de

la Mujer.
1995: Total de 5.445 mujeres atendidas en la Delegación de
la mujer.
Chile 1997: 40.7% de mujeres entre 15 y 19 años que vivían con

Santiago8 su pareja sufrieron violencia psicológica, física y/o sexual.
1998: Total del país de denuncias por agresión a mujeres
39.394.
1997: Total del país de agresores aprehendidos por violencia
contra la mujer 4.363.
1998: Total del país de denuncias de violencia intrafamiliar
procesadas 12.810.
Ecuador 1997: El 60% de las mujeres eran o habían sido golpeadas

Quito por sus esposos, de ellas el 37.3% sufría maltrato
‘frecuentemente’, el 25% ‘a veces’ y el 35.6% ‘rara vez’.
Honduras 1996: De enero a septiembre hubo 3.070 denuncias de

violencia doméstica y abusos sexuales, en promedio once
denuncias diarias.
8 Un estudio reciente ejecutado por la Universidad de Chile a petición del SERNAM revela que en
Santiago (región metropolitana) el 50.3% de las mujeres ha sufrido violencia física, sexual o psico-
lógica de parte de sus parejas. De ese total, el 34% ha sufrido violencia física y/o sexual y el 16.3%
violencia psicológica exclusivamente. Esta violencia ocurre entre el 38% de mujeres de estratos me-
dio-altos, entre el 44.8% de estratos medios y entre el 59.4% de estratos bajos (Universidad de Chi-
le 2001).
126 Irma Arriagada

México 1995: El 74% de las personas maltratadas son mujeres, de las
México DF y cuales el 68% se encuentra entre los 13 y 34 años. Sólo un
nueve ciudades 20% presentó una denuncia ante las autoridades.
Monterrey y 1995-96 Encuesta en Monterrey y Nueva León, el 46% de
Nueva León mujeres unidas de 15 años y más, afirmó haber sufrido
violencia psicológica, física o sexual por parte de su pareja.
Nicaragua 1994: Mujeres atendidas por violencia centros no

Managua gubernamentales: 3.138.
1997: El 52.6% de mujeres entre 15 y 19 años que vivían con
su pareja sufrió violencia psicológica, física y/o sexual; de
ellas, el 28% sufrió violencia física severa.
Perú 1996: Denuncias a la delegación Policial de Mujeres 5.512.

Lima 1996: Encuesta a mujeres de sectores socioeconómicos
medios y bajos, el 88% reportó violencia por parte de la
pareja, el 84% psicológica, el 31% física y el 13% daños
físicos.
Se calculan 25 mil violaciones por año.
República 1994: Informes policiales y casos publicados en la prensa

Dominicana entre 1990 y 1994, el 95% de las denuncias corresponde a
mujeres y menores, de los cuales el 67% son homicidios, el
25% golpizas y el 12% violaciones.
Uruguay 1997: El 47.3% de los hogares estudiados presenta violencia:

Montevideo y de ellos, psicológica moderada el 24.6%, violencia
Canelones psicológica exclusivamente el 12%, violencia sexual
exclusivamente el 0.7%, violencia física moderada el 4.6% y
violencia física severa el 5.4%.
Venezuela 1995: Datos de Comisión Bicameral del Congreso violencia

sexual 75.530 casos.
1997: Policía Técnica Judicial 7.426 delitos sexuales con
víctimas mujeres: violaciones, seducciones, raptos e incestos.
Cada día fueron violadas 12 mujeres.
Fuente: UN Inter-agency campaign on women rights in Latin America and the Caribbean, Isabel Du-
que (1998), Reyna y Toche (1999).
Otro fenómeno de violencia intrafamiliar, cuya visibilidad y frecuencia tam-

bién ha aumentado, es la violencia contra los niños. Se sostiene que los ado-
lescentes, víctimas de la violencia infantil, tienen el riesgo más alto de con-
vertirse en pertuadores de violencia. En Brasil los niños abandonados son, a
la vez, las principales víctimas y las principales fuentes de violencia urbana
(McAlister 1998). Una estimación señala que existen 6 millones de meno-
res en la Región que son objeto de maltrato y que 80 mil mueren cada año
como resultado de los daños causados por sus padres, familiares u otros (Ay-
res 1998). Un estudio realizado en 1996 por UNICEF, reveló que en ese
país de mil agresiones sexuales en contra de menores denunciadas en Sao
Paulo a SOS Niño, más de un 75% eran cometidas por parientes en el si-
guiente orden: padre legítimo, hermano, padrastro y tío; y el 8% de las víc-
timas sufrió ese tipo de violencia antes de completar 3 años.
Por otra parte, las guerras internas en algunos países de la Región, han
afectado también a los niños. Se calcula que en Guatemala, entre 100 mil y
250 mil niños y niñas perdieron a uno o ambos padres como resultado de
la guerra (OPS 1996). Un estudio de la Comisión Nacional contra el Mal-
trato Infantil efectuado sobre la base de datos hospitalarios reveló tres di-
mensiones del maltrato infantil: físico, abuso sexual y abandono; cerca del
60% del maltrato y del 55% del abandono aquejó a los niños y el 94% de
los abusos sexuales afectó a las niñas (PNUD Guatemala 1998).
Equidad en el acceso a la cobertura de la seguridad pública y privada
La violencia e inseguridad entre los habitantes de las grandes ciudades gene-

ran costos sociales y económicos significativos que se reparten desigualmen-
te en la sociedad, y constituyen uno de los principales obstáculos para el de-
sarrollo de la Región. Se estima que en América Latina se compran más de
la mitad de los seguros contra secuestros que se venden en el mundo (News-
week 1998). En Guatemala, por ejemplo, se calcula que el total de los pre-
supuestos privados destinados a seguridad sobrepasa al menos en un 20% el
presupuesto público de seguridad (Gutiérrez 1998). Existen alrededor de
200 empresas privadas de seguridad creadas en parte por antiguos miembros
del Ejército o de la Policía, de las cuales sólo 30 están registradas (PNUD
Guatemala 1998). En Sao Paulo el número de guardias de seguridad priva-
128 Irma Arriagada
da es tres veces mayor que en la fuerza policial del gobierno (Newsweek

1998).
En Santiago de Chile, existen claras diferencias entre los sectores po-
bres y ricos de las ciudades. Mientras los municipios con mayores recursos
pueden implementar planes de seguridad en coordinación con la policía, e
incluso contribuir a una mejor dotación del cuerpo policial destinado al sec-
tor, en los municipios más pobres no ocurre lo mismo. Se estima que las co-
munas más pobres del Gran Santiago están por debajo de la media del ni-
vel de vigilancia equivalente9 por cada cien mil habitantes, lo que introdu-
ce un factor de inequidad en la distribución de los medios policiales para
combatir la delincuencia en toda la ciudad (Silva 1999). La escasez de re-
cursos obliga a dar prioridad a otros sectores, así el gobierno central opta
por defender ciertos sectores urbanos —habitualmente el centro, áreas co-
merciales y financieras— a costa de otros como los sectores populares po-
blacionales. Esta situación provoca que muchas veces la seguridad pública
quede en manos de la propia población.
Aunque la participación de una comunidad organizada en el enfrenta-
miento a la violencia puede potenciar los programas implementados por au-
toridades locales, el problema surge cuando esta participación aparece como
única alternativa debido a la falta de protección policial y no como un com-
plemento a ella.
También es desigual el acceso a la seguridad privada, a la capacidad de
disponer de servicios de alarma, guardias privados, bienes y servicios que se
reparten desigualmente entre los estratos sociales, lo que acrecienta las dife-
rencias sociales. La inseguridad en los sectores altos ha producido cambios
en la configuración urbana de las ciudades y ha limitado la sociabilidad ve-
cinal: barrios cerrados, malls (áreas comerciales cerradas), aumento de con-
dominios, guardias privados, entre otros elementos.
La sensación de mayor vulnerabilidad y desprotección difiere notoria-
mente según el sector social. Mientras en los sectores populares la inseguri-
dad se expresa como temor ante atentados contra la seguridad física, en los
de mayores ingresos se percibe como el temor ante las amenazas a la propie-
dad10. En los grupos más prósperos, la gama de servicios y productos de se-
9 Nivel de vigilancia equivalente: es la oferta de los servicios de vigilancia por comunas (Silva 1999).
10 Véase capítulo Agenda Social del Panorama Social de América Latina, edición 1996.
guridad a la que acceden, en muchos casos, complementa la protección

ofrecida por los cuerpos policiales; en los sectores más pobres, la organiza-
ción de grupos de vigilancia y otros sistemas más rudimentarios de protec-
ción contra asaltos y otros delitos (sistemas de alarmas artesanales) pueden
convertirse en la única alternativa. En Guatemala, cerca de 200.000 perso-
nas han formado organizaciones de vigilancia. Una medición reciente de los
grados de inseguridad en las diversas comunas de Santiago de Chile detec-
tó que los mayores índices de temor se encuentran en las comunas más po-
bres11, lo que coincidiría con el mayor grado de desprotección y carencia de
vigilancia policial. Otra encuesta, realizada en enero de 1999, que consulta-
ba por el grado de seguridad en el barrio, encontró que si bien una propor-
ción importante (70%) de las mujeres se sentía segura en su barrio, esta con-
fianza disminuía entre aquellas de 34 a 45 años (66%) y de sectores socioe-
conómicos más bajos (66%) ( Grupo Iniciativa Mujer 1999).
El secuestro con fines económicos (recaudar fondos) afecta principal-
mente a los sectores adinerados, con lo cual la sensación de vulnerabilidad
puede llevarlos incluso a abandonar el país. En Guatemala, por ejemplo, al
menos cinco importantes familias (unas 40 personas), todas víctimas de se-
cuestros o extorsiones, abandonaron el país ante la incapacidad del Estado
para brindarles protección.
La seguridad privada también se ha traducido en una proliferación de
armas entre la población civil, que ha provocado resultados contrarios a los
esperados. Más que disminuir los índices de delitos (robos, homicidios), es-
ta disponibilidad de armas puede acrecentar y agravar las consecuencias de
hechos de violencia, tanto social como doméstica, puesto que la autodefen-
sa puede aumentar el riesgo de muerte de las víctimas.
Frente a estos hechos, los sistemas institucionales de policía y justicia
se han visto sobrepasados en su capacidad de control y resolución de los de-
litos, de allí el aumento de la tendencia a hacer justicia por la propia mano
y acudir a la privatización de la seguridad. El miedo, la falta de una justicia
efectiva y el aumento en el gradiente de violencia de los delitos aumentan la
percepción de inseguridad de los ciudadanos latinoamericanos.
11 El Mercurio 26/5/99, sobre la base de una encuesta de Fundación Paz Ciudadana.

130 Irma Arriagada
Formas tradicionales y emergentes de la violencia y de la delincuencia
Desde diversos ámbitos, se constata la aparición de nuevas modalidades de

violencia y delincuencia que comienzan a irrumpir en varios países de la Re-
gión. Algunos han definido estas nuevas formas como la mezcla heterodoxa
y contradictoria de dos tipos de violencia presentes en toda la Región: la po-
lítica (guerrillas, tortura, desapariciones, represión) y la delincuencial. La
simbiosis de ambas genera una violencia de tipo social, que aunque no es
exclusivamente política posee efectos políticos, por lo que no puede ser en-
tendida sólo como de violación de la ley (Castañeda 1998).
Diversas autoridades y especialistas han declarado a los medios de co-
municación, que las nuevas formas de violencia se pueden atribuir a un
cambio en la forma de operar de los delincuentes. En Chile, los cambios que
han experimentado las acciones de los delincuentes durante la década del
noventa, permite apreciar un proceso de organización y planificación de sus
acciones (cómo conseguir armas, vehículos, conocimiento de las rutinas de
sus posibles víctimas, etc.). De allí que los delincuentes actúen en grupos y
con armas. Para otros, modalidades como la intimidación y el maltrato físi-
co y psicológico a las víctimas con el uso de armas, narcóticos o gas parali-
zante, máscaras, que se han hecho más comunes en los últimos años, pue-
den entenderse también como la imitación a películas policiales (La Época
1995).
En países centroamericanos, los desmovilizados que formaron parte
del ejército y la guerrilla se han convertido en una población cesante con co-
nocimientos relativos al uso de armas y a la estrategia militar, y con una al-
ta disponibilidad de armas. En muchos casos, estos cesantes han formado
bandas armadas, las que a juicio de algunos especialistas son una de las prin-
cipales fuentes de la delincuencia armada de la Región. En Guatemala se es-
tima que existen unas 600 bandas de crimen organizado con un total de
20.000 integrantes, la mayoría encabezadas por ex-oficiales del ejército (Gu-
tiérrez 1998).
La reforma a los cuerpos policiales en otros países ha provocado situa-
ciones similares. En Argentina, Perú y Brasil, estas reformas han dejado sin
empleo a un número importante de sus miembros, contribuyendo de este
modo al desarrollo de una delincuencia más sofisticada de bandas cuasi mi-
litarizadas. “Esto significa un agregado no tanto en el número de hechos, si-
no en la planificación de los hechos, la violencia de los mismos y los obje-

tivos que persiguen” (El Mercurio 1998a). Muchas de estas bandas son las
responsables de los numerosos secuestros ocurridos en la Región. Expertos
afirman que este tipo de delito es frecuente en Colombia, donde el secues-
tro ha adquirido connotaciones de industria bien organizada, en México,
donde se relaciona con organizaciones pequeñas y el tráfico de drogas, en
Brasil, relacionado con organizaciones criminales y dificultades para aplicar
la ley, y en Guatemala, donde sus autores son las numerosas bandas men-
cionadas (Qué Pasa 1998).
Sin embargo, más preocupantes, por la magnitud de recursos que des-
vían y por sus impactos internacionales, son las formas emergentes de la de-
lincuencia internacional surgidas a partir de la existencia de economías de
mercado abiertas y globalmente relacionadas. Entre las formas emergentes
se cuentan las nuevas modalidades que asume el narcotráfico, las activida-
des ilícitas en el fraude electrónico (básicamente por medio de las tarjetas de
crédito), el tráfico de personas, órganos humanos y productos sanguíneos,
así como armas y materiales nucleares (IMECO 1998). Se ha indicado que
el avance tecnológico ha sido aprovechado de mejor forma para los fines de
las organizaciones delictuales internacionales que por las instituciones en-
cargadas de velar por la seguridad ciudadana.
Algunas conclusiones
Como se ha planteado a lo largo del artículo, la violencia y la delincuencia

se manifiestan de manera multidimensional y se asocian estrechamente a la
subjetividad de las personas. De esta forma, en la explicación de estos fenó-
menos confluyen factores relacionados con la posición y situación social y
familiar de las personas, con dimensiones sociales, económicas y culturales,
así como factores de carácter contextual e institucional.
Una de las situaciones más evidentes, en relación con la violencia de-
lictiva en América Latina, es el notorio contraste entre la creciente sensación
de inseguridad de la población y la ausencia de estadísticas consolidadas que
permitan dimensionar de manera más objetiva el fenómeno. Si bien la per-
cepción de la población es parte del fenómeno, la ausencia de estadísticas
continuas dificulta la elaboración de diagnósticos que orienten de manera
132 Irma Arriagada
efectiva las acciones a emprender por las autoridades públicas, el sector pri-
vado y la población.
Recogiendo esta carencia, este artículo ha querido aportar al conoci-
miento de la situación de inseguridad ciudadana que afecta a la Región, des-
de una perspectiva comparada, en función de la limitada y no siempre con-
fiable información disponible y desde distintas perspectivas tanto sociales
como económicas.
El análisis se ha centrado en algunas manifestaciones de la violencia
delictiva, principalmente en las ciudades durante la década del noventa, ha-
ciendo una revisión de las teorías más importantes para el estudio de la vio-
lencia, el perfil de las víctimas y de los agresores, las formas tradicionales y
emergentes de la delincuencia, la frecuente relación entre violencia y desem-
pleo. Asimismo, se ha recogido la información relativa al costo económico
de la violencia y la delincuencia y las distintas políticas emprendidas para
enfrentar el fenómeno.
Dicho análisis ha puesto en relieve la necesidad de abordar la violen-
cia delictiva desde una perspectiva epidemiológica que apunta a la multi-
dimensionalidad del fenómeno, y hace un esfuerzo por identificar aque-
llos factores que favorecen en mayor medida la violencia en los países en
la Región.
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La violencia por países
Seguridad pública y percepción ciudadana
Estudio de caso en quince colonias
del Distrito Federal
Benjamín Méndez Bahena

Juan Carlos Hernández Esquivel
Georgina Isunza Vizuet*
Introducción
En este espacio se difunden algunos de los resultados finales de dos proyec-

tos de investigación registrados ante la Coordinación de Postgrado e Inves-
tigación del Instituto Politécnico Nacional: La gestión de la seguridad pú-
blica en el Distrito Federal (N° 200268) y Seguridad y finanzas públicas en
el Distrito Federal (N° 200259).
El tema de la violencia urbana se ha constituido, desde hace mucho
tiempo, en una preocupación a escala internacional. La llamada ‘crisis de se-
guridad’ que enfrentan hoy muchas ciudades en el planeta se ha instalado
vigorosamente en el debate público y su solución constituye una de las prin-
cipales demandas de la ciudadanía. El sentimiento de inseguridad se ha con-
vertido en un problema político, que aparece recurrentemente en los discur-
sos gubernamentales y programas electorales. La búsqueda de la seguridad
ciudadana ha conducido a un gran despliegue de cuerpos policiales, indus-
tria de uniformes y armamentos, artefactos, instalaciones y sistemas de se-
guridad privada. Adicionalmente, los medios de comunicación cumplen un
papel importante en la conformación de las comunidades discursivas que
incrementan la percepción de inseguridad en la ciudadanía y desvían la
atención sobre otros problemas, de tal suerte que “ha venido desplazando el
* Profesores - investigadores del Centro de Investigaciones Económicas Administrativas y Sociales,

forman parte de un equipo de estudiosos del tema de la Seguridad Pública en el Distrito Federal.
142 Benjamín Méndez, Juan Hernández, Georgina Isunza
debate crítico sobre la sociedad, sus parámetros morales y las deficiencias de

las Políticas Sociales, en favor de los medios técnicos a utilizar para evitarlo
aquí y ahora” (Aniyar 1998).
Las ‘crisis de seguridad’ suelen ser construcciones sobre una situación
que es crónica en el medio urbano, problema que se agudizará si se consi-
dera que dentro de las dos décadas siguientes la gran mayoría de la pobla-
ción planetaria vivirá en las ciudades1.
La incapacidad del sistema de justicia penal, la impunidad manifiesta
en distintas esferas gubernamentales y la difusión de la violencia a través de
los medios de comunicación son aspectos que han contribuido a incremen-
tar el temor al delito como principal elemento de la inseguridad de los ha-
bitantes. En la ciudad de México, el combate a la delincuencia constituye la
demanda número uno de la ciudadanía, como lo muestra una encuesta rea-
lizada por el Centro de Investigaciones Económicas Administrativas y So-
ciales (CIECAS) en diciembre del año 2000, que revela el sentido de la opi-
nión pública capitalina2. A la pregunta: “¿cuál es el problema más urgente a
resolver por el próximo gobierno del Distrito Federal?”3, el 37% de los en-
trevistados respondió que la delincuencia, el 22.3% manifestó que el em-
pleo y los salarios, siguiendo en orden descendente: la dotación de servicios
urbanos, la corrupción y la contaminación ambiental (CIECAS 2000).
Por otro lado, el fenómeno delictivo se ha hecho más complejo debi-
do a la emergencia de redes delictivas cuyos alcances van más allá del ámbi-
to local y de los distintos contextos urbanos, al rebasar las fronteras nacio-
nales. Sin embargo, las instituciones han llevado a cabo acciones basadas,
fundamentalmente, en el incremento del despliegue policial y han hecho
evaluaciones y ajustes sobre la marcha, sin lograr la inhibición del delito. Es-
ta preocupación conlleva la necesidad de conjuntar los esfuerzos institucio-
nales y de los distintos actores sociales, para construir una estrategia integral
1 De los aproximadamente 6.100 millones de habitantes del planeta en el año 2000, se calcula que el
50% viven en las ciudades. Se estima que en el año 2025, las ciudades con más de un millón de ha-
bitantes serán 639 (hoy existen 408), de las cuales 486 estarán en países de menor grado de desa-
rrollo y 153 en países desarrollados.
2 Evaluación de la Gestión del Gobierno del Distrito Federal 1997 –2000. Encuesta aplicada por el
Área de Sondeos y Estudios de Opinión (CIECAS).
3 Evidentemente, la pregunta se refiere al Gobierno que sería electo seis meses después, en julio del
año 2000.
Seguridad pública y percepción ciudadana 143
que permita consolidar procesos en materia de política social, prevención

del delito y administración de justicia, en el mediano y largo plazos.
De manera particular, se ha concebido la participación ciudadana co-
mo un elemento clave de la gestión en materia de seguridad pública y de
combate al delito, presente en los distintos programas de gobierno4. Sin em-
bargo, en los hechos, la participación ciudadana en materia de prevención
del delito ha sido escasa y no se ha logrado consolidar como un elemento de
gestión de la seguridad de los habitantes.
Precisamente, en este trabajo se pretende analizar el sentido de la per-
cepción ciudadana, las principales preocupaciones que manifiestan los ha-
bitantes de la ciudad de México en torno al fenómeno delictivo y la acción
de las instituciones que intervienen en los procesos de combate a la delin-
cuencia. La hipótesis que se arriesga, en este sentido, es que mientras siga
prevaleciendo un clima de desconfianza hacia las instituciones que deben
actuar a nombre del interés público para proporcionar seguridad a los habi-
tantes —función ineludible del estado—, la construcción de un nuevo tipo
de relación estado-sociedad, de una ciudadanía que denuncie y participe
con civilidad en la toma de decisiones, y dispuesta a desarrollar acciones pre-
ventivas no será viable.
Se espera, asimismo, contribuir a la conformación de nuevas estrate-
gias en materia de prevención del delito y administración de justicia, en
donde los temas de la participación ciudadana, la construcción de los con-
sensos, la rendición de cuentas, la construcción de una nueva moral pú-
blica, entre otros, son centrales en el proceso de gestión de la seguridad
pública.
El análisis de la percepción ciudadana sobre el delito, la inseguridad,
la actuación policial y de otras instituciones relacionadas con la seguridad
pública, se basa principalmente en los resultados de la “Encuesta de victimi-
zación y percepción ciudadana sobre la seguridad pública” y el “Sondeo de
opinión ciudadana sobre los comités vecinales de seguridad pública”, que el
equipo de investigadores sobre seguridad pública en el Distrito Federal del
CIECAS, del Instituto Politécnico Nacional (IPN) aplicó a 458 residentes
en los meses de febrero y mayo del año 2001 en las quince colonias con ma-
4 Ver, por ejemplo: GDF, Objetivos y Estrategias Programa de Trabajo 1998-2000 y Programa Inte-
gral de Seguridad Pública y Procuración de Justicia del Distrito Federal 2001-2006.
yores índices delictivos registrados por el Gobierno del Distrito Federal

(GDF)5.
El trabajo se expone en tres partes: La primera realiza un análisis com-
parativo entre la percepción que subyace en el discurso gubernamental so-
bre el comportamiento delictivo y la percepción de los habitantes de las co-
lonias aludidas. En la segunda parte, se detallan los resultados de la encues-
ta: se caracterizan las colonias estudiadas, el perfil de la víctima, se reflexio-
na en torno a la impunidad, se tipifican los delitos, y se analiza la percep-
ción ciudadana respecto a la actuación policial y a las causas de la delincuen-
cia. En la tercera parte, se analiza someramente la intervención ciudadana
en la prevención del delito a partir de dos elementos: la asignación de pre-
supuesto a los Comités de Participación Ciudadana en la Prevención del
Delito y la actuación de éstos.
Índices delictivos y percepción ciudadana
Desde que Cuauhtémoc Cárdenas tomó posesión como Jefe de Gobierno

en diciembre de 1997, una preocupación central del Gobierno del Distrito
Federal (GDF) ha sido, no sólo abatir los índices delictivos, sino trascender
al terreno de la percepción ciudadana, en el que hasta hoy, sigue predomi-
nando el temor al delito. Así, en el discurso gubernamental se sostiene que
los índices delictivos en nuestra ciudad se han reducido, como señala el ter-
cer informe de gobierno presentado por Rosario Robles a la Asamblea Le-
gislativa del Distrito Federal: “...todos estos esfuerzos han producido resul-
tados alentadores (…) logramos contener la línea ascendente en la inciden-
cia delictiva y, más aún, en estos tres años esa línea se ha vuelto descenden-
te. Así se refleja en el promedio diario de denuncias presentadas por la Co-
misión de Delitos. Desde 1993, el promedio fue creciendo hasta alcanzar el
punto más alto: 700 denuncias en 1997. A partir de ahí empieza la dismi-
nución hasta llegar en este año a 498 denuncias” (Robles 2000). En el mis-
5 La coordinación de la encuesta y el sondeo la asumieron los investigadores: Georgina Isunza Vizuet,

Esther Martínez Villarreal, Juan Carlos Hernández Esquivel y Benjamín Méndez Bahena. Asimis-
mo, colaboraron los estudiantes del Programa Institucional de Formación de Investigadores: Ruper-
to Nolasco Hernández, Oscar Martínez López, Alejandro Balan Jiménez, Leticia Cruz Montalvo,
Guillermo Hernández Hernández, Luis Montoya Jiménez y José Luis Carmona Rocha.
mo sentido, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), actual Jefe de Go-

bierno del Distrito Federal, sostiene que: “las dependencias y el personal
descrito se ocuparon, en el lapso a que se refiere este informe —5 de diciem-
bre de 2000 a 15 de marzo de 2001—, de atender 43.127 presuntos delitos
del fuero común, lo que significó un promedio diario de 435.6 delitos. Es-
te número, comparado con el mismo período del año anterior, representa
una disminución del 14.6%” (ver gráfico 1).
Empero, la presentación de estos datos generó un fuerte debate entre
algunos medios de comunicación masiva y funcionarios del Gobierno del
Distrito Federal, en el que los primeros señalan la existencia de una ola de
violencia ejemplificada por quince homicidios ocurridos en el DF durante las
tres primeras semanas del mes de febrero y nueve policías muertos en los tres
primeros meses del año 2001, comparados con un total de doce en el año
2000, mientras las autoridades argumentan que el incremento del delito en
nuestra ciudad es, más que una realidad, “una percepción de la ciudadanía
alimentada por la labor televisiva de nota roja”. Más allá de la disminución
en el número de denuncias levantadas por los habitantes de la capital del país
ante las agencias del Ministerio Público, que no necesariamente significan un
decremento en el número de ilícitos cometidos, resulta razonable que los ciu-
dadanos supongan manipulación de las estadísticas criminales para explicar
la reducción del nivel de delitos aludida por las autoridades capitalinas.
Gráfico 1
Promedio diario denuncias en el DF 1993-2001
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Total principales denuncias Total denuncias
Por otro lado, el tradicional reconocimiento de que una de las obligaciones

del Estado consiste en proporcionar seguridad a la vida y posesiones de sus
ciudadanos, se traduce en la formación de cuerpos especializados encarga-
dos de combatir la delincuencia en, prácticamente, todas las sociedades con-
temporáneas. En los años recientes, como una respuesta a la tendencia al au-
mento de la delincuencia, el Gobierno del Distrito Federal (y hasta 1997 el
Departamento del Distrito Federal) ha destinado un porcentaje cada vez
mayor al ámbito de la seguridad pública, en detrimento de otras tareas sus-
tantivas, como el transporte6, los programas de desarrollo económico y de
medio ambiente, como se puede apreciar en el gráfico 2.
Gráfico 2
Presupuesto ejercido por ámbito de acción
Distrito Federal, 1995-1998
30
Justicia
y Seguridad P.
25
Medio Ambiente
20 Bienestar Social
% Transporte
15
Infraestructura
Urbana
10
Desarrollo
Económico
5 Gobierno y
Administración
0
1995 1996 1997 1998
Fuente: Elaboración propia a partir de la Cuenta Pública del D. F.
Sin embargo, este incremento al presupuesto no se ha traducido, al menos

en el corto lapso que media entre 1995 y el año 2000, en un menor costo
por detenido, de acuerdo a las propias fuentes oficiales, como lo indica la
gráfico 3.
6 En otro trabajo se analizará el comportamiento del gasto en materia de seguridad pública, así como
su relación con otros programas de gobierno.
Gráfico 3
Costo por detenido, DF 1995-1998
600
500
400
300
200
100
-
1995 1996 1997 1998
Fuente: Elaboración propia con base en información de la PGJDF.
Esta situación pone el acento en la necesidad de realizar la evaluación de las

instituciones encargadas de la prevención del delito y procuración de justi-
cia, que en lo fundamental son la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) y la
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF), en términos
de la eficiencia en el ejercicio del presupuesto asignado anualmente, rom-
piendo con la añeja concepción del gasto necesario pero no evaluable que
ha prevalecido. Probablemente, un análisis pormenorizado de la distribu-
ción presupuestal al nivel de los Programas de Gobierno prioritarios, acom-
pañado del seguimiento de los costos de operativos policiales y costos por
detenido refuerce la idea de prevenir el delito, aplicando en consecuencia
políticas sociales que incluyan este importante factor.
Victimización y percepción ciudadana

sobre la seguridad pública
Consideraciones metodológicas
La encuesta “Victimización y percepción ciudadana sobre la seguridad pú-

blica” fue aplicada entre el 5 y el 13 de febrero del año 2001 a residentes de
las colonias: Agrícola Oriental, Narvarte, Portales, Lindavista, Juárez, Santa
María la Rivera, Centro, Doctores, Guerrero, San Juan de Aragón, Roma,
Mapa 1 Santa Martha Acatitla,

Localización de colonias criminógepas del Valle, San Felipe de
de estudio Jesús y Leyes de Reforma,
ubicadas en las Delega-
ciones Cuauhtémoc, Be-
G. A. Madero
nito Juárez, Gustavo A.
Azcapotzalco
Madero, Iztacalco e Izta-
N
palapa, según se puede
Miguel Hidalgo Cuauhtémoc Venustiano Carranza apreciar en el mapa N° 1.
Iztacalco
El objetivo de la en-
cuesta consistió en gene-
Cuajimalpa Iztapalapa rar una base de datos que
Coyoacán
A. Obregón
permitiera identificar las
Tlahuác
características delictivas,
Xochimlco calcular el ‘índice de im-
Tlalpan
punidad’ (delitos no de-
Benito Juárez
nunciados y/o no castiga-
Milpa Alta dos) e indagar el sentido
de la percepción ciudada-
na en estas colonias. Tam-
bién permite explorar el
grado de participación
ciudadana en las acciones preventivas, y, finalmente, evaluar la eficiencia de
la acción policial y de la acción institucional en estas colonias.
Para aplicar la encuesta se seleccionó una muestra de 458 observacio-
nes a residentes de las colonias aludidas, con un nivel de significación del
95% y un nivel de precisión del 0.05%, elaborada con base en un criterio
de estratificación por asignación proporcional y aplicando el criterio de
Hoffman, que señala que el número mínimo de observaciones por estrato
es de 20. Con el propósito de obtener una apreciación más significativa so-
bre el problema de la seguridad, se entrevistó únicamente a residentes de es-
tas colonias, desechando el testimonio de personas que sólo estuvieran de
paso o de quienes no son residentes y laboran en esas colonias.
El cuestionario se dividió en cuatro partes. La primera, se integró con
preguntas de control en las cuales se identifican los datos generales del in-
formante (sexo, edad, grado máximo de estudios, ocupación principal e in-
greso familiar). En este caso se muestra el perfil de los residentes entrevista-

dos, del total de encuestas aplicadas: el 59.3% correspondieron a mujeres;
el 33.8% se ubican en el rango de 25 a 34 años de edad; el 24.6% de los en-
trevistados manifestó tener estudios de nivel primario, el 25.1% de secun-
daria y el 28.3% de bachillerato; en lo referente a la ocupación principal
destacan el grupo dedicado al hogar (33.6%) y trabajadores por cuenta pro-
pia (25.7%). Finalmente, en el renglón de los ingresos, un poco más de la
mitad de los entrevistados (51.4%) consideró que el monto de las percep-
ciones totales de su familia se ubica en el rango de uno a cuatro salarios mí-
nimos (de $1.201 a $4.800).
La segunda parte del cuestionario comprende los aspectos relacionados
con la percepción de la seguridad pública y ocurrencia del delito, se consti-
tuyó con nueve reactivos que persiguen determinar las características de las
conductas delictivas y el modus operandi en las colonias de estudio. La ter-
cera parte del cuestionario, denominada ‘disposición hacia las autoridades’
se compone de seis preguntas que señalan la opinión y el grado de confian-
za de los vecinos respecto al papel que juegan las autoridades policiales en
esas colonias; se mide asimismo la efectividad del operativo policial imple-
mentado en 10 de las 15 colonias de la muestra y el reporte de los delitos a
los números telefónicos oficiales. Finalmente, el apartado ‘percepción públi-
ca sobre la delincuencia’ está orientado a identificar, de acuerdo a la opinión
de los entrevistados, las principales causas que motivan el incremento del
delito y las soluciones que identifica la ciudadanía para revertir este proble-
ma. En ambos casos, se les pide que de una serie de 10 problemas y 10 so-
luciones identifiquen, respectivamente, los tres primeros lugares, lo que per-
mite jerarquizar las respuestas.
Esta encuesta se complementó con el “Sondeo de opinión ciudadana
sobre los comités vecinales de seguridad pública”7, aplicado a las mismas co-
lonias del 2 al 7 de mayo de 2001, con el mismo tamaño de muestra y me-
todología que la encuesta de victimización.
7 Coordinó este sondeo el mismo equipo de investigadores y estudiantes del Programa Institucional
de Formación de Investigadores: Ruperto Nolasco Hernández, Oscar Martínez López, Alejandro
Balan Jiménez, Leticia Cruz Montalvo, Guillermo Hernández Hernández, Luis Montoya Jiménez,
José Luis Carmona Rocha.
Mapa 2
Universo de estudio
Colonias Criminogenas
1. Agrícola Oriental
2. Centro
3. Guerrero
4. Santa María La Ribera
5. Juárez
6. Roma
7. Doctores
8. Del Valle
9. Narvarte
10. Portales
Otras colonias estudiantiles

A. Lindavista
B. San Felipe de Jesús
C. San Juan de Aragón
D. Leyes de Reforma
E. Santa Martha A.
Caracterización de las colonias
En el mapa No. 2, se puede observar que las colonias seleccionadas para aplicar la
Encuesta suelen colindar entre sí, además de tener proximidad con amplias zonas
de colonias en las que también se ha detectado un alto nivel de inseguridad.
Estas colonias se localizan al centro y al noroeste del Distrito Federal.
Es importante destacar que estas colonias representan distintas situaciones
habitacionales respecto a la conformación de la población que las habita. De
ellas, ocho pueden considerarse como colonias populares, esto es un 53%.
Por su parte, las colonias que se definen como de tipo residencial son seis,
que representan el 40%.
Las primeras diez colonias que se muestran en el mapa 2, han sido se-
leccionadas en virtud de que el Gobierno del Distrito Federal las considera
como las de mayor índice delictivo, de acuerdo con el número de denuncias
que se registran en la Procuraduría de Justicia del Distrito Federal (GDF
2001), y en donde desde diciembre de 2000 se ha efectuado un operativo
policial permanente para disminuir los índices delictivos. Las colonias nu-
meradas de la A a la E, se incluyeron bajo el criterio de que también son zo-
nas con altos índices delictivos, pero que por su ubicación fuera del área
centro de la ciudad, podían ser comparadas con aquéllas.
Residentes víctimas de ilícitos
De los ciudadanos entrevistados, el 76.7% (352 personas) declaró no haber

sido víctima de delito alguno en su colonia de residencia en el último año,
lapso que comprende de febrero del año 2000 a febrero de 2001. Del res-
tante 23.3% (106 personas), la mitad (50.4%) afirmó haber sufrido los ilí-
citos tipificados como ‘robo a persona con violencia’ (20.9%) y ‘robo a per-
sona sin violencia’ (29.5%). El otro delito que destaca por su importancia
es el ‘robo de auto o vehículo sin violencia’, con un 11.5% de los ilícitos co-
metidos en la colonia del encuestado, como se aprecia en el gráfico 4.
Lo anterior significa
que, aproximadamente, dos Gráfico 4
de cada diez residentes de es- Delitos predominantes (%)
tas colonias han sufrido algún
tipo de delito en el periodo de %
30
estudio, que uno de cada diez
ha sido asaltado en las calles
25
de su propia colonia, y que
uno de cada diez ha sido vícti-
ma de robo de autopartes a su 20
vehículo o le ha sido robado

su automóvil en las inmedia- 15
ciones de su domicilio.
Al solicitar mayores deta- 10
lles sobre los delitos se obser-

vó, como lo muestra el gráfico 5
5, que el 69.4% fueron come-

tidos utilizando un arma de 0
fuego para amagar a la vícti-
cio idas
ga
cia
cia
vio a
cia
no
sin nci
a p a co lism
ro
len
len
len
/o veci
ib
na iole
ed
ma, situación que confirma la

ho
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o
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a p n si
a
as
ili
er
m
facilidad con que éstas pueden

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y/
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ció
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Ad
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bo
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Ro obo
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at
as
er
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r
ac
R
Po
o
rib
di
tráfico que de ellas existe en al-

bo
ac
ist
ici
D
om
bo
H
Ro
gunos lugares de la ciudad de

México, entre los que destaca Fuente: CIECAS, Encuesta de victimización y percepción
el barrio de Tepito. ciudadana sobre la seguridad pública en el D. F. 2001.
Gráfico 5 Asimismo, se desprende

Tipo de arma empleada durante que el 69.2% se cometen en la
un ilícito con violencia calle o avenida, mientras el 15%
se realiza en transportes públicos
de pasajeros. También llama la
29%
atención el horario en que acon-
tecen, pues existe una mayor in-
cidencia en la tarde y noche: los
69% datos señalan que de las doce de
la noche a las ocho de la maña-
2%
na se registra únicamente el
14% de los delitos (0:00-8:00
hrs=14%), que en el lapso de las
ocho de la mañana a las dos de
Arma de fuego Arma blanca Otros
la tarde acontecen el 21.5% de
Fuente: CIECAS, Encuesta de victimización y percep- los ilícitos (8:01-14:00
ción ciudadana sobre la seguridad pública en el D. F. hrs=21.5%), que entre las dos y
2001.
las seis de la tarde se cometen el
Gráfico 6 29% (14:01-18:00 hrs=29%) y,
Horario de ocurrencia del delito finalmente, entre las seis de la
14% tarde y las doce de la noche se
denunciaron el 35.5% del total
de los delitos (18:01-24:00
hrs=35.5%) (gráfica 6). De lo
expuesto, se deduce que el prin-
36% cipal modus operandi de la delin-
21%
cuencia, al menos en las colo-
nias estudiadas puede tipificarse
como: robo a persona cometido
en la vía pública, utilizando ar-
ma de fuego, preferentemente
29%
después de las dos de la tarde.
De 0:00 a 8:00 hrs De 8:00 a 14:00 hrs
Esta caracterización podría ayu-
De 14:00 a 18:00 hrs De 18:00 a 24:00 hrs
dar, si se difunde ampliamente y
Fuente: CIECAS, Encuesta de victimización y percep-
ción ciudadana sobre la seguridad pública en el D. F.
acompañada de medidas sugeri-
2001. das por la autoridad, a prevenir
la comisión de delitos. Del mismo modo, puede auxiliar a diseñar estrate-

gias policiales.
Una aproximación al nivel de impunidad
La elaboración y confiabilidad de las estadísticas delictivas están condiciona-

das al avance de los gobiernos democráticos, poderes judiciales independien-
tes y participación ciudadana en la prevención del delito. Sin embargo, en la
ciudad de México aún existe una gran distancia entre el problema real y lo
que pueden reflejar las cifras. Por otro lado, la mayor eficiencia de los siste-
mas de justicia se logra cuando al aumento de los delitos le corresponde un
aumento en el número de presos, es decir, con la reducción de la impunidad.
Adicionalmente, el ciuda- Gráfico 7
dano común percibe altos gra- Causas por las que no se denuncian
dos de ineficiencia en los siste- los delitos
mas de justicia, principalmente %
por la corrupción de los cuerpos 50
policiales y judiciales y la des-

confianza en las autoridades, 40
pero además porque su princi-

pal fuente de información — 30
ante la dificultad de acceso a los
sistemas de información elabo-
20
rados por la PGJDF8— son los
medios masivos de comunica-
10
ción, que alimentan la sensa-
ción de inseguridad. En el fon-
0
do, lo que la ciudadanía reclama
nd or s
tie nun e
r
s
ep za
rd rr as
e t ón
po
dó mp go
ied co a
ne cia
N e de ant
es que haya menos delitos, aun-

M Des rueb
Pé Co esali
a r fian
iem
a d ci
be a i lar
id up
n
r
p
sa er tes
N o n ámi
que utilice como medio el recla-

o
t Tr
o
o
mo de mayor penalización. Pa-

on
o
m
El
8 Hasta el gobierno de Cárdenas y Robles, que inicia un sistema de monitoreo de los delitos denun-
ciados en las páginas de Internet y los reportes correspondientes en las agencias autorizadas. Sin em-
bargo, los datos no se difunden masivamente.
radójicamente, la mayor penalización es una demanda prácticamente impo-

sible de satisfacer, debido a que de las denuncias recibidas, muy pocas cul-
minan con una sentencia a prisión, hecho favorecido además por la satura-
ción del sistema penitenciario en México. Se estima que en Estados Unidos,
de cada 1.000 delitos que se comenten, 339 se denuncian, 54 implican un
arresto, 26 son condenados, 13 encarcelados y 6 sentenciados a prisión. Ba-
jo esta lógica de la ley del embudo operan todos los sistemas de justicia pe-
nal en el mundo (Carranza 1997).
En el caso que nos ocupa, en referencia a la impunidad destacan tres
fenómenos: en primer lugar, la encuesta señala que el 76.6% de los ilícitos
no fue denunciado ante las autoridades correspondientes, argumentando,
entre otras, razones la pérdida de tiempo en el 48.8% de los casos, y trámi-
tes largos en el 9.8%, resultando que el 58.6% de los delitos no llegan al co-
nocimiento del gobierno local por motivos vinculados al funcionamiento
administrativo del Poder Judicial (ver gráfica 7), situación que se puede ex-
plicar además por el escaso desarrollo de una cultura de la denuncia ciuda-
dana.
En el segundo aspecto, vinculado a la impunidad, los tabulados de la
encuesta indican que de aquellos delitos denunciados ante la autoridad
competente (que corresponden al 23.4% del total) sólo el 44% continuó
con el proceso derivado de la
Cuadro 1 ‘averiguación previa’. Esto signi-
¿Continúa con el proceso de denuncia? fica que, únicamente, en el
10.28% de los delitos ocurridos
Respuesta %
la víctima realizó la denuncia y
Sí 44.0
No 48.0
estuvo dispuesta a continuar el
No contestó 8.0
proceso penal, por lo que el ín-
TOTAL: 100 dice de impunidad se calcula en
un 89.7%9, como se muestra en
Fuente: CIECAS, Encuesta de victimización y opinión el cuadro 1.
sobre la seguridad pública, 2001.
9 Se calculó restando al total de residentes que habían sido víctimas de algún delito, fuera o dentro
de su colonia (205 residentes), las denuncias y los que continuaron el proceso judicial ante el Mi-
nisterio Público. Este dato podría ser aún mayor como consecuencia de los procesos que no culmi-
nan en sentencia condenatoria; se ignora el dato sobre la culminación del juicio y la sentencia co-
rrespondiente, pues éste no fue captado por la encuesta.
El tercer aspecto se despren- Cuadro 2

de de la pregunta: “En caso de En caso de haber sido testigo,
haber sido testigo, ¿ha reportado ¿ha reportado algún delito a los números
algún delito a los números de de emergencia?
emergencia?”. El 82.4% de los re-
sidentes afirmaron que no realiza- Opciones %
ron ninguna denuncia. Quienes PGJDF 7.6
optaron por denunciar prefirie- SSP 2.8
ron hacerlo al teléfono 061 de la Locatel 3.5
Ninguno 82.4
PGJDF (7.6%), teniendo como
No contestó 3.7
segunda opción el número 5658
TOTAL: 100.0
1111 de LOCATEL (3.5%) y en
último lugar (2.8%) al teléfono
Fuente: CIECAS, Encuesta de victimización y opi-
5200 9000 de la Secretaría de Se- nión sobre la seguridad pública en el D. F. 2001.
guridad Pública (SSP).
Un estudio realizado por investigadores de la Universidad Autónoma
Metropolitana (González 2000) en el Distrito Federal (enero de 2000) cal-
cula un índice de impunidad del 97%, mientras que la investigación reali-
zada por el CIECAS en las quince colonias aludidas, muestra niveles de im-
punidad, de victimización y de denuncia más bajos a los reportados en el
Distrito Federal, de 89%, en las colonias aludidas. Señala el citado trabajo
de la UAM un índice de ‘victimización directa’ de 26.1% (versus 23.3% en
las 15 colonias) y un índice de denuncia del 15% (23.4% en las quince co-
lonias). Destacan las colonias Juárez y Narvarte por presentar los índices de
denuncia más elevados (superiores al 50%).
A partir del análisis precedente, podemos sostener que las estrategias
empleadas para prevenir y combatir el delito en estas colonias, tienen ma-
yor eficiencia relativa y ya han generado sus primeros resultados en térmi-
nos de fortalecer la denuncia y de combatir la impunidad, a pesar de que no
se refleje en la percepción ciudadana.
Sin embargo, un segundo aspecto de orden cualitativo induce a refle-
xionar acerca del contraste entre la exigencia ciudadana en torno a la eficien-
cia de las estrategias empleadas para prevenir y combatir el delito en estas
colonias y la escasa disposición de los ciudadanos para denunciar los delitos
en caso de haber sido víctima o testigo de alguno (sobre todo en las colo-
nias Santa Martha, Santa María la Ribera, Doctores y Guerrero).
Asimismo, el desconocimiento de los programas de trabajo de los

cuerpos policiales y la falta de difusión de los números telefónicos a los que
pueden realizarse reportes de emergencia, indican que existe la necesidad de
realizar intensas campañas de promoción, pues un importante número de
entrevistados manifestó desconocerlos.
Confianza en autoridades policiales
Un aspecto central, en el funcionamiento de los programas de seguridad pú-

blica, radica en la confianza que los ciudadanos depositen tanto en las ins-
tituciones como en los policías y funcionarios. La encuesta se propuso inda-
gar la percepción ciudadana en este terreno, asignando tres rangos de con-
fianza: nula, poca y mucha. La información sistematizada en el cuadro 3 se-
ñala que el 84.3% de los ciudadanos tienen nula o poca confianza en las au-
toridades policiales. Pero aún más, el 56% de ellos manifestó tener nula
confianza. En el otro extremo,
Cuadro 3 tan solo el 15.7% declaró tener
¿Tiene confianza en las autoridades mucha confianza.
policiales? Al interrogar a los ciudada-
nos sobre las causas que motivan
%
su desconfianza, la encuesta re-
Mucha 15.7
veló que las tres cuartas partes
Poca 28.3
(75.4%) de las personas interro-
Nula 56.0
gadas perciben a las autoridades
Total 100.0
como coludidas con los delin-
Fuente: CIECAS, Encuesta de victimización y opinión cuentes, pues más de la mitad
sobre la seguridad pública en el D. F. 2001. (54.5%) de los entrevistados los
cree corruptos y uno de cada
cinco (20.9%) afirma que los propios policías cometen delitos. Esta idea
contrasta con la del 20.4% de los entrevistados que atribuye la falta de con-
fianza a la insuficiente capacitación de los policías.
Gráfico 8 Gráfico 9
Comportamiento de la presencia ¿Es más segura su colonia?
policial en la colonia
50.0 120
40.0 100
30.0 80
60
20.0
40
10.0
20
0.0
0
ta
tó
al
ó
No contestó
uy
Si No
es
gu
en
nt
in
ei
m
co
ism
Au
gu
o
Si
D
Fuente: CIECAS, Encuesta de victimización y percepción ciudadana sobre la seguridad pública

en el D. F. 200I.
Los operativos policiales
Como se mencionó al inicio de este trabajo, una de las primeras acciones

del gobierno de AMLO en materia de seguridad pública fue la instrumen-
tación de un operativo policial entre los meses de diciembre del año 2000
y enero de 2001 en las diez colonias más conflictivas del Distrito Federal10.
Al diseñar la encuesta, se consideró oportuno preguntar a los residentes su
percepción sobre los resultados de tal operativo. Los datos revelan una
apreciación sumamente diferenciada e incluso contradictoria. En el gráfi-
co 8 se aprecia que casi la mitad de los residentes (47.9%) detectó mayor
presencia policial durante la aplicación del operativo, aspecto en el que se
puede considerar un efecto positivo11. Sin embargo, solo un poco más de
la mitad de los entrevistados (51.8%) considera más segura su colonia tras
el operativo (gráfico 9) cuestionando su efectividad. Finalmente, poco me-
10 Este operativo continúa vigente a la fecha en las mismas colonias.

11 Un interesante análisis sobre el ‘efecto cucaracha’ (mudanza de la delincuencia hacia otras colonias
en el lapso que dura el operativo) podría realizarse si se dispone del índice delictivo por colonia que
semanalmente elabora la Secretaría de Seguridad Pública del DF
nos de la mitad (48.6%) opinó que la efectividad del operativo en su co-

lonia fue nula; casi una cuarta parte consideró que poco efectivo, y el
22.5% que muy efectivo. Esto significa que no basta con realizar operati-
vos e incluso obtener buenos resultados, cuando los hay, para ganar la con-
fianza ciudadana.
La perspectiva ciudadana sobre las causas de la incidencia delictiva
Otro aspecto que la encuesta procuró investigar fueron las razones que, a
juicio de los residentes en las colonias con mayor incidencia delictiva en el
Distrito Federal, han motivado esta situación. En este aspecto, se procedió
solicitando a cada entrevistado que seleccionara los tres problemas que en
su opinión contribuyen en mayor medida al aumento de la delincuencia.
Problematizando las tres respuestas obtenidas en cada cuestionario se reu-
nieron las opciones en tres grupos: los fenómenos de naturaleza económica
(empleo y pobreza), los de índole social (desintegración familiar, falta de
educación, pérdida de valores morales y consumo de drogas o alcohol) y los
de tipo institucional (impunidad, venta de armas, falta de vigilancia, y co-
rrupción de autoridades). El resultado se muestra en el cuadro 4, de él se
desprende una interpretación que ubica a los factores de índole económica
(principalmente la falta de empleo) como la indiscutible primera causa
(57.3%), seguidos de los factores de tipo social (42%) y de los de origen ins-
titucional (34.2%).
Cuadro 4
Causas de incidencia del delito (porcentajes)
Problema Primera causa Segunda causa Tercer causa
Falta de empleo 49.2 12.2 5.2
Pobreza 8.1 15.3 6.8
Económicas 57.3 27.5 12.0
Desintegración familiar 4.8 8.7 9.2
Consumo droga o alcohol 11.3 13.9 13.7
Pérdida de valores morales 3.3 6.8 10.7
Falta de educación 5.2 12.6 14.2
Sociales 24.6 42.0 47.7
Falta de vigilancia 3.9 5.4 12.2
Venta de armas 0.4 1.5 2.6
Impunidad 2.2 1.7 6.1
Corrupción de autoridades 11.1 19.8 13.3
Institucionales 17.6 28.5 34.2
No contestó 0.4 2.0 6.1
Total 100.0 100.0 100.0
Fuente: CIECAS, Encuesta de victimización y opinión sobre la seguridad pública, 2001.
Representatividad de los Comités Vecinales de Seguridad Pública
Como se indicó al inicio de este trabajo, uno de los ejes estratégicos en se-
guridad pública que plantea el actual Gobierno del Distrito Federal ha sido
la participación ciudadana en el marco de la formulación de una política
preventiva. Sin embargo, como reconoce el propio GDF: “se ha carecido de
una estrategia de acciones preventivas para contrarrestar la incidencia delic-
tiva, independientemente de la instalación de Comités de Participación
Ciudadana en la Prevención del Delito” (GDF 2001: 9). En este sentido, se
afirma que la estrategia gubernamental “buscará la confianza de los habitan-
tes de la Ciudad de México para lograr una visión compartida entre autori-
dades y habitantes, y con ello rescatar la ciudad del crimen y juntos mejo-
rar las condiciones de vida de todas las personas que viven en esta ciudad,
trabajando estrechamente con los comités vecinales” (ídem: 17).
Con este objetivo, se plantea la participación activa de los 1.352 comi-

tés vecinales en acciones destinadas a la previsión del delito, y a través del
Programa Integrado Territorial de Desarrollo Social, se destinaron 700 mi-
llones de pesos a los Comités Vecinales para la instalación de alarmas conec-
tadas a la jefatura del sector de policía o alarmas vecinales; la colocación de
luminarias; la compra de cuatrimotos —para lugares de difícil acceso—, bi-
cicletas o autopatrullas; la adquisición de radiolocalizadores para policías y
vigilantes o radios de intercomunicación vecinal, y la remodelación de mó-
dulos de seguridad y servicio social (GDF 2001). Según lo establecido en el
Programa, a cada Comité le serán entregados recursos que van de los
$350.000,00 en el caso de las colonias más seguras, hasta $650.000,00 en
aquellas que los índices de delincuencia sean mayores, los cuales serán apli-
cados por cada Delegación en la opción definida, de las mencionadas líneas
arriba por cada Comité.
Con la intención de conocer, de forma somera, la incidencia de estos
comités en el ámbito local, se efectuó un sondeo en las quince colonias es-
tudiadas durante el mes de abril de 2001, en donde se preguntó a los veci-
nos residentes sobre su conocimiento y participación en los Comités Veci-
nales, para medir en qué grado la ciudadanía se identifica con estos órganos
representativos12.
Participación y representatividad
De acuerdo a los datos obtenidos del sondeo, se registró que el 25.7% de

los entrevistados participaron en la elección de los miembros del Comité
Vecinal, mientras que el resto no emitieron su voto. Sólo el 21% de los en-
trevistados conocen a sus representantes vecinales. Esto manifiesta que los
Comités Vecinales tienen una escasa capacidad de convocatoria en la elec-
ción de sus representantes y cuentan con muy poca representatividad, por
lo que no pueden catalogarse como instancias en las cuales la ciudadanía se
reconozca y pueda expresar su voluntad para participar en las acciones pre-
ventivas encomendadas por el estado.
12 Para esta finalidad se tomó el mismo tamaño de muestra que en la encuesta levantada en febrero.
Desde la perspectiva territorial, se observa que existen distintos grados

de participación de la población con estos comités. Destaca, por ejemplo, el
caso de la colonia Lindavista, donde la proporción de personas que eligie-
ron y conocen a sus representantes alcanzó el 50%, mientras que en colo-
nias como San Felipe de Jesús o San Juan de Aragón este porcentaje no su-
pera el 10%.
Prevención y seguridad pública
Gráfico 10 En opinión de los entrevistados

¿Ha reportado beneficios a su colonia el que conocen a sus representantes
cómite? vecinales, los que indican que los
50 Comités han reportado benefi-
cios a su colonia representan el
40 42.9%, mientras que el resto dio
respuestas divididas: un 27.6%
30 señaló que no se observaban be-
neficios y un 25% que descono-
20 ce si los Comités han beneficiado
con sus acciones a las colonias
10 (ver gráfico 10).
Por colonias se tiene nueva-
0 mente que en Lindavista más del
Desconoce No Si
88% de los entrevistados repor-
Fuente: CIECAS, Sondeo de opinión sobre los tan que los Comités han benefi-
comités ecinales de Seguridad Pública, 2001. ciado a su colonia, mientras que
en colonias como Leyes de Re-
forma o San Juan de Aragón no ha sucedido así o se desconoce completa-
mente.
Esto se corrobora al preguntar a los residentes si los Comités han di-
fundido los resultados de sus acciones en reuniones públicas o informes por
escrito. Aquí se observa, de acuerdo al gráfico 11, que la mayor parte de los
Comités no difunden al resto de la población si se ha realizado la gestión de
alguna acción con las autoridades. Aunque se realicen acciones en beneficio
de la comunidad, se carece de mecanismos que den cuenta a la población
Gráfico 11 del papel que desempeñan los

¿El comité ha dado a conocer los comités. En los casos en los cua-
resultados de sus acciones mediante les se informa, predominan las
informes o reuniones públicas? reuniones públicas, pero se care-
40 ce generalmente de reportes o
documentos escritos.
En los casos de las colonias
30
Santa María la Rivera y Lindavis-
ta predomina la difusión de las
20 acciones del Comité, mientras
que en Leyes de Reforma o Nar-
varte se desconocen las activida-
10 des de sus respectivos Comités.
Un tercer elemento presen-
0
te tiene que ver con la participa-
Desconoce No Si ción directa de la ciudadanía en
los Comités Vecinales. A la pre-
Fuente: CIECAS, Sondeo de opinión sobre los
comités ecinales de Seguridad Pública, 2001.
gunta de “¿Asiste a las reuniones
que convoca el Comité Vecinal?”
sólo un 24.5% de los entrevistados emitió una respuesta positiva. Nueva-
mente, en la colonia Lindavista se observa que la participación en las reu-
niones del Comité Vecinal es más alta que en el promedio de las colonias
(66% contra 24.5%), mientras que en otras colonias la participación es me-
nor, principalmente en colonias como Guerrero, Leyes de Reforma, Narvar-
te, etc.
Esto significa que los Comités Vecinales de las colonias populares en-
frentan mayores obstáculos en su labor preventiva y tienen menor represen-
tatividad que en colonias residenciales de ingresos medios y altos, de donde
se podría derivar su mayor capacidad de gestión.
Reflexiones finales
El estudio de caso realizado en las quince colonias más conflictivas del Dis-
trito Federal revela que no coincide el discurso gubernamental con la per-
cepción ciudadana, porque prevalece la impunidad y la desconfianza. Si bien
se ha avanzado en la reducción de la impunidad, el incremento de la denun-

cia ciudadana y en una mayor presencia policial, no se ha avanzado lo sufi-
ciente en la construcción de un nuevo tipo de relación entre ciudadanos y
gobierno. Los residentes reconocen una mayor movilización policial en estas
colonias, aunque no se asocia necesariamente a una mayor seguridad.
Se puede vislumbrar que esta intensa acción gubernamental y la apli-
cación de nuevas estrategias de seguridad y prevención delictiva, tienden
primeramente a resarcir las bases de confianza pero no se ha logrado del to-
do, en parte porque la moralización y profesionalización de los cuerpos po-
liciales han sido políticamente conflictivas y no se han consolidado, pero
además los medios de comunicación masiva ejercen una influencia negativa
en la percepción ciudadana. En efecto, los medios de comunicación rituali-
zan ciertas imágenes de la violencia urbana e, indudablemente, incrementan
el temor al delito y la sed de venganza, más que el sentido de justicia, con-
tribuyendo a generar entre los habitantes ciertas actitudes defensivas que, en
algunos casos, son igualmente violentas, como la justicia en mano propia
que en los últimos años se ha incrementado13.
Es importante resaltar que aún es escasa la cultura de la denuncia ciu-
dadana, pero se está gestando. Su fortalecimiento conlleva la aceptación
consciente entre la población adulta de su carácter de ciudadano, asumien-
do en consecuencia sus derechos y sus obligaciones, entre las que se encuen-
tra, precisamente, la colaboración con las autoridades en la denuncia y pre-
vención del delito, acción que puede ser más fructífera mediante la creación
de redes que procuren la inserción de actores colectivos en las decisiones pú-
blicas, tales como las asociaciones de residentes, las agrupaciones de comer-
ciantes e industriales, organizaciones laborales, las asociaciones religiosas y
las iglesias, los comités ciudadanos de prevención del delito, las asociaciones
de padres de familia en las escuelas de nivel básico y medio, e incluso de ba-
chillerato en algunos casos, etcétera.
Así, la inclusión de la ciudadanía en el diseño de estrategias para com-
batir el delito y propiciar la seguridad pública es otro de los imperativos. Los
beneficios de estas acciones serían múltiples: contribuirían a generar un es-
quema permanente de monitoreo de la información por parte de la ciuda-
13 Situaciones especialmente conflictivas en el sur del Distrito Federal, en áreas semi-rurales, como el
caso de Magdalena Petlacalco y Tulyehualco.
danía; mayor transparencia en el manejo de recursos, reducción de la discre-

cionalidad en la aplicación de la ley y del tiempo implicado en la denuncia;
finalmente, generarían mayor confianza en las víctimas para emitir la de-
nuncia y colaborarían decisivamente en la reducción de los niveles de impu-
nidad que existen actualmente.
Respecto al trabajo de los Comités Vecinales, se observó un impacto
diferenciado en el territorio, ya que en las colonias populares tienen una me-
nor capacidad de convocatoria y menor representatividad, con respecto a las
colonias de ingresos medios y altos. Al parecer prevalece la vieja cultura po-
lítica (corporativista y clientelar) que no se ha adaptado a los esquemas de
participación requeridos por las nuevas estrategias de seguridad ciudadana.
En este sentido, se recomienda promover nuevos mecanismos de represen-
tación, ampliar la capacidad de convocatoria hacia los residentes, respetar la
estructura orgánica de las asociaciones civiles, empresariales, de comercian-
tes y de todo tipo que han tenido gestiones exitosas en la materia.
Asimismo, es necesario, a fin de fomentar las bases de confianza ciu-
dadana en las autoridades, un manejo transparente de la información sobre
el comportamiento delictivo por colonia, de tal forma que los Comités Ve-
cinales tengan acceso oportuno a ella y la difundan entre los residentes.
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Estabilidad social y seguridad ciudadana
en Centroamérica
Laura Chinchilla M. *
Mecanismos institucionales de alcance regional
Tal y como se ha reseñado, las transformaciones experimentales en la déca-

da del ochenta, tanto en el plano de la geopolítica internacional como en el
escenario político centroamericano, provocaron un significativo impacto en
los esquemas de seguridad a nivel regional: de una agenda centrada en la
preocupación por la protesta social y la insurrección armada e inspirada por
la doctrina de la seguridad nacional, se pasó a otra que fija su atención en
la violencia delictual y busca inspirarse en los nuevos paradigmas de seguri-
dad ciudadana1.
La renovación de la agenda de seguridad se expresa tanto al nivel de
cada país como de la Región en su conjunto. Al nivel nacional, se observan
procesos que tienden a propiciar la aparición de nuevos actores institucio-
nales con roles protagónicos, tales como las policías y la administración de
justicia, a la par de una readecuación del papel del ejército en los asuntos de
seguridad interna de los países. En el plano regional, las viejas estructuras de
cooperación en materia de seguridad, han dado paso a una nueva institucio-
nalidad que podríamos caracterizar como: diversificada, inclusiva, democrá-
tica y regionalista.
* Politóloga, ex ministra de Seguridad Pública de Costa Rica.

1 Nos referimos a los modelos de seguridad comunitaria y de policía de proximidad. Para una deta-
llada bibliografía sobre estos temas ver: Chinchilla, Laura y José Ma. Rico (1997).
168 Laura Chinchilla M.
Diversificada, por cuanto de una estructura que pivotaba sobre insti-

tuciones de carácter castrense, como lo fue el Consejo de Defensa de Cen-
troamérica (CONDECA)2, se ha pasado a una en donde lo militar se sub-
sume en un más amplio abanico de preocupaciones3. Es así cómo, aparte de
la creación de la Comisión de Seguridad integrada por Ministros de Rela-
ciones Exteriores y apoyada por Viceministros de Defensa y de Goberna-
ción, se cuenta hoy con otras instancias de coordinación de políticas de se-
guridad, como la Comisión Centroamericana Permanente para la Erradica-
ción de la Producción, Tráfico, Consumo y Uso Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Psicotrópicas (CCP), y la Asociación de Jefes de Policía.
Inclusiva, puesto que los viejos instrumentos de seguridad regional
tendieron a reunir a la llamada ‘Centroamérica Histórica’, es decir a los cin-
co países descendientes de la Capitanía General de Guatemala (Guatemala,
El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica), y en algunos momentos
de especial tensión entre éstos, la participación se limitó aún más4. La nue-
va institucionalidad, gracias a la relativa homogeneidad en torno a las preo-
cupaciones y prioridades en materia de seguridad, ha ampliado los niveles
de participación incluyéndose a Panamá y, en algunos casos, hasta a Belice,
México y República Dominicana5.
Democrática, por los principios que enarbola (Estado de Derecho, de-
rechos humanos, control civil de los cuerpos armados, etc.) y por las insti-
tuciones que potencia (todas ellas de carácter civil), restringiendo la partici-
pación de las FF. AA. dentro de la agenda de seguridad, y subordinándose a
la autoridad civil.
2 Integrado por los Jefes Supremos de las FF. AA. de la Región, CONDECA se crea en 1963 como
un elemento central de la doctrina de la seguridad nacional y de las políticas de contra inseguridad
que a nivel centroamericano promovieron los Estados Unidos. Ver: Isacson, Adam (1997).
3 Algunos autores han elaborado propuestas metodológicas para el abordaje de la nueva agenda de se-
guridad en Centroamérica desde una ‘perspectiva multidimensional’, partiendo del reconocimien-
to de que lo militar no constituye más el factor explicativo por excelencia. Ver: Sojo, Carlos (1998).
4 La participación de Costa Rica se dio en calidad de observador. Además, durante el conflicto arma-
do entre Honduras y El Salvador, en 1969, CONDECA perdió credibilidad, terminando de debi-
litarse, a partir de la Revolución Sandinista de 1979.
5 Así por ejemplo, México y Belice se adhirieron al Acuerdo de Cooperación Regional para la Erra-
dicación del Tránsito Ilegal de Drogas, y dentro del Convenio Constitutivo del ICESPO, se estipu-
la en su artículo 17 que: “el mismo queda abierto a la adhesión de Belice”, país que participó de las
actividades de discusión y preparación de dicho convenio.
Estabilidad social y seguridad ciudadana en Centroamérica 169
Regionalista, puesto que a diferencia del pasado, los intereses extrarre-

gionales—particularmente los de los Estados Unidos de América— están
más mediatizados. La presencia de naciones europeas en los procesos de re-
forma de la seguridad pública, por un lado6, y, por otro, una participación
más amplia de actores regionales dentro de la agenda de seguridad, facilitan
la creación de una institucionalidad más acorde a los intereses de los países
de la Región: aunque, a propósito de algunos temas como el narcotráfico se
observa una fuerte gravitación de los intereses norteamericanos7.
A continuación, presentamos una breve reseña de los principales ins-
trumentos de naturaleza regional que en materia de seguridad han sido pro-
movidos, para posteriormente centrarnos en un análisis sobre su significa-
do, alcances y limitaciones.
Los nuevos instrumentos de la seguridad regional
Los nuevos instrumentos de la seguridad regional podríamos caracterizarlos

como de dos tipos: aquellos con un fuerte contenido doctrinario y cuyo ob-
jetivo primordial ha sido redefinir el marco conceptual e institucional de la
seguridad en la Región, tales son los casos del Tratado Marco de Seguridad
Democrática y del Instituto Superior de Estudios Policiales de C.A.; y aque-
llos que tienen un carácter más bien técnico-operativo y cuya preocupación
se centra en mejorar los niveles de eficiencia —mediante iniciativas regio-
nales— de los organismos nacionales ante problemas concretos, tales son: la
Asociación de Jefes de Policía de Centroamérica, El Tratado de Asistencia
Legal Mutua en Asuntos Penales, la Comisión Centroamericana Permanen-
te para la Erradicación de la Producción, Tráfico y Consumo Ilícito de Es-
tupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (CCP), El Tratado Centroamerica-
no sobre Recuperación y Devolución de Vehículos Hurtados, Robados,
6 Se trata de una presencia notoria por los montos canalizados mediante cooperación técnica no
reembolsable, particularmente de España y Suecia.
7 En materia de narcotráfico, la agenda norteamericana en la Región incluye de manera preferente la
homologación de leyes en materia penal, el fortalecimiento de los mecanismos legales e institucio-
nales para el combate al lavado de activos, la introducción de reformas constitucionales y legales pa-
ra la extradición de nacionales, y el mejoramiento de las estrategias de interdicción terrestre, marí-
tima y aérea. Según se definiera en la Conferencia Ministerial Centroamérica-Estados Unidos sobre
seguridad Pública y Drogas, Washington D.C., 14 y 15 de agosto de 1997.
Apropiados o Retenidos Ilícita o Indebidamente, y el Convenio Centroame-

ricano para la Prevención y la Represión de los Delitos de Lavado de Dine-
ro y de Activos, relacionados con el Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos Co-
nexos. En el cuadro siguiente se presentan los instrumentos regionales pro-
movidos en materia de seguridad, su fecha de suscripción y estado actual.
Según se observa, la mayor parte de los instrumentos regionales en ma-
teria de seguridad se crean en la década del 90, reflejo de la importancia que
adquirieron los temas políticos tales como la pacificación, la reconciliación
y la democratización en la reactivación de la institucionalidad regional que
se inicia con Esquipulas II y con la suscripción por parte de los presidentes
de la Región del ‘Procedimiento para establecer la paz firme y duradera en
Centroamérica’8.
La reformulación de las prioridades y estrategias en materia de seguri-
dad, constituyó un elemento central a todo el proceso de reforma institu-
cional, dado el peso histórico que la agenda tradicional asignaba a las FF.
AA. y a su impacto sobre la dinámica político-institucional. Así, inicialmen-
te, las propuestas que en materia de seguridad se formularon se centraban
en temas tales como el cese de la ayuda a fuerzas irregulares, el no uso del
territorio propio para agredir a otros Estados de la Región, y la implemen-
tación de medidas para la verificación, control y limitación de armamento.
Para la Cumbre Presidencial de Antigua, Guatemala, en 1990, se establecen
cuatro de los principales objetivos de una agenda regional en la materia: ase-
gurar el carácter defensivo de las FF. AA., lograr un balance razonable de
fuerzas, establecer un modelo de seguridad basado en la cooperación, y pro-
curar mecanismos regionales sobre la presencia militar extranjera.
8 Para un detallado análisis sobre el trasfondo político y los contenidos del acuerdo de Esquipulas II,
ver: Rojas, A. Francisco y Luis Gmo. Solís (1988).
Cuadro 1
Instrumentos regionales en materia de seguridad
Instrumento Fecha de Estatus
suscripción
Declaración Conjunta Constitutiva Julio de 1992 Indagar si se ha integrado
de la Asociación de Jefes de Policía al Tratado
de Centroamérica
Tratado de asistencia legal mutua en 29 de octubre Vigente desde el 18 de di-

asuntos penales de 1993 ciembre de 1997
Convenio constitutivo de la Comi- 29 de octubre Vigente desde el 7 de febre-

sión Centroamericana Permanente de 1993 ro de 1996
para la Erradicación de la Produc-
ción, Tráfico, Consumo y Uso Ilíci-
to de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas
Tratado Centroamericano sobre Re- 14 de diciembre Vigente desde el 16 de junio

cuperación y Devolución de Vehí- de 1995 de 1997
culos Hurtados, Robados y Apro-
piados o Retenidos Ilícita o Indebi-
damente
Tratado Marco de Seguridad Demo- 15 de diciembre Vigente desde el 26 de di-

crática de 1995 ciembre de 1997. Ratifica-
do por Guatemala, El Salva-
dor, Honduras y Nicaragua.
Convenio Constitutivo del Instituto 8 de julio de No ha entrado en vigencia

Superior Centroamericano de Estu- 1996
dios Superiores de Policía
Convenio Centroamericano para la 11 de julio de No ha entrado en vigencia

Prevención y la Represión de los 1997
Delitos de Lavado de Dinero y de
Activos, relacionados con el Tráfico
Ilícito de Drogas y Delitos Conexos.
Fuente: www.sicanet.org.sv/documentos/tratados-convenios.html
En diciembre de 1991, mediante la firma del Protocolo de Tegucigalpa que

crea el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), se obtiene el pri-
mer acuerdo orientado a la formulación de una nueva agenda regional de
seguridad. Con la constitución del SICA, los países de la Región reafirma-
ron como parte de sus aspiraciones, el establecimiento de un modelo de se-
guridad regional sustentado en un balance razonable de fuerzas, el fortale-
cimiento del poder civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción
del desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación
de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de
armas9.
Otros eventos posteriores a la firma de dicho Protocolo, reforzaron la
idea de una nueva institucionalidad en materia de seguridad y agregaron
nuevas preocupaciones a la problemática regional. Así por ejemplo en 1992,
se efectuó la Cumbre Presidencial de Panamá en donde se introdujeron te-
máticas como el tráfico ilegal de armas y el desminado, y se hizo un llama-
do de atención sobre la necesidad de sistematizar los diversos compromisos
que en materia de seguridad habían suscrito los países hasta el momento.
Posteriormente, en la XV reunión de presidentes centroamericanos efectua-
da en Guácimo (Costa Rica) en agosto de 1994, se hace un llamado para el
establecimiento de un acuerdo regional en materia de seguridad que “refle-
je la nueva realidad política, jurídica e institucional existente en el istmo
centroamericano”10 y se recomiendan acciones hacia la cooperación regional
en materia de capacitación policial.
Es así como habiéndose avanzado, mediante diversas propuestas, ha-
cia la conceptualización de una nueva agenda de seguridad, la Conferencia
Internacional de Paz y Desarrollo de Centroamérica de octubre de 1994,
propuso finalmente la reactivación de la Comisión de Seguridad Centroa-
mericana11, la cual asume la tarea inmediata de definir un nuevo modelo de
seguridad para la Región. La tarea de dicha comisión se concretó finalmen-
te, en el denominado Tratado Marco de Seguridad Democrática de Cen-
9 Protocolo de Tegucigalpa Art. 3, literal b.

10 Agenda de Guácimo, art. 11.
11 La Comisión de Seguridad había sido creada en 1987 como parte del proceso de Esquipulas, sin
embargo, no existieron condiciones que permitieran su trabajo sino hasta 1990. Esta comisión sen-
tó las bases e inició la redacción del Tratado Marco de Seguridad Democrática. Ver: Aguilera, Ga-
briel (1993).
troamérica, suscrito en San Pedro Sula (Honduras) el 15 de diciembre de

1995.
A continuación analizamos los principales instrumentos de la nueva
institucionalidad regional en materia de seguridad.
El Tratado Marco de Seguridad Democrática
El Tratado Marco de Seguridad Democrática constituye el instrumento más

significativo de la nueva institucionalidad regional en materia de seguridad.
Éste sienta los principios de la nueva doctrina de seguridad, establece las
áreas de preocupación central, define el marco normativo mínimo que de-
be regir el comportamiento de los Estados signatarios, y diseña un nuevo es-
quema institucional para la ejecución de la nueva agenda de seguridad re-
gional12.
En lo que respecta a los principios doctrinarios que inspiran la nueva
concepción de seguridad, las diferencias son significativas con respecto a la
doctrina de la seguridad nacional, destacándose los siguientes aspectos:
• Se conceptualiza la seguridad como una condición para el desarrollo

más que como un fin en sí misma; en los considerandos del Tratado se
puede leer lo siguiente: “Que entre los propósitos del Sistema de Inte-
gración Centroamericana establecidos en el Protocolo de Tegucigalpa
se encuentra la obtención del desarrollo sostenible de Centroamérica,
que presupone concretar un nuevo modelo de seguridad regional”13.
• Se avanza de una definición estrictamente militar a una definición in-
tegral, siendo así la seguridad una condición que resulta de la conju-
gación de una multiplicidad de factores; según el texto del tratado,
“...el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática se sustenta
en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil, el balance razo-
nable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la supe-
ración de la pobreza y de la pobreza extrema, la promoción del desa-
rrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la erradicación de
12 Ver también: Chinchilla, Laura (1997).

13 Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, considerandos.
la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactivi-

dad y el tráfico de armas”14.
• Al ampliarse la definición de seguridad, ésta aparece no como una ta-
rea que emprende el Estado frente a la sociedad civil para la defensa a
ultranza de una estabilidad entendida como statu quo, sino como una
tarea que surge de la interacción libre y pacífica entre gobernantes y
gobernados; de esta manera, se establece lo siguiente: “El Modelo Cen-
troamericano de Seguridad Democrática tiene su razón de ser en el res-
peto, promoción y tutela de todos los derechos humanos, por lo que
sus disposiciones garantizan la seguridad de los Estados centroameri-
canos y de sus habitantes, mediante la creación de condiciones que les
permita su desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad y de-
mocracia”15.
• Se establece la diferencia entre seguridad ciudadana (Título II) y segu-
ridad regional (Título III) y con ello se delimitan las obligaciones asig-
nadas a las FF. AA., las cuales se restringen a aspectos como la protec-
ción de la integridad territorial, el balance razonable de fuerzas, el con-
trol de armamentos y la seguridad colectiva de los Estados de la Re-
gión.
• La seguridad regional es entendida como algo más que la seguridad co-
lectiva (Rojas et al. 1998) —la defensa solidaria en caso de agresión
contra un Estado signatario— y se incorpora la noción de seguridad
cooperativa, “ningún Estado fortalecerá su propia seguridad menosca-
bando la seguridad de los demás”16. Es decir, la seguridad no es el me-
ro resultado de la suma de los recursos de defensa de la Región, sino
que resulta del balance de las acciones que cada sociedad emprende a
su interior.
En cuanto a las áreas de preocupación, el Tratado distingue tres: El estado

de derecho, la seguridad de las personas y de los bienes, y la seguridad re-
gional.
14 Ibídem.
15 Ibíd., art. 1.
16 Ibíd., art. 26 c).
En lo que respecta al estado de derecho se destacan aspectos tales co-

mo la seguridad jurídica, la efectiva protección de los derechos humanos y
garantías ciudadanas, la supremacía del poder civil sobre las FF. AA. y el
combate a la corrupción. Dentro de esta área se reafirman también el dere-
cho de asilo y de refugio, y se destaca la importancia del Tratado de Asisten-
cia Legal Mutua en Asuntos Penales de octubre de 1993.
En materia de seguridad de las personas y sus bienes, la integralidad del
concepto obliga a la recuperación de factores de naturaleza económica, social,
político y ambiental como elementos necesarios para la generación de condi-
ciones de seguridad de los habitantes. Destaca la necesidad de fortalecer me-
canismos de coordinación al nivel operativo (policías, órganos jurisdicciona-
les y fiscalías) a efectos de enfrentar las amenazas a la seguridad de los habi-
tantes de la Región, con especial énfasis en la seguridad fronteriza. Se pone es-
pecial énfasis a la necesidad y urgencia de actuar sobre aquellos delitos de na-
turaleza regional propios de estructuras organizadas tales como, la narcoacti-
vidad, el tráfico ilegal de personas y bienes, el robo de vehículos, de armas, etc.
El componente de seguridad regional recupera la ‘agenda militar pen-
diente’ de C. A., incorporando aspectos como la prohibición del uso del te-
rritorio para agredir a otras naciones, el impulso de medidas de fomento de
la confianza entre los Estados, el balance razonable de fuerzas militares, etc.,
y refuerza el papel de la diplomacia y de los instrumentos jurídicos en la pre-
vención y manejo de los conflictos entre Estados, tales como el estableci-
miento de mecanismos de alerta temprana, la resolución pacífica de las con-
troversias, promover la seguridad jurídica de las fronteras, etc.
El tratado, además de la normativa propia que desarrolla, propone que
la actuación de los Estados signatarios en las diversas áreas que son objeto
de su cobertura se oriente y regule según un conjunto de normas interna-
cionales. Así, en materia de Estado de Derecho se insta a los Estados a adop-
tar las siguientes resoluciones de las Naciones Unidas: Declaración sobre los
principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso
del poder; Conjunto de principios para la protección de todas las personas
sometidas a cualquier forma de detención o prisión; Reglas de las Naciones
Unidas para la protección de los menores privados de libertad; Declaración
sobre la protección de todas las personas contra la tortura y otras penas crue-
les, inhumanas o degradantes. En el área de seguridad ciudadana se citan los
siguientes Convenios Internacionales: Convenio para la represión del orde-
namiento ilícito de aeronaves; Convención para prevenir y sancionar los ac-

tos de terrorismo configurados en delitos contra las personas y la extorsión
cuando éstos tengan trascendencia internacional; Convenio para la repre-
sión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil; Convención so-
bre la represión y castigo de delitos contra las personas internacionales pro-
tegidas, inclusive los agentes diplomáticos; Convención internacional con-
tra la toma de rehenes. Finalmente en el área de la seguridad regional, se
mencionan el Protocolo para la prohibición del empleo en la guerra de ga-
ses asfixiantes tóxicos y similares, y el Convenio sobre la prohibición del de-
sarrollo, producción y almacenamiento de armas bacteriológicas, tóxicas y
sobre su destrucción.
Finalmente, en relación con la nueva estructura institucional, el Trata-
do diseña una organización que descansa sobre tres instancias: la reunión de
los presidentes, como foro político superior que conoce de los asuntos de se-
guridad regional e internacional; el Consejo de Ministros de Relaciones Ex-
teriores en su condición de órgano principal de coordinación del SICA, y la
Comisión de Seguridad como “instancia subsidiaria de ejecución, coordina-
ción, evaluación y seguimiento de elaboración de propuestas...”17, la cual es
integrada por los Viceministros de Relaciones Exteriores —quienes la presi-
den— y los Viceministros de Defensa y Seguridad Pública de la Región. La
Secretaría General del SICA, ejerce como secretaría técnica administrativa
de la Comisión de Seguridad.
Pese a los avances conceptuales que supuso el Tratado, subsisten algu-
nos aspectos que exigen mayor claridad, particularmente en lo que respecta
a los ámbitos de incumbencia de las FF. AA. La amplitud de la noción de
seguridad contenida en el Tratado exige una restricción más explícita de los
espacios de participación de las FF. AA. dentro de dicho esquema de segu-
ridad. Específicamente, en lo que respecta al Título II Sobre la Seguridad de
las Personas y sus Bienes, se debe establecer con mayor claridad que tales as-
pectos, en lo que respecta al ámbito del control y la sanción, son de exclu-
siva competencia de las instancias judiciales y policiales, debiéndose proscri-
bir toda participación de las Fuerzas Armadas en dicho tipo de tareas. Ex-
plícitamente se deberá derogar o reformular el Artículo 11 en su inciso ‘b’.
La preocupación por tales aspectos ha llevado a que en la última reunión de
17 Ibíd., art. 50.

la Comisión de Seguridad18, se haya acordado la conformación de un Gru-

po de Trabajo encargado de analizar el Tratado y proponer reformas que per-
mitan que, aquellos países que no lo han ratificado, puedan hacerlo.
El Instituto Centroamericano de Estudios Superiores

de Policía (ICESPO)
En el mes de agosto de 1994, los presidentes de Centroamérica reunidos en

Guácimo, Costa Rica, acordaron instruir “a los encargados de la seguridad
nacional de cada país para (...) el establecimiento de un instituto centroa-
mericano de capacitación para el fortalecimiento de la policía civil de la Re-
gión”19. A partir de dicha declaración, se inició por parte de la Secretaría
Pro-tempore de dicha cumbre y con el apoyo financiero de la Unión Euro-
pea y del Gobierno de Canadá, un proceso para diagnosticar las necesida-
des de capacitación policial en Centroamérica y para diseñar un programa
regional en la materia. El Convenio constitutivo de dicho instituto fue aco-
gido por los presidentes de la Región en julio de 1996.
El ICESPO constituye algo más que una nueva institución regional
para la capacitación policial, su creación supuso, junto con el Tratado Mar-
co de Seguridad Democrática, una de las más profundas revisiones doctri-
narias en materia de seguridad y policía a niveles regional e internacional,
superando incluso en muchos de sus aspectos al “Código de conducta para
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de las Naciones Unidas”.
El concepto de seguridad implícito en este convenio, se fundamenta
en los mismos principios doctrinarios del Tratado de Seguridad Democráti-
ca. La seguridad es así el resultado de un Estado de derecho que cuente con
el ordenamiento jurídico necesario para garantizar la protección de la socie-
dad y con instituciones que respeten y defiendan los derechos humanos. En
lo que respecta a la institución policial, la propuesta que inspira el diseño
del ICESPO, reconoce que los cuerpos de policía de la Región adolecen de
los siguientes problemas: 1) un marco jurídico confuso y disperso; 2) una
18 Reunión de la Comisión de Seguridad celebrada en El Salvador el 4 de abril de 2001.

