Catalina Restrepo Caicedo; Viviana Vargas Vargas1

Acción Integral del Ejército: herramienta de

construcción de paz para el mundo
Integrated Action of the colombian Army: peace-
building tool for the world

RESUMEN
El presente artículo es un resumen del trabajo de investigación en curso que se
desarrolla en la Escuela de Misiones Internacionales y Acción Integral sobre la
posible internacionalización de las herramientas y capacidades de Acción
Integral que el Ejército Nacional de Colombia posee. Para esto se toman en
cuenta los elementos en común de las experiencias internacionales en
Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas y otras
misiones internacionales y de la doctrina y lecciones aprendidas de
experiencias de Acción Integral en las diferentes zonas de Colombia.
PALABRAS CLAVE
Acción Integral – Operaciones de Mantenimiento de Paz – Cooperación civil-
militar – Capacidades- Ejercito Nacional.
ABSTRACT
Present article is a summary from research work in progress that is being
developed in the International Missions and Integrated Action School, which is
about the possible internationalization of the tools and capabilities of Integrated
Action that the National Army of Colombia possesses. For this, the common
elements of international experience in United Nations Peacekeeping
Operations and other international misions and the doctrine and learned
lessons from experiences of Integrated Action in different areas of Colombia,
are taken into account.

KEYWORDS
Integrated Action- Peacekeeping Operations- Civil-military cooperation-
Capabilities- National Army.

1
Estudiantes del Programa de Relaciones Internacionales y Estudios Políticos de Universidad Militar
Nueva Granada. Bogotá D.C 2014.
INTRODUCCIÓN
La estrategia de Acción Integral se ha ido constituyendo a través de un proceso
que inicia desde la década de los 60’ cuando se empieza a incorporar el
concepto de cooperación civil-militar (CIMIC, por sus siglas en ingles) cuyo
objetivo era erradicar las amenazas potenciales con ayuda de la población civil.
Posteriormente la evolución del concepto se da en el contexto nacional, donde
se evidencia una situación de conflicto interno latente y aun más difuso2 que
décadas atrás, por lo tanto se vio la necesidad de ampliar el campo de acción
más allá de lo netamente militar.
Este escenario, ha creado la necesidad de plantear una estrategia que permita
la actuación entre los diferentes actores privados, públicos, ONG’s y el Ejercito
Nacional Colombiano de manera conjunta, coordinada e interinstitucional en
apoyo a las operaciones militares, en la consecución de los objetivos de
seguridad y defensa nacionales planteados por la Política de Seguridad
Democrática desde el Gobierno de Álvaro Uribe. A esta estrategia en Colombia
se le ha llamado ‘Acción Integral’ y actualmente se ha consolidado como
instrumento articulador de la legitimidad del Estado.
La participación del Ejercito Nacional de Colombia a nivel internacional se ha
limitado a la capacitación y desarrollo de programas de asistencia de seguridad
a países socios en el hemisferio y en el mundo afectados por los efectos de la
delincuencia organizada transnacional, dentro del marco del Plan de acción
sobre Cooperación de Seguridad Regional. Por otro lado el Ejército Nacional se
ha reconocido por su participación en misiones internacionales como
observadores3. Sin embargo, existen ciertas capacidades adquiridas en el
desarrollo de la Acción Integral que permitirían un posicionamiento dentro del
Escenario Internacional a través de su participación en Operaciones del
Mantenimiento de la paz (OMP).
Para la solución de dicha problemática se intenta identificar las capacidades y
alcance tanto de una como de la otra (Acción Integral y OMP).
Consecuentemente, se pretende en primer lugar aclarar el concepto de Acción
Integral como “puente entre el control territorial (aspecto militar) y la
consolidación social del Estado (aspecto civil/oferta estatal)” Según el
Comando General de las Fuerzas Militares (2011). Siguiendo este orden de
ideas se comprobará por medio de las buenas práºcticas adquiridas de la

