Territo 1211

Cirio,
Gastón Walter
Territorio y lugar en las concepciones

e instrumentos de planificacion
territorial municipal: El partido de
Quilmes, Buenos Aires, Argentina,
2004-2014
Tesis presentada para la obtención del grado de Doctor en
Geografía
Director: Bozzano, Horacio. Codirector: Paolasso, Pablo
Cirio, G. (2016). Territorio y lugar en las concepciones e instrumentos de planificacion territorial

municipal: El partido de Quilmes, Buenos Aires, Argentina, 2004-2014. Tesis de posgrado. Universidad
Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. En Memoria Académica.
Disponible en: http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.1211/te.1211.pdf
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Universidad Nacional de La Plata (UNLP)
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FaHCE)
Doctorado en Geografía
Tesis para optar por el grado de Doctor en Geografía
TERRITORIO Y LUGAR EN LAS

CONCEPCIONES E INSTRUMENTOS DE
PLANIFICACION TERRITORIAL MUNICIPAL.
El Partido de Quilmes, Buenos Aires,
Argentina, 2004-2014.
Autor: Lic. Gastón Walter Cirio
Director: Dr. Horacio Bozzano
Co-director: Dr. Pablo Paolasso
La Plata, 01 de Febrero de 2016

Tesis Doctoral en Geografía. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. Universidad Nacional de La Plata.
Resumen:
La tesis realiza un aporte al campo temático de la planificación territorial y las
dimensiones territoriales de las políticas públicas, reflexionando en torno al proceso
desarrollado en un caso de estudio a nivel municipal, en el partido bonaerense de
Quilmes durante el período 2004-2014. El enfoque que se asume en esta investigación
destaca la centralidad de las concepciones teóricas y sus derivaciones metodológicas
sobre el objeto de interpelación: el territorio. Las concepciones teóricas centrales en
relación al enfoque territorial propuesto en la tesis derivan de la teoría social crítica del
espacio de Milton Santos quien entiende al espacio como un complejo hibrido entre
sistemas de objetos y sistemas de acciones. Se asume en esta investigación que
evaluar experiencias de planificación territorial de manera crítica generará
conocimientos de utilidad para mejorar las prácticas de intervención en el territorio
mediante políticas de planificación, realizando una humilde contribución al
entendimiento de un campo de interés multidisciplinar, de sensible interés social,
desde una perspectiva geográfica.
El problema de investigación y objeto de estudio de esta tesis refiere a las

características e implicancias del repertorio teórico-metodológico e instrumental
implementado en la planificación territorial municipal del partido de Quilmes, 2004-
2014. Las preguntas que orientan el trabajo son: ¿En qué medida y de qué manera las
concepciones teórico - metodológicas sobre territorio, planificación y desarrollo,
presentes en actores e instrumentos de planificación territorial municipal, orientan los
proceso de transformación del territorio? ¿Cuáles son sus potencialidades y
limitaciones? El objetivo general que se persigue es el de contribuir a la producción de
conocimiento acerca de la problemática de la planificación territorial del partido de
Quilmes, ofreciendo aportes para el análisis crítico de las dimensiones teórico-
metodológicas territoriales implementadas y sus implicancias en los procesos de
planificación y transformación del territorio. Los objetivos específicos de la
investigación son: 1-Describir y analizar las características específicas de la
conformación territorial del caso de estudio, dando cuenta de su proceso de
organización territorial. 2-Describir y explicar la conformación actual del territorio del
1
caso propuesto mediante el establecimiento de lugares, en términos de patrones de

ocupación y apropiación territorial. 3-Relevar las características constitutivas del
instrumental y las concepciones de planificación territorial desplegadas durante el
período estudiado, dando cuenta de los fundamentos teóricos-metodológicos
implementados. 4-Realizar una evaluación y revisión crítica de las experiencias de
planificación territorial más significativas. 5-Ponderar las potencialidades y limitaciones
del abordaje de lugares como herramientas posibles para la evaluación, el diseño e
implementación de instrumentos de planificación territorial a escala de nuevas
unidades espaciales submunicipales. En consonancia con los interrogantes planteados
y el sistema de objetivos propuestos, la hipótesis general (H1) de la investigación
sostiene que las políticas de planificación territorial en Quilmes constituyen un ejemplo
y expresión local de las limitaciones estructurales de estos instrumentos para
aprehender cabalmente los procesos territoriales y orientarlos hacia la concreción de
territorios urbanos más justos y desarrollados. Derivadas de esta proposición, las
hipótesis derivadas que completan el sistema son las siguientes: H1.1. Las funciones
inherentes del Estado capitalista, la primacía de las dimensiones económica y política,
así como las relaciones asimétricas de poder presentes en la arena donde se dirimen las
políticas de planificación territorial, constituyen limitantes estructurales que inciden en
la eficacia de los instrumentos de planificación territorial municipal. H1.2. Las
insuficiencias teóricas y metodológicas presentes en los instrumentos de planificación
territorial, relacionadas a la adopción de enfoques tecnocráticos, concepciones
fisicalistas del territorio, participación ciudadana limitada, abordajes lineales de la
intervención y el desarrollo, contribuyen a explicar los bajos niveles de concreción de
los objetivos propuestos en dichos instrumentos. H1.3. El tratamiento superficial de las
características de la conformación histórica y actual del territorio que se pretende
intervenir se vincula con desajustes e incompatibilidades que repercuten en un bajo
nivel de transformación del territorio. La estrategia metodológica diseñada consiste en
un tipo de análisis que une el enfoque genético -o diacrónico (de proceso)- con el
enfoque actual -o sincrónico (de situación)- de los procesos territoriales. Asimismo, la
estrategia rescata los aportes de la triangulación metodológica incorporando algunos
elementos cuantitativos, pero sobre todo refiere a una estrategia de triangulación
intra-metodológica circunscripta a una metodología no estándar o cualitativa. El caso
2
del partido de Quilmes es concebido como un Estudio de Caso Instrumental y como un

estudio de caso heurístico.
Palabras Clave:
Planificación – Territorio – Lugar – Quilmes - Ordenamiento
3
Índice General de Contenidos
AGRADECIMIENTOS ................................................................................................. 10
INTRODUCCION ....................................................................................................... 13
ESTRUCTURA DE LA TESIS ......................................................................................................... 21
PARTE I. ESPACIO, TERRITORIO, LUGAR Y PLANIFICACION TERRITORIAL.................... 31
CAPITULO 1: NOTAS PARA UN ABORDAJE INTEGRAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PLANIFICACIÓN Y

ORDENAMIENTO URBANO – TERRITORIAL. ........................................................................... 31
1.1. MARCO TEÓRICO: APROXIMACIONES CONCEPTUALES SOBRE ESPACIO, TERRITORIO Y LUGAR. ............. 31
1.1.1. (algunas) Líneas de argumentación para pensar el Espacio. .......................................................... 31
1.1.2. El espacio geográfico. Dos perspectivas de análisis........................................................................ 35
1.1.3. Espacio y Territorio. ...................................................................................................................... 40
1.1.4. Territorialidad (es)......................................................................................................................... 43
1.1.5. Articulaciones y tensiones: territorio y Lugar. ................................................................................ 44
1.1.6. Síntesis de perspectivas teórico-conceptuales ............................................................................... 48
1.2. ANTECEDENTES Y DEBATES TEÓRICOS EN TORNO A LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL. .......................... 51
1.2.1. Antecedentes ................................................................................................................................ 51
1.2.2. Planificación y Ordenamiento territorial ....................................................................................... 56
1.3. EL ESTADO Y LA DIMENSIÓN TERRITORIAL DE LAS POLÍTICAS. ....................................................... 64
1.4. ESTRATEGIA METODOLÓGICA. ............................................................................................. 69
CAPITULO 2: PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y ACUMULACIÓN CAPITALISTA EN ARGENTINA. ............ 79
2.1. ACERCA DE LOS VÍNCULOS ENTRE MODELOS DE ACUMULACIÓN Y POLÍTICAS DE PLANIFICACIÓN DEL
TERRITORIO ARGENTINO .......................................................................................................... 79
2.2. CONCEPTUALIZACIÓN DE RÉGIMEN Y MODELOS DE ACUMULACIÓN. .............................................. 80
2.3. MODELOS DE ACUMULACIÓN EN ARGENTINA Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 1955-2014.................. 82
2.3.1. Planificación regional y crisis desarrollista (1955 – 1976) .............................................................. 82
2.3.2. Planificación por regulación-omisión en el régimen neoliberal (1976-1989) ................................. 86
2.3.3. Planificación a escala local y modelo de convertibilidad (1989-2001) ............................................ 90
2.3.4. Planificación estratégica nacional y régimen neodesarrollista (2003-2014) ................................... 94
2.4. LOS DEBATES EN TORNO A LA INEFICACIA, LOS ÉXITOS Y LOS FRACASOS DE LAS POLÍTICAS DE PLANIFICACIÓN
TERRITORIAL. ........................................................................................................................ 98
PARTE II. PLANIFICACION TERRITORIAL A ESCALA MUNICIPAL: EL PARTIDO DE

QUILMES................................................................................................................ 103
CAPITULO 3: CARACTERIZACIÓN TERRITORIAL DEL PARTIDO DE QUILMES. ............................... 103

3.1. BREVE INTRODUCCIÓN AL PARTIDO DE QUILMES. ................................................................... 103
3.2. CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS PARA EL ANÁLISIS TERRITORIAL DEL PARTIDO: ARTICULACIÓN DE
“TERRITORII” Y “STLOCUS” ..................................................................................................... 120
3.3. TERRITORIOS PASADOS: SISTEMA DE EVENTOS EN EL MARCO DEL PROCESO DE ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL DEL PARTIDO. ..................................................................................................... 125
4
3.3.1. Creación y expansión de Quilmes. ............................................................................................... 126