19 XV reunión Ordinaria de Presidentes Centroamericanos, Programas de Acciones Concretas para el
Desarrollo Sostenible, Guácimo, Costa Rica, agosto de 1994.
filosofía y doctrina que no responden a los ideales democráticos, civilistas y

de respeto a los derechos humanos; 3) estructuras operativas poco profesio-
nales e ineficientes; 4) relaciones de rechazo y enfrentamiento con las comu-
nidades; 5) capacitación deficiente y de baja calidad; 6) escasos recursos pre-
supuestarios y débiles técnicas de operación e investigación; y 7) sistemas de
coordinación y de acción interpolicial elementales e insuficientes20.
Así, se sugiere en la misma propuesta que la misión de dicho instituto
sea la de “apoyar los esfuerzos nacionales y regionales dirigidos al desarrollo
y fortalecimiento de cuerpos de policía modernos, profesionales y técnicos,
guiados en su organización y en su accionar por una doctrina democrática,
respetuosa de los derechos humanos, civilista y apolítica, y cuyas actuacio-
nes se realicen en el marco del estado de derecho, bajo el principio de lega-
lidad y para contribuir a la integración del istmo centroamericano”.
Consecuente con la misión propuesta, el diseño del ICESPO destaca
cinco áreas de acción que deberán inspirar la formación y promoción de la
nueva policía centroamericana. La primera de ellas es el estado de derecho
y la legalidad dentro de lo que se propone el impulso de reformas a niveles
constitucional y jurídico, que garanticen un adecuado perfil de las policías
a efectos de cumplir con las actividades de protección que la sociedad les ha
encomendado. La segunda, son los derechos humanos concebidos como la
razón de ser de la organización y la operación policial y lo que determina su
marco de acción. La tercera, es el área de civilidad y apoliticidad en donde
se aboga por el impulso de acciones de reforma normativa, de capacitación
y asesoría para garantizar la total desmilitarización de las policías centroa-
mericanas y la limitación de la expresión de los intereses político-partidistas
dentro de la misma. La cuarta área es la de servicio público, que supone el
impulso de esquemas organizativos más flexibles, capaces de responder con
rapidez a las demandas ciudadanas, y capaces de estimular la participación
de la comunidad en las tareas de prevención y control del desempeño poli-
cial. La quinta área es la de la profesionalidad, en la que se enfatiza sobre la
necesidad de desarrollar adecuados perfiles de personalidad, académicos y
ocupacionales, así como sistemas de capacitación capaces de transmitir los
adecuados conocimientos, habilidades y destrezas.
20 Programa Centroamericano de Capacitación Policial, Instituto Centroamericano de Estudios Supe-

riores de Policía. Propuesta de diseño, pp.: 5 y 6.
La Asociación de Jefes de Policía de C. A.
Ésta fue una de las primeras instancias que logró agrupar a un conjunto de
representantes de la seguridad pública de los países centroamericanos en tor-
no a una agenda común. Antes de los esfuerzos que condujeron a la integra-
ción de la asociación, los contactos entre policías centroamericanas eran
prácticamente inexistentes, limitándose a colaboraciones esporádicas y de
naturaleza bilateral21; o bien, eran inducidos por terceros países, como los
ejercicios financiados y organizados por los Estados Unidos en materia de
drogas.
El primer encuentro entre jerarcas policiales de la Región tuvo lugar
en diciembre de 1991 contándose con la participación de Guatemala, El
Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá. En éste se planteó la necesidad
de fortalecer la cooperación policial en la Región y se expresó especial preo-
cupación por el combate del narcotráfico, el robo de vehículos, el tráfico de
menores y el contrabando22. En julio de 1992 se celebró el segundo encuen-
tro de esta naturaleza y en éste se suscribió el Acta constitutiva de la Asocia-
ción de jefes de policía de Centro América.
Tal y como se deriva del acta constitutiva, la asociación tiene como
preocupación fundamental el mejorar la capacidad técnica-operativa de los
cuerpos policiales mediante “el fortalecimiento de las relaciones entre los di-
ferentes organismos de seguridad pública del istmo centroamericano” a
efectos de “prevenir, reprimir y neutralizar la delincuencia, principalmente
el narcotráfico, robo de vehículos, falsificación de moneda, trata de blancas,
venta ilegal y trasiego de armas, contrabando de ganado, y otras, que por su
naturaleza afecten a la sociedad de la Región”23.
La asociación ha venido reuniéndose de manera regular desde su crea-
ción a la fecha, siendo la instancia regional en materia de seguridad que más
contactos promueve entre sus miembros.
21 Así por ejemplo, se conoce que después del triunfo de la revolución sandinista, efectivos de la poli-
cía de Panamá brindaron asistencia técnica a las entonces policías sandinistas; de la misma manera,
existió intercambio académico entre policías de Honduras y El Salvador. Ver: Fernández, Oswaldo
(1997).
22 Ibídem.
23 Declaración conjunta constitutiva de la Asociación de Jefes de Policía de Centroamérica, Cap. II.
Los instrumentos para el combate al crimen organizado:

narcotráfico, lavado de activos y robo de vehículos
En el proceso de construcción de un marco institucional regional en mate-

ria de seguridad, han ido ganando preponderancia los instrumentos dirigi-
dos a enfrentar el crimen organizado, particularmente el narcotráfico y el
robo de vehículos. Nos referimos a: El Tratado de Asistencia Legal Mutua
en Asuntos Penales, la Comisión Centroamericana Permanente para la Erra-
dicación de la Producción, Tráfico y Consumo Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Psicotrópicas (CCP), El Tratado Centroamericano sobre Recupe-
ración y Devolución de Vehículos Hurtados, Robados, Apropiados o Rete-
nidos Ilícita o Indebidamente, y el Convenio Centroamericano para la Pre-
vención y la Represión de los Delitos de Lavado de Dinero y de Activos, re-
lacionados con el Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos Conexos.
En la declaración conjunta de presidentes de Costa Sol, El Salvador, se
planteó la necesidad de promover un acuerdo de cooperación regional para
la erradicación del tráfico ilegal de drogas, el cual fue suscrito en la Cumbre
de Montelimar, Nicaragua. Como parte de dicho acuerdo se constituyó la
CCP, que finalmente recibió personería jurídica y quedó debidamente cons-
tituida mediante el convenio correspondiente.
La CCP constituye un organismo técnico y asesor del SICA cuya mi-
sión, según la propia letra del convenio, es “atender de manera institucio-
nal, permanente e integral, los diferentes aspectos relacionados con el nar-
cotráfico y sus consecuencias en la región centroamericana”24.
Entre sus objetivos destacan el proponer a los gobiernos medidas que
tiendan a la erradicación de la narcoactividad y de los delitos conexos, al for-
talecimiento de las iniciativas de prevención y tratamiento del consumo de
drogas, al incremento de la cooperación entre países, al fortalecimiento de
los controles fronterizos, y al mejoramiento de los programas de formación
de personal especializado.
Junto con el convenio constitutivo de la CCP, los países de la Región
aprobaron también el Tratado de Asistencia Legal Mutua en Asuntos Pena-
les, con el objetivo de facilitar la cooperación entre los órganos judiciales
24 Convenio constitutivo de la Comisión Centroamericana Permanente para la Erradicación de la Pro-

ducción, Tráfico, Consumo y Usos Ilícitos de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, art. 1.
mediante la asistencia legal en materia penal. Entre la asistencia legal que

los Estados signatarios se comprometen a entablar están: la recepción de
declaraciones testimoniales, la obtención y ejecución de medios de prueba,
la modificación de resoluciones judiciales y otros documentos emanados
de autoridad competente, la ejecución de medidas cautelares, la localiza-
ción de personas, y cualquier otra acordada entre dos o más Estados con-
tratantes25.
Con posterioridad a la aprobación de los instrumentos anteriores, se
aprobó el Convenio Centroamericano para la Prevención y la Represión de
los Delitos de Lavado de Dinero y de Activos, relacionados con el tráfico ilí-
cito de drogas y delitos conexos. Este convenio, suscrito en ciudad Panamá
en 1997, complementó el marco regional en materia de combate a la nar-
coactividad y procurando establecer lineamientos comunes a todos los paí-
ses para el establecimiento de legislación que penalice conductas ligadas al
lavado de dinero y activos provenientes del narcotráfico; estableció compe-
tencias para el juzgamiento de delitos en la materia, independientemente de
la jurisdicción territorial en donde hayan sido cometidos; brindó pautas pa-
ra el establecimiento de medidas cautelares sobre los bienes, productos o
instrumentos derivados o involucrados en la actividad irregular; y estableció
un conjunto de controles sobre entidades de intermediación financiera y de
actividades financieras propiamente dichas, no siendo impedimento para el
cumplimiento del convenio, las disposiciones legales referentes al secreto o
la reserva bancaria.
Finalmente, en diciembre de 1995, los presidentes centroamericanos
firmaron el Tratado Centroamericano sobre Recuperación y Devolución de
Vehículos Robados, apropiados o retenidos ilícita o indebidamente.
Junto con el narcotráfico, el robo de vehículos ha constituido uno de
los principales delitos que se expresan al nivel regional, lo que llevó a las au-
toridades del istmo a buscar mecanismos de cooperación en la materia.
Dicho tratado procura fortalecer la cooperación entre las autoridades
centroamericanas para la detección, recuperación y devolución de vehícu-
los robados o apropiados ilícitamente. Para tales efectos, se crean las deno-
minadas ‘autoridades centrales’ en cada país que serán las unidades de en-
lace mediante las cuales se ejecutarán las acciones estipuladas en el tratado.
25 Ibid art. 2, 2.
Se definen procedimientos en caso de incautación de vehículos que obligan

al traslado de la información a todos los Estados signatarios, lo que permi-
tirá a estos últimos indagar si se trata de vehículos registrados en su territo-
rio, y, en consecuencia, facilitar a los afectados el proceso de recuperación
del mismo; para estos últimos efectos, se establecen procedimientos detalla-
dos, incluyéndose los formatos específicos que deberán tener las solicitudes
de devolución.
Los alcances y las limitaciones de la nueva institucionalidad
De una primera valoración general sobre la nueva institucionalidad regional

en materia de seguridad, se podría afirmar que sus aportes han sido mayo-
res en aspectos de doctrina que en el área técnico-operacional y que los
avances se observan más en el sector de la seguridad ciudadana y de la poli-
cía que en materia de seguridad regional y FF. AA.
A continuación analizamos, en primera instancia, los alcances y los be-
neficios que reporta la nueva institucionalidad a la seguridad en la Región
y, en segundo término, abordamos las principales limitaciones y obstáculos
que pesan sobre ésta.
La consolidación de una nueva doctrina de la seguridad
El concepto de seguridad democrática, que se logró expresar en institucio-

nes como el Tratado Marco y el ICESPO, y las diversas actividades promo-
vidas en torno a tales instituciones en la Región, han dinamizado los proce-
sos de reforma institucional que vienen implementándose dentro del sector
seguridad en cada país. Nociones tales como el sometimiento de las institu-
ciones armadas al control civil, el respeto a los derechos humanos, la obser-
vancia a las garantías individuales y procesales, el acercamiento a la comu-
nidad, el fortalecimiento de las estrategias preventivas, etc., son hoy lugares
comunes en la doctrina que impregna los programas de formación y los dis-
cursos de las instituciones militares y policiales centroamericanas.
De esta manera, la nueva institucionalidad centroamericana en mate-
ria de seguridad incentivan la reforma emprendida por los servicios policia-
les hacia su desmilitarización y acercamiento a la comunidad, así como la

reforma militar en materia de observancia a los derechos humanos y respe-
to al Estado de Derecho.
La incorporación de nuevos actores en la conducción

de la agenda de seguridad regional
La recuperación dentro de la agenda regional de temas como el estado de

derecho, la seguridad ciudadana y el crimen organizado, y el protagonismo
asignado dentro de la nueva institucionalidad a sectores civiles como los mi-
nistros de relaciones exteriores y gobernación, los jueces y los policías, for-
talece el papel de estos actores en el plano nacional. Asimismo, la desapari-
ción de CONDECA como órgano máximo de la seguridad regional dismi-
nuye el papel de los ejércitos a un simple actor más dentro del proceso.
A diferencia del pasado, en donde solo existía CONDECA, se cuenta
hoy con diversas instancias de coordinación en aspectos de seguridad al ni-
vel regional, como lo son: la reunión de Presidentes, el Consejo de Minis-
tros de Relaciones Exteriores, la Comisión de Seguridad (compuesto por los
Vicecancilleres y los ministros de Defensa y Gobernación), la Asociación de
Jefes de Policía y la CCP. Además, aunque los foros no hayan sido formali-
zados, se han producido encuentros entre directores de academias de poli-
cías, mujeres policías y otros.
La intensificación de la cooperación policial
La creación de la Asociación de Jefes de Policía y las actividades promovidas

por ésta y otras entidades regionales, han permitido el encuentro de los má-
ximos jerarcas de las instituciones policiales de la Región y han intensifica-
do los contactos entre diversos funcionarios policiales.
Esto ha posibilitado el establecimiento de canales informales de cola-
boración en materia de intercambio de información y de experiencias, así
como el auxilio mutuo en torno a situaciones concretas.
Estos espacios regionales han permitido enriquecer los procesos de re-
forma policial que emprende cada país, al poder intercambiarse experiencias
y compartir algunos recursos como sucede en materia de capacitación en

áreas especializadas, y de proyectos de cooperación técnica regional.
La armonización de instrumentos legales en materia

de Estado de Derecho y seguridad
La armonización de la legislación en asuntos penales, constituye uno de los

objetivos explícitos del Tratado Marco26. Se observa así cómo los países cen-
troamericanos impulsan en este momento reformas coincidentes en materia
procesal penal y en la justicia penal de menores. Igualmente, algunos instru-
mentos como los establecidos en materia de drogas y de robo de vehículos,
establecen lineamientos que procuran homologar procedimientos y legisla-
ción a efectos de facilitar los procesos de investigación y sanción en materia
de crimen organizado.
Finalmente, mediante la adopción de los diferentes instrumentos re-
gionales, los países de Centroamérica se han visto a su vez compelidos a sus-
cribir diversos tratados y normas internacionales cuyos ordenamientos in-
ternos desconocían con anterioridad. Así por ejemplo, solo el Tratado Mar-
co de Seguridad Democrática incorpora 12 resoluciones y declaraciones de
las Naciones Unidas en torno a temas de Estado de Derecho y seguridad.
La otra cara de la moneda del proceso de construcción de una institu-
cionalidad regional en materia de seguridad, evidencia las siguientes limita-
ciones y obstáculos:
Limitado alcance en la aplicabilidad de las normas dirigidas

a mejorar la capacidad técnico-operativa para el combate al delito
Si bien, resulta innegable el avance experimentado en la institucionalidad

regional en materia de seguridad a niveles normativo y doctrinario, al ana-
lizar los alcances de dicha institucionalidad observamos limitaciones en la
aplicabilidad de algunas de sus normas.
26 Tratado Marco, Art. 6.

El área que el Tratado denomina como de Seguridad de los habitantes

y sus bienes, es en la que se ha producido más normativa para la creación de
instituciones e instrumentos que permitan mejorar el desempeño de las ins-
tituciones nacionales. Sin embargo, una parte significativa de esta normati-
va no está siendo debidamente observada, lo cual obedece a dos razones
principales:
• No todos los países han ratificado a la fecha los diversos instrumentos

regionales, ya sea por incompatibilidades con la normativa nacional, o
por falta de interés hacia la materia por parte de algunos órganos legis-
lativos.
• Se han presentado problemas de financiamiento para poner en marcha
algunos de los instrumentos. Tal es el caso del ICESPO, el cual, pese
a haber sido conceptualizado como una instancia de coordinación con
muy exiguos gastos de operación, no ha logrado entrar en operación
dadas las altas expectativas de financiamiento por parte de algunos sec-
tores centroamericanos que las instancias regionales siguen concibien-
do como ‘feudos burocráticos’ garantes de privilegios.
Resistencia de las FF. AA. a someterse a algunos

de los postulados de la nueva institucionalidad
Una de las áreas en donde mayor estancamiento se observa, es en la que el

Tratado denomina de seguridad regional. Esta situación se observa a propó-
sito de dos tipos de acciones, aquellas dirigidas a la reforma de la institución
castrense (establecimiento de un balance razonable de fuerzas militares, un
efectivo control de armamentos, un sometimiento de los ejércitos a las ins-
tancias regionales de carácter civil, etc.).
Con respecto al primer tipo de acciones los avances son pobres, pre-
sentándose resistencias en la rendición de cuentas por parte de los ejércitos
en materia de armamento. En relación con la actitud de las FF. AA. hacia la
nueva institucionalidad, la reticencia a someterse a sus disposiciones, se ex-
presó mediante la creación de una instancia paralela al Consejo de Seguri-
dad en materia de defensa, denominada el Consejo de Ministros de Defen-
sa de C. A.
Adicionalmente, en lo que respecta a la seguridad de bienes y perso-

nas, prevalecen márgenes de injerencia de las FF. AA. en áreas de estricta in-
cumbencia de autoridades civiles, judiciales y policiales. Tal injerencia, no
solamente se sugiere en algunos pasajes del Tratado —los cuales deben ser
reformulados—, sino que se ha dado de hecho en la mayor parte de los paí-
ses de la Región, en los que en nombre de una ‘más eficaz lucha contra la
delincuencia’, autoridades políticas han solicitado la participación de los
ejércitos en tareas de patrullaje y control de la delincuencia.
Débil alcance sobre los asuntos fronterizos
En relación con la seguridad jurídica de las fronteras que proclama el Trata-

do Marco, el tema no ha sido abordado aún de manera ordenada y sistemá-
tica, resultando en la continuidad de un ambiente de conflicto entre algunos
países. Tales son los casos de Costa Rica y Nicaragua por su diferendo en tor-
no al Río San Juan y el más reciente diferendo entre Nicaragua y Honduras,
por la ratificación que este último país hiciese de un tratado limítrofe con
Colombia con consecuencias sobre la frontera marítima nicaragüense.
En resumen, la institucionalidad centroamericana en materia de segu-
ridad se ha reformulado en la dirección de un mayor fortalecimiento de los
instrumentos democráticos y del Estado de Derecho. Sin embargo, subsis-
ten algunas disfuncionalidades que exigen continuar con el proceso de re-
forma con el objetivo de afianzar una nueva institucionalidad capaz de ga-
rantizar la seguridad de los habitantes de la Región en el marco de un estric-
to apego a las garantías individuales y a los derechos humanos.
Bibliografía
Aguilera, Gabriel
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Nuevas dimensiones de la
seguridad ciudadana en Nicaragua
Elvira Cuadra Lira*
Introducción
Una de las tres principales preocupaciones de los ciudadanos nicaragüenses

durante los últimos años es la seguridad ciudadana; los resultados de las en-
cuestas de opinión más recientes revelan este hecho. Durante la década de
los ochenta, las preocupaciones de la ciudadanía con respecto a su seguridad
se referían a la guerra, que era el centro de atención de la vida nacional; sin
embargo, a partir del establecimiento de los regímenes democráticos y la fi-
nalización del conflicto militar, la inseguridad de los ciudadanos, ahora re-
lacionada con las situaciones de seguridad pública, se fue convirtiendo gra-
dualmente en tema de primer orden dentro de la agenda nacional.
¿Cómo cambió el orden de las prioridades en las preocupaciones na-
cionales? Existen al menos tres elementos que influyeron en este cambio: en
primer lugar, un hecho que ya se ha mencionado, la finalización del conflic-
to militar y el establecimiento de la democracia; en segundo lugar, la pro-
fundización de los procesos de descomposición social; y por último, el cre-
cimiento sostenido del delito y la inseguridad ciudadana.
La finalización del largo conflicto militar a principios de la década de
los noventa y el establecimiento de los regímenes democráticos cerraron to-
da una década donde la seguridad de los ciudadanos estaba determinada por
la guerra y definida en términos de ‘seguridad nacional’. Durante la década
* Socióloga
190 Elvira Cuadra Lira
del ochenta, el país prácticamente se encontraba dividido entre las zonas de

guerra y las ciudades, todas ellas controladas por los aparatos de defensa, se-
guridad y orden público del régimen sandinista, que actuaban de acuerdo a
una visión específica del orden social, la gobernabilidad y la seguridad ciu-
dadana reunida en la llamada “Doctrina militar de la defensa de la revolu-
ción”. Con la desmovilización de las tropas militares y la disminución del
conflicto, el régimen en el gobierno tuvo necesariamente que redefinir el
modelo de seguridad, tanto para la defensa como para la seguridad de los
ciudadanos, de tal forma que correspondiera con los propósitos y naturale-
za de la transición política en curso. Pero, contra lo deseado, la transición
no contribuyó a institucionalizar el orden y la seguridad, sino que resultó en
un proceso inverso de institucionalización de la violencia social y política
como legado de la guerra, los efectos de la crisis económica y los problemas
asociados a la reinserción de los grupos de excombatientes.
Por conveniencia política, el rol de las principales instituciones se mo-
dificó también en este período como consecuencia de la finalización del en-
frentamiento militar. El ejército disminuyó sensiblemente su protagonismo,
político y declinó su competencia frente a los frecuentes conflictos sociales
y políticos que se produjeron desde 1990; ello obligó a que la Policía Na-
cional asumiera su tratamiento sin tener la preparación, capacidad y volun-
tad política para ello. En consecuencia, la institución policial se concentró
en el tratamiento de los conflictos políticos vinculados a la transición y res-
tó esfuerzos al tratamiento de los problemas de seguridad ciudadana1.
Por otra parte, los procesos de descomposición social irrumpieron con
toda su fuerza a partir del arranque de la década pasada y se agudizaron a
medida que avanzaban los cambios políticos de la transición y los efectos de
los programas de ajustes económicos.
Relacionados con el fenómeno de la (in)seguridad ciudadana existen al
menos tres de estos procesos: (1) la agudización y extensión de la pobreza,
(2) el incremento de la marginalidad en amplios sectores de población y (3)
los intensos procesos de migración desde el campo hacia las ciudades. Aun-
que no es automática, existen abundantes estudios que tratan de establecer
la relación entre condiciones de vida y evolución de los delitos; en Nicara-
1 Un análisis completo del proceso experimentado por la institución policial se encuentra en Cuadra,
Elvira (1995).
Nuevas dimensiones de la seguridad ciudadana en Nicaragua 191
gua no se ha efectuado hasta la fecha ningún trabajo empírico que demues-

tre tal relación2; sin embargo, al examinar ciertos datos estadísticos de los re-
gistros policiales, se puede presuponer que el acelerado y sostenido deterio-
ro de las condiciones de vida de la mayoría de la población se encuentra es-
trechamente relacionado con el deterioro de las situaciones de seguridad
ciudadana. Particularmente en algunas zonas donde convergen otros ele-
mentos, como los remanentes del conflicto militar y aquellos relacionados
con la reconfiguración de la tenencia de la tierra.
Al mismo tiempo, la marginalidad se fue apoderando de grupos más
amplios de población como consecuencia del empobrecimiento, el cierre de
las oportunidades de trabajo, el repliegue de la institucionalidad estatal y las
restricciones del sistema político para canalizar los conflictos y demandas de
estos grupos. Las migraciones del campo hacia la ciudad, un fenómeno po-
co estudiado pero de tremendos efectos sociales, también ha contribuido al
deterioro de la seguridad ciudadana, particularmente en las zonas margina-
les urbanas que sirven como ‘territorios de recepción’ de los grupos migran-
tes. En estos espacios, la violencia y las acciones al margen de la ley consti-
tuyen los medios de canalización y expresión de la marginalidad que les im-
pone el sistema.
Finalmente, salvo cortos períodos, las décadas de los 80 y 90 se carac-
terizaron por presentar una tendencia perversa: el incremento de los índices
delictivos nacionales. Las estadísticas policiales revelan que las principales
familias de delitos se incrementaron sostenidamente durante los últimos
veinte años, pero particularmente durante la década del 90; éstas son: los
delitos contra la propiedad, especialmente los distintos tipos de robo; los de-
litos contra las personas y los delitos relacionados con drogas. Pero, más sig-
nificativo que el incremento de los delitos es el incremento de la peligrosi-
dad de los mismos.
A pesar de la importancia del fenómeno, poco tiempo después de que los
conflictos políticos disminuyeron, las diferentes instituciones involucradas y,
especialmente, la Policía Nacional comenzaron a dar muestras de gran preocu-
pación por este hecho. Casi de forma simultánea, la población también comen-
zó a demandar de ellas un tratamiento eficaz al problema. Sin embargo, lo ac-
tuado hasta hoy no responde a una política de seguridad ciudadana, sino más
2 Un primer intento se efectuó en el estudio de Saldomando, Ángel (1999).

bien a la intensa presión social respecto al problema, las coyunturas políticas y

los intereses institucionales. De ahí que las soluciones brindadas al problema
hasta ahora hayan sido parciales, incompletas, discrecionales e ineficientes.
El tema de la seguridad en Nicaragua, a pesar de que constituye una
preocupación generalizada, ha sido abordado en muy pocas oportunidades.
Todavía no existe un acuerdo con respecto al concepto y menos aún con las
acciones y políticas para su tratamiento. La seguridad de los ciudadanos so-
lamente ha sido discutida ocasionalmente, en espacios restringidos a ciertos
grupos de investigadores y con una limitada participación de parte de las au-
toridades policiales y gubernamentales. Ello se debe, en parte, a que durante
los primeros años de la transición el eje de los debates estaba centrado en el
tema de las relaciones entre civiles y militares, y en segundo lugar, a que exis-
ten muy pocos trabajos que analicen este tema, la propia Policía Nacional
cuenta con trabajos muy limitados en cuanto al análisis de la evolución de
los delitos. Adicionalmente, cuando las coyunturas obligan a la discusión pú-
blica del tema prevalecen los enfoques jurídicos y policiales sobre el mismo.
La fuentes de la (in)seguridad ciudadana
En Nicaragua, la inseguridad ciudadana se expresa mayoritariamente en he-

chos de violencia social orgánica y hechos de violencia social inorgánica.
Saldomando define ambos conceptos de la siguiente forma:
Violencia social orgánica, caracterizada como violencia vinculada a
actores organizados que expresan intereses y posiciones en las estructuras
políticas, económicas y sociales. Este tipo de violencia social es un medio de
expresión e independientemente de juicios de valor, es un mecanismo fun-
cional a intereses organizados... En Nicaragua como expresión de la violen-
cia social orgánica se pueden mencionar:
• La inseguridad y violencia originadas en el proceso de pacificación.

• La inseguridad y violencia social originadas en contradicciones socio-
políticas no resueltas.
Violencia social inorgánica, caracterizada como los actos de violencia circuns-

tanciales individuales que evidencian una transgresión de normas en ese nivel.
A esta categoría corresponden la inseguridad y violencia social origina-

das en el aumento de la criminalidad (Saldomando 1999: 124-125).
La inseguridad de esta tipología permite entonces identificar las fuen-
tes principales de la inseguridad ciudadana en Nicaragua: los conflictos he-
redados de la contienda bélica y de la transición política, y los procesos de
descomposición social antes mencionados. Cada una de estas fuentes tiene
diferentes formas de expresión y espacios también diferentes, aunque se re-
troalimentan mutuamente. La violencia social orgánica se expresa, funda-
mentalmente, en aquellos territorios del área rural que fueron escenarios del
enfrentamiento militar y que durante los primeros años de la década pasa-
da tomaron la forma de acciones violentas realizadas por grupos de excom-
batientes rearmados. Más recientemente, han tomado la forma de bandole-
rismo y de acciones ejecutadas por bandas que controlan ciertos territorios
en las zonas norte-central y norte-atlántica del país. En las zonas urbanas,
particularmente en la capital, han tomado la forma de enfrentamientos
abiertos entre policías y manifestantes políticos.
Por su parte, la violencia social inorgánica está más asociada a los es-
pacios urbanos, se distribuye en todo el territorio nacional y se expresa bá-
sicamente bajo la forma de delincuencia común.
La evolución de la violencia social orgánica
Durante 1990 las acciones de violencia social orgánica no fueron cuantifi-

cadas porque su generalidad rebasó las capacidades institucionales, particu-
larmente las de la Policía. Fue en 1991 cuando comenzaron a incluirse en
los registros policiales diferenciándolas de los llamados delitos comunes; en
ellas se incluyen las acciones armadas, las huelgas, las tomas de tierras, las
tomas de poblados, las tomas de instituciones y las manifestaciones públi-
cas. Las estadísticas muestran que las mayores frecuencias se presentaron du-
rante los años más difíciles de la transición, declinaron a mediados de la dé-
cada, cuando las campañas electorales para cambio de autoridades permitie-
ron canalizar por otros mecanismos los ánimos políticos, y algunas de ellas
han experimentado un leve incremento al finalizar la década del 90.
La evolución de la violencia social inorgánica
Los llamados delitos comunes son agrupados por los registros policiales en
cinco grandes familias: contra las personas, contra la propiedad, contra la
economía, delitos de drogas y delitos militares. Los más numerosos son los
delitos contra las personas y contra la propiedad, además son las dos fami-
lias que presentan un incremento sostenido a partir de 1990; sin embargo,
es importante llamar la atención sobre los delitos relacionados con drogas,
que a lo largo de la última década han experimentado el crecimiento relati-
vo más alto.
Conflictividad nacional entre 1991 y 1998

Actividad/años 91 92 93 94 95 96 97 98
Toma tierras 220 162 40 36 13 17 58 56

Toma poblados 7 8 1 1 - - -
Toma instituciones 142 174 70 60 29 862 3 27
Manifestaciones públicas 76 124 93 76 36 208 94 189
Huelgas 133 85 43 23 11 34 23 8
Acciones armadas 291 378 709 407 248 85 38 28
Fuente: Compendios estadísticos 1991-1998. Policía Nacional.
Pero además, se ha incrementado la complejidad y peligrosidad de los deli-

tos, particularmente los relacionados con drogas, narcotráfico, lavado de di-
nero, tráfico de armas y personas, robo y tráfico de vehículos robados. De-
trás de ellos se observa la actuación de bandas y grupos organizados vincu-
lados a otras bandas y redes internacionales.
Además de las dos mencionadas con anterioridad, existe una tercera
fuente de inseguridad ciudadana que es la violencia contra las mujeres y los
niños. Generalmente, los prejuicios sociales y de género que prevalecen en
nuestras sociedades restringen a las víctimas de este tipo de violencia para
denunciar y procesar a sus victimarios, haciendo invisible el fenómeno. Aun
así, durante los últimos años los registros policiales sobre este tipo de deli-
tos también se han incrementado.
En cuanto a las estadísticas sobre este tipo de violencia existen discre-
pancias entre los registros policiales y los de organismos no gubernamenta-
les que trabajan sobre estos temas. El problema es mucho más grave en el
caso de violencia contra la niñez, pues los procedimientos policiales y las
restricciones sociales que imperan limitan la posibilidad de que los niños
puedan denunciar sus propios casos. Por otra parte, vale decir que los llama-
dos ‘delitos sexuales’ se incluyen, en los registros policiales, en la familia de
los delitos contra las personas. La policía, en conjunto con otras institucio-
nes de gobierno, ha implementado las Comisarías de la Mujer, como una
respuesta institucional frente a los casos de violencia intrafamiliar; vale de-
cir que la experiencia ha sido muy satisfactoria, aunque evidentemente in-
suficiente, sobre todo, por la escasez de recursos y por los prejuicios que pre-
valecen en la sociedad.
De acuerdo a la policía, durante 1997, el 30% de las víctimas de deli-
tos fueron mujeres, un 20% fueron amas de casa y un 12% fueron meno-
res de 17 años. Las estadísticas del año 98 son similares: 41% de las vícti-
mas fueron mujeres, el 21 % eran amas de casa y el 12% eran menores de
18 años. Eso quiere decir que además son víctimas de la violencia y de los
delitos en general.
La respuesta de las instituciones especializadas

La forma en que la institucionalidad estatal ha respondido a los desafíos de
la seguridad ciudadana en Nicaragua es bastante dispersa.
Comportamiento de los delitos entre 1990 y 1998

Familia/años 90 91 92 93 94 95 96 97 98
Personas 7.340 9.392 12.072 13.089 15.500 17.934 19.821 23.824 25.804
Propiedad 19.961 20.381 22.591 27.211 29.185 28.677 32.183 35.744 37.014
Economía 90 80 54 43 46 39 18 31 33
Drogas 245 485 500 965 986 716 1.088 1.004 1.095
Militares 69 77 85 98 134 155 125 86 67
Otros 300 481 622 988 1.322 1.216 1.748 1.939 2.027
Evolución de los delitos sexuales entre 1991 y 1997

Tipo de delito/años 91 92 93 94 95 96 97
Violaciones 427 527 712 906 1.037 1.095 1.249
Tentativas violación 118 321 346 353 410 396 483
Violaciones frustradas 32 41 55 64 84 123 101
Dora María Téllez describe claramente el comportamiento de las institucio-

nes en general: “El Estado nicaragüense carece de un enfoque global sobre
la seguridad ciudadana y específicamente respecto al área de control que in-
cluye la prevención, el enfrentamiento del delito y la administración de jus-
ticia. No se ha producido un esfuerzo entre los distintos poderes del estado
y otras instituciones como la Contraloría General de la República y las mu-
nicipalidades para precisar los principales problemas e identificar las posi-
bles soluciones.
El gobierno no posee una política de seguridad ciudadana, ni tiene ob-
jetivos definidos, lo que se evidencia en la falta de coherencia y articulación
de instrumentos tales como la Policía, la Procuraduría General de Justicia y
el Sistema Penitenciario. Estas instituciones dependen del Poder Ejecutivo
y realizan sus funciones de manera aislada” (Téllez 1999).
En otras palabras, no existe un marco de políticas estatales que brinde
coherencia a las acciones institucionales respecto al problema. Pero ello no
quiere decir, de ninguna forma, que no se esté actuando. Los esfuerzos y
avances más sustantivos se han llevado a cabo por parte de la Policía Nacio-
nal y el poder judicial, quienes han impulsado sus propios procesos de con-
solidación y estabilidad institucional como el primer paso para un mejor
tratamiento de los problemas de la seguridad ciudadana.
A diferencia de otros aparatos policiales centroamericanos, la Policía
Nacional de Nicaragua fue creada en 1979, con el triunfo en la revolución
sandinista. Desde esa época le fue confiada la misión de velar por la seguri-
dad de los ciudadanos, en un contexto definido como revolucionario y de
transformación al socialismo. Durante esos años, la actuación de la policía
prácticamente se redujo al espacio urbano por la preeminencia que la gue-
rra le daba al ejército y porque en la estrategia de defensa y seguridad im-
plementada solamente ejercía un rol ‘auxiliar’. Sin embargo, los problemas
de delincuencia vinculados con la seguridad pública fueron controlados efi-

cazmente por el alto nivel de coordinación y coherencia que existía entre las
instituciones de defensa, seguridad y orden, y por la participación de am-
plias redes de vigilancia integradas por simpatizantes sandinistas.
Abierta la transición en 1990, la Policía Nacional se enfrentó a una si-
tuación inesperada: además de lidiar con la delincuencia común tuvo que
hacerse cargo de los conflictos políticos generados desde esa fecha. Los pri-
meros tres años fueron sumamente difíciles, pues la institución no contaba
con la preparación y la voluntad política para este cambio. Con respecto a
sus funciones, este hecho significó diversificarlas y tensar al máximo las ca-
pacidades y los recursos, a fin de responder a las demandas en ambos senti-
dos. Al interior, ello provocó una crisis de identidad y un debate que cerró
su primera fase con la decisión de impulsar un proceso de redefinición, pro-
fesionalización y consolidación institucional (Cuadra 1995; Cuadra y otros
1998).
El primer paso en ese proceso fue la renovación de la jefatura nacional
de la Policía y el fortalecimiento del marco jurídico institucional. Para ello,
se promulgó la Ley Orgánica de la Policía Nacional en 1992, como resulta-
do de las negociaciones realizadas entre el gobierno Chamorro y los mandos
policiales. Esta ley incluye en su contenido los términos de la identidad ins-
titucional, la naturaleza, estructura y funciones policiales. Más tarde, en
1995, la existencia del cuerpo policial fue consignada en la Constitución
mediante un conjunto de reformas; y al año siguiente, en 1996, la Asam-
blea Nacional aprobó la Ley de la Policía Nacional, conocida como Ley 228,
donde se establece claramente la misión del aparato para preservar la vida,
integridad y seguridad de las personas, así como la prevención y persecución
del delito, la preservación del orden público y social interno. Adicionalmen-
te, se le atribuye la misión de auxiliar al poder judicial para el cumplimien-
to de sus funciones. Esta ley, que ya ha sido reglamentada, define las fun-
ciones policiales, los principios fundamentales de actuación; la estructura
orgánica y sus dependencias; las competencias y las atribuciones para cada
uno de los mandos, especialidades y órganos; define la carrera policial, el ré-
gimen disciplinario, las jerarquías y los procedimientos para los cambios
institucionales (Policía Nacional 1998).
A la par se ha venido desarrollando un proceso interno de consolida-
ción institucional que comprende entre otros aspectos:
1. La redefinición de las funciones específicas para cada una de las espe-

cialidades y órganos, así como la reglamentación de los procedimientos
policiales para cada una de ellas, de acuerdo a la Ley y al reglamento de
la ley. Ello ha permitido aclarar competencias internas, responsabilida-
des y atender la demanda de servicios policiales con profesionalismo.
2. La revisión y reajuste de los recursos humanos y económicos de acuer-
do a la nueva estructura y funciones, y de acuerdo a los presupuestos
asignados a la institución.
3. La reactivación de la academia policial y la actualización de los currí-
culos educativos. Este aspecto es sumamente importante porque se re-
laciona directamente con la formación profesional de todo el cuerpo
en sus diferentes niveles.
4. La recomposición de los vínculos policía - comunidad. Para ello, se ha
venido desarrollando un programa de intercambio y colaboración en-
tre las unidades territoriales de la policía y diferentes actores locales a
nivel nacional.
Existen, sin embargo, algunos aspectos o temas en los cuales hace falta rea-
lizar mayores avances:
1. La construcción de una nueva identidad institucional, sistema de va-

lores y espíritu de cuerpo. Esto pasa por abrir un debate interno y con
otros actores acerca del papel que ha desempeñado y que seguirá de-
sempeñando la policía en la vida nacional.
2. El tratamiento diferenciado de la violencia. Para ello, también es nece-
sario realizar estudios empíricos acerca de la violencia y la evolución de
los delitos; pero además, pasa también por la formulación de una po-
lítica integral de seguridad ciudadana que involucre a otras institucio-
nes y actores.
3. La actuación reactiva, más que preventiva, que se relaciona en gran
parte con las concepciones estatales acerca de la seguridad y la violen-
cia, las demandas de la población y la escasez de recursos para el tra-
bajo policial3.
3 Para citar un ejemplo, entre 1992 y 1998 el presupuesto policial anual se ha reducido de 18.7 a 16.6
millones de dólares.
La administración de la justicia
La administración de la justicia en Nicaragua descansa fundamentalmente

en el poder judicial. Ambos son objeto de crítica constante y falta de credi-
bilidad por amplios sectores de población, pues padecen serios problemas
como la impunidad, retardación de justicia y dependencia política y econó-
mica, entre los más graves.
Con todo, la administración de justicia y el poder judicial están desa-
rrollando procesos de cambio a la luz de los procesos de reforma del estado
y los intentos por establecer un estado de derecho; se han realizado grandes
esfuerzos desde la institucionalidad estatal para resolver los grandes proble-
mas que se padecen, sin embargo, también queda mucho por hacer.
Los procesos en curso son influidos por tres factores principales: los
cambios en el sistema político, las demandas cada vez mayores de la socie-
dad y las demandas específicas de la administración de justicia. Y es preci-
samente en estos tres factores donde se concentran los esfuerzos.
Las transformaciones que ha venido experimentando el sistema políti-
co nicaragüense, también han afectado al poder judicial y a la administra-
ción de justicia, pues en muchos casos las reglas del juego son ambiguas, no
están claramente definidas y/o cuestionadas, tal es el caso del largo conflic-
to por la propiedad, para mencionar uno de ellos. Ello coloca al poder ju-
dicial en una posición susceptible de influencias políticas por el poder eje-
cutivo, a pesar de la voluntad de la Corte Suprema de Justicia por mantener
una posición imparcial al impartir justicia.
Mientras tanto, la ciudadanía percibe y sufre las consecuencias de las
ambigüedades mencionadas, generándose una demanda para resolver pron-
tamente los problemas de la administración de justicia, particularmente la
impunidad y la retardación de justicia. Pues, cuando las acciones lesivas a
los ciudadanos y las comunidades no son resueltas de forma tal que pueda
compensarse el daño y prevenirse nuevas agresiones, se establece una condi-
ción de impunidad, es decir una situación en la que el más fuerte tiene más
derechos y la mayoría de la sociedad que carece de tal fuerza, por lo general
los más pobres, se encuentra en indefensión.
Los dos factores, ya mencionados, han conllevado a una falta de defi-
nición del marco legal regulador, por una parte, y a la elaboración y promul-
gación de gran cantidad de leyes y decretos, que confunden la interpreta-
ción y aplicación de la justicia. Por lo tanto, el poder judicial ha iniciado un

proceso para actualizar, reformar y completar la legislación sustantiva vigen-
te, que padece de obsolescencia y de incompatibilidad con la sociedad nica-
ragüense actual4.
El lado oculto de la (in)seguridad ciudadana
La (in)seguridad ciudadana en Nicaragua tiene un lado oculto, y es el de las

percepciones y representaciones que se han elaborado socialmente a medi-
da que se ha agravado el problema. Éstas ejercen una enorme influencia en
las demandas de la población y las acciones institucionales para el trata-
miento del problema.
La principal representación es la criminalización de la pobreza. Los
discursos públicos, oficiales y no oficiales, alrededor de la seguridad ciuda-
dana generalmente tienden a establecer una relación casi automática entre
crecimiento de la pobreza y crecimiento de los delitos, sin que exista ningu-
na evidencia empírica que demuestre tal relación. En su trabajo, Saldoman-
do intenta encontrar una correlación entre ambos fenómenos comparando
los índices de pobreza de cada departamento del país con los índices de de-
litos y afirma en sus resultados: “Los datos anteriores sugieren una dificul-
tad para establecer un patrón único de correlación entre pobreza y delito,
ello conduce a las siguientes consideraciones:
Aunque permiten visualizar la incidencia de la pobreza en un nivel
más próximo a la incidencia del delito, hay que constar que tampoco per-
miten derivar un patrón único. En efecto, Chinandega, León y Matagalpa
parecen establecer una correlación entre incidencia de la pobreza e inciden-
cia del delito, pero Chontales y Nueva Segovia parecen servir de argumen-
to contrario porque no aparece la correlación anterior, a pesar de la alta in-
cidencia de la pobreza... Esto puede estar indicando que la relación se debe-
ría establecer con la intensidad cualitativa de la pobreza y con los particula-
res contextos sociales de ésta”(Saldomando, Ángel 1999: 131).
4 Cuatro de los siete códigos sustantivos fueron elaborados y promulgado a principios y mediados del
siglo XX (Saldomando, Ángel 1999: 131).
También ocurre frecuentemente, que al interpretar las estadísticas po-

liciales se intenta relacionar el incremento de los delitos de robo en todos
sus tipos con las características de los detenidos. Sin embargo, casi no se es-
tablecen comparaciones con la familia de los delitos contra la economía5, las
características de los detenidos por este tipo de delitos y el monto de los da-
ños ocasionados. Ello hace que la ciudadanía vea en todo pobre un poten-
cial delincuente.
La segunda de las representaciones está relacionada con los jóvenes, las
representaciones que de ellos hacen los medios de comunicación y las de-
mandas ciudadanas a las instituciones especializadas. Un sondeo de opinión,
reciente e inédito, realizado y por el Centro de Investigaciones de la Comu-
nicación (CINCO) con niños y jóvenes adolescentes sobre diversos temas,
entre ellos, el de la violencia, revela que su principal preocupación se relacio-
na con la seguridad de sus familias y su propia integridad. Cuando se les pi-
dió mencionar los principales problemas a nivel nacional, los que ocupaban
los porcentajes más altos fueron: las pandillas, las drogas, la violencia, la de-
lincuencia, la corrupción y la pobreza. Más interesante aún, es que perciben
que los medios de comunicación los representan a ellos como vagos y pandi-
lleros, lo que les hace víctimas potenciales de las acciones policiales; pero al
preguntárseles específicamente sobre el tema de las pandillas, los jóvenes ado-
lescentes tomaron distancia del problema, demandando un tratamiento más
represivo del mismo por parte del gobierno y la policía. Igual actitud asume
la mayoría de la ciudadanía al experimentar una permanente sensación de in-
seguridad y temor a la victimización, ello se traduce en acciones institucio-
nales coercitivas y represivas para el tratamiento del problema.
La tercera, más que una representación, es una percepción de la reali-
dad y tiene que ver con la corrupción y la impunidad. Es un hecho que en
Nicaragua existen altos niveles de corrupción y de impunidad. Aunque pú-
blicamente se han rechazado las acusaciones de parcialidad y dependencia
política y económica de la Policía y el Poder Judicial, la población percibe
que el tratamiento de los casos y la administración de la justicia depende fun-
damentalmente del poder político de los involucrados. Esta percepción pro-
voca a su vez una sensación de ‘indefensión’ de la ciudadanía y abre las puer-
5 Estos incluyen malversación, fraude, peculado y otros. Además, generalmente son atribuidos a fun-
cionarios estatales de nivel intermedio y menor.
tas al camino de hacer justicia por la propia mano o a obtener seguridad por
medios privados. Durante los últimos años, han proliferado en todo el país
pequeñas empresas de vigilancia y seguridad que ofrecen sus servicios con un
mínimo de control por parte de la policía y sin ningún tipo de reglamenta-
ción; estas empresas han venido ‘sustituyendo’ a la institución policial en su
función de velar por la seguridad ciudadana. Pero más peligroso aún es el he-
cho de que, en corto plazo, la seguridad ciudadana será un privilegio de
aquellos grupos que puedan pagar los costos de su privatización.
Esta apretada síntesis de la (in)seguridad ciudadana en Nicaragua no
agota de ninguna forma la riqueza del tema, hace falta sistematizar lo que se
ha hecho y desarrollar nuevas líneas de investigación y trabajo. Algunos de
los aspectos que deberían considerarse son:
1. La relación que existe entre las situaciones de (in)seguridad ciudadana,

la gobernabilidad y el avance de la democracia. Aunque aparentemen-
te no existen vínculos significativos entre estos tres conceptos, en el ca-
so de Nicaragua las manifestaciones de la (in)seguridad ciudadana se
relacionan con la calidad del proceso democrático y la forma en que la
sociedad, en general, resuelve o canaliza los conflictos del orden social.
2. La concepción de seguridad pública que todavía prevalece, en vez de
una concepción más integral de seguridad humana. Una de las conse-
cuencias del escaso debate público que existe y de la fuerza que tienen
las percepciones y representaciones sociales alrededor del tema, es que
las situaciones de (in)seguridad ciudadana son abordadas con acciones
institucionales diseñadas bajo una concepción restringida de seguridad
pública, que las limita a los espacios estrictamente policiales y penales.
3. De los puntos señalados con anterioridad, se desprende la necesidad
de un debate nacional que contextualice el problema; es decir, que ubi-
que a la seguridad ciudadana como un componente de la construcción
democrática; que redefina el concepto, actualizando las visiones tradi-
cionales que prevalecen, y que sirva como mecanismo para la elabora-
ción de propuestas de política integrales.
4. La incorporación a la institucionalidad existente de mecanismos loca-
les de prevención y tratamiento de conflictos desarrollados en diversos
territorios de la nación. En la mayoría de los casos, sobre todo en aque-
llas zonas de alta conflictividad, se han desarrollado experiencias muy
interesantes para el tratamiento de los conflictos y otro tipo de proble-

mas locales; vale la pena incorporar esas experiencias a los mecanismos
institucionales que ya existen.
5. El peligro de la privatización de la seguridad y la dependencia de la ad-
ministración de la justicia. Estos son dos aspectos que deben ser deba-
tidos y vigilados muy de cerca por parte de la ciudadanía; en el prime-
ro de los casos debería ser objeto de reglamentación.
6. El papel de los medios de comunicación en la elaboración de las repre-
sentaciones sociales y en la prevención del problema. Es indudable que
los medios de comunicación son un instrumento poderoso en la ela-
boración de las imágenes y representaciones acerca de este problema.
Hasta ahora, la mayoría de ellos privilegian las imágenes negativas y re-
cogen las demandas que propugnan un tratamiento de mano dura a
los problemas de la seguridad ciudadana.
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Violencia y actitudes de apoyo
a la violencia en Caracas1 ,2
Roberto Briceño-León., Alberto Camardiel y Olga Ávila*
Resumen
La creciente violencia en Venezuela ha hecho que ésta se convierta en un te-

ma de primera importancia. El presente artículo introduce las característi-
cas de la violencia en Venezuela a partir de 1989, año en que el problema se
vuelve más evidente, para desde allí analizar un síntoma que pudiera ser tan
o más peligroso que la violencia inicial: las actitudes de apoyo a la violencia.
Basado en un estudio llevado a cabo en el área metropolitana de Caracas,
este trabajo procura explicar las actitudes de apoyo a la violencia que exis-
ten en la capital venezolana. La hipótesis general sobre la cual se trabajó es
que las actitudes violentas que muestra la población de Caracas se relacio-
nan con la victimización vivida o presenciada y la poca creencia en la efica-
cia de las instituciones de policía y justicia.
Téminos Claves: victimización, actitudes, apoyo, violencia, policía,
justicia.
1 Esta investigación recibió el apoyo financiero del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas
y Tecnológicas (Conicit) a través de su agenda de violencia urbana, y forma parte de una investi-
gación multicéntrica sobre Normas y Actitudes hacia la Violencia, Proyecto Activa, realizada en
ocho ciudades de América Latina y España, promovida y organizada por Ia Organizaciónn Pana-
mericana de la Salud.
2 Artículo tomado de Fermentum, Revista venezolana de Sociología y Antropología; Universidad de
Los Andes. Año 9, No. 26, septiembre-diciembre, 1999.
* Investigadores del Laboratorio de Ciencias Sociales LACSO, Apartado. 47 795, Caracas 1041-A.
Email: lacso@reacciun.ve
206 Roberto Briceño-León, Alberto Camardiel y Olga Ávila
Introducción
En los últimos años la violencia se ha convertido en un hecho de primera

importancia en Venezuela. Hasta hace poco tiempo, los estudios sobre vio-
lencia en el país hacían referencia fundamental a la violencia política: la re-
lacionada con la guerrilla de inicios de los años sesenta, o con la represión
del gobierno durante este período de subversión política armada o en los
años subsiguientes, en los cuales se seguía manteniendo la tesis marxista de
la violencia como partera de la historia y de la violencia como arma legíiti-
ma de los pobres en su lucha de clases contra los ricos. Algunos estudios
muestran inclusive una doble calificación sobre la violencia, siendo ésta ma-
la cuando la hacía el gobierno, pero buena cuando la ejecutaban los revolu-
cionarios (Blanco Muñoz, 1976a, 1976b). 0 al contrario, cuando quien es-
cribía era un representante del gobierno. La violencia era apenas un medio
que se legitimaba o no dependiendo del acuerdo ideológico con los fines
que la animaban.
En Venezuela, sin embargo, la violencia política de este siglo nunca fue
mucha ni de muy larga duración. Ésta no ha sido un arma importante en la
lucha política ni económica en el país, ha existido, pero está lejos de tener
la relevancia que tiene en otras sociedades tan próximas como la colombia-
na. Las circunstancias especiales de ser Venezuela un país exportador de pe-
tróleo, con altos ingresos que llegan al gobierno central pues la riqueza pe-
trolera pertenece a la república y no a los particulares, ha permitido un con-
trol social muy especial a través de los mecanismos de distribución de la ren-
ta petrolera. La guerra contra el movimiento guerrillero la ganó el gobierno
con fuertes inversiones sociales que permitieron la reforma agraria, una am-
plia acción sanitaria en el campo (primero en las campañas de saneamiento
rural y luego con la instalación de ambulatorios), con la construcción de vi-
viendas para campesinos y un audaz programa de educación rural. Las ar-
mas del ejército cumplieron un papel menor comparado con la fuerte ac-
ción de cambio social que se impulsó con el financiamiento de la renta pe-
trolera. Si bien sus bases eran endebles, el país tuvo por años una sensación
permanente de mejoría y los problemas de criminalidad y violencia eran
atribuidos más a los costos necesarios que acompañan al desarrollo y la ri-
queza que a una dificultad en sí misma (Briceño-León, 1990).
Violencia y actitudes de apoyo a la violencia en Caracas 207
Esta situación de mejoría creciente fundada en el incremento de los in-

gresos petroleros comenzó a declinar a partir de 1979, año en el cual Vene-
zuela obtuvo el mayor ingreso por la venta del petróleo y el mayor ingreso
per cápita de este siglo. Desde entonces y hasta la actualidad ha habido una
caída sostenida del salario real que lo coloca en niveles similares a los que te-
nía el país en los años cincuenta (Baptista, 1997). En 1989, diez años des-
pués de iniciarse la caída del salario real, se da la revuelta popular más im-
portante que había tenido el país desde 1958, cuando se derrocó la dictadu-
ra militar; pero esta vez no era política ni estaba organizada. Al contrario,
fue espontánea y tenía motivaciones económicas; el saqueo y no las consig-
nas ideológicas fue lo que destacó en los días finales de febrero de 1989 que
conmocionaron al país.
1989 marca también el cambio de la situación de violencia en Vene-
zuela: se duplican las tasas de homicidio. En un primer momento uno pue-
de explicar este salto por las varias centenas de fallecidos en esos días, sin
embargo, la tasa disminuye en 1990, pero luego aumenta fuertemente sin
que existiera ninguna revuelta ni conflicto declarado. Aumenta la violencia
en la cotidianidad de todo el país, pero sobre todo de Caracas, pues así co-
mo es allí donde se ha concentrado la distribución de la renta petrolera,
donde han existido los niveles de ingresos más altos y las mejores expecta-
tivas de riqueza y confort, también son mayores y más evidentes los signos
de desigualdad, y la frustración por la expectativa insatisfecha es mayor.
Cinco rasgos fundamentales podemos distinguir en la violencia actual en
Venezuela: es reciente, es urbana, es de los jóvenes, es de los hombres y es
de los pobres.
La violencia en Venezuela es un fenómeno reciente
La tasa de homicidios de Venezuela se había mantenido entre 8 y 12 homi-

cidios por cada 100 mil habitantes durante varias décadas, una tasa similar
a la que ha presentado por mucho tiempo EEUU y relativamente baja con
relación a la que ha tenido Colombia en los últimos cincuenta años. Esta ta-
sa, que se mantuvo estable durante los periodos correspondientes a 1975-
1979, 1980-1984 y 1985- 1989 oscilando entre ocho y doce homicidios
por cada cien mil habitantes, aumenta notablemente en el periodo 1990-
1994, cuando alcanza los 22 homicidios por cada 100 mil habitantes.
Cuando uno observa en detalle la cifras por años, encuentra que la tasa de
homicidios dio un salto importante en 1989. Es posible interpretar que es-
te aumento se debió a las muertes ocurridas en la revuelta popular de febre-
ro de 1989, conocida como el “Caracazo”, los cuales sumaron más de qui-
nientos en pocos días y que fueron hombres, jóvenes y venezolanos los que
perecieron (Briceño-León, 1990b). Pero, lo singular del proceso es que si
bien la tasa descendió en el año siguiente, luego vuelve a aumentar y así se
mantiene, con ligeros cambios, hasta el presente.
La violencia es urbana
La violencia en Venezuela está concentrada en las zonas urbanas y en los es-

tados más ricos del país. La violencia no tiene una incidencia importante en
los estados pobres como Trujillo, Apure, Amazonas o el Delta, sino que se
concentra en la región centro norte costera. En un primer momento fue un
fenómeno propiamente de Caracas, pero, luego se ha extendido hacia los es-
tados limítrofes de Aragua, Miranda y Carabobo; disminuyendo, inclusive,
la proporción de homicidios en Caracas en beneficio del aumento que su-
fren estas tres entidades cercanas a Caracas.
La tasa de homicidios aumentó en el país en su conjunto, pero si uno
discrimina entre los crímenes cometidos en la región capital y el resto del
país se observa que hay una diferencia importante y que tiende a aumentar
esta brecha (Pérez Perdomo, Malpica y González, 1997).
En 1986 el promedio de homicidios diarios en el país era de 4,1 y de
0,91 en Caracas. Diez años después aumentaron más de tres veces para to-
do el país, con un promedio diario de 13,5; y más de cinco veces en la ciu-
dad capital, para un promedio diario de 5,2 homicidios.
La violencia es de los jóvenes
La caracterización por edad de las víctimas por homicidio en Caracas evi-

dencia que el 53,5% está en edades comprendidas entre 15 y 24 años, sien-
do el grupo más afectado el de 20 a 24 años cuyo porcentaje alcanza el
27,8%. Ello indica, en líneas generales, que son los jóvenes los más afecta-
dos por la violencia en la ciudad, considerando que el 84% del total de ho-
micidios ocurridos en Caracas entre 1992 y 1996 fueron contra personas
menores de 35 años (Sanjuán, 1996).
Si se comparan los grupos de edad de menos de 29 años y los de ma-
yores de 29 años encontramos que el primer grupo tiene 2,7 más probabi-
lidad de ser víctima de un homicidio que los segundos. La tasa de homici-
dios en los jóvenes de Caracas supera entre dos y tres veces a la de la ciudad
en su conjunto, y entre seis y siete veces a la del país. Esto, a pesar de que la
tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes ha descendido levemente en
1996 y 1997 para colocarse en un promedio similar a los de los inicios de
la década de los noventa. El valor más alto se alcanzó en 1994, con una ta-
sa de 469 homicidios por cada 100000 habitantes en el grupo entre 15 y 24
años de edad (Briceño-León, 1998).
La violencia es de los hombres
Datos recientes obtenidos en la ciudad en una investigación basada en pro-

tocolos de autopsias realizados entre 1992 y 1996 (Sanjuán, 1997) indican
que los hombres son potencialmente más víctimas de homicidios que las
mujeres, siendo la relación porcentual de 95% a 5% entre hombres y mu-
jeres respectivamente. Otro estudio (Briceño-León et at., 1998) revela resul-
tados similares dado que de 13.565 pacientes atendidos entre 1990 y 1995
en un centro asistencial ubicado en El Llanito, al este de la ciudad de Cara-
cas, el 95% eran hombres. En el caso de las lesiones, aunque las diferencias
porcentuales son menores, la tendencia de victimización de hombres sobre
mujeres se mantiene, sea por lesiones intencionales no fatales, golpes y he-
ridas por arma blanca (Briceño-León, 1998).
La violencia es de los pobres
Un estudio realizado por la División de Medicina Legal de la PTJ relacio-

nado con el lugar donde se producen los hechos violentos de la ciudad (El
Nacional, 1998), revela en un análisis realizado por parroquias que para el
año 1997 casi la mitad de la violencia ocurre en los barrios pobres del oes-
te de la ciudad, y casi la otra mitad en los barrios pobres del este. Asimis-
mo, se encontró que más del 95% de los homicidios en Caracas ocurre en
las zonas pobres de la ciudad. No obstante, que el “parte de guerra” que re-
porta los muertos de los fines de semana puede referirse a personas de ba-
rrios pobres, o de las urbanizaciones o zonas residenciales de la clase media
y alta, el grueso de las víctimas son pobres.
La idea de que era una violencia de pobres contra ricos que por un mo-
mento dieron los medios de comunicación, por su manera desigual de ma-
nejar la noticia de acuerdo al estrato social de la víctima (Cisneros y Zubi-
llaga, 1997:71-97), resultó ser completamente errónea; es fundamental-
mente una violencia de pobres contra pobres. Los pobres son las principa-
les víctimas de la violencia de Caracas.
Las actitudes violentas
La violencia que la población ha sufrido personalmente o ha observado, ha

generado adicionalmente unas actitudes de apoyo a la violencia que tien-
den a perpetuarla en lugar de interrumpirla. Las actitudes de apoyo hacia
la violencia son mucho más altas en Caracas que en las otras ciudades par-
ticipantes en este estudio. ¿Cómo explicar entonces esas actitudes hacia la
violencia?
Las actitudes son aprendidas socialmente, dependen de las experien-
cias de las personas y de lo que pueden aprender vicariamente de las expe-
riencias de otros (Bandura, 1986:570; McAlister, 1987:42-57). Las perso-
nas que han sufrido victimización tienden a tener una actitud de apoyo a las
respuestas violentas hacia la violencia significativamente distintas de quie-
nes no han sido víctimas. Pero la cercanía de la violencia no se siente sola-
mente cuando uno es víctima directo de la misma, la victimización puede
ser de un desconocido, pero la observación de estas experiencias pueden te-
ner un impacto importante en las actitudes de los individuos y que los ha-
ría distintos de quienes no las han presenciado.
La victimización, propia o ajena, produce temor en la población. Unas
veces el temor es proporcional al riesgo en que los individuos se encuentran,
otras no. Pero la percepción que los individuos tengan pautará sus actitudes
y su comportamiento con independencia de la veracidad o proporcionali-

dad de la fuente del temor (Ferraro, 1995).
Por último, en un contexto de victimización y temor, la creencia en la
eficacia de las instituciones de policía o justicia ofrecen una salida legal y no
violenta a la situación de inseguridad. Si la persona cree que dichas institu-
ciones funcionan adecuadamente tenderán a tener menos actitudes de apo-
yo a la violencia que si piensan que no sirven para cumplir su cometido, es
decir, reducir el riesgo de la victimización o castigar a los infractores. En es-
te caso, tenderán a mostrar actitudes de apoyo a las acciones violentas como
respuesta a la violencia.
Las actitudes hacia la violencia cambian entonces como resultado de
las experiencias observadas o sufridas de victimización, al temor que como
consecuencia de la victimización misma que tengan las personas, y de su
creencia en la eficacia de las instituciones de policía y justicia.
Este trabajo procura explicar las actitudes de apoyo a la violencia que
existen en Caracas. La hipótesis general sobre la cual trabajamos es que las
actitudes violentas que muestra la población de Caracas se relacionan con la
victimización sufrida por la población, los temores que se han desarrollado
como producto de la victimización vivida o presenciada y la poca creencia
en la eficacia de las instituciones de policía y justicia.
Metodología
Diseño, población y muestra
El estudio que da pie a este trabajo se llevó a cabo en el área metropolitana

de Caracas (AMC), la cual incluye una parte del Distrito Federal y otra del
estado Miranda, abarcando cuatro municipios y veinticinco parroquias. Se
excluyeron dos parroquias del estudio por ser mayoritariamente rurales. La
población objetivo estimada para el 15 de agosto de 1996 alcanzaba la can-
tidad de 1.946.914 personas.
El marco de muestreo utilizado para la selección de la muestra estuvo
constituido por los segmentos censales que conforman la Muestra Maestra
de Viviendas de Venezuela en el AMC y que mantiene la Oficina Central
de Estadística e Informática (OCEI) del gobierno venezolano. Un segmen-
to es una agrupación de aproximadamente 200 viviendas en el medio urba-
no. Este marco quedó formado por 6.529 segmentos a nivel nacional. La se-
lección de segmentos para la muestra maestra se realizó de manera sistemá-
tica con Probabilidad Proporcional al Tamaño de los segmentos. El marco
de muestreo empleado contenía la ubicación geográfica de cada segmento.
De los 160 segmentos seleccionados para la muestra del proyecto, 130 fue-
ron actualizados entre junio y julio de 1996 para los propósitos de esta in-
vestigación y los 30 segmentos restantes habían sido actualizados en 1994.
Para lograr acceso a esta población se diseñó una muestra de 1.560 ho-
gares que contempló un margen de no respuesta y no cobertura del 30%.
El tamaño efectivo que se deseaba obtener era de 1.200 hogares, con el cual
se aseguraba la capacidad de obtener intervalos confidenciales para estimar
proporciones poblacionales con error máximo admisible del 5% y nivel de
confianza del 95%. Este cálculo tomó en cuenta un efecto de diseño global
que para muestras por conglomerados es mayor que 1. El comportamiento
de los efectos de diseño es muy diverso y depende de los estadísticos y de las
variables para los que se calculan, de si se consideran comparaciones y de si
éstas se calculan para dominios o subclases. Verma y Lê (1996) reportan re-
sultados de un extenso análisis de errores de muestreo en encuestas demo-
gráficas y de salud llevadas a cabo en 48 países. En promedio el efecto de di-
seño para encuestas resultó igual a 1,49 con un coeficiente de variación de
0,17. Consideramos estos valores como una referencia para la justificación
del tamaño de la muestra adoptado con un efecto de diseño igual a 3 que
resulta mayor que (1,49+0,17)2.
El muestreo utilizado fue probabilístico, del tipo bifásico y tetraetápi-
co, estratificado y por conglomerados en la segunda fase. En la primera fa-
se, se seleccionaron segmentos con Probabilidad Proporcional al Número de
Viviendas (PPS-\J) en el censo. En la segunda fase, se seleccionaron de nue-
vo en una primera etapa, segmentos con PPS-V. En una segunda etapa,
áreas de aproximadamente 50 viviendas con PPS-V, en la tercera etapa, vi-
viendas dentro de cada área con probabilidad igual y, finalmente, se escogió
un informante calificado en cada hogar, seleccionado también con probabi-
lidad igual dentro del hogar.
El procedimiento empleado para la selección aleatoria del informante
dentro de cada hogar fue el Método Politz (Carmines y Zeller, 1979). Si-
guiendo las pautas del método se imprimió en cada cuestionario un patrón
de marcas preparado en oficina que prescribía cual miembro del hogar que-
daría seleccionado entre los integrantes calificados del mismo. A tal efecto
una vez que el encuestador lograba acceso al hogar, se procedía a listar pri-
mero las mujeres y luego los hombres en orden ascendente de edad (sólo
aquellos entre 18 y 70 años). La confrontación del patrón de marcas impre-
so en cada cuestionario con el listado de personas elaborado por el entrevis-
tador permitía la selección del miembro cuyo nombre coincidiera con la
marca más próxima al final de la lista. Este esquema de selección permitió
la selección de un informante con probabilidad 1/r para cada persona en un
hogar con r integrantes. Las entrevistas eran realizadas personalmente en el
hogar a los individuos seleccionados; en el caso de personas con dificultades
de ubicación en los hogares, fueron localizados y entrevistados en sus sitios
de trabajo. Se estableció la obligación de realizar, si fuera necesario, hasta
tres visitas por vivienda, incluyendo días de semana y fines de semana, an-
tes de considerarla como entrevista perdida. El porcentaje de no respuesta
global fue de 18%.
La muestra quedó conformada finalmente por 1.297 hogares. Su dis-
tribución por edad y sexo se presenta en el cuadro 1. Esta distribución di-
fiere de la correspondiente para el AMC y en consecuencia se ajustaron los
datos mediante postestratificación, para conformar el comportamiento de
la muestra con el de la distribución de la población por edad y sexo del
AMC para el 15 de agosto de 1996. Adicionalmente se emplearon tanto
pesos que tomaron en cuenta las distintas probabilidades de selección en
cada una de las fases y de las etapas consideradas, como pesos para ajustar
la no respuesta.
La construcción de las variables
El instrumento de recolección de datos empleado en el AMC fue básica-

mente el diseñado por el equipo de investigadores del proyecto Activa, una
investigación multicéntrica realizada en ocho ciudades de las Américas y Es-
paña sobre normas y actitudes hacia la violencia, con adaptación del fraseo
al habla local. El instrumento fue probado dos veces en el AMC, en marzo
y abril de 1996 respectivamente.
Las variables usadas en este artículo, construidas a partir del instru-
mento de recolección de datos de la investigación multicéntrica ya mencio-
214
Cuadro 1
Distribución de la muestra y de la población del Área Metropolitana de Caracas al 15-09-96
Valores absolutos Porcentajes %

Muestra 1 Población 2 Muestra 1 Población2
Edad Femenino Masculino Total Femenino Masculino Total Femenino Masculino Total Femenino Masculino Total
18-19 55 41 96 59186 58018 117204 4 3 7 3 3 6
20-29 187 157 344 288143 284054 572197 14 12 27 15 15 29
30-39 206 131 337 252320 241222 493542 16 10 26 13 12 25
40-49 170 81 251 196249 183010 379258 13 6 19 10 9 19
50-59 99 53 152 120514 109611 230125 8 4 12 6 6 12
60-70 74 43 117 82938 71646 154585 6 3 9 4 4 8
Total 791 506 1297 999349 947562 1946911 61 39 100 51 49 100
1
Fuentc: LACSO proyacto CONICIT N* 95000720
2
0ficina Central de Estadística e Informática
Roberto Briceño-León, Alberto Camardiel y Olga Ávila
nada, fueron: victimización reportada, victimización presenciada, temor,

creencia en las instituciones de seguridad y actitudes violentas hacia la vio-
lencia.
Victimización reportada: Para la creación de esta variable se tomaron
en cuenta los apartados relativos a victimización sufrida en los últimos do-
ce meses por robo a mano armada, extorsión policial, amenazas de cambio
de residencia, violencia física corporal, violencia física corporal policial, vio-
lencia física por armas blancas y violencia física por arma de fuego. Se eva-
luó la confiabilidad de la escala sumativa que podría construirse con todos
los apartados y se seleccionaron aquellos que articulaban mejor en el cons-
tructo de victimización reportada.
Para tomar en cuenta la gravedad de cada experiencia de victimización
(Cruz, 1998) se construyó una escala ponderada con pesos para cada uno
de los hechos de victimización, considerada inversamente proporcional a la
frecuencia de los mismos. En este sistema de ponderaciones, el delito más
frecuente (robo a mano armada) recibió el valor 1, y al menos frecuente (he-
rido por arma de fuego) se le adjudicó el mayor peso, a saber 47. La escala
resultante presentó valores desde 0 en el caso de ninguna victimización has-
ta 154,50 para un individuo que fue robado tres veces, extorsionado por no
policías una vez, maltratado por la policía una vez, herido con arma blanca
dos veces y herido con arma de fuego una vez. Esta escala se recodificó en
cuatro categorías: no victimización (valor 0), victimización leve (valores de
1 a 3), victimización moderada (valores de 3,1 a 20) y victimización inten-
sa (valores de 20,1 a 155).
Victimización presenciada: Esta variable se elaboró siguiendo una me-
todología análoga a la victimización reportada, pero tomando como varia-
bles base la victimización observada de robo a mano armada, causar heridas
por arma blanca, causar heridas por arma de fuego y haber perdido un pa-
riente por homicidio. La escala resultante presentó valores desde 0 para la
no presencia de victimización hasta la presencia de victimización intensa
con un valor máximo de 31,96. Esta variable finalmente se categorizó en:
no presencia de victimización (valor 0); presencia de victimización leve (va-
lores de 1 a 3); presencia de victimización moderada (valores de 3,4 a 14,3)
y presencia de victimización intensa (valores de 14,5 a 32).
Creencia en las instituciones: Para la construcción de esta variable los
apartados considerados fueron: calificación de la eficiencia que los entrevis-
tados le dan a cada una de las cuatro policías que actúan en Caracas - esto
es, Policía Metropolitana, Policía Técnica Judicial, Disip y Policía Munici-
pal -, la Guardia Nacional y las tres instancias del sistema judicial: los Juz-
gados (jueces), el Sistema Penitenciario (prisiones) y la Fiscalía. La confiabi-
lidad de esta escala medida por el de Cronbach resultó en 0,78 (Deming,
1960). El menor valor observado fue de 1 punto y el mayor, de 36 puntos.
Esta variable se categorizó en cinco grupos para evaluar el comportamiento
de la escala de actitudes de apoyo a la violencia. El primer grupo se constru-
yó considerando los valores menores que 12; el segundo grupo, los valores
comprendidos entre 13 y 20 puntos; el tercer grupo, valores entre 21 y 28
puntos; el cuarto grupo, valores entre 29 y 36 y finalmente el quinto grupo
reunió todos los valores mayores o iguales a 37 puntos. Los distintos grupos
se identificaron en términos de una evaluación muy mala, mala, regular,
buena y muy buena, respectivamente.
Temor: Los apartados considerados para la elaboración de la escala su-
mativa correspondiente a esta variable fueron: temor de ser atacado en la ca-
sa; en las calles de la comunidad; de noche solo en la comunidad; de noche
con otra gente en la comunida; en otras partes de la ciudad; en el lugar de
trabajo; en el lugar de estudio; en los medios de transporte y grado de te-
mor de ser víctima de un acto violento. Aunque la escala podía tomar valo-
res entre 2 y 36, los valores observados variaron entre 9 y 36. La estimación
de la confiabilidad de la escala medida por el estadístico de Cronbach fue de
0,88. Para el manejo de esta variable en ciertos análisis estadísticos, se cate-
gorizó en tres grupos, a saber: ningún o poco temor (valores de 2 a 22), al-
go de temor (valores de 23 a 31) y mucho temor (valor 32 a 36).
Actitudes que apoyan la violencia: Esta variable se construyó a partir
de los apartados de la sección de actitudes que medían si las personas apro-
barían, no aprobarían pero entenderían, o no aprobarían ni entenderían si-
tuaciones en las cuales: una persona hiera seriamente a otra persona que le
quitó la pareja; mate a alguien que le ha violado una hija; mate a alguien
que mantiene en zozobra a la comunidad; o cuando una comunidad hace
limpieza social (mata a gente indeseable), o lincha a a1guien que la ha man-
tenido aterrorizada. 0 si está de acuerdo o en desacuerdo con afirmaciones
como: una persona tiene derecho a matar para defender a su familia; para
defender su casa o propiedad; tener una arma en la casa, hace que sea más
segura; portar un arma hace que una persona esté más segura. La escala su-
mativa correspondiente tiene una confiabilidad estimada por el estadístico

de Cronbach igual a 0,72, con valores comprendidos entre 11 y 55 deno-
tando desde el no apoyo hasta el máximo apoyo a la violencia respectiva-
mente.
Recolección de los datos
El proceso de recolección de datos se realizó con 44 estudiantes de los últi-

mos años de Sociología de la Universidad Central de Venezuela durante to-
do el mes de agosto y las tres primeras semanas de septiembre de 1996. El
cuerpo de encuestadores recibió un entrenamiento teórico y práctico de
aproximadamente 50 horas del personal del Laboratorio de Ciencias Socia-
les (Lacso). Los encuestadores recibieron el apoyo de 11 supervisores de te-
rreno, también estudiantes universitarios, que reportaban a un coordinador
general de campo y a un supervisor de entrevistas en oficina. Toda la fuerza
de campo se organizó en once equipos de trabajo conformados por cuatro
encuestadores y un supervisor. Conscientes de la importancia de esta parte
de la investigación, se crearon las mejores condiciones posibles de remune-
ración, apoyo logístico, apoyo técnico y organización de las operaciones de
campo, para lograr resultados con elevados niveles de excelencia.
La revisión de la calidad del trabajo de los encuestadores se realizó me-
diante la supervisión directa e indirecta en el terreno y en la oficina duran-
te y después del proceso de recolección.
Los procesos de codificación y transcripción de datos también emplea-
ron personal entrenado y se supervisaron mediante operaciones de control
de calidad durante y después de los procesos.
Técnicas de análisis utilizadas
El análisis estadístico empleado en este trabajo incluyó el estudio descripti-

vo de todos los apartados en forma individual, utilizando porcentajes para
los datos ajustados al AMC. Se estimaron las prevalencias de victimización
reportada y victimización presenciada para cada uno de los elementos con-
siderados en la definición del constructo respectivo. De forma análoga se es-
timó la prevalencia para los distintos apartados que integraron los construc-
tos de creencia en las instituciones de seguridad, temor y actitudes hacia la
violencia. Los cálculos se llevaron a cabo con los datos de la muestra expan-
didos con los sistemas de pesos descritos en párrafos anteriores.
Para caracterizar la victimización en términos de las variables sociode-
mográficas sexo, edad, nivel educativo y condición socioeconómica, se ela-
boraron tablas de doble entrada que se estudiaron mediante un análisis ba-
sado en la prueba de asociación para dos variables Chi-cuadrado (Everitt,
1960). Para la identificación de las categorías responsables de la significa-
ción estadística, en algunos casos se calcularon razones de ventaja (Odds
Ratios) y se tomaron en cuenta los residuos estandarizados que compara-
ban las frecuencias observadas con las frecuencias esperadas bajo la hipóte-
sis de independencia. En este análisis se emplearon los datos de la muestra
sin expansión. El estudio de relaciones de asociación con el empleo de la
décima Chi-cuadrado busca establecer si la victimización presenciada y la
victimización reportada se presentan con independencia del sexo, edad, ni-
vel educativo y estrato socioeconómico. En principio se espera el rechazo de
la hipótesis nula de independencia para a1gunas de las variables sociodemo-
gráficas.
La exploración de relaciones entre las actitudes de apoyo hacia la vio-
lencia con la victimización reportada, la victimización presenciada, el temor
y la creencia en las instituciones, se cumplió con el uso de técnicas de corre-
lación parcial (Snedecov y Cochan, 1980), para establecer un modelo que
pudiera lograr soporte empírico empleando también los datos sin expandir.
A tal fin se consideró la variable actitudes de apoyo a la violencia como va-
riable respuesta o dependiente, las variables victimización reportada y victi-
mización presenciada como variables explicativas o independientes y las va-
riables temor y creencia en las instituciones como variables respuesta para la
victimización reportada y la presenciada y como variables explicativas para
la variable actitudes de apoyo a la violencia. Posteriormente se llevaron a ca-
bo análisis de la varianza de una vía (Miller, 1966) y de la prueba de infe-
rencia simultánea de Duncan para la discriminación entre los distintos gru-
pos responsables de significación estadística en el análisis de la varianza (Cox
y Wermuth, 1996).
Víctimas, victimización y reacciones: Resultados
Las conductas violentas en Caracas

La victimización reportada
El 29% de la población del AMC reportó haber sido víctima de actos vio-
lentos en los doce meses anteriores a la entrevista. De este 29%, casi la mi-
tad era de violencia leve (13% del total), un 4% reportó haber sido objeto
de una victimización moderada (12% del total) y un 14% objeto de una
victimización intensa (4% del total) que implicaba haber sido herido con
armas blancas o de fuego (ver cuadro 2). Esta victimización varía de acuer-
do a ciertas características sociales, tal y como a continuación se describe:
Sexo: Los hombres resultaron ser mayormente víctimas de violencia
que las mujeres. Esta asociación resultó estadísticamente significativa ((2 =
72,56; P=0,00000) para todos los niveles de victimización. El 41,2% de los
hombres reportó haber sido victimizado mientras que entre las mujeres só-
lo un 18,5% declaró haberlo sido. Este efecto se agiganta en la medida que
se pasa de la violencia leve a la violencia moderada y de ésta a la intensa (ver
cuadro 2).
Educación: Entre los no-victimizados se observa un claro gradiente
que disminuye con el aumento del nivel educativo para los tres primeros
tramos, es decir, los menos victimizados son los de menor educación. Sin
embargo, entre los victimizados leves la situación varía, siendo los más vic-
timizados quienes tenían educación técnica o universitaria. En la victimiza-
ción moderada e intensa, los sectores que tienen educación primaria, secun-
daria o técnica resultaron los más victimizados (ver cuadro 2). Estos resul-
tados, sin embargo, no alcanzan en conjunto una magnitud suficiente co-
mo para declarar la existencia de una asociación estadísticamente significa-
tiva ((2 = 9,45; P=0,40) entre nivel educativo y victimización reportada.
Edad: En la edad se repite el patrón que se refleja en los homicidios, a
medida que es menor la edad es mayor la victimización. Se puede observar
una clara diferencia entre el grupo menor y mayor de los 55 años, siendo es-
te último el grupo menos afectado por la victimización en cualquiera de sus
distintas intensidades. Los jóvenes no sólo sufren más de la violencia, sino
de la violencia más intensa (ver cuadro 2). La asociación es significativa es-
tadísticamente (2=37,44; P<0,0002).
Cuadro 2
Prevalencia de la victimización reportada por los residentes del AMC
según variables sociodemográficas para la muestra ajustada e intervalos
confidenciales del 95% para las prevalencias sin ajustar (en porcentajes)
n Total de victimización Leve Moderada Intensa
(28,90) (13,20) (11,70) (4,00)
Todas 1297 30,10 ± 2,53 16.10 ± 2,04 12,10 ± 1,81 1,90 ± 0.78
Sexo (41,20) (14,40) (18.20) (8,60)
Masculino 506 40,30 ± 4,37 17.40 ± 3,40 18,20 ± 3,46 4,70 ± 1.94
(18,50) (12,30) (6,20) (0,00)
Femenino 791 23.60 ± 3.02 15,30 ± 2.57 8.20 ± 1,98 0.10 ± 0.28
Edad
(34,30) (19,70) (9.90) (4,70)
18-24 Años 281 40.0 ± 5,91 20.60 ± 4.91 16.40 ± 4.5 1 3.20 ± 2,24
(28,00) (9,50) (16,80) (1,70)
25-34 Años 322 32.60 ± 5,28 14.60 ± 4,01 15.80 ± 4,14 2.20 ± 1,76
(31,60) (8,90) (18,20) (4.50)
35-44 Años 320 28.50 ± 5,10 15.30 ± 4,10 11.30 ± 3,63 1,90 ± 1,65
(31,30) (18,60) (3,70) (9100)
45-54 Años 189 24,90±6.43 15,90 ± 5,48 7,90 ± 4,11 1,10 ± 1,75
(11,40) (9,20) (2,00) (0,20)
55 Y Más 185 18,90 ± 5.85 13,50 ±5,19 4.90 ± 3,38 0.50 ± 1,29
Nivel Educativo
Ninguna o Primaria (25,20) (5.70) (19,40) (0. 10)
Incompleta 92 21,80 ± 8.98 10,90 ±6,91 9,80± 6.62 1,10 ± 2.67
(29.70) (11,60) (11,00) (7,10)
Primaria completa o 399 26.80 ± 4,47 14.00 ± 3.53 11.00 ± 3.20 i,80 ±1,43
secundaria incompleta
(32,10) (15,60) (12,30) (4,20)
Secundaria Completa 433 32.30 ± 4,52 1 6.90 ± 3.65 12.90 ± 3.54 2,50 ± 1.59
o Técnica
(26,30) (16,20) (9,20) (0-90)
Universitaria 373 33,30 ± 4,92 18,80 ± 4,10 112.90 ± 3,54 1.60 ± 1,41
Condición Socioeconómica
(30,90) (12,70) (13,20) (5,00)
Bajo 953 23.40 ± 2,74 16,70 ± 2.42 6,70 ± 1.64 0,00 ± 0,05
(21,80) (14.50) (6.90) (0,40)
Medio 314 24.50 ± 4,92 14,00 ± 4.00 9,90 ± 3,46 0.60 ± 1,01
(30,40) (26,40) (4.00) (0,00)
Alto 30 32.20 ± 18,39 16,80 ±15,05 13,00 ± 13.70 2,40 ± 7.14
Clase social: Aun cuando la asociación estadística entre clase social y

victimización no alcanza la fuerza de la relación del caso anterior (2 =10,47;
P = 0,106), se presentan diferencias de la victimización en las clases sociales
que demandan atención. El porcentaje de quienes nunca fueron víctimas es
mayor en las clases alta y pobre en comparación con la clase media. Pero es-
te comportamiento se perfila de otra forma y adquiere un cariz dramático
cuando se observa a las personas que fueron objeto de victimización mode-
rada o intensa: esta última afectó casi exclusivamente a los pobres y la vio-
lencia moderada tuvo en esta clase una magnitud que dob1ó el nivel alcan-
zado en la clase alta.
La victimización presenciada
Los resultados revelan que el 49% de la población del AMC había presen-
ciado algún tipo de acto violento en los últimos doce meses. De este por-
centaje el 48% de los sujetos presenció actos de victimización leve (24% del
total), el 47% había sido testigo de la violencia que hemos denominado mo-
derada (23% del total), y por ú1timo un 5% que ha sufrido la violencia in-
tensa (2,5% del total), expresada en la pérdida de por lo menos un parien-
te cercano por homicidio (cuadro 3).
Sexo: Los datos indican que existe una asociación estadística entre el
sexo y la visión de actos de victimización ((2 =1 5,45; P<0,0002). Podemos
afirmar que las mujeres son menos afectadas por la violencia presenciada
que los hombres. En particular el 45% de ellas había presenciado actos de
victimización, a diferencia del 54% de los hombres (ver cuadro 3). Esta di-
ferencia se incrementa a medida que aumenta el tenor de la violencia pre-
senciada a excepción de la categoría intensa. A este respecto es importante
señalar que en las celdas correspondientes a las categorías leve y moderada,
los residuos estandarizados son los que más activamente participan para el
rechazo de la hipótesis nula. Estos resultados podrían explicarse en parte
considerando que los más victimizados son los hombres y en consecuencia
las mujeres tienden a padecer la pérdida de sus familiares.
Educación: El nivel educativo no aparece relacionado estadísticamen-

te con haber presenciado actos de victimización ((2 = 12,34; P = 0,195),
aun cuando la observación de victimización intensa crece sostenidamente

con el nivel educativo y decrece para la victimización moderada. Este patrón
no se manifiesta con igual claridad para la violencia leve.
Edad: En relación con la edad, de nuevo volvemos a obtener una aso-
ciación estadística intensa con la victimización presenciada ((2 = 56,65;
P<0,000001). A medida que aumenta la edad, disminuye el hecho de haber
presenciado actos violentos. Los más jóvenes (18-24 años) no sólo son los
más victimizados, también son los que más la presencian. En oposición, el
grupo de personas con 55 años o más son los que menos presenciaron actos
de victimización (cuadro 3). Posiblemente este hecho ocurra por la mayor
exposición al riesgo de los más jóvenes. Este patrón de comportamiento se
manifiesta para los tres grupos de presencia de victimización, pero con una
mayor fuerza para el ú1timo grupo. Allí la razón de ventajas es de 22 a 1 a
favor de los más jóvenes, mientras que en los dos grupos restantes es de 1,71
y 2,28 respectivamente, 2 a 1 aproximadamente.
Clase social: Globalmente la presencia de victimización parece decre-
cer con el ascenso de la clase social. Para la victimización intensa el patrón
de comportamiento es el opuesto. La clase media presencia más victimiza-
ción leve que las restantes y para la victimización moderada es la clase po-
bre quien más la presencia
Estadísticamente tampoco podamos declarar que existe una asociación
significativa fuerte entre clase social medida por la condición socioeconómi-
ca y la victimización presenciada ((2 =10,42; P<0,108). El grupo que deno-
minamos clase media es el que presenta un comportamiento más alejado del
modelo de independencia; así, este grupo observó menos actos de victimi-
zación moderada que los esperados, pero también presenció más actos de
victimización intensa que los esperados bajo el modelo de independencia
(cuadro 3).
Cuadro 3
Prevalencia de la victimización reportada por los residentes del AMC
según variables sociodemográficas para la muestra ajustada e intervalos
confidenciales del 95% para las prevalencias sin ajustar (en porcentajes)
n Total de victimización Leve Moderada Intensa

(49,20) (23,70) (23,00) (2,50)
Todas 1297 45,50 ± 2.75 21,60 ± 2.80 21,40 ± 2.27 2,50 ± 0,89
Sexo
(53,80) (25,80) (26,40) (1.60)
Masculino 506 50,60 t 4,46 22,50 ± 3,74 26.30 ± 3,94 1.80 ± 1.26
(45,40) (21.90) (20,20) (3,30)
Femenino 791 42,10 ± 3,50 21.00 ± 2,90 18,20 ± 2,75 2,90 ± 1,23
Edad
(57,60) (29,80) (23,30) (4,50)
18-24 Años 281 61,60 ± 5.86 28.50 ± 5,46 28.80 ± 5.47 4,30 ± 2,55
(48,00) (21,90) (22.40) (3,70)
25-34 Años 322 45,40 ± 5,59 23,00 ± 4,75 20,20 ± 4,54 2.20 ± 1,76
(54.20) (20,60) (32,50) (1,10)
35-44 Años 320 44,40 ± 5,60 19.40 ± 4,49 22.50 ± 4.73 2.50 ± 1,87
(45,80) (26,10) (18.50) (1,20)
45-54 Años 189 39,70 ± 7,24 19,60 ± 5,92 18.00 ± 5,74 21.10 ± 2,31
(27,80) (17.40) (10,20) (0.20)
55 Y Más 185 28,60 ± 6,78 14,60 ± 5,36 13,50 ± 5,19 0.50 ± 1.29
Nivel Educativo
Ninguna o Primaria (56,20) (27,20) (28,70) (0.30)
incompleta 92 36,90 ± 10,40 13,00 ± 7,42 2Z80 ± 9,12 1.10 ± 2.67
Primaria Completa (48,10) (21,70) (23,50) (2,90)
o Técnica 399 42,90 ± 4,98 18,30 ± 3.92 21.60 ± 4.16 3,00 ± 1.80
Secundaria completa (51,70) (25,80) (23,40) (2,50)
o Técnica 433 48,70 ± 4.82 24.70 ± 4,18 21,90 ± 4,01 210 ± 1.47
(45,70) (22.90) (19,80) (3.00)
Universitaria 373 46,40 ± 5.20 23,60 ± 4,44 20,10 ± 4,20 2,70 ± 1.78
Condición Socioeconómica
(49,40) (22,30) (25,20) (1,90)
Bajo 953 43,30 ± 3,20 16,70 ± 2.42 23,30 ± 2,74 3,30 ± 1.19
(48,60) (28.60) (4.40) (0,40)
Medio 314 45,20 ± 5,66 24,20 ± 4,90 16X ± 4,30 4.10 ± 2.35
(45,50) (22,50) (13,80) (9,20)
Alto 30 45.60 ± 19,49 20,90 ± 16.22 22.80 ± W68 1,90 ± 6.55
La poca creencia en las instituciones de seguridad
Opiniones sobre la policía, penitenciarias y juzgados
La opinión de los habitantes de AMC de Caracas sobre la eficiencia de las

instituciones que sirven a su comunidad en materia judicial revela que el
51% de la población del AMC considera regular la eficiencia de la policía,
el 30% piensa que es muy mala y mala y el 9%, por el contrario, que es muy
buena o buena.
La institución cuya gestión mejor aprueba la población por calificar su
actuación como buena y muy buena es la Guardia Nacional (44%). El Sis-
tema Penitenciario (prisiones) es evaluado por el 91 % de la población co-
mo muy malo y malo, así como los Juzgados (jueces), los cuales son califi-
cados por el 51 % de los habitantes de Caracas de la misma forma. La Fis-
calía, por su parte, es calificada de acuerdo con su actuación como regular
por el 55% de la población residente en la ciudad.
Temor
Sentimiento de temor
En cuanto al sentimiento de temor que tiene la población del AMC en su

casa o apartamento, el 37% dijo sentir mucho temor, el 33% algún temor
y el 29% dijo no sentir temor alguno. Se observa cierta diferencia en cuan-
to a los niveles de temor que siente la población si se encuentra dentro o
fuera de su comunidad, o si es de noche o de día. Los porcentajes de mu-
cho temor dentro de la comunidad cuando es de noche son mayores según
se encuentre la persona sola o acompañada (55% y 41% respectivamente);
de día el sentimiento de temor en la comunidad es relativamente menor, es-
to es, algo (41 %) y mucho (33%). Vale destacar que los lugares donde la
población siente más temor es fuera de su comunidad y en los medios de
transporte, cuyos porcentajes alcanzan el 66% y 6l % respectivamente. En
su lugar de estudio sienten algo de temor el 40% de los estudiantes, y el si-
tio que aparentemente inspira menos temor es el lugar de trabajo, dado que
el 45% expresó no sentir temor. Al ser interrogados directamente, el 43%
de la población de Caracas manifestó que siente mucho temor de ser vícti-
ma de un acto violento, el 47% siente algo de temor y el 8% ningún temor.
Las actitudes hacia la violencia
Las actitudes de venganza familiar
Con relación a las actitudes que muestran violencia se les ofreció a los en-
trevistados que dijeran si aprobarían tal comportamiento, si no lo aproba-
rían, pero lo entenderían - es decir, una suerte de perdón por comprender
los orígenes de tal acción -, o, finalmente, si no lo aprobaría ni tampoco lo
entendería - es decir, un rechazo a esta respuesta violenta. En Caracas, el 4%
aprobaría que a1guien hiera a quien le ha quitado la esposa y un 58% no lo
aprobaría pero si lo entendería. Estos porcentajes son inferiores a los encon-
trados en Bahía, donde fue tres veces superior (12,7%) y de Río de Janeiro
(7%) y Santiago de Chile (7%).
Cuando se trata de matar a a1guien que le ha violado la hija a una per-
sona, la mitad de la población (48%) lo aprobaría, y el 42% no lo aproba-
ría pero lo entendería. Este porcentaje es inferior al de Bahía (58%) y de
Santiago de Chile (54%), pero las diferencias son menores al caso anterior.
Las actitudes de venganza social
En cuanto al apoyo de acciones violentas en contra de personas que man-

tienen en zozobra a la comunidad, se encontró que el 33% lo aprobaría y el
55% no lo aprobaría pero lo entendería. Este porcentaje es similar al de Ba-
hía, estando el resto de ciudades por debajo de esta cifra. Con relación a las
limpiezas sociales, Caracas obtuvo el más alto porcentaje, pues es apoyado
por el 20,5% de la población, mientras que el 53% no lo aprobaría, pero lo
entendería; Bahía y San Salvador le siguen en los niveles de aprobación pe-
ro con un porcentaje del 16%.
Las actitudes sobre el derecho a matar
En cuanto a la actitud de las personas sobre el derecho que alguien tiene de

matar para defender a su familia, en Caracas se encontró el mayor nivel de
aprobación: un 70% se mostró de acuerdo con esta afirmación, diez puntos
por encima de las ciudades que le seguían en el nivel de aprobación. Con
relación a la afirmación de si la persona tiene derecho de matar para defen-
der la propiedad, la brecha entre Caracas y el resto de ciudades se hace aún
más grande; Caracas tiene un nivel de aprobación del 60%, Santiago de
Chile un 49% y las demás alrededor del 40%.
Las actitudes sobre el porte de armas
Los datos indican que el 26% de los habitantes del AMC están muy y algo
en acuerdo con el hecho de que tener un arma en casa la hace más segura,
y un 23% piensa que una persona está más segura por portar un arma. Es
interesante destacar que estos porcentajes de aprobación en Caracas son in-
feriores a los que se encontraron en San José de Costa Rica y en Santiago de
Chile, ciudades donde hay menos violencia. En cambio los porcentajes de
Caracas son superiores a los de Cali, ciudad que ha vivido una violencia ma-
yor a la de Caracas.
Relación entre el apoyo a las acciones violentas y las escalas

de temor, creencia en las instituciones, victimización
reportada y victimización presenciada
Para poder probar nuestra hipótesis de trabajo –que las actitudes violentas
que muestra la población de Caracas se relacionan con la victimización su-
frida por la población, los temores que se han desarrollado como producto
de la victimización vivida o presenciada y la poca creencia en la eficacia de
las instituciones de policía y justicia–, llevamos a cabo un análisis de corre-
lación parcial entre las variables y posteriormente utilizamos el análisis de la
varianza y la décima de Duncan, cuyos resultados se reportan bajo el título
de asociaciones estudiadas.
Los resultados del análisis de las posibles dependencias multivariantes

entre las variables apoyo a las acciones violentas (A), temor (T), creencia en
las instituciones (C), victimización reportada (R) y victimización presencia-
da (P) se resumen en el gráfico 1.
Los segmentos, dirigidos y no dirigidos, que conectan dos variables,
indican la existencia de una correlación parcial estadísticamente distinta de
cero (P<0,05) entre esas variables, condicionada sobre las variables restan-
tes. En el análisis consideramos la variable A como únicamente respuesta,
las variables R y P como únicamente explicativas y las variables T y C como
variables intermedias; esto es, como variables respuestas para R y P y como
variables explicativas para A.
La variable apoyo a las acciones violentas depende de la victimización
reportada y de la victimización presenciada, pero no del temor y de la creen-
cia en las instituciones. Los coeficientes de correlación para esta relación
apuntan a una dependencia más intensa para P (rAP.TCR=0,122; P=0,000)
que para R (rAR.TCP=0,058; P=0,035). En forma análoga la variable te-
mor depende de la victimización presenciada (rTP.ACR=0,096; P=0,001) y
de la victimización reportada (rTR.ACP=0,065: P=0,019), pero la creencia
en las instituciones es independiente de la victimización. En el gráfico se re-
presentan también las relaciones no dirigidas entre temor y creencia y entre
la victimización reportada y la victimización presenciada.
El Análisis de la Varianza (ver cuadro 4) complementa los resultados
obtenidos mediante el análisis de las correlaciones parciales y proporciona
resultados que en términos generales coinciden con los que acabamos de
presentar y que se detallan a continuación.
Relación entre victimización sufrida y temor
Los resultados muestran que el temor que tiene la población varia de acuer-
do a las experiencias de victimización que la persona ha tenido. La prueba de
Duncan nos muestra la existencia de dos grupos claramente diferenciados: en
el primer grupo están quienes muestran menos temor y son quienes nunca
han tenido una experiencia de violencia; por otro lado están quienes tienen
un mayor temor y se corresponden con quienes reportaron haber sido victi-
mizados (ver cuadro 4), aun cuando entre los victimizados se presentan algu-
Cuadro 4
Resultados del análisis de la varianza y del procedimiento de inferencia
simultánea de Duncan para las variables dependientes: Temor, Creencia
en las Instituciones y Apoyo a las Acciones Violentas
a) Grupos de categorías de Victimización Reportada equivalentes según el proce-

dimiento de Duncan (=0.05) y valores del estadístico F del análisis de la varianza
de una vía y del valor p correspondiente
Variable Dependiente Victimización reportada F P
ninguna leve moderada intensa
Temor grupo 1 grupo 2 12.7060 <0.0001
Creencia en las
instituciones grupo 2 grupo 1 grupos 1/2* 4.7552 0.0027
Apoyo a las acciones
violentas grupo 1 grupo 2 10.3331 <0,0001*
Nota: La categoría INTENSA forma parte de ambos grupos
b) Grupos de categorías de Victimización Presenciada equivalentes según el proce-

dimiento de Duncan ((=0.05) y valores del estadístico F del análisis de la varianza
de una vía y del valor p correspondiente
Variable Dependiente Victimización reportada F P

ninguna leve moderada intensa
Temor grupo 1 grupo 2 10.9530 <0.0001
Creencia en las
Instituciones grupo 2/1 grupo 1
**
3.9278 0.0084
Apoyo a las acciones
Violentas grupo 1 grupo 2 8.7246 <0,0001*
NOTAS
* La categoría intensa forma parte de ambos grupos
** La categoría Ninguna constituye por sí sola el grupo 2, pero también forma parte del grupo 1
Gráfico 1
Dependencias multivariantes entre las variables Apoyo a las Acciones Violentas, temor, creencia en las instituciones,
victimización reportada y victimización presenciada
Variables Respuesta Variables con doble significación Variables explicativas

o Depenciente (variables para las Explicativas Preceden- o Indepencientes
tes y Variables Explicativas para la Varia-
ble Respuesta Antecedente)
= 0.122
rAP.TCR
Temor rTP.ACR = 0.096 Victimización