2
Con el paso de los años, se han incorporado nuevos actores a la dinámica del conflicto interno como
las Bandas Criminales(BACRIM); el resurgimiento del ELN, y así mismo estos actores han utilizado nuevas
formas de financiación como la extracción ilegal de recursos naturales no-renovables, intercambio de
armamento e inteligencia, lavado de activos, desestabilización de ciertas zonas del país, extorciones y
diversificación de los recursos de seguridad del Estado, etc.
Acción Integral, su posible aplicación como herramienta articuladora dentro
del marco de las operaciones de paz y misiones internacionales.
Acción Integral
La Acción integral según el Comando General de las Fuerzas Militares (2011)
es:
la coordinación del aparato estatal con responsabilidad en la seguridad y en lo
social, para actuar de manera conjunta e integrada en la totalidad del territorio
nacional, en los ámbitos social, económico, político y militar, garantizando con
ello el imperio de la ley, la recuperación social del territorio, la aplicación
efectiva del Estado Social de Derecho y la neutralización de los Grupos
Armados Ilegales. (p.14).

La Acción Integral se compone de tres líneas estratégicas: Acción Integral

General, Acción Integral Coordinada y Acción Integral Resolutiva, las cuales
se desarrollan en siguientes niveles estratégicos:

Estratégico Táctico Operativo

Acción Integral X X X
General
Acción Integral X X
Coordinada
Acción Integral X
Resolutiva
Tabla No.1. Niveles de aplicación de las líneas estratégicas de Acción Integral

Cada línea estratégica de Acción Integral está compuesta por distintas

capacidades (las cuales cuentan con una serie de medios y objetivos
claramente diferenciados):

LÍNEAS ESTRATÉGICAS DE LA CAPACIDADES

ACCIÓN INTEGRAL
 Apoyar las operaciones militares
Acción Integral General  Coadyuvar al fortalecimiento de la
legitimidad de las Fuerzas
Militares
Acción Integral Coordinada  Jornadas de Apoyo al Desarrollo
 (Coordinación civil-militar /
Jornadas Interinstitucionales)
 Asuntos Civiles
Acción Integral Resolutiva  Interinstitucionalidad
Tabla No.2. Líneas estratégicas de la Acción Integral y sus respectivas capacidades

Aplicación de las herramientas de Acción Integral en Colombia

Estas capacidades convergen y funcionan como un engranaje, en donde todos

los esfuerzos realizados por las Fuerzas Militares y otros estamentos del
Estado en varias zonas del país que requieren de su intervención, se dan de
forma armónica con el fin de neutralizar al enemigo y esencialmente recuperar
la legitimidad del mismo Estado. Esto precisamente se pudo ver reflejado en el
caso de La Macarena, región del Meta en donde por años se penetró la
presencia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia(FARC),
convirtiéndose en territorio de libre producción y comercio de coca durante el
periodo de los diálogos de paz del presidente Pastrana, pues era parte de la
zona de Distensión. Además de eso, era una de las regiones con mayor
concentración de pobreza en el departamento del Meta y un continuo escenario
de combate entre las Fuerzas Militares (FFMM) y los grupos armados
insurgentes, por lo que la población vivía en un entorno de constante violencia.
Es por esta situación inicial tan precaria que el caso de La Macarena es el caso
exitoso más reconocido en cuanto al cambio tan positivo generado por la
aplicación de las herramientas de Acción Integral.

Para Ninkov (2013), la Acción Integral es una estrategia de construcción de la

paz,
“una estrategia secuencial, con un fuerte componente militar y con los Estados
Unidos como socio principal del gobierno nacional de Colombia” y que
comienza con operaciones militares en la zona, luego debe iniciar una rápida
asistencia social y económica para ganar el apoyo de la población de los
territorios “recuperados”, y culminar con el establecimiento de instituciones del
gobierno civil y el retiro de la mayor parte de las fuerzas militares” (p. 126).

Ahora bien, de acuerdo con la Política de Consolidación de la Seguridad

Democrática establecida en el gobierno de Álvaro Uribe, se conformó en 2007,
el Plan de Consolidación Integral de la Macarena (PCIM), el cual buscaba la
recuperación del control territorial de esta región a manos del Estado; para lo
cual se diseñó un plan con una serie de pasos específicos que incluían las
capacidades ya mencionadas de Acción Integral en áreas estratégicas como
la consecución de la Protección ciudadana; la Erradicación de cultivos ilícitos;
el Desarrollo institucional, de la ciudadanía y gobernabilidad; el Ordenamiento
territorial y derechos de propiedad; la creación de Infraestructura básica y
conectividad y desarrollo social y económico (Centro de Coordinación de
Acción Integral, 2009).