3.3.2. Consolidación y fortalecimiento de Quilmes. .............................................................................. 130
3.3.3. Estancamiento y retracción de Quilmes. ..................................................................................... 132
3.4. TERRITORIOS REALES ...................................................................................................... 139
3.4.1. Usos reales del suelo. .................................................................................................................. 139
3.4.2. Clasificación, relevamiento y unidades de análisis. ...................................................................... 141
3.4.3. Mapeo y análisis de usos reales del suelo. .................................................................................. 146
3.5. TERRITORIOS VIVIDOS. ................................................................................................. 150
3.5.1. Consideraciones metodológicas: Instrumento de recolección, muestreo e implementación. ...... 150
3.5.2. Encuesta “territorios vividos de Quilmes”. Análisis de resultados. ............................................... 157
3.5.2.1. Sobre las características de los encuestados ..................................................................................................... 157
3.5.2.2. Sobre las percepciones y valoraciones de los encuestados............................................................................... 162
3.6. TERRITORIOS PENSADOS. ................................................................................................ 176
3.6.1. Hacia la construcción e identificación de patrones territoriales ................................................... 176
CAPITULO 4: LA PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO EN EL MUNICIPIO DE QUILMES. 2004 – 2014 ... 185
4.1. ACERCA DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EL ESCENARIO INTERJURISDICCIONAL ACTUAL. ........... 185
4.2. TERRITORIOS LEGALES DE QUILMES. ................................................................................... 189
4.2.1. La zonificación vigente en Quilmes. ............................................................................................. 190
4.2.2. El diseño institucional en torno a la planificación y ordenamiento urbano – territorial del partido.
............................................................................................................................................................. 200
4.3. INTRODUCCIÓN A LAS PRINCIPALES EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN RECIENTES. ........................... 202
4.3.1. Rezonificación de usos del suelo ................................................................................................. 203
4.3.2. Plan de Ordenamiento Urbano (POU) ......................................................................................... 208
4.3.3. Plan Estratégico Quilmes ............................................................................................................. 212
4.4. HACIA UNA REVISIÓN CRÍTICA DE LAS PRINCIPALES EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL. ..... 214
4.4.1. La conformación de los equipos, la cuestión interdisciplinar y la articulación intrainstitucional. .. 214
4.4.2. Los principios teórico – metodológicos implementados .............................................................. 220
4.4.2.a. La perspectiva de planificación territorial adoptada y sus implicancias espacio-territoriales. ....................... 220
4.4.2.b. Metodología de diagnóstico y evaluación. ........................................................................................................ 225
4.4.2.c. La cuestión de la intervención y el “desarrollo” ................................................................................................. 227
4.4.2.c.1. Breves notas sobre el concepto de desarrollo y su vinculación territorial. ...............227
4.4.2.c.2. La dimensión del desarrollo en la planificación territorial quilmeña. .......................229
4.4.2.d. La participación social y sus implicancias .......................................................................................................... 231
4.4.2.e. Los instrumentos y mecanismos previstos para la implementación y gestión. ................................................ 243
4.5. UNA APROXIMACIÓN A LA TRAMA DE ACTORES EN EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DEL
MUNICIPIO. ........................................................................................................................ 246
4.5.1. Notas teórico-metodológicas para el abordaje de los actores sociales. ....................................... 247
4.5.2. Actores sociales y planificación territorial en Quilmes. ................................................................ 251
4.5.3. Principales tendencias. ............................................................................................................... 260
CAPITULO 5: PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y LUGAR (ES). ................................................... 262
5.1. CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS, VARIABLES E INDICADORES. ............................................. 262
5.1.1. Variables, índices e indicadores utilizados. .................................................................................. 265
5.2. CONSTRUCCIÓN TIPOLÓGICA ............................................................................................ 270
5.2.1. Primera parte. ............................................................................................................................. 270
5.2.2. Segunda parte............................................................................................................................. 287
5.2.3. Resultados .................................................................................................................................. 290
5.3. LUGAR (ES) Y PROYECTOS. ............................................................................................... 296
5.3.1. Los proyectos y áreas de intervención ........................................................................................ 296
5
5.3.2. Los lugares. Características y proyectos. ..................................................................................... 305

CAPITULO 6: CONCLUSIONES.................................................................................. 329
6.1. TENDENCIAS Y DENOMINADORES COMUNES EN LAS EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
MUNICIPAL ......................................................................................................................... 330
6.1.1. La conformación de los equipos técnicos .................................................................................... 331
6.1.2. La perspectiva de planificación adoptada .................................................................................... 333
6.1.3. Los resultados instrumentales y sus formas de producción ......................................................... 335
6.1.4. La participación social y sus implicancias .................................................................................... 338
6.2. LOS LÍMITES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DEL DESARROLLO EN EL CONTEXTO MUNICIPAL. ........ 341
6.3. LA CONSTRUCCIÓN DE LUGARES COMO METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Y FORMULACIÓN DE POLÍTICAS DE
PLANIFICACIÓN DEL TERRITORIO. .............................................................................................. 344
6.4. NUEVOS INTERROGANTES Y LÍNEAS DE PROFUNDIZACIÓN......................................................... 348
BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 355
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................ 355

FUENTES.......................................................................................................................... 379
Fuentes documentales normativas: ...................................................................................................... 379
Fuentes documentales ......................................................................................................................... 380
Fuentes periodísticas: ........................................................................................................................... 381
Fuentes de consulta web. ..................................................................................................................... 381
Otras fuentes:....................................................................................................................................... 382
Referencias en epígrafes. ...................................................................................................................... 382
ÍNDICE DE ABREVIATURAS ...................................................................................................... 383
ANEXO N° 1. USOS REALES DEL SUELO.................................................................................................. 385
ANEXO N° 2. ENCUESTA TERRITORIOS VIVIDOS DE QUILMES ............................................................... 441
ANEXO N° 3. LINEAMIENTOS Y PROYECTOS DEL PLAN ESTRATEGICO QUILMES.................................... 467
ANEXO N° 4. ENTREVISTAS ................................................................................................................... 487
ANEXO N° 5. TIPOLOGIA DE ESPACIOS RESIDENCIALES Y LUGARES ...................................................... 494
OPERACIONALIZACIÓN: VARIABLES, INDICADORES, TÉCNICAS Y FUENTES. .............................................................. 494
CODIFICACIÓN DE INDICADORES. .................................................................................................................. 499
ANEXO N° 6. DOCUMENTOS NORMATIVOS.................................................................................................... 520
ANEXO N° 7. ANEXO CARTOGRAFICO ................................................................................................... 581
ANEXO N° 8. SOBRE LOS MÉTODOS TERRITORII Y STLOCUS .............................................................................. 640
INDICE DE FIGURAS
Figura N° 1. Delimitación temática y articulación de perspectivas .............................................19
Figura N° 2. Estructura de la Tesis ..............................................................................................29
Figura N° 3. Síntesis de perspectivas de análisis geográfico .......................................................50
Figura N° 4. Síntesis de abordaje metodológico .........................................................................78
Figura N° 5. Plano del pueblo de Quilmes y sus chacras trazado por el agrimensor Francisco
Mesura. ....................................................................................................................................127
Figura N° 6. Villas y asentamientos en Quilmes. Año 2008. .....................................................138
Figura N° 7. Uso residencial alta densidad. (Satélite) ...............................................................144
Figura N° 8. Uso residencial alta densidad ...............................................................................144
6
Figura N° 9. Usos residencial densidad alta con edificación en altura (satélite) .......................146
Figura N° 10. Usos residencial densidad alta con edificación en altura ....................................146
Figura N° 11. Usos residencial densidad alta con edificación en altura (satélite)(I) .................146
Figura N° 12. Usos residencial densidad alta con edificación en altura (II)...............................146
Figura N° 13. Imágenes del formulario de encuesta. ................................................................155
Figura N° 14. Imagen del formulario de encuesta. ...................................................................156
Figura N° 15. Jurisdicciones, instituciones y normativas de planificación territorial. ..............189
Figura N° 16. Etapas de Planeamiento por Partido. .................................................................193
Figura N° 17. Organigrama municipal Quilmes. Año 2014 .......................................................200
Figura N° 18. Organigrama de la SPEOGPTyV ..........................................................................202
Figura N° 19. Principales actores sociales en la planificación territorial de Quilmes. ...............253
Figura N° 20. Actores reactivos y planificación.........................................................................260
Figura N° 21. Áreas de intervención en el marco del proyecto de NCU ...................................302
Figura N° 22. . Asentamientos Precarios de tipo I. ...................................................................307
Figura N° 23. Asentamientos Precarios en ámbito periurbano de tipo I. .................................309
Figura N° 24. Residencial heterogéneo de Tipo I. .....................................................................310
Figura N° 25. Residencial heterogéneo en ámbito periurbano de Tipo I. .................................312
Figura N° 26. Asentamiento Precario de Tipo II. ......................................................................314
Figura N° 27. Residencial heterogéneo de Tipo II. ....................................................................316
Figura N° 28. Residencial Homogéneo de Tipo II. .....................................................................318
Figura N° 29. Residencial heterogéneo de Tipo III. ...................................................................320
Figura N° 30. Residencial Homogéneo de Tipo III. ....................................................................322
Figura N° 31. Residencial heterogéneo de Tipo IV....................................................................324
Figura N° 32. Residencial Homogéneo de Tipo IV.....................................................................327
INDICE DE MAPAS
Mapa N° 1. Partido de Quilmes en el contexto metropolitano. ..............................................104
Mapa N° 2. Distribución poblacional absoluta y relativa por localidad. ...................................106
Mapa N° 3. Variación intercensal de la población. 2001-2010. Quilmes ..................................111
Mapa N° 4. Variación absoluta de la población. 2001-2010 .....................................................112
Mapa N° 5. Densidad de población por manzana. 2010...........................................................113
Mapa N° 6. Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas por radio censal. 2010 ................116
Mapa N° 7. Hacinamiento crítico. Año 2010 ............................................................................117
Mapa N° 8. Tipo de viviendas: rancho o casilla. Año 2010 .......................................................118
Mapa N° 9. Usos del suelo Residencial densidad alta. .............................................................144
Mapa N° 10. Usos del suelo residencial densidad alta con edificación en altura. ...................145
Mapa N° 11: Distribución de usos reales del suelo. Año 2014 .................................................149
Mapa N° 12. Distribución territorial del muestreo. ..................................................................154
Mapa N° 13. Ubicación y nombre de barrios de Quilmes. .......................................................164
Mapa N° 14. Contaminación y degradación ambiental. ...........................................................166
Mapa N° 15. Zonas inundables. ................................................................................................167
Mapa N° 16. Zonas de peor infraestructura urbana. ...............................................................168
Mapa N° 17. Zonas de menor apropiación e identificación. .....................................................169
Mapa N° 18. Zonas de mayor apropiación e identificación. .....................................................171
7
Mapa N° 19. Zonas de valor histórico - patrimonial. ...............................................................172