(T) Reportada (R)
Apoyo a las rT
R:A
Acciones Violentas CP
= 0.0
(A)
Creencia en 65
las Instituciones Victimización

Violencia y actitudes de apoyo a la violencia en Caracas
(C) Presenciada (R)

rAP.TC
P = 0.0
58
229
nas diferencias en su temor promedio. En conclusión, estos grupos no resul-

tan estadísticamente distintos, siendo la única distinción importante la que
existe entre quienes dijeron haber sido víctimas solo alguna o ninguna vez.
Relación entre victimización presenciada y temor
La relación no es tan clara cuando se trata de la violencia presenciada, pues

en este caso pueden darse dos lecturas de los grupos, en una se diferencia
entre quienes han sido victimizados y quienes no, pero en otra lectura apa-
recen juntos quienes nunca han sido victimizados y quienes lo fueron de
una manera muy intensa por una parte y por la otra quienes han sido leve
o moderadamente victimizados. Es posible pensar que la alta victimización
puede llevar en algunos casos a un descenso del temor, pues son personas
que viven en un ambiente de violencia, donde ésta se vuelve cotidiana o par-
te del modo de vida de los individuos; sin embargo, esto tampoco es claro
al revisar los resultados.
Relación entre victirnización reportada y creencia en las instituciones
La victimización sufrida se relaciona con la creencia en la eficacia de las ins-

tituciones y en una lectura es posible diferenciar dos grupos: por una parte
a quienes nunca fueron víctimas o lo fueron levemente y creen más en la efi-
cacia de la instituciones, y por otra parte, quienes fueron victimizados mo-
derada o intensamente y creen menos en la eficacia de las instituciones. En
otra lectura la situación es algo más confusa, porque aparecen asociados los
que han sufrido victimización intensa con quienes la han sufrido levemen-
te o no han sido víctimas, dejando aislados a quienes sufrieron violencia
moderada.
Relación entre victimización presenciada y creencia en las instituciones
En este caso también se presentan dos lecturas posibles de los resultados. Por
un lado los cuatro grupos de victimización presenciada no se diferencian en-
tre sí en cuanto a creencia en las instituciones. Por otro lado se conforman
dos grupos: uno de ellos integrado por los individuos que han presenciado
por lo menos algún nivel de victimización y que presentan el promedio más
bajo de creencia en las instituciones, y el otro grupo conformado por aque-
llos que nunca presenciaron victimización, con un promedio más elevado
de creencia en las instituciones.
Relación entre victimización vivida y presenciada y actitudes violentas
Los resultados entre la victimización presenciada y vivida y las actitudes vio-

lentas fueron estadísticamente significativos y muy similares entre sí. En
ambos casos es posible establecer dos grupos claramente diferenciados. El
grupo que reporta haber sufrido una victimización moderada o intensa es
quien muestra más apoyo hacia las actitudes violentas y, por el contrario,
quienes reportaron no haber sido víctimas o haber sufrido la violencia leve-
mente mostraron menos apoyo a las acciones violentas como respuesta a la
violencia.
Discusión y conclusiones
Es sorprendente que el 30% de los habitantes de Caracas hayan sido vícti-

mas de algún acto violento en un periodo de un año. Esto es, uno de cada
tres caraqueños. Esta cifra es muy superior a la reportada oficialmente (Pé-
rez Perdomo, Malpica y González, 1997) y muestra el subregistro existente
derivado de la poca denuncia que hace la población pues, como se observa
en los resultados presentados, no tiene confianza en la eficacia de las insti-
tuciones policiales para detener el crimen, ni tampoco en las judiciales para
castigarlo.
La violencia en Caracas es claramente un asunto de hombres, tanto en-
tre quienes la sufren como en quienes la infringen. Los hombres no sólo su-
fren más cualquier violencia, sino que en la medida que ésta se hace más in-
tensa la padecen en mayor grado. Hay aquí unos factores sociales y cultura-
les muy importantes (Jefferson, 1996). El hombre tiende a tener una mayor
exposición al riesgo, pues está más tiempo en la calle y permanece hasta ho-
ras más avanzadas de la noche fuera de la casa, lo cual, por razones sociales
de otra índole distintas al resguardo de la violencia, se le restringe a la mu-

jer. Pero, además, culturalmente no le está permitida una conducta de evi-
tación del riesgo, considerada propiamente femenina y que por lo tanto no
puede adoptar (Nisbett y Cohen, 1996). Por otra parte, los hombres son
también quienes ejecutan la violencia y en consecuencia están más expues-
tos a sufrirla y a presenciarla, pues están en un medio violento que ellos ge-
neran y a la vez los hace víctimas.
Es también un problema de jóvenes y las razones son muy similares a
lo que ocurre con el sexo. Los jóvenes sufren más la violencia, sobre todo
la más intensa. En este caso los determinantes culturales que se aplican a
los hombres se repiten con los jóvenes; salen más fuera de casa, están has-
ta más tarde en la calle y no pueden adoptar una conducta de evitación,
que sería más propia de los “mayores”. En Caracas hay un 23% de jóvenes
entre 15 y 18 años que no trabajan ni estudian, debido a que la mayor de-
serción escolar ocurre al pasar al séptimo u octavo grado, es decir, entre los
13 y 15 años (UCAB, 1994). Estos jóvenes, que permanecen fuera del sis-
tema escolar y no logran conseguir empleo por su bajo nivel de calificación,
son los más proclives a involucrarse en actos violentos o a ser víctimas de
la violencia.
La educación, sin embargo, no resultó en sí misma significativa para
diferenciar la victimización, y nos parece que los resultados muestran las di-
ferencias que se han dado en el sistema educativo en estos últimos cuarenta
años en Venezuela y responde en gran medida al factor edad. Es decir, los
que tienen menos educación son los que tienen mayor edad, pues no logra-
ron recibir el esfuerzo educativo del país, inclusive los analfabetos están en
el grupo de mayor edad; en cambio los jóvenes han recibido algún grado de
educación, aun cuando abandonen el sistema en el séptimo grado. Al cru-
zarse con la edad la variable educación pierde entonces significación en su
conjunto.
Esta situación de violencia conduce al notable sentimiento de temor
que los resultados de la encuesta de Caracas muestran, en la cual el 43% de
la población dice sentir mucho temor de ser víctima de un acto violento. En
Caracas las distintas pruebas estadísticas señalan que el temor está fundado
en la victimización, es decir, que las víctimas tienden a mostrar más temor
que quienes nunca fueron victimizados. Estudios anteriores mostraban que
en otras ciudades del país el temor era infundado, pues no existía una victi-
mización correspondiente con ese nivel de miedo (Navarro y Pérez Perdo-

mo, 1991); pero ese no es el caso de Caracas, donde sí existe corresponden-
cia, discriminada entre quienes han sufrido la violencia y quienes no.
La creencia en las instituciones no está asociada con la violencia sufri-
da o presenciada, pareciera que el descrédito institucional es tan grande que
no se precisa haber sido víctima para considerarlas malas. Al no encontrar
asociaciones con otras variables, concluimos que ésta es la explicación más
plausible, si tomamos en cuenta que un 90% de la población considera que
las penitenciarías son malas o muy malas. El desprestigio de las policías y el
sistema judicial no es sólo producto de las experiencias personales sino un
efecto de la crítica sostenida por los líderes de la sociedad y por los medios
de comunicación a lo largo de los años (Ugalde, 1990), así como por los
eventos que, en el caso de los motines en las prisiones o, inclusive, en el de
los procesos de depuración de la policía (cuando se han expulsado o encar-
celado a corruptos y criminales existentes en los propios organismos policia-
les), simplemente confirman esta imagen negativa generalizada.
Entre tanto, las actitudes de apoyo a las respuestas violentas contra la
violencia se asocian con las experiencias de victimización de las personas.
Una explicación posible a esto es que quienes han sufrido la violencia quie-
ren una satisfacción, exigen un castigo, y como no tienen confianza en las
instituciones policiales o de justicia, entonces demandan y apoyan respues-
tas violentas, favorecen una suerte de venganza social. Una venganza social
que el Estado de Derecho tiende a evitar al sustraer la violencia de la socie-
dad y transferirla a una entidad abstracta como la ley y el sistema de puni-
ción institucional.
Estas actitudes de apoyo a las acciones violentas pueden resultar tan
peligrosas como la violencia que las origina. Sabemos que las actitudes
orientan el comportamiento, y unas actitudes que apoyan las respuestas vio-
lentas pueden convertirse en propiciatorias de mayor violencia, de la misma
violencia que quisieran evitar.
Diagnóstico sobre seguridad ciudadana
en el Ecuador1
Edison Palomeque Vallejo
“Desde hace mucho tiempo siento vergüenza,

me siento morir de vergüenza, por haber sido,
aunque de lejos, aunque de buena fe,
también yo un asesino.
Por eso he decidido rechazar todo aquello que,
de cerca o de lejos, por buenas o por malas razones,
haga morir o justifique que se haga morir”.
Albert Camus
Introducción
Parecería que la búsqueda del desarrollo por parte de los países latinoameri-
canos es una aventura que, en cierta forma, reproduce el conocido Mito de
1 El presente artículo constituye una versión resumida del análisis de las defunciones por homicidio,
suicidio y accidentes de transporte, que forma parte del Diagnóstico Nacional sobre Seguridad Ciu-
dadana en el Ecuador, que fue llevado a cabo por un equipo técnico de FLACSO – Sede Ecuador,
conformado por Fernando Carrión, Carlos Arcos, Édison Palomeque y Alexander Terán, con el aus-
picio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Para realizar este estudio, de carácter empíri-
co, se utilizó información secundaria proporcionada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Cen-
sos (INEC), Policía Judicial (PJ), Dirección Nacional de Antinarcóticos, Dirección Nacional de Co-
misarías de la Mujer y la Familia, Sistema Integrado de Indicadores Socioeconómicos (SIISE) y el
Instituto de Investigaciones Económicas de la Pontificia Universidad Católica (PUCE). La revisión
y corrección de los artículos presentados por los distintos miembros del equipo de investigación es-
tuvo a cargo de Edison Palomeque.
236 Edison Palomeque Vallejo
Sísifo; y, a la que hay que incluir un obstáculo adicional: la violencia y el

consecuente sentimiento de miedo e inseguridad con el que actualmente
convive la población.
No únicamente por los costos que conlleva su prevención y control, si-
no fundamentalmente por los efectos perjudiciales que tiene en la calidad
de vida de la gente, así como por el debilitamiento que sufren las institucio-
nes, la violencia pone en serio riesgo el mantenimiento y ampliación de la
democracia en el continente; pues, no solo afecta a la plena vigencia de los
derechos de las personas, sino que inclusive llega a su eliminación. La vio-
lencia reduce espacios y tiempos de convivencia ciudadana, lo que de por sí
ya es negativo en un continente que tiene serias carencias de ciudadanía y
democracia.
Los elevados grados de violencia en los procesos de guerra civil no de-
clarada que, con sus diferencias, nuestros vecinos Colombia y Perú vivieron
durante los últimos años (y en el primero aún continúa) crearon la idea de
que el Ecuador era una ‘isla de paz’; y, que la violencia era simplemente un
problema externo. A la luz de los resultados del estudio sobre seguridad ciu-
dadana, se puede anticipar que tal situación no corresponde a la realidad ac-
tual; y que, desde hace varios años atrás, el Ecuador, en general, perdió la si-
tuación de aparente tranquilidad con que era conocido.
Sin embargo, a pesar del aumento de la inseguridad en el Ecuador, aún
no se le asigna a la seguridad ciudadana la importancia necesaria, ni se le in-
corpora en la agenda de discusión de los problemas del desarrollo y de las
formas de vida, con la urgencia y la prioridad que se merece. Inclusive, to-
davía existe un desconocimiento de su verdadera situación; y, lo que es peor,
de las posibles medidas para mantenerla. Por eso, las políticas de prevención
y de control todavía se mantienen dentro del enfoque tradicional de la se-
guridad pública, lo que determina la obtención de escasos y puntuales re-
sultados.
No se trata de aumentar la alarma social existente en el país, pues, en
muchos casos, ella se convierte en instrumento para justificar excesos (Pe-
goraro 1997) que, a su vez, violentan los derechos de las personas. Se trata
de tener un mejor acercamiento a la violencia, en términos que nos permi-
ta un conocimiento más objetivo de la situación, así como de las posibles
medidas de prevención y control que pueden tomarse, pero desde una pers-
pectiva democrática. El aumento de la violencia, intrapersonal o intrafami-
Diagnóstico sobre seguridad ciudadana en el Ecuador 237
liar, no justifica que se implementen métodos violentos contra quienes la

producen, ni por parte del Estado (represión), ni de la ciudadanía (justicia
por las propias manos). En otras palabras, la prevención y control de la vio-
lencia también se puede realizar como parte de un proceso de ampliación
de la democracia.
La prevención y control de la violencia no son acciones opuestas al res-
peto a los derechos humanos. Más bien, su vinculación es otro elemento
que puede permitir ampliar la democracia en el Ecuador, por medio de la
promoción de mayores niveles de involucramiento de los miembros de la
sociedad civil, así como de la implementación de procesos de reforma y for-
talecimiento institucional de los sistemas policial y de justicia, que incluyan
la respectiva rendición de cuentas.
Generalmente, existe la tendencia a identificar entre las causas de la
violencia, a la pobreza. El estudio deja ver que esto no necesariamente co-
rresponde al caso ecuatoriano; pues, solamente en un conjunto de cantones,
en los que reside el 8 por ciento de la población ecuatoriana, se observa una
relación directa entre altas tasas de defunciones por homicidio y elevados ni-
veles de pobreza e indigencia. Pero, tampoco sería preciso decir que la po-
breza no tiene nada que ver con la violencia; ya que, según la categoría ocu-
pacional, por ejemplo, se puede afirmar que los porcentajes más altos de las
víctimas de la violencia son las personas pobres, principalmente los hombres
(empleados u obreros y ‘cuentapropistas’). Sin ser esto nuevo, lo que sí lla-
ma la atención es que la violencia ha empezado a ser una preocupación so-
cial, solamente cuando los afectados no son únicamente los pobres.
Algo que es común cuando se trata la violencia, es la postura casi bea-
tífica que generalmente asumen las personas al expresar sus opiniones sobre
el tema, queriendo demostrar que la misma simplemente es causada por
‘lo/as otro/as’; y menos o, tal vez, nunca, por ‘nosotro/as mismo/as’. Sin em-
bargo, si se acepta que la violencia es una forma de relación social, indepen-
dientemente de nuestra posición de agresores o agredidos (materialmente
hablando), todos, de alguna manera y en algún momento, somos simbóli-
camente promotores de violencias.
Marco conceptual
La realización de este estudio parte de una comprensión de la violencia que

va más allá del análisis patológico de las conductas individuales y la conci-
be a partir de un marco teórico que la entiende como lo que es: un tipo par-
ticular de relación social en la que intervienen, al menos, dos clases de acto-
res que, como forma de resolver el conflicto de sus intereses diferentes, ha-
cen o intentan hacer daño, en términos físicos o psicológicos (Guzmán
1994 y Guerrero 1997).
El informe tiene como objeto central el estudio de la seguridad ciuda-
dana; lo cual implica poner énfasis en la calidad de vida de la población, en
los derechos y deberes de las personas (ciudadanía) y en el conjunto de las
distintas fases y expresiones de la violencia. La definición de la seguridad
ciudadana, como objeto de conocimiento y actuación, implica un avance y
un redireccionamiento de la problemática. Primero, porque se refiere a una
violencia en particular (social); y, segundo, porque tiene que ver con la to-
talidad del proceso de la violencia, pero desde una connotación con carga
positiva (seguridad) y no negativa (violencia). El concepto de seguridad ciu-
dadana contiene a la violencia, pero no se agota en ella.
Esto plantea diferencias con el concepto de seguridad nacional o pú-
blica, que está centrado fundamentalmente en la acción del Estado; mien-
tras que la seguridad ciudadana busca más bien promover el ejercicio de los
derechos y responsabilidades de la población, dentro del campo público y
privado, lo cual conlleva la necesidad de un Estado Social de Derecho que
garantice la efectividad plena de la libertad.
La violencia es un fenómeno complejo de carácter multicausal y plu-
ral. Es multicausal porque es producida por una variedad de factores y con
la participación de diversos actores. Y es plural porque no existe una única
violencia, sino múltiples violencias. Por la multicausalidad del fenómeno se
debe definir un marco de aproximación que considere los factores estructu-
rales (por ejemplo: desigualdad, ingobernabilidad), institucionales (impuni-
dad, ineficiencia), y situacionales (porte de armas, consumo de alcohol). Por
su característica plural, cada tipo de violencia requiere ser tratada con una
estrategia particular.
Desde la perspectiva de la seguridad ciudadana, se reconoce que exis-
ten múltiples violencias (políticas, económicas y sociales) y distintas fases de
violencia (percepción, prevención, control), y que ambas son el resultado de

relaciones sociales específicas. Pero no solo que hay distintos tipos de vio-
lencia, sino que éstos se expresan de forma diferenciada, según el lugar, el
momento, la sociedad y la cultura. El tratamiento de la violencia también
requiere de un enfoque de externalidad, debido a los impactos económicos
que ella produce en el conjunto de la sociedad: producción, presupuesto, sa-
lud, turismo, banca, comercio, etc.
El estudio realizado por FLACSO – Sede Ecuador, se orienta princi-
palmente a analizar el tema de la violencia social o común, la cual está refe-
rida a las relaciones sociales e interpersonales de convivencia y cotidianidad,
en las que tanto los agresores como los agredidos no siempre tienen una ac-
titud encaminada hacia la violencia. Se caracteriza por ser difusa y ubicua,
y comprende desde aquellos casos que se relacionan con problemas biológi-
cos y psicológicos a los que surgen de ciertas interacciones entre personas, y
de éstas con sus ambientes concretos.
Las defunciones por homicidio, suicidio

y accidentes de transporte en el Ecuador
Fuente: INEC
Tasas de defunción por homicidios, suicidios y accidentes

de transporte en el Ecuador, 1990-1999
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Homicidios Suicidios Acc. transporte
Elaboración: FLACSO, Sede Ecuador
De acuerdo con los datos del INEC, en 1999, 21 personas fallecieron dia-
riamente en el país por causas externas. De ellas, 17 eran hombres y 4 mu-
jeres. En el mismo año, se presentaron 12 defunciones por homicidio, sui-
cidio y accidentes de transporte, de las cuales 10 fueron de hombres y 2 de

mujeres.
La relación entre defunciones por causas externas2 y por otras causas
no ha variado significativamente en el Ecuador durante el período com-
prendido entre 1990 y 1999. Pero, el aporte porcentual de los fallecimien-
tos por homicidio, suicidio y accidentes de transporte entre las defunciones
por causas externas sí se ha modificado.
Las defunciones por homicidios
Las defunciones por homicidio se han convertido en la principal causa ex-

terna de muerte en el Ecuador, pues mientras en 1990 representaban el 16%
de este tipo de defunciones, para 1999 constituyen el 23.8%, superando le-
vemente a los accidentes de transporte.
La tasa3 urbana de defunciones por homicidio es la que ha experimen-
tado un mayor crecimiento, ya que pasa de 11.8 en 1990, a 18.1 en 1999.
Mientras que la tasa nacional se ha elevado de 10.3 en el primer año, a 14.8
en 1999; y la rural de 8.5 a 9.1. En 1990, el promedio diario de fallecimien-
tos urbanos por homicidio era de 1.8, pero llega a 3.9 en 1999, lo cual in-
dica que se ha duplicado.
Para 1999, la tasa de defunciones masculinas por homicidio es 10.1
veces más alta que la femenina. Para 1999, muere diariamente un promedio
de 4.6 hombres, en el Ecuador. El promedio diario de defunciones femeni-
nas es de 0.4 personas. Las defunciones por homicidio están relacionadas
principalmente con las personas comprendidas entre los 15 y los 49 años.
Sin embargo, el mayor incremento porcentual de la tasa ocurre en el grupo
de 0 a 4 años (53.1%).
Esmeraldas, Sucumbíos y Los Ríos son las provincias que presentan las
tasas más altas de defunciones por homicidio en el país, en 1990, 1995 y
1999. En este último año, Carchi aparece en la cuarta posición. Por lo tan-
2 Las causas externas de defunción comprenden los fallecimientos por homicidio, suicidio, acciden-
tes de transporte, envenenamiento accidental, caídas accidentales, accidentes causados por el fuego,
otros accidentes, efectos de drogas y medicamentos y otras violencias.
3 Salvo que se indique en forma expresa, todas las tasas están calculadas por 100.000 habitantes.
to, tres de las cuatro provincias mencionadas se hallan ubicadas en la fron-

tera norte del Ecuador. Esto deja ver que la situación de violencia en esta re-
gión viene de mucho antes y no es el resultado del recientemente implemen-
tado Plan Colombia; sin embargo, el mismo sí puede agravarla, tanto en tér-
minos de profundización de la violencia como de empleo de medidas de ca-
rácter únicamente represivo, que podrían conducir incluso a la militariza-
ción de la zona.
Pichincha es la provincia que ha experimentado el mayor crecimiento
de su tasa de defunciones por homicidios, le siguen: Chimborazo, Tungura-
hua, Carchi e Imbabura. El incremento de sus tasas es más del doble que el
experimentado por la tasa nacional.
Defunciones por suicidio
Las defunciones por suicidio han experimentado un pequeño incremento

entre las causas externas de muerte. En 1990 representaban el 6.8%, mien-
tras que en 1999 llegan al 8.0%.
En 1990, los suicidios eran principalmente rurales (4.7), pero esta tasa
desciende a 4.0 en 1999. La tasa urbana de defunciones por suicidio era me-
nor que la nacional en 1990 (4.1 frente a 4.4), pero llega a ser mayor que la
del país en 1999 (5.5 frente a 5.0). En 1990, existía un promedio diario de
0.6 fallecimientos urbanos por suicidio; en 1999, dicho valor se duplica (1.2).
La tasa de defunciones masculinas por suicidio es 2.2 veces más alta
que la femenina, en 1999. De acuerdo con los grupos de edad, las mayores
tasas se presentan en el de 15 a 49 años. Sin embargo, el mayor incremen-
to porcentual de suicidios se presenta en el grupo de 5 a 14 años (237.7%).
Cañar es la provincia que mantiene la tasa más alta de defunciones por
suicidio en el Ecuador, seguida por: Carchi, Imbabura, Azuay y Morona
Santiago. De las cinco provincias mencionadas, cuatro de ellas se hallan lo-
calizadas en la sierra ecuatoriana y son, además, colindantes: Cañar y Azuay,
Carchi e Imbabura. En el primer caso, esta situación se podría relacionar
con el fenómeno de la migración internacional, que afecta de manera im-
portante a dichas provincias.
Bolívar, Imbabura y Morona Santiago son las provincias que han ex-
perimentado los crecimientos porcentuales más elevados de defunciones por
suicidio entre 1990 y 1999. Tales incrementos son 10 veces superiores al ob-
servado a nivel del país.
Defunciones por accidentes de transporte4
A diferencia de las defunciones por homicidio y suicidio, los fallecimientos

por accidentes de transporte disminuyeron en el Ecuador. Mientras en 1990
representaban el 31.5% de las causas externas de muerte, en 1999 constitu-
yen el 23.7%. Sin embargo, ellos todavía son la segunda causa externa de
muerte en el país; por lo tanto, el trabajo de prevención todavía requiere ser
continuado.
Las razones que podrían explicar esta situación son: la expedición de
una nueva Ley de Tránsito (aunque todavía con debilidades); el trabajo de
educación llevado a cabo por la Policía Nacional, y una mayor conciencia
de la ciudadanía frente a los riesgos que conlleva la conducción de vehícu-
los. Posiblemente, éste es de los pocos campos, en que la Policía ha estable-
cido una estrategia permanente de acción institucional para mantener vín-
culos con el conjunto de la sociedad.
La tasa nacional de defunciones por accidentes de transporte descen-
dió de 20.3 en 1990 a 14.7 en 1999, la urbana de 24.4 a 16.5, y la rural de
15.2 a 11.6. En 1999, un promedio diario de cinco personas fallece a cau-
sa de estos accidentes en el país, y un promedio de 3.6 en el área urbana.
La tasa de defunciones masculinas por accidentes de transporte es 3.7
veces más alta que la femenina, para 1999. Según los grupos de edad, las ta-
sas más elevadas se presentan en los mayores de 50 años, pero el decreci-
miento más significativo, entre 1990 y 1999, también se presenta en este
grupo.
Cañar, Carchi, Cotopaxi, Tungurahua, Imbabura y Pichincha son las
provincias que presentan las tasas más altas de defunciones por accidentes
de transporte. Todas ellas se encuentran localizadas en la Sierra y están atra-
vesadas por la Vía Panamericana, lo cual implicaría que hay un alto riesgo
al circular por la misma.
4 Los accidentes de tránsito están incluidos dentro de los accidentes de transporte y constituyen el
componente principal de éstos.
Las provincias que han experimentado los mayores incrementos por-

centuales de las tasas de defunción por accidentes de transporte son Pasta-
za, Morona Santiago, Zamora Chinchipe, Bolívar y Cañar. Las tres prime-
ras se encuentran en la Amazonía, región que prácticamente no dispone de
carreteras de primer orden, pero que ha experimentado un proceso de ma-
yor vinculación a los mercados nacionales.
Con base en el Análisis de Componentes Principales, que es una téc-
nica de la estadística descriptiva, se evaluaron las semejanzas entre las pro-
vincias a través de las tasas de defunción por homicidios, suicidios y acci-
dentes de transporte (variables), así como la relación existente entre dichas
variables para 1999 y se obtuvo la siguiente tipología provincial:
Tipología según tasas de defunción por homicidios, suicidios

y accidentes de transporte – 1999
Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Ecuador
Media Media Media Media Media
Tasas Defunción
Homicidios 31,9 17,0 8,5 7,8 14,7
Tasas Defunción
Suicidios 5,5 4,3 2,7 8,1 4,9
Tasas Defunción Acc.
Transporte 15,2 15,0 7,2 21,6 14,8
Población 99 1.199.004 5.938.551 2.555.051 2.627.829 12.320.435
% Población 9,7 48,2 20,7 21,3 100,0
Provincias Esmeraldas Bolívar El Oro Azuay
Los Ríos Guayas Loja Cañar
Sucumbíos Pichincha Manabí Carchi
Napo Cotopaxi
Pastaza Chimborazo
Zamora Imbabura
Galápagos Morona
Tungurahua
Fuente: INEC
Tipo 1
Su característica principal es que las tasas de defunciones por homicidio

(principalmente), suicidio y accidentes de transporte son superiores a las ta-
sas medias de país. Agrupa a las provincias de Esmeraldas, Los Ríos y Su-
cumbíos, en las que se halla el 9.7% de la población del Ecuador. Estas pro-
vincias también presentaron semejanzas como grupo para el año 1990.
Tipo 2
Su tasa de defunciones por homicidio es superior a la nacional, la media por

accidentes de transporte también es ligeramente superior a la de país, y por
suicidios es un poco más baja que la nacional. Agrupa a las provincias de
Bolívar, Guayas y Pichincha, en las que se asienta el 48.2% de la población.
Tipo 3
Todas las tasas medias de defunciones por las causas consideradas son más
bajas que las nacionales. Reúne a las provincias de El Oro, Loja, Manabí,
Napo, Pastaza, Zamora y Galápagos, con el 20.7% de la población. En cier-
to sentido, se podría decir que éstas son las ‘provincias tranquilas’ del país,
aunque la tasa de homicidios es superior a las del Tipo 4.
Tipo 4
Las tasas de defunciones por accidentes de transporte y suicidios son supe-

riores a la media nacional; mientras que, por homicidios es inferior a la de
país. Agrupa a las provincias de Azuay, Cañar, Carchi, Cotopaxi, Chimbo-
razo, Imbabura, Morona y Tungurahua, en las que reside el 21.3% de la po-
blación.
Factores de riesgo de las causas externas de muerte en el Ecuador
Según área de fallecimiento
De acuerdo con el total de defunciones por causas externas, las tres cuartas
partes de ellas se producen en el área urbana (75.7%), le siguen a continua-
ción las que se producen en la zona rural (18.1), y finalmente las que ocu-
rren en la periferia (6.2%). Dentro de las áreas urbana y periférica, los ma-
yores porcentajes corresponden a los homicidios y accidentes de transporte,
mientras que en el sector rural también se observan estas mismas causas pe-
ro en orden inverso.
Según sexo y edad
Los hombres no son solamente los principales causantes de hechos violen-

tos, sino que también son sus principales víctimas. En efecto, el 80.7% del
total de defunciones por causas externas corresponde a fallecimientos mas-
culinos, mientras que los femeninos llegan al 19.3%.
Los grupos de edad de mayor riesgo para los hombres son los com-
prendidos entre los 25 y 39 años, y entre los 40 y 59. En cambio, para las
mujeres, el de mayores de 60 años y el de 25 a 39 años. Sin embargo, algo
que llama la atención son los porcentajes más elevados que presentan las de-
funciones femeninas, en relación con las masculinas, en los grupos de me-
nores de 20 años y de mayores de 60, sobretodo dentro de las menores de
10 años, lo que podría llevar a afirmar que nacer niña en el Ecuador tiene
un serio riesgo para fallecer por alguna causa externa.
Las principales causas externas de muerte de los hombres son los acci-
dentes de transporte y los homicidios con armas de fuego. Sin embargo,
agrupando las defunciones masculinas por todas las categorías de homici-
dios, se ve que las mismas llegan al 26.8%, lo que significa que es la prime-
ra causa de muerte. Los porcentajes más altos de las defunciones femeninas
se presentan por accidentes de transporte y suicidios.
Dentro de las defunciones masculinas, según grupos de edad, se obser-
van diversas situaciones: en los comprendidos entre los 15 y 59 años, los ho-
micidios presentan los porcentajes más elevados. En los menores de 10 años

y mayores de 60, los accidentes de transporte aparecen en el primer puesto,
y después los homicidios. Entre los 10 y los 14, los accidentes también tie-
nen el porcentaje más alto, pero está seguido de los suicidios.
Entre las defunciones femeninas, de acuerdo con los grupos de edad,
se advierten los siguientes escenarios: entre los 15 y 19 años, la principal
causa es el suicidio. De los 20 a los 39 y entre los 10 y 14 años, el mayor
porcentaje corresponde a los accidentes de transporte, pero seguidos de los
suicidios. En las personas mayores de 40 y en los grupos de 0 a 9 años, los
accidentes y los homicidios se presentan como los valores más altos.
Es importante mencionar que en el grupo de menores de 4 años, el
41.8% en los niños y el 50.0% en las niñas, corresponden a muertes por
ahogamiento o envenenamiento. Hipotéticamente, se puede presumir que
algunos de ellos no se deben a accidentes sino que pueden haber sido cau-
sados de forma intencional. Este tipo de defunción también podría estar
vinculado con nacimientos no deseados, principalmente si son del sexo fe-
menino. Sería interesante profundizar el estudio de esta temática y relacio-
narla con el embarazo de jóvenes menores de edad, así como con la prácti-
ca del aborto en el país
Según sexo y estado civil
Las personas solteras son las que presentan mayor riesgo, seguidas de las de
estado civil casado. Las defunciones masculinas son más elevadas dentro de
los solteros y casados, mientras que las femeninas lo son dentro de las viudas.
Las defunciones por homicidio, y dentro de ellos los homicidios con
arma de fuego, son la principal causa externa de muerte entre las personas
que vivían en unión libre, solteros y divorciados. Dentro de los casados y
viudos, la primera causa de muerte se debe a los accidentes de transporte, la
segunda son los homicidios.
Entre las defunciones femeninas se presenta un panorama diferente,
pues los accidentes de transporte son la principal causa de muerte para las
casadas, solteras, y viudas. Mientras que para las divorciadas y las de unión
libre, el porcentaje más elevado se debe a los suicidios, seguido por los ho-
micidios. Los suicidios son también significativos para las solteras.
Según sexo y nivel de educación
Los porcentajes más elevados de las defunciones masculinas y femeninas co-

rresponden a personas que tenían nivel educativo primario y secundario,
aunque son mayoría las primeras. Dentro del nivel superior, las defunciones
femeninas son superiores en forma leve. Llaman la atención los porcentajes
importantes que corresponden a fallecimientos de personas sin informa-
ción, principalmente de mujeres, lo cual posiblemente aumentaría los por-
centajes de los niveles educativos más elementales.
En los fallecimientos masculinos, los homicidios y los accidentes de
transporte aparecen como las primeras causas de muerte en los niveles se-
cundario y primario. Mientras que en el superior, dichas causas tienen un
orden inverso al mencionado anteriormente. Los homicidios con arma de
fuego y por otros medios tienen valores importantes dentro de los tres nive-
les educativos.
En cambio, entre las defunciones femeninas, los accidentes de trans-
porte son la primera causa en los tres niveles, seguidos por los suicidios (pri-
maria y secundaria) y los homicidios (superior).
Según sexo y categoría ocupacional
Del total de las defunciones por causas externas, según el estado ocupacio-
nal, el 82.6% corresponde a hombres. De los cuales, el 80.9% eran trabaja-
dores en activo al momento del fallecimiento, y el 19.1% fueron calificados
como no trabajadores. Por otro lado, el 17.4% de las defunciones es de per-
sonas del sexo femenino. De ellas, el 21.9% fueron calificadas como traba-
jadoras, mientras que el 78.1% se consideraron como no trabajadoras5.
Según la categoría ocupacional, definitivamente, ser trabajador por
cuenta propia o empleado u obrero es un factor de riesgo para fallecer por
alguna causa externa. Esto es independiente del sexo de la persona, pues la
diferencia de valores que se observa es mínima.
5 Si bien en la nueva Constitución se reconoce al Trabajo Doméstico No Remunerado (quehaceres

domésticos) como actividad productiva, esta categoría no está todavía incluida como tal dentro de
las estadísticas nacionales.
De las causas externas consideradas y según categoría ocupacional, los

homicidios y los accidentes de transporte son las principales dentro de las
defunciones masculinas. Es interesante notar el parecido que presentan los
porcentajes dentro de los empleados u obreros y ‘cuentapropistas’. Los ho-
micidios con arma de fuego son importantes en las cuatro primeras catego-
rías analizadas, y los suicidios dentro de los trabajadores familiares.
Dentro de las defunciones femeninas, según categoría ocupacional, se
observan tres situaciones: entre las empleadas u obreras, los accidentes de
transporte, homicidios y suicidios aparecen con los porcentajes más altos;
dentro de las patronas, los valores más elevados corresponden a suicidios y
homicidios por otros medios, y en las trabajadoras familiares, a los acciden-
tes de transporte, suicidios y homicidios.
Según sexo y desempleo
De acuerdo con la información disponible, se puede afirmar que ser mujer

y estar dedicada al trabajo doméstico no remunerado6 conlleva un alto ries-
go para fallecer en el Ecuador por alguna causa externa. Sin embargo, en to-
das las otras categorías de desempleo, la mayoría corresponde a las defun-
ciones masculinas, destacándose las de los estudiantes, otras y jubilados.
Los estudiantes fallecen principalmente a causa de los accidentes de
transporte y los homicidios, sobretodo producidos por el uso de arma de
fuego. Mientras tanto, los hombres que se dedicaban a trabajo doméstico no
remunerado mueren primordialmente por homicidio y suicidio. La mayo-
ría de los jubilados perecen en accidentes de transporte, y la mitad de los
pensionistas a través de homicidios por otros medios.
A diferencia de los hombres, las mujeres que estaban desempleadas al
momento de su fallecimiento tienen un mismo patrón en todas las varia-
bles, que se caracteriza por el siguiente orden de causas externas de muerte:
accidentes de transporte, suicidio y homicidio.
6 TDNR: Trabajo Doméstico No Remunerado.

Pobreza y defunciones por homicidio dentro de los cantones
Luego del análisis que se realizó, sobre la base de la información cantonal,

para 1997 y 1998, se puede afirmar que no siempre existe una relación di-
recta entre pobreza y defunciones por homicidio en el Ecuador, pues se ob-
serva una correlación baja entre las tasas de defunciones por homicidio y los
niveles de pobreza, indigencia y el índice de vulnerabilidad social, que in-
cluye información sobre mortalidad infantil.
El Análisis de Componentes Principales permite observar que única-
mente en los tipos 1 y 2 de cantones existe una relación significativa entre
pobreza y tasa de defunciones por homicidio, y en ellos reside el 8.1% de la
población total del país.
Tipo 1
Tiene la más alta tasa de defunciones por homicidio del país: el 50.2 frente
a 13.7. La incidencia de pobreza es la segunda más alta: 83.5, frente a 60.6
de la nacional. Representa el 2% de la población nacional y el 7.3% de los
homicidios ocurridos entre 1997 y 1998. Cinco cantones se encuentran en
esta categoría, siendo Quinindé y Vinces las poblaciones más importantes.
Tipo 2
Es un tipo caracterizado por una alta incidencia de pobreza (76.3%) y una

tasa de defunciones por homicidio que duplica la tasa nacional. En los die-
cinueve cantones que se encuentran en este tipo vive el 6.1% de la pobla-
ción, y en ellos se registra el 12.7% de los homicidios. Dos capitales de pro-
vincias amazónicas se encuentran en esta categoría: Lago Agrio y Coca.
Tipo 3
Tiene una tasa de defunciones por homicidio menor que la de los tipos an-
teriores; sin embargo, es aún más alta que la nacional (20.2). La incidencia
de pobreza, indigencia y el índice de vulnerabilidad presenta niveles inferio-

res a la media nacional. En los quince cantones que lo conforman vive el
11.3% de la población, y se registra el 16.7% de las defunciones por homi-
cidio. Tres capitales provinciales clasifican bajo este tipo: Esmeraldas, Baba-
hoyo y Portoviejo, así como las ciudades de Quevedo y Santo Domingo de
los Colorados.
Tipología según tasas de defunción por homicidios, incidencia de pobreza, indigencia e

índice de vulnerabilidad social - 1997 – 1998
Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Tipo 5 Tipo 6 Tipo 7 Tipo 8 Ecuador
Media Media Media Media Media Media Media Media Media
Tasa defunción
por homicidio. 50.2 28.6 20.2 13.6 13.3 6.5 6.5 5.3 13.7
Incidencia de
pobreza. 83.5 76.3 58.4 42.4 83.5 64.6 88.5 75.9 60.6
Incidencia
de indigencia. 31.8 25.4 15.4 9.8 39.0 22.0 54.4 31.6 21.6
Índice vulnerab.
Social. 43.0 37.9 27.6 17.4 48.7 35.4 69.6 51.0 32.8
% de los
homicidios. 7.3 12.7 16.7 41.0 9.0 5.4 3.3 4.6 100.0
% de la
población. 2.0 6.1 11.3 41.3 9.3 11.3 6.9 11.8 100.0
Cantones Buena Fe Balzar Playas Huaquillas Las Naves Balao Cañar San
Fernando
Palenque A. Baquerizo Naranjito Balsas Caluma Las Lajas Chillanes Pucará
Quinindé Sevilla de Oro El Guabo Machala Chimbo Cuenca Nabón Girón
Santa Lucía San Lorenzo Esmeraldas Arenillas Echeandía El Pan Santa Isabel Gualaceo
Vinces Atacames Naranjal Atahualpa San Miguel Chilla Guaranda Paute
Daule Simón Bolívar Marcabelí La Trocal Salinas El Tambo Sigsig
El Empalme M. Pasaje Tulcán Yaguachi Pujilí Oña
Maridueña
El Triunfo La Libertad Piñas Bolívar Loja Sigchos Chordeleg
Palestina Babahoyo Portovelo Mira Chone Alausí Azogues
Samborondón Montalvo Santa Rosa Montúfar Rocafuerte Colta Biblián
Urbina Jado Quevedo Zaruma La Maná Sucre Chunchi Déleg
Nobol Portoviejo Guayaquil Pangua Morona Guamote Espejo
Puebloviejo Palora Durán Saquisilí Gualaquiza Pallatanga Latacunga
Urdaneta Sto. Domingo Milagro Guano Limón Cumandá Salcedo
Ventanas Shushufindi Manta Eloy Alfaro Santiago Cotacachi Riobamba
Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4 Tipo 5 Tipo 6 Tipo 7 Tipo 8 Ecuador

Media Media Media Media Media Media Media Media Media
El Carmen Quijos Muisne Sucúa Otavalo Chambo
Lago Agrio Mera Colimes Huamboya Calvas Penipe
Putumayo Quito Pedro Carbo San Juan Celica Santa
Bosco Elena
Orellana Rumiñahui Lomas de S. El Chaco Celica Antonio Ante
Zamora Ibarra Pastaza Espíndola Pimampiro
Urcuquí Mejía Gonzanamá Jipijapa
Catamayo Los Bancos Macará Montecristi
Chaguarpamba Baños Paltas Tosagua
Baba Cevallos Puyango Tena
Bolívar (Manabí) Chinchipe Saraguro Archidona
Flavio Alfaro Nangaritza Sozoranga Ambato
Junín Yacuambi Zapotillo Mocha
Paján Yanzatza Pindal Patate
Pichincha El Pangui Quilanga Quero
Santa Ana G. Pizarro Cayambe Pelileo
24 de Mayo Sucumbíos Loreto Tisaleo
Pedernales Cascales Aguarico
P. Moncayo Joya Sachas
PV Maldonado
Píllaro
Fuentes: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE. e INEC, Estadísticas Vitales, 1997 y
1998. Los datos de pobreza e indigencia fueron ajustados sobre la base de los efectos del Fenómeno del Niño
Elaboración: FLACSO, Sede Ecuador.
Tipo 3
Tiene una tasa de defunciones por homicidio menor que la de los tipos an-
teriores, sin embargo, es aún más alta que la nacional (20.2). La incidencia
de pobreza, indigencia y el índice de vulnerabilidad presenta niveles inferio-
res a la media nacional. En los quince cantones que lo conforman vive el
11.3% de la población, y se registra el 16.7% de las defunciones por homi-
cidio. Tres capitales provinciales clasifican bajo este tipo: Esmeraldas, Baba-
hoyo y Portoviejo, así como las ciudades de Quevedo y Santo Domingo de
los Colorados.
Tipo 4
Su tasa de defunciones por homicidio está alrededor del promedio nacional,

pero los niveles de pobreza, indigencia y vulnerabilidad social son inferio-
res. Machala, Guayaquil, Quito, Manta y Zamora forman parte de este ti-
po. El 41.3% de la población vive en los 20 cantones considerados, y allí se
presenta el 41.0% de las defunciones por homicidio.
Tipo 5
Al igual que el anterior, tiene una tasa de defunciones por homicidio simi-
lar a la nacional. La diferencia radica en los valores, significativamente más
altos, de los indicadores de pobreza, indigencia y del índice de vulnerabili-
dad social. Tulcán e Ibarra son las capitales de provincia que se encuentran
en este tipo que agrupa a 35 cantones, en los que se halla el 9.3% de la po-
blación y el 9% de las defunciones por homicidio.
Tipo 6
A partir de este tipo, la tasa de defunciones por homicidio cae significativa-

mente por debajo de la media nacional. La incidencia de pobreza es ligera-
mente superior al promedio nacional, al igual que los otros dos indicadores
sociales. Se encuentran las capitales provinciales de: Cuenca, Loja, Morona
y Puyo. Agrupa al 11.3% de la población y registra el 5.4% de las defuncio-
nes por homicidio.
Tipo 7
Tiene una tasa promedio de defunciones por homicidio de 6.5, que es simi-
lar a la del tipo anterior. Los indicadores de situación social son significati-
vamente más altos que el promedio nacional. Tiene el 6.9% de la población,
y registra el 3.3% de las defunciones por homicidio.
Tipo 8
Tiene la tasa más baja de defunciones por homicidio (5.3). Los valores de los
indicadores de situación social son más bajos que en el tipo anterior, pero
más altos que el promedio nacional. El 11.8% de la población nacional se
encuentra en este tipo y registra el 4.6% de las defunciones por homicidio.
Las defunciones por homicidio en

Cuenca, Machala, Guayaquil y Quito
Las tasas de defunción por accidentes de transporte, suicidio y homicidio

tienen un comportamiento diverso en las ciudades de Cuenca, Machala,
Guayaquil y Quito: Cuenca (32.6) y Quito (25.1) son las ciudades que
mantienen las tasas más altas de defunciones por accidentes de transporte;
mientras que Machala (14.3) y Guayaquil (11.6) son las que presentan las
menores tasas. Cuenca (9.6) también tiene la tasa de defunciones por suici-
dio más alta de las cuatro ciudades; mientras Machala (2.9) tiene la menor.
Guayaquil (22.2) y Quito (18.0) presentan las tasas totales de homicidios
más elevadas, pero la primera tiene la mayor tasa de homicidios con arma
de fuego (14.4), mientras que la segunda tiene la de homicidios por otros
medios (8.8). Machala (10.0) y Cuenca (9.2) tienen las menores tasas de
homicidios.
Tasas de defunción por accidente de transporte, suicidios y homicidios 1999

35
30
25
20
15
10
5
0
Cuenca Machala Guayaquil Quito
Accidentes de transporte Suicidio

Homicidio por envenenamiento y ahogamiento Homicidio con arma de fuego
Homicidio otros medios Homicidios totales
Fuente: INEC
De acuerdo con el sexo, Guayaquil y Quito presentan las mayores tasas de

defunción por homicidio, tanto para hombres como para mujeres. Macha-
la tiene la menor tasa de defunciones masculinas y Cuenca, la de femeninas.
Siguiendo el mismo patrón observado en el estudio, los homicidios están di-
rectamente asociados con los hombres, en las cuatro ciudades. La tasa de de-
funciones masculinas por homicidio es 8.3 veces más alta que la femenina,
en Quito; 9.2 veces en Machala; 11.1 veces en Guayaquil, y 28 veces en
Cuenca.
Tasas de defunción por homicidios según sexo - 1999

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Cuenca Machala Guayaquil Quito
Tasa hombres Tasa mujeres
Fuente: INEC
En Cuenca, Guayaquil y Quito el grupo de mayor riesgo para las defuncio-

nes por homicidio es el de 25 a 39 años, mientras que en Machala es el de
40 a 59 años. En Cuenca también es significativo el porcentaje de defuncio-
nes en el grupo de 20 a 24. Quito es la única ciudad en la que se observan
defunciones por homicidio en todos los grupos de edad, mientras que en
Cuenca y Machala no existe tal tipo de fallecimiento en los menores de 15
años, y en Guayaquil en el grupo de 5 a 9 años. Machala tiene los porcen-
tajes más elevados de defunciones dentro de los grupos de 15 a 19 y de ma-
yores de 60 años.
En Guayaquil y Quito, los porcentajes de las defunciones por homici-
dio, de las mujeres menores de 15 años y de las de más de 60 años, son sig-
nificativamente más altos que los de los hombres, en relación con los tota-
les de las defunciones femeninas y masculinas respectivas. Es necesario pro-
fundizar la investigación para identificar las razones por las que se produce
esta situación, pues la misma también se presenta a nivel del país.
Según el nivel educativo, en Guayaquil se presenta el porcentaje más

alto de defunciones por homicidio de personas con educación primaria, en
Quito con educación secundaria, y en Machala con educación superior.
Únicamente en Guayaquil existen defunciones de personas que asistían a
centros de alfabetización.
De acuerdo con la categoría ocupacional, en Machala y Guayaquil los
mayores porcentajes corresponden a las defunciones de personas que eran
trabajadores por cuenta propia, mientras que, en Cuenca y Quito a los em-
pleados u obreros. Algo que es común en las cuatro ciudades, son los por-
centajes importantes de defunciones de personas que estaban desempleadas
y que oscilan entre el 20.0%, en Cuenca, y el 28.6% en Quito.
Conclusiones
• Es necesario reconocer, en primer lugar, que las características de este

estudio, basado principalmente en el análisis de fuentes secundarias, li-
mitan la posibilidad de llegar a identificar las causas por las que se pre-
sentan las violencias sociales en el Ecuador. Sin embargo, establece una
línea de base para futuros trabajos de investigación. Como parte de
ellos, se debería incorporar el tema de violencia y cultura, pues hipo-
téticamente se podría plantear que varias de las causas de la violencia,
en general, podrían estar más relacionadas con dichos aspectos, que
con la pobreza, como generalmente se tiende a plantear.
• En el Ecuador, las violencias sociales son un fenómeno fundamental-
mente urbano que promueve un nuevo tipo de relación de la pobla-
ción basado en la inseguridad, desamparo, agresividad, autodefensa,
etc. Por esta razón, la violencia empieza a ser reconocida como uno de
los problemas prioritarios, en el ámbito local, junto con el desempleo.
Este es un proceso independiente del hecho de que los municipios, co-
mo instancia de poder local, lo quieran o no identificar como uno de
sus campos específicos de acción.
• Otra característica importante de la violencia social es su relación di-
recta con los hombres. Frecuentemente, esto es planteado más para de-
mostrar el carácter de agresores de estos, sin considerar que, al mismo
tiempo, ellos son las principales víctimas. Éste es un problema que re-
quiere ser incluido prioritariamente como parte del campo de las po-
líticas públicas que se diseñen en el futuro.
• La violencia social reduce los espacios y los tiempos de convivencia so-
cial, afectando de manera directa el sentido de ciudadanía, lo cual es
un serio limitante para sociedades como la ecuatoriana que, de por sí,
presenta serias carencias en este campo. Pero, además, se debe conside-
rar que la violencia social no solo que limita los derechos de las perso-
nas, sino que, inclusive, llega a eliminarlos. Sin embargo, su preven-
ción no siempre es parte de las agendas para promover la vigencia ple-
na de dichos derechos para el conjunto de los ciudadanos y ciudada-
nas, sobre la base de su diferenciación por edad, género, etnia, etc. El
tema de los derechos, generalmente ha sido planteado más como par-
te de la relación Estado y sociedad, y en menor medida al interior de
ésta. En este sentido, hay que reconocer los esfuerzos que se han reali-
zado en contra de la violencia hacia la mujer y el maltrato infantil.
• Las defunciones por homicidio se han convertido en la principal cau-
sa externa de muerte en el Ecuador, superando ligeramente a los acci-
dentes de transporte. Ser de sexo masculino, soltero y estar compren-
dido entre los 15 y los 49 son los principales factores de riesgo para fa-
llecer por homicidio. Sin embargo, durante la última década, el mayor
incremento porcentual de la tasa ocurre en el grupo de menores de 4
años. Las provincias situadas en la frontera norte del Ecuador son las
que presentan las tasas más elevadas de homicidios.
• A pesar de la reducción de sus tasas, los fallecimientos por accidentes
de transporte son la segunda causa externa de muerte en el país. Las
mayores tasas se observan en el grupo de mayores de 50 años. Si bien,
las tasas más elevadas se presentan en el área urbana, existe un decre-
cimiento más reducido en el ámbito rural. Afectan sobretodo a las pro-
vincias serranas cruzadas por la carretera Panamericana, en el eje com-
prendido entre Carchi y Azuay. Pero, los mayores incrementos porcen-
tuales ocurren en tres provincias de la Amazonía: Pastaza, Morona y
Zamora. Esto podría estar vinculado con la carencia de vías de primer
orden, así como con una mayor vinculación de esta última región a los
mercados nacionales, lo cual implica el aumento del flujo de personas,
vehículos y productos.
• Las defunciones por suicidio han pasado de ser principalmente rurales

a urbanas. A igual que los homicidios, se relacionan sobretodo con las
personas de 15 a 49 años, pero el crecimiento más significativo se pro-
duce en los niños y niñas comprendidas entre los 5 y 14 años. Esto po-
dría estar relacionado con procesos de desintegración familiar y caren-
cia de afectividad, vinculados con la migración, así como con ciertos
problemas relacionados con la búsqueda de su identidad, patrones de
consumo y medio escolar. Cañar, Carchi, Imbabura y Azuay son las
provincias que presentan las tasas más altas de fallecimientos; sin em-
bargo, los mayores incrementos porcentuales se observan en Bolívar,
Imbabura y Morona.
• Entre los homicidios, los que se realizan con armas de fuego constituyen
la primera causa de fallecimiento de los hombres, y la segunda de las
mujeres. Los principales factores de riesgo para los hombres se relacio-
nan principalmente con estado civil soltero, entre 25 y 39 años, educa-
ción primaria, empleados u obreros y ‘cuentapropistas’. En las mujeres,
el riesgo se asocia con estado civil soltera, entre 25 y 39 años, nivel pri-
mario, y trabajo no remunerado. Sin embargo, algo que llama la aten-
ción, y que debería investigarse, es el porcentaje significativo de mujeres
menores de 20 años y mayores de 60 que son asesinadas con arma de
fuego. Hipotéticamente, se podría plantear que existen diferencias en los
escenarios en que se producen estos homicidios: los de mujeres serían
dentro del contexto del hogar; mientras que los de los hombres, serían
fuera del mismo. Las provincias que presentan los mayores porcentajes
de defunciones por homicidio con arma de fuego son Guayas, Pichin-
cha, Los Ríos, Manabí y Esmeraldas, para personas de ambos sexos.
• A diferencia de lo que comúnmente se plantea y superando el determi-
nismo con el que se ha enfocado la violencia, el estudio deja ver que no
siempre existe una relación directa entre pobreza y defunciones por ho-
micidio, pues se observa una correlación baja entre éstas y los niveles de
pobreza, indigencia y el índice de vulnerabilidad social. Únicamente en
un conjunto de 24 cantones (20 de la Costa, 3 de la Amazonía y 1 de la
Sierra), de un total de 193, se presenta un nexo directo entre los indica-
dores mencionados, para los años 1997 y 1998. En ellos, reside el 8.1%
de la población ecuatoriana, y se producen el 20% de los homicidios.
• Quito ha dejado de ser la ‘ciudad franciscana’, como tradicionalmente
(aunque no siempre con sustento) se la consideraba, pues presenta ta-

sas que inclusive son superiores a las que se observan en Guayaquil, a
excepción de los homicidios con arma de fuego, que, en cambio, cons-
tituyen el principal problema de esta ciudad. En Cuenca se observa
una predominancia de las defunciones masculinas por homicidio, que
supera por casi tres veces el valor nacional.
• El estudio también permitió identificar algunos problemas relacionados
con la recolección, análisis y seguimiento de la información sobre segu-
ridad ciudadana: no existe un espacio de coordinación institucional,
falta actualizar y homogeneizar los criterios de recolección y análisis so-
bre la base de un enfoque de seguridad ciudadana, la sistematización de
la información se realiza de manera parcial y puntual, lo que no permi-
te establecer e implementar políticas preventivas, se advierte subregistro
e inconsistencia de algunos datos, no hay un proceso de verificación de
la identidad de las personas que son o se encuentran detenidas, se ob-
servan deficiencias en el funcionamiento del sistema de información so-
bre violencia intra familiar, no se dispone de información actualizada
sobre el maltrato a los niños, jóvenes y adultos mayores, se carece de in-
formación que permita detectar la percepción de la ciudadanía sobre las
distintas violencias que la afectan, así como de un plan de difusión y
consulta a la población, tanto para informarle de los resultados que se
obtengan como para recibir sus comentarios y sugerencias.
Bibliografía
Guerrero, R
S/f. Epidemiología de la violencia: El caso de Cali, Colombia.
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cia y seguridad ciudadana. L. Ratinoff (ed), Whashington
DC: BID
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1994 Ciudad y violencias en América Latina. Quito: Ed. PGU.
Pegoraro, J.
1997 “Presentación”, Revista de Ciencias Sociales, Año 6, No. 9-
10. Buenos Aires. Oficina de publicaciones del CBC -
Universidad de Buenos Aires.
Santiago, violencia y seguridad ciudadana
Enrique Oviedo*
Antecedentes
Santiago en el contexto de Latinoamérica
Existe poca información sobre la violencia en las ciudades chilenas. Es un

tema nuevo en el ámbito del desarrollo urbano. En Chile, sólo durante la
última década las estadísticas sobre violencia delictual han sido vinculadas a
la ciudad y comuna donde ocurre, con un enfoque de política pública, lo
que se ha constituido en una adecuada herramienta de diagnóstico y de apo-
yo a programas y proyectos sociales.
Antes de la década del noventa el ordenamiento de la estadística obe-
decía principalmente a criterios policiales o judiciales. El problema era de la
policía o de la justicia, por lo que la información se agrupaba acorde a las
necesidades de estas instituciones, y se refería solo al territorio de competen-
cia jurisdiccional de la comisaria o del juzgado de crimen.
Es una realidad que hoy en Chile, así como en el resto de la Región,
se ha avanzado en el conocimiento de la violencia en nuestra sociedad. Exis-
ten mejores diagnósticos, basados en información cuantitativa y cualitativa,
y una mezcla de mayor libertad de información relacionada con una mejor
tecnología de comunicación —mundial, rápida y eficaz—, y también, de-
bemos decirlo, mayores abusos de los medios de comunicación de masas —
1 SUR Centro de Estudios Sociales y Educación; Santiago, Chile

260 Enrique Oviedo
televisión, prensa escrita, etc.—, producto de los beneficios económicos de

la venta de este tipo de imágenes.
Actualmente, en América, en los países desarrollados y en vías de de-
sarrollo, la violencia se ha convertido en un problema social por la dimen-
sión que ha alcanzado y porque la gente manifiesta rechazo y, cada vez más,
un sentimiento de miedo e inseguridad. La violencia relacionada con los de-
litos es un hecho de nuestra realidad y despierta gran preocupación en la po-
blación, generando respuestas sociales no deseadas de desorganización de la
comunidad1.
La violencia delictual urbana, dentro de la cual el homicidio se utiliza
como indicador de medición internacional, es un fenómeno social con múl-
tiples causas, que no puede ser entendido aisladamente sin conocer, además,
las interpretaciones de los sujetos involucrados, los contextos sociales y cul-
turales, en los cuales se ejerce este tipo de conductas.
El ambiente condiciona las respuestas de las personas, les entrega un
modelo social que implica información del comportamiento de otras perso-
nas y sus consecuencias y con ello incide en sus percepciones, conocimien-
tos y afectos (OPS 1999).
Violencia en Chile
Contexto social
En el último tiempo, se ha hecho costumbre que al hablar públicamente so-

bre Chile lo hagamos para destacar directamente los grandes logros econó-
micos de las últimas décadas y sus consecuencias positivas, o para referirnos
a los problemas del ámbito comunitario (psicológico o social), donde des-
tacan los temas de salud mental, integración y equidad.
1 El 11 y 12 de noviembre de 1998, en Córdoba, Argentina, la ONG Agora invitó a profesionales, especialistas y

ciudadanos de Argentina —Córdoba, La Calera, Villa María, Buenos Aires, La Plata—, Suiza, Holanda, Brasil y
Chile para hablar sobre violencia y seguridad. En aquella ocasión, después de un amplio y abierto debate, se rea-
lizaron muchas preguntas, me parece interesante considerar algunas: ¿a qué nos referimos cuando hablamos de se-
guridad?, ¿qué nos genera inseguridad?, ¿qué responsabilidad tienen nuestros medios de comunicación en nues-
tra inseguridad?, ¿la seguridad es un problema del Estado, de la policía o de los ciudadanos?, ¿quién debe garan-
tizar la seguridad?, ¿qué tipo de seguridad queremos?, ¿qué es una ciudad segura?, ¿qué rol tiene la solidaridad en
el sentimiento de seguridad?, ¿para conseguir la seguridad anhelada debemos perder tolerancia y libertad?, ¿cuán-
ta democracia estamos dispuestos a dar para conseguir más seguridad?, ¿es la justicia criminal una forma de po-
ner límites o término a la violencia?, ¿las sanciones, como la pena de muerte, son una violencia necesaria para con-
seguir la seguridad?
Santiago, violencia y seguridad ciudadana 261
Todos compartimos la visión de que el cambio de Chile ha sido fuer-

te en las últimas décadas. Hemos vivido transformaciones económicas, po-
líticas y sociales, radicales. Los chilenos de la década del setenta poco tie-
nen que ver con los de la década del noventa. La sensación de país recién
inventado (A. de La Parra 1996) incide en la falta de identidad, la falta o
débil presencia del ciudadano: aquel que sabiendo sus deberes y derechos,
los ejercita cotidianamente, en una manifestación del compromiso con su
comunidad.
Hace más de una década que crecemos cerca del 6% y mantenemos
una inflación de un dígito. El país mantiene un crecimiento económico, a
la vez que sostiene un fuerte proceso de polarización de ingresos que ame-
naza a la clase media y sus logros, a la vez que mantiene un porcentaje de
población en situación de pobreza dura, difícilmente superable por medio
de las políticas sociales del Estado2. Los últimos años de la década del no-
venta no han sido buenos, Chile se ha visto afectado por una recesión eco-
nómica, lo que ha provocado una notoria baja de la actividad económica y
un alarmante crecimiento de la cesantía3.
En general, muchos estudios concuerdan en darle un lugar central a la
inseguridad, al temor hacia un mañana incierto, como un hecho generaliza-
do en nuestras ciudades. La percepción de inseguridad está acompañada por
la de vivir en un sistema que incrementa la desigualdad social, que al igual
que la inseguridad debida a la delincuencia, no siempre tiene plena concor-
dancia con los datos que se tienen de la realidad.
2 En Chile se supera la pobreza, pero la desigualdad se mantiene. Los hogares del decil más pobre, que en 1992 par-
ticipaban del 1,9% del ingreso total, en 1994 lo hacen en un 1,7%. Por otra parte, los hogares pertenecientes al
decil de más altos ingresos concentraron el 40,6% de los ingresos totales en 1992 y el 40,8% en 1994. Situación
muy similar se aprecia en las cifras de la última CASEN de 1996.
El último informe de la CEPAL —en el marco del seguimiento de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social—
indica que en Chile la pobreza tiende a ser menor. Sin embargo, establece que Chile es uno de los países más in-
justos para distribuir su riqueza: mientras el 10 por ciento más rico de la población se lleva el 41 por ciento del
ingreso del país, el cuarenta y tanto debe repartirse un 12 por ciento de éste.
3 La crisis económica ha incidido sobre el incremento de la cesantía. Entre febrero y abril de 1999, un 8,7% de la
fuerza de trabajo del país estaba desempleada, es decir 505.170 personas sobre un total nacional de aproximada-
mente 13.500.000 habitantes. La tasa de desempleo es la más alta desde octubre de 1991, año en que ésta llegó a
un 8,8%. En Santiago, el desempleo es mayor que en el promedio del país. En esta ciudad el desempleo habría
alcanzado al 9% según estadísticas del INE y a un 13% de acuerdo al estudio de la Universidad de Chile. El pro-
blema es mayor en el segmento de los jóvenes. Entre los 15 y 19 años la tasa de desempleo alcanzó al 20,2%,
mientras que en el tramo de 20 a 24 años ésta fue de 18,6%. En otras palabras, los niveles de cesantía juvenil es-
tuvieron por encima de duplicar la media nacional.
262 Enrique Oviedo
La percepción de desigualdad puede obedecer a distintas razones, en-

tre las cuales destacamos: el aumento de las desigualdades estructurales me-
didas a través del ingreso, el acceso y calidad de la educación, vivienda y sa-
lud, entre otros; el debilitamiento de los ‘principios o valores’ de igualdad
que estructuran la sociedad; o el nacimiento de nuevas desigualdades, pro-
ducto de la evolución de la sociedad que impone, entre otras cosas, un nue-
vo modelo salarial, un masivo ingreso de las mujeres al trabajo, y un fuerte
distanciamiento de la Escuela Pública y la Universidad tradicional como
instituciones a través de las cuales se asciende socialmente (Fitoussi y Rosan-
vallon 1997).
Nuestras sociedades viven crisis de identidad, producto del individua-
lismo ‘negativo’ que reduce al sujeto a un rol de consumidor en el mercado.
En nuestras sociedades, ya no existen las referencias sociales tradicionales
que cumplían un papel integrador de identificación - como la clase obrera,
las federaciones de estudiantes, los colegios profesionales, y el Estado -, y se
expresa, cada vez con mayor fuerza, un malestar en el ámbito social y polí-
tico. Se aprecia una uniformidad de las elites, las que se forman en lugares
comunes, viven en las mismas ciudades4 y sectores dentro de la ciudad. Ade-
más, se las percibe viviendo fuera del mundo cotidiano del ciudadano
(Fitoussi y Rosanvallon 1997).
La violencia
Nuestra historia social reciente, aunque muchos la intentemos olvidar, está

marcada por la violencia5. Sin embargo, nos sorprendemos cuando aprecia-
mos mayor violencia en conductas al interior de la familia, entre grupos so-
ciales, o en la masa. No es difícil pensar que la resolución de conflictos por
medios violentos es parte de un proceso de aprendizaje social y que, por lo
tanto, es precedida por otras acciones de violencia. Los chilenos comparti-
4 En Chile por su centralismo se trata de Santiago. Hoy algunas regiones del país alientan ideas federalistas llaman-
do, entre otras muchas medidas, a rechazar los candidatos santiaguinos en las provincias y regiones (Valenzuela,
Esteban 1999: 140).
5 Muchos intelectuales hablan de la falta de memoria colectiva de los chilenos, de una sociedad que padece de Alz-
heimer, especialmente cuando se alude a momentos traumáticos de nuestra historia (Tomás Moulian 1997; An-
tonio de La Parra 1997). Para no recordar momentos duros de nuestra vida comunitaria, preferimos olvidar a de-
batir (Antonio de La Parra 1997).
ríamos discapacidades para manejar los conflictos de manera pacífica, situa-

ción que se manifiesta cuando la frustración aflora. Como ejemplo, es posi-
ble citar los movimientos sociales reivindicativos o los eventos de diversión,
que hoy ineludiblemente han de terminar en actos violentos, ya sea que es-
tos nazcan desde quienes deben cuidar el ‘orden’ o desde quienes se mani-
fiestan.
La violencia delictual de la década del noventa, reemplaza la violencia
política de las décadas de los setenta y ochenta, por lo menos como hechos
públicos6. En Chile, desde 1973 a 1987, se suspendieron los derechos de-
mocráticos, se pusieron en práctica formas represivas de control de la ciuda-
danía y emergieron pronunciamientos políticos que legitimaron el uso de la
violencia (Martínez, Tironi y Weinstein 1990). En dicho período, la segu-
ridad y el orden público se basaron en la llamada ‘Doctrina de La Seguridad
Nacional’, que se preocupó de la defensa de las amenazas internas y exter-
nas al sistema político institucional. En esta doctrina, el ciudadano no tuvo
cabida, pues careció del libre ejercicio de sus derechos.
Con la democracia, a partir de 1990, se dio una creciente percepción
de aumento de los delitos violentos, apareciendo incluso con mucha visibi-
lidad robos a bancos o atracos audaces, antes nunca vistos o escuchados por
los medios de comunicación de masas. Desde entonces hasta ahora, han
existido distintas interpretaciones sobre estos hechos, ninguna aparente-
mente contradictoria entre sí.
Una interpretación de los hechos antes aludidos, es que “la violencia
social y política parecería representar momentos altos de cohesión de los ac-
tores, alta interacción entre ellos, mientras que el crimen sería propio de los
períodos de desintegración o de menor densidad de las relaciones sociales”
(Martínez, Tironi y Weinstein 1990).
Una segunda interpretación, establece que al comenzar el período de-
mocrático algunos grupos encargados de reprimir a la oposición política en
tiempos de la dictadura militar, así como opositores con preparación mili-
6 Santiago tiene una particular sensibilidad frente a las imágenes de violencia social por su historia política recien-
te —diecisiete años de gobierno autoritario y un período posterior de cuidadoso reaprendizaje de valores demo-
cráticos—, que se suma a una historia donde pocas veces ha estado ausente la violencia. Sólo a modo de ejemplo,
en 1907 la matanza de los trabajadores y sus familias en la Escuela Santa María, en Iquique; los golpes de Estado
de 1924, 1927 y 1932; la matanza de jóvenes nazis en el Edificio del Seguro Obrero en Santiago, en 1938; la ma-
sacre de partidarios comunistas en la Plaza Bulnes de Santiago en 1946, o los pobladores muertos en 1964 en la
Población José María Caro; además de los intentos de golpe en 1939 y 1969 (Oviedo y Rodríguez 1999).
264 Enrique Oviedo
tar, al no ser integrados al nuevo sistema, representaron un recurso ocioso

especializado que engrosó las filas de quienes delinquieron. Esto se unió a
un inadecuado manejo de la seguridad interna por parte del gobierno civil
en los primeros años de la democracia, debido a la dificultad de actuar en
un contexto caracterizado por la deslegitimación de los organismos de segu-
ridad. Durante el período autoritario cumplían el rol de policía política, y
hacían uso y abuso de sus prácticas discrecionales e ilegales, contando con
total impunidad (Tudela 1998).
Una tercera interpretación, es la de quienes creen que en el período au-
toritario los medios de comunicación pusieron el acento sobre lo político,
antes que sobre las acciones delictuales. La ciudadanía entonces no existía.
Para ellos, los medios de comunicación —prensa escrita y televisión— ha-
brían jugado un papel político trascendente al colocar la violencia como un
problema central de la transición política hacia la democracia7 (Vial citan-
do a Sunkel, en Correa y Noé 1998).
Un estudio realizado en la década del noventa, basado en estadísticas
de Carabineros y de la Policía de Investigaciones (Oviedo y Trivelli 1992),
demostró que el delito característico de las ciudades de Chile, al igual que
lo que sucede en la mayor parte del mundo, son los delitos contra la pro-
piedad: hurtos, robos con fuerza y robos con violencia. Éstos representan
casi el 70% de los delitos denunciados y similar proporción de los investi-
gados8.
7 Un ejemplo de la influencia de los medios de comunicación en la percepción acerca de la violencia, citado en

Oviedo y Rodríguez (1998), dice que los titulares de los diarios en julio de 1998 anunciaban que el Gobierno re-
conocía un aumento del 40% de la delincuencia en los seis meses precedentes. Leyendo la información más de-
tallada se constata que el ministro decía que las acciones delictivas violentas contra personas había aumentado en
un 40%, pero que la media de las acciones delictuales se mantenía sin mayores cambios.
El diario La Segunda el martes 23 de noviembre publicó un titular que decía: “Crece ‘alto temor’ a la delincuen-
cia”, aludiendo al índice nacional sobre el temor de Paz Ciudadana. En su pag. 6 explica que se trata del tercer es-
tudio de este tipo y que: “los resultados totales arrojan que un 19.1% dijo sentir un temor bajo, el 64% lo perci-
be como medio y el 16.9% lo califica como alto”. Es decir, el 100% dice sentir temor. La pregunta más obvia a
estas cifras es ¿cómo fue hecha la pregunta?, o si ¿las cifras mencionan solo a los que expresaron sentir temor? ¿Es
posible pensar que no haya nadie que no sienta temor? Además se habla de un crecimiento del temor en Santia-
go del 2.7% y en Chile del 1.9%, sin indicar si esta variación puede estar contemplada en los márgenes de error
de la encuesta.
8 Los delitos característicos de las ciudades del mundo son los denominados delitos contra la propiedad: hurtos, ro-
bos con fuerza y robos con violencia. Según información publicada el año 1996 por la United Nations Centre for
Human Settlements (HABITAT), basada en un estudio que aplicó una encuesta internacional de victimización
(1988-1994) a 74.000 personas en 39 países, demuestra que las cifras de robos en el mundo son significativas en
todos los continentes. Un 29% de la gente reconoció haber sido víctima de robos con daños a sus vehículos, un
20% de robos con fuerza, un 29% de otros robos, y un 19% de asaltos y otros delitos con contacto personal. Un
En la década del ochenta, hubo un aumento significativo de los deli-

tos contra la propiedad, con respecto a épocas anteriores. Desde la década
del ochenta en adelante, se mantuvo estable la tasa de delitos por número
de habitantes. El principal hallazgo de este estudio fue determinar que in-
dependientemente de la estabilidad de los delitos contra la propiedad, al de-
sagregarlos se veía que los hurtos decrecían, los robos con fuerza se mante-
nían y los robos con violencia aumentaban. Ello llevó a pensar que parte de
la percepción de inseguridad de la población podía deberse a la mayor vio-
lencia incorporada en las acciones o a la osadía y espectacularidad de los
nuevos robos.
Por otra parte, se descubrió que el problema de los delitos contra la
propiedad solía ser mayor en otras ciudades del país, contrariamente a la
percepción que situaba a Santiago, la ciudad capital de Chile, como el espa-
cio de conflicto. Igualmente, se pudo comprobar que el número de los de-
litos que afectaban a las casas y a las personas y automóviles en lugares pú-
blicos eran, con mucho, más que los que afectaban centros comerciales, cen-
tros financieros y bancos. Por último, al observar cómo se comportaban los
delitos al interior de las comunas de la ciudad, se concluyó que éstos esta-
ban en todas partes y que muchas veces afectaban con mayor fuerza a las ca-
sas, barrios y autos de los sectores más pobres (Oviedo y Trivelli 1992).
Inseguridad y miedo
La política pública ordena los límites que estructuran la vida social, y, por
ende, tiene como fin último alcanzar la paz social. No cabe duda de la im-
portancia de la participación del Estado en estas materias. La seguridad, más
que ser una cuestión de Gobierno se trata de una tarea de Estado, ya que
por su condición e impacto trasciende la labor propia de un período de Go-
bierno.
61% de la población de las ciudades del mundo dice haber sido víctima al menos una vez en los últimos cinco
años. Source: UNICRI (United Nations International Crime and Justice Research Institute) (1995), Criminal vic-
timisation of the developing word, Rome, drawing from UNICRI and Ministry of Justice of the Netherlands, in-
ternational survey of victims of crime (1988-1994), based on a sample of 74,000 persons in 39 countries.
266 Enrique Oviedo
El Estado es el encargado de regular el cúmulo de externalidades posi-

tivas y negativas generadas en la sociedad o el mercado. Le corresponde de-
finir las reglas del juego, regular la convivencia social, coordinar las iniciati-
vas del mundo público y privado —empresarial y familiar— de seguridad
ciudadana, dando una visión orgánica de la seguridad, por sobre visiones
segmentadas o parcializadas.
La seguridad ciudadana puede ser comprendida como ‘un monopolio
natural’, es decir un servicio que alcanza o logra su mayor eficiencia gracias
al monopolio y no a la competencia entre quienes ofrecen el servicio. Es el
caso de la necesidad de complementariedad entre Carabineros de Chile y
Policía de Investigaciones de Chile, evitando competencias; o el requeri-
miento de la debida fiscalización pública a los guardias privados armados,
contratados por vecinos pudientes en sectores acomodados de la ciudad.
Instituciones como la justicia, la policía y el sistema penal, son pilares
de la seguridad ciudadana. La desconfianza de los ciudadanos sobre estas
instituciones es, sin duda, perjudicial para la vida social y se vincula, entre
otras cosas, con el sentimiento de inseguridad debido a la delincuencia ca-
racterística de nuestras ciudades.
Existe información de sobra para apoyar la afirmación de que la per-
cepción9 y la realidad sobre la violencia no coinciden necesariamente. La
percepción depende de muchos factores, entre los que destacan las experien-
cias personales, las transmitidas a través de la familia, grupos de pares, y los
medios de comunicación de masas, entre otros.
La percepción de inseguridad se relaciona directamente con el miedo.
Este sentimiento de inquietud causado por un peligro real o imaginario, in-
cide en las actitudes y conductas de la población y a largo plazo puede te-
ner efectos en sus valores y normas.
9 La percepción, en su sentido más simple, consiste en el acto intelectivo de conocer una cosa. En la percepción se
encuentran una serie de “factores orgánicos denominados órganos sensoriales o sentidos; elementos cognoscitivos
—que hacen posible captar y conocer situaciones, objetos o cosas—; reacciones afectivas que impregnan de agra-
do o desagrado, satisfacción o molestia el esfuerzo mental de percibir; acciones y movimientos de tipo psicomo-
triz que inducen a intervenir en las situaciones que se captan; influencias interpersonales que recaen en las perso-
nas que perciben, entre otras...”. La percepción incide en la generación de las actitudes y conductas de las perso-
nas.
Crecimiento de la violencia
La violencia es un fenómeno histórico que se relaciona con condiciones so-

ciales particulares. Explicar sus causas sólo por características individuales de
origen biológico o psicológico, reduce su esencia y no permite ver los efec-
tos del aprendizaje en la relación entre los individuos y entre éstos y sus am-
bientes sociales concretos.
Cuando nos interrogamos sobre el crecimiento de la violencia, debe-
mos al menos hacer una distinción entre el aumento del número de accio-
nes que incorporan violencia y la violencia incorporada en estas acciones.
Por ejemplo, como ya se ha señalado, según información disponible en
materia de violencia delictual en Chile, las tasas de delitos contra la pro-
piedad por número de habitantes, han mantenido cierta estabilidad en los
últimos años, mientras la violencia en estos mismos delitos ha tendido al
crecimiento.
Otro fenómeno distinto es el de la violencia intrafamiliar. Éste mani-
fiesta con claridad la creciente importancia que ha adquirido el tema de la
violencia en la discusión pública. En Chile antes de la década del ochenta,
públicamente “los hombres no golpeaban a las mujeres, ni las mujeres a los
hombres, ni los padres a sus hijos”. Era un tema privado, sólo del ámbito fa-
miliar.
Es evidente que la violencia en Chile, y específicamente la violencia in-
trafamiliar, no puede ser entendida como un fenómeno nuevo. Sin embar-
go, en los últimos años, ha sido reconocido públicamente como un proble-
ma social, sacándolo del mundo privado de la familia donde antes se cobi-
jaba.
La violencia al interior de la familia es frecuente en nuestra sociedad.
Los niños suelen ser testigos y víctimas de diferentes tipos de maltrato (físi-
co, emocional y sexual), que les afectan directa e indirectamente y cuyos
efectos pueden estar presentes a lo largo de toda la vida o incluso ser trans-
feridos a generaciones posteriores.
Dentro de las pautas de conductas que regulan nuestra convivencia, el
castigo físico todavía es visto como un método apropiado para educar y co-
rregir a los niños, mientras existe una desvalorización de la caricia, el reco-
nocimiento, el halago, los que son considerados como de mala crianza
(Ulloa 1996).
268 Enrique Oviedo
La violencia al interior de la familia está relacionada con efectos cultu-

rales indirectos de otros valores, actitudes y normas culturales, relativas a las
formas legítimas de violencia. Cabe destacar, a modo de ejemplo, que en Ir-
landa del Norte las denuncias sobre incidentes de violencia doméstica se han
incrementado desde que cesó la violencia política. Con los recientes cambios
en la política del país de Irlanda del Norte, la violencia en las calles ha dis-
minuido. Sin embargo, ha comenzado a existir evidencia del aumento de ca-
sos de violencia doméstica debido a una mayor denuncia, que coincide con
el cese de la violencia política. En la actualidad, existe mayor educación de la
policía, mayor reconocimiento social del problema y una mayor denuncia a
través de los medios de comunicación de masas (Sarah Marriott 1998).
La situación señalada es similar a la vivida por otros países con poste-
rioridad a situaciones de conflicto, como Irlanda del Norte, Sudáfrica y Bos-
nia. En todos ellos, la percepción de una mayor violencia doméstica, se vin-
culó al reconocimiento público del problema. Además se observó que la vio-
lencia en el hogar estaba relacionada con otros tipos de violencia social no
doméstica. Sarah Marriott en 1998, luego de describir la situación irlande-
sa y su contexto, expresaba en un diario de ese país que: “no puedes bruta-
lizar la sociedad por 30 años sin que esto cause un cambio en las actitudes”.
Resultados
Santiago en el contexto latinoamericano
Los estudios que comparan índices de violencia colectiva, generalmente,

han considerado a Santiago como una ciudad tranquila dentro del contex-
to latinoamericano.
Roberto Briceño León10, estima que la violencia en la región de las
Américas es un fenómeno reciente, ya que cuando uno observa la tasa de
homicidios de los países durante las décadas de los 60 y 70 se encuentra que
era muy similar, y en algunas oportunidades inferior, a la de Estados Uni-
10 Propuesta de formación del Grupo de Trabajo de CLACSO Violencia y Sociedad. Programa de Actividades para
1999.
dos (diez homicidios por cada cien mil habitantes). Hacia fines de la déca-
da del ochenta y comienzos de la del noventa, nuestros países habrían expe-
rimentado un crecimiento de las tasas de homicidios.
Como se puede apreciar en el cuadro Nº1, la tasa de homicidios varía
significativamente en los distintos países y ciudades de la región de las Amé-
ricas. Mientras determinados países, como El Salvador y Guatemala, pre-
sentan tasas de 150 homicidios por cada 100.000 habitantes, en Chile se re-
gistra una tasa de 3.0 homicidios. En las estadísticas de ciudades se observa
una situación parecida, mientras Nueva Inglaterra presenta una tasa de 1,7
homicidios por cada 100.000 habitantes, y Santiago de 2 por cada 100.000
habitantes, en la ciudad de Medellín la tasa es de 435,1 homicidios por ca-
da 100.000 habitantes.
Cuadro 1
Tasas de homicidios en algunas ciudades de América
Países Tasas/100.000
(a) Media Mundial 10,7
(a) Región de América 22,0
(a) Chile 3,0
(a) Paraguay 4,0
(a) Uruguay 4,4
(a) Argentina 4,8
(a) Costa Rica 5,6
(a) Honduras 9,4
(a) Ecuador 10,3
(a) Panamá 10,9
(a) Perú 11,5
(a) República Dominicana 11,9
(a) Venezuela 15,2
(a) México 17,8
(a) Nicaragua 18,3
(a) Brasil 19,7
(a) Jamaica 35,0
(a) Colombia 89,5
(a) Guatemala 150,0
(a) El Salvador 150,0
270 Enrique Oviedo
Ciudades
(b) Estados Unidos, determinadas ciudades de
Nueva Inglaterra, raza blanca. 1,7
(c) Santiago de Chile 2,0
(b) Estados Unidos, determinadas ciudades del sur,
de raza blanca. 4,8
(b) Cartagena, Colombia. 17,6
(b) Estados Unidos, hispanos en Dallas. 31,5
(c) Sao Paulo 35,0
(c) Río de Janeiro 60,0
(b) Bogotá, Colombia. 62,0
(c) Estados Unidos, afroestadounidenses en Dallas. 68,4
(c) Washington DC 70,0
(b) Cali, Colombia. 90,9
(b) Medellín, Colombia. 435,1
Fuentes: (a) Banco Mundial, 1997. Datos de fines de la década del 80 y principios de la del 90. En: Cla-
rín, domingo 4 de julio de 1999, Argentina; (b) Proyecto ACTIVA-OPS, basado en Estadísticas de Sa-
lud de las Américas, 1991, 1994; 1989 World Health Satatstics Annual; Nisbett 1993; Gaitán y Díaz
1994; McAlister y Dozier 1995; (c) United Nations Centre for Human Settlements (HABITAT). Glo-
bal Report on Human Settlements 1996 pp.: 123-125.
Tomando como referencia datos internacionales de los años 1994-95, se es-

tablecen tres grupos de países, de acuerdo a su nivel de violencia. Los países
con niveles bajos de homicidios, tales como Argentina, Chile, Uruguay,
Costa Rica, con una tasa de homicidios que podía estar entre 3 y 6 por ca-
da cien mil habitantes. En un nivel alto encontraríamos a Colombia con
una tasa de 77 homicidios por cada cien mil habitantes y El Salvador con
una tasa de 117 homicidios por cada cien mil habitantes. Y en un nivel me-
dio estarían Brasil, México y Venezuela con una tasa de entre 20 y 25 ho-
micidios por cada cien mil habitantes (Briceño León, R. 1999). Estos datos
coinciden con los presentados por el Banco Mundial, la Organización Pa-
namericana de la Salud y Habitat, basados en cifras de fines de la década del
ochenta y los primeros cinco años de la del noventa.
Cabe destacar que, las cifras más pesimistas de Chile, indican una co-
rrección a la información disponible por problemas metodológicos observa-
dos en la contabilidad de homicidios. Estos datos establecen que en Chile
existiría una tasa de 8 homicidios por cada 100.000 habitantes, no obstan-
te, a pesar de estas cifras el país estaría igualmente ubicado entre aquellos
con menores problemas respecto de esta materia.
Violencia en Santiago
En general, Chile no se caracteriza por sus conductas violentas. Los indica-

dores sobre robos con armas de fuego y homicidios, colocan al país dentro
de los más tranquilos.
Al interior de la ciudad de Santiago, si bien existe cierta concentración
de las cifras absolutas de robos y hurtos en los sectores donde se concentran
los bienes y servicios de la ciudad, en general, los delitos más violentos se co-
meten en zonas más periféricas y menos concurridas. Existen delitos netamen-
te urbanos, como los que afectan a la propiedad (robos, hurtos, daños y cre-
cientemente los vinculados a las drogas), y delitos que estando en la ciudad se
encuentran con magnitudes similares en zonas rurales como las violaciones,
infanticidios y homicidios (ver estadísticas de Paz Ciudadana, 1995 a 1998)11.
A pesar de que cuando se compara la situación con respecto a los ro-
bos con armas de fuego y homicidios, Santiago puede ubicarse dentro de
aquellas ciudades más tranquilas de Latinoamérica, cuando se revisan los va-
lores, normas y actitudes12 de los chilenos se manifiestan ciertas característi-
cas importantes relacionadas con la violencia. Por ejemplo, resultados entre-
gados por una encuesta sobre el Gran Santiago, que compara la ciudad con
otras de América Latina, indican que la mayor parte de la población acepta
que los barrios puedan estar constituidos por personas de diferente origen
étnico, religioso e incluso de diferentes ideologías políticas, pero, no obstan-
te, un 41 por ciento está de acuerdo en que los barrios deben estar compues-
tos únicamente por gente de una misma clase social.
11 Los delitos de drogas abordan la elaboración, fabricación, transformación, tráfico y consumo de drogas. Se entien-
de por ‘violación’ el yacer con mujer cuando se usa fuerza e intimidación, cuando la mujer se halla privada de ra-
zón o de sentido, cuando es menor de 12 años cumplidos; ‘parricidio’ es la acción de matar a padre, madre o hi-
jo, sean legítimos o ilegítimos, cualquier otro de sus ascendientes o descendientes legítimos o a su cónyuge. Es ho-
micida quien mata a otro a quien no lo une ninguno de los lazos anteriormente citados; por último, cometen ‘in-
fanticidio’ el padre, madre o los demás ascendientes legítimos o ilegítimos que dentro de 48 horas después del par-
to, matan al hijo o descendiente.
12 La actitud es la antesala de la conducta y puede ser entendida a través de tres componentes: cognitivo —de cono-
cimiento—; afectivo —positivo o negativo—; y volitivo —tendencia hacia la acción—. Por conducta se entien-
de el comportamiento, la acción concreta ante determinados estímulos.
272 Enrique Oviedo
Frente a hechos de violencia criminal que afecten a un familiar muy

cercano, como la violación de una hija, más de la mitad de la población
aprobaría y justificaría el asesinato del violador. Proporción muy similar se
observa en la aprobación y justificación del asesinato de personas que man-
tienen asustada a la comunidad. El matar en defensa de la familia y de la
propiedad es una conducta aprobada por la mitad de la población.
Es más, un 15 por ciento de la población aprueba acciones violentas
por parte de la policía sobre la población civil y casi la mitad está de acuer-
do con la aplicación de la pena de muerte.
Cuadro 2
Aprobación de violencia por medio de instituciones del Estado (Policía y Justicia)
Actitudes Porcentajes
Si las autoridades fallan, la gente tiene el derecho a tomar la
justicia por la propia mano. 25,9
La policía tiene el derecho a invadir las casas sin orden para
perseguir a criminales. 16,7
La policía tiene el derecho a detener jóvenes bajo sospecha. 14,9
En algunos casos se justifica que la policía torture a sospechosos. 8,5
Pena de muerte. 48,9
Encuesta aplicada a una muestra representativa de 1.212 personas entre 18 y 70 años.
Fuente: Estudio Multicéntrico sobre Actitudes y Normas Culturales sobre la Violencia (proyecto ACTI-
VA). SUR, Centro de Estudios Sociales y Educación 1997.
En el ámbito privado, otro fenómeno que preocupa es el suicidio como cau-

sa de muerte violenta, no obstante ha sido poco explorado en Chile. Rona
et al., basados en un análisis restrospectivo de 20 casos de niños entre 10 y
15 años que presentan tentativas de suicidios, atendidos en el Servicio de
Neuropsiquiatría Infantil del Hospital San Juan de Dios entre 1978 y 1984,
explican que el método más usado es la ingestión de medicamentos (barbi-
túricos, ansiolíticos y anticonvulsivantes). En general, se trata de actos im-
pulsivos, generalmente con un fondo de conflictos familiares (padres sepa-
rados, alcoholismo paterno, desavenencias conyugales). Menos de la mitad
de los pacientes admite intenciones de autoeliminarse; la mayoría busca lla-
mar la atención de otras personas hacia sus problemas.
En investigaciones internacionales, circula información que coloca al

suicidio entre la segunda y tercera de las causas de muertes de jóvenes entre
15 y 19 años de edad. Su incidencia se habría triplicado en los países occi-
dentales en los últimos treinta años, especialmente entre adolescentes y
adultos jóvenes, lo que constituiría un problema importante de salud públi-
ca. La tasa tentativa de suicidio es mayor en adolescentes que en adultos, sin
embargo la letalidad es más baja: la relación es de una muerte entre 60 a 200
intentos en adolescentes, contra una muerte cada 13 intentos en adultos. La
tasa anual de suicidios para todas las edades alcanza aproximadamente a los
10 por 100.000 habitantes, con diferencias entre los distintos países.
Las tentativas de suicidio son mayores en las mujeres, mientras que los
suicidios consumados son mayores en los hombres que en las mujeres. Esto
se explica por pautas de socialización como expresión de rabia y el uso de
métodos más violentos e irreversibles. Sólo de un 20% a un 25% de los sui-
cidas se asocian a trastornos psiquiátricos (depresiones uni o bipolares, abu-
so de alcohol y drogas). Del 30% al 50% de los suicidas tienden a reincidir.
El riesgo es mayor en los tres meses que siguen al intento inicial.
Inseguridad y miedo
En el Gran Santiago, aunque las tasas por violencia criminal son relativa-
mente bajas cuando se las compara con otras ciudades latinoamericanas, la
percepción de violencia e inseguridad es muy alta. Más de la mitad de la po-
blación se siente insegura en los medios de transporte público y en el cen-
tro de la ciudad y cerca de un 20 por ciento desearía tener una arma de fue-
go en su casa (OPS 1999).
274 Enrique Oviedo
Cuadro 3
Porcentaje de victimización por distintas causas según ciudad
Causas Ciudades
victimi-
zación
Bahía Cali Caracas Madrid Río de San José San Santiago
Janeiro Salvador
Robos 22.1 16.1 18.4 5.4 8.4 8.6 20 6.9
Amenazas 5.2 8.4 15.8 9.2 6.8 6.5 23.6 3.5
Agresión 6.9 7.2 3.8 2.6 5.7 3.1 3.9 1.3
Heridas 2.2 3.6 0.8 0.4 1.1 0.5 1.2 0.6
Global 29 27.4 30.6 13.7 17 15 38.5 10.6
Fuente: José Miguel Cruz (1999).
El temor, producto del sentimiento de inseguridad en la ciudad, incide en

el cambio de conductas de las personas al interior de la ciudad, tales como
limitar el uso de la infraestructura urbana, el uso del espacio público, y
adoptar mayores resguardos de seguridad en las residencias.
Según una muestra de ciudades de Latinoamérica, existe una generali-
zada evaluación negativa de las instituciones sociales vinculadas al tema de
la seguridad ciudadana. En todas las ciudades el sistema penitenciario resul-
ta ser el peor evaluado. En el caso de Santiago, destaca la evaluación positi-
va hacia Carabineros de Chile, en comparación con la evaluación que en las
demás ciudades se hace respecto de sus policías.
Cuadro 4
Porcentaje de personas que evalúan negativamente las instituciones sociales según ciudad
Instituciones sociales Ciudades