De acuerdo con estos propósitos, entre los resultados más visibles de la

implementación del PCIM en La Macarena, se encuentran: en primer lugar, la
recuperación de gran parte del territorio sobre todo la parte oriental de la zona,
y posteriormente la erradicación de 8.145 hectáreas de cultivos ilícitos (entre
erradicación manual forzosa y erradicación voluntaria) solamente en el año
2008. Por otro lado se encuentra el desarrollo de proyectos productivos en el
campo realizando la aprobación de créditos y microcréditos con Banca de
Oportunidades, Mujeres Microempresarias Cabezas de Familia y la línea de
Microcrédito de Banagrario. En cuanto a infraestructura, la ejecución de 9
Proyectos eléctricos y 3 Proyectos acueducto y alcantarillado con Dirección
Ingenieros Militares. Y con respecto al Desarrollo social, la creación del Centro
Regional de Educación Superior y la realización de decenas de Jornadas de
apoyo al desarrollo prestando servicios a la comunidad tales como asistencia
en materia de salud; Cirugías; solución de Libreta Militar; emisión de Cédulas,
Registro Civil, Tarjetas de identidad, Pasados Judiciales y otros servicios de
ciudadanía; además de la promoción del programa de desmovilización. Todas
estas actividades beneficiaron a aproximadamente 19.000 personas. (Centro
de Coordinación de Acción Integral, 2009).

A partir de esta valiosa experiencia en el modelo pionero de Acción Integral en

Colombia, se pueden identificar algunas de las lecciones aprendidas. En primer
lugar, se comprueba que las estrategias de coordinación y alineación de
esfuerzos interinstitucionales de las Fuerzas Armadas, la justicia y las demás
instancias del Estado, presentan resultados de mayor impacto y en menor
tiempo en las transiciones hacia el establecimiento del imperio de la Ley en
zonas afectadas por la violencia. En segundo lugar, es claro que la seguridad y
el desarrollo social, son elementos estrechamente interrelacionados,
dependientes y complementarios, por lo que en los últimos años los esfuerzos
de las diferentes instituciones estatales se han concentrado en estos.

Como resultado, este tipo de experiencias han permitido que tanto el Ejército
como las otras FFMM hayan formado a través de los años, una doctrina rica en
conocimientos prácticos que puede ser aprovechada en otros escenarios antes
no explorados, como son las Operaciones de Mantenimiento de la Paz.

Operaciones De Mantenimiento De La Paz (OMP)

Siendo la paz y la seguridad internacional el eje central de acción de las

Naciones Unidas, en un mundo donde emergen vertiginosamente nuevas
amenazas a la estabilidad y seguridad no solo de los Estados per se si no de
sus ciudadanos ya que estos últimos sufren las terribles consecuencias de las
hostilidades que se presentan entre las partes en conflicto; las OMP son el
mecanismo más común que la ONU utiliza para coadyuvar a los Estados que
así lo requieran en el proceso de transición desde, “una situación de conflicto a
otra de paz” (ONU, 2013).

En un principio estas se limitaban únicamente a realizar operaciones militares

que incluían la función de observación y supervisión de los acuerdos de alto al
fuego entre las partes y la mediación para contener el conflicto y mantener las
condiciones adecuadas para una posible negociación de paz.