Mapa N° 20. Transformaciones positivas en el territorio. ........................................................173
Mapa N° 21. Zonas con mayor impacto de políticas municipales ............................................174
Mapa N° 22. Transformaciones negativas en el territorio. .......................................................175
Mapa N° 23. Zonas con menor impacto de políticas municipales ............................................176
Mapa N° 24. Territorialidades del partido de Quilmes .............................................................180
Mapa N° 25. Vocaciones predominantes. ................................................................................184
Mapa N° 26. Zonificación según usos. Ordenanza 4545 y modificatorias. ...............................194
Mapa N° 27. Tipología de áreas residenciales. Pre patrones territoriales ................................287
Mapa N° 28. Lugares residenciales de Quilmes. Año 2014.......................................................295
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla N° 1. Distribución poblacional por localidad. Partido de Quilmes. Año 2010 .................106
Tabla N° 2. Evolución temporal de la población. 1866 – 2010 .................................................107
Tabla N° 3. Población total y variación intercensal absoluta y relativa por partido. GBA. ........108
Tabla N° 4. Hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). 1980-2010 ........................115
Tabla N° 5. Comparación de indicadores seleccionados. GBA por partido. ..............................119
Tabla N° 6.Unidades y superficie por tipo de usos del suelo dominante..................................150
Tabla N° 7. Muestreo por cuotas según lugar de residencia. ...................................................152
Tabla N° 8. Composición de la muestra por sexo .....................................................................158
Tabla N° 9. Caracterización de los encuestados según nivel educativo ....................................158
Tabla N° 10. Antigüedad de residencia.....................................................................................159
Tabla N° 11. Localidad de residencia ........................................................................................161
Tabla N° 12. Experiencia en organizaciones civiles...................................................................162
Tabla N° 13. Vinculación con temas de planificación. ..............................................................162
Tabla N° 14. Vocaciones territoriales .......................................................................................182
Tabla N° 15. Normativa urbana vigente. Partido de Quilmes. ..................................................191
Tabla N° 16. Matriz de caracterización de áreas residenciales. Expansión y Consolidación
urbana ......................................................................................................................................271
Tabla N° 17. Matriz de caracterización de áreas residenciales. Tendencias de Vulnerabilidad.
.................................................................................................................................................273
Tabla N° 18. Matriz de caracterización de áreas residenciales. Lógicas de ocupación. ...........275
Tabla N° 19. Adición de variables .............................................................................................277
Tabla N° 20. Clases. ..................................................................................................................280
Tabla N° 21. Asignación de ámbito de inserción y territorialidades. ........................................283
Tabla N° 22. Clases, tipos y subtipos. .......................................................................................285
Tabla N° 23. Áreas incluidas en cada tipo y subtipo. ................................................................285
Tabla N° 24. Tendencia de Valorización. Ponderación de indicadores. ....................................288
Tabla N° 25. Lógicas de Apropiación Territorial. Ponderación de indicadores. ........................289
Tabla N° 26. Ponderación de variables por tipo y subtipo. .......................................................291
Tabla N° 27. Ponderación de variables. ....................................................................................292
Tabla N° 28. Matriz síntesis de lugares. ....................................................................................293
8
INDICE DE GRÁFICOS
Gráfico N° 1. Evolución temporal de la población. 1866 - 2010 ...............................................107
Gráfico N° 2. Estructura poblacional del partido de Quilmes. 2010 .........................................114
Gráfico N° 3. Composición de la muestra por sexo ..................................................................158
Gráfico N° 4. Nivel de estudios alcanzado ................................................................................159
Gráfico N° 5. Antigüedad de residencia....................................................................................160
Gráfico N° 6. Antigüedad de residencia (%) .............................................................................160
Gráfico N° 7. Localidad de residencia .......................................................................................161
Gráfico N° 8. Tipo de participación ...........................................................................................162
Gráfico N° 9. Comportamiento de las variables según tipo. Expansión consolidación –
Vulnerabilidad – Ocupación. ....................................................................................................286
Gráfico N° 10. Comportamiento de las variables según tipo. Valorización - Apropiación ........290
Gráfico N° 11. Comportamiento de las cinco variables en la construcción tipológica. .............291
9
AGRADECIMIENTOS
Luego de un largo e intrincado proceso de aprendizaje que se cristaliza parcialmente

en la presente tesis, quiero brindar mi más sincero agradecimiento a todas aquellas
personas e instituciones que me brindaron su apoyo y ayuda. Gracias a todos ellos, la
experiencia de estos años ha sido sumamente enriquecedora en lo profesional y
también en lo personal. Sin el aporte de todos ellos, la presente tesis hubiese
resultado, con seguridad, poco factible. No obstante, todas las personas mencionadas
y todas las instituciones de alguna manera involucradas, quedan inexorablemente
exentas de los errores, sesgos y omisiones que la tesis pudiera contener, los cuales son
de mi exclusiva responsabilidad.
En primer lugar, quiero agradecer a mis directores Dr. Horacio Bozzano y Dr. Pablo
Paolasso por su generosidad y confianza en mi labor.
Con relación al ámbito institucional, quiero expresar mi gratitud hacia el Consejo

Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) por haber brindado los
recursos materiales y la contención institucional necesarios durante estos años de
formación y trabajo de investigación. Asimismo, extiendo el agradecimiento a la
Universidad Nacional de La Plata (UNLP), la Facultad de Humanidades y Ciencias de la
Educación (FaHCE), al Doctorado en Geografía de dicha facultad, y especialmente al
Departamento de Geografía, pilares fundamentales de mi formación de grado y
posgrado. Agradezco especialmente a la Directora del Departamento de Geografía de
la FaHCE Daniela Nieto, por su constante apoyo y confianza para con mi labor docente.
Agradezco también al Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales
(IdIHCS), lugar de trabajo durante el período de realización de la tesis, al Centro de
Historia Argentina y Americana (CHAyA) y al Centro de Investigaciones Geográficas
(CIG), sedes que siempre han sido receptivas para mi participación en diversos
proyectos de investigación.
10
Extiendo el agradecimiento a los directores de las carreras de Maestría en Políticas de

Desarrollo (POLDES) y Especialización en Planificación e Intervención para el
Desarrollo, Patricio Narodowski y Luis Adriani respectivamente, quienes me han
recibido y apoyado en el marco de la primera cohorte de estas carreras.
Asimismo, con relación a los diversos cursos de doctorado y especialización realizados,

quiero agradecer los inestimables conocimientos compartidos por los docentes María
Laura Silveira, Patricia Pintos, María Cristina Cravino, Juan Pablo Del Rio, Gastón Varesi,
Patricio Narodowski, Luis Adriani, María del Carmen Malbrán, María Mercedes Di
Virgilio, Mariano Perelman, Julieta Frediani, Demian Panigo, Horacio Bozzano, Claudia
Bernazza, Néstor Murgier, Martín Retamozo, y Leticia Muñiz Terra.
Por otro lado, quiero agradecer al Programa de Investigación TAG -Territorio Actores
Gobernanza- y a todos los investigadores con los que he compartido experiencias en el
marco de este equipo.
Mi especial gratitud para con quienes han colaborado a través de sus aportes,
correcciones, lecturas, comentarios, opiniones y apoyo. Gracias a Cintia Barrionuevo,
Julieta Frediani, Patricia Pintos, Laura Peiró, Guillermo Banzato, Sergio Resa, Vivian
Sfich, Romina Maggi, Javier Roldán y Cecilia Munafó. Deseo agradecer también a todos
los ciudadanos de mi natal Partido de Quilmes por sus valiosos aportes a esta
investigación; a los numerosos entrevistados, encuestados y a todos aquellos que
facilitaron el acceso a campo. Gracias al municipio de Quilmes, a su Secretaria de
Planeamiento Estratégico, Obras, Gestión Pública, Tierras y Vivienda, a la Secretaria de
Medio Ambiente, Higiene Urbana y Turismo y a la Secretaría de Desarrollo Social por
su colaboración en esta investigación.
También quiero hacer extensivo el agradecimiento al Colegio de Arquitectos de la