Bahía Cali Caracas Madrid Río San San Santiago
José Salvador
Policía 43.1 22.6 27.2 15.9 27.3 36.8 15.9 13.8(*)
Juzgados (jueces) 42.0 16.0 52.6 29.4 33.3 24.6 28.8 34.5
Sistema penitenciario
(prisiones) 72.9 48.7 91.9 48.0 62.7 47.2 57.9 58.9
(*) Carabineros de Chile
Fuente: Organización Panamericana de la Salud. Estudio Multicéntrico sobre Actitudes y Normas Cul-
turales sobre la Violencia (proyecto ACTIVA), 1997.
La violencia intrafamiliar
Un estudio reciente de Larraín, Vega y Delgado (1997), que tuvo como pro-
pósito establecer la prevalencia, las características del maltrato infantil y los
factores de riesgo en Chile, señala que un 63% de los menores es víctima de
algún tipo de violencia física por parte de sus padres, un 34% violencia fí-
sica definida como grave, y un 15% de violencia psicológica. La violencia se
da en todos los niveles socioeconómicos con leves diferencias. La violencia
física leve y la psicológica se dan más en los estratos altos; la violencia física
grave es más propia de los estratos bajos. Un 18% de los niños afirman que
sus padres se golpean. Los niños cuyos padres se golpean con frecuencia son
víctimas de violencia (78%).
Otro estudio de Larraín, en un cuestionario aplicado a 1.000 mujeres
de Santiago, de entre 22 y 55 años, expresa que en uno de cada cuatro ho-
gares la mujer es golpeada por su pareja y en uno de cada tres la mujer es
agredida psicológicamente. Sólo en un 40% de los hogares de la ciudad, no
se vive la violencia entre la pareja. Las conductas de violencia física más fre-
cuentes son las agresiones leves (golpes de mano, empujones). Éstas se aso-
cian con las conductas de agresión psicológica, las que son consideradas por
la población como ‘legítimas’ o no violentas.
Según los resultados de la encuesta de la Organización Panamericana
de la Salud, en Santiago más de la mitad de la población manifiesta haber
recibido golpes cuando era niño. Cerca de un 6 por ciento expresa que la
agresión física se daba, al menos, una vez por semana y un 30 por ciento que
los golpes recibidos eran dados con algo más que las manos; es decir, fajas,
correas, zapatos u otros objetos.
Un 59% de quienes cuidan niños declara haberlos castigado en el úl-
timo mes gritándoles con rabia, un 21% dándoles golpes en las nalgas y un
3% pegándoles en otras partes del cuerpo con algún objeto duro como una
correa o un palo. Las mujeres declaran usar el castigo físico con mayor fre-
cuencia que los hombres.
En las relaciones de pareja, hombres y mujeres expresan sus conflictos
mayoritariamente a través de gritos con rabia. Un 11% de las mujeres que
tienen pareja declaran haber sido golpeadas por sus compañeros por lo me-
nos una vez en los últimos 12 meses y en igual proporción declaran haber
agredido físicamente a sus compañeros hombres en el mismo período.
276 Enrique Oviedo
Los hombres tienden a declarar en menor medida la violencia física al

interior de la pareja. Existe una correlación alta entre tipo de violencia reci-
bida por la pareja y la violencia ejercida contra la pareja. Todo indica que
cuando el hombre o la mujer grita o golpea, su pareja también lo hace.
Cuadro 5
Porcentajes de víctimas y testigos de violencia criminal en los últimos 12 meses
Conductas de quienes tienen parejas en el último año. Hombres Mujeres
Gritó con rabia a su pareja. 62,6 65,6
Le gritaron con rabia a usted. 57,4 56,6
Le dio una bofetada a su pareja. 3,6 7,7
Le dieron una bofetada a usted 3,6 8,9
Le pegó a su pareja con un objeto duro. 0,3 3,4
Su pareja le pegó a usted con un objeto duro. 1,4 2,4
Encuesta aplicada a una muestra representativa de 1.212 personas entre 18 y 70 años
Fuente: Estudio Multicéntrico sobre Actitudes y Normas Culturales sobre la Violencia
(proyecto ACTIVA). SUR, Centro de Estudios Sociales y Educación, 1997.
Conclusiones
Violencia y ciudad
Debido al mejoramiento de la información con respecto del pasado, y al in-

terés que ésta despierta, no es fácil dirimir cuánto de ella corresponde a un
aumento o recrudecimiento real de la violencia o, simplemente, a un mejor
diagnóstico de la realidad producto de un reconocimiento social del proble-
ma. Es un hecho que no existe sociedad sin conflicto, sin violencia o sin de-
lito. Los tres están siempre presentes en la vida social. Lo que es realmente
significativo es que en ciertos momentos de la historia de las sociedades, la
violencia cobra especial significación, se convierte en un problema social,
por su magnitud y la forma en que se expresa, o porque la gente la percibe
y define como tal. Hoy estamos ante uno de esos momentos.
Como quiera que sea, los efectos de la violencia están presentes en
nuestra sociedad y son un problema que concita el interés público. En tér-
minos sociales, han reducido significativamente la calidad de vida de la po-

blación, especialmente por el temor asociado a la percepción de inseguridad
incidiendo en una cierta homogeneización paralela a la exclusión (del otro,
incluso física), y la restricción a las identidades de grupo (generacionales, ét-
nicas, etc.). En términos urbanos, se observa una sensible reducción del
tiempo y el espacio de la ciudad, y se incrementa la segregación urbana13.
En nuestras ciudades, la violencia es frecuente en las actitudes y con-
ductas sociales. La delincuencia también, frecuentemente, incorpora violen-
cia en sus acciones, lo que se refleja en la información disponible sobre crí-
menes contra las personas y comunidades, así como en los delitos y daños a
la propiedad. La violencia que se vive al interior de las familias o en los ba-
rrios, y la de los grupos de pandillas de jóvenes, a diferencia del pasado, hoy
también es un tema público y genera temor.
El temor producto del sentimiento de inseguridad en la ciudad, hace
que los habitantes vivan situaciones límites de gran impacto psíquico. La
exposición de las personas a situaciones que les provocan miedo, que les
amenazan, influye en su calidad de vida y en la adopción de medidas poco
meditadas e inapropiadas. El autoencierro, la desconfianza, el apoyo al
control Estatal de los ámbitos privados, públicos o colectivos, la represión,
o el uso de la violencia, se masifican. Al interior de las ciudades, los barrios
establecen límites físicos evidentes con grandes murallas o entradas prote-
gidas por guardias privados, mientras el mercado de las alarmas, citófonos
y armas crece.
La violencia como un tema de interés público
Si entendemos que la violencia es un producto social, creado y transmitido

socialmente, debemos asumir que la violencia que hoy observamos en nues-
tra sociedad es el producto histórico de la violencia individual y colectiva,
planificada y espontánea, ejercida en algún momento del tiempo en un te-
rritorio determinado. Todas las formas de violencia son precedidas por un
proceso de aprendizaje social.
13 Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana. Ministerios de Gobierno y Medio Ambiente. Proyecto PATRA-CA-
VIP. PNUD. Fernando Carrión (coord.), Fredy Rivera Vélez, FLACSO-Sede Ecuador. Lourdes Rodríguez, ECH-
Municipio de Quito.www.riadel.cl
278 Enrique Oviedo
Si al ambiente le corresponde un lugar en la explicación de la violen-

cia de nuestras ciudades, se extraña la falta de investigaciones que conside-
ren el peso explicativo de variables de orden estructural propias de la orga-
nización social, como los ajustes económicos, la cesantía, las desigualdades
de ingresos, la complejidad política y social, la desconfianza en las institu-
ciones del Estado —policía, justicia, gobierno— en la variación del uso de
la fuerza por parte de la sociedad. No es ajeno a las prácticas de nuestras so-
ciedades el uso de la fuerza física, como un medio para resolver conflictos
debido a la incompatibilidad de metas o a las profundas divergencias de in-
tereses de orden material —desigual distribución de bienes y servicios— o
simbólicos —desigual distribución de ideas y poder—.
El análisis de las tasas de homicidios ha de hacerse comprendiendo que
existen otros tipos de violencias y victimizaciones asociadas (Cruz, José Mi-
guel 1999), y destacando la participación de las variables ambientales —el
contexto cultural, económico, político y social— en las conductas violentas.
La justicia por la propia mano, el acceso al dinero, así como a bienes y ser-
vicios urbanos, sin importar los medios ni siquiera los costos en vidas hu-
manas, parece tener alguna relación con sociedades donde el tejido social y
los valores y normas de igualdad, libertad, solidaridad, respeto, entre otras,
se debilitan.
La violencia, en muchos de los países de nuestra Región, se aprende no
sólo porque existe un contacto directo o indirecto con sujetos que practican
estos comportamientos —socialización— sino que, de forma importante,
por el bajo contacto y acercamiento con aquellos que actúan conforme a las
normas de resolución pacífica de conflictos, socialmente aceptadas (Van-
derschueren y Oviedo 1995).
Sin lugar a dudas, una forma de comprender la violencia delictual es a
través del estudio de su distribución espacial en la ciudad. Generalmente, en
los delitos contra la propiedad no coinciden los lugares de residencia de la
víctima y del victimario, sí en algunos casos de delitos de robos y hurtos me-
nores, o claramente cuando nos referimos a situaciones de violaciones e in-
cluso de homicidios y/o parricidios.
La violencia de la ciudad no es la misma que la del campo; la violen-
cia entre las ciudades también es distinta, e incluso dentro de una ciudad la
manifestación de ésta en el centro, en los barrios periféricos, en los espacios
públicos y privados, según afecte a hombres o mujeres, en el día o la noche,
en días de semana o festivos, en días de celebraciones públicas, entre tantas

otras circunstancias, es diferente. No obstante lo anterior, “la violencia tie-
ne una historia que permite entenderla como proceso en los grandes plazos
y en las coyunturas específicas”14.
La importancia del reconocimiento público del problema de la violen-
cia, para nuestro país, es la posibilidad de cambios de conductas, ya que és-
tas sólo tienen lugar si se reconoce el fenómeno y se le cuestiona. El dolor
que provoca el conocimiento de una realidad que no es querida, implica un
primer paso para un proceso tendiente a abandonar la creencia en que la
violencia puede ser un buen medio para resolver nuestros conflictos. La in-
formación, con una orientación ética cuyo fin es el conocimiento, resguar-
da posibles impactos negativos en la población, permite entender los fenó-
menos, adoptar posiciones críticas y tomar decisiones mesuradas, precedi-
das de una adecuada reflexión y buen pensamiento.
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La inseguridad urbana en Argentina
Diagnóstico y perspectivas
Lucía Dammert1
Introducción
En Argentina, las dos últimas décadas del siglo XX se pueden caracterizar

por el desarrollo de dos procesos sociales relacionados: el crecimiento de la
criminalidad y la expansión de la urbanización privada. Si bien cada uno de
estos procesos responde a un complejo entramado de variables socioeconó-
micas, territoriales y políticas; estas variables comparten una problemática
común caracterizada por la exclusión y marginación de importantes secto-
res de la población.
A pesar de la importancia de ambos procesos, son pocos los estudios
que los han abordado de forma conjunta. En Argentina, específicamente, la
distribución de la criminalidad en las ciudades y su impacto sobre la urba-
nización, el uso de los espacios públicos y el crecimiento mismo de los prin-
cipales conglomerados urbanos, son aspectos que no han sido analizados
con profundidad. En este sentido, el presente artículo tiene como objetivo
central abordar el debate sobre la temática indicada. Así mismo, se busca ge-
nerar un diagnóstico de la situación de la criminalidad en las principales
ciudades con base en una diversidad de fuentes de información que permi-
ten esbozar una imagen más completa y compleja que la presentada única-
mente por la información oficial.
1 Becaria posdoctoral CONICET.

284 Lucía Dammert
Este artículo tiene dos partes: en primer lugar se plantea un diagnós-

tico de la criminalidad en Argentina durante la década del 90, así como una
caracterización de los victimarios (basada en información de detenidos) y
un estado de la situación de la justicia. Finalmente, esta primera parte in-
cluye el análisis del delito y sus territorios; este análisis se nutre de informa-
ción de diversas fuentes que permite vislumbrar las principales problemáti-
cas emergentes en los conglomerados urbanos en Argentina. En este senti-
do, esta primera parte tiene dos objetivos complementarios: en primer lu-
gar presenta un diagnóstico inicial de la problemática criminal en las prin-
cipales provincias argentinas (especialmente en las ciudades más importan-
tes del país), y en segundo lugar busca abrir un espacio de debate que per-
mita profundizar el diagnóstico, afianzar los estudios y proponer estrategias
de acción.
La segunda parte presenta la dimensión territorial vinculada con la
problemática del crimen; es decir, se presenta un análisis breve de las prin-
cipales respuestas territoriales que aparecen y se desarrollan en Argentina en
las últimas décadas. Estos actores de la urbanización, los barrios privados,
aparecen escondidos bajo el discurso de la búsqueda de seguridad y calidad
de vida pero traen un discurso de marginación y exclusión social evidente.
En esta parte se incluye también un acápite sobre la importancia de la ges-
tión local en la temática de la criminalidad, lo cual se vincula directamente
con el uso del espacio, la seguridad privada y la desaparición de los víncu-
los ciudadanos en ciertos espacios de las principales urbes argentinas. En es-
te sentido, se busca claramente establecer la importancia de la gestión local
en la definición de estrategias de disminución de la criminalidad urbana y,
paralelamente, en la organización de la ciudad
En consecuencia, las conclusiones presentan más interrogantes que res-
puestas frente a las problemáticas analizadas. Las mismas se plantean en dos
niveles complementarios. Por un lado en la necesidad de establecer una agen-
da de investigación urbana en el tema de la seguridad, la urbanización y la
distribución espacial de los delitos. Por otro lado, la urgencia de políticas pú-
blicas que enfrenten ambas problemáticas con respuestas de largo plazo.
La inseguridad urbana en Argentina 285
Diagnóstico de la criminalidad en Argentina
La década del 90 registra en Argentina un crecimiento sostenido de los ín-

dices de criminalidad2. Si bien la violencia criminal se ha expandido veloz-
mente en todo el país a través de múltiples formas, el presente documento
centra su análisis en los hechos denunciados presuntamente delictuosos. En
este sentido, es necesario aclarar que la calidad de estas estadísticas oficiales
es discutida y representa sólo un porcentaje de los delitos efectivamente co-
metidos3. Sin embargo, son importantes ya que, por un lado, demuestran la
tendencia general de la criminalidad y sus principales características, y, por
otro, permiten la realización de estudios y comparaciones de la distribución
espacial de los delitos denunciados.
Las estadísticas oficiales argentinas de los últimos veinte años mues-
tran rasgos inequívocos de una tendencia creciente de la criminalidad en to-
do el país, caracterizada por una triplicación de la tasa de criminalidad na-
cional. El punto máximo se alcanzó en 1999, cuando los hechos presunta-
mente delictuosos denunciados alcanzaron los 2.910 por día (DNPC
2000). Si bien la criminalidad ha aumentado en todo el país, se presenta la
necesidad de realizar estudios detallados de las características particulares en
cada una de las provincias; esta necesidad, se sustenta en la característica fe-
deral del país y, por ende, en la autonomía provincial para la determinación
de los presupuestos y políticas de prevención y control, y en las característi-
cas socioeconómicas de cada una de las provincias e incluso de las ciudades
que conforman su trama urbana. La información estadística oficial está dis-
ponible, en la mayoría de casos, en agregados provinciales, pero es evidente
la necesidad de establecer un sistema de información oficial que identifique
las principales problemáticas en las ciudades e incluso en niveles territoria-
les aún más desagregados.
2 La información estadística que sirvió de base para el presente documento tiene dos fuentes princi-
pales: La Dirección Nacional de Política Criminal: http://sntweb.jus.gov.ar/polcrim/snic.htm (02
de julio de 2000) y el Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal: http://www.jus.go-
v.ar/minjus/ssjyal/Reincidencia (05 de julio de 2000).
3 Se calcula que en Argentina sólo 3 de cada 10 delitos son denunciados (DNPC 2000).
286 Lucía Dammert
El delito
En América Latina, el incremento del delito tiene características alarmantes.

En 1990 se convirtió en la segunda región más violenta del mundo, con una
tasa de homicidios de 22,9 por 100 mil habitantes, es decir más del doble
del promedio mundial de 10,7 (Búvinic y Morrison 1999). Estudios poste-
riores estiman que en 1994 subió a 28,4 por cada 100 mil habitantes4. Si
bien Argentina tiene una tasa de homicidios menor (Ayres 1998), presenta
una peligrosa tendencia de crecimiento de las tasas de homicidios y de deli-
tos denunciados.
De esta manera, la Argentina evidenció un incremento importante de
la tasa de delitos denunciados, partiendo de 80 delitos por cada 10 mil ha-
bitantes en 1980 a 174,2 en 1990 y a 319,7 en 1999 (Dammert 2000). Es-
ta situación, sumada a un bajo porcentaje de denuncia, presenta una crítica
problemática nacional que se agudiza en los últimos años superando larga-
mente los niveles alcanzados en décadas anteriores.
Gráfico 1
Tasa de criminalidad en Argentina, 1990-1999
350
300
250
200
150
100
50
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Elaboración propia. Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal, 1999.
4 La Organización Panamericana de la Salud (OPS) estimó una tasa de homicidios de 29,0 para Amé-
rica Latina y de 11,8 para El Caribe. Información relevada del sistema de información técnica de OPS.
De esta manera, sólo durante la década del 90, se evidenció una duplicación
de la cantidad de hechos delictuosos denunciados, y la tendencia de creci-
miento parece establecida cuando se nota que el periodo anual que presen-
tó mayor incremento fue 1998-1999. La estructura de los delitos denuncia-
dos ha presentado pequeños cambios durante la década pasada, que se ca-
racterizan por una ligera baja de los delitos contra la propiedad del 72% al
68% y un aumento de los delitos contra las personas del 14% al 17% en
1990 y 1999 respectivamente (DNPC 2000). Por otro lado, el aumento de
los delitos contra la libertad fue en un 500%, representando un 7,3% en
1999, este crecimiento muestra uno de los rasgos más alarmantes de la es-
piral de violencia que se vive en la actualidad.
A pesar de esta tendencia general de incremento de los delitos denun-
ciados, se presentan particularidades provinciales marcadas por un extremo
de incremento en la última década en la Ciudad de Buenos Aires5 (306%),
la Provincia de Buenos Aires (261%) y Mendoza (259%). Como es de es-
perar, las provincias donde están ubicados los principales conglomerados ur-
banos del país concentran el mayor número de delitos. En la última déca-
da, cuatro provincias y la Ciudad Autónoma (Provincia de Buenos Aires,
Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe) concentraron más
del 70% de los delitos denunciados. Sin embargo, la posibilidad de compa-
ración requiere de instrumentos de medición que expliquen estos cambios
en relación con la cantidad poblacional6.
Paradójicamente, sólo dos de las provincias con mayor número de de-
litos denunciados se ubicaron entre las cinco con mayor tasa de criminali-
dad en 1999, Ciudad de Buenos Aires (630) y Mendoza (566), seguidas por
las provincias de Neuquén (452), San Juan (370) y Chaco (356), cuyas ta-
sas superaron los 355 delitos por cada 10 mil habitantes. Esta variación de-
muestra que el aumento de la criminalidad ha impactado aun en aquellas
provincias con menor peso poblacional.
La representación de los delitos contra la propiedad en la estructura
general argentina superó el 63% en toda la década, y en 1999 explicó un
5 Este crecimiento muestra una problemática específica de la ciudad y su carácter de ‘lugar de traba-
jo’ que recibe diariamente a más de tres millones de personas.
6 En este documento se usa la ‘tasa de criminalidad’ entendida como la cantidad de delitos denuncia-
dos por cada 10 mil habitantes.
288 Lucía Dammert
68% del total. De esta forma, el robo se ha convertido en el delito típico ex-
plicando un 47% del total de delitos contra la propiedad (incluyendo la ten-
tativa) y un 27% del total nacional. Este es un indicador significativo, ya
que el robo hace referencia a la utilización de violencia en el momento del
hecho. La distribución espacial de los delitos contra la propiedad muestran,
al igual que los delitos contra las personas, que no siempre las provincias que
tienen un mayor nivel de robo son aquellas en las que existe un mayor ries-
go efectivo de victimización (DNPC 2000).
En síntesis, la información de hechos presuntamente delictuosos exis-
tente en Argentina, muestra la necesidad de un conocimiento más profun-
do de la situación provincial y local. Esto último, debido a la heterogenei-
dad de los espacios locales y de los actores vinculados con la problemática
que deberán formular y luego implementar políticas públicas de seguridad.
Características de los victimarios
El análisis presentado previamente, sobre el número de crímenes y su inci-

dencia, propone una primera aproximación necesaria al tema pero no sufi-
ciente. Para lograr una comprensión del fenómeno de la criminalidad, es ne-
cesario tomar en cuenta otro factor: las características de los victimarios. Si
bien el porcentaje de delitos denunciados y esclarecidos mediante un proce-
so judicial es mínimo, los registros de inculpados sirven como instrumento
para caracterizar a los victimarios.
Entre los factores más analizados sobre la delincuencia, está la edad de
los victimarios. El incremento de la delincuencia juvenil e infantil presenta
un serio problema social en Argentina, ya que el porcentaje de inculpados
menores de 21 años creció de forma sostenida desde el año 1995. De igual
manera, la proporción de inculpados menores de 21 años ha crecido entre
1991 y 1997 a una tasa promedio anual de 2,1% pero, en el periodo 1995-
97, este crecimiento adquirió rapidez alcanzando el 7,8% anual (Cerro y
Meloni 1999). Estas cifras son preocupantes y se complementan con el he-
cho de que el 42% de las sentencias en 1999 fueron para ciudadanos entre
18 y 25 años (Clarín, 20 de febrero de 2000). Otro dato a considerar es que
el 47% de los imputados por homicidio en 1997 tenían entre 18 y 29 años
y el 9,8% tenía menos de 18 años (Ámbito Financiero, 20 de enero de
1998). Finalmente, la edad promedio de los internos en las cárceles a nivel

nacional ha bajado notoriamente, por ejemplo en las cárceles de la Provin-
cia de Buenos Aires la edad promedio de los internos ha pasado de 31 años
en 1984 a 21 años en 1994 (Citara 1995).
Por otro lado, el nivel de instrucción de los delincuentes es una varia-
ble central a la hora de caracterizar a este grupo poblacional. En el periodo
1996-1999, el porcentaje de inculpados con nivel educativo inferior al se-
cundario (analfabeto, escasa y primaria) superó el 91% en todos los años, a
nivel nacional y en las provincias. La nacionalidad de los delincuentes es
otro de los mitos que existen sobre el tema; a pesar de lo que en general se
piensa, los inculpados por delitos son en su mayoría argentinos (Registro
Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal 2000)
Las condenas
El panorama de la violencia criminal tiene un tercer componente que se re-

laciona con el funcionamiento del sistema policial y judicial. La ineficiencia
y falta de confianza general en este sistema son consideradas por muchos co-
mo factores que influyen en el aumento de la criminalidad (Ayres 1998; Bú-
vinic y Morrison 1999), ya que por un lado debilitan la confianza general
de la población en la seguridad pública y, por otro, afianzan la certeza de los
delincuentes de que no serán aprehendidos o que las penas serán muy bajas
en comparación con los posibles beneficios del acto criminal.
Con relación al accionar policial, dos indicadores ayudan a aproximar
su eficiencia: el porcentaje de delitos con sujeto conocido y la probabilidad
de arresto7. El primer indicador, presenta el porcentaje de delitos para los
cuales se pudo identificar al victimario, en el periodo 1990-99 se presentó
una relación casi constante de un 60% de delitos con sujeto desconocido y
un 40% con sujeto conocido. Sin embargo, estas cifras varían notoriamen-
te al nivel provincial; por ejemplo, los delitos con sujeto desconocido en la
Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Neuquén explicaron más de un
80% (Cerro y Meloni 1999).
7 La probabilidad de arresto es la proporción de sujetos aprehendidos con relación al total de delitos

cometidos en un periodo de tiempo específico.
290 Lucía Dammert
Respecto a la probabilidad de arresto, en el periodo 1990-97 el por-

centaje ha sufrido variaciones, pero se puede concluir que no ha cambiado
de forma significativa. La información del año 1997 muestra una probabi-
lidad de arresto nacional de 40% y una gran variación al nivel provincial.
Desafortunadamente, la probabilidad específica de arresto de los delitos
contra la propiedad es significativamente menor, no superando el 24,3% en
el mismo año.
Por su parte, la eficiencia del sistema judicial se puede aproximar a par-
tir del análisis de tres indicadores: (1) la duración del proceso; (2) el núme-
ro de sentencias y (3) la proporción de sentencias por delito cometido. Con
relación al primer indicador, en el ámbito nacional entre 1997-99, la dura-
ción del proceso ha disminuido levemente entre aquellos que se prolongan
por más de tres años (20%); sin embargo, un 55,3% tienen una duración
de entre 6 meses y 2 años. Esta prolongada duración de los procesos influ-
ye significativamente sobre diversos factores, como el creciente costo del
proceso judicial, el costo de prisión de los procesados no condenados y, aún
más relevante, se genera un costo al inculpado, que de ser encontrado ino-
cente no puede evitar las consecuencias negativas de la prolongada encarce-
lación. Un dato llamativo es que el 77,4% de las sanciones impuestas por
jueces durante el año 1999 fueron menores de 3 años (La Nación, 3 de abril
de 2000); es decir, en muchos casos el proceso judicial tuvo una duración
mayor que la pena impuesta. En segundo lugar, las sentencias sirven como
indicadores de la eficiencia del sistema judicial y en Argentina presentan
una tendencia decreciente durante toda la década del 90. De igual forma, la
probabilidad de sentencia8 muestra una caída del 7,3% en 1990 al 5,9% en
1997.
Finalmente, el análisis de las sentencias por tipo de delito muestra ten-
dencias interesantes. En primer lugar, a pesar del incremento de los delitos
contra la libertad en el periodo 1996-99 no se muestra una variación simi-
lar en el porcentaje de las sentencias relacionadas con este delito. En segun-
do lugar, la mayoría de las sentencias responden a delitos contra la propie-
dad, pero representan un porcentaje mínimo de los casos denunciados. Así
por ejemplo, en el año 1999 se dictaron sentencias a un 0,9% de los delitos
8 La probabilidad de sentencia es la proporción de sentencias con relación al total de individuos arres-

tados por un delito.
contra la propiedad denunciados al nivel nacional. Más aún, la probabilidad

de condena9, que sirve para estimar la probabilidad de un delincuente de ser
condenado luego de cometer un delito, presenta cifras alarmantes ya que la
probabilidad de condena cayó del 2,9% al 2,3% en el período 1990-97. Los
principales conglomerados urbanos presentan una realidad aún más crítica
con una caída en la Ciudad de Buenos Aires del 5,9% al 3,9%, mientras que
en la Provincia de Buenos Aires pasó del 3,8% al 1,7%.
El territorio del delito en las ciudades argentinas
La situación descrita anteriormente representa rasgos inequívocos de una

crisis de la seguridad en Argentina y más específicamente de la seguridad ur-
bana. Sin embargo, el estudio de esta temática se dificulta ante la presencia
de interrogantes sencillos pero aún sin respuesta clara como: ¿cuáles son las
características del delito urbano?, o ¿ha aumentado la criminalidad en las
ciudades argentinas el último año?, ¿el crecimiento de la criminalidad se pre-
senta concentrada territorialmente o en toda la ciudad por igual? La caren-
cia de respuesta se debe principalmente a la falta de información confiable
al nivel de los conglomerados urbanos y sus componentes locales, y a la fal-
ta de un criterio general para definir los territorios dentro de las ciudades y
sus problemáticas centrales con relación a la victimización y la criminalidad.
La ausencia de estas herramientas inhibe la posibilidad de realizar un
adecuado análisis sobre la criminalidad urbana en Argentina. Sin embargo,
esto no debe conllevar al ‘escepticismo criminológico’ si no, por el contra-
rio, permite la realización de primeras aproximaciones a la problemática,
que tengan como objetivo la superación de los problemas mencionados en
el estudio de la violencia urbana en Argentina.
De esta manera, si bien en el presente trabajo se utilizan una serie de
datos construidos a partir de diversas formas de registro, no se puede afir-
mar que dicha información genere una visión completa de la evolución y ca-
racterísticas del crimen urbano, sino que explican parte de una problemáti-
ca compleja en coordenadas determinadas con la influencia de otras varia-
9 La probabilidad de condena resulta de la multiplicación de la probabilidad de arresto por la proba-

bilidad de sentencia.
292 Lucía Dammert
bles cuyo estudio escapa al objetivo del presente artículo (como la propen-
sión de los ciudadanos a denunciar la eficacia de las instituciones de control
y la confianza ciudadana en dichas instituciones, entre otras).
En Argentina, la criminalidad se ha convertido en un problema cen-
tralmente urbano, principalmente porque la mayoría de la población está
urbanizada10. Debido a factores tan diversos como la composición etárea de
la población y el énfasis que ponen los medios de comunicación masiva al
presentar casos emblemáticos que ocurren en las principales ciudades del
país, se ha establecido una inmediata e inconsciente relación entre ciudad,
espacio público y criminalidad. Esta relación constante ha llevado a un
abandono gradual de los espacios públicos y a una búsqueda de seguridad
en nuevos tipos de urbanización. Paradójicamente, estas nuevas modalida-
des de desarrollo urbano, que se explican en mayor profundidad en el si-
guiente apartado, no han servido para disminuir las tasas de delitos denun-
ciados sino para agudizar las diferencias entre territorios11 gobernados por el
miedo a la criminalidad, abandonados por las instituciones públicas de con-
trol, donde el abandono de los espacios públicos es prácticamente total y las
redes de confianza entre vecinos se han resquebrajado. Estos territorios del
miedo se presentan en las villas de emergencia, los centros históricos de las
ciudades y los barrios de residencia de la clase media Argentina. Por otro la-
do, territorios también gobernados por el miedo, donde sus habitantes re-
curren al establecimiento de seguridad privada, muros, vigilancia y desarro-
llo de nuevos espacios públicos en barrios cerrados.
Diversas encuestas de victimización rectifican los niveles de victimiza-
ción en los principales conglomerados urbanos de la Argentina. En este sen-
tido, información oficial mostró que el 50,7% de la población de las ciuda-
des de Rosario y Mendoza, el 41% del Gran Buenos Aires, el 37% de la ciu-
dad de Buenos Aires y el 34% de la Ciudad de Córdoba fueron víctimas du-
rante el año 1999. Por otro lado, un 52% de la población de los principa-
les conglomerados urbanos consideró que la policía hace un mal trabajo al
10 La alta tasa de urbanización en Argentina imprime una importancia central de los delitos urbanos,
sin embargo es notable cómo la tendencia de crecimiento de la criminalidad se evidencia también
en áreas rurales.
11 El territorio es un espacio socialmente construido donde un individuo o un grupo intenta afectar,
influenciar o controlar personas, fenómenos y relaciones a través de la delimitación y el estableci-
miento de un control sobre un área geográfica (Sack 1986).
controlar los delitos y un 68% de la población dijo estar insegura (poco y

muy insegura) al caminar de noche en su zona de residencia (DNPC
2000b). Como se puede observar en el gráfico 2, la sensación de inseguri-
dad en la población no tiene relación directa con la victimización, ya que
una inmensa mayoría de la población urbana considera que la probabilidad
de ser víctima es mayor al 75% mientras que los índices reales de victimiza-
ción alcanzan, en el peor de los casos, al 50%.
Gráfico 2
Victimización y sensación de inseguridad en Argentina, 1999 (en %)
100
75
50
25
0
Capital GBA Rosario Córdoba Mendoza
Probabilidad de ser víctima Fue víctima en 1999
Fuente: Elaboración propia (DNPC 2000b).
Al analizar la sensación de inseguridad por nivel socioeconómico, se eviden-

cia variación en algunos indicadores que demuestran cómo se sitúan frente
a la criminalidad los ciudadanos urbanos en Argentina. Así por ejemplo, si
bien la sensación de inseguridad es pareja en los tres grupos analizados (ver
gráfico 3), el nivel socioeconómico más bajo presenta tasas mayores de no
denuncia y de visión positiva del porte de armas. En este sentido, es eviden-
te que los más pobres de las ciudades son aquellos que más sufren la falta de
eficiencia de la policía y las instituciones de control por lo que su posición
frente a la denuncia es de completo descreimiento (Chichero y Feliu 1999).
Los sectores más pudientes, por otro lado, presentan una sensación de inse-
guridad alta pero su nivel de denuncia es mayor. Una posible explicación a
esta situación es la existencia de seguros que requieren la denuncia policial
294 Lucía Dammert
para el proceso administrativo. Así mismo, si bien en un porcentaje menor

avalan el porte de armas, la carencia de un indicador sobre seguridad priva-
da limita el análisis ya que no se sabe cuantos de los que respondieron que
no les parecía correcto portar armas, cuentan con seguridad y vigilancia pri-
vada en sus domicilios.
Gráfico 3
Sensación de inseguridad por nivel económico, Argentina 1999 (en %)
75
60
45
30
15
0
Bajo Medio Alto
Sensación de Inseguridad Es correcto poseer armas No denunció
Un análisis más detallado de la sensación de inseguridad en los principales

conglomerados urbanos, resalta la presencia de tres indicadores (ver gráfico
4). En primer lugar, la probabilidad de ser víctima en todos los casos sobre-
pasa el 80%, salvo en la provincia de Córdoba donde alcanzó un 79%. En
segundo lugar, la inseguridad en los barrios donde se habita es notablemen-
te alta, ya que se argumenta que la inseguridad parte de lugares que se des-
conocen y, por ende, generan desconfianza. Sin embargo, en el caso argen-
tino menos del 30% de la población se siente segura en el barrio donde ha-
bita, y en Córdoba este número supera justamente el 21%. Finalmente, el
porcentaje de ciudadanos que no denuncian por falta de confianza en las
instituciones de control superó el 40% en todas las áreas estudiadas salvo
Mendoza que presentó un 37%.
De esta manera, se puede concluir que la sensación de inseguridad se

ha generalizado en las ciudades argentinas en todos los espacios y niveles so-
ciales. Esto presenta una situación sumamente compleja, ya que requiere de
una inversión en las instituciones de prevención y en la comunidad en ge-
neral para lograr un mayor acercamiento.
Otra fuente de información muestra que en las zonas urbanas argenti-
nas la violencia física y psicológica es un problema prioritario para sus ha-
bitantes, sobretodo para aquellos de menos recursos (Chichero y Feliu
1999). El tema de la inseguridad aparece en todas las entrevistas sin distin-
ción por sexo o edad, pero se presentan dos lados del fenómeno: por un la-
do, la violencia relacionada con la criminalidad y, por otro lado, la violen-
cia relacionada con la falta de apoyo, soporte y asistencia. Así mismo, los en-
trevistados demuestran la carencia de lazos de confianza entre miembros del
barrio, “existe tensión entre los vecinos, es increíble que los vecinos se roben
entre ellos” (Chichero y Feliu 1999). Así mismo, los entrevistados demues-
tran desconfianza casi total en la policía.
Gráfico 4
Sensación de inseguridad, Argentina 1999
100
80
60
40
20
0
Capital GBA Rosario Córdova Mendoza
Probabilidad de ser víctima Se siente seguro en su barrio

No denuncia por falta de confianza
296 Lucía Dammert
Finalmente, un análisis de la encuesta de caracterización socioeconómica

realizada por SIEMPRO en el año 199712, donde se incluyeron algunas va-
riables relacionadas con la inseguridad y con el tamaño de la localidad don-
de habitan los entrevistados, presenta un cambio interesante en sus indica-
dores (ver gráfico 5). Con el único propósito de presentar las variaciones, se
tomaron algunas localidades incluidas en la encuesta y se sacaron los pro-
medios de dos variables: la primera llamada ins_barr, que mide el porcenta-
je de población que dijo que la inseguridad era un problema y, en segundo
lugar insl_bar, que presenta el porcentaje de población que dijo que la inse-
guridad en el barrio donde habita era un motivo principal de preocupación.
Es decir, el número resultante presentado en porcentajes de ins_barr de 0,45
quiere decir que un 45% de los hogares encuestados encontró que la inse-
guridad era un problema.
Gráfico 5
Niveles de inseguridad en conglomerados urbanos de diverso tamaño
Argentina, 1997
0.7
ins_barr
0.6
0.5
0.4
insl_barr
0.3
0.2
0.1
Más 300 mil hbts Más de 90 mil hbts Menos de 10 mil hbts
Fuente: Elaboración propia (SIEMPRO 2000).
12 La Encuesta de Caracterización Socioeconómica se realizó en el año 1997 por SIEMPRO. La En-

cuesta se realizó con base en una muestra de alrededor de 26.000 viviendas urbanas de todo el país.
De acuerdo a lo propuesto anteriormente, en el análisis de la información

se encuentra que las localidades con más de 300 mil habitantes presentaron
porcentajes más altos en ambas variables y que la tendencia va decreciendo
de acuerdo a la disminución en el número de habitantes. Finalmente, el grá-
fico 6 presenta los promedios de ambas variables en todas las localidades
donde se realizó la encuesta (115 en total) y presenta que la sensación de in-
seguridad en las ciudades argentinas está altamente relacionada con el tama-
ño de las mismas.
Gráfico 6
Niveles de inseguridad en conglomerados urbanos de diverso tamaño
Argentina, 1997
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
Más de 1 Entre 300mil Entre 100 mil Entre 50 mil Entre 11 y Menos de 10
millón hbts y 1 millón y 299 mil y 99 mil 49999 hbts mil hbts
hbts hbts hbts
ins_barr insl_bar
Fuente: Elaboración propia (SIEMPRO 2000).
En cada vivienda seleccionada, se identificaron los hogares que la ocupaban y se recabaron datos de
la vivienda, de los hogares y de sus miembros. Los datos relevados, a través de ocho cuestionarios,
resultaron de la integración de las propuestas e intereses de distintos sectores y equipos técnicos vin-
culados a diversos programas sociales de la ex-Secretaría de Desarrollo Social, así como de otras de-
pendencias del Estado. El universo de la muestra abarca a la población residente en localidades de
5.000 o más habitantes, que representa el 96 % de la población urbana del país y el 83,4% de la
población total (SIEMPRO 2000).
298 Lucía Dammert
Nuevos contextos y respuestas territoriales frente a la criminalidad
Se asocian, con la situación presentada anteriormente, una disminución del

uso de los espacios públicos y un cambio en el tipo de urbanización en Ar-
gentina. Esto se expresa en una variedad de formas interrelacionadas. A con-
tinuación, se presenta una breve caracterización de la urbanización argenti-
na de las últimas décadas, con énfasis en los desarrollos recientes y un aná-
lisis del impacto de la inseguridad en la reproducción de nuevas formas de
urbanización caracterizadas por el ‘encierro’.
Breve caracterización de la urbanización en Argentina
La Argentina es uno de los países más urbanizados del continente, a fines de

la década del 90 tenía un 85% de la población viviendo en ciudades. Así
mismo, se lo identifica como un país con la presencia de importantes con-
glomerados urbanos donde habita un porcentaje notable de la población y
se concentran las principales actividades económicas.
En líneas generales, las tres características centrales del sistema de ciu-
dades argentinas son: la macrocefalia, la metropolización y la desestructura-
ción de las tramas urbanas. Es decir, Argentina mantiene relación con el
principal rasgo en América Latina: el enorme peso demográfico, económi-
co, social y político de la ciudad principal (De Mattos 1997 y 1998). En Ar-
gentina, la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires representan más
de un cuarto de la población total del país y presentan un índice de prima-
cía de 3,5 (CEPAL 1998). Paradójicamente, a pesar de la presencia de un
estado federal cuya acción podría disminuir las distorsiones regionales, la
concentración de la actividad económica en las provincias de Buenos Aires,
Córdoba, Santa Fe y la Ciudad de Buenos Aires, ha ido de la mano con un
proceso de concentración poblacional en sus principales ciudades. Así en-
tendida, la metropolización13 se ha desarrollado paralelamente al primer
proceso, ya que las provincias que representan la mayoría de la población
nacional también concentran su población en pocas ciudades. De esta ma-
13 Argentina ejemplifica la tendencia de América Latina, que en el año 2000 tenía 52 ciudades de más
de un millón de habitantes (CEPAL 2000).
nera, estamos frente a un doble proceso concentrador, primero a nivel pro-

vincial y segundo a nivel urbano.
Finalmente, la desestructuración de la trama urbana presenta la emer-
gencia de una nueva lógica de utilización del suelo urbano, que da cuenta
de “un conjunto de estrategias socio-territoriales que refuerzan la fragmen-
tación de la ciudad” (Valdés 1999). Esta caracterización específica de la ur-
banización en Argentina, debilita las explicaciones sobre el incremento de la
violencia criminal en las migraciones rural-urbana y la falta de inserción de
un porcentaje poblacional en las actividades de las ciudades. Por el contra-
rio, la situación en Argentina presenta un proceso paralelo de incremento
de la pobreza urbana (ver tabla 5) y un incremento de la violencia criminal.
Si bien diversos estudios han demostrado que no hay una relación directa
entre ambos factores (Ayres 1998; Fainzylber, P. y otros 1998; Londoño
1996a y 1996b), se han encontrado importantes relaciones entre ambos fe-
nómenos. En el caso de las ciudades argentinas, el evidente aumento de las
desigualdades de ingreso de la población ha llevado a la conformación de
guetos urbanos que dan cuenta de la autosegregación espacial a la que acu-
den ciertas clases sociales para limitar la interacción con miembros de otras
clases. Sin ir al extremo de los countries privados, otros emergentes territo-
riales que se presentan como soluciones al problema de la seguridad son los
barrios virtualmente cerrados por sistemas de seguridad, barrios con vivien-
das intramuros, entre otros.
A pesar de estos aparentes avances en el desarrollo de seguridad en di-
versos barrios, la criminalidad se sigue desplegando en las ciudades y va
creciendo diariamente no sólo en su cantidad sino también en la gravedad
de los hechos14. Esta situación ha llevado a diversos estudiosos del tema a
proponer teorías que interpretan la concentración de la criminalidad en las
ciudades más grandes del continente. En primer lugar, se propone que en
estos conglomerados urbanos hay una concentración de ciudadanos con
alto poder adquisitivo y que, por ende, se convierten en potenciales vícti-
mas. Otra teoría propone que las personas con mayor posibilidad de con-
vertirse en criminales están concentradas en las ciudades grandes. Esta
concentración se genera principalmente por dos motivos; por un lado, el
14 Un ejemplo de este crecimiento de la gravedad de los hechos ocurridos son las tomas de rehenes que
ocurren constantemente en las principales ciudades argentinas.
300 Lucía Dammert
medio ambiente urbano podría favorecer el comportamiento criminal y,

por otro lado, los jóvenes son un grupo poblacional que migra hacia las
ciudades con mayor frecuencia. Finalmente, la tercera teoría basada en la
capacidad de las instituciones de control, explica esta concentración por la
menor probabilidad de arresto en las ciudades grandes que en las ciudades
más pequeñas.
Evidentemente, ninguna de estas teorías explica la situación en todas
las ciudades sino que, por el contrario, tratan de identificar problemáticas
que muchas veces existen sobrepuestas en un mismo espacio urbano. La li-
teratura sobre esta problemática es aún muy reciente en la Región; sin em-
bargo, diversos estudios realizados en América Latina han ratificado que las
tasas de victimización aumentan a mayor tamaño poblacional (BID 2000,
Gaviria y Páges 1999). Especialmente, el trabajo de Gaviria y Páges demues-
tra que esta relación positiva se presenta no sólo en el agregado regional si-
no que está presente en todos los países de la Región. En este sentido, con-
cluyen que no sólo las grandes ciudades tienen más crímenes, sino que
aquellas ciudades que han crecido más rápidamente presentan una propor-
ción aún mayor del crecimiento de la criminalidad. Naturalmente en Ar-
gentina, como en casi todos los países de la Región, estas dos tendencias se
mezclan en grandes ciudades con un crecimiento sostenido y por ende un
incremento casi diario de la criminalidad.
Por otro lado, diversos estudios realizados en países en desarrollo
(principalmente en los EE. UU.) han sacado a luz la importancia de la de-
mografía sobre el crimen, pero la carencia de información confiable en
América Latina ha limitado estos estudios. Una excepción es el estudio de-
sarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo (2000) que concluye
que la propensión de los jóvenes a cometer crímenes es mayor en América
Latina que en cualquier otro continente. De esta forma, el estudio de la pi-
rámide poblacional permite evaluar las posibilidades reales de cambiar las
tasas de criminalidad y la necesidad de dirigir las políticas públicas de segu-
ridad hacia los jóvenes y los niños en temas como la educación y la salud.
Nuevas formas de utilización del espacio

y su relación con la búsqueda de seguridad
En América Latina, diversos estudios han analizado esta problemática y ex-

pertos como De Mattos observan que el fenómeno de urbanización periféri-
ca es parte de una nueva forma de re-metropolitanización (con fronteras di-
fusas), en la que inciden dos tipos de estrategias complementarias: estrategias
empresariales, orientadas a lograr nuevos horizontes para la valorización, y
estrategias familiares o individuales, basadas en el automóvil, que expanden
la frontera urbana. (De Mattos 1998). Más aún, en el presente estudio se
propone que el aumento de la sensación de inseguridad urbana y la crimina-
lidad son también fenómenos que han influenciado directamente sobre la ur-
banización periférica y, sobretodo, en el desarrollo de los barrios privados.
En este sentido, el incremento de la inseguridad en los principales con-
glomerados urbanos argentinos ha tenido una influencia directa sobre las
formas de utilización del espacio. Si bien hay diversas formas de explicar es-
te fenómeno, es evidente que la privatización de la vida (Lasch 1980) y la
ansiedad sobre los espacios públicos van de la mano. Ciertamente, diversas
encuestas sugieren que el miedo al crimen constituye un factor central en la
explicación de por qué ciertos grupos de la población están constantemen-
te abandonando los espacios públicos y privilegiando la seguridad de espa-
cios cerrados (Crawford 1997). De esta manera, los espacios públicos se han
convertido en áreas residuales tanto en su naturaleza como en su utilización.
Para aquellos que siguen utilizándolos, particularmente para los jóvenes, su
uso ha tomado forma de legitimación social y política en la que se desarro-
lla una lucha constante por el territorio. Esta situación de territorialismo,
que se identifica especialmente con las pandillas juveniles, aumenta la sen-
sación de inseguridad que sienten los demás en estos espacios. En conse-
cuencia, diversos espacios públicos se han transformado en áreas abandona-
das, en la mayoría de las ciudades argentinas.
Finalmente, cabe resaltar que se han desarrollado una disminución y,
en algunos casos, desaparición de muchos canales tradicionales de participa-
ción social y política en la esfera pública como los clubes juveniles, las aso-
ciaciones barriales, entre otros. Esta tendencia, unida al abandono de los es-
pacios públicos, constituye una significativa transformación de la noción de
lo público y las experiencias ciudadanas de ello. En Argentina, este doble
302 Lucía Dammert
proceso se evidencia en, prácticamente, todas las ciudades grandes e interme-

dias, y se evidencia con actores que toman un papel central en la nueva es-
tructura urbana; los barrios privados, la urbanización periférica y la consoli-
dación de las villas de emergencia. Paradójicamente, estos nuevos actores
comparten la característica de representar un crecimiento y consolidación
‘externos’ a la ciudad. Evidentemente, la consolidación de estos actores urba-
nos ha llevado aparejadas una disminución del contacto social, una crecien-
te tendencia al encerramiento y una pérdida de espacios públicos. Es decir,
las nuevas formas de utilización del espacio son expresiones territoriales de la
creciente marginación socioeconómica que existe en la sociedad argentina.
El explosivo crecimiento de la urbanización periférica y de los barrios
privados urbanos o ‘periurbanos’ en Argentina ha sido estudiado desde di-
versas perspectivas. Sin embargo, la principal problemática que parece sub-
yacente al fenómeno, el incremento de la inseguridad ciudadana, ha sido
poco estudiada. Esta carencia de estudios que vinculen inseguridad con for-
mas de utilización del espacio en América Latina y, especialmente, en Ar-
gentina tiene varias explicaciones, tal vez la más importante es la ausencia
de datos a nivel ‘micro’, que permitan este tipo de análisis. La novedad de
ambos fenómenos, es otro de los factores que han disminuido la producción
de análisis serios sobre la problemática. En este sentido, el objetivo de este
artículo es despertar interés entre los especialistas urbanos que estudian el
fenómeno de la utilización del espacio urbano y la expansión territorial en
la temática de la inseguridad y su vinculación con sus áreas de estudio.
El crecimiento de los barrios privados es una característica de la déca-
da del 90 en Argentina. Si bien en décadas anteriores la vida de barrio y la
conformación de redes sociales en los barrios residenciales era una caracte-
rística central de la urbanización en Argentina, la última década del siglo pa-
sado muestra un notable incremento de barrios cerrados y privados. Estos
establecen claras barreras de acceso y control a los espacios públicos inter-
nos a todas aquellas personas que no son miembros de la urbanización o in-
vitados directos. De esta forma, se rompen las principales redes de conexión
socioeconómica entre miembros de diversas clases sociales, que en épocas
anteriores establecían relación de acuerdo a los servicios prestados (el caso
de la tienda pequeña de abarrotes es emblemático) y se originó una clara de-
marcación de aquellas relaciones que están aceptadas dentro de estos espa-
cios de segregación.
De esta manera, es evidente que estos nuevos actores de la ciudad se

imponen con una clara intención de establecer marcas de separación entre
aquellos que pueden pagar para vivir ‘protegidos’ por la seguridad privada
de estos barrios y aquellos que quedan afuera. En este sentido, diversos es-
tudios han analizado que los costos de vivir en barrios cerrados son altos en
comparación con los costos de cualquier vivienda en espacios similares (Ro-
bert 2000).
Sin embargo, los interrogantes que atraviesan los estudios sobre la te-
mática son: ¿qué es lo que impulsa a los habitantes de la ciudad hacia la ur-
banización cerrada?, ¿cuáles son sus expectativas?, ¿qué dejan afuera? Diver-
sos estudios han apuntado a que los dos temas que reiteradamente se consi-
deran a la hora de localizarse en un barrio privado son la seguridad y la ca-
lidad de vida. Esto se corrobora en estudios realizados en Córdoba y en Bue-
nos Aires (Valdés 1999, Robert 2000). En la segunda investigación realiza-
da sobre grupos de medios y altos ingresos de la zona norte se relevaron las
siguientes opiniones: “...diversos aspectos de la vida urbana que se perciben
como caóticos y sin posibilidad de solución a futuro... las dificultades de
tránsito, el ruido, el aumento de la delincuencia, la degradación de los es-
pacios verdes y la instalación de grandes centros comerciales sin planifica-
ción previa (...) esta degradación contrasta con los estilos de vida deseados
por estos sectores sociales, donde la seguridad, la tranquilidad, el goce de los
espacios verdes y las prácticas deportivas, forman parte fundamental de la
calidad de vida perdida” (Robert 2000).
Otro aspecto central en el análisis de la relación entre la criminali-
dad, y más específicamente la sensación de inseguridad, y las urbanizacio-
nes cerradas es la relación que se establece entre éstas y el resto de la co-
munidad. En la actualidad, en diversas ciudades argentinas se han empe-
zado a establecer normativas que regulan la forma de urbanización y la uti-
lización de la seguridad privada, pero son pocos los intentos públicos rea-
lizados para analizar el impacto del desarrollo de este tipo de urbanizacio-
nes en localidades ya establecidas. Si bien se habla del potencial económi-
co que muchas de estas inversiones privadas generan en las localidades
donde se desarrollan, la literatura carece de estudios donde se evidencie es-
te beneficio en términos económicos y sociales. En este último punto, es
evidente que la población que habita en localidades donde se desarrollan
los barrios privados, se ve marginada de los beneficios que éstas generan y
304 Lucía Dammert
se transforma en generadora de servicios menores (como panaderías y fe-

rreterías) ya que incluso la mayoría de los gastos se realizan en grandes su-
permercados y shopping-malls que se ubican estratégicamente cerca de es-
te tipo de proyectos.
El nuevo rol de la gestión local
La violencia urbana en América Latina debe ser enfrentada desde el gobier-

no local. La definición de los problemas que ocurren en una determinada
ciudad, barrio o localidad se realiza con mayor detalle en este nivel de go-
bierno, en un proceso de amplia participación de la ciudadanía. La prime-
ra tarea que esto implica es la identificación de los factores claves que pro-
ducen violencia. Diversos investigadores señalan las divisiones étnicas o co-
munitarias, las demandas de democratización por sectores políticamente
movilizados, la fuerza y el alcance creciente del crimen organizado en el
mundo en desarrollo (donde el poder de estas organizaciones delictivas ex-
cede claramente al de las autoridades locales), la facilidad para disponer de
medios de violencia y el carácter destructivo de la delincuencia son algunos
de estos factores. Sin embargo, un factor central es el crecimiento de la po-
breza y la marginación en la mayoría de países en desarrollo, pero esta rela-
ción entre pobreza y criminalidad no es directa sino que está mediada por
el carácter de la sociedad civil y, especialmente, de la dimensión del ‘capital’
social del que ésta disponga15. El capital social facilita la acción coordinada
entre individuos y grupos, mejora la eficiencia de las transacciones sociales
y brinda un grado de cooperación y solidaridad social que puede amortiguar
los efectos más duros de las crisis económicas sobre la población. Analizar
estos diversos factores y sus relaciones, permite entender por qué la preven-
ción del delito no es sólo un problema legislativo o de las agencias guberna-
mentales vinculadas a esta temática sino que debería involucrar a la socie-
dad en su conjunto.
La agudización de la violencia criminal ha traído consigo la aparición
y desarrollo de nuevos actores que buscan participar en el diseño e imple-
15 El término ‘capital social’ es entendido como las normas y redes sociales que facilitan las acciones
sociales y por ende tienden a mejorar la eficiencia del funcionamiento social (Putnam 1993).
mentación de políticas públicas que disminuyan esta problemática. Si bien

el gobierno local se perfila como el ámbito natural para el desarrollo de es-
tas políticas de prevención, no posee una tradición política consolidada y
tiene poco poder en la interacción política. Más aún, la participación del
gobierno local en la prevención de la violencia criminal se ve problematiza-
da por la aparición de dicotomías relacionadas principalmente con la parti-
cipación de ciertos sectores o instituciones, como la policía, en las medidas
implementadas. Si bien este debate se presenta en la definición de las accio-
nes que debe desarrollar el gobierno local frente a la violencia criminal, son
dicotomías falsas porque es evidente que para lograr una política efectiva es
necesario contar con la participación de los diversos grupos sociales, así co-
mo con las instituciones encargadas de controlar la criminalidad.
De esta manera, es necesario enfatizar que la formulación de políticas
locales de prevención debe ser abordada desde la constante coordinación
con las instituciones encargadas del control, los gobiernos provinciales y el
nacional y las organizaciones no gubernamentales. En resumen, las acciones
que se pueden llevar a cabo desde el gobierno local pueden ser de tres tipos
(Sozzo 1999): a) establecimiento de instancias de debate político; b) estable-
cimiento de producción de conocimiento, y c) establecimiento de instancias
de intervención. La experiencia argentina muestra una concentración en el
primer tipo de acción; es decir, en el desarrollo de debates políticos sobre la
intervención que permite disminuir el crecimiento de la criminalidad y la
inseguridad ciudadana, esta priorización de la discusión política minimiza
la producción de conocimiento a nivel local e incluso provincial. Es eviden-
te que los esfuerzos de análisis de la problemática responden a intereses ais-
lados y, en muchos casos, desconectados. De esta manera, el tercer tipo de
acción, la intervención directa, se concentra en políticas de control que no
requieren de la realización de un diálogo social.
Así, se puede afirmar que en América Latina la implementación de po-
líticas de prevención de la violencia criminal está en sus inicios, con progra-
mas donde aparece la necesidad de organización comunitaria, es así como
se han desarrollado los ‘consejos de prevención del crimen’ en casi todos los
países europeos y en algunos de América Latina (Vandershueren 1997). Por
ejemplo, la ciudad de Cali, Colombia, es uno de los casos más interesantes,
en donde esta práctica de gestión local con base en la participación ciuda-
dana ha tenido éxito. El programa DESEPAZ logró la participación de los
306 Lucía Dammert
más importantes actores sociales de la ciudad, así como de la comunidad en

general, y ha tenido un impacto importante sobre la tasa de criminalidad en
los últimos años (Concha 1994).
De acuerdo al éxito alcanzado por estas iniciativas de prevención es
evidente la necesidad de reforzar el papel del gobierno de las ciudades en es-
te tema. En este sentido se deben apoyar las medidas de prevención imple-
mentadas a nivel local, ya sean medidas de acción de corto plazo sobre gru-
pos vulnerables o de largo plazo que requieren de la intervención del gobier-
no provincial e incluso nacional para la consecución de sus objetivos. En la
búsqueda de la disminución de la violencia criminal es necesario asumir que
la prevención es responsabilidad de todos los ciudadanos y por tanto los lí-
deres políticos deben impulsar el desarrollo de acciones comunitarias. La re-
lación entre los programas de prevención y los programas sociales es direc-
ta, por ejemplo los programas especiales destinados a grupos vulnerables, al-
gunos de los cuales pueden ser especialmente susceptibles a la violencia cri-
minal, son cruciales para la prevención de largo plazo. Por ejemplo los pro-
gramas de reintegración de niños de la calle desarrollados en México por
UNICEF y algunas ONG muestra que el apoyo de las autoridades locales
es imprescindible para lograr éxito en este tipo de emprendimientos (Van-
dershueren, 1997).
Finalmente, los gobiernos locales requieren del apoyo de los gobiernos
provinciales y nacional para el desarrollo de investigaciones y análisis de in-
formación sobre las causas de la violencia criminal, la coordinación entre los
actores involucrados, la organización de la inversión y el trabajo con la po-
licía y la justicia. En este sentido es necesario involucrar a la policía en estos
proyectos mediante la protección de la población vulnerable como los niños
y las mujeres maltratadas. Esto presupone que la fuerza policial se presente
en cercanía a las personas, que no sea únicamente represiva sino que esté
dispuesta a resolver los problemas junto con los ciudadanos. Por otro lado,
la justicia posee un rol clave en la prevención de la criminalidad, la protec-
ción de las víctimas y la educación de los ciudadanos. Sin embargo, para lo-
grar el impacto necesario la justicia debe tornarse en algo accesible para el
ciudadano promedio por lo que las nuevas formas de mediación penal, jus-
ticia local y conciliación deben de considerarse para aumentar su efectivi-
dad. Ejemplos de este tipo de innovaciones en la gestión de la justicia se han
desarrollado en diversas partes del mundo con resultados variados, sin em-
bargo en la mayoría de casos la implementación de una justicia local que in-

cluya nuevas perspectivas a la participación local es alentadora en la búsque-
da de la disminución de la violencia criminal.
A modo de conclusión
El desafío que se presenta a las ciudades argentinas en la primera década del

Siglo XXI es central para su redefinición como espacios de comunicación y
desarrollo de sus habitantes. Este desafío está cruzado por dos problemáti-
cas que obstaculizan su obtención: el crecimiento de la criminalidad y el de-
sarrollo de la urbanización privada. El presente artículo presenta un primer
acercamiento a ambas problemáticas y la compleja red de relaciones que las
entrelazan.
De este diagnóstico inicial resaltan cinco problemas: (1) el crecimien-
to de la violencia urbana y específicamente de la criminalidad en práctica-
mente todas las ciudades del país; (2) el incremento de la sensación de inse-
guridad en la población urbana; (3) el abandono progresivo de los espacios
públicos; (4) la consolidación de la urbanización periférica y cerrada y (5) la
conformación de territorios del miedo y de la seguridad privada. Estos pro-
blemas plantean una serie de desafíos a los estudiosos del tema así como a
aquellos ligados a la formulación e implementación de políticas públicas de
seguridad a nivel local, provincial y nacional.
En este sentido se propone la necesidad de establecer redes de investi-
gación que profundicen los diagnósticos elaborados, así como que realicen
estudios analíticos que encuentren otras aristas a la problemática menciona-
da. Esto, unido al desarrollo de la participación comunitaria en la gestión
local, pondrá en evidencia la necesidad de desarrollar un programa de recu-
peración de la ciudad como espacio de libertad, participación y seguridad.
308 Lucía Dammert
Anexo
Tabla 1
Lugar donde se produjeron los homicidios, Argentina 1999
(en porcentajes)
Tipo de lugar Córdoba San Miguel Santa Fe Rosario

de Tucumán
Calle 46.2 39.3 68.7 50.9
Comercio 8.5 - 1.6 5.4
Casa 23.5 39.3 21.8 23.6
Lugar público 13.2 - 4.6 18.2
Otro lugar 8.5 21.5 3.1 1.8
No consta - - 1.8
Total 100 100 100 100
Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal, 2000.
Tabla 2
Indicadores de victimización y sensación de inseguridad, Argentina 1999
Capital GBA Rosario Córdoba Mendoza

Probabilidad de
ser víctima (a) 83.0 84.7 82.7 69.4 82.7
Fue víctima en 1999 33.5 35.7 40.8 32.7 38.4
Víctima de robo con violencia
En últimos 5 años 24.7 28.6 24.6 21.1 13.2
En 1999 44.8 44.7 42.5 50.6 36.5
No denunció 64.6 60.0 69.1 53.0 58.3
No denuncia por falta
de confianza (b) 54.1 51.2 47.2 45.9 35.1
Policía pasa frente a su casa
todos los días 51.8 40.1 28.6 28.7 36.7
Se siente seguro en su barrio 36.8 28.6 30.6 21.5 30.4
Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal, 2000b. Elaboración Propia.

(a) esta categoría agrupa aquellos que respondieron que la posibilidad de ser víctimas de un delito es muy
probable y bastante probable
(b) esta categoría agrupa aquellos que respondieron que no denunciaron el hecho porque la policía no
hubiera hecho nada, la justicia no hubiera hecho nada o por miedo a la policía.
Tabla 3
Victimización por sexo, edad y lugar, Argentina 1999
Víctima de hurto en 1999 Víctima de robo

con violencia en 1999
Sexo
Hombre 3.0 1.39
Mujer 7.5 1.37
Edad
16-29 45.2 14.8
30-49 44.4 13.2
50-65 37.5 12.3
+65 20.3 7.6
Lugar
Capital 1.25 12.1
GBA 1.36 14.5
Rosario 1.44 12.7
Córdoba 1.11 9.4
Mendoza 1.29 6.6
Tabla 4
Victimización por estrato socioeconómico, Argentina 1999
Bajo Medio Alto

No denunció
* Total 68.9 64.1 62.6
* Hurto 69.5 52.9 48.7
* Robo con violencia 66.2 59.5 51.8
Califica como bueno el trabajo de la policía 36.0 30.5 29.2
Es correcto poseer armas 54.6 50.9 40.3
Sensación de inseguridad 68.4 70.3 67.4
Piensa que es nada probable que sea víctima 6.1 3.5 2.7

310
Tabla 5
Indicadores sociales de los principales aglomerados urbanos, Argentina, 1997
Total (a) Gran Ciudad 19 Partidos Gran Gran Gran Gran Gran
de Buenos de Buenos Buenos La Plata Córdoba Mendoza Rosario
Aires Aires Aires
Desocupación total 13.7 14.3 11.1 15.6 14.7 16.1 6.1 13.1
Desocupación jefes
de hogar 9.2 10.3 8.0 11.3 9.0 10.5 4.2 8.9
Desocupación
15-19 años 35.7 19.2 19.7 12.4 28.8 23.4 10.0 21.5
Desocupación
20-24 años 20.4 36.8 9.4 19.0 42.2 34.8 18.5 34.9
Desocupación sin
educación primaria 15.7 17.9 10.1 18.4 11.0 15.0 6.4 13.8
Jóvenes 15 y 24 años
sin estudio o trabajo 13.8 14.3 7.1 16.4 11.1 13.0 10.5 14.9
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Exclusão Territorial e Violência
O Caso do Estado de São Paulo
Raquel Rolnik1
Exclusão territorial e violência
Se tivéssemos que apontar apenas um elemento – comum e o

suficientemente forte – para definir cidades brasileiras histórica e
regionalmente distintas, este seria sem dúvida a existência (e permanência
no tempo) de contrastes profundos entre condições urbanas radicalmente
distintas convivendo, muitas vezes conflitando, no interior da mesma
cidade. Os morros e o asfalto na zona sul do Rio de Janeiro, o centro e as
periferias da metrópole paulistana, o mangue e a orla na cidade à beira-mar
são traduções territorialmente distintas da desigualdade de oportunidades
urbanas que define nossas cidades.
Mais do que expressar diferenças econômicas e sociais, este contraste
tem implicações profundas na forma e no funcionamento das cidades. O
espraiamento em periferias precárias tem levado a uma necessidade absurda
de viagens que atravessam a cidade, para conectar cotidianamente espaços
de não-cidade às centralidades concentradoras de emprego, oportunidades
econômicas, culturais, etc. Os efeitos urbanísticos decorrentes da
persistência desta dinâmica são devastadores e ocorrem nas dois termos
1 Raquel Rolnik, arquiteta, urbanista e mestre em planejamento urbano pela Faculdade de

Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo e doutora pela New York University. É
professora titular de Planejamento e coordenadora do curso de mestrado em urbanismo da
Pontifícia Universidade Católica de Campinas. É membro do corpo técnico do Instituto Pólis.
318 Raquel Rolnik
desta equação. Nas periferias (ou favelas, ocupações, invasões), o urbanismo

é eternamente incompleto, e no mais das vezes, de risco.
Urbanismo de risco é aquele marcado pela inseguridade, quer do
terreno, quer da construção ou ainda da condição jurídica da posse daquele
território. As terras onde se desenvolvem estes mercados de moradia para os
pobres são, normalmente, justamente aquelas que pelas características
ambientais são as mais frágeis, perigosas e difíceis de ocupar com
urbanização: encostas íngremes, beiras de córregos, áreas alagadiças. As
construções raramente são estáveis, e a posse quase nunca totalmente
inscrita nos registros de imóveis e cadastros das prefeituras. O risco é, antes
de mais nada, do morador: o barraco pode deslizar ou inundar com chuva,
a drenagem e o esgoto podem se misturar nas baixadas – a saúde e a vida
são assim ameaçadas. No cotidiano, são as horas perdidas no transporte, a
incerteza quanto ao destino daquele lugar, o desconforto da casa e da rua.
Mas, neste caso, o urbanismo é de risco para a cidade inteira: por
concentrar qualidades num espaço exíguo e impedir que elas sejam
partilhadas por todos, os espaços melhor equipados da cidade sentem-se
constantemente ameaçados por cobiças imobiliárias, por
congestionamentos, por assaltos.
E quando a erosão causada pelos desmatamentos e ocupações das
encostas se acumula nas baixadas, rios e córregos, toda a cidade sofre com
as enchentes. E quando o excesso de veículos e viagens provoca o colapso da
circulação, é toda a cidade que para.
Portanto, a exclusão territorial na cidade brasileira é mais do que a
imagem da desigualdade, é a condenação da cidade como um todo a um
urbanismo de risco.
O objetivo deste texto é explorar o nexo entre urbanização de risco e
a violência urbana, que aparenta ser a face mais visível e recente desse
modelo, utilizando a experiência concreta de diferentes cidades no Estado
de São Paulo. Para construir tais relações, é importante entendermos a
forma como diferentes padrões de desenvolvimento econômico e tendências
demográficas contribuem para a geração de uma urbanização de risco, e
como as políticas de planejamento e gestão urbana interagem com esta.
A base empírica deste estudo é uma pesquisa estruturada para avaliar
o impacto de regulação urbanística no funcionamento de mercados
residenciais nas cidades do Estado de São Paulo com mais de 20.000
Exclusão Territorial e Violência 319
habitantes, conduzida em 1997-98 e financiada pela Fundação de Amparo

à Pesquisa do Estado de São Paulo e o Lincoln Institute of Land Policy2. A
base da pesquisa foi um questionário enviado a 220 municípios3, que foi
respondido por 118 deles. Utilizando os dados desse questionário,
combinados com uma tabulação especial do Censo de 1991, pudemos
avaliar até que ponto instrumentos de planejamento e controle do uso do
solo – que em princípio são desenhados para proporcionar cidades
ambiental e socialmente equilibradas – atingem seus objetivos em
municípios do Estado de São Paulo. O questionário explora os processos de
planejamento e regulação urbana existentes nas cidades e as condições sob
os quais eles foram produzidos e implementados. De posse dessa
informação, organizamos um ranking de cidades, de acordo com a
existência de diferentes legislações de controle de uso do solo, de forma que
as cidades foram arroladas desde a “mais regulada” até a “menos regulada”4.
As informações do Censo de 1991 foram utilizadas para construir um
indicador – “exclusão territorial” – cruzando informações sobre condições
na habitação. Com essa proposta, construiu-se uma matriz de 4 tipos de
informação (referentes a condições de habitabilidade das casas, localização,
infra-estrutura disponível e número de cômodos) transformadas em
variáveis dicotômicas (adequada ou inadequada)5. O indicador mede a
2 O relatório final da pesquisa encontra-se disponível sob a forma de CD-ROM.

3 220 é o número de municípios com população acima de 20.000 habitantes no Estado de São Paulo.
O recorte foi estabelecido baseando-se em artigo constitucional de 1988, que determina que todos
os municípios com mais de 20.000 habitantes são obrigados a implementar processos de
planejamento e regulação urbanística em seu território. A mesma determinação já existia
anteriormente, desde 1975, quando um decreto federal restringira o acesso dos municípios a
créditos e empréstimos federais(inclusive à cooperação internacional) para expansão de infra-
estrutura e serviços àqueles que apresentassem um plano diretor municipal justificando o projeto
em questão.
4 Plano Diretor, Leis de Uso e Ocupação do Solo e outras normas que compõem estratégias de
regulação urbanística foram consideradas.
5 A metodologia e o tratamento dos dados foram desenhados por Aurílio Caiado. Para avaliar infra-
estrutura, foram levadas em consideração quatro variáveis: rede de água e esgotos, coleta de lixo e
iluminação pública. Se o domicílio está conectado ao sistema de água encanada, é considerado
adequado; todos os outros sistemas (poços, açudes, acessos públicos coletivos, etc)são considerados
inadequados. Para esgotos, sistemas públicos ou fossas sépticas são considerados adequados,
enquanto todas as outras soluções (queimar os detritos, enterrá-los, deixá-los em terrenos vazios,
despejá-los nos rios, lagoas ou mar) são consideradas inadequadas. Para iluminação pública,
considera-se adequado o sistema elétrico com relógios nos domicílios, e todas as outras soluções
(sistema elétrico sem relógios, sistemas a óleo ou querosene são inadequados).
320 Raquel Rolnik
porcentagem de domicílios em determinando município excluídos de

condições urbanas mínimas.
O conceito de “exclusão territorial” foi construído procurando superar
as dificuldades de leitura dos índices tradicionais de porcentagem de
cobertura de infra-estrutura e indicadores gerais de condições de domicílios
que, não territorializados, deixam de revelar uma imagem fiel das diferenças
de condições urbanas no interior de um município. Cruzando os
indicadores, poderemos esboçar mais claramente um quadro de onde a
urbanização é “completa”, e onde ela é precária ou incompleta por qualquer
razão. Este indicador pode também contribuir para medirmos a segregação
urbana, cruzando-o com dados de renda familiar, renda de chefes de família,
cor e outras variáveis econômicas e sociais.
Escolhemos o termo “exclusão territorial” com a proposta óbvia de
relacioná-la com o conceito de exclusão social, muito mais do que com
pobreza ou disparidades sociais. Este conceito – que relaciona a acumulação
de deficiências de várias ordens à vulnerabilidade – tem sido
progressivamente utilizado em políticas públicas e pode ser entendido como
a negação(ou o desrespeito) dos direitos que garantem ao cidadão um
padrão mínimo de vida, assim como a participação em redes de instituições
sociais e profissionais (Castel, 1995; Paugam, 1996). A exclusão social é
vista como uma forma de analisar como e porquê indivíduos e grupos não
conseguem ter acesso ou beneficiar-se das possibilidades oferecidas pelas
sociedades e economias. A noção de exclusão considera tanto os direitos
sociais quanto aspectos materiais, abrangendo portanto não só a falta de
acesso a bens e serviços – que significam a satisfação de necessidades básicas
– mas também a ausência de acesso à segurança, justiça, cidadania e
representação política (Rodgers, 1995).
Para analisarmos melhor os resultados da pesquisa, cruzamos também
os números obtidos com dados adicionais sobre as cidades: taxas de
crescimento da população, valor adicionado per capita, receita municipal
per capita e porcentagem de chefes de famílias ganhando menos de 2
Em relação às condições de habitação, foram consideradas adequadas habitações com paredes de

alvenaria, madeira aparelhada ou taipa não revestida, com cobertura de laje de concreto, telha de
barro, cimento amianto, zinco ou madeira aparelhada. Habitações feitas de palha ou materiais
aproveitados foram consideradas inadequadas, assim como domicílios improvisados ou habitações
coletivas(cortiços).
salários mínimos. Toda a informação foi processada em uma base de dados

GIS para criarmos um mapa da exclusão territorial no Estado de São Paulo.
Em uma segunda fase da mesma pesquisa, foram feitos estudos de caso
tendo como objeto de estudo três municípios escolhidos dentre os 118 –
considerados representativos das diferentes padrões de exclusão territorial
encontrados na primeira etapa – para aprofundarmos a análise.
Posteriormente, cruzamos os dados com indicadores de violência urbana6,
no âmbito de um grupo de trabalho organizado pelo Woodrow Wilson
Center for International Scholars7.
Mapeando a Exclusão Territorial no Estado de São Paulo
O Mapa 1 e a Tabela 1 (porcentagem de domicílios em situação adequada)

nos dão uma idéia clara da regionalização da urbanização precária: as
situações mais agudas de exclusão territorial encontram-se na fronteira da
periferia da Região Metropolitana de São Paulo(Embu-Guaçú-1,35; Arujá-
6,26%; Francisco Morato-7,46% e também Rio Grande da Serra, Cotia,
Embu, Cajamar, entre outros), mas o fenômeno se repete nas cidades
periféricas da Baixada Santista, Litoral Norte, Campinas, Vale do Paraíba e
Sorocaba. A precariedade urbanística situa-se exatamente na periferia dos
polos mais dinâmicos e ricos de São Paulo, para onde se desconcentrou a
grande indústria a partir os anos 70. A região delimita, do ponto de vista
urbanístico, o raio de um padrão de desenvolvimento urbano baseado em
grandes zonas indústriais, em sistemas de transporte sobre pneus e na
expansão de assentamentos populares precários, espraiando exclusão
territorial em suas fronteiras.
O cruzamento entre o valor adicionado per capita e a variável anterior
reforça o argumento; entre as dez cidades com o maior valor adicionado per
capita no Estado de São Paulo, seis pertencem ao grupo de cidades com o
6 Trabalhamos principalmente com a taxa de homicídios per capita, porque este é o indicador mais
confiável para medir a violência, registrado por autoridades de saúde pública, que possuem um
sistema muito consolidado de registro de mortes por causa no Estado de São Paulo.
7 Woodrow Wilson International Center for Scholars – Comparative Urban Studies Project on
Urbanization, Population, Security, and the Environment. Grupo de estudos sobre população,
ambiente, urbanização e segurança, Washington, 1998/99.
322 Raquel Rolnik
Mapa 1
Taxas liquidas de migraçao. Regiões administrativas
do Estado de São Paulo. 1970-1999
1970-80
1980-91
RA de Franca
RA de
Barretos
RA de São
José do Rio Preto RA de
Riberão
Preto
RA de Araçatuba
RA de Presidente
Prudente RA Central
RA de Bauru
RA de Manlia
RA de Campinas
RA do Sorocaba RA de São Jose

dos Campos
RMSP
RA do
Santos
RA de Registro
mais baixo percentual de domicílios em situação adequada. Nesses casos, as

indústrias localizam-se em um município situado na periferia de um grande
centro urbano e são conectadas a este por sistemas de estradas de rodagem(é
o exemplo de Monte-Mor na periferia de Campinas; Mauá, na periferia do
ABC; ou Cubatão, entre São Paulo e Santos). As indústrias atraem
trabalhadores, mas diante da mais absoluta ausência decontroles de impacto
ambiental, investimentos em expansão de infra-estrutura urbana ou
provisão residencial, contribuem para a degradação ambiental e a criação de
mercados residenciais ilegais de baixa renda. Essas cidades economicamente
vibrantes são então, cada vez mais, habitadas exclusivamente por uma
população de baixa renda(já que executivos e gerentes vivem em centros
próximos ou em São Paulo). Trata-se de um padrão de desenvolvimento
econômico com altos níveis de concentração de renda e fortes desigualdades
regionais, produzindo uma máquina voraz de exclusão territorial.
Outro padrão, também fortemente ligado à presença de riquezas,
emerge nos locais turísticos localizados no interior da mesma mancha
macrometropolitana. Cidades costeiras (como Guarujá e Caraguatatuba) ou
Tabela 1
Preços relativos de terra /1998
Preço Diadema Guarujá Jaboticabal
Média R$206,00 R$416,13 R$41,00

Mais caro R$273,00 R$870,00 R$100,00
Mais barato R$83,00 R$10,00 R$14,23
Relação entre os 3,29 37,00 7,03
dois extremos
Fontes: Diadema - PMD – Banco de Dados sobre o valor do preço da terra 1991/1998
Guarujá :PMG - Planta de Valores Genéricos 1998
Jaboticabal: pesquisa de preços feita com corretores
estâncias de montanha (como Campos de Jordão) apresentam este padrão.