Sin embargo, con el final de la Guerra Fría el enfoque de las OMP ha

evolucionado hacia una perspectiva multidimensional, cuyos “mandatos son
muy variados y pueden abarcar responsabilidades de construcción de la nación
como la creación de capacidades, la creación de estructuras gubernamentales
y la administración, junto con las tareas militares, tales como la provisión de
seguridad, desarme, desmovilización, y el desminado” (Hårleman, 2012, p, 61).
Según Harleman (2012), el enfoque conceptual de las OMP se basa en la idea
de que “La paz, seguridad y el desarrollo no pueden ser tratados como temas
separados. Se relacionan entre sí y deben abordarse de manera integral. El
personal de operaciones de paz y desarrollo debe utilizar y compartir todos los
instrumentos de resolución de conflictos y fomento de confianza, así como
proporcionar el intercambio de información sobre conflictos manifiestos y
latentes. Con este fin, Naciones Unidas coopera sistemáticamente con las
organizaciones regionales y nacionales, instituciones, organizaciones no
gubernamentales, el sector privado, y otras personas involucradas en la
actuación en defensa de la humanidad común” (p.55).

Por consiguiente, en este sentido, dicho enfoque coincide con el de la

estrategia de Acción integral que opera en Colombia, de forma que para el
Ejército es relativamente más fácil adecuarse a la estructura de una OMP
multifuncional como las que hoy día se despliegan a nivel mundial ( UNMIL,
UMISS, entre otras).

PARTICIPACION DE COLOMBIA EN OPERACIONES DE PAZ

Ahora bien, por último, es necesario aclarar el rol histórico de Colombia en las
Operaciones de Paz de Naciones Unidas y en las Misiones Internacionales en
general. En el caso de las primeras, la participación de se da a partir de su
inclusión en el Consejo de Seguridad, máximo estamento de decisión de la
organización, en donde encuentra la posibilidad de intervenir, dando sus
primeros pasos en operaciones de carácter pacífico y en otros escenarios
claramente bélicos como fue el caso de la Guerra de Corea.

Para Colombia los elementos primordiales en relación con el mantenimiento de

paz son el consenso de las partes, la ecuanimidad, y el uso legitimo de la
fuerza; este último siempre y cuando se necesite defensa propia o defensa del
mandato, ya que estos tres puntos son de vital importancia para el
mantenimiento de las operaciones (Pinilla, 2010).

Es así que, Colombia mostró su mayor interés en participar de forma continua y

productiva en las OMP sobre todo en la década de los años noventa, como lo
muestra la Grafica 1. Ya con el transcurso de los años, Colombia se fue
involucrando poco a poco hasta llegar a tener 10 participaciones entre
Operaciones de Paz y otras Misiones Internacionales. No obstante, estas
participaciones no solo se realizan por parte del Ejercito si no que también
están involucradas todas las Fuerzas Armadas Colombianas.
Gráfico 1. Participación de Colombia en Misiones Internacionales y Operaciones de Paz de las
Naciones Unidas

De acuerdo con el gráfico 1, se identifica que en la actualidad Colombia ha

reducido su participación en Operaciones de paz y misiones internacionales,
dentro de las cuales el Ejército Nacional solamente cuenta con la participación
en la Multinational Force and Obersevers (MFO) 4 desplegada en la Península
del Sinaí, ya que la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití5
también vigente, se enfoca más en las funciones policiales.
Todo lo anterior permite reconocer dos escenarios estratégicos, uno domestico
y otro internacional, que en un principio pueden parecer aislados pero que en
realidad cuentan un posible punto de encuentro, en tanto comparten
herramientas y principios rectores en la búsqueda de un fin parecido aunque
con diferente alcance geográfico: la paz, la seguridad y el desarrollo.

A pesar de esto, en Colombia no se le ha dado la misma importancia a los dos

escenarios. En la Tabla No. 3 se puede observar como el año pasado se han
capacitado alrededor de 1300 personas en su gran mayoría suboficiales y en
segunda medida oficiales, en lo referente a Acción Integral.

4La Fuerza Multinacional de Paz y Observadores (MFO), es una misión independiente (no dependiente de
Naciones Unidas) de Mantenimiento de Paz, creada como resultado de los acuerdos de Camp David de
1978 y el Tratado de Paz de 1979. Tomado de pág. Del Ejército Nacional de Colombia. Sinaí Misión de
Paz.
5La Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) se estableció el 1 de junio de

2004 por la resolución S/RES/1542 (2004) del Consejo de Seguridad. Tomado de la pág. de Naciones
Unidas
 Fuente: Escuela de Misiones Internacionales y Acción Integral

Tabla No. 3 Número de efectivos del ejército capacitados en Acción Integral año 2013.