Provincia de Buenos Aires Distrito 2, al Colegio de Martilleros y Corredores Públicos del
Departamento Judicial de Quilmes, a las diversas cámaras y corporaciones del partido,
11
al Sr. Jorge Lavalle, y a las numerosas ONG´s, asambleas y Organizaciones sociales que
han colaborado directa o indirectamente con esta tesis.
Mención especial de agradecimiento para el Instituto Superior del Profesorado Verbo

Divino de Quilmes y sus autoridades, quienes han colaborado al licenciarme por un
prolongado período, priorizando mi formación por encima de los compromisos
docentes asumidos para con esta prestigiosa institución quilmeña.
En el plano personal y afectivo, deseo expresar mi eterno agradecimiento para

aquellas personas que tienen un lugar importante en mi vida. Un especial
agradecimiento a mi familia y amigos, fundamental e irremplazable soporte vital.
Gracias por el apoyo, cariño y paciencia a Sole, Alma, Cristian, Romi, Cintia, Noelia y
Lucia. A mi compañera de vida, Cecilia, por su constante comprensión y amor
Finalmente, agradezco y dedico este trabajo especialmente a mis viejos, Walter Cirio y
María Stumpo por su vocación inquebrantable de buenos padres, sus esfuerzos
desmedidos en brindar educación y ejemplo de vida. Por su amor incondicional.
Gastón
Bernal, Partido de Quilmes
29 de Diciembre de 2015
12
“Quiero escribir, pero me sale espuma,

quiero decir muchísimo y me atollo;
no hay cifra hablada que no sea suma,
no hay pirámide escrita, sin cogollo”
Intensidad y Altura (fragmento), César Vallejo
En: Poemas humanos (1923-1938), 1939
INTRODUCCION
La realización de la presente tesis supone la culminación de la carrera de Doctorado en

Geografía de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FaHCE) de la
Universidad Nacional de La Plata (UNLP), desarrollada en el marco de una beca
doctoral otorgada por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET). Asimismo, este trabajo plasma los conocimientos teóricos, metodológicos y
técnicos obtenidos a lo largo de un proceso formativo que, teniendo como eje central
de preocupación al espacio geográfico, se fue enriqueciendo a lo largo de instancias de
grado y posgrado. En ese sentido, los aportes recibidos durante las carreras de
Profesorado y Licenciatura en Geografía fueron profundizados en posgrado a través de
las carreras de Doctorado en Geografía y de la Especialización en Planificación e
Intervención para el Desarrollo.
La temática y el campo de interés en el cual se encuadra esta tesis se relacionan

estrechamente con diversas líneas de investigación del Instituto de Investigaciones en
Humanidades y Ciencias Sociales (IdIHCS), contexto institucional en el cual
desarrollamos esta investigación. De igual manera, las problemáticas abordadas,
relacionadas al territorio y sus políticas de planificación desde una perspectiva teórico -
metodológica y técnica, se vinculan estrechamente con los lineamientos de las tareas
docentes que llevamos a cabo en el marco del Departamento de Geografía de la
FaHCE.
La problemática de estudio abordada en la presente tesis se fundamenta

principalmente en una intención orientada por la combinación del interés disciplinar
13
con un vector axiológico principal: se trata de desarrollar un conocimiento que, desde

la especificidad disciplinar de la Geografía, aporte herramientas para trabajos de
carácter pluridisciplinar orientados a la planificación e intervención del territorio y su
transformación. De esta manera, se parte de la idea de contribuir al desarrollo de una
disciplina geográfica que, nutriéndose de diversas tradiciones de conocimiento y
comprometiéndose con la transformación, forme parte de una nueva ciencia social
emancipatoria (Wright, 2009).
En un contexto nacional, político y académico, de creciente y renovado interés por la

planificación territorial y por las dimensiones territoriales de las políticas públicas,
surge la necesidad de reflexionar en torno a las experiencias desarrolladas, sus
potencialidades y limitaciones, así como acerca del repertorio teórico y metodológico
disponible. En este sentido, indagar acerca de la naturaleza del espacio y el territorio,
teniendo en cuenta las dimensiones políticas de estos conceptos, supone un intento –
humilde y acotado- de superar algunas de las debilidades más importantes que
manifiestan los instrumentos de planificación territorial en Argentina. Así, coincidiendo
con Coraggio (1994) entendemos que es necesario redefinir la problemática territorial
con todas sus especificidades, sobre una base sólida de investigaciones empíricas
orientadas teóricamente. Al respecto el autor señala:
“El continuo girar en el vacío de la elaboración de planes que no se implementan

y la ausencia de una tarea seria de investigación empírica para la planificación,
hace que la trama conceptual que orienta las proposiciones se reproduzca, casi
invariada, de manera academicista, con innovaciones de tipo especulativo que
poco tiene que ver en el contrastamiento con la realidad. Por lo tanto, no es
extraño que se orienten por la búsqueda de una mayor sofisticación y no por la
eficacia operativa.” (Coraggio, 1994, p. 197)
En coincidencia con el citado autor, creemos que evaluar experiencias de planificación

territorial de manera crítica y desde la perspectiva territorial que en esta tesis se
asume generará conocimientos de utilidad para mejorar las prácticas de intervención
14
en el territorio mediante políticas de planificación, sin abandonar la lógica de

producción académica en el marco del trayecto de formación doctoral y de docencia-
investigación que hemos realizado. Perseguimos, por lo tanto, el fin de ofrecer una
humilde contribución al entendimiento de un campo de interés multidisciplinar, de
sensible interés social, desde una perspectiva geográfica.
Sin abandonar ese eje disciplinar, esta tesis puede ser considerada en el marco amplio
de lo que Harold D. Lasswell (1996a) denomina “ciencias de política” y del enfoque de
investigación de políticas públicas presente en Aguilar (1992, 2009) y Villarreal Cantú
(2010) entre otros.
A diferencia de otros enfoques más difundidos donde se destacan los procesos

participativos de estas políticas de planificación y gestión territorial (Poggiese, 2009,
2011; Robirosa, 2002; Monteiros da Costa y Bastos Brito, 2010; Bustos,2010, Sáez et al
2007), los procesos de implementación - gestión y competencias institucionales
(Villarreal, 2007; Vecslir Peri y Antón, 2010; Molina de Buono, 2006; Molina et al,
2009), o bien los resultados urbanísticos (Garay, 2004; Reese, 2006; Szajnberget al,
2010) entre otros; el enfoque que se asume en esta investigación destaca la
centralidad de las concepciones teóricas y sus derivaciones metodológicas, sobre el
objeto de interpelación: el territorio. Las concepciones teóricas centrales en relación al
enfoque territorial propuesto derivan de la teoría social crítica del espacio de Milton
Santos (1996a) quien entiende al espacio como un complejo hibrido entre sistemas de
objetos y sistemas de acciones. En Santos el territorio puede concebirse como una
categoría que cristaliza diversidad de territorialidades en constante tensión, como una
dimensión material del espacio, dando lugar a la conformación de lugares, segmentos
de territorio siendo usado. Como señala Silveira (2011, p. 3) el uso del territorio es el
eje central del análisis social, el territorio usado y siendo usado. En fértil diálogo con las
ideas expuestas, la concepción territorial de Bozzano (2009) y la definición del
concepto de lugar como patrones de ocupación y apropiación territorial en la
microescala (Bozzano y Resa, 2007, 2009), en el marco de un proceso de Organización
Territorial (Coraggio, 1994; Bozzano, 2000) resultan concepciones teórico –
15
metodológicas significativas para esta tesis. En dicho contexto conceptual, el territorio

y sus lugares presentan un interesante matiz político, pudiendo ser considerados como
fragmentos espaciales socialmente transformados, capaces de constituir unidades para
el desarrollo de políticas orientadas a delimitaciones espaciales concretas y a grupos
poblacionales asociados a esos recortes.
En relación con las políticas orientadas a incidir en las estructuras territoriales y los
lugares, la Planificación Territorial es abordada en esta tesis desde una perspectiva
crítica partiendo de la consideración de que debe ser entendida como un proceso
social antes que como una estrategia de organización o una política puntual. En esta
corriente, en la que inscribimos la perspectiva asumida, reconocemos dos dimensiones
constitutivas que se articulan: la inscripción de la planificación territorial en el marco
de una pugna teórico-ideológica en la cual es necesario definir los alcances de la
misma, sus características y formas de realización; y la inscripción de estas políticas en
relación a un contexto de proyectos político – sociales también en pugna. Planteadas
estas dos dimensiones resulta evidente la inexistencia de una definición apriorística
respecto a lo que es la planificación territorial y por lo tanto coincidimos con la
propuesta de una diversidad de planificaciones posibles (Coraggio, 1994). La
planificación territorial constituye, por tanto, un concepto que involucra un amplio
abanico de procesos y políticas de distintas escalas y especificidades que incorporan -al
menos potencialmente- posibilidades antagónicas.
Los debates y prácticas de planificación territorial se despliegan en Argentina