Tais regiões foram urbanizadas por investidores imobiliários, oferecendo
segundas residências para diferentes segmentos de mercado (de apartamentos
de classe média a condomínios luxuosos e marinas), atraindo trabalhadores
da construção civil e empregados domésticos – funcionando também como
cidades-dormitório de centros industriais vizinhos (como Guarujá em relação
ao Porto de Santos ou Caraguatatuba em relação ao Porto de São Sebastião).
Nesses casos, situam-se municipalidades com os mais baixos valores
adicionados per capita, vizinhas de municipalidades com os mais altos.
O padrão de exclusão territorial tem evidentemente a ver com a
concentração de renda, pois, como vimos, as piores condições do Estado
ocorrem nas áreas mais desenvolvidas e ricas.
Porém a distribuição de renda não explica tudo, pois outras regiões do
Estado de São Paulo com um nível mais baixo de exclusão territorial
possuem mais ou menos a mesma estrutura de renda, ou, em algumas elas,
os salários dos mais pobres são ainda mais baixos8. Para compreendermos
um modelo de desenvolvimento urbano que reproduz continuamente novas
fronteiras de precariedade, é importante considerar como funcionam os
mercados de terras, assim como o impacto do planejamento e regulação do
uso do solo na configuração desses mercados.
8 A região mais pobre do Estado é o Vale do Ribeira, a Sudeste do Estado, que compreende 14
municípios e 226,413 habitantes, 45,17% deles considerados indigentes. As periferias da capital, ou
38 municípios, possuem 6 milhões de habitantes, 5% dos quais considerados indigentes.
324 Raquel Rolnik
Legislação urbanística e mercados informais

de terras em cidades industriais – as relações perversas
O caso de Diadema tipifica o processo da grande expansão industrial na

região Metropolitana. Quando a indústria chega em Diadema (nos anos 60
e 70) acelera-se o crescimento demográfico, gerando uma expansão
horizontal de grandes proporções, que não cria exatamente um espaço
urbano.
Diadema era uma cidade de 12.000 habitantes em 1960. Em 1971,
uma nova estrada ligando São Paulo ao Porto de Santos foi construída,
cruzando o território da cidade e atraindo pequenas e médias plantas
industriais, satélites das grandes fábricas de São Bernardo. Em função de sua
localização na periferia Sudeste da metrópole, Diadema recebeu apenas
migrantes de baixa renda. Na ausência de um grupo significativo de alta ou
mesmo média renda, configuraram-se apenas dois segmentos no mercado
de terras: um para usos industriais e outro, para loteamentos residenciais de
baixa renda.
Em 1973, um Plano Diretor para a cidade foi aprovado, definindo
uma regulação do uso do solo, na qual mais de dois terços das terras do
município – as áreas melhor urbanizadas – foram destinadas para usos
industriais. Além da regulação municipal, em 1976, uma lei estadual de
preservação ambiental para a proteção das áreas de mananciais da
urbanização excluiu 724 hectares (ou 23,55% do território do município)
de qualquer uso urbano, exceto o de baixíssima densidade para alta renda.
O efeito imediato dessa estratégia de controle do uso e ocupação do
solo regulações foi um excesso de oferta de terra para a indústria (em 1990,
aproximadamente 40% das glebas destinadas para o uso industrial estavam
vazios), levando a uma escassez de terra urbana destinada para uso
residencial e outros. Essa equação, num contexto de altos índices de
crescimento demográfico (20,42% por ano nos anos 60 e 11,23% nos anos
70) provocaram uma expansão periférica, ocupando áreas não urbanizadas,
e consumindo vorazmente toda a terra não destinada para usos industriais,
inclusive as áreas de preservação ambiental. Sem outra alternativa, com uma
oferta quase inexistente de zonas destinadas para os pequenos lotes
residenciais de baixa renda, a expansão urbana foi, em sua maior parte,
irregular,feita por mercados informais que não se adequavam a qualquer
padrão de urbanização9. O resultado foi que no início dos anos 80 apenas

30% das ruas existentes eram pavimentadas, 50% dos domicílios estavam
conectados à rede de água, e a taxa de mortalidade infantil era de 83/100010.
Esse padrão guarda algumas semelhanças com o caso de Guarujá,
localizado na periferia de uma região de crescimento rápido – a Baixada
Santista, onde instalaram-se indústrias (a maior parte em Cubatão) e
equipamentos portuários (a maior parte em Santos)11. Trabalhadores que não
tinham acesso à terra e habitação na área urbanizada de Santos, assentaram-se
na porção noroeste da ilha vizinha de Guarujá, formando o núcleo de Vicente
de Carvalho, próximo ao canal que liga a ilha de Santos. Como Diadema, nos
anos 60 e 70, o município de Guarujá atraiu como população permanente
quase exclusivamente migrantes de baixa renda, pois funcionários mais
qualificados das indústrias da Baixada residiam em Santos ou São Paulo.
Mas Guarujá combina a “cidade-dormitório” ao turismo, utilizando
sua porção Sudeste como um balneário. A “Pérola do Atlântico”12. Neste
caso, a estratégia do Plano Diretor de Guarujá (de autoria de Jaime Lerner,
aprovado em 1978)e de sua legislação urbanística era a de preservar as áreas
melhor urbanizadas para o uso balneário e simplesmente “esquecer” os
mercados residenciais de baixa renda, em um contexto de grande
crescimento demográfico13. A orla urbanizada – que sempre contou com
rede de água e saneamento, pavimentação e iluminação e constantes
investimentos em confortos urbanos – foi minuciosamente zoneada para os
diferentes segmentos de mercado de veraneio, bloqueando seu acesso a
mercados residenciais de baixa renda. Este objetivo foi atingido fixando-se
padrões urbanísticos completamente estranhos às lógicas econômicas e
espaciais dos assentamentos de baixa renda, ou seja, lotes de 500m2 de área
mínima, para residências unifamiliares, prédios de apartamentos com
grandes recuos, etc.
9 Do total de 380 loteamentos registrados no município atualmente, 290 são irregulares – a maioria
tendo sido aberta nos anos 70 (118). (Diadema, 1995).
10 Diadema, 1995.
11 Alguns terminais de containers privados, como os da Dow Chemical, Cargill e Cutrale, instalaram-
se no Guarujá nos anos 70, definindo assim um retroporto.
12 A primeira ocupação da ilha ocorrera quando a Companhia Balneária da Ilha de Santo Amaro
estabelece um hotel, um cassino e 50 chalés para a elite paulistana na ültima década do Século XIX.
13 O crescimento populacional de Guarujá nos anos 70 foi de 5,26% anuais.
326 Raquel Rolnik
Ao mesmo tempo, assentamentos populares para a população

permanente expandiram-se em Vicente de Carvalho sobre mangues, e favelas
formaram-se em morros voltados para o continente. Com esse padrão de
urbanização, foi possível proteger investimentos nos balneários de fim-de-
semana, afastando a “invasão”, pelos pobres, de áreas ricas e urbanizadas.
O que acabamos de descrever, em ambos os casos, são mecanismos
perversos que mantém a pobreza longe das áreas melhor urbanizadas,
construindo uma muralha por meio de regulação urbanística e reservando
as regiões mais qualificadas aos mercados formais – e abrindo
continuamente fronteiras de expansão urbana para o informal. O
mecanismo revela-se ainda mais perverso se levarmos em conta que a
“fronteira” aberta pelos mercados informais não foi ocupada pelos mercados
formais, devido às dificuldades para sua urbanização (altas declividades ou
áreas inundáveis) ou a restrições ligadas à preservação ambiental (como áreas
de mangue, matas, mananciais, etc.).
Os exemplos de Diadema e Guarujá, dois municípios com altos
índices de exclusão territorial, demonstram o fracasso do planejamento e
dos paradigmas da regulação urbanística que foram aplicados em cidades do
Estado de São Paulo nos anos 70 e 80.
O gráfico 1 faz o cruzamento do ranking da regulação urbanística(da
mais regulada à menos regulada)14 com o ranking da exclusão territorial (da
maior porcentagem de domicílios em situação adequada à menor),
demonstrando que não há conexão entre a presença do planejamento
urbano e o grau de exclusão territorial das cidades. Contrariamente ao
conhecimento convencional, de que o problema das cidades brasileiras é a
“falta de planejamento”, os resultados da pesquisa demonstram que o
planejamento, como foi majoritariamente praticado até o final dos anos 80,
tem um impacto muito pequeno no equilíbrio sócio-ambiental das cidades.
Em um contexto de alta pressão demográfica e competição pelo solo
urbano, o planejamento – e, mais especificamente, o Zoneamento – foi
largamente utilizado como um instrumento para assegurar segregação e
demarcação de segmentos de mercado. Esta é uma das razões por que o
planejamento urbano, suas estratégias e sua relação com a gestão urbana
14 Considerando a legislação aprovada até o final dos anos 80, já que esta informação foi cruzada com
os dados do censo de 1991.
devem ser profundamente repensados, se quisermos que este incida sobre o

urbanismo de risco15.
Até esse ponto, não comentamos o outro extremo do ranking – as
cidades com a melhor performance no provimento de condições de vida
adequadas para seus habitantes. Apesar de não haver cidade no Estado com
100% de domicílios com condições urbanísticas adequadas, os menos
precários localizam-se na porção Noroeste do Estado16. Nessa região,
conhecida como a “Califórnia Paulista”, floresceu a agroindústria,
sobretudo ligada à cana-de-açúcar e à laranja. Tomando o exemplo da região
de Ribeirão Preto, onde o complexo sucro-alcooleiro estabeleceu-se nos
anos 70, a maior parte das cidades possui altos índices de adequação e
condições de vida, apesar de a concentração de renda ser semelhante à do
município de São Paulo, e os níveis salariais inferiores.
As Cidades Agro-Industriais “fechadas”.
Apesar dos anos 70 – quando o pró-alcool foi lançado e consolidado –

terem sido anos de expansão econômica, a taxa de crescimento populacional
da região de Ribeirão Preto(2,45% por ano) foi menor do que a média do
Estado para esse período (3,5% anuais)17. Durante os anos 80, os efeitos da
recessão foram muito mais agudos na Região Metropolitana e na Baixada
Santista do que na região de Ribeirão Preto, que continuou a crescer,
apresentando taxas de crescimento (2,59%) ligeiramente mais altas do que
a média do Estado (2,02%)18. A região atrai migrantes nos anos 70 e 80,
mas nunca na mesma escala que os centros industriais e suas periferias.
15 A atuação do Fórum Nacional da Reforma Urbana foi importante nesse sentido. A partir de
organizações populares, comunidades eclesiais de base e setores técnicos comprometidos com
democratização do acesso à terra e infra-estrutura urbana, formou-se a partir da redemocratizaçào
uma rede de agentes cuja identidade era a de questionar os compromissos e efeitos da política
urbana tradicionalmente praticada no país. A partir desse movimento – que culmina com a
introdução de uma pauta popular e democrática no capítulo de política urbana da nova
Constituição de 1988 – pautas como a exclusão praticada pela própria legislação são incluídas na
discussão sobre política urbana.
16 De acordo com a tabela 1, os melhores indicadores correspondem aos municípios de Batatais(74%);
Cerquilho (71,61%); Descalvado (71,58%) e São José do Rio Preto (70,72%).
17 Fonte: IBGE, Censos Demográficos.
18 Idem
328 Raquel Rolnik
A explicação dessa situação reside na relação entre atividade econômica

e urbanização. O complexo sucro-alcooleiro, como todos os setores agro-
industriais, possui seu centro dinâmico fora das áreas urbanas. A lógica de
instalação da agroindústria é baseada na proximidade de áreas de produção
de produtos primários de forma mais acentuada do que nas economias de
aglomeração. Assim, não há concentração em uma única cidade-polo, mas
um espraiamento em diferentes cidades onde se localizam as usinas. A terra
para cultivo valoriza-se como resultado de desenvolvimento agro-industrial,
criando um barreira para a conversão em terra urbana, mesmo durante
ciclos de expansão econômica e demográfica19.
O mercado de trabalho é majoritariamente sazonal – absorve mão-de-
obra apenas durante as safras, pois a maior parte do cultivo foi mecanizado
e a terra foi concentrada em grandes latifúndios. Em períodos de colheita,
migrantes assentam-se em acampamentos dentro das usinas, ou em quartos
alugados, principalmente nas cidades menores da região. Para impedir a
instalação permanente desses trabalhadores sazonais, as cidades estabelecem
postos de controle nas estradas, estações rodoviárias e ferroviárias e até
bloqueios com “batidas” na entrada das cidades.
Com menor pressão sobre a terra urbana, e portanto preços muito
baixos, (comparando-se com Diadema ou Guarujá), e permanecendo parte
da receita proveniente da produção agro-industrial permanece nas cidades,
é possível o investimento mais generalizado em infra-estrutura, gerando
disparidades menores nos preços relativos (ver tabela 2).
Neste caso, a população de baixa renda – mesmo considerando o
baixos salários e a alta concentração de renda – tem mais acesso à habitação
adequada. Quando a oferta de terra urbanizada responde à demanda, não
cria-se o fenômeno da supervalorização da terra urbanizada; portanto, há
menor exclusão territorial.
Entretanto, este modelo viabilizou-se apenas em uma escala regional,
pois os pobres que não penetram nas cidades assentam-se em outras
localidades, em condições precárias. Além disso, todo o sistema é
dependente quase exclusivamente da produção de cana-de-açúcar – que não
absorve mão-de-obra, devastou o meio-ambiente e foi historicamente
altamente subsidiada.
19 CAIADO, Aurílio, A aglomeração urbana de Ribeirão Preto, Campinas, 1992.

Exclusão Territorial e Violência no Estado de São Paulo
O crime e a violência no Brasil transformaram-se no centro das atenções

tanto dos formuladores das políticas quanto do público. Durante os anos
80, as taxas de morte violenta20 subiram do quarto para o segundo lugar
dentre as causas de morte no país. O Brasil, com uma taxa de homicídios
de 23,35 por 100.000 habitantes em 198821, é o segundo país mais violento
da América Latina, a região mais violenta do mundo, perdendo apenas para
a Colômbia (89,5 homicídios por 100.00 habitantes) no final dos anos 80.
(Ayres, 1988). Com uma taxa de homicídio de 28,79 por 100.000 em
1991, e 29,70 em 1994, o Estado de São Paulo está acima da média
brasileira e pode ser considerado o Estado mais violento do Brasil22.
Muito já se escreveu sobre criminalidade e violência, e sua relação com
o uso ilegal e o tráfico de drogas. Mas é difícil generalizar-se a suposição de
que as principais causas de crime e violência estariam no uso ou tráfico de
drogas, pois estes são problemas que afetam cada cidade de forma específica.
Mais provavelmente, tanto um aumento na violência quanto no tráfico são
sintomas da mesma causa.
Explicações tradicionais relacionam violência e marginalização social à
inabilidade de migrantes de origem rural de realizar a transição da tradição
para a modernidade. No caso de São Paulo, o argumento não se aplica, pois
violência aumentou nos anos 80, quando se verifica um forte declínio no
êxodo rural, e o Estado – e particularmente a Região Metropolitana
começava a passar por sua transição demográfica (declínio da taxa de
crescimento da população, taxas de fertilidade e transformação dos padrões
regionais de migração) (Berquó, 1992).
20 Nas estatísticas de saúde pública, o grupo abrange todo os acidentes, incluindo de trânsito,
suicídios, homicídios e outras causas violentas, segundo os códigos E800 a E999 do capítulo XVII
do CID (Classificação Internacional de Doenças) – (Souza, 1994).
21 Fonte – Ministério da Saúde/CENEPI – Centro Nacional de Epidemiologia, 1988 ( Souza, 1994).
22 Dados disponíveis do Estado de São Paulo no período 1991/1994 (SEADE). Entretanto, não são
disponíveis para todos os estados. Entretanto, dados comparativos das regiões metropolitanas e suas
capitais confirmam a posição de São Paulo. Mesmo tendo havido um aumento das taxas em todas
as regiões metropolitanas, a taxa de homicídios de São Paulo foi de 38,9, a maior, seguida por Recife
(37,8). Souza (1994) aponta uma distorção nos números do Rio de Janeiro: se levarmos em conta
o número de homicídios mais as mortes causadas por armas de fogo, cuja intencionalidade ou
acidentalidade era ignorada, a taxa de homicídios no Rio de Janeiro em 1988 sobe a 50,3.
330 Raquel Rolnik
Tabela 2
Cidades com os maiores índices de exclusão territorial e taxa de
homicídios/100,000 habitantes – 1991 e 1994
Menos Adequados % taxa de Ranking taxa de Ranking
Adequação homicídios violência homicídios violência
(1991) (1994)
1. Embu-Guacu 1.3 44.95 9 25.04 29
2. Aruja 6.26 18.85 36 33.49 19
3. Juquitiba 6.45 50.68 6 36.36 16
4. Francisco Morato 7.46 58.34 3 76.36 3
5. Cubatao 10.07 37.42 16 31.24 20
6. Rio Grande da Serra 16.94 30.33 19 49.35 7
7. Praia Grande 18.14 44.95 10 14.64 48
8. Cotia 20.64 36.89 17 20.79 34
9. Embu 23.06 78.84 2 76.43 2
10. Santana do Parnaiba 25.92 10.86 64 26.68 27
11. Sao Vicente 26 20.19 31 26.68 26
12. Caraguatatuba 26.88 45.61 8 25.65 28
13. Sao Sebastiao 28.36 50.68 5 54.3 5
14. Franco da Rocha 28.89 25.91 24 60.28 4
15. Cajamar 30.12 44.78 12 29.87 25
16. Monguagua 30.17 26.62 21 9.08 75
17. Monte Mor 31.14 15.82 44 40.8 10
18. Suzano 31.44 25.94 23 40.6 11
19. Diadema 31.8 85.58 1 76.89 1
20. Varzea Paulista 33.38 19.1 34 20.83 33
21. Guaruja 34.11 26.34 22 35.14 18
22. Iguape 34.34 14.38 49 11.33 58
23. Guarulhos 34.46 44.12 13 53.89 6
24. Atibaia 36.38 15.17 47 18.01 41
25. Campos de Jordao 36.65 21.69 29 22.42 30
26. Maua 37.03 58 4 38.94 14
27. Santa Isabel 37.17 15.87 43 37.15 15
28. Poa 37.34 39.52 15 20.62 36
Os dados do censo de 1991 mostram que a capital perde 900.000

habitantes nos anos 80, e sua Região Metropolitana teve um fluxo positivo
de migração de 450.000, a maior parte migrantes vindo do município
central para a periferia da mesma região (Ribeiro e Lago, 1995).
Um forte argumento na literatura recente liga a violência à pobreza. O
nexo é sustentado por dados mostrando que aumentos de violência
ocorrerem em períodos nos quais ocorreram também fortes aumentos da
pobreza. A recessão dos aos 80 e os efeitos do ajuste estrutural sobre os
pobres urbanos levaram a uma severa diminuição nos salários reais e nas
oportunidades de emprego a grandes segmentos da força de trabalho (Ayres,
1998). Apesar de essas afirmações serem verdadeiras no caso de São Paulo,
a pobreza absoluta em si não pode explicar porque a Região Metropolitana
de São Paulo é a mais violenta entre as metrópoles brasileiras. De fato, a
proporção da população abaixo da linha de pobreza em São Paulo em 1989
(20,90%) é uma das mais baixas entre todas a metrópoles brasileiras.
Salvador, com 39,0% a população abaixo da linha de pobreza, é uma das
menos violentas, com uma taxa de homicídios de 17,5 por 100.000
habitantes (Singer, 1997).
Certamente a desigualdade (ou a pobreza relativa) deve ser levada em
consideração para explicar-se altas taxas de criminalidade, como apontam
alguns estudos em cidades norte-americanas (Freeman, 1996). Mas a
pobreza, a desigualdade e até mesmo transformações no mercado de trabalho
podem ser tratadas de formas diferentes por comunidades e indivíduos,
dependendo de sua vulnerabilidade (Moser, 1996). De acordo com Moser, o
conceito de vulnerabilidade, ou de insegurança do bem-estar de indivíduos,
famílias ou comunidades face a um ambiente em transformação capta não
apenas a situação de indivíduos e grupos, mas também seus meios de
resistência ou os recursos que podem mobilizar face às turbulências.
Nossa hipótese é a de que a exclusão territorial faz indivíduos, famílias
e comunidades particularmente vulneráveis, abrindo espaço para a violência
e ao conflito. O nexo entre violência e exclusão territorial é muito claro
quando cruzamos os dados de homicídios com os índices de exclusão
territorial (expressos na porcentagem de domicílios em situação adequada)
para os 118 municípios pesquisados(tabela 3).
Entre os 28 municípios com pior situação de exclusão territorial
(grupos 3 e 4 na Tabela 1, de Embu-Guaçu – 1,30 dos domicílios em
332 Raquel Rolnik
situação adequada – a Poá – 39,52% – 25 possuem os piores indicadores.

O oposto é também verdadeiro: entre os 21 municípios melhor situados em
termos de adequação, 14 são os menos violentos no Estado. Exceções neste
caso são Ribeirão Preto e São José do Rio Preto, que são conhecidos centros
em rotas de tráfico de drogas.
A exclusão territorial produz uma vida diária insegura e arriscada,
bloqueia acesso a empregos, a oportunidades educacionais e culturais, que
estão concentradas em enclaves pequenos e protegidos dentro das cidades.
Ela nega a possibilidade de utilizar recursos como a casa própria para gerar
renda e criar empregos, na medida em que a maior parte das casas é ilegal e
o uso misto é geralmente proibido pelas normas de uso do solo municipal.
Os territórios excluídos constituíram-se à revelia da presença do Estado
– ou de qualquer esfera pública – e portanto se desenvolvem sem qualquer
controle ou assistência. Serviços públicos, quando existentes, são mais
precários do que em outras partes das cidades; trabalhar nessas áreas muitas
vezes é visto elos funcionários públicos como “castigo”. Mais do que isso, viver
permanentemente sob uma condição de privação de necessidades ambientais
básicas faz os habitantes se sentirem como se suas vidas tivessem pouco valor.
Recentes estudos sobre violência demonstram que homicídio é a
principal causa de mortalidade entre os jovens do sexo masculino de 15 a 24
anos de idade (Cardia, 1998)23. Se verificarmos as tendências demográficas
das cidades com as maiores taxas de violência, todas elas passaram por
imenso crescimento populacional nos anos 70, que nos 80 começou a
declinar. Diadema, Embu, Francisco Morato, entre outros, repetem o
mesmo padrão. Essas tendências podem ser interpretadas em termos
generacionais: a violência cresce nos anos subsequentes ao grande
crescimento populacional. Jovens, nascidos nos anos 70, viveram todas as
suas vidas em situação de exclusão territorial, e, portanto, sob condições de
extrema vulnerabilidade. Por volta do final dos anos 80, quando chega a hora
de sua inclusão no mercado de trabalho e formação de famílias, não existem
empregos nem meios disponíveis para enfrentar a situação. A violência então
toma conta, com seu sentido ambíguo de desespero e heroísmo.
23 O número crescente de homicídios entre jovens do sexo masculino é uma tendência internacional.
Nos Estados Unidos, em 1987, no auge da epidemia de consumo de crack, 4223 jovens homens
entre 15 e 24 anos de idade foram assassinados. No mesmo ano, apenas no Estado de São Paulo,
3171 homens jovens foram mortos(Cardia, 1998)
Tabela 3
Municípios com os maiores níveis de adequação e taxa de homicídios/100.000
habitantes
Mais Adequadas % taxa de taxa de
Adequação homicídios homicídios
(1991) (1994)
1. Batatais 74 2.28 2.2
2. Barra Bonita 73.39 6.53 **
3. Cerquilho 71.61 5.02 **
4. Descalvado 71.58 * 3.7
5. Sao Jose do Rio Preto 70.72 6.75 8,71
6. Lins 70.13 * 4.93
7. Itapolis 69.87 3.04 5.76
8. Penapolis 69.5 6.25 6.17
9. Araras 68.84 9.2 15.08
10. Santa Rita do Passa Quatro 68.14 4.15 4.04
11. Vargem Grande do Sul 67.7 13.01 8.83
12. Socorro 67.62 9.8 6.17
13. Ribeirao Preto 67.61 15.89 18.08
14. Jaboticabal 67.51 6.79 11.33
15. Rio Claro 67.5 24.81 10.44
16. Sao Carlos 67.14 7.62 10.11
17. Amparo 66.51 3.96 1.9
18. Catanduva 66.46 8.6 6.28
19. Araraquara 65.71 8.43 13.98
20. Bebedouro 65.58 * 1.35
21. Mogi Guacu 65.43 6.55 4.57
* dados de 1991 não disponíveis **dados de 1994 não disponíveis
Os resultados da pesquisa que acabamos de expor trazem evidências da

ligação entre exclusão territorial e violência, e de sua relação com modelos
de desenvolvimento econômico e políticas de planejamento urbano. Uma
questão final deve ainda ser colocada:
334 Raquel Rolnik
Como as políticas urbanas podem enfrentar a exclusão territorial?
O Approach tradicional do planejamento em relação aos assentamentos de

baixa renda tem sido “esquecer” ou estigmatizar estes territórios
(denominando-os “subnormais”) e investir neles politicamente. Investir
politicamente significa negociar, em geral usando votos como moeda de
barganha, provendo investimento em infra-estrutura e serviços como
“concessões” ou “favores” do Prefeito ou Vereador para as comunidades.
Este mecanismo tem sido uma fonte muito importante de poder político na
esfera local, na medida que assentamentos irregulares ou ilegais não têm o
mesmo direito à infra-estrutura a serviços como a cidade legal possui. O
estatuto ilegal de seu ambiente torna os habitantes de baixa renda ainda
mais vulneráveis ao clientelismo.
O caso de Guarujá é muito representativo dessa estratégia política.
Alguns assentamentos irregulares foram até mesmo promovidos por
vereadores ou interlocutores do Prefeito, que distribuíram documentos
“frios” atribuindo direito à ocupação de terras não urbanizadas.
Mas o caso de Diadema demonstra que uma política urbana diferente
pode levar a transformações substanciais em taxas de exclusão territorial.
Como vimos, tanto Diadema quanto Guarujá cresceram rapidamente
durante mais de duas décadas e implementaram sistemas tradicionais de
planejamento urbano nos anos 70. Entretanto, nos anos 80, as experiências
começam a diferenciar-se: enquanto em Diadema implementaram-se
políticas para superar a exclusão territorial, em Guarujá o poder público
municipal continua com as práticas tradicionais de planejamento,
exacerbando a exclusão.
Diadema investiu pesadamente em regularização fundiária,
implantação massiva de infra-estrutura, urbanização de favelas e na
transformação de sua estratégia de regulação urbanística, introduzindo em
seu Plano Diretor instrumentos destinados a ampliar a oferta de terra
urbanizada para mercados de baixa renda24.
24 Entre os instrumentos utilizados em Diadema, foram criadas as Zonas de Especial Interesse Social
(ZEIS), em terrenos anteriormente destinados a usos industriais, tendo sido feitos créditos para que
cooperativas de moradia pudessem comprar as terras e construir suas casas.
A diferença entre as duas experiências – e seus resultados – é

fundamentalmente política. Diadema, devido a sua posição no ABC, havia
experimentado organização popular através de sindicatos no início dos anos
80. Iniciando com um fundo criado por famílias e amigos de trabalhadores
em greve, uma rede de cooperativas de compras alimentares, associações de
moradia e movimentos estruturaram-se, gerando uma importante fonte de
capital social na cidade. Esses grupos organizados começaram a demandar
do governo municipal a intervenção nas condições urbanas. Em 1982, um
Prefeito local foi eleito com a sustentação dessas redes e a partir daquele
momento, comunidades em Diadema transformaram-se em interlocutores
permanentes das políticas públicas, participando nas negociações em torno
de estratégias de regulação urbanística e decisões relacionadas ao
investimento público. Em 1995, 121 favelas das 197 existentes, tinham sido
urbanizadas, a rede de água cobre 95% dos domicílios e a rede de esgotos
chega a 60% deles. 96% das ruas são pavimentadas e iluminadas, a taxa de
mortalidade infantil caiu de 83/1000 no início dos anos 80 para 21/1000
em meados dos 90.
Mantendo suas políticas tradicionais, e face à sua primeira crise como
uma cidade balneária, os indicadores de Guarujá se deterioraram: das 17
favelas em 1980, agora possui 57, onde vive 47% da população do
município; apenas 43,09% da cidade está conectada à rede de água, e
6,17% à rede de esgotos25.
A exclusão territorial portanto, não é uma fatalidade ou um tema que
deve ser tratado apenas em termos econômicos. O caso de Diadema, assim
com outros exemplos de sucesso no Brasil, demonstra que a existência de
capital social e a disposição do poder publico em dividir poder com as
comunidades de baixa renda são essenciais para transformar a urbanização
de risco rumo a um modelo mais igualitário e sustentável, com menos
perigo de gerar violência.
25 Dados da Prefeitura do Município do Guarujá, 1998.

336 Raquel Rolnik
Tabela 4
Agrupamento dos Municípios por percentual de adequações
Grupo Município % Adequ Grupo Município % Adequ
Batatais 74,00 Santa Cruz do Rio Pardo 61,08
Barra Bonita 73,39 Cruzeiro 61,03
Cerquilho 71,61 Cachoeira Paulista 60,95
Descalvado 71,58 Matão 60,80
São José do Rio Preto 70,72 Leme 60,34
Lins 70,13 Paraguaçu Paulista 59,93
Itápolis 69,87 Itatiba 59,50
Penápolis 69,50 Santa Cruz da Palmeiras 58,95
Araras 68,84 Américo Brasiliense 58,88
Santa Rita do Passa Quatro 68,14 Presidente Prudente 58,62
Vargem Grande do Sul 67,70 Igaraçu do Tietê 57,93
Socorro 67,62 Rancharia 57,41
Ribeirão Preto 67,61 2 Valinhos 57,11
Jaboticabal 67,51 Santo Anastácio 56,83
Rio Claro 67,50 Jundiaí 56,66
São Carlos 67,14 Porto Feliz 56,42
Amparo 66,51 Vinhedo 56,19
Catanduva 66,46 Morro Agudo 55,99
Araraquara 65,71 Itu 55,88
Bebedouro 65,58 São José dos Campos 55,87
Mogi Guaçu 65,43 Sorocaba 55,76
Bauru 65,22 Taubaté 55,60
Santos 65,12 Lorena 55,52
Santa Rosa do Viterb 64,61 Indaiatuba 55,31
1 Assis 64,42 Santa Barbara d'oest 55,14
Pereira Barreto 64,32 Santo André 54,88
Marilia 64,28 Caçapava 54,11
Botucatu 64,08 Votuporanga 54,11
Barretos 63,96 2 São Paulo 53,75
Osvaldo Cruz 63,87 São Bernardo do Campo 53,51
São Joaquim da Barra 63,64 Bragança Paulista 53,40
Limeira 63,12 Conchal 52,57
Campinas 62,67 Taquarituba 52,22
Fernadópolis 62,07 Pindamonhangaba 52,06
Garça 62,06 Salto 50,18
Americana 62,02 Andradina 49,90
Rio das Pedras 61,60 Santa Branca 48,46
Guaíra 61,56 Jacareí 47,41
Franca 61,40 Votorantim 47,11
Jales 61,30 Mogi das Cruzes 46,56
Piracicaba 61,30 São Roque 45,90
Grupo Município % Adequ

Itapeva 45,38
Ribeirão Pires 43,57
Cândido Mota 42,96
Salto de Pirapora 39,46
Itupeva 38,39
Poá 37,34
Santa Isabel 37,17
Mauá 37,03
Campos de Jordão 36,65
Atibaia 36,38
Guarulhos 34,46
3 Iguape 34,34
Guarujá 34,11
Várzea Paulista 33,38
Diadema 31,80
Suzano 31,44
Monte Mor 31,14
Monguaguá 30,17
Cajamar 30,12
Franco da Rocha 28,89
São Sebastião 28,36
Caraguatatuba 26,88
São Vicente 26,00
Santana do Parnaíba 25,92
Embú 23,06
4 Cotia 20,64
Praia Grande 18,14
Rio Grande da Serra 16,94
Cubatão 10,07
Francisco Morato 7,46
Juquitiba 6,45
Arujá 6,26
Embu-Guaçu 1,30
Fonte: Censo Demográfico 1991

Tabulação especial Aurílio Caiado
338 Raquel Rolnik
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Violencia homicida
y estructuras criminales en Bogotá
María Victoria Llorente, Rodolfo Escobedo,

Camilo Echandía y Mauricio Rubio*
Introducción
Contexto y dimensión del problema de la violencia en Bogotá
En Bogotá habita el 15% de la población del país, cerca de seis millones y

medio de personas. Cali y Medellín, ciudades que le siguen en número de
habitantes, en su conjunto concentran el 10% de la población nacional, con
una cifra que ronda los dos millones de habitantes respectivamente.
Como es previsible, dada la gran cantidad de población que alberga,
Bogotá es uno de los centros urbanos que más aporta al número de homi-
cidios en Colombia. Así, durante la última década ha concentrado el 11%
del total de homicidios en el país1. Sin embargo, no se distingue por ser una
de las ciudades más violentas del país. De hecho, desde mediados de la dé-
cada del noventa Bogotá ha presentado una tasa de homicidios2 al nivel na-
* Investigadores Programa de Estudios PAZ PÚBLICA - Centro de Estudios sobre Desarrollo (CEDE)
– Universidad de Los Andes, Bogotá-Colombia. E-mail: pazpubl@uniandes.edu.co
Este artículo se desprende en parte de una investigación financiada por la Secretaría de Gobierno de
la Alcaldía Mayor de Bogotá. Las interpretaciones y opiniones, así como el contenido de este artícu-
lo son responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen a la Alcaldía Mayor de Bogotá.
1 Esta cifra sólo la sobrepasa Medellín, donde en la última década se presentaron el 16% del total de
homicidios del país. Cali por su parte aportó el 7% del total de homicidios de la Nación. En su con-
junto, las tres grandes ciudades (Bogotá, Cali y Medellín) han concentrado alrededor de una terce-
ra parte de los homicidios del país ocurridos en la década del noventa.
2 Definida como el número anual de homicidios por cada cien mil habitantes.
344 M.V. Llorente, R. Escobedo, C. Echandía y M. Rubio
Gráfico 1
Tasa de homicidios Colombia y Bogotá, 1980-2000
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
Bogotá Colombia
Fuente: Policía Nacional e Instituto de Medicina Legal
cional relativamente baja y, actualmente, es bastante inferior a la de la ma-

yoría de las capitales de departamento del país3.
La tasa de homicidios en Bogotá ha descendido permanentemente
desde 1994. En el 2000, se observó un nivel de homicidios cercano al de
doce años atrás, antes de iniciarse un período de ascenso en 1988 y que se
prolongó hasta 1993. En este año la tasa de homicidios de Bogotá sobrepa-
só a la nacional, llegando a 80 homicidios por cien mil habitantes (hpcmh).
Desde 1994 la tendencia creciente se revirtió y se pasó de 66 hpcmh en ese
año, a 35 hpcmh en el 2000. Esta última tasa es la mitad de la nacional pa-
ra el 2000, y es casi cinco veces menor a la de Medellín, ciudad que en la
última década ha exhibido uno de los más altos índices de violencia dentro
del contexto urbano colombiano (gráficas 1 y 2).
Si bien actualmente Bogotá no es tan violenta al nivel nacional, la di-
mensión del problema sigue siendo considerable bajo cualquier estándar in-
ternacional. En América Latina, donde en la última década se ha incremen-
3 Dentro de las 33 ciudades capitales de departamento en Colombia, la tasa de homicidios de Bogo-

tá ocupó el lugar número 23 en el 2000, la de Medellín y Cali tuvieron el segundo y octavo pues-
to respectivamente. Seis años atrás, la tasa de homicidios de Bogotá ocupaba el puesto número 12
y la de Medellín y Cali el primer y segundo lugar respectivamente.
Violencia homicida y estructuras criminales en Bogotá 345
Gráfico 2
Tasa de homicidios principales centros urbanos, Colombia, 1995-2000
250
200
150
100
50
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Bogotá Cali Medellín Barranquilla Cartagena Cúcuta
Fuente: Policía Nacional e Instituto de Medicina Legal
tado la preocupación por los fenómenos de violencia, dado que es califica-

da internacionalmente como una de las regiones con los más altos índices
de homicidio, a finales de la década del noventa se observaba una tasa pro-
medio de 30 hpcmh, es decir, cinco puntos por debajo de la registrada en
Bogotá en el 2000.
Pero más allá de estas comparaciones, el aspecto que quizás resulta más
relevante es que claramente en ciertas zonas de la ciudad las tasas de homi-
cidio son críticas. En efecto, los datos desagregados de homicidio entre
1997 y 1999 muestran que un porcentaje no despreciable, 16%, de los sec-
tores censales de Bogotá presenta tasas superiores a 100 homicidios por cien
mil habitantes, nivel normalmente asociado con situaciones de guerra. Den-
tro de esta dimensión se destacan, prácticamente, todos los sectores de las
localidades del centro de la ciudad y algunas zonas de localidades periféricas
del sur caracterizadas por altos indicadores de violencia (mapas 1 y 2).
Hasta el presente, se sabe muy poco acerca de los cambios bruscos en
la tendencia de homicidios en Bogotá observados desde finales de la década
del ochenta. Menos aún sobre lo que ocurre en aquellas zonas de la ciudad
intensamente violentas. Mientras que no hay explicaciones satisfactorias pa-
ra la dinámica registrada en Bogotá, para Medellín y Cali, donde en los úl-
timos veinte años se asentaron poderosos carteles de la droga, está relativa-
mente documentada la estrecha asociación entre los índices de violencia y

las actividades de estas organizaciones criminales4.
Lo cierto es, que el caso de Bogotá no ha sido suficientemente estudia-
do5 y prevalecen una serie de mitos en torno a las causas de la violencia en
la ciudad que no han sido adecuadamente sustentados. Así, dentro de los
diagnósticos convencionales se ha ignorado la posible incidencia de formas
de crimen organizado en los niveles de violencia, en la medida en que la ca-
pital no ha estado cruzada por los fenómenos del narcotráfico y del conflic-
to interno como lo han estado otros grandes centros urbanos del país.
Este artículo tiene por objeto realizar, precisamente, una aproximación a
la incidencia de estructuras criminales en los niveles de homicidio en Bogotá,
a partir de un análisis de las distintas manifestaciones de la violencia y algunos
de sus factores determinantes, así como del patrón espacial y de difusión de los
homicidios en la ciudad. En esta medida, no se hará una caracterización de las
estructuras que operan en la capital, sino más bien se pretende poner de relie-
ve el hecho de que en Bogotá, contrariamente a lo que comúnmente se ha creí-
do en el país, la intensidad de la violencia en las zonas más conflictivas está aso-
ciada a la presencia y actividad de formas organizadas del crimen.
Vale anotar que utilizamos el término de ‘estructuras criminales’ para
identificar a la importante gama de bandas y grupos que se dedican a nu-
merosas actividades ilícitas y del ‘bajo mundo’6 en Bogotá. Dentro del mis-
4 Resulta particularmente interesante el estudio de Sánchez y Núñez (2000), que mediante una in-
novadora metodología para medir la magnitud del narcotráfico en varias ciudades del país, deduce
que en el caso de Medellín, por ejemplo, cerca de un 80% del incremento en la tasa de homicidios
en la década del ochenta puede ser atribuido al incremento de la actividad del narcotráfico. Este ti-
po de asociación, por lo demás, está ampliamente documentada en literatura internacional.
5 Entre los pocos estudios sobre Bogotá se destacan los de Duque y Klevens (1997 y 2000), que apli-
cando el enfoque epidemiológico, pretenden establecer los factores individuales y familiares asocia-
dos a los comportamientos violentos de los bogotanos; así como el de Jimeno y Roldán (1996) que,
desde la visión antropológica y psicológica, explora las percepciones que los pobladores de sectores
populares de Bogotá tienen sobre la violencia en el hogar y fuera de él. También se encuentran apro-
ximaciones al fenómeno del sentimiento de inseguridad de los bogotanos, que buscan identificar las
zonas que mayor temor generan y los factores que según los ciudadanos hacen que esos sitios sean
particularmente temidos (Niño et al. 1998).
6 Entre estas actividades se destacan: atraco callejero, asalto bancario, robo y halado de vehículos, hur-
to a residencias y a establecimientos comerciales, asaltos a vehículos repartidores, prostitución, com-
pra-ventas, reducidores, extorsión y secuestro, venta de drogas ilícitas, tráfico de armas de fuego y
sicariato. Para una caracterización de estas estructuras al nivel local y barrial ver Paz Pública (2000
y 2000a)
mo caben, también, algunas agrupaciones de autodefensa que han surgido

en ciertas zonas de la ciudad para enfrentar la delincuencia y milicias urba-
nas de la guerrilla. Estas estructuras, aunque varían considerablemente en
cuanto a organización y a tipo de actividad a la que se dedican, tienen un
común denominador: el uso de la violencia expresado en ajustes de cuentas
entre ellas y al interior de ellas, en intimidación a la población, en ‘limpie-
zas sociales’7 y en ataques tanto contra los organismos de seguridad del Es-
tado, como contra los ciudadanos (con fines de lucro). Este término sirve
igualmente para marcar una diferencia con el de ‘crimen organizado’ que
usualmente se utiliza en Colombia para caracterizar las grandes mafias del
narcotráfico y, más recientemente, los comportamientos de los grupos gue-
rrilleros y paramilitares en algunas zonas del país.
Para realizar el estudio, del cual se desprende este artículo, se utiliza-
ron varios métodos y fuentes. Por una parte, se hizo un análisis estadístico
y espacial8 de los homicidios y de los posibles móviles que los ocasionaron
en el período 1997-1999, a partir de la base de datos configurada por el
Centro de Referencia Nacional sobre Violencia del Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses. De manera complementaria se utiliza-
ron también, las bases de datos disponibles en la Alcaldía con indicadores
demográficos, sociales y de presencia del Estado.
Por otra parte, se efectuó un trabajo de identificación de estructuras
criminales por barrios de la ciudad, nunca hecho hasta el momento, basado
en entrevistas a policías que trabajan en las distintas estaciones de las 19 lo-
calidades urbanas de Bogotá9. Dentro de este trabajo se identificaron adicio-
nalmente las zonas donde, según la percepción de la policía, se concentran
7 Hace alusión al fenómeno de eliminación sistemática de delincuentes, habitantes de la calle, droga-

dictos y prostitutas, entre otros.
8 Los análisis espaciales se hicieron en dos niveles de desagregación geográfica. Primero, la localidad
que corresponde a la división político-administrativa de la ciudad. Bogotá cuenta con 19 localida-
des urbanas y una rural (Sumapaz) que no se incluyó dentro del análisis. El segundo nivel, el sector
censal, es la unidad espacial utilizada para hacer censos de población. Bogotá está dividida en 603
sectores censales. Al nivel más desagregado se encuentran los barrios (existen alrededor de 1.500 en
Bogotá), pero esta unidad no fue estudiada debido a que la ciudad no cuenta con un mapa confia-
ble de barrios.
9 Complementariamente, se entrevistaron miembros de otros organismos como el Departamento Ad-
ministrativo de Seguridad, DAS, el Cuerpo Técnico de Investigaciones, CTI, la Dirección de Inte-
ligencia de la Policía y el Ejército. Para la metodología del trabajo de campo y la construcción de la
correspondiente base de datos ver Paz Pública (2000).
diversas actividades ilícitas sobre las que no existen estadísticas precisas —

atracos callejeros, venta y consumo de drogas ilícitas, tráfico de armas— y
sitios considerados especialmente conflictivos porque sirven de escenario
para escándalos y riñas que, en ocasiones, resultan en lesiones no fatales y
fatales —bares, tabernas, prostíbulos, moteles, billares, sitios de apuestas—.
Esto permitió configurar un primer mapa de presencia territorial de estruc-
turas criminales que fue analizado a la luz tanto del patrón espacial de los
homicidios en la capital, como de la identificación preliminar de zonas don-
de se concentran mercados ilegales y sitios conflictivos.
Este artículo está dividido en cinco partes: en la primera, se debaten
las creencias más comunes sobre la violencia urbana en Colombia; en la se-
gunda, se analizan las distintas manifestaciones de la violencia en Bogotá;
en la tercera, se presenta la evidencia sobre el patrón geográfico de los ho-
micidios en la ciudad; en la cuarta, se aborda la asociación entre factores so-
ciales y violencia, y en la quinta, se aproxima la relación entre violencia y es-
tructuras criminales en la ciudad. Al final se presentan las principales con-
clusiones del diagnóstico encontrado y sus implicaciones sobre la política
pública.
Mitos sobre la violencia urbana en Colombia
En el debate público colombiano, han hecho carrera varios mitos sobre la

violencia urbana, los cuales —en buena medida— se desprenden de teorías
sustentadas en evidencia propia de contextos de violencia bien distintos, en
particular, aquellos donde las tasas de homicidios escasamente sobrepasan
los dos dígitos. Sin embargo, son verdaderamente pocos los estudios locales
que corroboran empíricamente tales mitos.
Un primer mito, es que el mayor número de muertos en los contextos
urbanos del país lo produce una violencia cotidiana producto de la intole-
rancia entre ciudadanos. Dentro de este tipo de violencia, que denomina-
mos ‘impulsiva’, las expresiones más comunes son, por un lado, el maltrato
en el hogar y, por el otro, los ataques por fuera de éste como las riñas, dis-
putas o altercados que, en el bar o en la calle, se salen de las manos y termi-
nan fatalmente. En contraposición está la violencia de tipo ‘instrumental’,
aquella que se usa con algún fin y que se asocia en especial con formas rela-
tivamente organizadas del crimen y con grupos armados irregulares10.

Sorprende que en Colombia, país mundialmente reputado por el po-
der de sus organizaciones criminales y la intensidad del conflicto armado, se
siga postulando que: “la violencia cotidiana en las ciudades (…) es la causa
de la mayoría de los homicidios y lesiones no fatales del país” (Duque y Kle-
vens 2000: 188). Más sorprendente aún es que la evidencia —testimonial o
estadística— que se ha ofrecido en el país acerca del predominio de la vio-
lencia impulsiva es en extremo débil, cuando no inexistente. Por una parte,
según datos de Medicinal Legal, las riñas no son la principal causal de los
homicidios en las urbes colombianas, salvo en contextos de baja intensidad
de la violencia, en las zonas más violentas claramente predomina el misterio
sobre los móviles de los homicidios, los ajustes de cuentas y los atracos (Paz
Pública 1997). Por otra parte, el maltrato en el hogar no solo es una de las
manifestaciones que aporta el menor número de muertes, sino que además
Colombia exhibe unos índices de violencia en el hogar que no son excep-
cionalmente altos en el contexto latinoamericano11.
Resulta interesante anotar que, en distintos lugares y para distintas
épocas, este tipo de mito ha sido relativamente común. En Estados Unidos,
en las décadas de los cincuenta y sesenta, así como varios siglos atrás en In-
glaterra, distintos estudios basados en el análisis de expedientes judiciales
han resaltado la preponderancia de la violencia impulsiva, en especial resul-
tante de riñas12. Sin embargo, estos estudios no sólo no hacen alusión a los
niveles de violencia ni a que esas comunidades analizadas estuvieran sujetas
10 La distinción entre estos dos tipos de violencia, impulsiva e instrumental, resulta especialmente per-
tinente dentro del contexto del debate público colombiano. Parte del problema de la definición del
diagnóstico y de las políticas de prevención del crimen para el caso colombiano, se origina precisa-
mente en la tendencia a equiparar modalidades de homicidio disímiles en términos de naturaleza y
actores involucrados, bajo un concepto genérico de violencia. Así, por ejemplo, se considera que un
homicidio ocasionado al calor de unos tragos en una taberna es equivalente al ocurrido en el curso
de un atraco o de un ajuste de cuentas entre bandas. Esta distorsión se traduce en políticas que pre-
tenden confrontar situaciones verdaderamente distintas en términos de su naturaleza y del tipo de
actores que involucran. Para un análisis sobre las imprecisiones presentes en el debate nacional so-
bre la violencia ver Rubio (1999). Para hacer esta distinción tomamos la tipología sobre violencia
impulsiva e instrumental de Spierenburg (1996), desarrollada a partir del análisis de la evolución
del crimen en Holanda desde la Edad Media hasta el siglo veinte.
11 Según Buvinic y Morrison (1999) los índices de violencia doméstica colombianos son bastante si-
milares a los de Chile y Costa Rica e inferiores a los de Perú, Nicaragua o México.
12 Sobre estos ejemplos ver Daly y Wilson (1988) y Lane (1979).
a la influencia de organizaciones armadas ilegales, sino que además, asumen

que los incidentes que aclara la justicia son un reflejo de lo que ocurre en la
realidad. Como se ha demostrado, para el caso colombiano esto último no
siempre es así, y lo que se aprecia es un marcado sesgo judicial por resolver
los homicidios impulsivos en detrimento de aquellos instrumentales (Rubio
1998 y 1999)13.
Un segundo mito, como extensión del primero, es que de la violencia
impulsiva escala hacia expresiones más organizadas de la instrumental. Se
parte del supuesto de que hay una causalidad de la violencia que se inicia en
las manifestaciones menos graves, como la agresión en el hogar, y va esca-
lando progresivamente hacia las situaciones más serias, incluso las mafias o
el paramilitarismo. Así, se plantea que la generalización de la violencia im-
pulsiva facilita que surjan actividades criminales o conflictos sociales de gran
envergadura; la violencia en el hogar induce la violencia impulsiva en la ca-
lle que, a su vez, conduce a manifestaciones cada vez más graves de violen-
cia criminal14.
Fuera de los Estados Unidos, los trabajos empíricos que permitan co-
rroborar este tipo de asociación aún son insuficientes15. En uno de los po-
cos estudios disponibles para otras sociedades, luego de comparar noventa
culturas diferentes alrededor del mundo, se sugiere que, en efecto, en las so-
ciedades pacificadas, en donde los hombres son poco violentos en la calle,
es menos probable la violencia en el hogar (Levinson 1989, citado en Kle-
vens 1998).
Un último mito es que existen unas ‘causas objetivas’ que explican la
violencia en el país. Se postula aquí que en particular la violencia instru-
mental, ejercida tanto por los delincuentes comunes como por actores más
organizados, está determinada por factores sociales y económicos tales co-
13 Para el caso de Bogotá ver Rubio y Llorente (2000). Vale la pena señalar, además, que el porcenta-
je de homicidios que se juzgan en Colombia es sólo una pequeña fracción de los que realmente ocu-
rren.
14 Este enfoque ha empezado a plantearse con fuerza para el conjunto de América Latina en trabajos
que pretenden orientar las políticas de prevención del crimen en la Región, como los de Guerrero
(1997), Arriagada y Godoy (1999), Buvinic y Morrison (1999), Buvinic et al. (1999), Londoño y
Guerrero (1999).
15 Para Colombia se han hecho unas pocas aproximaciones preliminares en Duque y Klevens (1997),
Klevens y Roca (1999) y Klevens et al. (1999).
mo la pobreza, la desigualdad o injusticia social, el desempleo y la margi-

nalidad producto de los excesivos flujos migratorios del campo hacia la ciu-
dad16. Todavía en este caso, donde de alguna manera se reconoce la perti-
nencia de la violencia instrumental, se considera que en sus orígenes hubo
una inducción a la violencia como consecuencia de las condiciones socia-
les. Así, el análisis se concentra en las condiciones iniciales bajo las cuales el
individuo marginado aprendió los comportamientos violentos y, conse-
cuentemente, emprendió una carrera criminal o se vinculó a un grupo in-
surgente.
Esta tesis, sin duda, es la más aceptada y la que mayor impacto ha te-
nido sobre la política pública del país de la última década y, a la vez, la que
cuenta con evidencia empírica más difícil de interpretar y menos contun-
dente. Al nivel internacional, Fajnzylber et al. (1999), al comparar un nú-
mero importante de países han demostrado que si bien no hay una asocia-
ción entre niveles de pobreza y crimen, sí se observa una relación de causa-
lidad entre desigualdad y violencia. En Colombia, trabajos pioneros de
Echandía (1992 y 1995) y Gaitán (1995) indicaron que, contrariamente a
lo esperado, la evidencia municipal mostraba que los altos índices de violen-
cia se concentraban en aquellas zonas más ricas del país, desvirtuando así la
tesis que vincula la pobreza con la violencia.
Más recientemente, se han realizado aproximaciones con evidencia
municipal y departamental que sustentan la relación entre violencia y desi-
gualdad en Colombia, pero en los cálculos no se incluyeron factores centra-
les como el narcotráfico y el conflicto interno (Sarmiento 1999). Otros es-
tudios, que sí consideran estas variables, también a partir de datos locales y
regionales, han corroborado que ni la pobreza, ni la desigualdad, producen
en Colombia una violencia diferente de la que pueden generar en otros paí-
ses (Rubio 1997 y 1999, Echandía 1997 y 1999, Gaviria 1999, Sánchez y
Núñez 2000). Concluyen estos trabajos, entonces, que la tasa de homicidios
desmesurada que distingue al país, se explica primordialmente por la pre-
sencia y actividad de grupos armados irregulares —narcotráfico, guerrilla y
paramilitares— y el deficiente desempeño de la justicia.
16 En Colombia el trabajo que desarrolló inicialmente esta tesis y que mayor influencia ha tenido so-
bre el debate público ha sido el de la Comisión de Estudios sobre la Violencia (1987).
En síntesis, el común denominador de estos mitos es que, por un la-

do, se percibe la violencia como un fenómeno generalizado fruto de una
cultura que hace a los colombianos particularmente intolerantes y, por el
otro, se ignora, minimiza, o explícitamente se niega, la incidencia de la vio-
lencia organizada y sus posibles vínculos con la delincuencia común. Para el
caso de Bogotá, quizás por las tasas de homicidio relativamente bajas que ha
exhibido desde mediados de la década del noventa, se ha tendido a aceptar
sin mayor discusión el diagnóstico que se desprende de estas creencias co-
munes. Sin embargo, como se verá en los siguientes apartes de este artícu-
lo, estos mitos tampoco parecen pertinentes para caracterizar la violencia en
la capital de Colombia.
Violencia impulsiva e instrumental en Bogotá
El análisis de los móviles de los homicidios en Bogotá durante el período

1997-99, contrasta de manera importante con el supuesto de la preponde-
rancia de la violencia impulsiva. A todas luces, para el caso de Bogotá, los
datos indican que para las muertes violentas sobre las cuales se dispone de
alguna información en cuanto a los móviles17, lo que predomina es la di-
mensión instrumental, en particular los ajustes de cuentas y los atracos. El
número de homicidios instrumentales es, en promedio para la ciudad, 2.5
veces superior al de casos que se pueden considerar impulsivos; en ninguna
de las localidades es más pertinente la incidencia de los segundos (en todos
los casos la relación es superior a 1.8) y en algunas localidades llega a haber
4.4 homicidios instrumentales por cada homicidio impulsivo.
Otro elemento que se destaca, es que los dos tipos de violencia están
positiva y estrechamente asociados: la correlación entre uno y otro indica-
dor, por localidades, es del 94%. Las localidades en donde se presenta una
alta incidencia de homicidios instrumentales son, precisamente, aquellas
donde se registra un mayor número de casos impulsivos, especialmente
muertes por riña. Esta asociación, por lo demás, se torna más estrecha a me-
dida que aumentan los niveles de violencia. En efecto, si se excluyen de la
17 Según los datos de Medicina Legal se registró un posible móvil en cerca de la mitad de los homici-
dios ocurridos en Bogotá entre 1997 y 1999.
Gráfico 3 muestra las tres localidades para

La desinformación aumenta las cuales ambos tipos de violen-
con la violencia cia son superiores al promedio
de la ciudad, la correlación entre
Total de homicidios y casos sin información
por sectores censales. 1997-1999
los indicadores de uno y otro ti-
Escala logarítmica po de violencia se reduce consi-
HOMICIDIOS SIN INFORMACION MOVIL derablemente (al 62%).
1000
Esta asociación podría in-
terpretarse como que una de las
100
violencias ‘jalona’ a la otra, en
particular cuando se presentan
niveles altos de homicidio, por
10
encima de 60 hpcmh. E incluso
se podría asimilar al supuesto de
causalidad de la violencia, según
1 el cual de la tipología impulsiva
1 10 100 1000
se va escalando hacia la instru-
TOTAL HOMICIDIOS
Fuente: Cálculos porpios con datos mental. Sin embargo, esto no

Homicidio Legal-Sectores Infographics parece ser lo que revelan los da-
tos; lo que sale a la luz es que a
partir de ciertos niveles de violencia, la alusión a los móviles como las dis-
cusiones o las riñas puede guardar menos relación con lo que realmente ocu-
rre en los incidentes y que, más bien, tras estos casos se esconden manifes-
taciones de violencia instrumental.
El establecimiento de los posibles móviles por parte de las autoridades
está directamente asociado con la escala de violencia, así como lo están las
expresiones de los dos tipos de violencia. Por un lado, el análisis de los mó-
viles al nivel de sector censal indica que a mayor intensidad de la violencia,
mayor es el desconocimiento sobre las posibles causas de los homicidios
(gráfico 3). Por otro lado, se observa que en la medida en que se intensifica
la violencia, la calificación del móvil tiende progresivamente hacia las cau-
sas instrumentales y que, por el contrario, los casos de violencia impulsiva
parecerían ser relevantes únicamente cuando la intensidad de la violencia es
baja (gráfico 4).
Otro elemento, que debe tomarse en cuenta, es la precariedad de la de-
finición de la categoría de riñas y, por ende, de la información que bajo ese
Gráfico 4 rótulo registran las autoridades.

La infromación sobre móviles Parecería que bajo esta categoría
tiende a lo instrumental tienden a agruparse aquellos in-
cidentes en los que no se sabe
Homicidios con información y en cada
muy bien lo que ocurrió18.
categoría por sectores censales. 1997 a 1999
Escala logarítmica Un indicador interesante
de las deficiencias en la informa-
VIOLENCIA INSTRUMENTAL
1000 ción de muertes que supuesta-
mente resultan de riñas, es la fal-
100
ta de consistencia entre la geo-
10
grafía de los homicidios por este
móvil y la distribución de los re-
1
1 10 100
portes de la Policía Metropolita-
1000
na de Bogotá sobre denuncias

TOTAL HOMICIDIOS CON INFORMACION MOVILES
por riñas. En efecto, para 1999

las localidades con un alto nú-
1000
VIOLENCIA IMPULSIVA mero de denuncias por riñas no
se destacaron por un alto núme-
100 ro de muertes violentas por esa
causa. El trabajo de campo, efec-
10
tuado en las distintas localidades
1
de Bogotá, es rico en ejemplos
1 10
indicadores de que tras de su-
100
TOTAL HOMICIDIOS CON INFORMACION MOVILES

1000
Fuente: Cálculos porpios con datos

puestas muertes por riña se es-
Homicidio Legal-Sectores Infographics conden ajustes de cuentas entre
estructuras criminales (Paz Pú-
blica 2000 y 2000a).
En fin, es posible concluir que bajo supuestos, en extremo conservado-
res, la participación de la violencia impulsiva en la capital no sobrepasa el
30% del total de homicidios registrados anualmente. En contraste, bajo su-
puestos igualmente conservadores, a las expresiones instrumentales se les pue-
de adjudicar dos terceras partes de los homicidios que ocurren en la ciudad.
18 Al respecto, la definición de una ‘lesión por riña’ en una minuciosa encuesta sobre lesiones no fata-
les aplicada en Cali es reveladora: “cuando las personas involucradas se han enfrentado entre sí por
causas no determinadas” Concha y Espinosa (1997)
Concentración persistente de los homicidios en Bogotá
Una conclusión, que se desprende de los datos de homicidio en Bogotá en-

tre 1997 y 1999, es que el grueso de los incidentes no se distribuye de ma-
nera dispersa y aleatoria por toda la ciudad. Por el contrario, en la capital se
observa un patrón de alta concentración de los homicidios, patrón que ade-
más es persistente en el tiempo. Esta evidencia, por sí sola, representa un de-
safío importante a la tesis comúnmente aceptada para Bogotá, que explica
la violencia homicida como un fenómeno difuso y accidental producto de
la intolerancia ciudadana.
Mapa 1
Tasa de homicidios Bogotá según localidades
Promedio 1997 - 1999
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal

Mapa 2
Tasa de homicidios Bogotá según sectores censales
Promedio 1997 - 1999
Concentración geográfica
Entre 1997 y 1999 la concentración geográfica de las tasas de homicidio
más altas de la ciudad se observa en tres focos compuestos por localidades
contiguas en el centro, el suroriente y el suroccidente de Bogotá (mapa 1).
Las zonas más violentas de la ciudad presentan un patrón, según el
cual: (mapas 3 a 5)
• 20% de los homicidios se concentran en 21 sectores censales donde re-

side el 5% de los habitantes.
• 50% de los homicidios se concentran en 84 sectores censales donde re-
side el 25% de los habitantes.
• 80% de los homicidios se concentran en 230 sectores censales donde
reside el 60% de los habitantes.
Mapa 3
Concentración de 20% de los homicidios en 21 sectores censales,
donde reside el 5% de los habitantes de Bogotá
Promedio 1997-1999
Cuando se analiza la aglutinación de las muertes violentas en unos pocos lu-

gares, según los distintos tipos de violencia —impulsiva o instrumental—, se
obtienen resultados sorprendentes. En principio, cabría esperar que la prime-
ra, la violencia cotidiana y rutinaria, estuviera más dispersa entre los distin-
tos sectores de la capital que la instrumental, la que resulta de los atracos o
ajustes de cuentas, y que se puede pensar que se limita a unos cuantos focos
con altos índices de delincuencia o presencia de estructuras criminales. Sin
embargo, los datos de homicidio de Bogotá indican que la violencia impul-
siva tiende a tener un mayor grado de concentración que la instrumental19.
19 El grado de concentración se midió utilizando el coeficiente de Gini, indicador tradicionalmente

utilizado para medir el grado de concentración de la distribución del ingreso. Para los homicidios
impulsivos se calculó un coeficiente de Gini de 0.43 frente a uno de 0.36 para los instrumentales.
Mapa 4
Promedio 1997-1999
Por otro lado, y de manera también sorprendente, el grado de concen-

tración geográfica de los homicidios sobre los que se desconoce el móvil, es
equiparable al de los casos impulsivos. No obstante, las características de la
concentración difieren, ya que tienden a explicarse por los niveles de violen-
cia. Así, para la violencia impulsiva la aglutinación se explica sobretodo por
unos bajos niveles de violencia en los sectores más pacíficos de la ciudad. En
contraste, para los homicidios sin información sobre el móvil, la mayor cen-
tralización se da en el otro extremo de la escala de violencia. Al ordenar las lo-
calidades de acuerdo a su participación en cada tipo de violencia, se encuen-
tra que en los casos impulsivos, tan sólo el 10% de los homicidios ocurren en
los lugares en donde habita el 40% de la población. Para la violencia de cau-
sa desconocida, por el contrario, cerca del 40% de los incidentes ocurren en
los lugares más violentos, en dónde habita tan sólo el 10% de la población.
Mapa 5
Promedio 1997-1999
Otra variante que debe destacarse acerca de la concentración por tipos

de violencia, es que la categoría de la violencia impulsiva en el hogar, o sea
aquella representada mayoritariamente por el maltrato contra los niños y las
mujeres, se encuentra bastante dispersa por toda la ciudad, como era de es-
perar.
Persistencia de la violencia
Otro fenómeno observable, es la ausencia de cambios que modifiquen sus-

tancialmente el patrón de concentración de los homicidios en Bogotá de un
año a otro. Así se encontró que un buen elemento de predicción de la vio-
lencia homicida en una localidad sería, simplemente, el nivel de la tasa de
homicidios observado en esa misma localidad durante el período inmedia-
Gráfico 5 tamente anterior. En efecto, en-

Persistencia de la violencia tre localidades, la correlación en-
tre las tasas de homicidio de
Número total de homicidios por sectores
1999 y las de 1998 es del 99% y
censales - años consecutivos
la cifra respectiva para los niveles
1000
1998
del 98 y del 97 es del 97%.
El fenómeno de persisten-
r = 0.71
100 cia está asociado con los niveles

de violencia y varía según el tipo
10 de manifestación. De este modo,
por un lado, se observa que la
1
0 20 40 60 80 100
correlación entre el número de
120 140
1997
homicidios ocurridos en dos
años consecutivos tiende a ha-
1999
cerse más estrecha al moverse
1000
hacia arriba en la escala de la vio-
r = 0.78
lencia (gráfico 5). Por otro lado,

100
se tiene que la mayor contribu-
ción a la persistencia proviene de
10
los homicidios sobre los que no
se tiene información del móvil y
1
1 10 100 que la violencia impulsiva es me-
1998
1000
Fuente: Cálculos porpios con datos de Homicidio.

nos persistente que la instru-
Medicina Legal-Sectores Infographics mental (gráfico 6).
Desde la perspectiva de los
principales móviles que componen los distintos tipos de violencia se desta-
can dos observaciones: la primera, es que en la violencia instrumental el fe-
nómeno de persistencia en el tiempo es más marcado para los llamados ajus-
tes de cuentas que para los atracos; la segunda, es que la baja perseverancia
de la violencia impulsiva es particularmente notoria para la categoría del
maltrato en el hogar. En esta medida es posible deducir, considerando ade-
más lo expuesto acerca de la dispersión geográfica de los homicidios causa-
dos en situaciones de violencia doméstica, que para el caso de Bogotá la ca-
tegoría que bien podría explicarse dentro de la idea general de una violencia
difusa, caracterizada por ser espacial y temporalmente poco previsible, es pre-
cisamente la de la violencia impulsiva en el hogar.
Gráfico 6
Persistencia de un año a otro por tipo de violencia
Número total de homicidios por sectores censales - años consecutivos

Violencia impulsiva
1998 1999
1000 1000
r = 0.28 r = 0.31
100 100
10 10
1 1
0 2 4 6 0 2 4 6 8
1997 1998
Violencia instrumental
1998 1999
1000 1000
r = 0.44
r = 0.46
100 100
10 10
1 1
1 10 100 1000 1 10 100 1000
1997 1998
Violencia sin información sobre móviles

1998 1999
1000 1000
r = 0.72 r = 0.81
100 100
10 10
1 1
0 50 100 150 0 50 100
1997 1998
Fuente: Cálculos porpios con datos Homicidio. Medicina Legal-Sectores Infographics

‘Causas objetivas’ de la violencia20
La aproximación a la posible asociación entre violencia y factores sociales,

tomando en cuenta los indicadores socioeconómicos disponibles de mane-
ra desagregada —por localidades y por sectores censales— para Bogotá, no
dan sustento suficiente a la arraigada noción según la cual existen unas ‘cau-
sas objetivas’ que explican la violencia urbana en el país.
Un primer factor evaluado es el demográfico. Se destaca ante todo la
baja relación que se da entre número absoluto de muertes violentas, núme-
ro de habitantes y crecimiento de la población: las localidades y sectores más
violentos de Bogotá son precisamente aquellos menos poblados y en donde
la población ha permanecido más estable. Más aún, los sectores donde se re-
gistra un mayor crecimiento demográfico muestran un número de homici-
dios inferior al promedio de la ciudad. Estas observaciones van en contra de
la idea, vinculada al mito de las ‘causas objetivas’, según la cual los flujos de
población migrante, y más recientemente de desplazados, son una fuente
primaria de los problemas de violencia en la ciudad.
Otro indicador demográfico, disponible al nivel de localidad, es la
densidad de población o el hacinamiento, tampoco muestra una asociación
estrecha con los índices de violencia. El único indicador demográfico que,
aunque de forma leve, muestra cierta asociación con la tasa de homicidios
es el índice de masculinidad, o sea el porcentaje de hombres en el total de
la población en una localidad. En aquellas localidades en las cuales la pro-
porción de hombres dentro de la población es más baja, se presentan tasas
de homicidio inferiores al promedio. En el otro extremo, las localidades más
violentas se caracterizan por contar con mayor participación masculina.
Un segundo factor evaluado es el de la pobreza, medido por el índice
de necesidades básicas insatisfechas (NBI). El análisis de la relación entre la
violencia homicida y este indicador no muestra, al nivel de las localidades
capitalinas, ningún patrón definido. Ni las localidades más violentas se des-
tacan por sus altos, o bajos, niveles de pobreza, ni las localidades más pobres
—o las menos pobres— muestran ser peculiares en materia de violencia. Al
nivel más desagregado de sector censal, este indicador muestra en cambio
una relación negativa. En efecto, el grueso de los sectores con un número de
20 Para un análisis pormenorizado de este punto ver Rubio (2000).

homicidios superior al promedio se caracteriza por un bajo porcentaje de

población con necesidades básicas insatisfechas, mientras que aquellos sec-
tores en los que la población es mayoritariamente pobre presentan niveles
de violencia que no superan el promedio de la ciudad. Más aún, cuando se
utiliza el índice de miseria para medir la pobreza, parece ser más clara esta
relación negativa al nivel de sector censal.
Un tercer factor social analizado es el de la educación, en particular el
de las deficiencias en el sistema educativo medidas por dos indicadores dis-
ponibles al nivel de localidad, el analfabetismo y el índice de deserción esco-
lar. Se observa una asociación positiva y una correlación cercana al 70% en-
tre las tasas de homicidio y estos dos indicadores. Acerca de esta relación pue-
den hacerse dos comentarios: el primero es que, para Bogotá, la intensidad
de tal asociación depende en buena medida de lo que ocurre en la localidad
de Santa Fe, en donde confluyen alto analfabetismo, alta deserción escolar y
altos índices de violencia. Si se excluye de la muestra esta localidad, la rela-
ción entre deficiencias en educación y tasa de homicidios se reduce sustan-
cialmente (al 20%). El segundo punto es que para el indicador de deserción
escolar, se puede considerar la posibilidad de una causalidad en ambas vías.
Por otro lado, se debe anotar que otros elementos del sistema educati-
vo, y en particular aquellos sobre los cuales se puede tener mayor inciden-
cia a través de las políticas públicas, no muestran la relación esperada con
los niveles de violencia. En efecto, ni el número de establecimientos de en-
señanza pública, ni la relación entre docentes y alumnos en la secundaria pa-
recen tener algún tipo de efecto sobre los índices de violencia. Para el pri-
mero de estos indicadores se percibe, por el contrario, una leve relación po-
sitiva que podría, simplemente, estar captando el efecto de una mayor pro-
porción de jóvenes dentro de la población.
Estructuras criminales y concentración

de los homicidios en Bogotá
El patrón descrito, según el cual la intensidad de la violencia tiende a con-

centrarse y a ser persistente en sectores que, por lo general se encuentran
agrupados y mantienen una continuidad geográfica configurando focos crí-
ticos dentro y entre límites de diversas localidades, sugiere que más que pro-
ducirse por causas accidentales, la violencia en Bogotá resulta de la acción

sistemática y deliberada de actores que la promueven.
Un primer punto a favor de este argumento, lo representa el efecto po-
sitivo percibido sobre los niveles de violencia en la ciudad de la presencia de
estructuras criminales, así como de la actividad de tráfico de armas21. Otro
punto, que serviría de apoyo a esta idea, es el hecho de que una significati-
va porción de las víctimas de homicidio en la ciudad (cerca del 30%) pre-
sentan algún tipo de antecedente de haber estado involucradas en activida-
des delictivas22.
Pero quizás, la evidencia que más ayuda a ilustrar este punto es la car-
tográfica23. Desde esta perspectiva, se encontró que los focos de violencia in-
tensa en Bogotá tienden a coincidir con los escenarios donde la presencia de
estructuras criminales es ostensible (mapa 6). Un ejercicio cartográfico de-
tallado por sectores censales para el período 1997-99, arroja evidencia sig-
nificativa en este sentido, en especial para aquellos que se distinguen por ni-
veles intensos de violencia y alto grado de concentración de los homicidios
(Echandía 2000).
Se halló también una importante convergencia geográfica entre altos
índices de violencia, presencia de estructuras criminales y abundancia de si-
tios donde se consume licor, que fueron identificados por la policía como
21 Para realizar esta observación, se construyó un indicador basado en el establecimiento de una cali-
ficación sobre presencia barrial de estas estructuras y de esta actividad, a partir de la base de datos
producto del trabajo de campo. Posteriormente, se calculó un promedio simple de esta calificación
para el indicador al nivel del sector censal.
22 Este porcentaje, calculado a partir de la revisión de una muestra de protocolos de necropsia en Bo-
gotá de los años 1997 y 1998 (Llorente 2000), contrasta con la cifra encontrada en un estudio de
Wellford y Cronin (1999) sobre homicidios en cuatro ciudades de los Estados Unidos, según el cual
el 48% de las víctimas tenían algún tipo de antecedente criminal. Esta diferencia puede explicarse
por las marcadas desigualdades en cuanto al esclarecimiento de los hechos delictivos. Mientras que
en las cuatro ciudades norteamericanas del estudio mencionado las autoridades resuelven en pro-
medio el 74% de los casos, para Bogotá esa proporción no superaría, en el mejor de los casos, el
20% de los homicidios. Esta anotación sugiere que la proporción de víctimas con antecedentes en
Bogotá sin duda sería bastante superior a la enunciada.
23 El trabajo cartográfico se realizó a partir de la base de datos por barrios producto del trabajo de cam-
po. Esta información se agrupó en sectores censales, lo que permitió obtener un promedio para ca-
da sector de los datos sobre estructuras criminales, actividades ilegales y lugares conflictivos, Prome-
dio Sector Censal (indicador de presencia o intensidad / número de barrios afectados). Mediante
una comparación con el promedio de Bogotá, se identificaron los sectores donde las estructuras cri-
minales tienen mayor incidencia, las actividades ilícitas son más recurrentes y los lugares conflicti-
vos tienden a proliferar. Ver Echandía (2000).
Mapa 6
Presencia de estructuras criminales en Bogotá,
según sectores censales, 1999 - 2000
Fuente: Cálculos propios con base información de

presencia por barrios de la Policía Metropolitana de Bogotá
particularmente conflictivos por las constantes riñas, escándalos y lesiones,

fatales y no fatales, que escenifican24. Esta observación es consistente con la
alta correlación encontrada, al nivel de localidades y sectores censales, entre
las muertes por riñas y la violencia instrumental. Una conjetura que se po-
dría hacer para explicar esta relación, es que estos lugares son conflictivos y
escenarios de muertes violentas, no tanto en virtud de las riñas inducidas
por el excesivo consumo de alcohol, sino más bien a causa del tipo de indi-
viduos que los frecuentan25.
24 Entre estos sitios se encuentran bares, tabernas, prostíbulos, moteles, lugares de apuestas, billares.
25 Una anotación que serviría de apoyo a esta conjetura es la hecha por Klevens (1998: 15) a partir de
una revisión extensa de estudios internacionales, según la cual: “es posible que el alcohol simple-
mente se asocie con situaciones, ambientes o actividades específicas que incrementan el riesgo de
exposición sin ser necesariamente un factor causal. Parece que el alcohol precipita reacciones vio-
lentas, pero sólo en personas con antecedentes de comportamiento agresivo o violento”.
Esta evidencia, a la luz de la geografía de la violencia homicida en Bo-

gotá, resulta consistente con la tesis manejada por recientes estudios, entre
los que se destaca el de Cohen y Tita (1999), que llaman la atención sobre
el hecho de que los homicidios relacionados con estructuras organizadas, a
diferencia de aquellos impulsivos, producto por ejemplo de la violencia do-
méstica, tienden a presentar un patrón espacial y temporal de difusión y
contagio. Al respecto acuñan el sugerente término de ‘difusión contagiosa’,
según el cual la presencia de organizaciones que recurren a la violencia ge-
nera una dinámica que, por un lado, afecta a miembros de organizaciones
rivales y, por el otro, potencia una espiral de acciones violentas que se ex-
tienden espacialmente hacia sectores contiguos y que posteriormente tien-
den a persistir en el tiempo.
Una variante de este fenómeno, que parece ser especialmente pertinen-
te para el caso de Bogotá, es la definida como ‘expansión de la difusión’. Se-
gún ésta, la violencia se extiende de un foco inicial hacia sus alrededores, pe-
ro en el foco inicial se sigue presentando una alta incidencia del homicidio,
en virtud del arraigo territorial característico de ciertos mercados ilegales y
organizaciones criminales (Cohen y Tita 1999: 454). La evidencia presenta-
da respecto del grado de concentración de las muertes violentas en Bogotá
y de la persistencia de este patrón, así como de la convergencia entre zonas
altamente violentas y presencia de estructuras criminales, estaría sugiriendo
este tipo de difusión.
Conclusiones
En Bogotá, así como en el conjunto de Colombia, el diagnóstico que se des-

prende de los mitos sobre la violencia urbana, ha sido la gran fuente de ins-
piración de las políticas públicas de la última década26. Dentro de este con-
texto, se les ha dado prioridad a políticas preventivas dirigidas al grueso de
la población, en detrimento de medidas de control concentradas en unos
pocos actores violentos.
26 Esto es claramente observable en los documentos de política de la Presidencia de la República

(1993), la Alcaldía Mayor de Bogotá (1996, 1997 y 1997a) y el Departamento Nacional de Planea-
ción (1998).
Así, a partir de supuestos explicativos de la violencia impulsiva, como

la intolerancia y la cultura, se le otorga un papel preponderante a la educa-
ción, entendida en un sentido amplio que incluye la posibilidad de alterar la
cultura, las creencias y las actitudes hacia la violencia. Adicionalmente, se fa-
vorece el gasto público para tratar de alterar las condiciones sociales y econó-
micas que supuestamente ayudan a explicar la persistencia de varias formas
de violencia. Desde el punto de vista del control, se favorecen ciertas medi-
das, como las restricciones al porte de armas de fuego o al consumo de alco-
hol, pero éstas también dirigidas al grueso de la población y enmarcadas den-
tro de discursos preventivos orientados a cambiar las actitudes de los ciuda-
danos comunes con respecto al porte de armas y al consumo de alcohol27.
Las políticas en materia de violencia urbana en el país, se han sustenta-
do en un diagnóstico que no ha sido suficientemente contrastado con los da-
tos. Además, sus efectos han sido evaluados de manera poco rigurosa, llegán-
dose a conclusiones burdas como que los descensos observados en las tasas de
homicidio en algunas ciudades, entre ellas Bogotá, son resultado directo de
las medidas de control al consumo de alcohol y al porte de armas de fuego28.
Del diagnóstico presentado para el caso de Bogotá, se desprenden va-
rias conclusiones que tienen importantes implicaciones en materia de polí-
tica pública:
• En Bogotá la violencia instrumental es más preponderante que la im-
pulsiva. La violencia cotidiana, rutinaria y baladí de la capital, fruto de
la intolerancia, en ningún caso sobrepasa la barrera de los diez homici-
dios por cien mil habitantes. Lo que predomina en Bogotá es la dimen-
sión instrumental, los homicidios producto de atracos y ajustes de
cuentas, la cual exhibiría una tasa del orden de los treinta homicidios
por cien mil habitantes que, por sí sola y como promedio agregado pa-
ra la capital, ya es preocupante. Las medidas de prevención de la vio-
27 En Bogotá, desde 1995 se han adoptado medidas de esta índole como la llamada Ley Zanahoria,
que restringe el horario para la venta y consumo de alcohol, y como el denominado Plan Desarme,
con el cual se restringe el porte de armas de fuego los fines de semana y festivos y se hacen campa-
ñas invitando a la población a entregar sus armas.
28 Evaluaciones preliminares sobre las medidas de restricción al consumo de alcohol y al porte de ar-
mas de fuego en Bogotá, indican que estos controles han tenido un impacto bastante moderado so-
bre la tendencia de homicidios de la ciudad, contrariamente a lo que ha sostenido públicamente la
Administración Distrital (Llorente et al. 2000).
lencia homicida no deberían seguir orientadas exclusivamente a aque-

llas manifestaciones que aparecen como las menos protuberantes.
• Los homicidios en Bogotá están concentrados en unos pocos focos crí-
ticos. Las muertes violentas en Bogotá están altamente concentradas en
unos pocos focos críticos, que son persistentes en el tiempo. Estos fo-
cos, además, se pueden asimilar a un escenario de difusión contagiosa
de los homicidios, al converger en ellos alta intensidad y concentración
de la violencia con presencia de estructuras criminales. Frente a esta si-
tuación, el diagnóstico de la violencia predominantemente impulsiva y
difusa pierde aún más sentido. Como también lo pierde la justificación
y la pertinencia de las medidas, supuestamente preventivas, dirigidas a
toda la población, a tratar de cambiar sus actitudes, o su cultura, o sus
hábitos de esparcimiento. Claramente, al nivel de los agresores, el grue-
so de la violencia en la capital no es un problema de todos los bogota-
nos, ni siquiera de muchos de ellos. Las medidas orientadas a disminuir
la violencia no pueden seguir pasando por alto esta realidad.
• ¿Cultura de la violencia? La dinámica de la violencia en Bogotá desde
la década del noventa, según la cual en el término de diez años se du-
plicaron las tasas de homicidio para luego reducirse a la mitad, y el he-
cho de que las altas tasas se circunscriban a unas pocas zonas, parece
poco compatible con la idea de una violencia determinada cultural-
mente. Cualquier definición de cultura29, lleva implícita no solamente
la noción de largo plazo sino de cambios que, cuando se dan, son len-
tos y graduales. No parece razonable sugerir que una misma genera-
ción pueda sufrir más de un ‘cambio cultural’ de importancia a lo lar-
go de su vida, ni mucho menos dos transformaciones de sentido
opuesto. Cabría preguntarse entonces: ¿Cuál puede ser la definición de
‘cultura de la violencia’ compatible con tal heterogeneidad espacial o
con un aumento y una reducción importantes en una sola década? ¿Se
consolidó rápidamente, y en unos cuantos barrios de la ciudad, una
cultura violenta para luego, también de manera acelerada, desvanecer-
se? Vale la pena recordar que lo que ha sido reconocido como un cam-
29 Incluso la definición adoptada por analistas de la violencia en Colombia: “El conjunto de normas,
actitudes, valores y creencias transmitidos, aprendidos y compartidos por un grupo social que le da
coherencia a la manera como sus miembros, o un subgrupo de ellos, actúan, interpretan y respon-
den a las circunstancias” (Duque y Klevens 2000: 190).
bio importante en las actitudes hacia la violencia, la ‘pacificación’ de

las costumbres en Europa occidental descrita por Norbert Elías, fue un
proceso de varios siglos y en una sola dirección, no de una década y en
dos sentidos diferentes. Además, no se trató nunca de un proceso cir-
cunscrito a unos pocos lugares.
• Los pocos lugares muy violentos de la ciudad lo son en todos los sen-
tidos. Geográficamente, las dos grandes categorías de la violencia —la
impulsiva y la instrumental— están no sólo asociadas entre sí, sino
además, altamente correlacionadas con aquellos homicidios donde la
información es insuficiente para establecer un posible móvil. Esto in-
dica que los pocos lugares muy violentos en la ciudad lo son en todos
los sentidos. La evidencia sobre esta asociación es insuficiente para
apoyar la tesis que, como una extensión de la teoría de la intolerancia,
plantea que de las expresiones impulsivas menos graves —violencia
doméstica— se va escalando hacia manifestaciones como las riñas en
los bares con resultados fatales y después al crimen organizado. Esta
asociación simplemente lo que estaría indicando es que en los pocos
focos con alta incidencia de violencia organizada, también es alto el ni-
vel de riñas que resultan fatales, así como de homicidios de causa des-
conocida. En términos de política pública, esto implicaría que el con-
trol de las estructuras criminales existentes en la ciudad sería, además,
una buena manera de prevenir homicidios impulsivos, en especial
aquellos originados en riñas.
• La tesis sobre las ‘causas objetivas’ de la violencia no reciben un respal-
do significativo de los datos disponibles para Bogotá. La asociación en-
tre las tasas de homicidio y cualquiera de los indicadores analizados de
las condiciones sociales es, en el mejor de los casos, imperceptible. Las
historias persistentes sobre los flujos de población migrante, y más re-
cientemente de desplazados, como la fuente primaria de los problemas
de violencia no se corroboran con la evidencia disponible. Para los in-
dicadores de presencia del Estado, la asociación es incluso contraria a
la esperada: las zonas mejor atendidas por el sector público son por lo
general más violentas que las abandonadas. A la luz de estos resulta-
dos, parecería poco pertinente seguir confundiendo las nociones de
necesidades, o derechos, no satisfechos, incluso la protesta social, con
la de violencia. Y en materia de política pública sería recomendable
que tampoco se confundan las probablemente crecientes responsabili-

dades públicas en aliviar y satisfacer esas necesidades con la labor, más
específica, de prevenir la violencia homicida.
En fin, lo que se observa es que el diagnóstico público sobre el homicidio en

un centro urbano como Bogotá, no puede seguir ignorando la violencia que
se genera a partir de las estructuras criminales que operan en la ciudad. En
este sentido, parece pertinente que en el diseño de las políticas preventivas,
se tome como punto de partida el control de estas estructuras a efectos de re-
cuperar un umbral mínimo de seguridad pública en sectores críticos de la
ciudad, donde la violencia ha sido intensa de manera persistente. En una de
las revisiones más ambiciosas recientemente efectuada sobre los programas de
prevención del crimen en los Estados Unidos durante los últimos treinta
años (Sherman et al. 1998), se concluye que el grado de violencia de un de-
terminado lugar o comunidad hacia donde se estén orientado iniciativas pre-
ventivas, es un aspecto crítico para la eficacia de las mismas en términos de
reducción del crimen. En esta medida, se sugiere precisamente la recupera-
ción de un cierto nivel de seguridad, particularmente a través de actividades
focalizadas de control, el cual, una vez logrado, permitiría incrementar la efi-
cacia de las acciones en los otros campos sustantivos para la prevención del
crimen: la familia, las comunidades, las escuelas y la fuerza laboral.
Resulta pertinente, entonces, un cambio de enfoque que permita pa-
sar de las políticas generales que buscan incidir sobre el conjunto de los ciu-
dadanos, hacia políticas que aborden los fenómenos de violencia de mane-
ra focalizada geográficamente, con el objeto de identificar aquellos factores
de riesgo peculiares de las zonas donde la violencia es intensa y persistente.
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Violencia por actores
Violencia en la familia y transmisión
de pautas de comportamiento social
Soledad Larrain H.
Introducción1
Vivimos en sociedades preocupadas y sensibilizadas con el tema de la vio-

lencia. La población se siente amenazada por la delincuencia, aumentan las
compras de elementos de protección, en los barrios de altos ingresos se con-
tratan ‘vigilantes privados’, las familias adquieren armamentos y refuerzan
puertas y ventanas para impedir que la violencia penetre a su hogar. En la
última década, una de las mayores intranquilidades de nuestras sociedades
han sido, precisamente, las distintas manifestaciones de violencia ciudada-
na. En Chile, país de bajos índices de delincuencia, sistemáticamente en los
últimos 15 años, el tema de la delincuencia aparece en las encuestas, junto
al desempleo, como el problema más grave que enfrenta la ciudadanía.
Sin embargo, existe una mayor probabilidad de que una mujer sea
agredida en su casa por su pareja, de que lo sea en la calle por un extraño;
es más frecuente que un niño sea agredido sexualmente por un conocido en
su hogar, que por una persona ajena a la familia.
Esto nos lleva a hacernos las siguientes preguntas:
* Psicóloga
1 Este artículo está basado en la presentación realizada en el seminario: “Hacia un enfoque integrado
de desarrollo: ética, violencia y seguridad ciudadana”, Banco Interamericano de Desarrollo, realiza-
do el 16 y 17 de Febrero de 1996 en Washington, D.C.
380 Soledad Larrain H.
• ¿Por qué razón, cuando hablamos de violencia o de criminalidad, nos

centramos en la calle, ignorando lo que pasa en el hogar?
• ¿Por qué hemos sido incapaces de establecer una relación entre la vio-
lencia social y la violencia familiar? Al hablar de delincuencia juvenil,
no hemos sido capaces de relevar el medio ambiente familiar y social
en el cual ese joven se ha desarrollado.
• ¿Por qué sancionamos un tipo de violencia y el otro lo aceptamos, o al
menos lo toleramos con el silencio?
Paradójicamente, un hecho que se silencia, un hecho que permanece ocul-

to ante la sociedad, no significa que sea un hecho difícil de percibir. En el
caso de la violencia familiar, el fenómeno no se ve porque se nos ha hecho
cotidiano, se ha ‘naturalizado’, ha pasado a ser una situación esperada en un
determinado contexto.
Las primeras experiencias de violencia de los seres humanos se dan en
la familia, se aprende que siempre va a existir una menor o mayor dosis de
violencia en el espacio familiar. Pero también se aprende a valorar esa vio-
lencia, a considerarla un medio eficiente para ‘educar’ a los hijos. Y así, ca-
si sin darnos cuenta, somos socializados considerando que la violencia es un
mecanismo legítimo para resolver los conflictos y para expresar nuestros
propios sentimientos de malestar. Incluso, llegamos a identificar violencia
con preocupación o afecto.
La violencia se da en el marco de la supuesta protección y ‘sacralidad’
de la familia. Este hecho dificulta su estudio, pero a la vez es una de sus ca-
racterísticas centrales que nos permite entender su impacto demoledor en
las víctimas. En la familia violenta, el rol de afecto, protección y cuidado del
grupo familiar es reemplazado por el daño, la amenaza y el temor; sin em-
bargo, el discurso continúa siendo el del afecto y protección, éste se tradu-
ce en: “yo te golpeo porque te amo”, o bien, “tú haces que yo te golpee por-
que te portas mal”.
Muchos son los factores que han confluido para mantener el silencio
sobre la situación de violencia en el hogar: la necesidad de resguardar la pri-
vacidad de la familia, diferencias culturales sobre la concepción de la violen-
cia, temores o simplemente el dolor de hablar. Pero hay otros hechos que han
ayudado a que la situación comience a hacerse visible: la organización del
movimiento feminista en la década del 60, la apertura de los primeros refu-
Violencia en la familia 381
gios a comienzos de la década del 70, la preocupación de la comunidad in-

ternacional por el tema de los derechos humanos y los derechos personales.
Lo primero en denunciarse fue la situación de los niños maltratados.
Hace ya 35 años, Henry Kempe y sus colaboradores hablaron del ‘síndrome
del niño golpeado’, refiriéndose a un cuadro clínico de traumatismo que
presentaban niños atacados por sus padres o cuidadores. Luego, lentamen-
te y como una temática diferente, denunciada principalmente por el movi-
miento feminista, el tema de la mujer maltratada comienza a ser analizado.
Los primeros intentos de explicación, en la medida que utilizaron un
marco teórico causal y lineal, fueron insuficientes para dar cuenta de la
complejidad del fenómeno; en la actualidad, utilizando un marco ecológico
sistémico, podemos afirmar que el maltrato infantil y la violencia hacia la
mujer son problemas sociales de enorme magnitud que están sustentados en
una compleja red de estructuras culturales, sociales, legales y relacionales
que complican su comprensión y abordaje.
El estudio del maltrato infantil nace asociado a la medicina y sus avan-
ces continúan estrechamente ligados a esta disciplina. Existen completísi-
mos protocolos orientados a detectar el maltrato en el examen médico y el
sistema, desde hace ya muchos años, ha desarrollado programas especiales
de detección y atención.
La violencia contra la mujer en la familia nace como una denuncia y
demanda de cambio desde el movimiento feminista, el énfasis es el cambio
cultural de una sociedad patriarcal. Son pocos los estudios y programas que
intentan ver la relación entre ambas expresiones de violencia.
Al margen de la violencia al interior de la familia, se estudia y analiza
la delincuencia o las conductas criminales o anti-sociales. En general, los or-
ganismos de seguridad, políticos y jurídicos de los países son los que abor-
dan esta problemática. La violencia al interior de la familia trasciende tími-
damente el espacio de lo privado, la delincuencia nace en el espacio públi-
co y no se establecen canales de asociación con el espacio privado.
En el presente texto se pretende reflexionar sobre las relaciones entre los
distintos tipos de violencia, intentando establecer el vínculo que va relacio-
nando la violencia contra la mujer, el maltrato infantil y la delincuencia. El
objetivo, al establecer dicho enlace, es poder plantearse programas de preven-
ción que pretendan incidir en el nivel de socialización primario, especial-
mente de aquellos grupos sociales que están en una situación de alto riesgo.
Violencia en contra de la mujer por su pareja
Concepto de violencia
El grupo de trabajo reunido el año 1981 en La Haya para analizar las con-
secuencias psicosociales de la violencia, la definió como: “Violencia es la im-
posición interhumana de un grado significativo de dolor y sufrimiento evi-
table”. Esta definición establece dos aspectos esenciales: la violencia es un
producto de acciones realizadas por humanos y que incide sobre otros seres
humanos. Pero también nos señala que esa violencia puede ser evitable. La
violencia no es parte de la esencia del ser humano, ésta surge asociada a con-
diciones psicológicas, sociales y, principalmente, culturales que pueden ser
modificadas.
Diversos documentos de Naciones Unidas se refieren al concepto de
violencia contra la mujer, distinguiendo diferentes tipos de violencia de
acuerdo a los ámbitos donde ésta se manifiesta. En la actualidad, en nume-
rosas publicaciones comienza a legitimarse el concepto de ‘violencia de gé-
nero’, haciendo referencia a la violencia que sufre la mujer en diferentes ám-
bitos de la sociedad por su condición de género.
El objetivo del presente trabajo no es profundizar en las distintas acep-
ciones que posee el término; sin embargo, es necesario señalar que la violen-
cia doméstica es la más expandida y que afecta, cotidianamente, a una ma-
yor cantidad de mujeres, sin distinción de edad, educación ni condición so-
cioeconómica. La violencia doméstica implica acciones que van desde el ho-
micidio hasta distintos tipos de agresiones físicas, agresiones sexuales, ame-
nazas y agresiones psicológicas; se da en una relación de poder y jerarquía,
ésta es considerada como una forma de ejercer poder sobre alguien situado
en una posición de subordinación.
La dimensión de violencia doméstica en Chile
“En los países de América Latina y el Caribe, la mujer tiene una situación
de vulnerabilidad, independientemente de su clase social o inserción labo-
ral. Uno de los aspectos que hace iguales a las mujeres es la posibilidad con-
creta de sufrir algún tipo de violencia en su contra. La violencia contra la

mujer, específicamente la violencia que sufre al interior de la familia, ha si-
do un tema tabú condenado a la invisibilidad social, al silencio de la intimi-
dad del hogar y a la justificación por las costumbres y tradiciones cultura-
les” (CEPAL 1992).
En la región de América Latina, el problema de la violencia familiar no
comienza a ser objeto de preocupación pública hasta mediados de la déca-
da del 80, en esa fecha se crean los primeros centros de atención y se reali-
zan estudios, principalmente por parte de organismos no gubernamentales.
La década del 80, es una década de denuncias, desde las organizaciones so-
ciales se comienza a hablar de la violencia hacia la mujer, señalándola como
la punta del iceberg que muestra la situación de discriminación en que vive
la mujer en nuestro continente. A fines de la década del 80, comienzan las
investigaciones, la del 90 es la década de la búsqueda de soluciones, espera-
mos que el nuevo siglo sea el tiempo de la prevención.
Los primeros estudios en la Región son realizados, principalmente, por
los Organismos No Gubernamentales (ONG), con el objetivo de denuncia
y sensibilización, agregando así a las dificultades en la investigación del te-
ma, el difícil acceso a los datos oficiales; en un número importante de paí-
ses de la Región había regímenes dictatoriales.
En 1989-1990, ISIS Internacional, con el apoyo del Fondo de Desa-
rrollo de las Naciones Unidas para la Mujer ( UNIFEM), efectuó un diag-
nóstico del avance de la investigación y las políticas en América Latina y el
Caribe, recogiendo antecedentes de 22 países (ISIS Internacional 1990). Se
detectaron, aproximadamente, 20 investigaciones con datos cuantitativos;
la gran mayoría de éstas de tipo descriptivo, en donde se utilizan como uni-
verso, principalmente, las mujeres que realizan las denuncias en comisarías
u otras instituciones.
Las metodologías utilizadas no permiten establecer la frecuencia del
maltrato en la población, no es posible obtener datos respecto a la pobla-
ción que vive violencia pero no hace la denuncia y los datos no son compa-
rables de un país a otro, ni posibles de proyectar a la población en su con-
junto. Sin embargo, los análisis realizados aportan interesantes antecedentes
sobre la forma que adquiere el maltrato, las respuestas más frecuentes de las
mujeres, las características de los agresores y la cultura imperante en la Re-
gión sobre el tema.
En Chile, las primeras investigaciones se basaron, fundamentalmente,

en el análisis de las denuncias en postas, tribunales y/o comisarías. De acuer-
do a estudios de Chile y de otros países, hay consenso en que una minoría
de las mujeres golpeadas por sus parejas hacen la denuncia; por lo tanto di-
chos estudios dan cuenta de un sector minoritario de las mujeres golpeadas.
En el año 1992, se realizó la investigación denominada: “Violencia fa-
miliar, la situación de la mujer en Chile”, que fue financiada por la Organi-
zación Panamericana de la Salud (Larrain 1994). En dicha investigación, se
planteó como objetivo establecer la prevalencia del maltrato hacia la mujer
por parte de su pareja en la ciudad de Santiago (capital), pretendiendo así
superar las limitaciones de estudios anteriores en donde los resultados no se
podían proyectar al conjunto de la población.
Los resultados señalan que en uno de cada cuatro hogares de la Región
Metropolitana la mujer es golpeada por su pareja y en uno de cada tres ho-
gares la mujer es agredida, al menos psicológicamente. Sólo en el 40% de
los hogares no se vive violencia entre la pareja. La alta frecuencia es una evi-
dencia de la magnitud del problema de la violencia de género y plantea la
urgencia de incorporarlo como un problema social y no como un problema
de familias aisladas.
Las conductas de violencia física más frecuentes son las agresiones ‘le-
ves’ (golpes de mano, empujones), estas conductas son consideradas ‘norma-
les’ o ‘no violentas’, incluso por las propias víctimas.
En el año 2001, se realiza un segundo estudio de prevalencia de la vio-
lencia hacia la mujer2, a diferencia del realizado en 1992, se amplía la mues-
tra de la Región Metropolitana (Santiago de Chile, capital) a la Región de
la Araucanía3. Los resultados no son comparables con la investigación ante-
rior, ya que en esta ocasión se utilizó el protocolo básico de investigación del
estudio Multi-Céntrico de la OMS sobre salud de la mujer y la violencia in-
trafamiliar.
Sin embargo, asumiendo que no se pueden comparar ambos estudios
por las diferencias en la muestra y en los instrumentos de medición, sí po-
demos afirmar que la violencia hacia la mujer continúa siendo un grave pro-
2 Detección y análisis de la prevalencia de la violencia intrafamiliar. Centro de Análisis de Políticas