Por otro lado, en la Tabla No. 4 se muestra un resultado menos alentador en

cuanto a personal militar capacitado para Operaciones de Paz, tan solo el 27%
de la cantidad de efectivos capacitados en Acción Integral.

Fuente: Escuela de Misiones Internacionales y Acción Integral

Tabla No.4 Número de efectivos del ejército capacitados en misiones de paz año 2013.

CONCLUSIONES

Los hallazgos preliminares que se pueden dilucidar con respecto a la

investigación tienen que ver en primer lugar con la innegabilidad de la
expansión de los roles y actividades de los militares para enfrentar los nuevos
retos y amenazas que emergen en el mundo contemporáneo globalizado. Para
esto se ha establecido a nivel nacional, la estrategia de la Acción Integral y a
nivel internacional, las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de carácter
multidimensional.

Es así que, la Acción Integral ha demostrado ser una estrategia adecuada para
el manejo de varias zonas críticas en conflicto, como fue el caso de La
Macarena, donde fueron utilizadas las distintas capacidades mencionadas
anteriormente (apoyo a operaciones militares, jornadas de apoyo al desarrollo,
Cooperación civil-militar y asuntos civiles) correspondientes a las dos primeras
líneas estratégicas de la Acción Integral y que han permitido enriquecer el
conjunto de buenas prácticas y lecciones aprendidas para ser incorporadas a la
amplia doctrina del Ejército Nacional.
En cuanto al contexto internacional, aunque actualmente Colombia es un país
que aporta con la experiencia obtenida y la doctrina consolidada en muchos
aspectos militares que Ejercito Nacional Colombiano ha ido desarrollando a lo
largo de los años, su contribución debería ampliarse hacia nuevas formas de
participación en misiones internacionales, específicamente OMP, que
sobrepasen el alcance de las pasadas y las vigentes, pues estas se
encuentran solamente dentro del enfoque tradicional de observación que
aunque este sea muy importante, ya no es suficiente ante los acontecimientos
y dinámicas actuales a nivel global.

Por último, y de acuerdo con lo anterior, se reconoce que la cantidad de

personal capacitado en Acción Integral en comparación con el capacitado en
Operaciones de Paz presenta una diferencia abismal. Por lo tanto, el
establecimiento de una correlación entre ambos procesos sería deseable,
teniendo en cuenta un espacio de cooperación a corto-mediano plazo en el que
Colombia como miembro activo de la Comunidad Internacional, siendo
signatario de la Carta de las Naciones Unidas y sobre todo al haber formado
seis veces parte del Consejo de Seguridad; pueda ser pionero en las OMP por
medio de la utilización de sus herramientas, capacidades y experiencia
extraídas de la estrategia de Acción integral del Ejército Nacional.

REFERENCIAS

Centro de Coordinación de Acción Integral (2009). Plan de Consolidación

Integral de la Macarena PCIM: Concepto y Avances. Recuperado de http://ccai-
colombia.org/files/primarydocs/200911balc.pdf

Comando General de las Fuerzas Militares (2011). Instrucciones Generales

sobre la Doctrina de Acción Integral Conjunta. Primera Edición.

Harleman, C. (2012). Introducción al Sistema de la ONU: Orientación para

Servir en una Misión de la ONU. Williamsburg: Instituto para la Formación en
Operaciones de Paz.

Ninkov, M. L. (2013). Los proyectos de paz y desarrollo y laboratorios de paz y

la estrategia de acción integral como modelos de construcción de paz en
Colombia. Los casos del Magdalena medio, el oriente antioqueño y La
macarena. Recuperado de
http://repository.library.georgetown.edu/bitstream/handle/10822/558256/Ninkov
_georgetown_0076M_12010.pdf?sequence=1ñ

Organización de las Naciones Unidas (2013). Qué es el mantenimiento de la

paz. New York: UN publications. Recuperado de:
https://www.un.org/es/peacekeeping/operations/peacekeeping.shtml
Pinilla, M. & Palacio, R. (2010). La Participación de Colombia en las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la Organización de las Naciones
Unidas. Universidad Militar Nueva Granada.