actualmente en un contexto de amplio desarrollo de la temática, con activa
participación de las instituciones y diversos niveles jurisdiccionales del Estado nacional,
provincial y municipal. El desarrollo y aplicación del PET Plan Estratégico Territorial
Argentina 2016 del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, las
acciones del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial COFEPLAN y
la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial constituyen
algunos ejemplos de iniciativas que actualmente configuran la arena donde confluyen
las problemáticas de la planificación territorial del desarrollo en nuestro país.
16
Es este contexto, la presente tesis aborda el estudio de caso del partido de Quilmes,
municipio del sector sur del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), Argentina. El
mismo es concebido como un Estudio de Caso Instrumental (Stake, 1994) siendo un
ejemplo significativo del fenómeno que intenta comprenderse y que trasciende al caso
en sí mismo. En ese sentido, Quilmes constituye un caso significativo dado que en su
territorio se manifiestan importantes transformaciones territoriales en las últimas
décadas; relacionadas a las nuevas dinámicas industriales, los grandes equipamientos
de consumo; y las nuevas tipologías residenciales, entre otros fenómenos propios de la
región metropolitana en la cual se integra. Ante dichas transformaciones, las políticas
de planificación y ordenamiento territorial han estado presentes en diversa medida,
constituyendo ricas experiencias para el análisis crítico que se desarrolla en esta tesis.
Asimismo, el período abordado para la presente investigación es la etapa comprendida
entre los años 2004 y 2014. Dicho recorte temporal ha sido realizado en virtud de la
ponderación equilibrada de cinco criterios principales: la significatividad de las
transformaciones recientes ocurridas en el territorio quilmeño, los períodos de gestión
de los gobiernos municipales, los momentos de inicio de las experiencias de
planificación priorizadas para el análisis, los momentos de mayor conflictividad en
torno a dichas experiencias, y la disponibilidad de información.
Los aportes originales que pretendemos realizar acerca de la problemática de la

planificación, se vinculan con el análisis crítico de los procesos de planificación
territorial de un municipio argentino. En primer lugar, se procura aportar conocimiento
respecto al entendimiento de dichos territorios mediante la descripción y explicación
de su organización territorial y la identificación de patrones territoriales. En segundo
lugar, se busca aportar elementos descriptivos y explicativos acerca de las
particularidades del proceso de planificación territorial en el caso estudiado, así como
acerca de las características tendenciales que las concepciones e instrumentos de
planificación presentan en esta investigación. En tercer lugar, se pretende contribuir
con la evaluación del impacto de las políticas de planificación desarrolladas y de su
17
capacidad efectiva para reorientar procesos territoriales logrando la transformación de

sus estructuras.
En relación con la delimitación temática que da lugar al objeto de estudio que aborda
esta tesis, es necesario realizar dos consideraciones aclaratorias. Por un lado, explicitar
que el enfoque de políticas públicas es un instrumental teórico conceptual que nutre
este trabajo, formando parte de un enfoque que lo excede y que tiene como eje
central de preocupación la teoría y metodología territorial y la transformación del
territorio. Por otro lado, el enfoque que se propone en este proyecto se puede
considerar como parte de la línea de investigación de evaluación de políticas públicas,
aunque no coincide totalmente con ninguno de los nueve marcos analíticos o enfoques
propuestos por Villarreal Cantú (2010) 1. En ese sentido, en esta tesis se sostiene una
perspectiva que nos lleva a proponer la existencia de un décimo enfoque o marco
analítico que puede denominarse geográfico – territorial, articulado con la priorización
(no excluyente) de las dimensiones simbólico – conceptual y operativa. Es en la
intersección entre estas dimensiones y la perspectiva territorial proveniente de la
geografía crítica -con especial énfasis en los procesos de organización territorial,
conformación de lugares, y transformación del territorio- que se desarrolla la presente
investigación. En la figura N° 1 se pretende sintetizar estas ideas mediante un esquema
en el cual la intersección entre una perspectiva geográfica (rojo) y una perspectiva de
políticas públicas (amarillo) da lugar al área mixta donde se inserta el objeto de estudio
(naranja)
1
Los nueve enfoques a los que hacemos referencia se exponen en la figura 1. Los mismos son: De Proceso,
Sustantivo, Lógico-positivista, Econométrico, Fenomenológico, Participativo/redes, Normativo/prescriptivo,
Ideológico, e Histórico. (Villarreal Cantú, 2010)
18
Figura N° 1. Delimitación temática y articulación de perspectivas
Fuente: Elaboración propia en base a adaptaciones de Villarreal Cantú (2010) y Milton Santos (1996a, 1996b)
Según Gastón Bachelard (1984) un objeto de estudio puede ser definido en la

intersección de cuatro componentes diferenciables: el establecimiento de un recorte
de la realidad, la caracterización (de un problema de investigación) a partir de
concepciones determinadas, la articulación entre conceptos y el reconocimiento de
dimensiones de análisis privilegiando la pertinente (o priorizando las más pertinentes).
A partir de estas consideraciones y de lo expuesto previamente, el problema de
investigación y objeto de estudio de esta tesis refiere a las características e
implicancias del repertorio teórico-metodológico e instrumental implementado en la
planificación territorial municipal del partido de Quilmes, 2004-2014. Las preguntas
que orientan el trabajo son: ¿En qué medida y de qué manera las concepciones teórico
- metodológicas sobre territorio, planificación y desarrollo, presentes en actores e
instrumentos de planificación territorial municipal, orientan los proceso de
transformación del territorio? ¿Cuáles son sus potencialidades y limitaciones? El
objetivo general que se persigue es el de contribuir a la producción de conocimiento
19
acerca de la problemática de la planificación territorial del partido de Quilmes,

ofreciendo aportes para el análisis crítico de las dimensiones teórico-metodológicas
territoriales implementadas y sus implicancias en los procesos de planificación y
transformación del territorio. Los objetivos específicos de la investigación son: 1-
Describir y analizar las características específicas de la conformación territorial del
caso de estudio, dando cuenta de su proceso de organización territorial. 2-Describir y
explicar la conformación actual del territorio del caso propuesto mediante el
establecimiento de lugares, en términos de patrones de ocupación y apropiación
territorial. 3-Relevar las características constitutivas del instrumental y las
concepciones de planificación territorial desplegadas durante el período estudiado,
dando cuenta de los fundamentos teóricos-metodológicos implementados. 4-Realizar
una evaluación y revisión crítica de las experiencias de planificación territorial más
significativas. 5-Ponderar las potencialidades y limitaciones del abordaje de lugares
como herramientas posibles para la evaluación, el diseño e implementación de
instrumentos de planificación territorial a escala de nuevas unidades espaciales
submunicipales.
En consonancia con los interrogantes planteados y el sistema de objetivos propuestos,

la hipótesis general (H1) de la investigación sostiene que las políticas de planificación
territorial en Quilmes constituyen un ejemplo y expresión local de las limitaciones
estructurales de estos instrumentos para aprehender cabalmente los procesos
territoriales y orientarlos hacia la concreción de territorios urbanos más justos y
desarrollados. Derivadas de esta proposición, las hipótesis derivadas que completan el
sistema son las siguientes:
H1.1. Las funciones inherentes del Estado capitalista, la primacía de las dimensiones
económica y política, así como las relaciones asimétricas de poder presentes en la
arena donde se dirimen las políticas de planificación territorial, constituyen limitantes
estructurales que inciden en la eficacia de los instrumentos de planificación territorial
municipal.
H1.2. Las insuficiencias teóricas y metodológicas presentes en los instrumentos de

planificación territorial, relacionadas a la adopción de enfoques tecnocráticos,
20
concepciones fisicalistas del territorio, participación ciudadana limitada, abordajes

lineales de la intervención y el desarrollo, contribuyen a explicar los bajos niveles de
concreción de los objetivos propuestos en dichos instrumentos.
H1.3. El tratamiento superficial de las características de la conformación histórica y

actual del territorio que se pretende intervenir se vincula con desajustes e
incompatibilidades que repercuten en un bajo nivel de transformación del territorio.
Estructura de la Tesis
Con el objeto de facilitar la lectura del presente documento, a continuación se expone

brevemente la estructura que organiza la exposición de los argumentos. La tesis se
organiza en dos partes y tiene un total de seis capítulos. (Figura 2)
La primera parte, titulada Espacio, Territorio, Lugar y Planificación Territorial consiste

en dos capítulos que presentan el marco teórico conceptual y la aproximación
metodológica diseñada. En ellos se desarrolla el instrumental conceptual con el que se
aborda la problemática estudiada, dando cuenta de los antecedentes más
significativos para encuadrar el enfoque de la tesis, las definiciones conceptuales
necesarias para el análisis propuesto y una contextualización general de las políticas de
planificación del territorio argentino desde una perspectiva histórica para entender el
escenario actual en el cual se enmarcan las políticas de planificación analizadas. Por
último también se presenta la estrategia metodológica diseñada para la construcción
de evidencia empírica en torno al problema indagado.
La segunda parte llamada Planificación Territorial a Escala Municipal: el Partido de

Quilmes, consta de cuatro capítulos en los cuales se desarrolla, en primer lugar la
caracterización general del partido a partir de datos obtenidos y construidos durante el
período 2012 – 2014 mediante la combinación de técnicas y fuentes orientada por dos
perspectivas de análisis territorial con implicancias metodológicas. En segundo lugar,
se presenta el contexto normativo e institucional encargado de la planificación y
21
ordenamiento del territorio quilmeño, y se realiza una revisión crítica de las

experiencias de planificación territorial del partido. En tercer lugar se investigan y
presentan los lugares de Quilmes, siendo resultantes de una metodología de análisis
territorial que da lugar a la construcción de una tipología de lugares residenciales. En
cuarto lugar, las experiencias de planificación y los proyectos en marcha son analizados
a la luz de estos lugares como unidades analíticas, y se contraponen dichos elementos
con las perspectivas asumidas por los habitantes de dichos lugares. Por último, se
ofrecen las conclusiones del proceso de investigación realizado, sistematizando las
mismas en cuatro grandes ejes temáticos, incluyendo nuevas líneas de indagación para
futuras investigaciones.
En el capítulo inicial se presentan los conceptos teóricos centrales en torno al