Públicas. Universidad de Chile, 2001.
3 Esta región, ubicada al Sur de Chile, tiene un porcentaje importante de población mapuche.
blema social en Chile y que no se observa una clara tendencia a la disminu-

ción de la prevalencia. Muy por el contrario, en el estudio del año 2001, son
más las mujeres que reconocen haber vivido violencia física por parte de su
pareja, si se comparan las cifras con las del año 1992.
La prevalencia de la violencia conyugal se midió a través de tres mani-
festaciones: la violencia psicológica, física y/o sexual4 que el hombre ejerce
sobre su esposa o pareja, en mujeres entre 15 y 49 años. Si consideramos so-
lamente aquellas mujeres que están o han estado casadas o conviviendo de
las regiones Metropolitana y de la Araucanía, el estudio reveló en la Región
Metropolitana que 4 de cada 10 mujeres han vivido violencia psicológica, 1
de cada 3 violencia física y más de 1 de cada 10 violencia sexual. En la Re-
gión de la Araucanía, 4 de cada 10 mujeres han vivido violencia psicológi-
ca; 1 de cada 4 violencia física y más de 1 de cada 10 violencia sexual. Lo
que significa que en ambas regiones, aproximadamente, el 50% de las mu-
jeres no ha vivido violencia en su relación de pareja. La prevalencia de la vio-
lencia psicológica y física es similar en ambas regiones, mientras que la vio-
lencia física es mayor en la Región Metropolitana.
En la mayoría de las parejas que viven violencia, ésta tiende a darse en
forma de escalada, donde las conductas de mayor nivel de gravedad se dan
conjuntamente con las de violencia psicológica o violencia física leve. En
los casos de violencia sexual, ésta se da frecuentemente con violencia psi-
cológica y física. Aproximadamente, una de cada tres mujeres en ambas re-
giones han sido víctimas de violencia sexual, luego de episodios de violen-
cia física.
4 Se consideraron víctimas de violencia psicológica todas aquellas mujeres que reconocieron haber vi-
vido más de una vez por parte de su pareja las siguientes situaciones: a) insulto o que le haya hecho
sentir mal con ella misma, b) menosprecio o humillación frente a otras personas; c) que le haya he-
cho cosas a propósito para asustarla o intimidarla y d) amenazas con herirla a ella o a otra persona
importante para ella.
Se considera violencia física leve la de las siguientes conductas: a) abofetear o tirar cosas, b)empu-
jar, arrinconar o tirar del pelo. Se considera violencia física grave la de las conductas que incluyen:
a) golpear con puño, b) patear, arrastrar o dar una golpiza, c) intento de estrangulamiento, d) in-
tento de quemar o haber quemado, e) amenaza con usar o haber usado armas.
Se consideraron víctimas de violencia sexual a aquellas mujeres que reconocieron que sus parejas les
habían: a) forzado a tener relaciones sexuales cuando no deseaban, b) hecho tener relaciones sexua-
les por temor y c) forzado a algún acto sexual que ella encontró humillante o degradante.
El embarazo no constituye un obstáculo para la violencia conyugal

cuando ésta se ha instalado en la relación de la pareja. Esto puede tener se-
rias consecuencias en la salud de la madre y de su hijo o hija.
Con relación a la frecuencia de las conductas de violencia, ésta es ma-
yor en los casos de violencia física leve y en la violencia psicológica, confir-
mando que las conductas violentas menos graves están incorporadas a las
pautas de interacción que vive una pareja. En la medida que las conductas
son más graves, como quemar o agredir con armas, éstas se hacen menos fre-
cuentes. Esto permite afirmar que la gran mayoría de las conductas de vio-
lencia, desde el punto de vista legal, constituyen una violencia leve y, por lo
tanto, están cubiertas por la ley de violencia familiar.
Con relación a la violencia sexual, es importante considerar que es la
primera encuesta que profundiza sobre este tema al nivel de la pareja. En ge-
neral, en la agenda pública el abuso sexual y la violación en la pareja es un
tema reciente.
Un 14.9% de mujeres en la Región Metropolitana y un 14.2% en la
Región de la Araucanía han experimentado violencia sexual, siendo la con-
ducta más frecuente el que la pareja las haya forzado físicamente a tener re-
laciones sexuales. Cuando hay violencia sexual, ésta (en un 40% de los ca-
sos) se da frecuentemente, lo que implica una forma de relación sexual don-
de la violencia física está incorporada cotidianamente.
La prevalencia de la violencia conyugal aumenta a medida que se des-
ciende en la escala socioeconómica. La violencia física y/o sexual es signifi-
cativamente mayor en el estrato ‘bajo-muy bajo’, si se lo compara con los es-
tratos ‘medio’ y ‘alto-medio alto’.
Con relación a las características de la mujer, la prevalencia de la vio-
lencia conyugal es menor a medida que aumenta el nivel de educación de la
mujer. Sin embargo, es importante señalar que una proporción importante
de mujeres con enseñanza superior, en ambas regiones, ha vivido violencia fí-
sica y/o sexual, esto evidencia que un mayor nivel de educación da cuenta de
una situación socioeconómica menos proclive a la violencia conyugal; sin
embargo, para que la educación fuera un factor significativo de protección,
sería necesario revisar y modificar los contenidos de los currículos educativos.
La red social de apoyo juega un rol de protección de la violencia, las
mujeres que tienen apoyo de sus familias presentan menor violencia que las
que no cuentan con este apoyo. Esto implica que un grupo de riesgo lo
constituyen las mujeres que por diversos factores, entre otros, los procesos
migratorios del campo a la ciudad o las migraciones de otros países, tienen
una precaria o inexistente red de apoyo.
En la Región de la Araucanía, la violencia física y/o sexual es mayor en
las zonas rurales que en las urbanas, y en las mujeres mapuches que en las
no mapuches. Éste es el primer estudio en nuestro país que nos permite te-
ner datos comparativos del sector urbano y rural, el estudio anterior se rea-
lizó solamente en la Región Metropolitana. De igual forma, es la primera
vez que se puede comparar por pertenencia o no a una etnia. Los resultados
generan múltiples preguntas que es necesario ir respondiendo en futuros es-
tudios.
Sobre las características de los hombres que ejercen violencia física y/o
sexual en contra de sus parejas, éstos tienen menor escolaridad, mayor ines-
tabilidad laboral, más desempleo y ocupaciones de menor calificación que
los hombres que no la ejercen.
Los hombres que ejercen violencia física y/o sexual tienen un mayor
consumo de alcohol y drogas que los hombres que no la ejercen. Además,
en mayor proporción, tienden a participar en peleas físicas con otros hom-
bres. Esto indica que una parte importante de los hombres que ejercen vio-
lencia en contra de su pareja utilizan también esta forma de relación y de re-
solución de conflictos en otros contextos interpersonales.
Con relación al impacto de la violencia, los datos son concluyentes en
la comprobación de que se produce un deterioro en la salud general y men-
tal de la mujer, lo que es especialmente manifiesto en aquellas que viven vio-
lencia física y/o sexual.
Lo más significativo del impacto psicológico está en el ámbito de los
síntomas depresivos, las mujeres con violencia física y/o sexual han pensado
en suicidarse y lo han intentado en mucha mayor proporción que las muje-
res con violencia psicológica y éstas en mayor proporción que las mujeres
sin violencia.
La violencia también tiene un impacto en la salud sexual y reproduc-
tiva, y en los hijos. Existe una mayor proporción de embarazos no deseados,
por parte de la mujer y de su pareja, en las mujeres con violencia física y/o
sexual que en las mujeres con violencia psicológica, y mayor proporción en-
tre éstas —las que sufren violencia psicológica— que en las mujeres que no
sufren ningún tipo de violencia
La mujer utiliza diversos mecanismos como respuesta a las situaciones

de violencia. Sin embargo, aún existe un porcentaje importante que no ha
contado a nadie su situación. Quienes han tratado de ayudarla son, princi-
palmente: su familia, sus padres, sus vecinos y sus amigos; cerca de 4 de ca-
da 10 mujeres que han sufrido violencia física en ambas regiones, dijeron
que nadie ha tratado de ayudarlas.
La petición de ayuda a la Policía y a los Servicios de Salud ha aumen-
tado con relación al estudio del año 1992, un factor significativo en el au-
mento se debe a la existencia, a partir del año 1995, de la “Ley de violencia
intrafamiliar”. Las razones para solicitar ayuda se relacionan con el no po-
der soportar más la situación y con el sufrimiento de los hijos. Para no so-
licitar ayuda está el hecho de considerar que la violencia no es grave o, sim-
plemente, la vergüenza. El temor a las amenazas o consecuencias de la de-
nuncia se ubica en tercer lugar.
La violencia tiene un impacto en la integración laboral de la mujer, las
mujeres con violencia, especialmente con violencia física y/o sexual, señala-
ron —en mayor medida que las mujeres que no sufren violencia— haber re-
chazado o abandonado un trabajo a causa de su esposo o pareja, que él ha-
ya utilizado su dinero o ahorros en contra de su voluntad y que él se haya
negado a darle dinero para los gastos del hogar. Esto evidencia la mayor des-
protección y autonomía económica que tienen las mujeres con violencia, si
se las compara con las mujeres que no la sufren. Además, da cuenta de la
existencia de ‘abuso económico’, que por lo general se da como mecanismo
de control, presión o directamente de agresión.
El análisis revela que la violencia conyugal responde a factores que ac-
túan en distintos planos y que interactúa con otras dimensiones de la vio-
lencia intrafamiliar y social. Esto da cuenta de que la prevención de la vio-
lencia y/o su disminución requiere de intervenciones integrales situadas en
los niveles individual, familiar, de la comunidad y de los patrones sociocul-
turales, especialmente los referidos a la definición de los roles de género en
la sociedad y al interior de la pareja.
Factores culturales
En la conducta violenta de la pareja en contra de la mujer interactúan va-

riables culturales, sociales, demográficas, familiares y personales.
Es histórica la percepción social y el reconocimiento de que determi-
nados comportamientos son violentos. Esa percepción está determinada por
relaciones de poder y por los valores presentes en una sociedad determina-
da, en momentos históricos específicos. Vivimos en sociedades que mane-
jan diferentes códigos con relación a la violencia; existe una fuerte condena
cuando ésta se lleva a cabo en el espacio público, sin embargo se tolera y ava-
la cuando se da en el espacio privado. Una denuncia por una agresión en la
vía pública es inmediatamente acogida, la misma denuncia en el hogar es
desestimada, subvalorada e incluso se intenta persuadir a la víctima para que
retire su denuncia.
La representación social sobre la violencia en el espacio familiar está
cambiando; sin embargo, son numerosas las familias que continúan asu-
miendo que la utilización de la violencia al interior de la familia es algo na-
tural y muchas veces positivo, especialmente en lo que se refiere al maltrato
infantil.
En el estudio de prevalencia realizado en Chile en el año 2001, se pue-
de comprobar que las conductas de violencia hacia la mujer difieren según
la actitud de ésta hacia los roles tradicionales de género. Las mujeres con
violencia física y/o sexual, presentan una mayor aceptación de las relaciones
de pareja basadas en una jerarquía cuya cabeza es el hombre y tienden a
aceptar la agresión física en mayor grado que aquellas mujeres que no han
experimentado situaciones de violencia.
Las mujeres que han sido víctimas de violencia declaran, en mayor
proporción, que una mujer no puede negarse a tener relaciones sexuales ba-
jo ninguna circunstancia. Esto estaría asociado a la invisibilidad del abuso
sexual al interior de la pareja.
La transmisión transgeneracional de la violencia
La violencia hacia la mujer se da en un entorno cultural que facilita su in-

visibilidad y permite que se mantenga en el tiempo. Sin embargo, no todas
las familias viven una relación de violencia, la aparición de la conducta va a

estar influida, tal como hemos señalado, por una multiplicidad de factores.
Dentro de los factores de riesgo, destaca como relevante la propia historia
de violencia en su familia de origen que hayan vivido, tanto el hombre que
ejerce violencia como la mujer que es agredida.
El concepto de transmisión generacional de la violencia se refiere al he-
cho de que aquellos niños y niñas que presenciaron violencia entre sus pa-
dres tienen una mayor probabilidad de vivir relaciones de violencia con su
pareja. La socialización de género hace que el hombre imite las conductas
de agresor y que la mujer se identifique con la víctima, asumiendo los este-
reotipos fijados por sexo.
Según los resultados del Estudio de Prevalencia, existe mayor violen-
cia en las mujeres cuyas madres fueron golpeadas por su esposo o pareja;
cuando las madres de sus parejas fueron golpeadas, cuando sus esposos fue-
ron golpeados siendo niños y cuando la mujer ha tenido experiencias de vio-
lencia física o abuso sexual antes de los 15 años.
La exposición a la violencia en la familia, ya sea como víctima o como
testigo es una influencia esencial para la transmisión intergeneracional de la
violencia. Por lo tanto, la intervención temprana para interrumpir el ciclo de
la violencia es fundamental. Si queremos realmente prevenir la violencia en
la pareja, debemos partir modificando comportamientos desde la infancia.
Estilos de socialización y maltrato infantil
Las relaciones familiares son la escuela primaria de la convivencia social,

cuando esas relaciones son de agresión, violencia o abandono, causan un
impacto significativo a lo largo de la vida del niño o niña que las sufre.
En la actualidad es la teoría del apego (Bowlby 1980) la que entrega
elementos para entender esta supuesta continuidad. Bowlby y otros autores
postulan que las relaciones de apego que el niño establece con la persona
que lo cuida, representan el prototipo de las relaciones interpersonales que
desarrollará a lo largo de su vida.
El niño o niña que establece una relación de apego segura tiene mayor
posibilidad de desarrollar un modelo positivo del mundo, así como una per-
cepción de sí mismo como un ser querido y valorado.
Los niños maltratados establecen un vínculo inseguro y con un patrón

de evitación. En general, los estudios tienden a ser coincidentes en señalar
que los niños expuestos a conductas agresivas por parte de sus padres, tien-
den a ser más agresivos con sus cuidadores e iguales, y presentan déficit en
su competencia social (actividades sociales, funcionamiento escolar, partici-
pación social, relación con iguales).
Dentro de las conductas sociales más frecuentemente descritas de los
niños maltratados destacan las siguientes:
Agresividad, evitación al afecto, desinterés frente a conductas de an-
gustia o malestar de sus compañeros, limitación en su creatividad y un me-
nor número de conductas pro-sociales y de interacción positiva.
Si ha sido difícil obtener una adecuada dimensión de la prevalencia de
la violencia hacia la mujer en el espacio familiar, es aún más complicado pre-
tender medir la realidad del maltrato infantil, especialmente cuando las víc-
timas no pueden hablar y quienes realizan el maltrato son, justamente, las
figuras que están encargadas de su protección.
En el año 1994 UNICEF Chile (Larrain 1997), realizó un estudio cu-
yo objetivo era medir la prevalencia del maltrato infantil en Chile. El estu-
dio se llevó a cabo en una muestra de alumnos estudiantes de 8º básico (en-
tre 12 y 17 años), representativa por nivel socio- económico.
Entre los principales resultados destacan los siguientes: un 63% de los
niños y niñas responden que han recibido algún tipo de violencia, un
14.5% han recibido violencia psicológica y solamente un 22.5% no reciben
violencia por parte de sus padres. La violencia física se dividió en dos cate-
gorías, violencia física leve (28.7%) y violencia física grave (34.2%). Es de-
cir, al menos un tercio de los niños y niñas están siendo socializados en la
violencia.
Los resultados nos permiten afirmar que en Chile el uso del castigo fí-
sico con los niños es una conducta profundamente arraigada, que se da en
todas las clases sociales, que la ejercen tanto el padre como la madre, con
mayor frecuencia la madre y que produce daño importante en el desarrollo
emocional del niño y en sus relaciones familiares.
El estudio se repitió el año 2000, con una muestra semejante, de po-
der medir si luego de 6 años de políticas públicas se podía evaluar un cam-
bio. Si comparamos los resultados de 1994 con los de 2000, comprobamos
que la violencia física desciende el equivalente a un 14.3% y la violencia fí-
sica grave desciende el equivalente a un 26%; sin embargo, el maltrato in-

fantil sigue siendo una pauta de conducta frecuente en las familias chilenas.
Un 73,6% de los niños y niñas recibe algún tipo de violencia por parte de
sus padres, poco más de la mitad es víctima de violencia física y uno de ca-
da cuatro niños es víctima de violencia física grave.
Uno de los resultados más relevantes que se obtuvieron en ambos es-
tudios, para ser considerados en la elaboración de políticas, es la opinión
que tienen los niños sobre el hecho de ser víctimas de violencia.
Los niños tienden a rechazar la violencia; sin embargo, la opinión de
los niños sobre la utilización del castigo físico difiere. Los niños que son
maltratados severamente tienen mayor grado de tolerancia frente a la agre-
sión. Uno de cada dos niños que son víctimas de violencia física grave con-
sidera que el castigo físico “sirve para la formación”. De los que no reciben
ningún tipo de violencia, uno de cada cuatro considera útil el castigo físico.
Este resultado nos ayuda a comprender por qué existe una mayor pro-
babilidad de que un niño maltratado sea posteriormente un hombre agre-
sor, que golpee a su pareja o a sus hijos. Los niños golpeados perciben la vio-
lencia como una conducta ‘normal’ a desarrollar en ciertos conflictos fami-
liares, en la medida en que ese concepto no se modifique, es altamente es-
perable que repita estas conductas cuando sea adulto.
Consecuencias del maltrato en los niños
La violencia afecta distintas áreas del desarrollo cognitivo y emocional del

niño. Los niños golpeados tienen problemas en las relaciones con sus pa-
dres, no se sienten amados por ellos y tienen menores grados de confianza.
También presentan problemas de rendimiento escolar y en las relaciones
con sus compañeros de colegio. Son más tímidos en sus relaciones interper-
sonales y poseen una mala relación con los hermanos.
Muchos padres justifican el castigo como una manera de ‘educación’,
para fomentar las relaciones o bien para mejorar el rendimiento escolar. La
evidencia nos dice que mientras más castigados son los niños, mayor es el
alejamiento afectivo y de confianza con los padres y menor es su rendimien-
to escolar.
En resumen, los niños víctimas de maltrato por parte de sus padres tie-
nen problemas en las relaciones interpersonales, teniendo dificultad para
implicarse afectivamente con sus pares o iguales, dificultad en su adaptación
al entorno social, conductas antisociales y autodestructivas y una baja au-
toestima.
Pautas de crianza y violencia
Ha sido difícil que, como sociedad, podamos mirar la relación entre violen-
cia en el hogar y violencia social. Frecuentemente, se busca como ‘causa’ de
los niveles de violencia los medios de comunicación, especialmente la tele-
visión, la sociedad en su conjunto, la liberalización y menor control hacia
los hijos, etc. Sin embargo, hay muy poca reflexión sobre las relaciones en-
tre la violencia en el hogar y los comportamientos sociales agresivos.
La falta de una relación de apego, la actitud de maltrato de uno o am-
bos padres, el abandono o evitación de los padres, es determinante no solo
para el desarrollo de conductas antisociales o de agresividad, sino que limi-
ta la posibilidad del niño o niña de interiorizar pautas de control y autocon-
trol, lo que se traduce en la incapacidad de manejar los sentimientos agresi-
vos.
Otra condición que contribuye a una socialización deficiente y al de-
sarrollo de conductas agresivas es la inconsistencia en las prácticas de crian-
za. Los jóvenes con problemas conductuales, frecuentemente, fueron some-
tidos a prácticas de crianza que oscilaban entre ser muy punitivas, o falta de
control y pautas claramente definidas.
En resumen, las investigaciones realizadas en este tema concluyen que
la mala relación entre padres e hijos, las demandas poco consistentes o esca-
sas, la disciplina punitiva y la agresión entre los padres son factores familia-
res que inciden en el desarrollo de conductas llamadas antisociales.
Frecuentemente, las familias de los niños con problemas con la justi-
cia suelen ser familias monoparentales, con un padre ausente total o parcial-
mente; en algunos casos, con un padrastro que no constituye figura de iden-
tificación y suele ser un factor de aumento de violencia hacia el niño o ni-
ña y expulsión del hogar. En este contexto, la identificación del niño con la
figura paterna se dificulta cuando el padre está ausente, o presenta conduc-
tas erráticas, esto facilita la identificación con otras figuras adultas en el me-
dio extrafamiliar.
Es frecuente que los niños con conductas agresivas o ‘antisociales’ ha-
yan desertado o hayan sido expulsados de la escuela, no participen en ins-
tancias comunitarias y mantengan contacto con otros jóvenes con conduc-
tas semejantes que les sirven de modelo y de espacio afectivo y que reempla-
cen las agencias de socialización.
Frente a la precariedad de vida de las familias en condición de pobre-
za, a las dificultades de las figuras de autoridad de desarrollar sus roles pa-
rentales, la respuesta desde la sociedad suele ser también de violencia hacia
el niño o niña, favoreciendo la respuesta ‘judicial’, que frecuentemente ter-
mina en ‘institucionalizar’ al niño menor de edad.
En resumen, frente a las limitaciones familiares y sociales de responder
a los requisitos mínimos para asegurar el desarrollo integral de los niños, la
respuesta del Estado es la internación de los niños en hogares de protección;
esto significa una socialización en donde la imposibilidad de interacción
con el mundo exterior da por resultado limitaciones de la convivencia so-
cial, falta de autonomía, deterioro en su autoestima y mecanismos defensi-
vos frente al dolor del abandono que se presentan por lo general en dos ti-
pos de comportamientos extremos: por una parte, rechazo al contacto con
adultos, volviéndose irritable, agresivo e indiferente, y, por otra parte, expe-
rimenta lo que se ha llamado adherencia afectiva, traduciéndose en excesiva
necesidad de contacto de quien demuestra afecto.
Conclusión: la necesidad de una política de prevención
En Chile se han implementado diversas políticas para abordar el problema

de la violencia, éstas han sido preferentemente de control y sanción a los
agresores y atención a las víctimas5. Los estudios son elocuentes en señalar
que los niveles de violencia en la familia no han disminuido significativa-
mente, aunque la atención a las víctimas mejore y haya mayor castigo a los
agresores.
5 El estudio “Estimación de los costos asociados al maltrato infantil” (BID), revela que un 7.1% de
los recursos se destinan a prevención y un 52.6% a protección, que significa fundamentalmente ins-
titucionalización.
Considerando la información que existe sobre los factores de riesgo

asociados a la violencia, es posible plantearse una política de prevención
que tenga como meta la disminución de los niveles de violencia hacia la
mujer en el espacio familiar. Las medidas de prevención que se implemen-
ten deben considerar un enfoque integral y multisectorial, de modo que
aborden los factores de riesgo que se dan al nivel individual, familiar, so-
cial y cultural.
Las estrategias de prevención deben estar orientadas a reducir los fac-
tores de riesgo y aumentar los factores de protección. Dentro de los facto-
res de riesgo, hay factores estructurales como la inestabilidad laboral, la po-
breza o los procesos migratorios masivos, producto de crisis económicas de
regiones o países, que requieren de intervenciones globales con resultados a
mediano plazo; factores sociales como el aislamiento social o la falta de re-
des; factores familiares como las historias de violencia de cada miembro de
la pareja, o factores individuales como ingestión de alcohol, drogas, agresi-
vidad o valores culturales que legitiman el uso de la violencia y situaciones
de abuso de poder. Esto implica una amplia gama de acciones a desarrollar.
Una de las limitaciones de los programas de prevención que se han lle-
vado a cabo en el país, es que son una suma de acciones aisladas, que gene-
ralmente obedecen más a políticas de difusión, o de sensibilización sobre el
tema, que a una política de prevención, posible de evaluar.
Dentro de las acciones a considerar se pueden mencionar las siguientes:
• Programas de empleos que aseguren condiciones mínimas de estabili-

dad laboral.
• Programas educacionales de formación en derechos, esto implica un
‘empoderamiento’ desde la infancia y fortalecer una conducta de reco-
nocimiento y ejercicio de los derechos, dentro de éstos el derecho a la
integridad física y psicológica, el derecho de expresión, el derecho a la
autonomía y al respeto a la identidad.
• Programas en los ámbitos de la comunidad y de las organizaciones de
mujeres sobre los derechos individuales y las formas de ejercerlos.
• Programas educacionales orientados a disminuir la deserción escolar,
asegurar la permanencia en el sistema formal y a mejorar las oportuni-
dades laborales.
• Programas de prevención de alcohol y drogas.
• Programas educacionales que enseñen las habilidades para resolver

conflictos.
• Programas de mejoramiento del clima escolar y del trabajo de media-
ción entre compañeros.
• Programas con los medios de comunicación orientados a visualizar las
diversas manifestaciones de la violencia, especialmente aquellas que es-
tán ‘naturalizadas’ y no se perciben como violencia.
• Control de armas de fuego en los hogares, de modo que disminuya el
riesgo de lesiones graves o muerte en las mujeres.
• Comprometer a las diversas organizaciones de la comunidad, como la
Iglesia, los centros de padres, sindicatos, juntas de vecinos, en el cam-
bio de las normas y valores que legitiman o no sancionan las situacio-
nes de violencia en el espacio familiar.
También es importante, como prevención, fortalecer las redes sociales entre

la comunidad, a fin de evitar familias y mujeres que queden aisladas de con-
tacto social, especialmente cuando por razones de migración no poseen una
red familiar.
Una preocupación especial para abordar la prevención es el problema
de la transmisión transgeneracional de la violencia, esto implica tener una
política de prevención del maltrato infantil, atención y reparación, de mo-
do que se modifiquen los modelos de socialización y que se entreguen alter-
nativas de conducta frente a los conflictos que no impliquen la utilización
de la violencia.
Con relación a las acciones orientadas a detener las situaciones de vio-
lencia podemos comprobar que la mujer continúa guardando silencio y so-
licitando ayuda, preferentemente, a su familia o grupo de conocidos, y aun-
que han aumentado los casos en que se recurre a la policía o juzgados, la de-
manda es aún insuficiente.
Eso significa que se deben diseñar acciones orientadas a los sectores de
salud, policía y juzgados que permitan, en el caso de salud una detección
temprana, y por parte de la policía y juzgados una atención eficiente, que
no sea victimizadora y que asegure la protección de quien hace la denuncia.
El prevenir la violencia familiar implica la existencia de profundos
cambios en los valores y el comportamiento de las personas. Significa, prin-
cipalmente, reconocer los derechos individuales de cada uno de los miem-
bros del grupo familiar. Implica estimular las formas pacíficas de resolver los
conflictos desde la infancia, formas de tolerancia, respeto a la diversidad y a
la libertad de todos los seres humanos.
Los medios de comunicación juegan un rol fundamental en el mante-
nimiento y reproducción de la violencia, sus mensajes refuerzan un estereo-
tipo de familia jerárquica, con roles rígidos e inamovibles, en donde la mu-
jer tiene un rol subordinado y los niños no son sujetos de derecho, estos
mensajes están en la base de una conducta violenta.
El análisis del tema de la violencia y seguridad ciudadana debe, nece-
sariamente, hacernos reflexionar sobre las instancias primarias de socializa-
ción y la expresión de violencia en dichos espacios. El ejercicio de la demo-
cracia debe pasar a formar parte de nuestra convivencia diaria. La democra-
cia ha traído de la mano la posibilidad de paz, diálogo, consensos, éstos no
solo deben darse a niveles de las estructuras políticas, sino también deben
considerar el ámbito familiar y cotidiano.
Bibliografía
ISIS Internacional
1990 Violencia en contra de la mujer en América Latina y el Cari-
be. Información y políticas. Santiago de Chile.
Larrain, S.
1994 Violencia puertas adentro. Santiago de Chile: Ed. Universi-
taria.
Larrain, S. y col.
1997 Relaciones familiares y maltrato infantil. UNICEF. Editorial
Calycanto.
Imágenes e imaginarios de la conflictividad
juvenil y las organizaciones pandilleras
Mauro Cerbino*
Introducción: Violencia y juventud1
Llaman violento al río impetuoso

pero a las orillas que lo comprimen
nadie las llama violentas.
Bertolt Brecht
“…Demos una breve definición de los alarmes, necesaria en parte porque el término es
un ejemplo de aquella fastidiosa clase de palabras que en el uso común indican tanto lo
que causa una condición del sujeto que la percibe, como la condición misma”.
Erving Goffman
Mientras estábamos desarrollando una investigación sobre violencia y pan-

dillas juveniles, el asesinato de algunos taxistas en Guayaquil, en apariencia
* Investigador - docente FLACSO, Sede Ecuador

1 Este artículo sintetiza las reflexiones y los resultados de un diagnóstico realizado por la FLACSO so-
bre “niños y jóvenes de 6 a 18 años en situaciones de riesgo” para el Programa Nuestros Niños del
Ministerio de Bienestar Social del Ecuador, en particular en lo que se refiere al ámbito de violencia
y pandillas juveniles.
400 Mauro Cerbino
cometidos por algunos miembros de la ‘nación’2 denominada los Latin King,

desató la reacción en cadena de los medios de comunicación que, con su tí-
pico sesgo sensacionalista, han hecho del tema de la violencia juvenil el de
mayor actualidad. Lo que ha provocado, como en otras ocasiones, el incre-
mento de la represión policial y la sistemática estigmatización de los mun-
dos juveniles como portadores potenciales o efectivos de violencia delin-
cuencial.
La medida, tomada en Guayaquil, del toque de queda a las 10 de la
noche para los jóvenes menores de 18 años, es la demostración de que el dis-
curso dominante tiende a focalizar la violencia en los sectores juveniles, co-
mo si éstos fueran implícitamente, es decir, bio- y psicológicamente violen-
tos. Por otra parte, el tratamiento de ‘emergencia’ usado en el tema de las
pandillas juveniles —incluso en los términos de aquel periodista que en un
reportaje lamentaba (con un cierto grado de extrañeza) el hecho de que los
pandilleros en Guayaquil ya no actuaban en sus territorios usuales y, más
bien, habían tenido el ‘atrevimiento’ de ir al centro de la ciudad a cometer
sus delitos—, tiende a desconocer la dimensión histórica de fenómenos co-
mo la violencia, que de una u otra forma acompañan nuestro vivir social, y
que disfrazados como ‘emergencias’ y ‘amenazas para la sociedad’ terminan
por ocultar y hacernos olvidar que la violencia es la expresión cotidiana o
episódica, criminal, política o cultural de conflictos que la cultura dominan-
te tiende a negar insistentemente (Davis Mike 1994).
Si entendemos la violencia como conflictividad, nos alejamos de la
práctica de focalización que apunta a definir a algunos sujetos como violen-
tos en oposición a otros que no lo serían, con la consecuencia, en el plano
moral, que esta práctica conlleva: el señalamiento de los buenos versus los
malos. En otras palabras, se puede decir que el alarmismo social, relativo a
los comportamientos delictivos o a la inseguridad ciudadana, intenta ocul-
tar —precisamente— un escenario marcado por múltiples conflictos socio-
culturales, desatados, entre otras condiciones, por la presencia de mecanis-
2 Acerca de la definición de ‘nación’ existen muchas versiones discordantes: hay quienes la conside-
ran una especie de confraternidad dedicada a ciertas actividades culturales como la música o el gra-
fito fundamentalmente pacíficos, y otros como una organización de mayor estructuración jerárqui-
ca más numerosa que una pandilla (siendo que ésta no llega al centenar de miembros mientras que
la ‘nación’ es de varios centenares) y dedicada a actividades ilícitas. En todo caso, las ‘naciones’ tie-
nen conexión con otros países latinoamericanos, e incluso con los Estados Unidos.
Imágenes e imaginarios de la conflictividad juvenil 401
mos de subordinación, exclusión o marginalización económica y simbólica

de amplios sectores de la población. La presencia de estos mecanismos, per-
mite entender la violencia como una construcción social tejida alrededor de
las interacciones entre sujetos y escenarios conflictivos.
La concepción y el tratamiento, por parte de las autoridades y de los
medios de comunicación de masas, de la violencia protagonizada por algu-
nas pandillas juveniles se enmarcan en la operación significativa de generar
estereotipos, formulada por Stuart Hall (1997). Este autor argumenta que
el estereotipo “establece la esencia, naturaliza, reduce y fija la diferencia”. En
ello se basa la tendencia a focalizar la violencia: etiquetar, sin mayor proble-
matización, a las pandillas como violentas es utilizar una estrategia de sepa-
ración-división tendiente a dividir lo normal y lo aceptable de lo anormal e
inaceptable, es excluir o expeler todo lo que no calza, lo que es diferente, en-
viándolo a un exilio simbólico porque es intolerable (ibídem pág. 257).
Por otra parte, la operación de estereotipar muestra claramente el pro-
ceso de desconocimiento y el prejuicio sobre el que se basa la formulación
de la acusación, o como dice Mary Douglas (1996) de la atribución de res-
ponsabilidad y de la culpa (blaming): “la mayoría de las veces se llega a acu-
sar o culpar a alguien sin haber desarrollado antes un diagnóstico de lo que
condiciona los acontecimientos objetos de acusación”3.
El tratamiento de la conflictividad o de las violencias pensadas como
emergencias, tiene precisamente esta limitación: amplifica los hechos des-
cuidando la problematización en torno a las razones, no lineales ni mecáni-
cas, sino complejas, que los han producido. De ahí el frenesí colectivo del
que se hace portador la llamada opinión pública, que no es más que el rei-
no de los estereotipos, por buscar medidas coyunturales que marquen o pre-
tendan resolver los problemas derivados de aquellos hechos, como si se tra-
tara de encontrar la cura para la enfermedad de la violencia. La idea de que
leyes severas, por ejemplo, puedan liquidar la delincuencia es uno de los mi-
tos sociales que difícilmente desaparecerá (Dal Lago, Alessandro 1990).
“Un mito social es una retórica de la verdad, un discurso que pretende y lue-
go asume un valor de verdad factual” (ibídem pág. 143).
3 Obviamente no se trata aquí de establecer atenuantes a la manera de un tribunal, sino más bien de
emprender la comprensión de los múltiples factores que influyen en una determinada conducta
considerada violenta.
402 Mauro Cerbino
En este sentido, la violencia juvenil representa un mito social cuando

se la concibe como algo fáctico, ‘gratuito’ y natural, y no como consecuen-
cia de condiciones generales problemáticas. Pensar y comprender estas con-
diciones es el desafío de una sociología que “postula que los agentes sociales
no llevan a cabo actos gratuitos” (Bourdieu, Pierre 1997: 140) siendo que:
“un acto gratuito es un acto del que no se puede dar razón, un acto insen-
sato, absurdo, insignificante, ante el cual la ciencia social nada tiene que de-
cir, ante el cual no tiene más remedio que dimitir” (ibídem).
Es necesario renunciar a una concepción estereotipada que apunta a
definir la violencia como fáctica, como manifestación de lo ‘anormal’ y de
la desviación social, y más bien preguntarse por las condiciones generadoras
de conflictividad, antagonismo y disenso. Esto significa, al mismo tiempo,
pasar de una visión instrumental que plantea los problemas para ser resuel-
tos a otra que intenta definir situaciones problemáticas que se caracterizan
por ser inciertas, ligadas al desorden y a la indefinición, y como tales siem-
pre complejas4.
En el caso de las pandillas juveniles, el enfoque que plantea problemas
por resolver se traduce en la identificación de causas mecánicas y lineales
con respecto a los efectos y los fenómenos. Desde las autoridades y los me-
dios, se afirma que las causas que determinan los problemas de comporta-
miento se concentran en una supuesta pérdida de valores, debida funda-
mentalmente a la desarticulación familiar. Según este enfoque, es necesario
que la familia asuma la responsabilidad de sus hijos para evitar que caigan
en la patología social de la desviación y la violencia.
Como se puede ver, se trata de la aplicación práctica de la lógica clási-
ca del “sí p entonces q”. Lógica lineal de causa-efecto, que desconoce por un
lado la intervención de otras variables en la determinación del problema y,
por el otro, particularmente, produce falsas expectativas sobre la factibilidad
de soluciones a los problemas5.
4 Usamos aquí ‘complejo’ en el sentido que da Edgar Morin, de “lo que está tejido junto” y que, co-
mo tal, entonces no puede ser tratado por separado, que es precisamente lo que hace una perspec-
tiva instrumental.
5 La mayoría de las intervenciones de las autoridades se enmarcan en esta lógica. “Las reacciones que
provocan las violencias son uniformes e indiscriminadas… como las violencias mismas”, afirma
Rossana Reguillo (Revista JOVENes 1999).
A estas dos características hay que agregar una tercera, que es la que
impide observar lo que afirmaba Pascal de que todas las cosas son causadas
y causantes, ayudadas y ayudantes, mediatas e inmediatas y que, entonces,
en el caso específico que nos interesa aquí, la familia en crisis es probable-
mente, más que una causa, uno de los efectos de mayores y más profundas
condiciones críticas y problemáticas, históricas o estructurales. Del mismo
modo, hay que reflexionar sobre la violencia (o las violencias) partiendo de
la constatación de que existen diferentes expresiones y contextos violentos
que vuelven impracticable y desviador el poder reconocer y distinguir clara-
mente entre víctimas y victimarios.
Es necesario abandonar esta ‘visión estereotómica’6 si queremos com-
prender a fondo las razones que sustentan las violencias y los conflictos.
Como señala Georges Balandier (1997: 190): “la violencia (…) es vista co-
mo inherente a toda existencia colectiva, es el resultado del movimiento de
las fuerzas por las cuales dicha existencia se compone y que ella engendra”,
depende de la dinámica de lo vivo, por la cual orden y desorden son inse-
parables.
A esta dimensión permanente de condiciones existenciales que engen-
dran violencias, se añade en la modernidad tardía un conjunto de situacio-
nes problemáticas particulares, que tiende a complicar y radicalizar el pano-
rama y los escenarios de la violencia.
Una vez más, Balandier (1997: 192) señala que: “…en las sociedades
de la modernidad actual, las situaciones potencialmente generadoras de vio-
lencia son permanentes y no solo coyunturales: efectos de número (con el
apilamiento urbano), de masa (con la indiferencia), de multitud (con las
reuniones ocasionales cargadas de un poder difícil de controlar), de imita-
ción (afecta a la fragilidad de los valores y de los modelos de identidad, pro-
picia al desamparo individual)”.
Asistimos a manifestaciones de violencia en distintos contextos: desde
las estructuras institucionales —como son la escuela, la familia, las autori-
6 J. Derrida, en La scrittura e la differenza (Einaudi, Italia), define estereotómico el espacio ontológi-

co que crea la separación binaria entre sujeto y objeto, interno y externo, bien y mal, etc. Sobre es-
te tema, ver también Said E. (1978) Orientalism, Harmondswort, Penguin. La aplicación de la vi-
sión estereotómica no se da solo en la separación entre sujetos o actores, entre un ‘nosotros’ y un
‘ellos’ sino también, como en el caso específico de las pandillas, a las condiciones o causas que de-
finen ciertos comportamientos, de las que son para unos y no para otros.
404 Mauro Cerbino
dades de gobierno y de policía, los medios de comunicación— hasta las for-

mas contemporáneas de sociabilidad y de afirmación identitarias. Estas ma-
nifestaciones difusas de violencia, se ubican en un horizonte general de con-
diciones problemáticas que pueden ser resumidas así:
Por un lado, un empobrecimiento simbólico de las relaciones sociales
debido a la fractura existente entre grupos de interés e identidades particu-
lares que no logran comprender a fondo la ‘dependencia mutua’ que se es-
tablece en la dinámica entre identidad y alteridad7. El empobrecimiento
simbólico significa, en pocas palabras, la pérdida de interrogación por el
sentido de la construcción del ‘otro’ que pueda suscitar una duda reflexiva
del sujeto, y comporta el abultamiento de la construcción de una imagen de
las relaciones sociales en un simple ‘ver’ a los ‘otros’, o como sujetos de ve-
neración, de identificación y fascinación ‘absoluta’, o como enemigos que
hay que aniquilar8.
Por otra parte, la circulación globalizada de materia prima imaginario-
simbólica, generada por las industrias culturales, con un fuerte acento en la
‘espectacularización’ y ‘pornograficación’9 de la cultura audiovisual contem-
poránea, ha desplazado, o cuanto menos ha tensionado, a las formas tradi-
cionales de producción, intercambio y consumo de bienes simbólicos y sa-
beres, adscritas a las interacciones generacionales por un lado y, por el otro,
a un territorio y un espacio antropológico de prácticas simbólicas propias
(ritos, fiestas y cotidianidad).
Estas reflexiones apuntan, entonces, a desvincular la acción violenta
de algunos grupos juveniles (pandillas o naciones) de supuestas causas in-
trínsecas a su condición juvenil (o simplemente imputadas a ‘fallas’ familia-
res) y a reconducirla a la relación con condiciones problemáticas generales
7 Sobre este tema, se puede consultar a Ernesto Laclau (1996).

8 Ulrich Beck (2000) se pregunta: “¿No podría suceder que un escepticismo reflexivo, vivido y argu-
mentado de acuerdo a nuestra época, superara la arrogante fe del industrialismo en la técnica e ins-
taurara la tolerancia y la curiosidad respecto de la diversidad de los otros? Dubito, ergo sum”. Me pa-
rece muy interesante la propuesta aquí esbozada por Beck. Más adelante, cuando hablemos del dis-
curso de la masculinidad hegemónica podría cobrar sentido plantear esta nueva especie de ‘ecología
de la mente’ de la producción de la duda.
9 Llamamos ‘pornograficación’ al proceso de querer mostrarlo todo, al afán de trasparentarlo todo con
el fin de fascinar y evitar que el sujeto ‘trabaje’ con lo que ve, en contraposición a la ‘erotización’
que apunta en cambio a velar y a mantener una mirada curiosa, atenta y creativa frente a las imá-
genes (ver también: M. Cerbino, C. Chiriboga, C. Tutiven 2000).
de la cultura actual. Tenemos que concentrarnos en matizar y comprender

el ‘desdibujamiento’ de los referentes, que en otras épocas han generado las
condiciones para la cohesión y la posibilidad de tener ciertos sentidos de la
vida social y que hoy tienden a producir angustia y desasosiego.
Lo que es innegable, es el carácter particular de la reacción juvenil con
el intento de crear nuevas lógicas de acción, tal vez únicas en estos tiempos.
Reacción que se sustenta en un fondo de significación cultural organizada
en torno a las estéticas ligadas al cuerpo.
La ropa, los tatuajes, el pearcing, los bailes, las ‘figuras acrobáticas’, las
patinetas y el walkman como elementos incorporados (a manera de próte-
sis) nos remiten a un uso del cuerpo que podría estar dibujando un escena-
rio de ‘biopolítica’, es decir de un hacer político, ya no en términos de for-
mulación de un proyecto ideológico tradicional, sino de un hacer política
que proviene de la vida cotidiana, del andar por la calle mostrando una es-
tética corporal que ‘devuelve’, a veces trasformados y neutralizados, los sig-
nos de la violencia, de la exclusión y del dominio10.
Otras veces, se asiste a una especie de fatalismo frente a la violencia ge-
neralizada. Así se expresa Boris, un ex pandillero: “…no tienes otra alterna-
tiva, ves en la casa cómo se pelean tus padres y ves violencia, te subes al bus
y el chofer te trata mal, todo es un círculo de violencia, estamos rodeados
de violencia” y el joven también expresa: tienes adentro todos tus dones y
atributos, que los expresas con violencia. Por su parte, Rossana Reguillo ad-
vierte que: “La marginalidad y la exclusión son condiciones que se apren-
den, se vuelven piel, se hacen conducta y ésta es una violencia mayor”11. Y
es también violencia aplicar las fáciles ‘ecuaciones semióticas’ que establecen
una relación directa entre la ‘pinta’, el barrio en el que vive o la condición
económica del sujeto juvenil y su potencial comportamiento delicuencial.
La mayoría de las veces, las acciones policiales se enmarcan en una es-
pecie de presunción de culpabilidad basada no en la constatación de un de-
10 Rossana Reguillo (2000) reflexionando sobre la ‘biopolítica’ desde los consumos culturales y toman-
do de Foucault la idea de que “a todo poder se oponen otros poderes en sentido contrario”, escri-
be: “Si algo caracteriza los colectivos juveniles insertos en procesos de exclusión y de marginación
es su capacidad para transformar el estigma en emblema, es decir, hacer operar con signo contrario
las calificaciones negativas que les son imputadas”. Sobre la noción de ‘biopolítica’, ver también
Hart M. y Negri A. El Imperio (fotocopiado).
11 Rossana Reguillo, en: Revista JOVENes 1999.
406 Mauro Cerbino
lito, sino sobre la observación de un comportamiento considerado no apro-

piado (en base al estereotipo). Así, el delincuente no es un joven que ha co-
metido un acto ilegal, más bien cada joven que tiene una determinada for-
ma de vestir y en general un look ‘sospechoso’, es un delincuente oculto que
la ‘perspicacia’ policial logra desenmascarar12.
Esta operación de estigmatización, sobre todo si es reiterada, puede,
como veremos, representar una de las condiciones más prolíficas para abra-
zar lo que Goffman ha llamado la carrera profesional de la ‘desviación’: a al-
gún sujeto juvenil no le queda otra posibilidad que ‘realmente’ ser un delin-
cuente y, como tal, recibir el absurdo ‘reconocimiento’ de los otros13.
Marcadamente presente en los discursos que circulan en la sociedad,
encontramos expresiones como ‘dañados’ o ‘delincuentes’, calificativos apli-
cados a los jóvenes pandilleros. En el trabajo de campo y en las entrevistas
a profundidad, muchos sujetos juveniles, no necesariamente pandilleros, se
apropian de estos significantes y los emplean para definirse a sí mismos.
Asistimos, por tanto, en términos sociológicos a la categoría de ‘el otro
construido’, donde las pandillas, naciones, bandas, patas, jorgas o simple-
mente grupos juveniles, podrían entran en un proceso en el que los actores
incorporan y se apropian del significante, en este caso ‘dañado’, porque pro-
bablemente no queda otra alternativa que “serlo realmente”. La incorpora-
ción de la ‘etiqueta’ (labelling), de alguna manera queda demostrada en el ti-
po de apodos que ciertos jóvenes pandilleros usan para nombrarse entre
ellos (traga muertos, tiro loco, tarántula, el loco, etc.)14.
12 Tal es el caso demostrado de aquel joven que, apresado por el toque de queda en Guayaquil, testi-
monia que en las denominadas charlas para ‘reorientar’ y ‘reeducar’ a los jóvenes en situaciones de
riesgo (un pilar del plan antipandillas puesto en acción en esta ciudad), lo que le habrían manifes-
tado con énfasis es: ¿Cómo es posible que tus padres te dejen ir por la calle con “ese corte (del ca-
bello) rapero”?
13 Para profundizar en las implicaciones de esta dimensión, se puede estudiar la aportación de la teo-
ría psicoanalítica lacaniana del deseo que es deseo del otro y que plantea siempre el enigma de la
pregunta ¿“che vuoi”?, o ¿qué quiere la sociedad de mí? Ver Zizek Slavoj (2001).
14 Por su parte Stuart Hall argumenta: “…las ‘víctimas’ (en este caso el autor se refiere a los negros)
pueden verse atrapadas por el estereotipo, confirmándolo inconscientemente a través de los mismos
términos en los que han tratado de oponerse y resistirse a él”. Creo que algo similar puede ser pen-
sado para los estereotipos creados en torno a los jóvenes o a los pandilleros, aunque obviamente no
de forma mecánica y directa. Es lo que parece interpretar Jacinto cuando afirma: “…violencia so-
cial, todo te destruye. Tienes estereotipos por ejemplo que vas cogiendo de todo lo más violento que
puedas”.
Creemos que la violencia juvenil ha sido, hasta hoy, un fenómeno sin

respuestas acertadas por la miopía que ha caracterizado a su comprensión.
De parte de las autoridades y de la mayoría de la opinión pública se repite
insistentemente que las soluciones (¡como si existieran o fueran definitivas!)
se plasman en los ámbitos de la prevención, represión y rehabilitación15.
La prevención carece de mecanismos de apropiación y motivación,
porque se basa enteramente en un discurso moralista, estereotipado y retó-
rico, que, a través de las ‘famosas charlas’, no tiene repercusión significativa
en los mundos de los jóvenes. La represión, por su parte, no genera más que
exclusión, discriminación y estigmatización de estos mundos, a través de su-
puestas y dudosas aplicaciones jurídicas que vulneran otros y nuevos ‘dere-
chos’ que apuntan a la constitución de nuevas ciudadanías culturales.
Finalmente, la rehabilitación, ligada muchas veces a una verdadera y
propia reclusión y privación de libertad, sea por su infraestructura o por en-
foques que carecen de proyecciones integradoras, corre el riesgo de conver-
tirse en un espacio de ‘aislamiento’ social que, paradójicamente, en vez de
reinsertar se transforme en una plataforma de ‘perfeccionamiento’ de las
destrezas delictivas.
Las supuestas soluciones, pensadas desde estos ámbitos, no sólo no
han aminorado los índices de violencia, conflictividad y delito sino, posible-
mente, los han incrementado, además de seguir abonando una concepción
que plantea a la juventud, exclusivamente, como agente portador o genera-
dor de problemas.
La mirada de los medios y la generación del estigma social
Frente al papel que juegan los medios de comunicación con relación a los
jóvenes o a las pandillas juveniles existe un carácter que podríamos definir
como ‘esquizoide’.
15 Existe una larga lista de verbos con el prefijo ‘re-’: reeducar, reorientar, reformar, rehabilitar, etc. To-
dos estos han adquirido la característica innegable del lugar común, dado que, en el momento de
la profundización de perspectivas, ninguna institución que los emplea sabe no solo ‘cómo’, sino so-
bre todo desde ‘dónde’, es decir desde qué referentes, valores, contenidos nuevos y de alguna mane-
ra claros, utilizarlos.
408 Mauro Cerbino
Por un lado, no es pensable la constitución del sujeto juvenil actual sin

la mediación y la influencia de la cultura audiovisual producida y puesta en
circulación por las industrias culturales globalizadas. En este mismo ámbi-
to, es innegable que “las industrias culturales han abierto y desregularizado
el espacio para la inclusión de la diversidad juvenil estética y ética” (Regui-
llo, R. 2000). Los medios contribuyen sustancialmente a la generación de
nuevas sensibilidades, modas y estilos de vida, valores y conflictos, yendo a
formar parte del tejido social, en particular urbano, con signos, sueños y
mercancía visual de gran influencia.
Sin embargo, por el otro lado, se asiste también (sobre todo en el
Ecuador) al despliegue de una mirada mediática tendiente a estigmatizar a
los jóvenes en general, y a las pandillas en particular, como hemos, en par-
te, señalado ya16. Los jóvenes cuando están presentes en los medios es para
llenar la sección de crónica roja o, en el mejor de los casos, la de deportes.
En ambos casos, lo que no muestran es todo ‘lo otro’: sus representaciones,
expresiones y prácticas culturales, los complejos procesos de construcciones
identitarias a los que precisamente contribuyen los medios de comunicación
y las nuevas gramáticas audiovisuales generadas, a escala planetaria, por las
industrias culturales.
La de la mayoría de los medios es una mirada alarmista, escandalosa,
que reproduce o contribuye a crear estereotipos y lugares comunes al servi-
cio de unas ‘verdades oficiales’ que sancionan y estigmatizan sin cuestionar.
Los medios tienden a exagerar y ‘espectacularizar’ el ‘mal’ a la manera de una
novela policial, en donde de antemano sean reconocibles los personajes ma-
los y los buenos y los ingredientes ‘justos’ para que el televidente o el lector
no tenga que hacer ningún esfuerzo para activar un pensamiento crítico y
analítico.
He aquí algunos ejemplos, tomados de la prensa escrita, que hacen re-
ferencia a la mirada de los medios sobre el tema de las pandillas juveniles:
“Su objetivo (el de las pandillas), no solo es robar, buscar información

(espías) o especializarse en cometer ilícitos, sino expandir el desenfreno
16 Ver M. Cerbino, C. Chiriboga, C. Tutiven (2000). Ahí se hace hincapié en la doble actitud reduc-
cionista de los medios frente a los jóvenes, que hemos llamado idealizadora, cuando se los ve exclu-
sivamente como ‘futuro de la patria’, y estigmatizadora cuando son proyectados como potenciales
delincuentes.
sexual, el consumo de alcohol, de drogas, el tráfico de armas y matar”

(Diario Hoy, 13 de enero de 2002: 3A).
A más de crear alarmismo social y de generar la estigmatización del sujeto

juvenil (en general) que implanta el ‘terror’, parecería que la irrupción en el
espacio público y la consecuente visibilización pandillera es lo que más
preocupa a la ‘sociedad normal’:
“Guayaquil, la ciudad más populosa de Ecuador, con 2.2 millones
de habitantes, y principal puerto sobre el Océano Pacífico, ha vivido en
los últimos meses difíciles momentos por la aparición de por lo menos un
centenar de pandillas juveniles que han venido implantando el terror. Esos
grupos, que actúan especialmente en el centro de la ciudad y en sectores ba-
rriales de la periferia, han comenzado a ser combatidos por la policía, que,
a su turno, está reclamando el apoyo de los padres de familia”, para que evi-
ten la presencia de los menores en las vías públicas (El Comercio, 5 de fe-
brero de 2002).
Ser joven, pobre y vestir con una alguna ropa en especial pueden ser
causas, no solo de sospecha sino de juzgamiento directo: “...la tarde del pri-
mer viernes de este año, cuando Santiago Ortiz, de 25 años, vio que detrás
de él caminaban cuatro jóvenes (ataviados con camisetas anchas y gorras)
aceleró su paso. Luego se encontró de frente con cuatro más de las mismas
características. Estaba acorralado, suplicó vivir por su esposa e hijo cuando
los ocho mostraron navajas y revólveres” (El Comercio, 6 de enero de 2002).
A veces, ciertos medios permiten a los jóvenes poder defenderse del
tratamiento generalizado, por el cual se asocian formas expresivas (sobre to-
do la ropa y los otros iconos estéticos ligados al cuerpo, como el corte de ca-
bello por ejemplo) con los actos delictivos. Los jóvenes del Colegio Francis-
co de Orellana, donde murió un estudiante miembro de los Latin King, pro-
testan ante esa mirada acusadora de la sociedad expresando que:
“En las calles, les gritan «pandilleros», «Latin King», o «tú lo mataste»;
casi nadie responde a las burlas o acusaciones. Por unos, pagamos to-
dos. La gente piensa que la mayoría somos así y no saben que los res-
ponsables fueron infiltrados y ex estudiantes. De broma en broma nos
ofenden”, comentó José Franco, alumno de sexto curso” (El Universo,
19 de febrero de 2002).
410 Mauro Cerbino
Lo imaginario de la conflictividad:
Rostros y miradas de la violencia
“La juventud retrata siempre con trazos fuertes a la sociedad

global, la cual, por su parte, no siempre gusta
de verse retratada”.
(Aranguren 1986, Feixa 2000)
¿La ‘ley de la selva’ o lo imaginario-simbólico de la violencia?
La violencia se estructura muchas veces como un conflicto de imaginarios.

Lo que significa pensar en la violencia y el conflicto, no como esencias que
bajo determinadas circunstancias se ponen a actuar sino como una constan-
te tensión relacional mantenida con el otro en el proceso de ‘posicionamien-
to imaginario’. Pero, ¿qué es lo imaginario? Existen muchas definiciones de
esta noción, por cierto compleja y resbalosa. Intentaremos dar una:
Lo imaginario es ese conjunto complejo de procesos de identificación
y proyección con ‘los otros’ que va conformando y constituyendo la estruc-
tura del ‘yo’ (‘yoica’) del sujeto, su posición frente al otro, sus sentimientos
de satisfacción y frustración, su acomodamiento en las relaciones sociales, el
reconocimiento, la visibilidad y afirmación de la dimensión de persona17.
Los signos de la violencia asoman cuando se reduce la función de la
palabra (que pertenece, en gran parte, al registro de lo simbólico), cuando
los ritos y los discursos como mediaciones simbólicas y ‘sublímales’ declinan
o se vuelven impotentes18. En las escenas y entornos en los que los pandille-
ros actúan no es que prime el lugar sin reglas, de animalidad o lo que se lla-
ma a veces la ‘ley de la selva’ (que en todo caso sería, como toda ley, simbó-
lica). De lo que se trata es de que ‘la selva’ se enmarca en una dimensión am-
plificada de lo imaginario.
17 Usamos aquí la noción de persona en el sentido latino de ‘máscara’, del papel jugado y la posición
asumida en el concierto de las relaciones sociales. A este mismo sentido haremos referencia más ade-
lante cuando hablemos de ‘persona’.
18 Ver sobre este tema Marc Augé (1998).
Todo lo que tiene que ver con la estructura ‘yoica’ y narcisista es ima-
ginario. Las relaciones sociales, los vínculos, las construcciones de alterida-
des, es decir los procesos de identificación y reconocimiento de ‘los otros’ se
enmarcan en el registro imaginario. Nuestra tesis aquí es que, en los mo-
mentos actuales, en parte debido a lo que ya hemos señalado como la ‘es-
pectacularización’ y la ‘pornograficación’ de la cultura audiovisual y el défi-
cit simbólico19, las relaciones sociales quedan atrapadas, de manera formida-
ble, en un abultamiento ‘imaginarizado’. De esta condición, obviamente,
no escapan los mundos juveniles y tampoco las pandillas. Es más, estos
mundos se caracterizan por la articulación de conjuntos estéticos que defi-
nen las distintas posiciones frente a la vida, las maneras de agruparse, de sen-
tirse, de ser visibles y de ocupar el espacio público.
Hoy, los jóvenes operan y actúan con complejos ámbitos imaginarios
sostenidos a partir de la apropiación de bienes simbólicos, que circulan so-
bre todo en los medios y que son la materia prima para las adscripciones
identitarias, la afirmación y la diferenciación social. Es posible, además, que
con la incorporación de fragmentos generados por las industrias culturales,
éstos sean ‘disueltos’ y neutralizados en su poder de manipulación, median-
te la capacidad de descontextualizarlos. Duplicar o seriar ciertos iconos me-
diáticos puede significar la ‘rendición’ de estos iconos20. “El vestuario, el
conjunto de accesorios que se utilizan, los tatuajes y los modos de llevar el
pelo, se han convertido en un emblema que opera como identificación en-
tre los iguales y como diferenciación frente a los otros”21.
Todos los procesos de reconocimiento o desconocimiento son imagi-
narios. En el caso de las pandillas las insignias plasmadas en los collares, ani-
llos y pulseras, así como el nombre y los apodos de sus integrantes, repre-
19 A propósito de esta definición de déficit simbólico, quiero señalar lo que afirma Italo Calvino
(1988: 58) en sus últimos escritos que se titulan Seis propuestas para el próximo milenio: “A veces me
parece que una epidemia pestilencial haya contagiado a la humanidad en la facultad que más la ca-
racteriza, es decir el uso de la palabra, una peste del lenguaje que se manifiesta como pérdida de
fuerza cognoscitiva… que tiende… a apagar toda chispa que brote en la confrontación de las pala-
bras con nuevas circunstancias”.
20 Creemos (tomamos la idea de Massimo Canevacci 1999) que éste es el caso, por ejemplo, de los jó-
venes que se tatúan el código de barras en alguna parte de su cuerpo, cuerpo que juega a hacerse
mercadería para disolver su poder fetichista.
21 Rossana Reguillo (2000) op. cit. La investigadora sugiere el término de ‘socioestética’ como un ele-
mento característico de las culturas juveniles.
412 Mauro Cerbino
sentan algunos mecanismos de identificación y reconocimiento que ‘visibi-

liza’ o ‘invisibiliza’ hacia dentro y fuera de ellas.
Ahora bien, la conflictividad es imaginaria ya que, tal y como se arti-
cula el circuito de las imágenes y las miradas es como se ponen en escena los
niveles y las prácticas de la confrontación: ahí lo que importa y lo que se
quiere es poder afirmarse a los ojos del otro como alguien que es digno de
él o, incluso, superior a él. Las formas de alcanzar relaciones de conflictivi-
dad física, como la bronca, se desatan por problemas de identificaciones fa-
llidas o por ‘envidia’.
Así, la conflictividad se puede pensar en términos de competencia; se
presenta con la posesión de signos identificadores, visibles y reconocibles
que buscan tener un lugar y una posición para poder jugar un papel en cual-
quiera de los ámbitos sociales y de relación con los otros.
En la estructuración de las relaciones imaginarias de los sujetos juve-
niles, cobra fuerza la noción de envidia señalada por Slavoj Zizek (1995) en
el sentido de ‘invidente’, que sería una especie de forma elemental con la
que el sujeto se percibe como no visto, como ignorado y como lo que irrita
del otro; es decir, se trataría del escenario de no ver y de no ser visto.
En este sentido, por ejemplo, el hecho de que un joven no vaya vesti-
do de una cierta forma o no utilice los accesorios ‘apropiados’ le hace pasar
desapercibido e ignorado por el otro, por ello se necesita de un cierto look
para evitar esta ‘invidencia’. Es más, la envidia (siempre según Zizek), po-
dría crear en el sujeto —en este caso— juvenil, la representación de un com-
plot del otro contra él. Un complot de desconocimiento y de trama malé-
vola o burlesca hacia su persona.
Esto, de alguna manera, nos permite comprender el significado pro-
fundo del por qué alguien puede asaltar a otra persona ‘simplemente’ por
robarle los zapatos: esos zapatos pueden ser el signo de la ‘visibilización’, del
reconocimiento y de la aceptación del sujeto asaltante en los espacios que
cotidianamente ocupa. Aquí dos testimonios:
“...Se trataba de vestirse bien, con zapatos de marca… tenías que tener
las reebok, las nike, las adidas y ya más o menos estabas bien vestido”.
“El robo... o sea, yo lo que quería es ropa de marca porque veía que la
juventud se ponía más ropa de marca que la que nosotros usábamos”.
La envidia puede ser la dimensión imaginaria en la que los signos del otro,
los ‘signos prueba’ (Jean Baudrillard) pueden llevar al sujeto juvenil a bus-
car la pelea. Con ‘signos prueba’, nos referimos a aquellos que permiten
mostrarse y que otorgan algún estatus; se expresan, por ejemplo, en frases
como: “…si bailas bien ya te quedan viendo mal”, “…nos tiran charadas y
se burlan”, o también:
“En los bailes… este man baila bien y es del otro grupo, y es una cues-
tión de competencia, entonces todos tratan de tener cierta hegemonía
en base a la violencia, y en base a ella (no dejar que el resto de grupos
tenga ciertos detalles o ciertas maneras) en las que se les pueda supe-
rar… yo por la violencia te gano lo que sea”.
La pinta de uno y la pinta del otro: la ropa, el baile, la marca y los zapatos
son muestra de estar a la moda, de ‘estar en onda’. Muchos de estos imagi-
narios, además, son condición necesaria para la visibilidad de los chicos
frente a las chicas, así nos dice Fernando:
“Cuando tú vas a la disco, tú no buscas, sino encuentras. Si las manes

te ven bien vestido, cuando estás a la moda, cuando tú bailas bien, o
eres popular, eres alegre, divertido ellas te buscan...”.
Sentidos y valoraciones de la mirada: un inicio de la conflictividad

“La mirada lo dice todo”
El Loco
“Nos ven como con miedo, a veces con pena;

la sociedad nos ve como basura de la calle”
Fausto
Uno de los momentos más conflictivos que se pueden observar, analizar e

interpretar en los sujetos pandilleros y, que ellos mismos reportan en sus re-
latos, es el que hace referencia a la ‘mirada’. La mayoría de las veces parece
ser la que se encarga de desatar la bronca y los actos violentos. Aquí un tes-
timonio:
414 Mauro Cerbino
“Cuando uno está tranquilo, y viene un gajo de manes, que te comien-

zan a mirar mal, entonces tú les dices que por qué chucha miran así, en-
tonces los frenteas”.
La ‘mirada’ es una de las condiciones imaginarias más complejas y esto se

debe a lo que Roland Barthes ha llamado, en referencia al estatuto semióti-
co de la ‘mirada’, la ‘significancia’: “…la mirada pertenece a ese dominio de
la significación cuya unidad no es el signo (discontinuo), sino la ‘significan-
cia’ (…) el ‘misterio’ de la mirada, lo turbio que lo compone, se sitúa en es-
ta zona de desbordamiento” (Barthes, R. 1993: 305-306). Es decir, la mira-
da siempre desborda nuestra “normal capacidad de lectura, entendimiento
y comprensión por tener un carácter significante que difícilmente se puede
circunscribir con claridad y que no es asociable a un significado determina-
do. De ahí que la mirada sea ‘significancia’. Es siempre ‘más’ de lo que cree-
mos o de lo que entendemos. Es un misterio que inquieta, además —si es-
cuchamos a Lacan— la mirada es siempre maléfica.
La mirada hace que intervenga una suspensión del sentido como inte-
rrogación del sujeto, una desorientación: es como si de pronto los sujetos,
objetos de ‘ciertas’ miradas, se descubriesen vulnerables y se encontraran vi-
viendo una situación insoportable porque no logran subsumir este vacío de
sentido con un entendimiento o una comprensión que no sea la de una san-
ción o juicio negativo (la imagen de la inferioridad o el desprecio, por ejem-
plo) que se desprende de esa mirada hacia ellos. Frente a la ‘incomprensión’
producida por ese vacío se pasa al acto, al acto violento que intenta com-
pensar esta falta22.
El acto violento no es solo consecuencia de una incomprensión, sino
que se produce por la imposibilidad de construir una mediación simbólica:
la posibilidad de apalabrar esa mirada, de encasillarla o asignarle un sentido
soportable o conveniente. En cambio, lo que ‘esa’ mirada produce es una pa-
rálisis en la capacidad subjetiva de la palabra, se trata de una mirada que
produce escozor. Esto se da, además, en la medida en que cada mirada fe-
noménica (en la calle, entre jóvenes y entre pandilleros) hace ‘recordar’ o es-
22 Las preguntas que se puede hacer un sujeto frente a ciertas miradas son muchas, pero todas apun-
tan probablemente a un cuestionamiento que produce incomodidad, por ejemplo: ¿qué tengo yo
de raro para que se me mire de esta forma?, ¿qué es lo que no le gusta al otro?
tablece una conexión imaginaria compleja23 con ‘esa otra mirada’ que cons-
tantemente la sociedad dirige hacia ciertos sujetos y entre ellos a los juveni-
les: la mirada del ‘gran otro’, que juzga, desaprueba, estigmatiza y hace sen-
tir inferior. Una mirada que parece plantearse como sancionadora de posi-
ciones sociales frente a las cuales, a veces, no se puede responder o se res-
ponde transgresivamente o violentamente24.
La mirada del discurso dominante, las miradas inquisidoras, las mira-
das de los ‘normales’, la mirada del ‘otro’ y la del igual a mí es lo que pro-
voca al joven o a la joven para que reproduzca ese juego de miradas, un jue-
go que vuelve impotente simbólicamente y que genera conflictos que, aun-
que expresados a veces a través de fórmulas lingüísticas o palabras rituales,
no logran cumplir con la ‘ritualización’ de la violencia y apuntan directa-
mente a la agresión física.
Ante este juego de miradas ‘cuestionadoras’ e ‘increpantes’, la reacción
de la palabra es ritual: “¿Qué me ves?”, “¿qué te debo?” (con la idea de ‘no
deber nada a nadie’), “¿qué quieres?” (que yo te pueda dar), “¿qué, estás muy
bacán?” (es decir, más que yo), o “¿qué chucha quieres?” (tratando de decir,
en el caso de los hombres especialmente: ¿qué chucha?, si yo no la tengo),
fórmulas rituales que se producen en respuestas a una mirada que interroga
y cuestiona.
Las veces que se responde a la mirada con una formulación lingüística
ritualizada ‘insuficiente’ es cuando ‘se arma la bronca’.
El juego de ‘mirar o no’ sanciona además la pertenencia a un grupo o
el reconocimiento obtenido en él. Se mira, precisamente, a los que hay que
desafiar o que merecen ‘ser vistos’ porque son considerados inferiores, o ‘in-
feriorizables’.
“...por ejemplo entras a una fiesta donde hay diferentes grupos pero si
ya te conocen que eres arrecho, si eres bien parado, así, ni te regresan a
ver, vuelta si eres guambra carcoso, te pueden humillar así” David.
23 Cada mirada concreta desata una especie de ‘metaforización’ de esa otra gran mirada, y en este sen-
tido contiene también algo de inscripción simbólica.
24 “...una ve la mirada de la gente, cuando una se está pasando le quedan viendo a una, y dicen esa pe-
lada es una ladrona, esa ñera es una drogadicta, eso dice la gente, porque ellos no saben lo que es
vivir la vida en la calle...” Jimena.
416 Mauro Cerbino
Otras veces, en cambio, la mirada podría cuestionar el papel de ‘hombría’

de un chico que sale a la discoteca con su ‘pelada’:
“Muchas de ellas (las broncas)… se dan por celos; por ejemplo, tienes
tu pelada y todos los muchachos están que joden, o sea tú entiendes,
que morbosean y todas esas cosas, tú ves que le joden a tu pelada y di-
ces: cómo va a ser que esta puta venga hecha la buena a robarse la mi-
rada de todos”.
Lo simbólico de la conflictividad. (De colores y de bronca:

algunos horizontes)
Los collares, los colores y el nombre, además de caracterizar el mundo ima-

ginario juvenil, representan el sustento simbólico para la constitución de
identidades diferenciadas y particulares, adscritas a los territorios reales o
imaginarios en la acción de ‘chapetear’25 o de ‘grafitear’. Se muestra aquí la
presencia de una creatividad simbólica y de producción de significación (de
una ‘poyesis’), con base en la escritura, en el rayar que deja huella, en el mar-
car que subjetiviza, a través de la apropiación del espacio que además que-
da ‘anotado’26. Como dice Rafael frente al significado del territorio: “Éste
(...) lo marcamos con graffitis y lo haces por obtener fama, para que vean
que existes”.
Comúnmente, el significante que nombra la diferenciación se lo sitúa
en la etnia, el color de la piel, la edad27 o el género; por cierto, se trata de un
significante tramposo porque es reductor y ‘esencializante’. En el juego ima-
25 ‘Chapetear’ es escribir los nombres y los apodos en los lugares por donde transitan los jóvenes.
“Nuestro territorio es por donde andamos (...) con grafos, dibujos, con nuestros colores, el nombre
de nuestra banda y por eso nos quedamos tranquilos de que ya sabe otra pandilla que ese es nues-
tro territorio y nadie puede marcar allí” (miembros de una pandilla de Guayaquil).
26 ‘Anotar’ en el doble sentido de poner nota y de hacerse notar (Cerbino 2000).
27 Estos atributos estéticos se traducen en operaciones ritualizadas como indica esta historia que nos
contó una chica de una ‘nación’: “una pelea entre ella y otra chica era una prueba puesta por la or-
ganización para demostrar su capacidad de enfrentamiento y de bronca a partir de la cual recibiría
un collar como reconocimiento para empezar a formar parte de la nación”. La estructuración jerár-
quica al interior de la nación viene simbolizada a través de una tipología de colores y la calidad de
los collares.
ginario de producir la diferencia, en el caso de muchas pandillas o naciones

de características similares, la diferenciación se plasma en la tipología de los
colores, de los collares usados, o de gestos y señales empleados, y de otros
atributos estéticos. Éstos afirman cohesión y marcan la pertenencia y la di-
ferenciación; son elementos simbólicos que, como hemos dicho, represen-
tan una práctica significante.
La capacidad de creación asociada a los consumos culturales implica
acceder a una manera subjetiva de vivir y experimentar la diferencia de mo-
do auténtico, que provee al sujeto juvenil de un sentido de la vida y de las
relaciones con los demás pares o con los adultos. Como tal, es incorrecto
afirmar, como muchas veces se hace, que los jóvenes simplemente copian de
iconos transmitidos por las industrias culturales globalizadas. De lo que se
trata, más bien, es de una operación de ‘devolución’ del significado, de tra-
ducción legítima o adaptación local, incluso desordenada, de los flujos y
mercancía cultural que forma parte de la parafernalia mediática28.
Por otra parte, el lenguaje juvenil (oral y escrito) es un lenguaje ‘secre-
to’, una jerga o coba incomprensible para el mundo adulto; un ‘idiolecto’
que se separa del lenguaje ‘normal’, que adquiere espesor ritual y constituye
el horizonte hermenéutico de mapas y prácticas de participación ciudadana.
Es suficiente observar, por ejemplo, en los colegios, la presencia de grafitos
que son incomprensibles para la mayoría de adultos o maestros, están allí
para testimoniar la presencia del sujeto juvenil, en el intento de representa-
ción imaginario-simbólica de su mundo posible.
Junto con esta dimensión simbólica, existe otra29 de sentido muy dis-
tinto que tiene que ver directamente con el escenario propio de la conflicti-
vidad y las violencias. Nos referimos a lo que Connell (1987) define como
‘masculinidad hegemónica’.
28 Más allá de otras consideraciones que habría que tomar en cuenta, es interesante que entre las ‘de-
mandas’ presentadas a las autoridades de gobierno del Guayas por parte de representantes pandille-
ros y de naciones de esta provincia constan algunas de carácter cultural tendientes a afirmar la liber-
tad de expresión: paredes para ‘grafitear’, el consumo de música y espacios para los ‘hip hoperos’.
29 “El orden simbólico se asienta sobre la imposición, al conjunto de los agentes, de estructuras cog-
nitivas que deben una parte de su consistencia y de su resistencia al hecho de ser, por lo menos en
apariencia, coherentes y sistemáticas y de estar objetivamente en consonancia con las estructuras ob-
jetivas del mundo social” Pierre Bourdieu (1994).
418 Mauro Cerbino
Honor, respeto y reconocimiento: ‘la arrechera’
“El gil es la parada del vivo”

Boris30
Al proceso de estructuración imaginaria que da cuenta de las dinámicas de

identificación como elemento de cohesión, pegamento y unión de las pan-
dillas, se acompaña la asunción del discurso dominante de una masculini-
dad expresada a través de la afirmación y demostración de valentía, hom-
bría, respeto, honor31.
La estructuración imaginaria que conforma la práctica de estar juntos
y de distinguirse de los demás, se alimenta y apoya en el sustento simbólico
de la masculinidad, para obtener de ahí el sentido y el valor socialmente
aceptados. Éste es un punto fundamental: la masculinidad hegemónica de
ninguna manera es prerrogativa exclusiva de los grupos pandilleros, estos
más bien la encuentran ya instalada y practicada en todos los estamentos de
la sociedad ecuatoriana. La adscripción a los significantes de respeto y hom-
bría se refieren de lleno a un discurso autoritario y duro, articulado en las
tradicionales oposiciones de fuerte/débil, grande/pequeño, superior/inferior
o como dicen algunos pandilleros vivo/gil, un discurso dominante en las au-
toridades y en la política, en la economía y en la escuela, en las profesiones
y en los medios, en el hogar y, en general, en las relaciones sociales, incluso
en los vínculos afectivos y de pareja32.
30 Esta afirmación lo que quiere decir es que el ‘gil’, que es aquel considerado débil o tonto, es el
que permite la ‘parada’, esto es, el exhibirse del ‘vivo’. En otras palabras, el vivo necesita del gil
para ser tal.
31 Podríamos decir que esta noción tiene relación directa con un ‘ideal del yo’ en términos psicoana-
líticos.
32 Es emblemática, en este sentido, una publicidad de una marca de leche en la cual se hace notar la
diferencia valorativa entre un niño grande, alto, que entra a una habitación llena de niños (podría
ser el aula de un colegio) con un paso firme que infunde temor y respeto y otro, en cambio peque-
ño y tímido, que recibe la burla de los otros compañeros. Ejemplos como éste se repiten en todos
los ámbitos que hemos señalado, piénsese por ejemplo en las acusaciones de ser ‘maricón’ que se di-
rigen constantemente los políticos, o casos paradigmáticos: el ‘esperma aguado’ materia de contien-
da entre dos candidatos a la presidencia o la afirmación del ex presidente de la República dirigién-
dose a la multitud: “ ¡Ustedes saben que yo no me ahuevo!”. Ver, sobre estos temas, Xavier Andra-
de (2001).
En particular, en los medios, encontramos una serie de discursos du-

ros que favorecen determinadas representaciones con respecto a la violen-
cia en general y, en particular, ligadas a lo juvenil: “la violencia está esceni-
ficada principalmente como espectáculo mercadotécnico, y cada vez más la
violencia que se gesta en la intimidad de la casa o la vecindad, se hace y se
transmite públicamente por programas televisivos” (Alfredo Nateras
2001).
Así, algunos sujetos juveniles, como personas y en particular pandille-
ros, adquieren el reconocimiento y la aceptación del grupo en la reivindica-
ción de hombría y respeto en algo que ‘tiene que construir’ —precisamen-
te su hombría— dando constante demostración de ello en sus prácticas y en
su discurso casi siempre agresivos y violentos, porque: “Es la violencia lo que
les garantiza adquirir respeto, estatus, reconocimiento social y sentido de
pertenencia a un grupo” (Concha y Eastman 2001).
La pandilla, hacia su interior y en la relación con ‘los otros’, es una
gran dimensión imaginaria que la hace frágil. No hay mucho espacio para
la solidaridad lo que significaría pensar en una organización de ayuda hacia
el otro. Muchas pandillas tienen un ‘código estricto’ donde el ‘débil’ no ca-
be, por lo tanto, la solidaridad que es un dar gratuito. El dar del líder, por
ejemplo, sirve para reafirmarse como tal, para crear dependencia y reafirmar
un ‘código de honor’. Entonces es más un intercambio que un acto altruis-
ta. Es el oportunismo de ‘hoy por ti, mañana por mí’.
La ‘solidaridad’ pandillera o la ‘amistad’ se quiebra en el discurso viril,
cuando como expresa Max: “…los más arrechos se iban quedando y los
ahuevados se iban...”.
La virilidad se expresa como una lógica de ‘acción’ en el sentido dado
por Goffman, según el cual una acción significa participar en situaciones fa-
tídicas parecidas a los juegos de azar. En esta dirección, creemos que la viri-
lidad es el horizonte de sentido que se encarga de desarrollar la capacidad de
administrar la fatalidad (el destino), lo que es considerado inevitable y para
lo cual la ‘única’ respuesta es a veces la demostración de hombría plasmada
en un saber pelear y enfrentarse al ‘otro’, al enemigo.
Vivir en la calle, vivir juntos en la calle y ser parte de una pandilla, sig-
nifica precisamente esto: ‘saber y hacer vivir’, es encontrar un sentido de la
vida en el hecho de poderse convertir en ‘hombres de respeto’, como dicen
los chicos, ‘hombres sabidos y vividos’. Esto obviamente tiene que demos-
420 Mauro Cerbino
trarse constantemente, incluso perdiéndole el miedo a la muerte. Ciertos re-

latos, como los de Paco y Cristóbal que nos dicen:
“…la calle te da sorpresas como no te da sorpresas, te puede quitar la

vida”, y: “…cada quien tiene su estilo de vacilar, tú quieres ser más sa-
bido que los otros, y cuando son más sabidos que uno, empiezan las
broncas (...) se saca la cartuchera (...) bala (...) en fin, todas las pandi-
llas son iguales...”.
Asimismo, los ritos de iniciación y las pruebas que definen apuntan también
hacia la demostración de valentía, de aptitud varonil para el combate, para
tener capacidad de desafiar o de saber aceptar el desafío. Aquí es evidente el
paralelismo que existe con la formación militar de los miembros de las Fuer-
zas Armadas con la práctica de los conocidos ‘bautizos’. Métodos de castigo
u hostigamiento similares a los que se dan al interior de las pandillas.
También muchas intervenciones de la policía hacia los jóvenes se tra-
ducen en la aplicación de modelos masculinos de sanción: flexiones de pe-
cho y corte del pelo largo para los ‘sospechosos rockeros’, son algunos ejem-
plos. Se trata, en definitiva, de sanciones que reafirman los valores de la
fuerza y el autoritarismo, de la ‘inferiorización’, del desprecio y de la humi-
llación.
El horizonte simbólico de la masculinidad hegemónica cortocircuita
con el culto a la imagen, en el que la hombría tiene que ser conducida y sos-
tenida por el look de ciertos zapatos, la ropa de marca y los otros atributos
estéticos. El caso de los zapatos es, tal vez, paradigmático, es un signo de po-
der y distinción, y reafirma el andar por la calle como ‘hombre de respeto’.
Es significativo, en este sentido, el relato de José un ex pandillero de una
pandilla-secta en el que afirmaba que hasta dormía con las botas de ‘rocke-
ro’ puestas.
Además de la demostración fáctica y real de la virilidad, existen ex-
presiones lingüísticas que apuntan a definir una hombría hablada, el saber
de la labia. La mayoría de estas expresiones contienen una referencia a la
mirada33. Es necesario recalcar que su empleo no es prerrogativa exclusiva
33 Son expresiones utilizadas todo el tiempo en las conversaciones de los y las jóvenes, algunas de ellas
son: ‘ver las huevas’ o ‘¿qué chucha me ves?’. Ver las huevas es humillar, burlarse de una persona, y
entonces no dejárselas ver es el sustento simbólico de la masculinidad; Boris relata: “la mayoría de
de los hombres, siendo que son expresiones pronunciadas también por

mujeres, algo que comprueba lo hegemónico y dominante del discurso
masculino.
En los relatos femeninos también encontramos un discurso que tien-
de a ‘masculinizarlas’, a ser asumido con su complicidad o sin ella: “Si has-
ta la he invitado a puñetes, pero ella nada se ha corrido, se mete a la falda...”,
o:
“ ...cuando me quieren ver las huevas, cuando me quieren batracear, me

defiendo porque yo también empecé a vivir en la calle y no me tengo
que dejar ver las bolas de nadie...” Jimena.
Los chicos hablan y expresan claramente qué es lo que marca su presencia

en la pandilla: tiene que ver directamente con la ‘arrechera’ (o las variantes
regionales como son la ‘decisión’ o la ‘berraquera’), es decir, con tener que
demostrar una valentía filtrada por un significante ‘sexual’ masculino.
Juan, al ser interrogado acerca de la ‘arrechera’, nos abre la vinculación
de ésta con los imaginarios de la hombría, cuando frente al hecho de con-
sumir droga nos dice: “...a mí me invitaron mis panas, me decían que fume
para que me haga hombre... más hombre, más arrecho...”. Y Omar por su
parte afirma: “…harta chupa, biela, puro trópico como varón…”.
Entonces, si bien la pandilla ampara y representa un espacio emocio-

nal, el sujeto juvenil que no se demuestre ‘arrecho’ tarde o temprano será
marginado. Ted relata que:
“...no debes tener miedo, si lo tienes ahí estás frito, un man en un plei-
to debe ser valiente, tirárselo a macho, decidido (...) mira soy tranqui-
lo, pero si me buscan debo ser arrecho, macho, valiente...”.
Y Camilo por su parte afirma: “si te muestras ahuevado, se te cargan”.
Un ‘aditivo’ para sostenerse en el discurso y en la práctica de la valentía, es-

tá representado por el consumo de drogas o alcohol. Aunque no esté pre-
jóvenes se reúne y si te dicen por ejemplo: a mí lo que me gusta de vos es que no te dejas ver las
huevas; ponte, dejarse ver las huevas tiene que ver con que a mi nadie me hace bromas y si me ha-
ces una broma te caigo a puñetes y ya no me viste las huevas...”.
422 Mauro Cerbino
sente como algo necesario, en todas las prácticas cotidianas de la diversión,

del robo o de la bronca, se muestra como una condición para el escape ‘a
otros lugares’, en los que reducir los miedos, las penas y la soledad34.
Existe un ‘código de honor y de normas’ interno al funcionamiento de
la pandilla que tiene que ser respetado para participar en ella: “...para llegar
a ser (nombre de la pandilla) debes tener agallas y huevos, a mí hasta las lá-
grimas medio se me han salido; para ser un (nombre de la pandilla) no di-
go que he llorado...” El Genio, Pedro, después de pegarle a una chica con-
fiesa: “...de ley, después me sentía asqueroso, o sea, en ese rato si me veían
mis panas yo me ponía a reírme porque no podía demostrar debilidad en
ese rato...”.
Finalmente, el que no puede formar parte de la ‘pata’ (la metáfora que
el significante ‘pata’ sugiere es sustento y apoyo) se vuelve un ‘pato’, alguien
a quien atacar, el ‘gil’, a quien ‘verle las huevas’. Esta homofonía nos habla
de la íntima relación entre lo propio y lo ajeno de la pandilla, su interde-
pendencia, y, a la vez, de la frágil frontera que existe entre ellos. Una fron-
tera que abona a la dimensión imaginario-simbólica de la que hemos ha-
blado.
El pandillero como guerrero
Jactarse de decir que se ha matado, acuchillado, o apedreado (y no siempre

importa si es cierto o no) confiere al pandillero un significado de superiori-
dad sobre otros jóvenes. Esta superioridad a veces es construida o percibida
a través de la creencia de tener la facultad de decidir sobre la vida y la muer-
te de otros sujetos, algo que otorgaría una especie de reconocimiento pres-
tigioso.
34 “...claro que también sirve para hacerse valiente, más bravito que otro, la mayoría lo consumen por
eso…”; “…cuando tú usas drogas eres más sabido que otro, y no sientes huevadas, ni cosas cuando
robas...”; “Te pone listecito para poder robar, hacer más relajo...”; “…para hacer más divertidas las
cosas que hacíamos, y nos estimulábamos con eso, nos creíamos valientes, más que los otros”;
“…nos drogamos a veces, para ser sincero, para sacarme mis inquietudes, mis penas para hacer las
cosas que no haces sobrio, no sientes con la droga miedo de nada, temor de nada, tú sabes que pue-
des hacer lo que quiera, si es de matar, matas, no tienes miedo a nada ni nadie, tú con las drogas no
miras si es rico o pobre, tú vas a darle por darle”.
Frente a la constante pauperización económica y simbólica, a la ‘infe-

riorización’ a la que están expuestos los jóvenes en el hogar, en el colegio o
en el trabajo, es factible pensar que la ‘construcción de superioridad’ es una
reacción a ello.
Además, la expresión empleada por los pandilleros de ‘ir a caminar’ co-
mo la acción que desemboca en el robo o en el asalto, nos hace pensar en
una vinculación entre esas prácticas y la apropiación de algunos espacios de
la ciudad que les son normalmente proscritos: ciertas vías en donde transi-
tan o viven personas de condición socioeconómica alta o de la ‘sociedad
bien’.
En otras palabras, no se trata solo de ir a los lugares donde hay gente
adinerada o ‘gil’, sino de irrumpir esos espacios negados para ahí marcar una
presencia, incluso con los grafitos en las paredes que dejan las huellas de su
tránsito.
En general, ‘caminar’ por la ciudad es para las pandillas ir significan-
do un conjunto de territorios en los que se ejerce una afirmación. “El que
más camina por ahí es el que se hace respetar ahí”, o “solo nosotros sabemos
andar por aquí” (Pablo).
El líder, reconocimiento y afirmación en el campo