problema investigado, los antecedentes más significativos y el diseño metodológico
construido para su resolución. En primer lugar, las concepciones teóricas del enfoque
territorial propuesto estriban en la teoría social crítica del espacio de Milton Santos
(1996) quien entiende al espacio como un complejo hibrido entre sistemas de objetos y
sistemas de acciones. En ese marco, los aportes de Silveira (2006, 2011), de Bozzano
(2009) y la definición del concepto de Lugar como patrones de ocupación y apropiación
territorial en la microescala (Bozzano y Resa, 2007, 2009), en el marco de un proceso
de Organización Territorial (Coraggio: 1994) resultan concepciones teórico –
metodológicas fundamentales para esta tesis.
En segundo lugar, se exponen las principales líneas paradigmáticas de la planificación

territorial y los debates en torno a ellas, reconociendo las dos líneas que Coraggio
(1994) propone como rectoras en la planificación territorial latinoamericana: las
corrientes neoclasicistas y las críticas. Las principales debilidades y potencialidades de
la planificación territorial son analizadas con base en autores como Santos (1979),
Boisier et al (1981), Harvey (1977) de Mattos, (1993).Clichevsky y Rofman (1989)
Szajnberget al (2010), Garay (2004), Reese (1999, 2006), Catenazzi y Reese (2001) y
otros.
22
En tercer lugar, los instrumentos de planificación territorial, considerando el período

propuesto (2004-2014), en un contexto de democracia son caracterizados desde el
enfoque de la investigación en políticas públicas. Este enfoque, en el que se basa
parcialmente esta investigación, se nutre de Aguilar (1992, 2009) y Villarreal Cantú
(2010), entre otros. En este apartado se introducen los aportes provenientes de las
investigaciones que abordan las dimensiones territoriales de las políticas públicas en
Argentina como las de Manzanal et al (2007), Molina et al (2009), Rodríguez y Di
Virgilio (2011) y los trabajos presentes en Di Virgilio et al (comp.) (2011), entre muchos
otros. El enfoque que se propone en la tesis se puede considerar como parte de la
línea de investigación de evaluación de políticas públicas, pero a partir de un marco
analítico geográfico – territorial.
En cuarto lugar, a partir de los aportes de O´Donnell (1978) y Poulantzas (1981) se

distingue a las políticas de planificación territorial como un tipo especial de política
que desarrolla el Estado, por acción u omisión, buscando desplegar y favorecer
diferencialmente en el espacio un sistema de transferencias de recursos que
compensen intereses entre las fracciones de clase en su búsqueda de construir
hegemonía, subordinando la dimensión territorial de la planificación a los objetivos
primarios del Estado.
Por último, la estrategia metodológica diseñada para estudiar la problemática de la

planificación territorial municipal consiste en un tipo de análisis que une el enfoque
genético -o diacrónico (de proceso)- con el enfoque actual -o sincrónico (de situación)-
de los procesos territoriales asumidos en su indisolubilidad inherente. Asimismo, la
estrategia rescata los aportes de la triangulación metodológica (Marradi et al, 2007)
incorporando algunos elementos cuantitativos, pero sobre todo refiere a una
estrategia de triangulación intra-metodológica (Valles, 1997) circunscripta a una
metodología no estándar o cualitativa (Valles, 1997; Taylor y Bogdan, 1987; Vasilachis
de Gialdino, 2006). El caso del partido de Quilmes es concebido tanto como un Estudio
de Caso Instrumental (Stake, 1994), como un estudio de caso heurístico (vinculado a
concepciones teóricas determinadas) que permite “proveer soporte empírico,
23
elementos conceptuales y núcleos de sentido para la comprensión de fenómenos que lo

trascienden” (Marradi et al, 2007, p. 245).
En el capítulo 2 se procuran abordar algunas dimensiones socioeconómicas y políticas

de la Argentina, en el marco de las cuales se expresan las especificidades de las
políticas de planificación del territorio. El objetivo que orienta el desarrollo de este
apartado es el de indagar en las relaciones existentes entre las políticas de
planificación territorial desplegadas en Argentina y las características socio -
económicas y políticas de las diversas etapas históricas en las cuales estas han sido y
son desplegadas. Al respecto, la perspectiva asumida considera, coincidiendo con
Clichevsky y Rofman que:
“La planificación territorial es una actividad político – académica prospectiva que

ha tenido fuertes vínculos con los modelos de desarrollo vigentes al momento de
su formulación e implementación, lo que implica reconocer que hay estrechos
vasos comunicantes entre los objetivos globales que se pretenden imponer a la
sociedad por los sectores dominantes en cada coyuntura histórica y la normativa
espacial que acompaña a los respectivos estilos de desarrollo” (Clichevsky y
Rofman, 1989, p. 61)
Esta perspectiva, compartida con los autores mencionados, refiere a la hipótesis de

trabajo que sirve como punto de partida para la indagación propuesta en este capítulo.
Sin embargo, dos aclaraciones preliminares resultan necesarias. Por un lado, las
menciones que los autores realizan acerca de “los modelos de desarrollo” y “estilos de
desarrollo” no parecen ser las herramientas conceptuales ideales para abordar el
problema de estudio. En ese sentido, se aborda el análisis de las distintas etapas
históricas mediante los conceptos de régimen de acumulación y modelo de
acumulación a partir de Basualdo (2007) y Varesi (2012), los cuales resultan
herramientas analíticas más pertinentes a los fines propuestos en el capítulo. Por otro
lado, la hipótesis presentada sugiere cierta linealidad y correlación directa entre la
planificación del territorio - incluyendo los principios teórico-paradigmáticos que
24
asume - y las relaciones político-económicas que las contienen. Por el contrario, se

postula a priori que si bien existen relaciones vinculantes entre ambas, estas son
sumamente complejas y están mediadas por diversos factores, destacando entre los
fundamentales las propias dinámicas académicas de la planificación territorial como
campo de conocimiento y las inercias institucionales en los ámbitos y sujetos que
diseñan y ejecutan las políticas de planificación territorial.
Para cumplir con el objetivo central de este fragmento de la tesis, se organizan los
argumentos de la discusión anteriormente expuesta en tres apartados. En primer lugar
se exponen algunos breves lineamientos sobre los conceptos de régimen y modelo de
acumulación y sus dimensiones. En segundo lugar, se describen y analizan las
características específicas de los distintos regímenes y modelos de acumulación en
Argentina y las políticas de planificación territorial ensayadas. Para ello se da cuenta
brevemente del escenario previo a 1976, para luego abordar el período 1976-2014.
Finalmente y en relación con lo expuesto, se revisan algunos debates en torno a los
resultados de las políticas de planificación territorial y se proponen algunas líneas de
reflexión orientadas al análisis crítico de dichas evaluaciones.
El capítulo tres inicia con una caracterización del partido de Quilmes, a partir de una
propuesta metodológica derivada de los principios teóricos expuestos en el primer
capítulo. Así, se trabaja a partir de una adaptación parcial e integración de dos
métodos de investigación territorial: Territorii (Bozzano, 2009) y Stlocus (Bozzano y
Resa, 2009). En una primera etapa analítica, Territorii recorre cuatro miradas sobre el
territorio: los territorios reales, vividos, y pensados (parte I). En primer lugar, se trabaja
mediante técnicas de análisis documental y fuentes, en la identificación de los
acontecimientos espacio-temporales más significativos para la historia del partido en
la conformación de su organización territorial. En segundo lugar, los territorios reales
son abordados a partir del relevamiento de usos reales del suelo, entendidos como un
indicador sintético de los sistemas de objetos y acciones. Así, se sistematiza el
relevamiento de 6.039 manzanas y fracciones urbanas y periurbanas mediante una
técnica combinada de observación no participante y fotointerpretación de imágenes
25
satelitales. A continuación, se trata la dimensión perceptiva del territorio (territorios

vividos), mediante una técnica de encuesta y el mapeo resultante. El instrumento
estandarizado, diseñado especialmente para esta etapa de la investigación, posee tres
bloques temáticos, veintisiete ítems y tres mapas de referencia. La implementación del
mismo presenta una modalidad autoadministrada online (con formulario activo y
mapas interactivos). El muestreo es no probabilístico por cuotas, siendo la variable que
conforma las mismas el lugar de residencia. Se establecieron 44 cuotas dadas por las
fracciones censales2, con el objeto de lograr una representatividad acorde a todo el
territorio del partido estudiado. El tamaño de la muestra, calculado a partir de un
margen de error de 5%, nivel de confianza de 90% y heterogeneidad de 50%, posee un
mínimo de 271 que fue ampliado a 291 casos en virtud del criterio de redondeo
decimal utilizado. Los resultados de la encuesta son analizados estadísticamente y
cartografiados, abordando entre otras dimensiones las cuestiones relativas a las
transformaciones recientes, las infraestructuras, la contaminación ambiental, las
inundaciones, etc.
Por último, y a partir de una primera aproximación sintética, la primera parte de los
territorios pensados son expuestos como el resultado del análisis y mapeo de
territorialidades y vocaciones del partido (primeras dos etapas de Stlocus), a partir de
análisis espacial y agrupamientos derivados de una reclasificación de los territorios
reales investigados.
En el cuarto capítulo la dimensión prescriptiva del territorio es abordada a partir del

análisis de los territorios legales. Se describe y analiza el contexto institucional en el
cual la planificación territorial se materializa en el ámbito municipal del caso de
estudio, dando cuenta del marco normativo y el contexto interinstitucional que lo
contiene. Así, se presenta el diseño institucional que contiene a la Secretaría de
Planeamiento Estratégico, Obras, Gestión Pública, Tierras y Vivienda como principal
ente responsable de las políticas de planificación territorial del municipio. Se expone el
marco normativo que regula el ordenamiento territorial municipal, el instrumento de
zonificación de usos del suelo vigente Ordenanza N° 4.545/79 y modificatorias, y el
2
Censo Nacional de Población Hogares y Viviendas (CNPHyV), 2010. Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos(INDEC)
26
estado de situación del partido respecto a la normativa provincial y nacional. A

continuación, se exponen los principales lineamientos de las tres experiencias de
planificación más significativas del partido de Quilmes en la última década. Se presenta
la experiencia de rezonificación de usos del suelo (2006), el Plan de Ordenamiento
Urbano (2008) y el Plan Estratégico Quilmes (2009 al presente). Asimismo, se realiza
una aproximación al mapa de actores en el contexto de la planificación territorial del
municipio durante el período analizado.
Luego, y a partir de una metodología cualitativa que combina el análisis documental,

las entrevistas semiestructuradas y entrevistas en profundidad, se realiza un análisis
crítico de las experiencias de planificación seleccionadas. Entre los nudos
problemáticos analizados destacan los problemas de la disciplinariedad –
interdisciplinariedad de los equipos que diseñan e implementan estas políticas, la
participación social, los fundamentos teóricos sobre territorio, planificación,
desarrollo, y las metodologías utilizadas.
En el quinto capítulo, se presenta la segunda parte de los territorios pensados a partir

de desarrollar las últimas etapas del método Stlocus, dando por resultado una micro
regionalización del partido a partir de la construcción de una tipología de espacios
residenciales.
De esta forma se procede al reconocimiento de patrones espaciales que conforman

prelugares, en términos de unidades que observan regularidades en sus características
de ocupación, a partir del análisis (complementario) de los resultados presentados en
el capítulo 3, las infraestructuras existentes y el análisis territorial del censo de
población, hogares y viviendas 2010 a nivel de radio censal. Esta construcción de
prelugares suponen en la conceptualización de Bozzano y Resa (2009) un paso previo a
la definición de lugares, como patrones de ocupación y apropiación territorial en la
microescala.
27
El mapa resultante, con los lugares construidos, muestra la espacialización de cuatro

unidades definidas, en una primera etapa, en función de las tres variables
consideradas pertinentes para al análisis – “expansión y consolidación urbana”
“tendencias de vulnerabilidad” y “lógicas de ocupación territorial” - las cuales son
sistematizadas en una matriz síntesis. Asimismo, estos cuatro tipos de espacios
resultantes son analizados en función de dos características principales: “uso del suelo
agrupado dominante” (residencial homogéneo, residencial heterogéneo, asentamiento
precario) y “ámbito territorial de inserción” (territorialidad o ámbito urbano y
periurbano). En la segunda etapa de la construcción tipológica, son abordadas dos
variables pertinentes para la evaluación de las políticas de planificación y la
participación social en ellas denominadas, “tendencias de valorización territorial” y
“lógicas de apropiación territorial” dando lugar a la definición de los lugares del
partido.
A continuación se analizan las intervenciones proyectadas e implementadas durante el

periodo estudiado y los lugares afectados, con el objeto de establecer problemáticas,
aciertos y dificultades de dichos proyectos. El capítulo finaliza dando cuenta de la
percepción de algunos de sus habitantes sobre sus lugares y los proyectos de
intervención.
El capítulo final retoma las conclusiones parciales expuestas en los capítulos

precedentes y sistematiza los principales resultados de la investigación, estructurando
las proposiciones en cuatro apartados. En primer lugar se exponen las variables
comunes en las distintas experiencias de planificación estudiadas. A continuación se
argumenta sobre algunas líneas reflexivas acerca de los límites estructurales que
presentan este tipo de políticas municipales. Por otra parte, la metodología de
construcción de lugares es interrogada en función de su potencial aporte a la
formulación y evaluación de políticas territoriales. Finalmente, se plantean posibles
líneas de investigación surgidas de esta tesis que puedan ofrecer nuevos aportes al
estudio de la planificación territorial.
28
Figura N° 2. Estructura de la Tesis
Fuente: Elaboración propia
29
30
PARTE I. ESPACIO, TERRITORIO, LUGAR Y PLANIFICACION TERRITORIAL.
CAPITULO 1: Notas para un abordaje integral de las políticas públicas de

planificación y ordenamiento urbano – territorial.
“El terruño es la patria del corazón. De todos los sentimientos humanos, ninguno es más natural
que el amor por la aldea, el valle o la barriada en que vivimos los primeros años. El terruño habla a
nuestros recuerdos más íntimos, estremece nuestras emociones más hondas; un perfume, una
perspectiva, un eco, despiertan un mundo en nuestra imaginación. Todo lo suyo lo sentimos
nuestro, en alguna medida; y nos parece, también, que de algún modo le pertenecemos, como la
hoja a la rama.”
Del terruño. José Ingenieros
En: Las fuerzas morales, 2003 (p.79).
1.1. Marco teórico: Aproximaciones conceptuales sobre Espacio, Territorio y Lugar.
Espacio y Territorio han sido, y aún son, dos conceptos polisémicos con alcances
teóricos muy disímiles de amplia tradición en las ciencias sociales en general, y en la
geografía en particular. En las últimas décadas se ha revitalizado el debate en torno a
las dimensiones e implicancias territoriales y espaciales de las acciones sociales, siendo
un campo de renovado interés por parte de una amplia variedad de disciplinas como la
sociología, antropología, geografía, las ciencias políticas, y la economía, entre otras 3,
que empiezan a trazar interesantes aristas de diálogo en torno a estos dos grandes
conceptos. A continuación se abordan sucintamente algunas perspectivas y
caracterizaciones sobre el Espacio, se presentan argumentos en relación a la noción de
Territorio, y se examinan dos perspectivas de análisis que son complementarias para el
abordaje del espacio geográfico.
1.1.1. (algunas) Líneas de argumentación para pensar el Espacio.
En términos generales, siguiendo a Hiernaux y Lindón (1993) se pueden establecer tres
3
Dicha tendencia ha sido denominada por algunos autores como “spatial turn” refiriendo al “giro espacial” que han
tomado las teorías sociales al incorporar la dimensión espacial y territorial de manera central en sus formulaciones.
Destacan, entre otros, los aportes de Soja (1996), Foucault (1986), Sassen (1991) y Harvey (2001).
31
grandes formas de concebir al Espacio en las conceptualizaciones predominantes en las

ciencias sociales: a) espacio como continente o receptáculo, b) el espacio como reflejo
de las relaciones sociales, y c) el espacio como una instancia o dimensión de la
totalidad social, compleja histórica y dialéctica. Por su parte, Tobio (2011) coincidiendo
con estas tres grandes tradiciones, agrega una cuarta posibilidad al hablar de una
concepción del espacio como el espacio de las subjetividades (d), abordado desde una
perspectiva fenomenológica.
La primera de las conceptualizaciones sobre el espacio responde a una tradición que lo

caracteriza como un escenario pasivo, testigo de la acción social. De esta manera, tal
como señala Urry (1981) el espacio sería un contenedor vacío en el cual se materializan
y localizan las acciones y objetos. En el mismo sentido, Cochrane (1987) retoma los
argumentos de Doreen Massey al criticar a ciertas concepciones geográficas de base
marxista en las cuales el espacio aparece como un simple escenario que es la expresión
empírica de las realizaciones del capital. La segunda de las tradiciones, la del espacio
como espejo de la sociedad, puede ser abordada desde dos extremos contrapuestos,
ambos considerados insuficientes desde la perspectiva asumida en este trabajo. Por un
lado, el espacio puede concebirse como una estructura que responde a las formas de
organización social, reflejando y cristalizando sus acciones, partiendo de una
concepción extrema de posibilismo y optimismo antropomórfico. En el otro extremo,
tal como advierte Urry (ibíd.), suele concebirse de manera fetichista al espacio, como
una entidad capaz de moldear las estructuras y patrones sociales, en un caso de
excesivo determinismo. Mientras que la categoría del espacio de las subjetividades
desde una visión fenomenológica y predominantemente subjetivista, establece un
espacio exclusivamente relativo y relacional, donde las posibilidades de interpelación
quedan reducidas a la experiencia individual. Esta tradición, presente en la llamada
geografía de la percepción se ha nutrido de aportes de la psicología y la psicología
social, con fuertes improntas conductistas.
Por último, concebir al espacio como una dimensión de la totalidad social desde una
perspectiva histórica y dialéctica nutre el debate actual sobre el espacio y territorio y
permite encontrar interesantes puntos de contacto entre construcciones teóricas
diferentes, más no contradictorias en este aspecto. En este marco materialista e
32
histórico del espacio como una dimensión de la totalidad social. “…el espacio es
entendido como una instancia o una estructura social integrante de la totalidad social,
y como tal toma un carácter de estructura subordinante-subordinada, es productor y
producido.” (Hiernaux y Lindón, 1993, p. 92). En este sentido, tal como plantea Donato
Lombardo (2009, p. 80) el espacio no es un simple reflejo de las relaciones sociales
(Prévôt Schapira, 2002) sino parte constituyente de ellas.
Es en esta tradición en la que se inscribe la construcción intelectual de Milton Santos
quien a partir de su teoría social critica del espacio, propone pensar al espacio como un
híbrido que participa igualmente de la condición de lo social y de lo físico. En efecto,
objetos y acciones, materialidad y acontecimiento, resultan inseparables y constituyen
la naturaleza social, histórica y dinámica del espacio. Así,
“El espacio está formado por un conjunto indisoluble, solidario y también

contradictorio, de sistemas de objetos y sistemas de acciones no considerados
aisladamente, sino como el contexto único en el que se realiza la historia. De un
lado, los sistemas de objetos condicionan la forma como se dan las acciones y, de
otro lado, los sistemas de acción llevan a la creación de objetos nuevos o se
realizan sobre objetos preexistentes. Es así que el espacio encuentra su dinámica
y se transforma" (Santos, 1996a, p. 51-52).
Esas relaciones expuestas, solidarias y contradictorias, mediadas por diferenciales de