“Rey solo hay uno, coronas hay muchas”
Jessica
El discurso masculino dominante se lo observa también en la definición del

líder de la pandilla, siendo que éste ha tenido que demostrar su hombría en
algún momento de su vinculación al grupo. Por ejemplo, frente al robo res-
ponden: “siempre hay un man bien arrecho, que nos dirige”.
El liderazgo tiende a equipararse con la capacidad de ser agresivo y de
saber responder de la misma forma a aquellas situaciones impredecibles que
puedan significar amenazas para la pandilla. La mayoría de los relatos apun-
ta a definir al líder una persona ‘bien arrecha’, que sabe dirigir en particular
en las situaciones de pelea o en las acciones de asaltos o robos. De ahí, que
la persona que lidera debe demostrar que tiene un ‘historial delictivo’ im-
portante, marcado por la virilidad.
424 Mauro Cerbino
En todo caso, el papel de liderazgo no es impuesto, se obtiene en el

‘campo’, en la calle, se inscribe en un proceso de reconocimiento y delega-
ción de autoridad35. Un líder puede ser cuestionado por otro aspirante que
lo puede desafiar y retar midiéndose en el mismo terreno de la hombría y la
virilidad, mostrándose como más fuerte y ‘arrecho’ frente al otro. Ahí se es-
tablece un enfrentamiento ritual constante, durante un periodo hasta que el
grupo pueda decidir quién es el líder.
Junto con las características tradicionales de carisma, rapidez mental y
capacidad de pelea, el líder es quien se gana la autoridad demostrando otras
cualidades que apuntan a la creatividad, como son por ejemplo el saber bai-
lar y ‘grafitear’.
A continuación, una serie de relatos que dibujan las características más
relevantes del líder:
“El líder tiene que ser el más parado el más arrecho de todos, el más an-
tiguo antes que nada”.
“Le hacemos caso al líder, él toma las decisiones y hay que acatarlas pa-
ra no tener problemas”.
“Nuestro jefe, no es un batracio, es alguien preparado, que se metió en
esto por circunstancias de la vida”.
“Al jefe le decimos el propio, el propio para todos”.
35 Se trata de algo parecido a la asunción de una posición hegemónica que en el sentido ‘gramsciano’
se basa en el consenso y no en la imposición. En este sentido, las pandillas o las naciones difieren
de las formaciones militares en las que la autoridad está dada por la carrera, por el ascenso automá-
tico.
Los mapas emocionales juveniles

“Siempre andamos armados, vamos pilas
y siempre un paso más adelante...”
El Loco
Vinculación o la entrada a la pandilla
Es innegable la existencia histórica de agrupaciones juveniles llamadas jor-

gas que se juntaban en las esquinas de ciertos barrios de Quito, como son
La Tola y San Juan, que ‘guerreaban’ y se peleaban por una rivalidad moti-
vada en la conquista de mujeres o por la competencia en los deportes.
En la actualidad, la formación de pandillas es un fenómeno mucho
más complejo y se enmarca en condiciones generales inéditas, como por
ejemplo los nuevos hábitos vinculados a los consumos culturales y la pre-
sencia de las industrias audiovisuales globalizadas.
Existe además, al menos, otro aspecto que conforma el panorama y se
relaciona a una pregunta fundamental que formula Jesús Martín Barbero en
los siguientes términos: “¿con qué queremos que sueñe una juventud ali-
mentada cotidianamente —no solo y no tanto en la televisión sino en la ca-
sa, en la calle, en el trabajo— con el afán de lucro fácil, con el dinero y el
confort como valores supremos, con la confusión del inteligente con el lis-
to…? En muchos de los relatos de los entrevistados se desprende claramen-
te la asunción de estas valoraciones.
Lo que hay en juego en la pertenencia a la pandilla es lo que Bourdieu
(1997) llama la illusio, que “es el hecho de estar en el juego, cogido por el
juego, de creer que el juego merece la pena, que vale la pena jugar”. Enton-
ces, si la pandilla es como un ‘juego social’, como dice Bourdieu: “lo que
ocurre en él importa a quienes están dentro, a quienes participan”. Partici-
par o pertenecer a la pandilla es interesante, en el sentido latín de interesse
“estar adentro, formar parte, significa participar, por lo tanto reconocer que
un juego merece ser jugado y que los envites que se engendran en y por el
hecho de jugarlo merecen seguirse; significa reconocer el juego y reconocer
los envites” (Bordieu 1997: 141).
426 Mauro Cerbino
La pandilla es un juego de identidad, la búsqueda de no ser indiferen-

te sino, precisamente, de marcar una diferencia. Un juego que pone apues-
tas simbólicas e imaginarias que ‘invitan’ porque son atractivas. El formar
parte significa eso: eliminar o alejar la indistinción. El amparo y la protec-
ción que la pandilla brinda permite el sentirse acogido y, además, el sentir-
se ‘invitado’ a la construcción ‘performativa’ de una identidad junto con
otros miembros y participantes en el ‘juego’.
”…esto es algo normal, si uno se mete en esto es para divertirse...”, di-

ce Jessica y Juan cuenta que: “…iba a la discoteca con ellos, me gustó
cómo bailaban, me gustaba hacer relajo con ellos, me gustó la movida
(...) me comenzó a gustar hasta que me metí...”.
Siendo elementos imaginarios y simbólicos de identificación la música, el

collar, la ropa de marca, los nombres, éstos van creando la illusio de la per-
tenencia y la identidad: “...muchas pandillas se dan para buscar identidad,
tú sí me entiendes, porque la gente necesita ser identificado como al-
guien...” Pedro.
La necesidad de identificarse con alguien, se traduce en un ‘yo soy’,
una forma de proyectarse hacia ‘el otro igual’, porque tenemos algo en co-
mún. Identificarse es compartir, es proyectar el ‘yo’ imaginario en ‘el otro’.
Una comunidad emocional
“Entonces él me dijo: oye loco tú eres de los nuestros, yo dije: ¿por?, ¿quie-
res que te presente a alguien, quieres que te presente a tu familia?” Pedro.
La mayoría de nuestros informantes apuntan a definir a la pandilla, la
‘nación’, la jorga o la ‘pata’ como una familia, o como afirma el Loco: “…yo
les digo que la pandilla, es como mi segunda familia”. María, al ser pregun-
tada por su pandilla responde: “somos como hermanos, una gran herman-
dad (…) nos decimos hermanitos porque somos como una familia”.
“Si bien es cierto que los problemas familiares pueden tener cierta in-
fluencia, los jóvenes que ingresan a la pandilla lo hacen sobre todo por el
atractivo que ésta despierta en ellos, ya sea por los beneficios materiales o por
los emocionales que obtienen. Además, los que deciden ingresar no lo hacen
con el objetivo de iniciar una ‘carrera delictiva’, a pesar de que con frecuen-
cia se ven envueltos en ella, sino porque buscan —en principio— otro tipo
de vivencia” (Cruz y Portillo 1998, citado en Santacruz y Eastman 2001).
Sería un error pensar que la ‘familia’ de la calle sustituya a la familia
biológica; como aclara Genio: “¿hablas de mi familia de la casa o de la ca-
lle?” Esta ‘otra’ familia, la de la calle, es una comunidad emocional y ‘fami-
lia’ adquiere un valor metafórico: imaginarse lo que podría ser una familia36,
como en el caso de María cuando afirma que lo que los junta: “no es una
regla, es algo que a una le nace, porque cuando estamos unidos somos una
familia (…) somos una familia unida”.
La pandilla, como comunidad emocional que ampara, apoya y da pro-
tección, al mismo tiempo brinda la posibilidad de ‘tener un norte’ un sen-
tido de la vida; característica que muchas veces en la familia biológica está
ausente, sobre todo, porque en esa familia el sujeto juvenil no adquiere un
sentido de ‘persona’37.
Persona es aquella que juega un papel en el escenario de la socializa-
ción, papel que en la familia no puede darse porque son necesarias otras
condiciones de la vida social (entre pares) que se pueden encontrar en la ca-
lle, en particular para aquellos jóvenes que viven en los barrios marginales
de las ciudades38. El testimonio de Esteban nos lo confirma:
“Es que se ve en las calles la vida que es mejor antes que estar en la ca-
sa; o sea, en las calles conoces cosas buenas, cosas malas que en la casa
no, nunca vas a conocer nada de eso”.
Pedro, cuenta que su vinculación a una pandilla empezó cuando “tenía pro-
blemas familiares, no salía y me creían niño, y otra porque quería hacer más
36 Bourdieu (1997: 128) argumenta que: “Si bien es cierto que la familia no es más que una palabra,
también es cierto que se trata de una consigna o, mejor dicho, de una categoría, de un principio,
de una realidad colectiva”.
37 El testimonio de Pablo va en esta dirección: “…es que yo en mi casa no me sentía persona, no me
sentía nadie, era nadie”.
38 Vale la pena subrayar, aunque solo de paso, que la pandilla no es un fenómeno exclusivo de los
jóvenes de sectores socio-económicos deprimidos: existen pandillas conformadas por chicos y chi-
cas de sectores pudientes. Este hecho abona nuestra interpretación de que las pandillas no solo se
dedican a actividades ilícitas sino que constituyen comunidades emocionales y de sentido de la vi-
da social.
428 Mauro Cerbino
amistades y tener más experiencia en la violencia”. Como se puede notar, el

sujeto juvenil puede quedar atrapado en un decir ‘infantilizante’ por parte
de su familia, en ese ‘creerle niño’, que distorsiona la formación de ser per-
sona por lo cual busca relacionarse socialmente hacia fuera del hogar.
Así, la constitución de una pandilla no está asociada necesariamente a
la desarticulación familiar: el o la joven necesita de la calle para socializar. Si
la familia expulsa, la calle atrae; es un lugar ‘abierto’ que ‘acoge’ aparente-
mente sin problemas, y donde se encuentran amistades entre pares, con las
que se puede construir una posición en el espacio social.
Del hogar a la calle se da lo que en antropología se llama un ‘rito de
pasaje’: la constitución de formas simbólicas para pasar de una a otra con-
dición de la vida39. En la calle los jóvenes tienen que demostrar ser ‘perso-
nas valientes’, se prestan para el reconocimiento y la aceptación. Se exponen
a ‘las miradas’ y tienen que responder a una serie de desafíos inéditos que se
enmarcan en los procesos de socialización. En este sentido, si por ejemplo
el discurso de la masculinidad hegemónica ha sido asumido en el hogar, es
en la calle donde se reproduce y se vuelve práctica social.
Por otro lado, la pandilla es un espacio de escucha, un escenario para
conversar temas que en el hogar pueden ser menospreciados o incompren-
didos. Ahí se comparten problemas similares, lo que aqueja y alegra. Las for-
mas de ser y estar confluyen en un espacio compartido de ideas, prácticas,
pensamientos, saberes, éticas y estéticas. Ahí es donde el ‘sujeto persona’ tie-
ne un interlocutor semejante con el que establece una comprensión plena
por la adscripción a una comunidad lingüística común40.
El lenguaje juvenil no es como el de las ciencias, en el que las palabras
siempre tienen sinónimos, pueden ser sustituidas por otras o intercambia-
das. El lenguaje juvenil usa palabras que son precisiones expresivas de ‘sig-
39 “En sus calles, cerca de sus viviendas, en sus barrios encuentran el ambiente apropiado para adqui-
rir los ‘conocimientos’ que les llevarán, más tarde, a ingresar a las pandillas. El espacio fuera del ho-
gar se convierte en un ‘refugio’ alterno al familiar y en ese ambiente social viven emociones inme-
diatas, que su espíritu juvenil les reclama. Allí viven intensamente, se identifican con sus pares,
crean círculos sociales y aprenden sus propias formas de relacionarse con la sociedad” (Concha-East-
man 2001).
40 “Tu grupo es como tu familia porque tú te vas a la casa y le cuentas cosas a tu papá, y te dicen co-
sas como que no tienes edad para tener enamorada o como para qué andas con guambras locas, en-
tonces no estás muy identificado con tu familia porque no encuentras un espacio, vuelta los ami-
gos sí te dan ese espacio” Sebastián.
nificantes fuertes’, densas, y en este sentido poéticas, porque no admiten

traducción con otros significantes o la asociación con ‘obvios’ significados.
La insistencia sobre el significante se expresa además en términos fo-
néticos, sonido, entonación y pronunciación marcadas, algunos son onoma-
topeyas: paf, pum, bum, taz, pac, suass. Se trata en los términos de Jacob-
son de un énfasis puesto sobre la función poética (la que se refiere al men-
saje) y no tanto sobre la función referencial (la del contenido). Razón por la
cual hay una imposibilidad de traducción y se vislumbra la existencia de una
capacidad de abstracción.
Riesgo, diversión, miedo y soledad
Obviamente, existen otros elementos que llevan a los y las jóvenes a formar
parte de una pandilla. Muchos de ellos, tal vez, tienen que ver con la per-
cepción del riesgo. Parece ser que los jóvenes son los que mejor saben repre-
sentar y aprovechar un signo evidente de estos tiempos de ultra moderni-
dad: la angustia provocada por la incertidumbre. Su capacidad de vivir el
momento, los instantes de un presente infinito, significa transformar esa an-
gustia en actitudes positivas frente a la vida.
En este contexto, muchos de los riesgos, considerados como tales por
la sociedad adulta, se traducen en la oportunidad de vivir el vértigo y una
‘descarga adrenalínica’. A través del uso y abuso de ‘pruebas’ corporales co-
mo son, por ejemplo, los saltos mortales de los ‘raperos’ o el ‘mosh’ de los
‘rockeros’, muchos jóvenes imprimen un sentido a la vida social. Algunas
de las actividades que desarrolla una pandilla van en esta dirección, que es
convivir con el riesgo para obtener oportunidades de afirmación y recono-
cimiento. Entonces existen riesgos que atraen, que permiten a los jóvenes
medirse y encontrar satisfacción e incluso diversión. Aquí el testimonio de
Jorge:
“...porque armarse bronca con los choros (ladrones) era más emocio-
nante porque estabas arriesgando tu vida, porque sientes la adrenalina
en tu cuerpo de verdad, porque ellos sí te meten el cuchillo sin pensar-
lo dos veces”.
430 Mauro Cerbino
O también el de Walter: “…a mí siempre me excitaba la sangre y el peligro,

a mí personalmente (…) a mis amigos les gustaba hacer eso…”.
Sin embargo, otras veces, para otros sujetos juveniles, la pandilla repre-
senta la posibilidad de diluir o dar un tratamiento colectivo al miedo o a la
soledad. Esta última juega, seguramente, un papel decisivo en la búsqueda
de contactos y espacios de agrupación. Varios de nuestros entrevistados ha-
blan acerca de ella.
Con respecto al miedo éste tiene una doble valencia: por un lado de-
bido a la percepción de inseguridad se entra a la pandilla, por el otro, una
vez adentro muchos miembros no solo no resuelven esta condición sino que
se sienten acorralados, y con una sensación permanente de temor.
Conclusiones
La investigación cualitativa ha permitido profundizar los sentidos y valora-

ciones de los mundos juveniles pandilleros, en los campos imaginarios y
simbólicos de la conflictividad entre e intra pandillas, los contextos sociales
económicos y culturales en los cuales ésta se produce, así como, en los en-
tornos, instituciones y ámbitos de incidencia.
Los sentidos y valoraciones de la violencia y, dentro de ésta la violen-
cia juvenil, reflejados en este estudio, proponen nuevos escenarios de ac-
ción y, sin duda alguna, la posibilidad y necesidad de profundizar a través
de nuevas investigaciones, algunas preguntas y respuestas frente a esta te-
mática.
En este contexto, mal podríamos desarrollar propuestas de interven-
ción a manera de respuestas —léase recetas—, sino, por el contrario, plan-
tear nuevos ámbitos de reflexión y discusión que el debate social y las accio-
nes institucionales en esta temática no han tomado en cuenta.
Las relaciones sociales, en la actualidad, padecen de un exceso de valo-
ración de la imagen. Es necesario recrear al ‘otro’, percibiéndolo como ad-
versario y no como enemigo, siendo que es un miembro funcional de una
‘competencia’ que motiva y sostiene la conflictividad, la cual además de que
no se puede eliminar no es dañina, si permite la expresión de la pluralidad
de posiciones y el libre juego entre los actores sociales.
El discurso simbólico de la masculinidad hegemónica y de la virilidad,
de la afirmación en la diferencia y en la negación del otro cortocircuita con

el despliegue imaginario de la violencia.
La falta de socialización presente en todos los ámbitos de la sociedad,
en particular en los barrios marginados y excluidos, las prácticas institucio-
nales y los programas de atención, así como la carencia educativa y econó-
mica de la población, no permiten acceder a ‘capitales simbólicos’ o a pro-
mover su producción. Cuando son carentes los espacios comunicativos y de
aprendizaje, cuando éstos son pobres simbólicamente la reproducción de es-
tereotipos (en particular el de la virilidad) es un hecho ‘normal’.
Sin embargo, es posible desarrollar respuestas efectivas si contribuimos
a generar las condiciones para que la sociedad y la juventud tengan espacios
de palabra y expresión, de circulación de ideas, de reflexión sobre los senti-
dos de la vida.
Para que las acciones de las políticas públicas para la juventud sean
efectivas, es necesario partir de los horizontes simbólicos existentes en los
mundos juveniles y que están hechos de música, cuerpos y grafitos. Se tra-
ta de enormes potencialidades que hay que saber aprovechar.
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Ser mujer, un factor de riesgo
Miriam Ernst*
La violencia intrafamiliar1 y la violencia contra la mujer2 son realidades que,

hasta hace muy poco, no estaban sobre ninguna mesa de discusión. Es más,
parecían no existir puesto que regían —y aún lo hacen— normas o pautas
sociales que conferían al varón, tanto en la sociedad como en el espacio do-
méstico, una posición de superioridad frente a la mujer. Estas normas lo fa-
cultaban no sólo para ser la autoridad en los temas familiares, sino para im-
ponerla si es que algún hecho o comportamiento se salía de los parámetros
establecidos o de sus propias expectativas frente a la mujer.
Para hombres y mujeres, para la sociedad, la violencia era natural, tan
natural que la propia Iglesia predicaba que las mujeres tenían que sufrir su
cruz y que en ellas —no en la pareja— recaía la responsabilidad de mante-
ner unida a la familia. Fue, y es, tal la fuerza de esta concepción, que hasta
nosotras las mujeres terminamos por creerla, y cuando la familia se rompe,
las mujeres sentimos que ha sido nuestra culpa: porque no supimos elegir,
porque no aguantamos lo que debíamos, porque no le dimos lo que nece-
sitaba...
* Socióloga
1 La Ley contra la violencia a la Mujer y la Familia define a la violencia intrafamiliar como “toda ac-
ción u omisión que consiste en maltrato físico, psicológico o sexual, ejecutado por un miembro de
la familia en contra de las mujeres o demás integrantes del núcleo familiar”.
2 Toda acción u omisión que consiste en maltrato físico, psicológico o sexual, ejecutado por una per-
sona hacia una mujer, por el hecho de ser mujer. El factor de riesgo, por tanto, es ser mujer.
436 Miriam Ernst
La conformación androcéntrica de nuestras sociedades hace, entonces,

que las mujeres nos transfiramos las culpas ajenas con mucha facilidad, mi-
nimizando las de los otros. El comportamiento social, en general, no es muy
diferente. En cuanto a la violencia intrafamiliar, la sociedad y gran parte de
los administradores de justicia todavía culpabilizan a la mujer.
El hecho de que la violencia intrafamiliar haya sido considerada como
un problema a resolverse dentro de las cuatro paredes, el que sobre la mu-
jer haya recaído la responsabilidad de mantener la unidad y armonía fami-
liares, el que el hombre haya tenido el derecho de castigar a su mujer y a los
miembros de su familia, el que la sociedad continúe estructurada con pará-
metros androcéntricos, que generan relaciones de poder desiguales entre
hombres y mujeres, ha marcado un cuadro de profunda desventaja socioe-
conómica y política para las mujeres, y ha hecho que el tema de la violen-
cia intrafamiliar y sus sanciones sea tan difícil de asumir y de tratar.
Esta situación se vuelve más compleja aún por las relaciones románti-
cas y afectivas que se establecen entre hombres y mujeres, y por los acuer-
dos implícitos con los que estructuran sus relaciones.
Tenemos así, que la violencia contra las mujeres se caracteriza por tres
elementos básicos (Ernst, M. et al. 2001: 28):
• Su invisibilidad: producto de las pautas culturales que aún priman en

nuestras sociedades, en las que la violencia intrafamiliar y sexual, es
concebida como parte del ámbito privado. Deben pasar muchos epi-
sodios de violencia para que las mujeres hablen sobre ello y busquen
apoyo. En general, evitan contar a la familia directa sobre su situación;
cuando lo hacen acuden a su madre, hermanas, hermanos y tías, más
tarde al párroco o a los centros de salud, luego a las instituciones. Tie-
nen sentimientos de vergüenza y culpa por lo sucedido.
• Su ‘normalidad’: la cultura patriarcal permite al hombre ejercer la vio-
lencia contra la mujer cuando su objetivo es ‘corregir’ comportamien-
tos que se salen de la norma o que no se adecuan a su rol de madre,
esposa y ama de casa. Mujeres subordinadas y con baja autoestima, so-
cializadas muchas veces en familias violentas, consideran como natu-
ral e inmutable la violencia que se ejerce contra ellas, de esta manera
se “legitima la supremacía del varón, la potestad de intervenir y con-
trolar la vida de las mujeres, de los hijos e hijas, y, por tanto, la respon-
Ser mujer, un factor de riesgo 437
sabilidad de decidir por ellos, de enjuiciarlos y de castigarlos” (Cama-

cho, G. l998).
• Su impunidad: surge como consecuencia de lo anterior. Si la violencia
intrafamiliar es considerada como natural y privada, no puede ser juz-
gada como violación a ningún derecho, y, por lo tanto, siguiendo la
misma lógica, tampoco es sancionable. Esta visión está presente aún en
el imaginario común de la mayor parte de la población de nuestro país
y aún de los operadores de la administración de justicia.
Es importante recordar, tal como lo afirma el documento final de la Confe-

rencia de Derechos Humanos realizada en Viena el año l993, que la violen-
cia contra las mujeres es una violación a los derechos humanos. Por tanto,
las contravenciones o delitos que se produzcan a consecuencia de dicha vio-
lencia, deben ser sancionados como se sancionaría cualquier otra contraven-
ción o delito.
Instrumentos internacionales —como la Convención Internacional
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer— elabo-
rados a partir de una experiencia universal, establecen los deberes que tiene
el Estado para enfrentar la violencia contra la mujer. El literal ‘b’ del Art. 7
de este instrumento señala con claridad que: “debe actuar con la debida di-
ligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer”.
Los literales ‘c’ y ‘d’ del mismo artículo, refuerzan el antes citado.
Las estadísticas de las comisarías de la Mujer y la Familia arrojan el da-
to de que el número de hombres sancionados con la pena privativa de la li-
bertad es menor al 14 por ciento de los casos, lo que nos demuestra, por un
lado, que las mujeres no buscan la prisión de sus maridos, sino que buscan
mejorar sus relaciones; por otro, que las autoridades, al no contar con esta
petición por parte de las mujeres, no proceden a la sanción. Es importante
señalar que la mayoría de estas sanciones de privación de libertad son pro-
ducto de partes policiales.
Muchos autores señalan que las sanciones no sólo sirven para castigar
un delito o una contravención, sino que también tienen un efecto pedagó-
gico en la población. Esto no se puede hacer, y si lo haces hay un castigo,
porque así lo determina la ley.
Aunque en nuestros países hay, en general, un elevado porcentaje de
evasión de las leyes, la ley Contra la Violencia a la Mujer y la Familia por su
438 Miriam Ernst
amplia difusión ha generado una actitud más ‘prudente’ en algunos hom-

bres. Por otro lado, ha hecho visible la existencia de derecho para la mujer
violentada, y ha demostrado que el Estado ecuatoriano ha tomado una po-
sición frente al tema.
Sin embargo, también existen aspectos negativos que son básicamente
dos:
1. El que desde las organizaciones de la sociedad civil y desde los organis-

mos de administración de justicia, en este caso las Comisarías de la
Mujer y la Familia no existe ningún control del sistema carcelario, que
estructuralmente violenta los derechos de las personas.
2. El que los hombres pueden tener una reacción violenta contra sus mu-
jeres y sus familias después de haber pasado unos días en prisión.
¿Cómo aplicar la sanción privativa de la libertad, de tal manera que repre-

sente una experiencia aleccionadora y concientizadora del problema y que
efectivamente permita mejorar las relaciones en la pareja?
La Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia establece otras san-
ciones que es necesario revisar, ampliar, reglamentar y aplicar.
¿Por qué se produce la violencia?
Según Hoff, la violencia es un acto social y, en la mayoría de los casos, un

comportamiento aprendido en un contexto permeado por desigualdades so-
ciales basadas en el género, la edad, la raza... y con imágenes de violencia y
fuerza física como la manera prevalenciente de resolver los conflictos (Hoff
citado en Ernst, M. et al. 2001).
Nuestras sociedades han desarrollado ‘culturas de la violencia’. La im-
posición del más fuerte sobre el más débil, el irrespeto al otro, la extorsión,
la amenaza, el chantaje, el golpe, la herida, la muerte son expresiones coti-
dianas de nuestra sociedad, alimentadas por patrones de conducta que las
fortalecen. Los medios de comunicación, la escuela, los libros y canciones
los promueven. De padres y madres a hijos e hijas, las prácticas de la violen-
cia se transmiten de generación en generación.
Facilitadores e inhibidores de la violencia contra las mujeres3
La violencia contra las mujeres es, por tanto, producto de relaciones de po-
der desiguales en las que existen factores que la inhiben o que la facilitan, a
nivel macro: el desempleo, la violencia social, el alcoholismo, la drogadic-
ción son factores impulsores. A nivel micro: el aislamiento, es decir el no te-
ner apoyo familiar o de amigas o vecinas/os, el no contar con ingresos pro-
pios que pueda manejar autónomamente, el que solamente se ocupe de las
tareas del hogar, la falta de conocimientos de sus derechos, un bajo nivel de
conocimiento de instancias y organizaciones que apoyen a la solución de es-
ta problemática, un bajo nivel de escolaridad, y haber vivido en familias vio-
lentas y tradicionales que generan personalidades con una baja autoestima y
que reproducen comportamientos y roles tradicionales. El motivo de la
agresión puede ser cualquiera: el incumplimiento de las tareas domésticas,
la infidelidad conyugal, los celos, la falta de dinero, el desempleo masculi-
no, el que no haya estado atenta a lo que le dice su pareja o, como sucede
con frecuencia, el que él haya estado ebrio. Muchas veces, el estado de ebrie-
dad representa una ‘excusa’ para los hombres, al decir que no se acuerdan de
lo realizado. Muchas mujeres disculpan esta actitud por la misma razón.
Por el contrario, los factores que la inhiben se presentan en sociedades
en las que la convivencia social es más armónica, en los casos en que las mu-
jeres trabajan y tienen mayor autonomía económica o tienen una mayor ca-
pacitación; cuando existe un control social (familiar o comunitario) que re-
chaza la violencia como comportamiento cotidiano, cuando las mujeres tie-
nen un mayor conocimiento de sus derechos, y cuando tienen mayor auto-
nomía e independencia en sus relaciones, en su movilidad espacial y en la
toma de decisiones.
Hasta hace aproximadamente tres décadas, este problema era invisible
y se circunscribía a las cuatro paredes del hogar. Hoy, los datos son irrefuta-
bles. Seis de cada diez mujeres en el Ecuador sufren de algún tipo de violen-
cia física, psicológica, sexual; sin discriminar edad, condición económica, ni
procedencia étnico cultural.
3 Tomado de Ardaya, G. y M. Ernst 1999.

440 Miriam Ernst
¿Qué nos muestran las investigaciones?
Se han realizado algunos estudios sobre violencia intrafamiliar basándose en

las denuncias presentadas en las comisarías, uno de estos es el de CEPAM-
USAID (1999). Un último estudio realizado por FLACSO4 para el BID, so-
bre la investigación señalada y sobre la base de nuevos datos extraídos de 13
Comisarías de la Mujer y la Familia del país, ha aportado información que
permite caracterizar las denuncias (CEPAM-USAID 1999).
En su mayoría, estas son hechas por mujeres (97%) que han sido agre-
didas por su pareja. Tienen, adicionalmente, otros rasgos: edad entre 25 y
39 años; educación con niveles que fluctúan en un amplio rango, entre pri-
maria incompleta y secundaria incompleta (el grupo más numeroso tiene
primaria completa, 31%); estaban casadas legalmente o en unión libre
(59%) y tienen tres o menos hijos; el 41.3% de las mujeres denunciantes
eran laboralmente activas; de aquellas que, de acuerdo a las fichas, no tenían
trabajo remunerado, el 92.6% se auto calificaba como ama de casa; de las
mujeres que trabajaban, el 41.3% declaró hacerlo en el sector informal de
la economía, en tanto que el 33% trabajaba como empleada en los sectores
privado y público. El 63% de las mujeres que denuncian agresión carece de
ingresos propios; el 98% de las amas de casa se encuentra en esta situación.
Un 15.9% tiene ingresos menores a los USD 42 por mes. Si se suman el
grupo de aquellas que no tienen ingresos propios y el de las que reciben me-
nos de USD 42 por mes, se concluye que el 78.5% tiene una situación pre-
caria desde la perspectiva de los ingresos. En el 45% de los casos, la denun-
ciante no pudo proporcionar información sobre el monto de los ingresos del
agresor.
Cabe anotar que estas investigaciones tuvieron como fuente primaria
a las Comisarías de la Mujer y la Familia, espacio al cual acuden, mayorita-
riamente, mujeres de sectores populares urbanos. Las mujeres de clase me-
dia alta y alta, utilizan otros mecanismos para resolver sus problemas de vio-
lencia, evitando acudir a las Comisarías de la Mujer.
4 Facultad Latinoamericana de Ciencias Social (sede Ecuador): El equipo investigador estuvo confor-
mado por Fernando Carrión, coordinador, y los investigadores Édison Palomeque, Carlos Arcos y
Álex Terán.
Las mujeres que fueron maltratadas por primera vez y denunciaron el

hecho en la comisaría representan el 8.2% de las denunciantes, en tanto que
aquellas que admiten agresión frecuente y que denunciaron por primera vez
este hecho representan el 40%. Al parecer, la agresión debe alcanzar niveles
críticos dentro del hogar antes de que el mecanismo de la denuncia se de-
sencadene. La frecuencia de denuncias, entre las más agredidas, decae des-
pués de la primera denuncia, evidenciando una tendencia a una ‘primera y
única denuncia’, a pesar de la frecuencia del maltrato.
El 96% de los agresores son hombres; de estos, el 45% tenía entre 25
y 39 años de edad; el 55.1% un nivel educativo correspondiente a la prima-
ria y el 19.4% a la secundaria incompleta; el 84% de los agresores, trabaja-
ba.
Tipología de las denunciantes
Con el propósito de comprender mejor las características que tiene la agre-

sión entre las mujeres que denuncian, el equipo de investigación de FLAC-
SO procedió a agrupar a las mujeres denunciantes en grupos o tipos con ba-
se en las variables: educación, situación laboral (si tiene trabajo remunerado
o no lo tiene y actividad en que trabaja).
El grupo más numeroso es el de las amas de casa sin ingresos propios,
con educación primaria o menor nivel de educación (35.7%). El menos nu-
meroso (12.8%) es el de mujeres que trabajan en diversas actividades y sec-
tores (sector informal, empleo público y privado, etc.) que tienen ingresos
propios y niveles de educación que fluctúan entre un nivel medio y supe-
rior. Es importante el porcentaje de mujeres denunciantes que son amas de
casa, con estudios secundarios y eventualmente superiores que no trabajan
(cuadro 1).
442 Miriam Ernst
Cuadro 1
Tipología de mujeres denunciantes con base en nivel educativo y situación laboral
Frecuencia % % válido
Amas de casa, con estudios secundarios
y eventualmente superiores que no trabajan. 933 27.8 28.7
Amas de casa, con estudios de
primaria o menos, que no trabajan. 1198 35.7 36.9
Trabajadoras, con estudios de
secundaria incompleta o menos. 691 20.6 21.3
Trabajadoras en varios tipos de ocupación,
con educación secundaria completa y más. 429 12.8 13.2
Total: 3251 96.8 100.0
Perdidos del sistema. 107 3.2
Total: 3358 100.0
Fuente: Formularios de denuncia.
Elaboración: FLACSO, Sede Ecuador.
La tipología permite observar algunas pautas sobre la agresión. Un primer

aspecto, es el patrón de frecuencia de la agresión con relación a la situación
socio ocupacional de mujeres denunciantes. Un porcentaje de denuncias,
que fluctúa entre el 40.7% (grupo 1) y el 52.5% (grupo 3), sostiene que la
agresión es frecuente (son valores que fluctúan alrededor del valor medio
que esta categoría tiene en la muestra). Ningún grupo se diferencia de los
valores medios y no existe asociación entre frecuencia de la agresión y el gru-
po socio ocupacional al que pertenece la mujer denunciante de acuerdo a
los coeficientes de asociación calculados.
En la muestra de denuncias, y desde la perspectiva de la frecuencia de
la agresión, ésta es relativamente similar para todos los grupos socio ocupa-
cionales de mujeres denunciantes, hecho que puede fortalecer la hipótesis
de una etiología de la agresión hacia la mujer y de la denuncia, cuyos patro-
nes están difundidos en el conjunto de la sociedad, con relativa independen-
cia del grupo socio económico y ocupacional (cuadros 2 y 3).
Cuadro 2
Frecuencia de agresión por tipo de denunciante (1999)
Tipología socio ocupacional de denunciantes

1 2 3 4
Frecuencia Amas de casa, Amas de Trabajado- Trabajadoras Total
de la agresión con estudios casa, con ras, con es- en varios tipos
secundarios y estudios de tudios de de ocupación,
eventualmen- primaria o secundaria con educación
te superiores m e n o s , incomple- s e c u n d a r i a
que no traba- que no trata o menos completa y
jan bajan más
% % % % %
Sin información 3.3 4.9 4.1 5.4 4.3
Primera vez 10.0 7.8 9.1 6.3 8.5
Esporádicamente 37.6 27.5 25.8 38.5 31.5
A menudo 40.7 50.9 52.5 45.0 47.6
Diario 8.4 8.8 8.5 4.9 8.1
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Comisarías de la Mujer, 1999.

Elaboración: FLACSO, Sede Ecuador, 2000.
Cuadro 3
Coeficientes de asociación entre frecuencia de agresión y grupo socio ocupacio-
nal de la mujer denunciante
Valor Significación aproximada
Lambda Simétrica 0.01 0.40
Tipología socio ocupacional
de denunciantes dependiente 0.01 0.40
Número de agresiones
dependiente 0.00 .
Tau de Goodman
y Kruskal Tipología socio ocupacional
de denunciantes dependiente 0.01 0.00
Número de agresiones
dependiente 0.01 0.00
444 Miriam Ernst
La hipótesis de una etiología de la agresión que transciende la pertenencia

al grupo social específico de la denunciante se fortalece al constatar que, se-
gún las denunciantes, la mayoría de los agresores se encontraban ebrios en
el momento de la agresión. El patrón de respuesta de los diversos grupos tie-
ne variaciones poco significativas, lo que da por resultado una ausencia de
asociación. En el grupo socio ocupacional más vulnerable, que es el grupo
2, el 43.2% de las mujeres informaron que el agresor se encontraba ebrio,
en tanto que en el grupo socio ocupacional menos vulnerable, lo estaba el
38.2%. Las dos respuestas se ubican en torno al valor medio del 42.5% .
El análisis de otras variables, como el lugar de la agresión y la relación
de la denunciante agredida con el agresor, aportan evidencia a la hipótesis
referida. En el primer caso, el lugar privilegiado de la agresión es el hogar
(72.7% de las denuncias) y el agresor es el cónyuge y/o el conviviente
(74.3% de las denuncias). Al igual que en los otros casos, las respuestas de
las denunciantes de los diversos grupos socio ocupacionales tienen un pa-
trón similar.
El perfil de las parejas
¿En qué tipo de pareja se presentan más denuncias sobre frecuencia de la

agresión?
Una tipología de parejas de acuerdo a la situación ocupacional, es de-
cir si al momento de la denuncia tanto la agredida como el agresor se en-
contraban trabajando con remuneración, arroja información adicional. En
casi la mitad de la muestra (48%) el hombre trabajaba y la mujer no traba-
jaba y en el 36.7% los dos trabajaban (cuadro 4). En primer lugar, se obser-
va que en todos los tipos de pareja las denuncias por agresiones frecuentes
(a menudo y a diario en la clasificación de los formularios de las comisarías)
representan más del 50% de las respuestas. En segundo lugar, en parejas en
las que la mujer trabaja y el hombre no trabaja es donde se observa una ma-
yor proporción de agresiones a menudo y a diario, son parejas en las que por
diversas circunstancias se han invertido los roles tradicionales. En éstas, el
62.7% de mujeres denunciantes, señaló que la agresión era a menudo o a
diario. Contrariamente, en las parejas en que existía una situación que po-
dríamos llamar la tradicional, el hombre trabaja y la mujer está en casa, el
porcentaje era menor, el 54.15%. Una alteración de los roles tradicionales

conllevaría una mayor frecuencia de agresiones contra la mujer por parte de
sus parejas (cuadro 5).
Adicionalmente, se pudo establecer que en aquellas parejas con una si-
tuación laboral precaria, es decir en las que la mujer trabaja y el hombre no
trabaja o en las que no trabajan ninguno de los dos, la ebriedad y la droga-
dicción —al momento de la agresión— tienen puntajes más altos con res-
pecto a otros tipos de parejas en las que se denunció agresión diaria o a me-
nudo. El porcentaje de denuncias de agresión frecuente o diaria, en momen-
tos en que el agresor estaba ebrio a bajo efecto de drogas, representa el 63%
de las denuncias en los grupos con situación laboral precaria, mientras el
promedio de la muestra es del 52.3%. La precariedad laboral, junto con el
uso de alcohol y drogas, estaría asociada a mayores niveles de violencia ha-
cia la mujer (cuadro 6).
Cuadro 4
Situación ocupacional de las parejas
Frecuencia Porcentaje válido

Hombre trabaja/ mujer no trabaja. 846 48.0
Hombre y mujer trabajan. 646 36.7
Mujer trabaja/ hombre no trabaja. 111 6.3
Hombre y mujer sin trabajo. 158 9.0
Total: 1761 100.0

446 Miriam Ernst
Cuadro 5
Situación ocupacional de las parejas y frecuencia de agresiones
Situación ocupacional de las parejas Total
Hombre Hombre y Hombre y Mujer
trabaja/ mujer mujer sin trabaja/
mujer no trabajan trabajo hombre no
trabaja trabaja
Número de
agresiones. % col. % col. % col. % col. % col.
A menudo/
a diario. 54.1 58.3 58.5 62.7 56.5
Esporádicamente. 33.8 31.0 28.5 26.0 31.9
Primera vez. 7.5 6.8 9.6 6.2 7.4
Sin información. 4.6 4.0 3.3 5.1 4.3
Total: 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Cuadro 6
Porcentaje de denuncias según situación ocupacional de las parejas y estado del
agresor al momento de la agresión (Agresión diaria o a menudo)
Situación ocupacional de las parejas Total

Hombre Hombre y Mujer Hombre y
trabaja/ mujer trabaja/ mujer sin
mujer no trabajan hombre no trabajo
trabaja trabaja
Estado al momento
de la agresión % col. % col. % col. % col. % col.
Tranquilo 10.2 7.9 12.6 6.8 9.2
Ebrio 50.1 47.0 57.3 57.4 50.1
Drogado 1.0 2.2 5.8 6.1 2.2
Molesto 37.2 40.3 20.4 25.7 36.2
Deprimido 0.3 0.2 1.0 0.7 0.3
Otros 1.3 2.5 2.9 3.4 2.0
Total 100 100 100 100 100
Conclusiones
1) Existe evidencia de un patrón de agresión hacia las mujeres que tras-

ciende el grupo socio ocupacional del que la mujer forma parte; espe-
cialmente, si se considera la frecuencia de la agresión. El agresor, su es-
tado emocional y el sitio de la agresión tienen una distribución simi-
lar en los diversos grupos socio ocupacionales en que se pueden clasi-
ficar a las mujeres que presentan denuncias.
2) Solamente una alta frecuencia de agresiones conduce a la mujer a rea-
lizar la denuncia en una comisaría. El porcentaje de mujeres que de-
nuncian al ser agredidas por primera vez es bajo. Luego de una prime-
ra denuncia, en el marco de una alta frecuencia de agresiones, las de-
nuncias disminuyen. Existe un comportamiento que se lo podría de-
nominar: ‘síndrome de una primera y única denuncia’. Las comisarías
no tienen recursos humanos y ni técnicos para realizar un seguimien-
to de los casos de agresión.
3) El escenario de la agresión es el hogar y el agresor más frecuente el cón-
yuge y/o el conviviente, por tanto debe llevarse el enfoque de las polí-
ticas hacia la dinámica intrafamiliar.
4) La frecuencia de la agresión y el estado del agresor, aparecen asociados
a una situación que se podría denominar precariedad laboral de la pa-
reja y alteración de los roles tradicionales con relación al trabajo. En
todo caso, en todos los tipos de pareja clasificados desde la situación
laboral, las agresiones a menudo y a diario tienen los porcentajes más
altos en términos de frecuencia de agresión.
5) Los datos demuestran una alta prevalencia en la agresión hacia las mu-
jeres. En nuestra sociedad, el factor de riesgo, en la violencia intrafa-
miliar, es ser mujer.
448 Miriam Ernst
Bibliografía
Ardaya, G. y M. Ernst
1999 Imaginarios urbanos y violencia intrafamiliar. CEPAM.
CEPAM, USAID
1999 Entre la sombra y la esperanza: investigación de impacto del
proyecto fortalecimiento de las Comisarías de la Mujer y la
Familia. Quito: CEPAM- USAID.
Ernst, M., A. Porras y A. Herrera
2001 Vida sin violencia. RIAS.
Estrategias de
seguridad ciudadana
Seguridad y convivencia en Bogotá:
logros y retos 1995-20011
Hugo Acero
Presentación
Bogotá, en los últimos años, presenta reducciones significativas en casi la to-

talidad de los llamados delitos de mayor impacto social2. Respecto a las muer-
tes violentas3, los homicidios comunes son los que más se han reducido. A
partir de 1994, en la ciudad comienzan a disminuir los índices de homicidio
de una manera ejemplar, pasando de una tasa de 83 homicidios por cada
100.000 habitantes, a 34,8 en el año 20004. Este éxito significa una reduc-
ción de más del 50% en seis años. Con esta tasa, la ciudad ocupa hoy el pues-
to número 25, en materia de violencia homicida, si se la compara con las ciu-
dades más grandes del país; a nivel internacional está por debajo de ciudades
como Recife, San Salvador, Río de Janeiro, Caracas, Sao Paulo y Brasilia.
Por otra parte, las muertes en accidentes de tránsito han disminuido
de manera importante desde el año 95, cuando se comenzó la aplicación de
la ‘hora zanahoria’5 y que fue complementada posteriormente con otras me-
1 Hugo Acero Velásquez, Subsecretaría de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana.

2 Dentro de la categoría de los delitos de mayor impacto se encuentran los homicidios comunes, las
muertes en accidentes de tránsito, las lesiones comunes, el atraco callejero, el robo de automotores
(autos y motos), robo de residencias, asaltos a establecimientos financieros y comerciales.
3 El concepto de muerte violenta involucra homicidio común, muertes en accidentes de tránsito, sui-
cidio y muertes accidentales.
4 Instituto Nacional de Medicina Legal, Centro de Referencia.
5 Cierre de establecimientos nocturnos de expendio de licor a la 1:00 a.m.
452 Hugo Acero
didas como la asignación del manejo del tránsito a la Policía Metropolitana,

el control y sanción a los conductores embriagados, la utilización de chale-
cos y cascos para motociclistas y diversos programas orientados a la preven-
ción de la accidentalidad vial. En este caso, se pasó de 1.387 muertes en
1995 a 824 en el año 2000. Las muertes accidentales han disminuido mien-
tras que los suicidios han aumentado ligeramente en los dos últimos años6.
En cuanto a índices delincuenciales, la ciudad ha logrado también un
avance positivo. Estas cifras, que registraron un aumento progresivo desde
el año 1980 hasta el año 1998, comienzan a disminuir, exceptuando las re-
ferentes a robo de automóviles7.
Teniendo en cuenta estos buenos resultados, la actual administración
del Alcalde Antanas Mockus continuó con los proyectos que se venían eje-
cutando y creó nuevos programas que buscan seguir mejorando la seguridad
y convivencia de los bogotanos, y desde luego la percepción negativa de se-
guridad que tienen los ciudadanos. En los primeros nueve meses del año
2001, la tendencia de reducción de las cifras de violencia y delincuencia se
mantiene, como se puede ver en el cuadro que se presenta al final de este
texto.
Para justificar las acciones que se van a adelantar en los próximos años,
es necesario reflexionar sobre las posibles causas que motivaron la reducción
de las muertes violentas y demás delitos en la ciudad en los últimos seis
años. Reflexiones que deben tener en cuenta las distintas interpretaciones
que se han formulado para explicar dichos comportamientos.
Finalmente, cabe anotar que en los últimos años parte de las acciones
de seguridad y convivencia han sido financiadas con recursos de un présta-
mo del Banco Interamericano de Desarrollo BID.
Contexto
En 1997, un informe de la Organización Panamericana de la Salud (OPS

1997), mostró cómo Colombia ocupa el primer lugar en los países de las
6 Ver: Boletín Sistema Unificado de Información de Violencia y Delincuencia. Consolidado 2000.

Policía Metropolitana, Medicina Legal y Alcaldía Mayor de Bogotá
7 Ver documento anteriomente citado.
Seguridad y convivencia en Bogotá 453
Américas en tasas de homicidios por cada 100.000 habitantes. La tasa de

homicidios comunes del país, según este informe, es más de cuatro veces
mayor al promedio de los países de las Américas; casi tres veces mayor a la
de El Salvador; tres veces a la de Puerto Rico; cuatro veces a la de Brasil y
México; cinco veces a la de Ecuador y siete veces a la de EE. UU.
Un informe de 1999 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
situó a Colombia en segundo lugar con una tasa de 74,4 homicidios comu-
nes por cada 100.000 habitantes, por debajo de El Salvador que registró una
tasa de 95,4.
De acuerdo con el informe de la OPS, en lo que hace a las muertes en
accidentes de tránsito, Colombia ocupa el cuarto lugar después de Venezue-
la que tiene una tasa de 21 muertes en accidentes de tránsito por 100.000
habitantes.
Ahora, si se mira el comportamiento histórico de los homicidios co-
munes en Colombia, según el siguiente cuadro, el año más violento de los
últimos cuarenta años fue 1990, cuando se registraron 28.516 casos. A par-
tir de ese año comenzó un proceso de descenso hasta el año de 1998, cuan-
do se registraron 23.096 homicidios comunes. En los dos últimos años, el
número de casos ha vuelto a aumentar, situándose en 25.505 homicidios en
el año 2000 (ver cuadro No.1).
Cuadro Nº 1
Homicidio común Colombia 1960 - 2000
30.000
25.000
No. de homicidios
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Cantidad 3.960 3.766 4.338 5.823 8.565 12.19 28.51 25.39 26.64 25.37 23.09 23.20 25.50
Fuente: Policía Metropolitana, Instituto de Medicina Legal

454 Hugo Acero
En lo relacionado con la violencia urbana en Colombia, según el reporte de

Medicina Legal del año 1999, existen algunas ciudades que doblan y en al-
gunos casos triplican la tasa de homicidios del país (ver cuadro No. 2).
Cuadro Nº 2
Muertes por homicidio común
Capitales de departamento 1999
* Población ** Homicidio Tasa x 100000 hbts.
126.680 263 207,6
Arauca 74.647 174,2
Medellín 1.957.928 3311 169,1
Pereira 456.816 647 141,6
Yopal 75.225 105 139,6
Cucuta 624.215 747 119,7
Mocoa 31.719 33 104,0
Cali 2.110.571 102,9
Manizales 361.965 357 98,6
Popayán 221.413 190 85,8
Riohacha 95.734 74 77,3
Bucaramanga 520.874 375 72,0
Santa Marta 374.933 226 60,3
Armenia 288.977 173 59,9
Villavicencio 314.213 187 59,5
Barranquilla 1.226.292 691 56,3
Valledupar 328.740 170 51,7
Monteria 321.249 165 51,4
Pasto 378.606 172 45,4
Bogotá 6.276.428 2477 39,5
Ibague 421.195 165 39,2
Tunja 118.855 46 38,7
Quibdo 114.318 42 36,7
Puerto Carreño 14.850 5 33,7
Sincelejo 228.609 73 31,9
Cartagena 877.238 263 30,0
Neiva 322.076 94 29,2
Leticia 36.528 4 11,0
San Andrés 66.046 5 7,6
* Fuente: DANE **Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
En oposición a la tendencia de crecimiento en el país y algunas ciudades, en

Bogotá desde el año de 1994 las muertes violentas vienen disminuyendo de
manera progresiva. Los homicidios comunes pasaron de 4.452 en 1993, que
representaban una tasa de 83 homicidios por cada 100.000 habitantes, a
2.238 homicidios comunes en el 2000 que representa una tasa de 34.8. En
el caso de las muertes en accidentes de tránsito, se pasó de 1.387 en 1995
(25 muertes en accidentes de tránsito por cada 100.000 habitantes) a 821
en el año 2000 (tasa de 12.78), ver cuadro y gráficos.
Homicidios comunes en Bogotá

1991 - 2000
5000
4500
4452
4000
3500 3303
3352
3000 3385 3363
2890
cifras
2614 2482 2477

2500
2238
2000
1500
1000
500
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
homicidio común
Muertes en accidente de tránsito en Bogotá

1991 - 2000
1500
1400
1387
1284 1341 1301
1300
1260
1200
cifras
1100
1039
1000
931 914
900
878
821
800
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
en accidentes de tránsito
456 Hugo Acero
Muertes violentas en Bogotá

1991 – 2000
Año No. homicidio tasa en accidentes tasa
habitantes común x 100,000 de tránsito x 100,000
habitantes habitantes
1991 5.172.313 2890 55,87 1089 21,05
1992 5.306.357 3352 63,16 1284 24,019
1993 5.440.401 4452 81,83 1260 25,16
1994 5.574.445 3385 69,69 1341 24,05
1995 5.708.489 3363 58,91 1387 24,29
1996 5.842.533 3303 56,53 1301 22,26
1997 5.976.579 2814 47,08 931 15,57
1998 6.123.306 2482 40,53 914 14,92
1999 6.271.260 2477 39,04 878 14,00
2000 6.422.794 2238 34,80 821 12,78
Como se puede observar en el cuadro anterior, Bogotá ha logrado una re-

ducción de casi el 50% de los homicidios comunes en los últimos seis años.
En el caso de las muertes en accidentes de tránsito ha sucedido otro tanto,
se ha logrado una reducción cercana al 37%.
Pero si se compara Bogotá con otras ciudades de las Américas en tér-
minos de la tasa de homicidios comunes por cada 100.000 habitantes, la
ciudad está por debajo de ciudades como Medellín, Cali, Washington, Ca-
racas, Sao Paulo, Río de Janeiro, San Salvador, entre otras y por encima de
Lima, Ciudad de México, Curitiba, Ciudad de Panamá, Miami, Buenos Ai-
res y Santiago de Chile (ver siguiente gráfica).
Tasas de homicidios comunes por cada 100.000 habitantes

Ciudades de las Américas
250
211
200
158
Tasa x 100000 Ha.
150
150
95 89
100
70
56
38 36 35
50
28 27 24 20
11 9 5 2
0
ín
ife
Jan r
o
Ca i
Sa acas
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C. Cur e
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Bu Mi
i
Ba
r
Al
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ed
Rí Salv
lva Br
o
M
n
o
ad
ud
Sa
Ci
Fuente: Revista América Economía. Mayo 2001.
Con relación a los delitos contra el patrimonio8, en la última década aumen-

taron de manera creciente hasta el año de 1997 cuando se registraron
21.151 casos. En los tres últimos años, 1998-2000, se ha presentado una re-
ducción importante, presentándose 18.050 delitos en el año 2000 (ver si-
guiente curva).
Evolución delitos de mayor impacto Bogotá 1990 – 2000

30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Delitos 6696 8566 12750 16151 19269 21581 23891 25121 24399 19927 18050
Fuente. Policía Metropolitana de Bogotá
8 Se refiere a los siguientes delitos: robo de vehículos y motos, atraco callejero, hurto de residencias,
asaltos bancarios y hurto a establecimientos comerciales.
458 Hugo Acero
Estos logros, en materia de reducción de la violencia y de la delincuencia, se

han debido a la aplicación de una política integral de seguridad y conviven-
cia que la ciudad ha venido ejecutando desde 1995, ésta incluye diferentes
proyectos y programas que pasan desde el fortalecimiento de las autorida-
des que tienen que ver con garantizar la seguridad y la convivencia de los
ciudadanos, como son las autoridades de policía y de justicia, hasta el desa-
rrollo de una serie de políticas públicas orientadas a la prevención de la vio-
lencia y el delito, las cuales se expondrán más adelante.
Interpretaciones a la disminución de las muertes violentas y demás

delitos en Bogotá
Son varias las versiones que han surgido desde la academia y las institucio-
nes con el ánimo de explicar estas reducciones. ¿Cómo se puede explicar la
constante reducción del número de los delitos registrados en Bogotá desde
hace varios años? Algunas de las más frecuentes líneas interpretativas se pre-
sentan a continuación, en particular en lo que hace referencia a la reducción
de las muertes violentas.
Una tendencia nacional
Se ha postulado que en el caso de Bogotá, la disminución del número de

homicidios en los últimos años responde a una tendencia ‘normal’ que se
aplica a todo el país e incluso a la mayoría de ciudades y países del mundo.
Así lo manifiesta un estudio presentado por la Universidad del Rosario (Bel-
trán et al. 2000), según el cual la tasa de homicidios de Bogotá sube siguien-
do a la del país hasta 1993, año en que, también con similar comportamien-
to al del país, comienza a descender. El hecho de que sea similar al país sig-
nifica que es el resultado de una mejora en el sistema de justicia y policía de
toda la Nación9.
9 Al respecto, según datos de Medicina Legal, entre 1993 y 2000 el porcentaje de participación de los
homicidios de la ciudad con relación al total nacional disminuyó del 15,8 al 9,6, es decir se redujo
en un 40% aproximadamente, por lo tanto esta afirmación pierde consistencia.
Sin embargo, las cifras reflejan una realidad diferente. En general, si

observamos el comportamiento de los homicidios del país en la década del
90, este argumento fácilmente pierde validez.
En la siguiente gráfica se evidencia que los histogramas para la Nación
y para Bogotá son completamente diferentes, teniendo en cuenta los homi-
cidios desde 1993 hasta 2000 (en el caso de Bogotá se ha multiplicado por
10 para facilitar el análisis).
Número de homicidios comunes en el país y en Bogotá

(x10) entre 1993 y 2000
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
País Bogotá X 10
Fuente: Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Tomando como referencia el comportamiento de los homicidios en las ciu-

dades de Cali, Medellín y Bogotá10 tenemos el siguiente resultado: En Cali,
en 1994 se registraron 3.149 homicidios, reduciéndose a 2.239 en 2000, es
decir 910 menos; en Medellín en 1992 se registraron 6.804 homicidios, pa-
sando en 2000 a 3.265, es decir 3.539 casos menos; en Bogotá de 4.452 ho-
micidios registrados en 1993 se pasó a 2.251 en 2000, es decir 2.201 casos
menos. En su conjunto, estas tres ciudades redujeron hasta el 2000 un to-
tal de 6.650 casos. Ahora bien, la reducción registrada en el ámbito nacio-
nal pasó de 28.516 homicidios en 1990 a 25.505 en el 2000, un total de
3.011 casos menos11.
10 Hay que anotar que una característica importante, que ha incidido en la reducción de los homici-
dios en estas ciudades, ha sido la elaboración y ejecución desde hace algunos años de políticas pú-
blicas de seguridad y convivencia, en el caso de Cali Desepaz, en Medellín el Programa de Convi-
vencia y en Bogotá la Consejería de Seguridad y en la actualidad la Subsecretería de Seguridad y
Convivencia. En términos generales la reducción de la violencia en estas ciudades corresponde a la
definición, aplicación y consolidación de una política pública en materia de seguridad y conviven-
cia, situación que no se ve en los últimos años en las demás ciudades o departamentos del país, don-
de el índice de homicidios ha aumentado.
11 Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
460 Hugo Acero
Según el argumento de que la disminución de homicidios obedece a

una tendencia nacional, con el sólo aporte de las tres ciudades mencionadas
se esperaría, por lo menos, que la cifra en el año 2000, al nivel nacional, hu-
biese sido de 21.866 y no de 25.505 casos registrados.
Por lo tanto, la tendencia no es un fenómeno nacional. Existen zonas
del país que no han incidido en la disminución y que por el contrario man-
tienen una tendencia al aumento. Si observamos el comportamiento en al-
gunos departamentos, vemos que su incidencia es significativa. En los de-
partamentos de Bolívar de 240 homicidios registrados en 1990 se pasó a
554 en 2000, 314 casos más; en Caldas de 720 en 1990 a 1.062 en 2000,
342 casos más; en Norte de Santander de 696 en 1990 a 1.379 en 2000,
683 casos más; en Santander de 801 en 1990 a 1.154 en 2000, 353 casos
más; en Tolima de 463 en 1990 a 760 en 2000, 297 casos más; en Huila de
330 en 1990 a 492 en 2000, 162 casos más12.
Considerando sólo los anteriores seis departamentos, en su conjunto,
el aumento en el número de homicidios entre 1990 y 2000 ha sido de
2.151. Todo esto sin mencionar aumentos de ciudades como Pereira, Arme-
nia, Cúcuta, Barranquilla, Bucaramanga, Barrancabermeja, entre otras.
En cuanto a las dinámicas regionales tampoco queda sustentada la hi-
pótesis. Por ejemplo, un documento del Centro de Referencia Nacional So-
bre Violencia del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
en el caso del centro del país en el Magdalena Medio concluye que: “el aná-
lisis de las tasas de homicidio a través del tiempo, muestra cómo la tenden-
cia regional está influenciada por el sur del Magdalena Medio a comienzos
de los años 90 y por el norte en el resto de la misma década; por su parte,
el centro mantiene un bajo, pero constante nivel de violencia; lo que nos lle-
va a concluir que la curva regional es el producto de la correlación entre dos
tendencias opuestas, una creciente en el norte y una decreciente en el sur”
(INMLCF-CRNV 2000).
Como vemos, la tesis no se puede mantener con las cifras, mientras
tres ciudades han influido notoriamente en el descenso del número de ho-
micidios, otras regiones, departamentos y ciudades no, por el contrario han
incidido para que la reducción no sea mejor.
12 Fuente: DIJIN - CIC.

Violencia, vigilancia y control
De acuerdo con Mauricio Rubio, investigador de la Universidad de los An-

des, otra de las explicaciones recurrentes se refiere a la relación violencia, vi-
gilancia y control. Uno de los elementos característicos de la teoría econó-
mica del crimen es la llamada hipótesis de la disuasión, o sea la considera-
ción del efecto que tienen las sanciones del estado sobre la incidencia de
conductas criminales. En teoría, esta relación es una consecuencia directa
del supuesto de racionalidad de los delincuentes, para quienes la persecu-
ción y la sanción constituyen una especie de costo, un precio de sus activi-
dades ilegales. Al incrementarse el control, este precio actuaría como un in-
centivo tendiente a disminuir la incidencia de tales conductas (Alcaldía Ma-
yor de Bogotá: Secretaría de Gobierno y Universidad de Los Andes 2000).
Esta hipótesis sirve para respaldar la posición de quienes argumentan
que la violencia y la inseguridad han disminuido en Bogotá por el mejora-
miento de los servicios realizados por la Policía y la Justicia.
Causas objetivas
Otros afirman, no para el caso específico de la disminución en Bogotá sino

desde la perspectiva de causas de la violencia, que existen unas ‘causas obje-
tivas’ que explican la violencia en el país, determinadas por factores sociales
y económicos tales como la pobreza, la desigualdad o la injusticia social, el
desempleo y la marginalidad producto de los excesivos flujos migratorios del
campo hacia la ciudad13. Por lo tanto, con una intervención fuerte en dichos
factores se podrían reducir los efectos de la violencia.
Es posible que la intervención en este tipo de factores produzca un
efecto sobre la violencia. Sin embargo, en los últimos años el desempleo, la
población desplazada y los niveles de pobreza en el país, los cuales afectan
directamente a la ciudad, han aumentado, mientras que las cifras de violen-
cia presentan una línea opuesta.
13 No obstante, la relación violencia - condiciones sociales ha sido fuertemente discutida (Alcaldía Ma-
yor de Bogotá: Secretaría de Gobierno. Universidad de Los Andes 2000) (Beltrán et al. 2000).
462 Hugo Acero
Los ciclos de la violencia
Algunos consideran que la violencia es cíclica. Con este argumento, según el

cual existen periodos históricos en que la violencia aumenta y otros en que
disminuye, se arguye que al observar la línea histórica de homicidios, se ad-
vierte una serie de picos que conforman ondulaciones a lo largo del siglo pa-
sado. Desde luego, si se analiza de cerca la historia reciente del país, se iden-
tifican momentos de alta conflictividad: la guerra de los mil días, la violen-
cia de la década del 50, la violencia asociada al tráfico de drogas de las déca-
das del 70 y del 80, etc., que inevitablemente inciden sobre el número de ho-
micidios y marcan incrementos que con el tiempo comienzan a descender.
Pero en el caso de Bogotá, no hay evidencia histórica que permita de-
terminar la existencia de períodos anteriores de altos y bajos niveles de vio-
lencia, desde los cuales se pueda considerar que la baja de homicidios actual
corresponda a un nuevo ciclo de reducción.
‘Hora zanahoria’ y desarme14
Para algunos, la Administración Distrital ha interpretado la reducción co-

mo efecto de la aplicación de medidas como la ‘hora zanahoria’ y el desar-
me. Al respecto, en un estudio realizado para la Secretaría de Gobierno y la
Universidad de Los Andes sobre el tema de violencia homicida, se estimó
que tomando en cuenta que desde que se adoptó la hora zanahoria (1:00 a.
m.) en diciembre de 1995 hasta finales de 1999, el número promedio de
homicidios en Bogotá ha sido de 56 por semana; la magnitud del efecto de
esta intervención en la reducción de la tendencia de los homicidios sería del
orden del 8%. En el caso del control de armas durante los fines de semana,
se presentaron 61 homicidios en promedio semanal desde su primer perio-
do de vigencia a principios de 1994 hasta finales de 1999; así, la magnitud
del efecto de esta medida no superaría el 14% de la reducción en la tenden-
cia de los homicidios en la ciudad (Alcaldía Mayor de Bogotá: Secretaría de
Gobierno y Universidad de los Andes 2000).
14 El significado de ‘hora zanahoria’ hace mención a la medida de cierre de establecimientos noctur-

nos a la 1:00 a. m., que se implantó desde el año 1995.
Entre estas dos acciones se incide aproximadamente en el 22% de las

reducciones de los homicidios de la ciudad entre 1995 y 1999, sin embar-
go, ¿cómo explicar el restante porcentaje?
Causas no explicables o multicausalidad
Finalmente, se encuentran expertos que no tienen una explicación contun-

dente a la importante reducción de muertes violentas y de los delitos en la
ciudad, o quienes consideran que las reducciones se deben a diferentes ac-
ciones que desde hace algunos años se vienen aplicando.
Si se asume que la génesis de los delitos es multicausal, siguiendo esta
misma lógica, no deberían existir acciones únicas o aisladas que puedan ex-
plicar la reducción del comportamiento de algunos de ellos, en este sentido,
se tiene que por lo menos en las dos últimas administraciones distritales han
desarrollado un número importante de proyectos orientados a mejorar la
convivencia y seguridad, y que estos temas, en particular el de la seguridad,
dejaron de ser exclusivos de las autoridades uniformadas para abordarse
mancomunadamente con las autoridades administrativas, definiéndose
unas políticas públicas claras en estas materias.
Programas adelantados para mejorar la seguridad y la convivencia
Para la Administración Distrital, la reducción de los delitos contra la vida e

integridad personal y contra el patrimonio económico, que se puede obser-
var desde hace algunos años, responde a la formulación e implementación
de diferentes programas de su plan de seguridad y convivencia, los cuales se
exponen a continuación.
Mejoramiento del servicio de la Policía Metropolitana
Desde el año de 1995, se incrementó sustancialmente el presupuesto para el

fortalecimiento de la Policía. Se pasó de menos de 10.000 millones de pe-
sos ejecutados durante la administración de Jaime Castro (1993-1995), a
464 Hugo Acero
62.000 millones durante la administración Mockus-Bromberg (1995-

1997), a 103.000 millones en la administración Pealosa (1998-2000) y
93.000 millones en la nueva administración Mockus.
En el área del fortalecimiento técnico, desde finales de 1994, se inició
un proceso de modernización de las comunicaciones de la Policía, que se
tradujo en una más eficiente acción contra la delincuencia y en una dismi-
nución sustancial en los tiempos de respuesta a los requerimientos ciudada-
nos. Hoy cada policía en la calle cuenta con un radio que le permite comu-
nicarse con el Centro Automático de Despacho CAD. Por otro lado, desde
1995 se comenzó la modernización y ampliación del parque automotor, con
lo cual no solo se hizo la reposición de los que se encontraban fuera de ser-
vicio, sino que prácticamente se duplicó el número de patrullas y motos, lo
que significó mayor movilidad.
De otra parte, con la perspectiva de brindar un servicio con calidad en
1998 se reorientó el programa de Centros de Atención Inmediata CAI, en
el sentido de reubicarlos en sitios estratégicos de la ciudad, con base en el
análisis pormenorizado de la actividad delictiva por sectores, estrategia que
condujo a establecer nuevas jurisdicciones (evitando la superposición de ser-
vicios o modalidades de vigilancia) y disminuir su número, al tiempo que se
les dotó de mayor personal y medios. Así mismo, se rediseñaron los habitá-
culos de tal manera que, además de brindar mayores posibilidades de acce-
so de la comunidad, ofrecieran condiciones mínimas de confort y seguridad
a los agentes policiales. Además de los CAI se construyeron y se mejoraron
la mayoría de las estaciones de policía de las localidades, hoy solo faltan dos
estaciones (Puente Aranda y Ciudad Bolívar) que están proyectadas en el
nuevo Plan de Desarrollo.
Pero las acciones no se limitaron a su fortalecimiento material, sino
que desde la perspectiva de que el talento humano es lo más importante,
desde 1996 se destinaron recursos para coadyuvar en la capacitación y ac-
tualización de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes.
Igualmente, para contrarrestar los efectos de la inseguridad en el Dis-
trito Capital, el Comando de la Policía Metropolitana puso en marcha dis-
tintos programas especiales como: las Escuelas de Seguridad Ciudadana,
donde se capacita a la comunidad, a través de seminarios teórico-prácticos,
en aspectos como prevención de hechos punibles, civismo, Código Nacio-
nal y Distrital de Policía, prevención de desastres, etc. y se le brinda infor-
mación sobre los modus operandi de la delincuencia, de tal forma que, a par-
tir de este conocimiento, puedan diseñar estrategias, que con apoyo de la es-
tación de policía de la localidad, les permita ofrecer respuesta a sus necesi-
dades de seguridad de manera coordinada, sistemática y orgánica. A través
de este mecanismo, hoy día la ciudad cuenta con más de 4.000 líderes for-
mados en estos aspectos.
Así mismo, y en concordancia con lo anterior, impulsó en 1995 la
creación de los Frentes Locales de Seguridad, que son organizaciones de ca-
rácter comunitario, que integran los vecinos por cuadras, sectores, barrios,
conjuntos cerrados y edificios, con los cuales se busca combatir el miedo, la
apatía, la indiferencia y la falta de solidaridad frente a la acción del delin-
cuente. Existen en la actualidad 4.493 frentes.
Otras estrategias policiales que pueden mencionarse a partir de 1998
son: ‘Bogotá Solidaria’ y ‘Zonas Seguras’, que consistieron en la estructura-
ción de programas con los cuales se cubre con patrullas mixtas (automóvi-
les y motos) los 100 puntos más críticos de la ciudad, con una doble fun-
cionalidad: el contrarrestar los delitos de mayor impacto en ellos y, dada su
movilidad, el posibilitar la aplicación de planes masivos de corta duración,
pero de máximo impacto.
Una nueva modalidad del servicio que se impulsó en 1999 fue la im-
plementación de la Policía Comunitaria (policía de cercanía), cuyo objetivo
es acercar al policía a la comunidad y propiciar una cultura de seguridad
ciudadana en el barrio o sector asignado, a través de la integración de la ad-
ministración local, la policía y la comunidad en procura del mejoramiento
de la calidad de vida.
La más reciente estrategia (año 2001) ha sido maximizar el número de
policías en las calles, lo cual se logró con la disminución de éstos en cargos
administrativos y su asignación a la vigilancia en calle.
En lo que hace a la conformación de grupos especiales para combatir
delitos como: hurto a entidades financieras, de automotores, atraco calleje-
ro y muchos más que, por obvias razones, no han sido de conocimiento pú-
blico, desde 1995 la policía ha creado y fortalecido varios de estos grupos.
Finalmente, hay que resaltar la asignación a la Policía Metropolitana
del manejo del tránsito en 1995, que no solo ha contribuido a la disminu-
ción de las muertes en accidentes de tránsito, que pasaron de 1.352 en 1995
a 821 en 2000, sino que ha conllevado al mejoramiento de la seguridad en
466 Hugo Acero
las calles, pues los agentes no se limitan a ser reguladores de la movilidad de

vehículos y pasajeros sino que, como autoridades de policía, desempeñan
igualmente funciones preventivas y represivas en el control de los delitos.
Justicia cercana al ciudadano
En esta línea se inscriben los programas de justicia alternativa, como la re-

solución pacífica de conflictos entre particulares o al interior de los hogares,
como el fortalecimiento de la justicia punitiva, como el facilitar el acceso de
la ciudadanía a los servicios que prestan la Fiscalía General de la Nación,
Medicina Legal y la Policía Judicial.
Los conflictos generados en la ciudad como consecuencia de la intole-
rancia, los problemas al interior de los hogares, entre vecinos y, en general,
de la violencia menor, han sido atendidos con el fortalecimiento de las Co-
misarías de Familia, que pasaron de 5 en 1995 a 20 en el año 2000; la crea-
ción de 12 Unidades de Mediación y Conciliación y dos Casas de Justicia
que, a parte de atender directamente esta problemática en las localidades,
han propiciado la capacitación de aproximadamente 1.700 líderes que se
han convertido en mediadores en equidad. Además, se han modernizado las
64 Inspecciones de Policía que están atendiendo en la actualidad los proble-
mas comunitarios.
En lo que tiene que ver con el fortalecimiento de la justicia punitiva,
se creó una Unidad Permanente de Justicia, de la cual forman parte la Fis-
calía General de la Nación, el Instituto Nacional de Medicina Legal, la Po-
licía Metropolitana y de Tránsito y una Inspección de Policía. En ella, la Fis-
calía y Medicina Legal, definen de manera rápida la situación de personas
sindicadas de delitos. En la Unidad Permanente de Justicia, en los dos últi-
mos años, se ha logrado poner a disposición de la justicia a más de quince
mil personas que habían cometido delitos. La Policía de Tránsito atiende rá-
pidamente los hechos de accidentalidad vial y la Inspección de Policía re-
suelve conflictos que con anterioridad se convertían en expedientes judicia-
les. Igualmente, existen espacios en donde en los últimos dos años se han
sancionado con retención a más de 100.000 infractores, a quienes se les han
decomisado armas cortopunzantes, droga o se les ha sancionado por alterar
la tranquilidad ciudadana.
En esta misma línea, se ha ampliado la capacidad de la Cárcel Distri-

tal de 450 cupos a 1.100, con la construcción de una moderna edificación
y la implementación en su interior de un programa de resocialización que
se aparta de las concepciones tradicionales, en el sentido de dignificar al re-
cluso y fortalecer su autoestima. A los internos se les capacita en oficios que
podrán desempeñar una vez que paguen su condena, con el objetivo de ale-
jarles del mundo de la delincuencia y de privilegiar el sentido de la vida.
Con estos programas se ha logrado, al interior, reducir la violencia y el con-
sumo de drogas, con buenos resultados como que en los últimos seis años
se haya presentado una sola muerte violenta (suicidio), mientras que solo el
año pasado entre las otras dos cárceles de la ciudad Picota y Modelo suma-
ron más de 130 homicidios comunes.
Atención a jóvenes involucrados en asuntos de violencia y consumo de drogas
Desde el año de 1998, la Administración Distrital diseñó un proyecto

orientado a reducir los factores asociados a la violencia juvenil, éste ha aten-
dido a más de 20.000 jóvenes. En este sentido, ha actuado sobre temas co-
mo la educación, la ocupación del tiempo libre, la posibilidad de obtención
de ingresos y la participación juvenil. Ha desarrollado actividades como: ba-
chilleratos cortos con énfasis en convivencia para jóvenes pertenecientes a
bandas y pandillas en proceso de reinserción, actividades de formación pa-
ra el trabajo, desarrollo de hábitos y competencias básicas, actividades cul-
turales, recreativas y de formación para el manejo del conflicto en institu-
ciones escolares. Finalmente, están los programas de Jóvenes Tejedores de
Sociedad y el apoyo de iniciativas juveniles para la convivencia, a través de
concursos como “Los jóvenes conviven por Bogotá”, entre otros, los cuales
buscan reinsertar jóvenes a procesos educativos, laborales y sociales.
Mejoramiento de la convivencia y recuperación de sitios críticos
A partir de la ‘teoría de las ventanas rotas’ de Kelling y Coles (1997), en los

últimos tres años el Programa Misión Bogotá centró su intervención en la
recuperación de espacios críticos en materia de seguridad y convivencia, pa-
468 Hugo Acero
ra lo cual, con el apoyo de la Policía Metropolitana, definió y aplicó planes

y acciones tendientes a mejorar la seguridad y fortalecer los lazos de afilia-
ción que vinculan a los ciudadanos con sus entornos comunitarios.
Igualmente, con el apoyo de la Policía Comunitaria se constituyó en
el generador de espacios de inclusión social para sectores de la población
que, desde las políticas, habían sido vistos como receptores de servicios y no
como agentes de desarrollo, como son las trabajadoras sexuales y los habi-
tantes de calle (indigentes), algunos de los cuales hoy forman parte del pro-
grama Guías Cívicos.
En esta misma línea, a través del programa Renovación Urbana, se in-
tervino el sitio más crítico de la ciudad, conocido como El Cartucho, don-
de se expendían y comercializaban drogas, armas y se organizaban activida-
des delictivas. Este sitio, conocido en otras ciudades como ‘ollas’, se había
constituido en el lugar donde se desarrollaban actividades delincuenciales,
sin que las autoridades distritales y nacionales pudiesen hacer algo, hasta
que en el año 1998 se tomó la decisión de acabar con el lugar de raíz para
construir allí un parque.
La intervención de este sitio se ha realizado desde los ámbitos social,
policial y administrativo y los resultados han sido importantes en materia de
reducción de los índices de violencia y delincuencia de la ciudad y de rein-
serción social de los ciudadanos que habitan esta zona.
Recuperación del espacio público
La recuperación del espacio público, no solo contribuye a mejorar la per-

cepción de seguridad, sino que influye en el medio ambiente y ayuda a la
descomposición de la tríada delincuente, entorno y víctima, indispensable
para que se posibilite el delito. Prueba de ello son las reducciones sustancia-
les de la actividad delictiva a lo largo de los últimos tres años en el centro de
la ciudad y en distintos lugares en los que se llevó a cabo esta política. En
esta línea se puede inscribir el corredor de la Avenida Caracas y la calle 80
por efecto de la puesta en marcha del transporte masivo Transmilenio, pro-
grama que en esencia busca mejorar la movilidad vial.
Prevención de la accidentalidad vial
Con la asignación de las funciones de tránsito a la Policía Metropolitana,

que ayudó a mejorar sustancialmente este servicio y la definición y aplica-
ción de una serie de políticas preventivas como son: el control y sanción a
conductores embriagados, el uso obligatorio de casco y chaleco para los mo-
tociclistas y recomendaciones para los ciclistas en este mismo sentido, así
como las diferentes campañas del Fondo de Prevención Vial orientadas fun-
damentalmente a peatones y las acciones de cultura ciudadana como el uso
del cinturón de seguridad, el respeto de la cebra y demás normas de tránsi-
to, se redujeron los índices de muertes y lesiones en accidentes de tránsito.
‘Hora zanahoria’
No se pueden desconocer, tampoco, los efectos de medidas como la llama-

da ‘hora zanahoria’, que si bien no puede explicar toda la reducción de las
muertes violentas, sí ha contribuido en la reducción del homicidio común,
como lo afirma el estudio realizado por la Universidad de los Andes sobre
violencia homicida. Igualmente, ha mostrado sus bondades en lo que a vio-
lencia impulsiva se refiere, pues es innegable la influencia del alcohol en
buena parte de las riñas o en un número significativo de los accidentes de
tránsito con víctimas fatales.
Desarme
Al igual que la ‘hora zanahoria’, esta medida por sí sola no puede explicar la
reducción importante que se ha reportado en el caso de los homicidios y le-
siones comunes. El estudio de la Universidad de los Andes, anteriormente
mencionado, identificó que esta medida había contribuido a la reducción
de un 14% en los homicidios comunes ocurridos los tres últimos años. De
este programa también hay que destacar las acciones de entrega voluntaria
de armas, el desarme de los colegios y la incautación y decomiso de armas
legales e ilegales, que han propiciado en la ciudadanía espacios de reflexión
sobre el uso de las armas a la hora de resolver los conflictos.
470 Hugo Acero
Una encuesta del Observatorio de Cultura Urbana en 1998 reportó que

el 67% de los bogotanos coincidieron en que era factible el desarme, en opo-
sición a una encuesta de 1994 donde solo el 10% de los ciudadanos consi-
deraba viable esta medida. Estas encuestas muestran que cada vez más ciuda-
danos creen que es factible vivir en la ciudad sin que sea necesario armarse y,
por tanto, es menor el riesgo de agredir o ser agredido con armas de fuego.
Por otro lado, paralelamente a las jornadas de desarme en los últimos
años se incrementó el decomiso de armas, en especial de armas ilegales. Se-
gún reportes de la Policía Metropolitana, se pasó de algo más de 1.000 ar-
mas ilegales decomisadas en 1994 a más de 4.000 en el año 2000.
Atención a la población desplazada por la violencia
Para atender a la población desplazada hacia Bogotá, y con el fin de cum-

plir con lo ordenado por la ley, la Alcaldía Mayor creó en 1999 la primera
Unidad de Atención a la Población Desplazada por la Violencia en el país,
que tiene el objetivo de consolidar un espacio interinstitucional de atención
y orientación integral dirigido a las familias desplazada por la violencia que
llegan a Bogotá, en coordinación con las instituciones de orden nacional y
distrital que tienen responsabilidad y competencia en la atención; con el
propósito de restablecer las condiciones de vida de las familias afectadas,
prevenir las causas del desplazamiento y generar propuestas de estabilización
y consolidación socioeconómica. Hasta la fecha, se han atendido algo más
de 20.000 desplazados por la violencia.
Manejo de indicadores de violencia y delincuencia o investigaciones
Hoy la ciudad cuenta con el Sistema Unificado de Información de Violen-

cia y Delincuencia, del que forman parte Medicina Legal, la Policía Metro-
politana y la Alcaldía Mayor. Con base en esta información y otras fuentes,
desde el año 1995 la Administración Distrital ha venido adelantando una
serie de investigaciones sobre diferentes tópicos que afectan la seguridad y
la convivencia. Es así como se han hecho investigaciones sobre percepción,
cuyos resultados se publicaron en el texto ‘Territorios del miedo’; sobre vio-
lencia y jóvenes (Alonso Salazar); sobre violencia homicida (Universidad de

los Andes); delitos de mayor impacto (Universidades de los Andes y Nacio-
nal); violencia sexual (Universidad de los Andes); accidentalidad vial Uni-
versidad Nacional); carrera delictiva (Universidad Nacional), entre otras.
Con base en los resultados de estas investigaciones, a través del Con-
sejo Distrital de Seguridad y el Comité de Vigilancia Epidemiológica, se di-
señan estrategias de intervención y se hace seguimiento a las acciones defi-
nidas para su evaluación.
Como puede observarse, todas estas acciones que se han venido for-
mulando y ejecutando en los últimos años, como parte de los planes inte-
grales de Seguridad y Convivencia, en mayor o menor medida (todavía por
evaluar su impacto real), se han orientado a reducir la violencia, los demás
delitos y a mejorar la convivencia, desde los ámbitos complementarios de la
prevención y la cohesión.
Institucionalización del manejo de los temas de violencia y delincuencia
La suma y continuidad de los programas, estrategias y acciones enumerados

anteriormente, han contribuido a la reducción de las muertes violentas y de-
más delitos en la ciudad, junto con el hecho de que Bogotá ha logrado ins-
titucionalizar el tema, a partir de una Consejería en 1995 hasta contar con
una Subsecretaría para Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana en
1996. Hoy un grupo de funcionarios públicos profesionales están dedicados
a pensar y analizar esta problemática, con el fin de fortalecer día a día la po-
lítica pública que en esta materia se ha venido construyendo a lo largo de
seis años. Estos factores, indudablemente, apuntan a la comprensión del fe-
nómeno delictivo en la ciudad y orientan su control.
“Bogotá para vivir, todos del mismo lado”

(Plan de Seguridad y Convivencia de la segunda
administración Mockus 2001- 2003)
Con el objeto de mantener, fortalecer y consolidar las acciones de seguridad

y convivencia en Bogotá, la Administración ha definido dentro de la prio-
472 Hugo Acero
ridad Cultura Ciudadana del Plan de Desarrollo, el programa Vida Sagra-

da, el cual involucra una serie de compromisos que se orientan a lograr las
metas propuestas de:
• Reducción del promedio de 11 muertes violentas diarias a 7.

• Reducción del 10% anual del número de delitos de mayor impacto so-
cial.
• Aumento del 20% de percepción de seguridad entre los ciudadanos.
Algunos programas propuestos por la nueva Administración son continua-

ción y fortalecimiento de las acciones que se han venido ejecutando en los
últimos años, como es el caso del fortalecimiento de la Policía Metropolita-
na, el seguimiento y análisis de las cifras de criminalidad para el diseño y la
implementación de políticas especiales, atención a jóvenes involucrados o
en riesgos de vinculación a asuntos de violencia, continuar con el programa
de Misión Bogotá, realizar acciones de promoción de la convivencia ciuda-
dana, recuperar y mantener el espacio público, atender y reducir la acciden-
talidad vial y mejorar la fluidez del tránsito urbano.
Otros productos son nuevos y se orientarán a fortalecer las políticas y a
cumplir las metas propuestas. Es el caso del diseño y puesta en ejecución de
planes especiales para enfrentar los delitos de mayor ocurrencia, a través del
fortalecimiento de las labores de inteligencia e investigación policial y judi-
cial, aumentar la vigilancia tecnológica mediante la instalación de cámaras de
video (CCTV); programas interinstitucionales de intervención de zonas crí-
ticas seleccionadas, con base en la información de las investigaciones y de la
información estadística de violencia y delincuencia y puesta en funciona-
miento de un Centro de Retención y Atención de Menores Infractores.
En el campo de la investigación criminal, junto con el Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS), la Fiscalía General de la Nación, Me-
dicina Legal, la SIJIN y la DIJIN de la Policía Nacional se actualizarán los
conocimientos de la policía judicial y se estandarizarán los procedimientos
de policía para la inspección del lugar de los hechos, buscando dar mayores
elementos a los fiscales para iniciar una investigación y llevarla a buen tér-
mino. Con estas instituciones se conformará el Comité de Política Criminal
que busca diseñar y aplicar de manera interinstitucional la política criminal
del Distrito.
Se fortalecerán las Oficinas de Denuncias y Contravenciones de las es-

taciones operativas de la Policía Metropolitana de Bogotá, esperando que de
esta manera se motive y facilite al ciudadano el poner en conocimiento de
las autoridades el hecho punible de que ha sido objeto.
Se harán propuestas de reforma a los Códigos de Policía, tanto distri-
tal como nacional. Así mismo se reactivará el Consejo de Seguridad Distri-
tal, encabezado por Alcalde Mayor y con la presencia del Comandante de la
Policía Metropolitana, el Comandante de la XIII Brigada, el Subdirector del
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), el Director Regional de
Fiscalías, el Consejero de Seguridad de la Presidencia, un representante de
la Cámara de Comercio de Bogotá, la Secretaría de Gobierno y el Subsecre-
tario para Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
El Alcalde Mayor comprometerá a los Alcaldes y Comandantes de Es-
tación de cada localidad en la consecución de metas concretas para la reduc-
ción del número de delitos presentados en cada una de ellas. Se partirá de
un diagnóstico particular para cada localidad y se definirá el indicador a re-
ducir, de acuerdo con la prioridad local, los resultados de cada gestión se
evaluarán cuatrimestralmente.
Se realizarán seminarios permanentes de estudio y análisis, por parte
de expertos en diversos temas relacionados con la seguridad y convivencia
ciudadana, para que la Administración pueda contar con nuevos elementos
para la definición de estrategias para continuar reduciendo la violencia y la
delincuencia en la ciudad.
El Comité de Vigilancia Epidemiológica, Decreto 649 de 1996, segui-
rá siendo una instancia de trabajo interinstitucional y su objeto central será
el estudio de las distintas formas de violencia en la ciudad y la concertación
y ejecución de acciones para su reducción.
474 Hugo Acero
Estadísticas comparativas acumuladas enero-septiembre

(2000-2001)
Delito 2000 2001 Variación %
Homicidio común 1699 1333 -366 -21,5%
Muertes en accidentes de tránsito 628 520 -108 -17,2%
Suicidios 267 208 -59 -22,1%
Lesiones comunes 2095 2268 173 8,3%
Hurto de vehículos 4688 4895 207 4,4%
Hurto de motos 1033 1127 94 9,1%
Hurto a bancos 109 31 -78 -71,6%
Hurto residencias 699 654 -45 -6,4%
Atraco callejero 6328 5034 -1.294 -20,4%
Hurto a entidades comerciales 1328 959 -369 -27,8%
Total 18.874 17.029 -1.845 -9,8%
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal en muertes violentas (actualización: 10:00 horas del 5 de
octubre de 2001), cifras sujetas a variación CIC Policía Metropolitana de Bogotá en lesiones comunes y
delitos contra el patrimonio con violencia sobre personas. Cálculos: SUIVD.
Bibliografía
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de los controles al consumo de alcohol y al porte de armas
de fuego en la violencia homicida. Documento sin editar.
Beltrán, Isaac; Ana María Fernández y Fernando Gaitán
2000 Política de seguridad y gasto en Bogotá. Misión de la reforma
institucional del Distrito. Universidad de Rosario.
INMLCF-CRNV
2000 Regionales de homicidio: el caso del Magdalena Medio I
Parte. En: Boletín CRNV Volumen 5. Mayo de 2000.
Organización Panamericana de la Salud (OPS)
1997 Indicadores básicos. Países de las Américas.
Policía Metropolitana, Medicina Legal y Alcaldía Mayor de Bogotá
2000 Boletín sistema unificado de información de violencia y
delincuencia.
Seguridad ciudadana en Chile: Los desafíos
de la participación y la modernización para
una política pública
Jorge Burgos V.1

Patricio Tudela P. (Ph. D.)2
La inseguridad y sus factores
La seguridad, como expresión de una necesidad vital del ser humano, ha si-
do y es una de las preocupaciones centrales de nuestra sociedad y de los go-
biernos desde la década pasada. Como construcción social y cultural, la se-
guridad constituye uno de los iconos de la crisis de la modernización y el
desarrollo social, por cuanto —en esencia— implica certeza y ausencia de
riesgo o amenaza (Tudela 2001: 51-64).
No obstante, más allá de su naturaleza, la seguridad debe ser entendi-
da como un bien público, vinculando este concepto al moderno Estado de
Derecho, enfoque —a nuestro parecer— esencial para establecer criterios y
la construcción de políticas en esta materia.
No debe ser entendida como un fin en sí mismo, sino como una ga-
rantía para el ejercicio de los derechos y el logro del bien común. De allí sur-
ge el concepto de ‘seguridad ciudadana’ —en oposición a la visión discrimi-
natoria de seguridad nacional— que los gobiernos de la Concertación en
Chile se han preocupado de resguardar, asegurando y garantizando que las
1 Honorable Diputado de la República (2002-2006), abogado de la Universidad de Chile, Ex-subse-

cretario del Interior 2000-2001.
2 Doctor en Antropología de la Universidad de Bonn, República Federal Alemana; profesor de pre-
y postgrado de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile; Jefe de Informaciones y
Estudios de la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior de Chile. E-mail: pa-
triciotudela@mixmail.com o ptudela@interior.gov.cl.
476 Jorge Burgos y Patricio Tudela
estrategias y modalidades de actuación de las instituciones públicas se sus-

tenten en el marco de un Estado de Derecho. De allí que la construcción de
la seguridad de las personas tiene un componente y dividendo sociopolítico
para la gobernabilidad y estabilidad de las democracias.
Esta concepción implica el respeto incondicional de las libertades eco-
nómicas, políticas y sociales. La seguridad ciudadana se asocia al conjunto
de condiciones jurídicas, sociales y culturales que substancian una conviven-
cia pacífica y armónica de la sociedad en el marco de la tolerancia y la di-
versidad. En términos más prácticos aún, la seguridad ciudadana se expresa
en la sensación del ciudadano de sentirse protegido y resguardado en su in-
tegridad psíquica, física, patrimonial, a través de un reconocimiento explí-
cito de sus derechos individuales y colectivos (Burgos y Tudela 2001).
No cabe duda de que la seguridad está en íntima relación con la cali-
dad de vida de las personas. No obstante, en los países de la Región la segu-
ridad ciudadana todavía es vista en términos parciales y tradicionales3. Hay
que reconocer y asumir que los principales riesgos del desarrollo tienen un
origen económico, político, social, tecnológico, ecológico y hasta estratégi-
co. No obstante, en los últimos años se ha puesto más énfasis en la insegu-
ridad, esto es, en la certeza que demandan los ciudadanos de que sus dere-
chos sean respetados y no vulnerados por la acción de la delincuencia co-
mún o el crimen organizado —narcotráfico u otras formas—, la violencia,
e incluso por los propios órganos del Estado. Hoy, cuando se habla de segu-
ridad ciudadana, se piensa en aumento de la criminalidad, ineficacia del sis-
tema de administración de justicia penal, inseguridad y desprotección.
En Chile, estudios de la opinión pública señalan que la inseguridad y
la delincuencia constituyen una de las principales demandas, situación que
se viene repitiendo desde los inicios de la década del noventa —si bien aso-
ciada a la pobreza y el desempleo— en porcentajes que varían entre el 35%
y el 55%.
3 Solo recientemente, los Ministros de Justicia e Interior de los gobiernos de Argentina, Brasil, Uru-
guay, Paraguay, Bolivia y Chile firmaron un protocolo de acuerdo sobre cooperación en seguridad
ciudadana, ampliando la visión tradicional que asocia seguridad y delincuencia especializada (Tu-
dela 2001b: 39-48).
Seguridad ciudadana en Chile 477
Gráfico 1
Evolución de la percepción de los tres problemas a los que el gobierno debería
dedicar mayores esfuerzos. Encuesta Nacional CEP-Chile 1989-2001
75
55
Porcentajes
35
15
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Delincuencia Pobreza Empleo
Sin duda existen expectativas y problemas vinculados al desarrollo social,

económico y político de nuestra sociedad. No obstante, uno de los desafíos
más urgentes en materia de seguridad de las personas, más allá de su funda-
mento y deber ético y político, es superar una visión reductora que la subor-
dina solamente a la operación policial y legal del Estado y sus órganos, en
respuesta a la exigencia social. Esto es, una de las claves para abordar mejor
el problema es dejar de examinar la seguridad desde una perspectiva unidi-
reccional y abordarla desde la ciudadanía, tanto a la hora del diagnóstico co-
mo en el momento del diseño e implementación de estrategias de solución.
Esta noción es fundamental en toda política y estrategia, ya que al situar a
la persona como centro de la acción, también se abre un conjunto de expec-
tativas y tareas por resolver.
La revalorización de la persona, como sujeto y destinatario, también
ha contribuido a reconocer que la seguridad no se compone solo de aspec-
tos objetivamente presentes en el ambiente. Por el contrario, involucra una
singular relación entre factores de riesgo reales y el temor, así como la per-
cepción de la población sobre la gestión de las instituciones y autoridades
responsables de la seguridad interior y pública.
Las políticas de seguridad ciudadana, necesariamente, deben ocuparse
de los riesgos y límites reales de las sociedades en particular, de las condicio-
nes y capacidades de las instituciones públicas y privadas para abordar y re-

solver los problemas, pero también de la inseguridad; pues, ella es la contra-
partida del legítimo anhelo por una mayor y mejor calidad de vida. La in-
seguridad se asocia a riesgos o males, reales o ficticios, que desencadenan
miedo y desconfianza. En las sociedades donde las relaciones entre las per-
sonas se ven afectadas —como causa o efecto— por la desconfianza, la es-
tigmatización y el rechazo, se incuba un germen de daño al tejido social que
se vuelca contra la propia sociedad, afectándola en su conjunto, sin hacer di-
ferencias. De ahí la relevancia de plantearse desafíos ambiciosos, como el
construir sociedades y comunidades más sanas y seguras no solo en térmi-
nos ‘objetivos’.
La inseguridad y el miedo, lamentablemente, son el signo de los tiem-
pos. En Chile, según estudios recientes, proporcionalmente una de cada
ocho personas manifiesta un ‘alto temor’ vinculado con la delincuencia. Si
bien esta cifra ha disminuido en los dos últimos años, ello revela cómo la
criminalidad afecta no solo en términos directos victimizando, sino también
atemorizando.
Gráfico 2
Evolución del porcentaje temor “alto”: Encuesta telefónica
en principales centros urbanos: FPC Serie 1999-2001
20
18
16
14
12
10
Octubre 99 Mayo 00 Octubre 00 Mayo 01 Octubre 01
País Santiago Regiones

El PNUD (1998), en su informe sobre desarrollo humano en Chile, señala

entre las paradojas de la modernización, el surgimiento de una subjetividad
vulnerada y de altos niveles de inseguridad personal y social, precisamente
en uno de los países que ha mostrado mejores indicadores macroeconómi-
cos en la evolución reciente de América Latina. Superar esta asintonía entre
la modernización y la calidad de vida, expresada en la inseguridad respecto
de la sociabilidad cotidiana y de los sistemas de protección, así como cierta
incertidumbre acerca del futuro, constituye uno de los principales desafíos
(PNUD 2000).
De esta forma, aun cuando nuestra situación como país sigue siendo
privilegiada, como puede observarse si se comparan las cifras de denuncia
(la estadística policial) en relación a otros contextos (Tabla N° 1), las tasas
de denuncia por delitos violentos y contra las personas ha aumentado signi-
ficativamente en los últimos cinco años en Chile (Gráfico N° 3).
Tabla 1: Comparación internacional

Tasa de delitos denunciados, según ciudad 1999
Delitos contra Delitos contra Robo con Robo con Violación

propiedad personas o violencia fuerza
violentos
RM-Gran
Santiago 1.020,64 519,37 257,01 782,3 12,94
Atlanta 228,78 956,29 31,46
Miami 4.902,4 784,28 194,74 1.100,32
Buenos Aires 4.491 764 2.232(*)
Nueva York 2.744, 8 977,8 485,89 544,71 22,91
(*) Corresponde al total de delitos de ‘robo’.
Gráfico 3
Evolución de las tasas de denuncia según categorías de delito 1997-2001: Chile
2000
1.702,00
Tasa cada 100 mil habitantes
1.427,40
1400 1.298,40
1.132,10 1.156,10
1045
913,7
877,2
778,8 766,8
800
657,1
513,6
389,3 421,2
353,3
200
1997 1998 1999 2000 2001
contra la propiedad contra las personas Total delitos
En los últimos años, Chile refleja un aumento de los índices de violencia y

criminalidad. Así lo demuestran las estadísticas policiales (Tabla N° 2).
Tabla 2
Chile: Tasa de denuncia cada 100 mil habitantes 1997-2001
1997 1998 1999 2000 2001

Robo con violencia 75,2 103,6 135,2 169,6 223,4
Robo con fuerza 558,2 542,3 622,4 610,3 689,5
Hurto 220,6 225,4 255,8 303,4 355,5
Lesiones 267,1 275,6 275,7 332,6 419,5
Homicidio 1,7 1,6 1,1 1,5 1,9
Violación 9,2 8,9 9,7 10 12,3
Violencia intrafamiliar 281,6 281,3 331,3 362 392,2
Fuente: Ministerio del Interior – Chile.
Entre 1997 y 2001, la tasa de denuncias por violencia intrafamiliar ha au-

mentado en un 39,2%, las lesiones en un 57% y el robo con violencia en
un 197%. Por cierto, vivimos en creciente contexto de violencia urbana.
Ello se debe, básicamente, a tres factores: por un lado, una situación de ano-
mia social, de desregulación del comportamiento de los individuos en socie-
dad, de confusión y de ausencia de valores, y de incongruencia entre objeti-
vos validados socialmente e instituciones de acceso a esos objetivos, derivado
todo de un inadecuado proceso de socialización. Por otro lado, una alta y de-
senfrenada tasa de expectativas que acaban por provocar una —igualmente
alta y descontrolada— tasa de frustraciones, que desencadena un proceso de
acciones violentas. El crecimiento económico no ha cubierto las necesidades
y expectativas asociadas. Las extremas desigualdades económicas y sociales,
disparidades agudas entre ricos y pobres, que generan graves situaciones de
exclusión social, privación y alineación (Tudela 1998: 363-373).
En el informe de 2000 sobre desarrollo humano en Chile, el PNUD
destaca, entre los anhelos y las aspiraciones más sentidas, una sociedad más
igualitaria, la reapropiación del espacio público (la preocupación por un ba-
rrio seguro y el fortalecimiento del vecindario), así como la valorización de
la diversidad social.
La victimización, resultante de la criminalidad y la violencia, se asocia
a los principales centros urbanos del país, así lo reflejan las encuestas de vic-
timización4 (Tabla N° 3).
Tabla 3
Victimización según tipología de delito para el Gran Santiago - Chile
Período 1999-2000
Tipo de delito 1999% 2000% Diferencia
1999-2000
Robo o hurto de vehículo. 0.5 1.3 0.8
Robo o hurto de objetos desde vehículo. 8.2 10.4 2.2
Robo con fuerza en las cosas. 5.4 8.9 3.5
Tentativa de robo con fuerza en las cosas. 9.1 8.1 -1.0
Robo con violencia en las personas 5.5 6.2 0.7
Robo o hurto de objetos personales. 7.7 10.1 2.4
Delitos sexuales. 1.4 0.8 -0.6
% Victimización general. 28.4 32.4 4.0
Fuente: Ministerio del Interior- Chile.
4 El estudio de 1999 considera una submuestra de 1.327 personas de 18 años y más. El estudio de
2000 considera una submuestra de 2.135 casos para el Gran Santiago.
Pero, más allá de lo señalado, la seguridad de las personas también tiene que
ver con variables psicosociales, asociadas a la construcción de ‘realidades so-
ciales’ y ‘realidades virtuales’; es necesario analizar lo que las personas pien-
san, creen y discuten. Por ejemplo, un 80% de los habitantes de Santiago
siente inseguridad en alguna parte de la ciudad; un 72% de los habitantes
que se sienten inseguros nunca ha sido víctima directa o indirecta de algu-
na acción violenta (Oviedo y Rodríguez 1999: 4). En efecto, la dimensión
comunicacional asociada a la inseguridad generalizada es un factor clave pa-
ra comprender la insatisfacción, el temor y las expectativas. La inseguridad
ciudadana tiene un componente subjetivo, basado en percepciones y repre-
sentaciones sociales sobre los autores, sus causas y sus efectos, así como del
papel de los actores e instituciones responsables de preservar o mejorar las
condiciones de seguridad de las personas, la convivencia y la tranquilidad
ciudadana.
Sin duda, el rol educativo y de transmisión de valores de los medios de
comunicación, especialmente de la televisión, es preponderante en este con-
texto. Más aún cuando estos son formadores de opinión. Su penetración
ocupa cada vez más horas de los espectadores, debilitando la comunicación
interpersonal, provocando el decaimiento de la vida familiar y disminuyen-
do la atención que debe prestarse a los niños, por ejemplo. Los medios de
comunicación social tienen responsabilidad en la difusión de conductas vio-
lentas y socialmente repudiables. Ciertos contenidos de la prensa, el cine y
series televisivas legitiman la violencia como parte de la cotidianidad. Para-
lelamente, también legitiman y promueven el éxito a partir del consumo,
haciendo más evidentes las desigualdades sociales y la frustración de quie-
nes no pueden acceder a él.
Resultado de este proceso, es el surgimiento de nuevas generaciones de
individuos alienados, sin defensas intelectuales y fácilmente manipulables.
Otro resultado, indeseable desde el punto de vista del clima social, es el gra-
do de aumento de la anomia social, con todos sus efectos de agudización de
la desorientación en el comportamiento de los individuos en la sociedad.
Más allá del derecho a informar, actividad —por cierto— fundamental en
una democracia, también es necesario poner énfasis en la responsabilidad de
los medios como promotores de desarrollo social.
Por otra parte, y que duda cabe, la inseguridad también tiene su ori-
gen tanto en la calificación del entorno físico y social5, como en el papel de
las instituciones especializadas, que se manifiesta en la falta de confianza en
las instituciones policiales y los tribunales (Torres y de la Puente 2001: 10).
Pero, desde una perspectiva más ‘objetiva’ y técnica, también se debe a
la obsolescencia de los sistemas de protección de las personas; y, en algunos
casos, de las normas sustantivas y procesales; se explica por la falta de equi-
pamiento, pero también por la ineficacia de la policía; por la falta de recur-
sos y la lentitud de los tribunales; y por regímenes carcelarios deficientes que
no contribuyen a la readaptación social de los reclusos. La falta de respues-
ta eficaz del Estado y sus órganos, es uno de los principales factores y que
—en parte— se debe a un proceso de modernización inconcluso.
La falta de seguridad y de justicia devela una distribución poco equi-
tativa de un ‘bien público’ que debe ser común. Cualquier ciudadano debe
tener la certeza de que accede a ella independientemente de su condición.
Al no cumplirse esta premisa esencial de todo Estado democrático, se en-
frenta entonces un problema mayor, por cuanto la falta de acceso a la justi-
cia y la seguridad generan un estado permanente de marginalidad inheren-
te a la desigualdad.
En consecuencia, más allá de asociar seguridad con democracia, tam-
bién hay que poner énfasis en el binomio seguridad y justicia; lo que en la
práctica significa intervenir mejorando la prevención y el control de la delin-
cuencia, pero —a su vez— mejorando tanto el acceso como la eficiencia del
sistema de administración de justicia. Esta trilogía —democracia, seguridad
y justicia— constituye hoy una demanda básica para el desarrollo de una so-
ciedad moderna y justa. El no satisfacer esta demanda, afecta la percepción
de la eficacia de la democracia y su legitimidad (Tudela 1998b: 87-111).
5 Resultados de una encuesta a 1.200 personas entre 18 y 70 años. “Los resultados indican que San-
tiago es una ciudad de habitantes con temor y que el aumento de la percepción de inseguridad de
sus habitantes contrasta con que las tasas de victimización se hayan mantenido más o menos cons-
tantes en los años que precedieron a la encuesta (1997). El temor se relaciona con el abandono del
espacio público físico y sociopolítico, así como con el refugio en los espacios privados. La actitud
de resolver los conflictos por medios no pacíficos es alta y se asocia, en mayor medida, con la inse-
guridad, la actitud negativa hacia la democracia y la falta de expectativas sobre el futuro del país.
Los resultados de este estudio respaldan la idea de que, para superar el temor, la gente tiende a adop-
tar posturas conformistas, homogeneizando las creencias y los comportamientos, sobreestimando la
fuerza como medio para resolver las diferencias” (Oviedo y Rodríguez 1999).
De acuerdo a lo señalado, la seguridad debe ser abordada entonces con

una visión amplia e integral, atendiendo tanto los factores objetivos que en
ella intervienen (aspectos legales, administrativos y estructurales ligados al
sistema de administración de justicia, delincuencia, etc.), como la dimen-
sión subjetiva de la inseguridad ciudadana (percepción a través de la pren-
sa, temor a ser víctima de un delito, etc.).
De esta visión se derivan seis grandes desafíos:
a) El diseño y ejecución de una política nacional y de Estado.
b) Superar los problemas derivados de la delincuencia, la violencia y la in-
seguridad.
c) Resolver la crisis del sistema penal y legislar con respecto a nuevas for-
mas de criminalidad.
d) Fomentar la consolidación de las instituciones democráticas, de mane-
ra que se asegure la participación de todos los sectores de la sociedad.
e) Promover un mayor desarrollo social, que signifique la reducción de la
pobreza y la desigualdad.
f) Articular de manera armónica los siguientes principios de prevención
de una política criminal (Ashworth 1995):
1. Desarrollar acciones en el marco de una prevención de base social
(prevención social), con el propósito de incidir en las causas socia-
les del delito (exclusión; desigualdad, marginación).
2. Desarrollar prevención basada en el delincuente, con el objeto de dar-
le apoyo social, reintegrarlo a la comunidad y reducir la reincidencia.
3. Desarrollar prevención basada en el delincuente potencial, a fin de
actuar antes de que éste llegue a delinquir.
4. Desarrollar prevención basada en la víctima real o potencial; iden-
tificando grupos vulnerables o en riesgo y enseñando a protegerse,
a tener ámbitos de seguridad.
5. Desarrollar prevención basada en espacios y situaciones (preven-
ción situacional)6, reduciendo el atractivo y el riesgo de delinquir,
y —a su vez— aumentando los costos.
6 La aplicación de ciertos modelos de prevención puede generar a veces efectos no previstos o desea-
dos (por ejemplo, informar a delincuentes potenciales sobre la vulnerabilidad de una zona o las téc-
nicas de comisión de los delitos, incrementar el número de denuncias ante la policía, etc.).
6. Desarrollando instancias y mecanismos de reparación y mediación

para compensar a la víctimas.
La estrategia desde el Gobierno y el Estado
En Chile, desde fines de la década del noventa, se han asumido dos desafíos
y líneas de acción estratégicas, con el propósito de reducir las tasas de crimi-
nalidad, violencia e inseguridad en nuestra sociedad; tomando en cuenta los
orígenes, manifestaciones y efectos para la sociedad y sus miembros: por un
lado, la generación de una alianza entre la sociedad, el Estado y el Gobier-
no; y, por el otro, el desarrollo de una plataforma orgánica-funcional ade-
cuada entre los diferentes agentes del Estado, encabezada por el Ministerio
del Interior e Intendencias, para implementar acciones intersectoriales rela-
cionadas con la seguridad ciudadana.
Este marco de acción está definido por las siguientes consideraciones:
En primer lugar, la criminalidad y la violencia deben asumirse como
problemas permanentes que demandan tanto una política clara y específica,
como —a su vez— una respuesta y reacción de los órganos del Estado sóli-
das, estables en el tiempo y eficaces, privilegiando la efectividad de las fun-
ciones institucionales propias en el área de la prevención delictual y social,
el control y sanción, así como la reclusión y la rehabilitación-inserción; pe-
ro también, atendiendo a las características y naturaleza de cada una de esas
manifestaciones que preocupan a la sociedad.
Una segunda consideración, es que la seguridad y la intervención so-
bre los factores de riesgo para las personas y la propia sociedad no pueden
ser un asunto reservado al Estado, la policía y la justicia; la seguridad es un
asunto de todos.
Una tercera consideración, es asumir la existencia del delito y la inse-
guridad como realidades sociales, y que esto obliga a llevar a cabo diagnós-
ticos y estudios, a fin de asegurar y garantizar una mejor valoración del pro-
blema, tanto desde una óptica de la ciudadanía (desde los miembros de la
comunidad hacia quien decide políticamente), como también de identificar,
conocer y comprender sus orígenes y los factores que intervienen, sociales,
culturales, económicos, estructurales y circunstanciales.
En cuarto lugar, sin desconocer la necesidad de asegurar mecanismos
adecuados de control y sanción de la conducta delictiva, se debe poner én-
fasis en la prevención, atendida su alta rentabilidad social, en cuanto a la

fórmula más efectiva. Más allá de que se ha demostrado que no basta un en-
foque punitivo7, para el Estado y la sociedad siempre será más caro asumir
la represión, sanción, reclusión y rehabilitación que la intervención preven-
tiva y proactiva.
En quinto lugar, una política de prevención no debe ser un ejercicio
aislado de las instituciones estatales responsables de la seguridad y el orden
público. Es necesario comprender el problema a través de diagnósticos rea-
les, escuchando la percepción de la sociedad civil, sus expectativas y necesi-
dades concretas. Para ello debe existir la verdadera intención de involucrar
a la comunidad organizada. De acuerdo a esto, una política de prevención
exitosa será fruto de una cooperación entre la comunidad organizada, los
municipios, la policía, los tribunales, y el conjunto de los servicios públicos
relevantes en la materia.
En sexto lugar, una política efectiva en materia de prevención supone
también corregir y poner énfasis en la superación de situaciones de empo-
brecimiento económico (pobreza, desempleo, etc.) y de deterioro de los me-
canismos de socialización (educación, familia, asociacionismo, etc.). Por
ello, los programas deben, además de velar por los intereses de la colectivi-
dad, enfatizar en la protección de sus grupos más vulnerables y económica-
mente desfavorecidos.
Las consideraciones anteriores dan origen a los siguientes principios
rectores, que consideramos esenciales para una eficaz política en esta mate-
ria: enfoque integral, gestión moderna, focalización, participación social y
convocatoria, énfasis socio-preventivo, énfasis situacional y, finalmente,
coordinación:
1. Enfoque integral. La comprensión de la inseguridad, la violencia y la de-

lincuencia como un fenómeno multidimensional —psicosocial, estruc-
tural, económico, legal, judicial, político y cultural— obliga a desarro-
7 Por cierto, una mayor represión no conduce necesariamente a una disminución de la delincuencia,
eventualmente la desplaza o la reduce parcialmente, pero no la elimina. La evidencia empírica de
numerosas investigaciones demuestra que no existe correspondencia entre los distintos grados de re-
presión de los sistemas penales y las tasas de criminalidad (Sherman et al. 1997). Por ello, el siste-
ma penal y penitenciario requiere de una pronta modernización, lo que implica profundizar los pro-
gramas de rehabilitación y buscar medidas alternativas a la privación de libertad.
llar una visión integral, que obliga al diseño de una estrategia y acciones
intersectoriales para enfrentar el problema en todas sus expresiones.
2. Gestión moderna. Las acciones derivadas de una política preventiva
serán eficaces en la medida en que cuenten con los atributos de una
gestión eficiente: a) coherencia, puesto que las medidas deben ser con-
sistentes con las necesidades y prioridades; b) se adecuen a la exigen-
cia de administrar los recursos públicos con un énfasis en la medición
de los resultados y las metas alcanzadas; c) sistematización, que exige
que las acciones sean planificadas, dotadas de recursos suficientes y
permanentes; d) concentración de esfuerzos y reducción de la duplici-
dad; y, e) sean sujetas a examen, seguimiento y evaluación constantes.
3. Focalización. Dado que la existencia de factores socio-ambientales, co-
mo la pobreza, la cesantía, la marginalidad, la desigual cobertura de
servicios de justicia y prevención policial, entre otros, pueden contri-
buir a la aparición de conductas criminales y violentas, y de la victimi-
zación, se debe procurar la intervención y concentración de los esfuer-
zos preventivos, atendiendo a variables: a) socio-espaciales, b) en el
plano local (barrios y municipios), c) con énfasis en los centros urba-
nos de población, y d) segmentos en mayor riesgo, por ejemplo, en
sectores sociales con un menor acceso a la justicia, o más vulnerables a
la acción criminal e inseguridad, como ocurre en el caso de las muje-
res, las personas de más edad, los jóvenes, entre otros.
4. Participación social y convocatoria. Atendido al hecho de que los fac-
tores que favorecen la criminalidad, violencia e inseguridad son múl-
tiples y variados, por ello las medidas a ejecutar deben involucrar a di-
versos sectores de la sociedad. Las acciones deben responder a roles
compartidos, pues las posibilidades de éxito serán mayores en la medi-
da en que el conjunto de la comunidad nacional se involucre en él, ha-
ciéndose parte de una acción concertada, integral y permanente, asu-
miendo un criterio y enfoque clave, como que los sujetos y actores pa-
ra la seguridad ciudadana son varios: desde los centros privados y las
ONG, pasando por las propias víctimas y la acción de la comunidad,
hasta la acción gubernamental y estatal.
5. Énfasis socio-preventivo. La preservación y mejoramiento de la segu-
ridad y factores de protección no se circunscriben únicamente a medi-
das de control, juzgamiento y cumplimiento de las penas. Un compo-
nente fundamental de toda política integral es la ejecución de acciones

en el marco de la prevención social, que tiene como características in-
tervenciones de más largo plazo, orientadas a condiciones que favore-
cen el desarrollo de conductas criminales y violentas, como también el
desarrollo y fortalecimiento de factores de protección socio-preventi-
vos y la promoción de habilidades comunitarias (desarrollo social). La
acción de la propia comunidad es fundamental.
6. Énfasis situacional. Si bien el eje central y articulador de la acción de-
be ser la prevención social, en la mayoría de los casos circunstancias es-
pecíficas asociadas a una alta concentración de factores de riesgo y la
escasa, o muchas veces nula, vigilancia no admite postergaciones para
la acción; a corto plazo debe desarrollarse y fortalecerse la intervención
policial, se debe responder a necesidades inmediatas para impedir que
se produzca el delito, y para reducir las oportunidades u ocasiones que
favorecen que éstos se cometan en zonas de riesgo (zonas comerciales,
escuelas, barrios, sistemas de transporte, sitios eriazos, etc.), aumen-
tando el costo y los riesgos para el delincuente.
7. Coordinación, pues la complejidad del problema y sus manifestacio-
nes obligan a una acción simultánea y en diversos planos. La coordi-
nación intra- e interinstitucional constituye una condición básica pa-
ra una labor intersectorial eficaz, por ello la coordinación debe ser vis-
ta más como un medio para una mayor eficiencia de las políticas pú-
blicas relacionadas con la seguridad ciudadana, que como una imposi-
ción de metas y acciones desde una institución estatal a otra. La coor-
dinación supone una ventaja que fortalece y complementa los esfuer-
zos de instituciones que —directa e indirectamente— están llamadas
a colaborar en la construcción de una mejor calidad de vida. En este
contexto, el liderazgo debe ser compartido.
Énfasis en la participación social bajo el alero

de una política pública
Las iniciativas de las autoridades de gobierno no son suficientes para atacar

las causas de la inseguridad. Es necesario sumar la acción de la comunidad
organizada y definir políticas sociales integrales de largo alcance.
En efecto, la visión tradicional concibe la gestión en materia de segu-

ridad en manos del Estado y sus órganos, como actores excluyentes y úni-
cos. Hoy, el diseño e implementación de políticas públicas para la seguridad
acontece en un contexto de transformación y modernización de la gestión.
La modernización del Estado implica un cambio en las relaciones del
individuo con éste, y viceversa, y apunta al fortalecimiento y perfecciona-
miento de su capacidad gestora, reguladora y productora de servicios socia-
les y de apoyo (sustentabilidad social del desarrollo). Por ello, un giro signi-
ficativo que marca el inicio de un cambio en la sociedad de hoy es la intro-
ducción, promoción y fortalecimiento del rol de la sociedad civil en objeti-
vos de interés común y en tareas que antes eran exclusivamente atendidas
por organismos públicos especializados, como ocurría con la seguridad de
las personas.
Para esto, hay que rescatar la relación entre democracia, seguridad y
participación. En la medida en que la sociedad civil aporta elementos al di-
seño de estrategias de seguridad, se fortalece el sistema democrático. La par-
ticipación es fundamental, ya que no se puede hablar de seguridad ciudada-
na si la ciudadanía está ausente del tratamiento de los grandes temas y preo-
cupaciones sociales.
No hay duda de que corresponde al Estado asumir la tarea de crear
condiciones de seguridad y armonía social que promuevan una mejor cali-
dad de vida para cada uno de los miembros de la sociedad. Pero, al mismo
tiempo, tampoco cabe duda de que la educación y la participación son lí-
neas de intervención fundamentales, así como el fortalecimiento de las re-
des solidarias en los grupos más vulnerables desde un punto de vista crimi-
nológico. La promoción de la participación ciudadana es concebida como
una acción estratégica que en sí aporta enormes dividendos para la demo-
cracia y sus instituciones.
El problema es que en nuestro país el grado de asociacionismo, de con-
fianza social, reciprocidad y compromiso cívico es relativamente bajo. Y ello
se acompaña de cambios que marcan tendencias relevantes en materia de se-
guridad ciudadana y participación. Desde la década pasada, somos testigos
de un proceso de ‘municipalización’ de la seguridad, que se evidencia a par-
tir de esfuerzos locales en los que algunos alcaldes han desarrollado iniciati-
vas de seguridad. Una segunda tendencia es la creciente convocatoria a una
construcción de una política pública, ya no ‘para’ la gente sino ‘con’ la gen-
te. Una tercera tendencia, paralela a las anteriores, es la ‘despolicialización’

de la seguridad, que en ningún caso significa que la seguridad ciudadana no
depende de la gestión policial, sino que progresivamente se ha ido tomando
conciencia de que la seguridad de las personas —necesaria para el desarrollo
de éstas y el progreso de la sociedad— no se alcanza exclusivamente a través
de la acción de los organismos policiales, sino también a través del conjun-
to de la sociedad y del conjunto de los órganos del Estado. Estas tres tenden-
cias revelan un avance solo parcial y al nivel intermedio en las organizacio-
nes, siendo escaso el desarrollo de organizaciones de base comunitarias per-
manentes. Un porcentaje importante de la sociedad chilena tiene un bajo ín-
dice de participación y un reducido capital social (PNUD 2000b: 21).
La participación se logra a través de, por lo menos, dos mecanismos re-
levantes para estos efectos: el acceso a información necesaria y la creación de
canales expeditos y redes para canalizar las inquietudes de la comunidad.
En el primer caso, existe la convicción de que sin información perió-
dica y sistematizada no hay diagnósticos, sin diagnósticos no habrá inter-
vención focalizada y acorde a las necesidades. Por ello, debe haber transpa-
rencia en la información necesaria para la toma de decisiones y las aprecia-
ciones y valorización de los problemas que afectan a las personas y a la con-
vivencia pacífica.
En Chile, desde 1997 existe un sistema confiable de registro de denun-
cias y detenidos por delitos de mayor connotación social, así como la ley
19.366 de drogas (desde 1999), en los ámbitos nacional, regional y comu-
nal, que son responsabilidad del Ministerio del Interior. En este sistema, las
policías —Carabineros y Policía de Investigaciones— remiten periódica-
mente las cifras de denuncia (estadística policial que refleja la criminalidad
aparente). Esta información es de acceso público a través de la página web
del Ministerio del Interior y cubre el 96% de la población del país, en 243
comunas de más de 10 mil habitantes, en una edición trimestral periódica
(www.interior.gov.cl/interior_inferior/index_seguridad.html).
Como complemento a lo anterior, desde 1999 el Ministerio del Inte-
rior viene aplicando encuestas de opinión y victimización en el Gran San-
tiago, que concentra alrededor del 42% de la población nacional, y encues-
tas en las comunas de mayor población del territorio nacional y que ayudan
al diagnóstico y establecimiento de prioridades de intervención local.
En el segundo caso, la creación de canales expeditos para canalizar las
inquietudes de la comunidad, el desafío de una participación orientada a la

prevención ha dado origen al programa: “Comuna Segura: Compromiso
100”, cuya filosofía, por así decirlo, radica en potenciar un compromiso que
supone el 100% de la acción del Estado, el 100% de nuestros esfuerzos por
alcanzar comunas más seguras y el 100% de la comunidad participando en
este objetivo. Esta línea de acción considera la incorporación de la seguri-
dad ciudadana como un área sensible dentro del proceso global de planifi-
cación de las distintas comunas, abordando el tema de la inseguridad en for-
ma integral y focalizada, incluyéndolo como un hito relevante dentro del
proceso de desarrollo local.
Para esto, el programa institucionaliza mecanismos de trabajo conjun-
to en el área de la participación y gestión local en seguridad ciudadana,
abordando tópicos que van desde el acotamiento de las funciones de los mu-
nicipios, la satisfacción de las necesidades de información, la asesoría técni-
ca y la generación de canales de participación, hasta la asignación de recur-
sos. En esencia, busca potenciar el papel del municipio en alianza con la co-
munidad representada, impulsando una estrategia de capacitación dirigida
al personal municipal y creando la institucionalidad necesaria para una ma-
yor vinculación, coordinación y cooperación entre los distintos actores lo-
cales relevantes.
Nuestra política es que cada municipio —a través de un consejo de se-
guridad8— se constituya en eje articulador de iniciativas en seguridad ciu-
dadana en el espacio local, llevando adelante un proceso de planificación es-
tratégica que ordene el desarrollo de planes y medidas específicas de preven-
ción social, en estrecha coordinación con los demás órganos del Estado.
Este Consejo es presidido por el Alcalde, y está constituido por los dos
concejales con más altas mayorías, así como, por un representante de Cara-
bineros de Chile y otro de la Policía de Investigaciones. También se incor-
poran tres representantes de las juntas de vecinos y de otros organismos re-
levantes en el territorio comunal . El Consejo tiene como misiones princi-
pales elaborar y aprobar el Plan Comunal de Seguridad Ciudadana y selec-
8 Ante las dificultades encontradas para coordinar los esfuerzos de las numerosas y diversas institucio-
nes involucradas en el campo de la prevención del delito y la necesidad de incorporar a la comuni-
dad en tareas preventivas, siguiendo los modelos anglosajón y canadiense, se ha planteado la opor-
tunidad de crear un organismo abocado al diseño, coordinación y tratamiento técnico de los planes
y acciones de prevención social (Stansfacon y Brandon 1999). Ver también Naciones Unidas 1999.
cionar los proyectos que se postulen al Fondo Concursable. También parti-

cipa del seguimiento de los proyectos y del Plan. Este programa considera
la realización de diagnósticos locales, que permitan un exhaustivo reconoci-
miento de las condiciones locales de la inseguridad vecinal y contribuyan a
la generación de los Planes Comunales de Seguridad Ciudadana. Estos pla-
nes fijan las grandes orientaciones en seguridad ciudadana de la respectiva
comuna y proponen los objetivos y metas a lograr en un tiempo determina-
do. Cada Consejo cuenta con un fondo orientado a financiar proyectos ve-
cinales en materias de prevención de la delincuencia y ocupación de los es-
pacios públicos. Pueden participar todas las organizaciones sociales con per-
sonalidad jurídica, sin fines de lucro.
El programa se encuentra en ejecución en veinticuatro municipios del
país, seleccionados mediante la aplicación ponderada de cinco variables: po-
breza (35%), tasa de robo con violencia (20%), tasa de robo con fuerza
(15%), violencia intrafamiliar (20%) y consumo de drogas (10%), benefi-
ciando a más de dos millones de habitantes, distribuidos en doce comunas
(Primera Fase9) durante el período 2001-2002, y otras doce durante el
2002-2003 (Segunda Fase)10, con una asignación especial a cada Fondo
Concursable por un monto que varía entre 100 mil y 175 mil dólares, se-
gún comuna sobre 70 mil habitantes. El Fondo Concursable de 2001 ha
permitido prestar apoyo a 363 proyectos comunitarios.
El valorar y estimular la representación de intereses y la participación
organizada en la prevención social reenfoca al ciudadano común no solo co-
mo ‘destinatario’, sino también como ‘interlocutor’. En consecuencia, se de-
be evitar toda intención de convertir estos medios y modalidades en meca-
nismos represores. En nuestro país, es fundamental el complemento entre
las policías y la comunidad, a través de acciones en el plano de la preven-
ción social. La prevención delictual es tarea de la policía, la prevención so-
cial es tarea de todos. Ello en atención al marco constitucional y jurídico
que regula el rol de los diferentes actores. De esta forma, a la participación
9 Las comunas de la Primera Fase son: Copiapó (III Región), Ovalle (IV Región), Valparaíso (V Re-
gión), San Bernardo, Renca, La Espejo, La Pintana, El Bosque, Santiago (región Metropolitana-
Gran Santiago), Coronel y San Pedro de la Paz (VIII Región) y Valdivia (IX Región).
10 Las comunas de la Segunda Fase son: Calama (II Región), San Antonio (V Región), Talca y Lina-
res (VII Región), Talcahuano (VIII Región), San Ramón, San Miguel, Cerro Navia, Estación Cen-
tral, Pudahuel, Macul y Melipilla (Región Metropolitana-Gran Santiago).
social, a través de instancias locales y de la sociedad organizada, deben ne-

cesariamente añadirse y asociarse conceptos tales como: prevención comu-
nitaria; capital social y redes, y prevención social11.
Los términos claves en este contexto de actuación social y participati-
vo han sido:
1. Desarrollo de diagnósticos y planes locales.

2. Asignación de recursos a través de fondos concursables.
3. Capacitación orientada a mejorar gestión técnico-comunitaria en se-
guridad ciudadana.
4. Definición de estrategias y modalidades de relación entre los actores.
5. Fijación de criterios de priorización.
6. Definición e institucionalización de mecanismos de participación,
consulta y diagnóstico conjunto (Consejo y Secretarios técnicos).
7. Empoderamiento de la sociedad a través de la intervención socio-policial
en ‘barrios difíciles’ o de la recuperación de espacios para la comunidad.
La modernización de la gestión en seguridad
En la actualidad, la gestión de seguridad —más allá de la importancia del

marco ético que la sustenta— obliga a ampliar el paradigma, considerando
los modos y procedimientos, es decir, enfrentando la necesidad de realizar
una gestión eficaz y moderna, proceso que debe necesariamente acompañar-
se de reformas en diversas facetas, como ocurre en nuestro país, por ejem-
plo, en materia de dependencia de las policías. Carabineros y Policía de In-
vestigaciones dependen del Ministerio de Defensa Nacional, sin embargo,
la responsabilidad en materia de seguridad interior, pública y ciudadana de-
pende del Ministerio del Interior. Ello plantea una situación estructural que
crea enormes dificultades para una óptima gestión.
11 Básicamente implica movilizar a los individuos y grupos para actuar sobre factores que impidan la
participación de las personas en el desarrollo social y promover el desarrollo de comunidades ‘sanas’.
En otras palabras, se trata de una estrategia preventiva que involucra el diseño integrado de políti-
cas sociales y programas de desarrollo que puedan ser incorporados en iniciativas multisectoriales de
interés para la comunidad en general, atendiendo la presencia de factores de riesgo (Chinchilla y Ri-
co 1997).
En esencia, nos enfrentamos a una labor para la cual no existen todas

las condiciones necesarias para asegurar que lo que se hace es lo correcto y
lo necesario. Por ello, la implementación de una política conducente a su-
perar la criminalidad, la violencia y el temor, no está ajena a la agenda de
modernización de las instituciones públicas, faltando aún desarrollar capa-
cidades de trabajo a nivel intersectorial e interinstitucional, particularmen-
te diagnóstico y evaluación de gestión, existiendo una distancia importante
entre el deber ser y el ser, entre las aspiraciones y expectativas de la pobla-
ción y los resultados obtenidos.
Desde el punto de vista de la gestión, es posible identificar algunas de-
ficiencias que —en nuestra opinión personal— contribuyen a acrecentar la
urgente necesidad de mejorar las capacidades de gestión:
• El problema de la delincuencia, violencia e inseguridad ciudadana tie-

ne su origen en una multiplicidad de elementos causales. Sin embar-
go, la acción pública mantiene aún importantes límites sectoriales que
impiden un abordaje integral del problema.
• La planificación de los organismos públicos en este tema es de corto
plazo. Aun cuando existan iniciativas que perduren en el tiempo, sus
metas solo involucran resultados esperados para el año próximo (mar-
co legal y presupuestario).
• Evaluaciones como las de procesos, resultados, impacto, calidad del
servicio y satisfacción del usuario son poco frecuentes, especialmente,
en el ámbito de la policía y administración de justicia.
• La acción en seguridad ciudadana es poco proactiva, no recoge las
preocupaciones ciudadanas sino hasta que éstas irrumpen como escán-
dalo público a través de los medios de comunicación, mientras que la
mayor parte de las acciones de carácter preventivo no han incorpora-
do la inseguridad como un criterio de focalización.
• La ausencia de un enfoque compartido para asumir una tarea que in-
volucra a todos los órganos del Estado. Limitaciones estructurales, ins-
titucionales, presupuestarias y subjetivas (cultura institucional) facili-
tan y obstaculizan la adecuación de las propias instituciones a las po-
líticas públicas.
Para hacer frente a las deficiencias detectadas, nos parece fundamental mo-
dernizar la acción incorporando un concepto de la gestión integral. La ges-
tión integral en seguridad ciudadana es un proceso que va desde la construc-
ción de un marco ético-político hasta la ejecución de acciones de interven-
ción pública destinadas a producir cambios de las condiciones objetivas y
subjetivas que afectan a la población. Entre las líneas de trabajo que deben
fortalecerse se encuentran la investigación, la planificación y la aplicación de
herramientas de apoyo a la gestión, como el monitoreo y la evaluación.
En materia de investigación, es posible y necesario promover la pro-
ducción de conocimientos y propuestas haciendo alianzas con otras institu-
ciones públicas y privadas, incentivando el debate de las ideas y apoyando,
desde el gobierno central, líneas de investigaciones que se complementen en
función de un análisis acabado del problema.
Respecto a la planificación, los problemas de delincuencia, violencia e
inseguridad ciudadana abren un amplio espacio de intervención pública que
necesita de estrategias pertinentes, coherentes, eficientes, eficaces y sosteni-
bles. Una especial preocupación en esta materia, es el diseño de intervencio-
nes intersectoriales para un problema que es multicausal.
Desde el punto de vista de las herramientas de apoyo a la gestión es
fundamental favorecer la evaluación ex post destinada a conocer los efectos
de las políticas en seguridad ciudadana y de informar las decisiones que
afectan su continuidad, rediseño y asignación de recursos. En esta misma lí-
nea, es imprescindible trabajar en la instalación de un sistema de monitoreo
que permita conocer los estados de avance de las acciones que lo conforman,
centrando su observación en la cobertura, ejecución financiera, productos e
impactos. Simultáneamente, los indicadores para el monitoreo y la evalua-
ción ex post facilitarán la rendición de cuentas y la comunicación con la ciu-
dadanía.
Los esfuerzos modernizadores de la gestión pública en seguridad ciuda-
dana deberían llevarnos, en el mediano plazo, a logros como los siguientes:
• Diseño de nuevas estrategias de intervención intersectorial y multidis-
ciplinarias.
• Mejorar la calidad de los diseños de intervención.
• Aumentar la efectividad de la acción en seguridad ciudadana.
• Conocer los cambios producidos por las acciones en las variables-pro-
blema que le dieron origen.
En lo inmediato, en este contexto, deben destacarse dos líneas de trabajo re-

ciente. En el 2000 se ha impulsado la implementación de una estructura or-
gánica funcional permanente orientada a generar una mayor capacidad de
conducción y el uso racional y complementario de los recursos humanos y
técnicos disponibles en diversos organismos estatales (coordinación y siner-
gia).
En la convicción de que las políticas para enfrentar diversos problemas
de una sociedad deben entenderse como complementarias y especializadas,
una de las primeras tareas fue la creación de una institucionalidad en el mar-
co de un propósito común. Para ello, el Ministerio del Interior cuenta con
esta Subsecretaría del Interior y con el Comité de Coordinación Interminis-
terial de Seguridad Ciudadana12, que reúne a todos los ministerios y servi-
cios del Estado, así como a los jefes policiales, bajo una institucionalidad
que permite la coordinación y focalización de los esfuerzos que debemos
realizar. De la misma forma, en cada una de las trece regiones del país se ha
constituido un Comité Regional de Seguridad Ciudadana13.
Una segunda línea de trabajo ha sido la adopción de un criterio de ges-
tión-resultados y transparencia pública frente a la necesidad del diseño e im-
plementación de acciones a corto, mediano y largo plazo, tanto para el mo-
nitoreo y control permanente de las acciones frente a la criminalidad, vio-
lencia e inseguridad; como para una cuenta pública14.
12 Las funciones del Comité Interministerial de Seguridad Ciudadana son: a) apoyar las actividades
del Ministerio del Interior en materia de seguridad ciudadana; b) implementar acciones, mecanis-
mos y procedimientos, para promover y asegurar la participación, la coordinación y la colaboración
de los diversos organismos involucrados; c) tomar conocimiento y evacuar informes sobre las tareas
desarrolladas y el estado de implementación de las acciones en el Plan Integral de Seguridad Ciu-
dadana.
13 Las funciones del Comité Regional de Seguridad Ciudadana son: a) apoyar la aplicación de políti-
cas y programas del Gobierno en materias de seguridad pública y ciudadana; b) planificar, coordi-
nar, implementar y supervisar programas para la prevención del delito; c) seguimiento, monitoreo
y evaluación de la situación de la seguridad ciudadana regional; d) proponer, promover, establecer
criterios y dirigir estrategias y acciones de cooperación entre la ciudadanía y organismos guberna-
mentales en materia de prevención; e) informar periódicamente al Ministerio del Interior sobre el
conjunto de las actividades realizadas por el CRSC y cada una de las instituciones que lo integran,
en el ámbito de la prevención y la seguridad pública y ciudadana; f ) coordinar y armonizar entre
los distintos organismos en la Región las materias relativas a presupuesto y prioridades en materias
de seguridad pública y ciudadana.
14 En el año 2000, el gobierno constituyó una interesante oferta pública en materia de seguridad ciu-
dadana, conformada por iniciativas de fortalecimiento institucional, control de la delincuencia y ac-
Una tercera línea de trabajo, más allá de la asignación de recursos pa-

ra la labor policial15 y la reforma procesal penal en curso16, ha sido el forta-
lecimiento de los sistemas de información relacionados con la criminalidad
y la labor policial. En forma resumida, éstos son:
ciones de intervención social dirigidas a menores, jóvenes, comunidad y familia. El 36% de estas ac-
ciones se concentraron en el ámbito preventivo, el 31% en el policial, un 29% en el ámbito del sis-
tema de administración de justicia y un 4% en el de sistemas de información. Las acciones ejecuta-
das durante el 2001 se concentran en un 42% en el ámbito preventivo, un 31% en el ámbito del sis-
tema de administración de justicia, un 22% en el policial y un 5% en el ámbito Sistema Nacional de
Información. La mayor concentración en acciones de carácter preventivo resulta coherente con la
prioridad que asigna el gobierno a las acciones destinadas a impedir que el delito se produzca, sin per-
juicio de adoptar todas las medidas conducentes a esclarecerlo una vez que ha tenido lugar.
15 El porcentaje del presupuesto nacional asignado a ambas instituciones policiales ha variado de ma-
nera importante en la última década. El porte fiscal por cada carabinero era en 1990 de M$ 1.263,9,
mientras que en 2000 éste aumentó a M$ 5.610,7 lo que representa un crecimiento de un 343,9%.
En el caso de la Policía de Investigaciones, en 1990 la relación funcionario/aporte fiscal era de M$
2.133,6, luego, en 2000 llegó a M$ 10.320,9, que equivale a un 383,7% más. El presupuesto de
Carabineros se ha visto incrementado en un 475,1%, variando de M$ 38.346.537 en 1990, a M$
220.541.440 en 2001. De igual manera que el presupuesto, su dotación ha crecido de 30.341 fun-
cionarios en 1990 a un poco más de 36.200 en el año 2000, es decir, un aumento de 19,5%, lo que
corresponde a casi 6.000 carabineros más. En el caso de la Policía de Investigaciones, la dotación de
funcionarios también ha aumentado, de 4.700 en 1990 a 5.840 en 2000. Es decir, un aumento de
24,3% que corresponde a 1.140 funcionarios de Investigaciones más. En 1998 Carabineros conta-
ba con 4.325 vehículos de los cuales el 32,7% se concentraba en la Jefatura de Zona Metropolita-
na. El aporte fiscal especial para la dotación de vehículos de Carabineros desde 1999 al 2000 ha per-
mitido un aumento de 812 vehículos asignados en el marco del Plan Cuadrante para la RM. Con
este aporte especial, la dotación de vehículos en la Jefatura de Zona Metropolitana aumenta de
1.400 a 2.200 el 2001, lo que equivale a un crecimiento de más de un 50% en la cobertura poli-
cial. Ello implica que la respuesta y reacción ante la demanda de auxilio deben ser más breves, que
la capacidad de perfilar una policía de proximidad —cercana al ciudadano común— hoy es mejor
que nunca antes.
16 La reforma procesal penal derogó el procedimiento existente en el país desde 1906, e instauró un
proceso marcadamente acusatorio, instalando el juicio oral como etapa central del proceso y hacien-
do el procedimiento penal funcional a las principales garantías del debido proceso. El nuevo proce-
dimiento tiene tres etapas principales investigación, preparación del juicio oral y juicio oral. La re-
forma divide las distintas funciones dentro del sistema en órganos diferentes: a) Ministerio Públi-
co, que debe dirigir la investigación, ejercer la acción penal pública y sustentar dicha acusación en
el juicio oral; b)dos tipos de tribunales: 1) los jueces de garantía a cargo de velar por el correcto de-
sarrollo de las etapas de investigación e intermedia y 2) el tribunal oral en lo penal, a cargo de re-
solver, en un juicio oral y público, los procesos que hayan llegado a esta última etapa.; c) la defen-
sa está a cargo de la Defensoría Penal Pública, la que debe dar asistencia gratuita a todos aquellos
que no tengan recursos para solventarla.
Desarrollo de sistemas de información:
1. Fijación de parámetros de registro y perfeccionamiento de la estadísti-

ca policial.
2. Creación de equipos mixtos o interinstitucionales de análisis y segui-
miento de la problemática asociada a la criminalidad.
3. Desarrollo de sistemas de información geográfico-delictual y preventi-
vo (social).
4. Diseminación de información pública relevante a diversos actores.
5. Aplicación de encuestas de victimización y percepción.
6. Creación de un sistema nacional de información criminal (SINI-
CRIM).
En lo policial:
1. Fijación de metas para la policía.

2. Fijación de indicadores de gestión.
3. Fijación de cuentas públicas periódicas.
4. Fijación de criterios de calidad de atención a usuarios.
5. Recursos para la prevención situacional.
Desafíos para una eficaz gestión en seguridad ciudadana:

conclusiones
En Chile, la seguridad es un tema que compete al conjunto de la sociedad,

por tanto es asumida como una política de Estado.
La reforma entró en vigencia en forma gradual (2000), y está fijada en cinco fechas: 16 de octubre
de 2000 para la IX y IV región; 16 de octubre de 2001 para la II, III y VII; 16 de octubre de 2002
le corresponderá a las regiones I, XI, y XII; el 16 de octubre de 2003 a las regiones V, VI, VIII y X,
y, por último, en octubre de 2004 la región metropolitana. Este esfuerzo implica un costo total ac-
tualizado de aproximadamente 341 mil millones de pesos (cerca de US$ 507 millones), de ellos 199
mil millones de pesos son destinados a inversión (58%), mientras que 142 mil millones de pesos se
destinan al funcionamiento en régimen del nuevo sistema (operación) (42%). A partir del año 2005
el estado destinará 142 mil millones de pesos anuales para el funcionamiento en todo el país del
nuevo sistema de enjuiciamiento criminal.
Las respuestas al desafío que plantea la inseguridad ciudadana tienen

distintos grados de dificultad y diversas aproximaciones o formas de mate-
rialización. En este sentido, nuestra experiencia nos permite señalar y suge-
rir que deben considerarse, al menos, cuatro aspectos:
El primero, es la conceptualización de la seguridad ciudadana, que va
más allá de la concepción vinculada a la acción represiva del Estado o me-
ramente policial ante la acción delictiva. La seguridad ciudadana no es sólo
un problema meramente policial. Es una condición que depende de diver-
sos factores que afectan la calidad de vida, y ello resulta de su focalización
en la figura del ser humano, como individuo y ser social.
Segundo, vivimos insertos en una sociedad y cultura cada vez más vio-
lenta, donde la inseguridad afecta a unos más que a otros, y donde las per-
sonas no necesariamente hacen distinciones, ya sean objetivas, razonables o
justificadas respecto de la naturaleza del problema. La inseguridad, la crimi-
nalidad y la violencia son un problema político, social y técnico que tiene
diferentes aristas.
En tercer lugar, la delincuencia, la violencia y la inseguridad son pro-
blemas que tienen un componente social, económico y político. De ahí la
necesidad de orientar nuestros esfuerzos a poner en primer plano de impor-
tancia los aspectos sociales y, en particular, la solución de aquellos relativos
a la pobreza, la desigualdad y la violencia, relacionados con la inseguridad.
En cuarto lugar, las amenazas a la seguridad de las personas surgen no
solo de situaciones ligadas a la violencia y la delincuencia en las grandes ur-
bes, sino también a problemas estructurales de mayor complejidad, en
cuanto éstos no ayudan a garantizar el pleno ejercicio de los derechos. De
esta forma, la seguridad ciudadana se asocia a los procesos de desarrollo so-
cial y modernización del Estado. En consecuencia, los esfuerzos deben
orientarse a mejorar la capacidad de administrar problemas ligados a la se-
guridad ciudadana, por vía de la implementación de una política que:
Por un lado, involucre una mayor participación de la ciudadanía y
de los diversos agentes que directa e indirectamente contribuyen en la
construcción de una mejor calidad de vida para las personas en nuestras
ciudades.
Que, al mismo tiempo, asegure una mayor disponibilidad de informa-
ción, para efectuar diagnósticos finos y oportunos, posibilitando la focaliza-
ción de esfuerzos.
Que, por otro lado, ponga énfasis tanto sobre la prevención como en
el control de la delincuencia.
Que asegure, además, mayor acceso a la justicia y reparación para las
víctimas, por vía de una mejora de la eficacia del sistema de administración
de justicia criminal.
Que promueva la modernización y mejoramiento de la gestión de las
instituciones de prevención, control y rehabilitación.
Que considere una amplia gama de tareas y acciones en ámbitos com-
plementarios, como son: las informaciones, estudios y análisis sobre la cri-
minalidad, violencia e inseguridad ciudadana; el desarrollo de las institucio-
nes policiales a través de modelos de actuación y gestión eficientes en el
marco de sociedades democráticas; el desarrollo legislativo y la moderniza-
ción judicial-penitenciaria; el fortalecimiento de la prevención social, la par-
ticipación comunitaria y la educación preventiva; y, finalmente, la coordi-
nación intersectorial pública y privada.
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Salud, violencia e inseguridad
Alberto Concha Eastman, MD, MSc
El contexto
Para abordar el tema de la violencia, la inseguridad y sus efectos en la salud

de las comunidades, primeramente, ubicamos el marco conceptual bajo el
que se desarrollará el tema. Reafirmar que la salud y el bienestar van ligados
al desarrollo de los pueblos, ayuda a entender por qué problemas sociales co-
mo la violencia y la inseguridad tienen efectos, casi siempre negativos, sobre
la salud individual y colectiva.
Este documento se desarrolla bajo la concepción de ‘seguridad ciuda-
dana’ referida a la garantía que deben tener todos y todas los habitantes de
las ciudades y del campo para que sus vidas y su integridad física, psicológi-
ca y sexual sean respetadas y protegidas, para tener el derecho a disfrutar de
las buenas cosas públicas, a deambular libremente y sin temores, a que sus
objetos y pertenencias no les sean arrebatados, a no ser fraudulentamente
despojados de sus valores, a no ser intimidados y a confiar en los demás se-
res humanos de forma similar a como confían en quienes les son cercanos.
Los gobiernos, en primer lugar, son los encargados de garantizar que exista
seguridad para la gente. La inseguridad puede ser percibida, subjetiva (per-
cepción muchas veces basada en la realidad) o, peor aún, objetiva y derivada
de haber sufrido un hecho violento contra la persona misma, contra sus bie-
nes o contra ambos. Virtual o realmente, todos nos sentimos afectados por
* MD, MSc. Organización Panamericana de la Salud

504 Alberto Concha Eastman
la inseguridad. La seguridad rodea el desarrollo humano, pero se reconoce

que cubre demasiadas definiciones que suavizan y moderan su significado.
No se consideran, en este contexto, otras concepciones de seguridad,
como por ejemplo la ‘seguridad del Estado’ que hace referencia a la salva-
guarda que los gobiernos deben asumir para prevenir potenciales o reales
amenazas de otros países contra la soberanía de sus fronteras. O la llamada
‘doctrina de seguridad nacional’, impulsada en varios países de América La-
tina en las décadas del 70 y del 80 por regímenes militares y dictatoriales,
con el apoyo de los EEUU, y que consistió básicamente en definir que el
‘enemigo interno’ eran los propios pueblos que protestaban por las injusti-
cias sociales y económicas y reclamaban el derecho a no ser excluidos de los
beneficios del desarrollo, y que en su momento tuvo nefastas consecuencias
para la democracia. Con solo mencionar los casos de Chile y Argentina, ba-
jo prolongados años de dictaduras de Pinochet, en el primero, y de Videla,
Galtieri y demás, en el segundo, se entiende cómo se vivió la ‘seguridad na-
cional’ en estos países.
Se entiende como ‘violencia’: “una acción intencional del uso de la
fuerza o del poder y por la cual una o más personas producen daño físico,
mental (psicológico), sexual, en su libertad de movimiento o la muerte a
otra u otras personas, o a sí mismas, con un fin que puede ser predetermi-
nado o no” (definición adaptada de Rosenberg et al. 1992). Esta definición
no pretende reemplazar ni acondicionar las más específicas contenidas en
las leyes y que protegen a la policía, agentes de persecución criminal y sol-
dados en general, en las que se hacen diferencias respecto a la legalidad o
no del uso de la fuerza, o de armas, cuando se persigue a delincuentes o en
acciones de guerra. Se distinguen tres componentes básicos en esta defini-
ción: a) la intencionalidad en el uso de la fuerza o del poder, b) la genera-
ción de un daño, y c) el fin perseguido, en el que subyace el ejercicio de al-
guna forma de poder, bien sea a nivel del hogar, público o de grupo (Fran-
co 1999).
La violencia es la expresión de una relación en la que el conflicto que
la precede, bien sea familiar, interpersonal, social o político, no se resolvió y
el o los actores optan por la agresión. Interesa definir en este contexto que
el ámbito específico es la ‘violencia social’, o sea, la que rompe la conviven-
cia, la tolerancia por la diferencia, el derecho al disfrute de los espacios pú-
blicos, y que se da en los ambientes familiar, social, en la calle o en las ins-
Salud, violencia e inseguridad 505
tituciones públicas o privadas. Es la violencia que resulta de “una relación

social particular de conflicto, que involucra, por lo menos, a dos polos con
intereses contrarios, actores individuales o colectivos, pasivos o activos en la
relación” (Guzmán 1994).
Si bien hay matices en los conceptos expresados de ‘seguridad y violen-
cia’ que los hacen diferentes, en la práctica sus efectos se entrecruzan. He-
chos de inseguridad suelen acompañarse de violencia pero no necesariamen-
te van juntos, tal como acontece con los llamados crímenes de ‘cuello blan-
co’. Así mismo, y en la mayor parte de las ocasiones, los actos violentos con-
llevan una significativa dosis de inseguridad.
Ahora bien, además de disponer de definiciones operativas, es necesa-
rio conocer, profundizar, sobre las circunstancias y ambientes en que se de-
sarrollan hechos de violencia e inseguridad. Ese es un paso obligado para la
aproximación al problema y a las soluciones que deben implementarse, ba-
se —además— para entender con mayor precisión el rol del sector salud pa-
ra su abordaje. No estamos enfrentando un problema único, sino diferentes
y complejas formas de violencia e inseguridad. Cada forma tiene efectos es-
pecíficos en la salud de quienes sufren este tipo de hechos traumáticos.
Algunos ejemplos permiten ver los escenarios en que suceden diaria-
mente hechos de inseguridad y violencia. Una joven violada es víctima de la
inseguridad social y de la actitud violenta del violador, de ese acto vil no so-
lo tendrá un trauma psicológico de enormes e impredecibles proporciones
sino también el riesgo de sufrir infecciones, embarazo no deseado y lesiones
físicas. Tras un asesinato queda orfandad, crisis económica, trauma psicoló-
gico y sensación de desamparo. Un robo, un atraco, con o sin heridos, inti-
mida, choca con las formas de convivencia que preciamos tener. En fin, los
efectos inmediatos o de mediano y largo plazo, en salud y en lo social, son
abundantes y variados.
En otros documentos (Concha-Eastman 1988) he mencionado el si-
guiente caso por la connotación en que se dio y porque permite valorar la
múltiple causalidad del problema así como la necesaria acción decidida,
conjunta y novedosa de parte de diversos sectores de los gobiernos.
En una ciudad un hombre de unos treinta y cinco años, taxista, con su
vivienda en un barrio popular, fue acusado de homicidio. La historia se ini-
ció dos meses atrás, cuando un grupo de muchachos del vecindario escribió
algunos grafitos, no dirigidos contra él, en la pared de su casa. Él les solici-
tó que no lo hicieran de nuevo porque le costaba un dinero extra pintar la

pared. Cuando el hecho se dio en una tercera ocasión, el taxista le dio va-
rios puñetazos y patadas a uno de los jóvenes, de aproximadamente 14 años,
y como consecuencia de tales golpes el joven sufrió una hemorragia por rup-
tura del hígado y murió. El taxista huyó. Al día siguiente una emisora reci-
be una llamada telefónica de este hombre, quien solicita al medio de comu-
nicación ser escuchado y pasa a explicar sus puntos de vista y los hechos. Di-
ce que se esconde porque no cree en la justicia, reconoce su error por haber
actuado por mano propia y manifiesta su intención de entregarse a las au-
toridades bajo la condición de no ser llevado a una cárcel común a la que
considera una escuela del crimen, pregunta cuál será la suerte de su joven
esposa y su pequeña hija mientras permanece en prisión. Señala, incluso,
que teme perder a su esposa, que podría buscar a otro hombre que le ayude
o prostituirse para alimentar a su pequeña.
De una manera clara, en esta dramática y espontánea declaración se
evidencian varias facetas interconexas del fenómeno social de inseguridad y
violencia: falta de capacidad para dialogar y resolver un conflicto, irrespeto
al derecho ajeno, intolerancia, desconfianza y temor en los sistemas judicial
y carcelario, falta de garantías sociales para la supervivencia de su familia,
entre otros. De hecho, el sistema, el establecimiento estatal y social, no tie-
ne respuesta ágil a los interrogantes que este caso plantea. Pero más aún, con
absoluta claridad desnuda la tremenda ineficacia de las políticas de castigo
en las que no se involucren alternativas de socialización y/o trabajo. La so-
lución, o sea la cárcel, no toca las raíces del problema. Solo se busca el cas-
tigo, que paradójicamente no tiene el efecto ejemplarizante que pretende te-
ner. El propio taxista sugirió una salida: “permítanme trabajar de día, y dor-
mir en el penal. Yo necesito trabajar”.
Si creemos en su versión, nos preguntamos: ¿quién es el culpable o res-
ponsable de esa acción? ¿Dónde están las raíces del conflicto?
Hay inseguridad y se ejerce violencia desde las oficinas estatales, en la
escuela, en la familia, en el trabajo, en el campo y en las calles. La ejerce un
político o gobernante que se enriquece ilícitamente directa o indirectamen-
te de las arcas del Estado; un padre de familia que irrespeta a su esposa y a
sus hijos, los golpea y humilla; un joven que sale de su casa y se une a una
pandilla para robar, violar, herir o matar; los miembros del crimen organi-
zado que trafican narcóticos con todas sus secuelas y lo hacen especialmen-
te en los centros urbanos; la policía y el Estado que viola los derechos hu-
manos; el funcionario público que atenta contra los derechos del ciudada-
no que se acerca a solicitar sus servicios, y en casos extremos y dolorosos, co-
mo en mi país, donde la guerrilla y los paramilitares se confunden ante los
ojos del campesino indefenso, que opta obligadamente por desplazarse a
una ciudad extraña.
El tema no solo preocupa y es competencia de las instituciones nacio-
nales que tienen responsabilidad formal de la prevención, control o castigo
de la violencia e inseguridad, lo es también del ciudadano que de una ma-
nera u otra, es una víctima, o teme serlo, de un hecho que le arrebate su
tranquilidad o le haga daño a su persona. Interesa igualmente a los organis-
mos no gubernamentales y a las agencias internacionales.
La exposición a la violencia es traumática, no solo por los daños inme-
diatos sino que también contribuye a empeorar la salud, reduce la capaci-
dad de movilización (en particular en situaciones de mayor riesgo), genera
inestabilidad emocional y limita la convivencia. Los servicios de salud pue-
den ser afectados por guerras o conflictos internos (así se vivió en El Salva-
dor, Guatemala y Nicaragua durante las guerras civiles de estos países en la
década del 80), y ocurre actualmente en las zonas rurales de Colombia. Co-
mo caso extremo, pero no inusual en tiempos de conflicto armado, en este
país, en febrero de 2002, una madre que era conducida en una ambulancia
hacia un hospital para ser atendida de parto murió con su bebé y el chofer
del vehículo, al caer a un río cuyo puente había sido destruido por la gue-
rrilla horas antes.
Los pobladores de las zonas de conflicto armado, o donde la violencia
social es alta, tienen mayor riesgo de enfermar por causa de los desplaza-
mientos involuntarios con el consecuente aumento de personas en zonas ur-
banas, mayor destrucción ambiental incluyendo fuentes de agua. Además,
las personas que están bajo tratamientos prolongados tienen menor acceso
a los servicios, a los medicamentos y en consecuencia la adherencia a los tra-
tamientos se disminuye sensiblemente, todo esto con efectos de corto o lar-
go lazo. La población es una víctima colectiva, así lo reconoce, siente y lo
vive y, en esa medida, exige soluciones, con o sin su participación.
Los determinantes de salud y enfermedad
¿Quiénes son responsables de la situación de inseguridad y violencia en las

calles, barrios y zonas rurales de nuestros países latinoamericanos? Para en-
tender con mayor claridad el fenómeno de la creciente violencia e inseguri-
dad, es necesario buscar la génesis de su magnitud y formas de expresión en
lo que llamamos los determinantes del bienestar. Parto de la premisa de que
los seres humanos no son violentos por naturaleza ni los comportamientos
agresivo y ‘anti-social’ se dan por generación espontánea, sino que son
aprendidos de las demás personas, de lo que —básicamente— en la infan-
cia y luego en la adolescencia y juventud se observa, se imita, se evita, se re-
chaza, se asimila o se combate.
Determinantes de Salud
Educación
Educación Trabajo
Educación
Agricultura-Alimentos
Agricultura-Alimentos Medio Ambiente
Agua
Agua Potable/Alcantarillado
Potable/Alcantarillado Empleo
Vivienda
Vivienda Vivienda
Desarrollo
Educación social
Violencia
Educacióny seguridad
yAgricultura-Alimentos
económico
ciudadana
Bienestar y Salud
Educación
Narcóticos (adicción y
tráfico)
Vivienda
Atención
Educaciónde Salud
1. Recursos
2. Administración
Agua y gerencia
Potable/Alcantarillado
3. Oportunidad
Vivienda Edad
Educación Redes Social
Educación
Acceso Género
Agricultura- Condiciones de vida
Calidad Genética
Alimentos Tamaño de familia
Percepción de los usuarios Estilo
Agua de vida Vivienda
Modelo
Los determinantes de la salud y del bienestar se dan en el contexto múltiple

del desarrollo social, del trabajo, de la educación, de los servicios públicos y
de salud y en lo biológico, tal como fue señalado en su momento por la Or-
ganización Mundial de la Salud, en 1994 (Tarimo y Webster). Para adaptar
ese modelo a los nuevos retos hemos anexado los componentes de Violen-
cia, Seguridad, Adicción y Tráfico de Narcóticos que facilitan la identifica-
ción de las relaciones e interfaces salud-seguridad-violencia.
Desde la perspectiva de salud pública, la violencia y la inseguridad son
un problema porque: 1) Producen una alta carga de mortalidad y morbili-
dad evitable, que afecta especialmente a los niños, las niñas, las mujeres y
los jóvenes; 2) Requieren un elevado valor en la atención médica y, en oca-
siones, distorsionan la atención de otros pacientes por la urgencia que de-
mandan las víctimas de la violencia; 3) Afectan, no solo a la víctima sino
también a la familia y su entorno, con efectos negativos inmediatos en lo
económico, social y psicológico y también con impactos de mediano y lar-
go plazo; y 4) Afectan de manera negativa al desarrollo social y económico
de comunidades y países.
Preguntarse si el derecho a la seguridad y la no-violencia se aplica por
igual a todos los habitantes de la ciudad o del campo, es también pregun-
tarse si a esos habitantes se les han dado las oportunidades sociales de edu-
cación, trabajo, recreación, techo y seguridad social que otros tenemos.
¿Son equitativas las garantías del Estado para brindar protección a los ciu-
dadanos? El Foro Europeo para la Seguridad Urbana enfatiza en el concep-
to de ‘Seguridad Urbana’ como la “coproducción de las buenas cosas públi-
cas” (Catherine, V. y M. Michael 1994), y el favorecer y crear espacios pú-
blicos que le permitan al ciudadano disfrutar de las ventajas del desarrollo.
Es decir, democracia y seguridad son conceptos íntimamente ligados. Un
filósofo colombiano decía con precisión que: “la mejor vacuna contra la
violencia y la inseguridad es el pleno ejercicio de la democracia”, o sea de
los derechos sociales, políticos e individuales hacia un mundo más justo y
equitativo.
En un interesante análisis sobre las causas de la violencia en Chile, Ga-
briel Salazar (2001: 91-110) pone de manifiesto los contextos históricos en
que la sociedad chilena, considerada como una de las menos violentas e in-
seguras de América Latina, ha pasado de una sociedad amable —con fuer-
tes lazos de convivencia, solidaridad y unión (‘tejido social’), no solo entre
miembros de familias sino entre comunidades que mancomunadamente
construyeron sus viviendas, espacios de recreación y se apoyaron en la crea-
ción de fuerzas de trabajo— a una sociedad insegura, donde se viven rivali-
dades generacionales, en la que los jóvenes (‘cabros jóvenes’) son casi enemi-
gos dentro del propio seno familiar y por supuesto en la vecindad. La falta
de trabajo, la adicción a drogas y alcohol, los embarazos a temprana edad de
las adolescentes y la actitud ante la vida en general, hace que los jóvenes sean
vistos de manera diferente a como lo fueron sus padres por sus abuelos y ve-
cinos. ¿Qué ha cambiado entonces en la sociedad chilena y, en el mismo
sentido, en otras latitudes de América Latina para hacer de esta situación un
lugar común a varios países?
Con base en un análisis de la formación del estado chileno en lo eco-
nómico y social, desde inicios del siglo XIX, Salazar sustenta su plantea-
miento así: “Es evidente que, tras imponerse avasalladoramente el modelo
neoliberal y la llamada ‘flexibilización de las relaciones laborales’, el conflic-
to social, de ser abierto, objetivo, público y estructural durante la democra-
cia anterior al golpe de estado de 1973, se ha tornado ahora hermético, sub-
jetivo, privado y vecinal. La violencia, en esta coyuntura, tienden a practi-
carla los afectados dirigiéndola contra sí mismos o contra los suyos” (Sala-
zar 2001: 98). Su hipótesis, para el caso chileno, incorpora el análisis de lo
económico y lo político de fin del siglo XX en Chile con las formas nuevas
de violencia e inseguridad que practican, en particular, los ‘cabros jóvenes’
sin esperanzas de un futuro claro.
Partir de reconocer que la violencia y la inseguridad tienen causas múl-
tiples, bien sean macro estructurales o a nivel del ambiente familiar, nos
abre la puerta al análisis de la realidad de América Latina. Nuestra historia
como naciones y la búsqueda de la identidad de los pueblos con su pasado
y de la construcción de una sociedad más amable y habitable.
El incremento de los hechos violentos, la aparición de formas moder-
nas y tecnificadas de hacer violencia y el cambio en la percepción de la po-
blación, provocan efectos sociales y para el desarrollo, tales como:
a) En términos sociales y culturales, se reduce significativamente la cali-

dad de vida de la población, en la interacción social se produce la re-
ducción de la ciudadanía y aparecen nuevas formas de socialización,
cambia el comportamiento de la población (angustia, desamparo), dis-
minuye la solidaridad humana, la percepción de inseguridad se integra
a otros ámbitos (económicos, ecológicos), se impone una homogenei-
zación paralela a la exclusión del otro (incluso física) y se restringen las
identidades de grupo.
b) En términos económicos, se incrementan los costos de las actividades

económicas, se reducen las posibilidades de inversión externa, se dis-
minuye la rentabilidad social del capital. En los países de violencia ele-
vada, los costos representan una proporción significativa del PIB. Los
gastos en protección y los efectos directos del crimen fueron estimados
en un estudio del BID en cerca del 14.2% del PIB en América Latina,
o sea, US$ 168.000 millones (Londoño y Guerrero 1999). Existe una
‘economía’ de la violencia y del crimen, que se puede medir por el ba-
lance entre los costos, los riesgos y los beneficios. En este sentido, las
probabilidades de ser aprehendido y recibir castigo (llámese a esto im-
punidad cuando el sistema no funciona), son menores que los costos,
inclinando la balanza hacia la comisión del delito o del acto violento
(Ehrlich 1997). Por supuesto que cuanto más débil sea el Estado ma-
yores son las posibilidades de que la actividad delictiva se extienda.
c) En términos urbanos, se observa una sensible reducción del espacio en
la ciudad así como del tiempo para disfrutarla, se la militariza, se in-
crementa la segregación urbana, se amuralla el espacio privado y desa-
parece el público. La ciudad va perdiendo los espacios públicos y cívi-
cos, y generalizando la urbanización privada-amurallada que segrega
aún más lo social, espacial y temporal; con lo cual, a la par que entre
la población se erosiona la condición de ciudadanía, en la urbe se re-
lega su carácter comunitario (Carrión 1996).
d) En términos del sector salud, distrae los gastos de salud hacia lesiones
y emergencias provenientes de la violencia. El estudio realizado en seis
países de América Latina estimó en US$ 2.000 millones los costos de
atención médica y en US$ 17.000 millones la destrucción del capital
humano por muerte prematura o discapacidad entre víctimas de he-
chos violentos. Por países, los costos en salud fueron, en porcentajes
del PIB, el 4.3% en El Salvador, el 5.0% en Colombia, el 0.3% en Ve-
nezuela, el 1.9% en Brasil, el 1.5% en Perú y el 1.3% en México.
Justicia, libertad, equidad y solidaridad
Al final de la segunda guerra mundial, cuatro principios democráticos flo-

recieron como básicos para la reconstrucción de la paz: justicia, libertad,
equidad y solidaridad (Mayor 1996: 29-32). No puede haber democracia si

no hay seguridad y estabilidad social, o sea: empleo, techo, alimentación y
educación. Se requiere un mínimo de seguridad para avanzar en el desarro-
llo. El desarrollo por sí mismo no garantiza la seguridad. En las raíces de los
conflictos interpersonales o sociales que acompañan o preceden actos vio-
lentos y hechos de inseguridad se identifica la ausencia o debilidad del esta-
do para garantizar la existencia de sociedades más equitativas y no excluyen-
tes. No solamente se necesita disfrutar de la ausencia de guerra o de conflic-
tos sociales con altos índices de violencia, también es necesario construir la
convivencia, la tolerancia y el respeto por las ideas diferentes. La violencia
resulta de la negativa a compartir, de la exclusión social o de la falta de edu-
cación. Una cultura de convivencia y paz hace referencia a significativas for-
mas de reforzar la relación entre paz, desarrollo, justicia y prácticas demo-
cráticas, y de asegurar una amplia cobertura de potenciales beneficiarios
(Atherley 1996).
Hay que invertir en desarrollo social y económico como una de las for-
mas más seguras de construir sólidos fundamentos para una paz duradera,
tanto internamente en un país como entre países.
Para lograr sociedades más justas y democráticas se requiere seguridad
para la gente, para disfrutar de las cosas buenas y más aún para ‘invertir’ en
sí mismos. “Democracia no significa nada sin seguridad y estabilidad” (Ru-
fin 1996), al tiempo que “el desarrollo sostenido no es una tarea fácil, aun
en sociedades en paz (...) Los pueblos con larga historia de conflictos vio-
lentos se ven igualmente abocados a la pérdida de años de cultura, creativi-
dad, legados” (Dufour 1996: 12-14). Estamos, entonces, ante una realidad
en la que lo fundamental no es el debate teórico, filosófico sino un debate
para tomar decisiones, para decidir qué hacer. Si bien tal vez no existan
‘puntos de no retorno’, no hay que permitir que las situaciones empeoren a
tal extremo que sea cada vez más difícil y compleja su resolución definitiva.
Salud y seguridad se refuerzan mutuamente: si la economía se vuelve ines-
table las infraestructuras de la nación también se colapsan, incluyendo por
supuesto a la salud.
La violencia, puede afirmarse entonces, resulta de la negativa a com-
partir, de la exclusión social o de la falta de educación. La desigualdad so-
cial, medida por el Coeficiente Gini, se ha asociado con el crimen y la vio-
lencia de tal forma que “un incremento de un punto en el coeficiente se co-
rrelaciona con un 1.5% de incremento en las tasas de homicidios y un in-

cremento de 2.6% en las tasas de robos, pero si la situación de desigualdad
empeora permanentemente los efectos permanentes son 3.7 y 4.3 veces más
altos para homicidios y robos (Fajnzylbr, Lederman y Loaiza 2001: 29)”.
El acto violento es el resultado de un proceso en el que distintos fac-
tores interactúan. La violencia no es un hecho puntual que concluye con
una víctima, porque hay etapas anteriores y posteriores que son parte del
proceso.
Cómo abordar las posibles soluciones
En la búsqueda de soluciones se proponen los siguientes criterios mínimos:

1) La multicausalidad que favorece la inseguridad y violencia implica mejo-
rar la colaboración entre entidades gubernamentales para definir acciones
multifacéticas; 2) Se requiere disponer de información confiable y oportu-
na sobre las circunstancias y características en que se presentan los hechos;
3) Privilegiar lo preventivo implica enfocarse en la causalidad y no solo en
los efectos; 4) Las intervenciones deben ser planificadas y con enfoque so-
cial y no a voluntad de los gobernantes de turno, o sea que se tomen como
políticas sostenibles y de mediano a largo plazo. El recuperar el daño pro-
ducido no es de corto plazo; 5) La participación de la sociedad es requisito
indispensable para mejorar la posibilidad de éxito; 6) Las condiciones loca-
les dan la pauta para el diseño de las políticas y, en tal sentido, se invita a la
sociedad a pensar con imaginación y a proponer innovaciones en la búsque-
da de soluciones. Ningún sector social debe ser o sentirse marginado en su
participación.
El trabajo en equipo de diversas disciplinas científicas —como: epide-
miología, salud pública, sociología, antropología, psicología, trabajo social,
criminología, economía y, en fin, todas aquellas que comparten la idea de
que los comportamientos violentos y la inseguridad deben ser objeto de es-
tudio sistemático y continuo— se observa hoy en día como una forma co-
mún de trabajo. El aporte de estas disciplinas ha permitido avanzar de una
manera significativa en la comprensión, identificación y práctica de medi-
das preventivas.
Si se reconoce que las necesidades de salud de la población se ligan con

el desarrollo social, se entienden con más claridad las interrelaciones entre
inseguridad y violencia, por un lado, y salud y desarrollo social por el otro.
Dos caras de la misma moneda. Por ser problemas de causas múltiples, las
soluciones también son de diversa dimensión. Seguridad, bienestar y justi-
cia son bienes públicos.
La interfaz entre violencia, seguridad y salud es muy amplia. Salud se
relaciona con seguridad puesto que toca lo relativo a ingresos, educación y
democracia. Abordar el problema de inseguridad como uno de salud públi-
ca y aplicar sus métodos permite: evaluación de riesgos, prevención, protec-
ción y compensación.
La identificación de áreas de colaboración intersectorial que permitan
conocer las prioridades de salud y sociales, abre espacios hacia un accionar
más claro; por ejemplo: recursos humanos, nutrición, enfermedades de la
infancia y del embarazo. Esto permite mostrar lazos de solidaridad, de for-
talecimiento del tejido social al unir poblaciones con problemas de salud en
la búsqueda de soluciones diferentes a la destrucción y aniquilamiento de
los contrarios. Salud puede jugar un rol especial en estas circunstancias
(Mac Queen y Santa Bárbara 1998).
Es necesario el reconocimiento del sufrimiento de una persona que ha
sido herida o de sus familiares cuando la persona ha sido asesinada. Salud
juega un rol clave, en especial cuando se atienden las víctimas, esto puede
darse en el marco de una ‘acción humanitaria’, e incluso verlo desde una
perspectiva de resolución de conflictos, post-conflicto, reconstrucción y es-
trategia de desarrollo.
Los Principios de Maputo (ICRC-WHO-UNICEF) para aplicarse a
las víctimas de minas antipersonales, también deben ser tenidos en cuenta
para otras víctimas de violencia e inseguridad, ellos son:
1. No discriminar a las víctimas.

2. Aproximación integral y coordinada:
• Prevención; incluye advertencia de distinta forma.
• Vigilancia epidemiológica.
• Manejo y control de los heridos: pre-hospital, primeros auxilios,
transporte, servicios de emergencia, bancos de sangre.
• Reintegración socio económica y rehabilitación.
3. Coparticipación, intersectorialidad e integración entre diversos pro-

gramas de asistencia.
4. Elaboración de políticas para la asistencia a víctimas.
5. Transparencia y eficacia.
6. Iniciativa y acercamiento de desarrollo sostenible.
7. Empoderamiento de las víctimas y de sus derechos.
Para reconstruir el tejido social; o sea, los lazos de solidaridad y apoyo mu-
tuo que las comunidades o las familias tienen y utilizan para reforzar sus
sentimientos como seres sociales que somos, y que cierra las puertas del ais-
lamiento, las comunidades afectadas por la inseguridad requieren recuperar
la confianza en las instituciones que deben velar por sus derechos, así como
la confianza en sus vecinos y conciudadanos en general. En la medida en
que los ciudadanos perciban o sufran la ausencia del Estado, su vulnerabili-
dad social se encuentra en mayor riesgo y, como consecuencia de ello, los
efectos sociales y en su salud serán mayores. Las redes de apoyo social son
fundamentales para superar esta situación. Pero si el Estado, es decir la red
de soporte (teórico) más grande, no protege a los individuos, la sensación
de vulnerabilidad se aumenta, haciendo más vulnerables a las personas. Re-
construir el tejido social, o capital social, y disponer de medios de control
social para mejorar los lazos de solidaridad, fraternidad y confianza mutua
en nuestras comunidades, son entonces fundamentales.
El caso de Bogotá demuestra que sí es posible bajar los índices de violen-
cia e inseguridad si se mantiene una política integral preventiva y de control.
Para prevenir la inseguridad, los gobiernos deben garantizar a los habitantes
justicia, desarrollo y paz, tres pilares básicos para construir sociedades equita-
tivas y amables, bajo la sombra protectora de democracias participativas.
Tres formas complementarias de abordar

el problema con un solo objetivo común
El manejo de la inseguridad y la violencia tiene tres enfoques que han evo-

lucionado como ‘momentos’ históricos, pero que hoy deben ser vistos como
las tres bases de un trípode sobre el cual se actúa coordinada y simultánea-
mente en una sociedad.
1. Control y castigo. Corresponde a la policía y al sistema judicial. Este

tipo de acción se fundamenta en el potencial efecto intimidatorio so-
bre los agresores, capturados o potenciales, de la reclusión carcelaria y
pérdida de derechos con que el Estado castiga a quienes transgreden la
ley. Según Naciones Unidas, los países en desarrollo destinan entre el
10 y el 15 por ciento de sus presupuestos nacionales a la policía y a la
justicia penal. Los resultados de esta política no han sido satisfactorios,
pues durante los últimos años la criminalidad mundial aumentó en un
5 por ciento anual, creció la impunidad y las cárceles se saturaron, en
muchos casos, con personas sin sentencia o inocentes y además se in-
crementó de manera notable la población carcelaria (INREDH 2000).
2. Prevención multifacética e intersectorial. Bajo una perspectiva preven-
tiva amplia, con la participación de diversas disciplinas y actores que
dieran coherencia a proyectos dirigidos a víctimas y agresores. Hoy es
reconocido y aceptado que los diversos sectores que tienen que ver con
la atención, rehabilitación, cuidado y control a víctimas y victimarios
de actos violentos, deben unir esfuerzos en la prevención. En esta pers-
pectiva, la acción intersectorial busca responder a la multicausalidad
de la violencia, actuando de manera preventiva e integradora, en tal
forma que a la par que enfrenta al hecho delictivo busca construir ciu-
dadanía e instituciones que procesen los conflictos democráticamente.
El enfoque de diversos alcaldes en Bogotá, por siete consecutivos años,
hasta ahora, ha mostrado reducción de la mayoría de los indicadores
de inseguridad y violencia en la capital de Colombia (Acero 2001).
3. Recuperación del capital humano, el tejido social y el control social.
La violencia produce y genera daños en la estructura social, fomenta
comportamientos que horadan las bases y principios de convivencia y
resolución de conflictos. La ética social, del respeto al derecho ajeno,
o lo que Savater (1998) define como la “búsqueda por mejorar a las
personas” en su relación con los demás, se encuentra seriamente afec-
tada, en particular en países donde los niveles de violencia son altos y
sus expresiones son múltiples y cotidianas. En esta perspectiva, bajo un
compromiso muy amplio y constante de los ciudadanos, líderes, jerar-
cas, comunicadores, educadores y, en fin, la sociedad toda para luchar
por la recuperación de su ética, su capital humano y ‘su tejido’ social.
El narcotráfico, por ejemplo, además de generar violencia, horada los
cimientos éticos y los valores culturales, rompe el tejido social y los la-
zos de solidaridad. Es necesario no solo estudiar este fenómeno sino
también crear proyectos y compromiso de la sociedad para enfrentar-
lo. Un interesante ejemplo de cómo abordar este problema ha sido de-
sarrollado en Guatemala (Moser y McIlwaine 2000).
La conducta u opción ética del comportamiento, opción de carácter indivi-

dual, no necesariamente relacionada con la pobreza o los efectos de la eco-
nomía, cuya incidencia se puede observar en todos los estratos sociales y en
todas las profesiones. No hay sector social o productivo que no se vea afec-
tado por la criminalidad, en particular cuando ésta se da en escenarios de
difícil control.
La ‘ética social’ es una categoría de comportamiento; o sea, las normas
y criterios por los que los ciudadanos optan para un comportamiento de res-
peto y acatamiento a la convivencia, simplemente porque creen que tales
normas son válidas, se aplican a todos los miembros de la sociedad y permi-
ten que se respeten los derechos individuales y colectivos. Pero para que tal
situación se dé no solo bastan leyes o reglamentos que castiguen a quien
transgrede la norma, medida que para muchos no es necesaria, sino porque
se ha aprendido socialmente a valorar las actitudes de respeto, convivencia
y tolerancia.
Tal aprendizaje se genera en el ambiente familiar, educativo, social y
del ejemplo de la conducta de los dirigentes y líderes. El ser humano tiende
a identificarse con figuras de distinto matiz, y en ese espectro, desafortuna-
damente, también hay quienes lo hacen con aquellos que actúan por fuera
de la ley. Todos los que tienen una responsabilidad pública son objeto espe-
cial de la mirada de la población. Su rol social no se limita a cumplir sus de-
beres burocráticos, en cualquier esfera en que se muevan. Especial atención
dirige la sociedad hacia sus líderes, de ellos y ellas espera el respeto y acata-
miento de las leyes y normas que la rigen.
Sin embargo, cuando los líderes —bien sean políticos, gobernantes,
militares o empresarios— se involucran y cometen actos delictivos, bien sea
en forma directa al apropiarse de dineros públicos (problemas de corrupción
administrativa), violan los derechos humanos, hacen fraude en el ejercicio
de la política, cometen los llamados delitos de ‘cuello blanco’, o de una ma-
nera u otra avalan tales prácticas, o callan la crítica a tales comportamientos
por el beneficio que les producen (como ha ocurrido con los dineros del
narcotráfico que reciben complacidos políticos, profesionales y algunos sec-
tores financieros, o la iglesia misma como limosnas), viene la inevitable rup-
tura de esas formas de control y ética social. En algunos países latinoameri-
canos, este tipo de comportamiento ha afectado la ética social. De una ma-
nera u otra, sectores de la población han interpretado erróneamente que ese
ejemplo debe seguirse.
La inseguridad y la violencia se pueden prevenir y, cuanto más pronto
se empiece, se obtendrán resultados de mayor costo beneficio. No estamos
condenados a vivir y convivir y, eventualmente, morir soportando la inse-
guridad y la violencia. Estos son problemas sociales que pueden y deben ser
abordados con carácter prioritario y con proyectos sostenidos.
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Este Libro se terminó de
imprimir en junio de 2002 en
la imprenta Rispergraf.
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