poder, son consideradas de manera indisoluble, teórica y metodológicamente. En ese
sentido, esta perspectiva constituye una aproximación a la problemática del espacio
que combina simultáneamente las tres categorías fundamentales de análisis del
espacio social en Lefébvre (1974): forma, función y estructura. Al respecto, Santos,
citando a Lefébvre, expone:
[El espacio social, como toda realidad social, es definido metodológicamente y

teóricamente por tres conceptos generales: la forma, la estructura y la función. Esto
significa que todo espacio social puede ser objeto de un análisis formal, estructural y
funcional (Lefébvre, 1974, p.172). Entre tanto, sería un error conducir cada uno de estos
análisis por separado. Una interpretación del espacio y su evolución sólo es posible a
33
través de un análisis global que pueda combinar simultáneamente estas tres categorías
analíticas – forma, estructura, función – porque la relación es tanto funcional como
estructural. Lefébvre (1961, p.161) a su vez, considera que forma, estructura y función,
“consiguen identificarse completamente y son consideradas más o menos equivalentes
en términos de un “todo” existente en una “totalidad”] (Santos, 1986, p. 38).
En este contexto, coincidiendo con las apreciaciones de Santos, Silveira (2006)

conceptualiza al espacio no sólo como una categoría teórica, sino también como una
entidad con existencia ontológica. Así, “el espacio es una mezcla de existencias
pretéritas, existencias nuevas y tendencias, con actores de fuerza diferente” (Silveira,
2006, p. 66). Los objetos y las acciones, “…están reunidos en una lógica de la historia
pasada (su fecha, su realidad material, su causa original) y la lógica de la actualidad (su
funcionamiento y su significación presentes).”(Santos, 1996a, p. 66). De allí que “El
enfoque del espacio geográfico, como el resultado de la conjugación entre sistemas de
objetos y sistemas de acciones, permite transitar del pasado al futuro, mediante la
consideración del presente.” (Santos, 1996b, p. 84).
Las ideas, presentes en Santos y Silveira, de poderes diferenciales en relaciones

contradictorias como constitutivo dinámico del espacio, podría establecer ciertos
puntos de contacto con la propuesta de Bourdieu, para quien el espacio es uno de los
lugares donde se afirma y ejerce el poder (Bourdieu, 2000, p. 122). Según el autor, en
una sociedad jerárquica no hay espacio que no esté jerarquizado y no exprese las
jerarquías y las distancias sociales. Sin embargo, en la concepción de Bourdieu, a
diferencia de la hibrides indisoluble propuesta por Santos, aparece la idea de un
espacio de carácter físico diferenciable, analítica y ontológicamente, de un espacio de
carácter social. De esta manera, el espacio social reificado, físicamente objetivado, se
presenta como la distribución en el espacio físico de diferentes especies de bienes y
servicios, y también de agentes individuales y grupos localizados físicamente provistos
de oportunidades de apropiación de esos bienes y servicios (Bourdieu, 2000, p. 120).
Estos espacios sociales objetivados físicamente, también llamados campos, suelen
superponerse y dan lugar a valorizaciones diferenciales del espacio, que es
estructurado en función de la posesión de diversos tipos de capitales en un contexto de
34
lucha por la apropiación. “El espacio social es construido de tal modo que los agentes o
los grupos son distribuidos en él en función de su posición en las distribuciones
estadísticas según los dos principios de diferenciación que (…) son sin ninguna duda los
más eficientes: el capital económico y el capital cultural". (Bourdieu, P. 1997, p. 30).
Desde la perspectiva de Bourdieu, el espacio social sería un espacio de distribución de

posiciones jerarquizadas, que siendo relativamente estable es dinámico por naturaleza,
interrelacionando el campo, en tanto distribución objetiva de capitales, con el habitus,
como reacciones prácticas al campo. Coincidiendo con Tobio (2011, p. 36-38), es
posible caracterizar la idea de Bourdieu sobre el espacio social como una entidad
fundamentalmente relacional, más que como una entidad física claramente definida.
En efecto, las relaciones sociales cambiantes en el tiempo y las reconfiguraciones de los
diversos campos, dan al espacio social una dinámica constante de transformación.
Santos parece coincidir parcialmente con esta perspectiva al advertir acerca de la
dificultad de interpretar el paisaje, en tanto relaciones físicas observables y estables,
como lo constitutivo del espacio, estableciendo la necesidad de desentrañar relaciones
de poder en torno a la apropiación y ocupación diferencial del espacio. (Santos, 1986,
p. 37-44)
1.1.2. El espacio geográfico. Dos perspectivas de análisis.
Las nociones teóricas de objeto, acción, forma-contenido, acontecimiento, norma y

técnica (Santos, 1996a) constituyen herramientas interesantes para la comprensión del
espacio geográfico. Esa comprensión es posible, siguiendo a Silveira, desde dos
perspectivas complementarias: una perspectiva constitucional de análisis y una
perspectiva relacional de análisis. En el primero de los casos se centra el análisis en los
contenidos constitutivos del espacio geográfico, contenidos materiales e inmateriales
que se crean y recrean en el proceso de uso del territorio, dando cuenta de la
estructura actual y el movimiento dialéctico que define su existencia. (Silveira, 2011, p.
4).
35
La perspectiva constitucional del espacio geográfico, desde el marco presentado,

reconoce la existencia de materialidades producto de la acción social como objetos, en
un mundo donde los objetos están cada vez más imbuidos de artificialidad, y en el cual
es difícil reconocer cosas, en tanto productos de la naturaleza sin intervención humana.
En este marco, Santos plantea dos interesantes cuestiones para el abordaje del espacio
geográfico. Por un lado, reconoce la necesidad de dar cuenta de todos los objetos
existentes en una extensión continua, para poder dar cuenta de su verdadero sentido
(Santos, 1996a, p. 62). Es en la totalidad, y en las relaciones entre los objetos, donde
estos adquieren su verdadero significado y naturaleza. Al mismo tiempo, el autor
advierte sobre una segunda consideración: los objetos deben ser analizados en forma
conjunta con las acciones, que los definen dándole un sentido. Santos plantea a la
acción como actos orientados hacia ciertos fines, que se cristalizan en normas, leyes,
costumbres, prácticas y usos con determinaciones en la organización geográfica. Al
plantear la inseparabilidad de objetos y acciones, Santos propone la idea de
intencionalidad como mediadora de estas categorías, reconociendo la conciencia y
voluntad como características propias del accionar humano. Sin embargo, reconoce las
limitaciones de esta idea al advertir que “Las acciones son cada vez más ajenas a los
fines propios del hombre y el lugar. De ahí la necesidad de operar una distinción entre
la escala de realización de las acciones y la escala de su mando” (Santos, 1996b, p. 68).
En esta última expresión puede advertirse las relaciones y complementariedad entre la
perspectiva constitucional que estamos analizando, y la perspectiva relacional, que
será desarrollada en las páginas siguientes. Al mismo tiempo, Santos reconoce también
que en la intencionalidad de la acción está presente un devenir incierto, entendiendo
que dadas las múltiples relaciones entre acciones y objetos, los resultados pueden ser
impredecibles. En este sentido, la noción de acontecimiento como “…resultado de un
haz de vectores, conducido por un proceso, que lleva una función al medio
preexistente.” (Santos, 1996a, p. 79-80) adquiere gran relevancia. Al respecto, el autor
señala que el acontecimiento sólo es identificable cuando se completa, cuando se
integra en el medio. Así, “La acción no se realiza sin que haya un objeto; y cuando se
produce acaba por redefinirse como acción y por redefinir el objeto. Por ello los
acontecimientos están en el propio corazón de la interpretación geográfica de los
fenómenos sociales. “(Santos, 1996a, p. 80) y agrega:
36
…”el acontecimiento para realizarse, se engarza en la forma disponible más

adecuada para que se realicen las funciones de que es portador. Por otro
lado, desde el momento en que el acontecimiento se realiza, la forma, el
objeto, que lo acoge adquiere otra significación, proveniente de ese
encuentro. En términos de significación y de realidad, uno no puede ser
entendido sin el otro, y de hecho, uno no existe sin el otro. No pueden verse
por separado.” (Santos 1996a, p. 86)
Sobre los acontecimientos y sus escalas, Valenzuela (2004) destaca que en el

marco de la conceptualización de la escala como red y como relación, Santos
(1996a) aplica la noción de escala a los acontecimientos, siguiendo dos
acepciones: La primera es la escala del origen de las variables involucradas en la
producción del acontecimiento. Siendo la segunda la escala de su impacto, de su
realización. Los acontecimientos no se dan aisladamente, sino en conjuntos
sistémicos que son cada vez más objeto de organización en su instalación, en su
funcionamiento y en el respectivo control y regulación. De esa organización
dependerán, al mismo tiempo, la duración y la amplitud de esas situaciones, las
que, a su vez, admiten dos tipos de solidaridad. El primer tipo tiene como base el
origen del acontecimiento, su causa eficiente, cuya incidencia se produce, al
mismo tiempo, en diversos lugares, próximos o lejanos. Se trata aquí de
acontecimientos solidarios pero no superpuestos: su vinculación procede del
movimiento de una totalidad superior a la del lugar en el que se instalan. El otro
tipo de solidaridad tiene como base el lugar de la objetivación del
acontecimiento, su propia geografización. Aquí los diversos acontecimientos
concomitantes son solidarios porque están superpuestos y ocurren en un área
común. En el primer caso, señala la autora, tenemos la escala de las fuerzas
operantes y en el segundo tenemos el área de incidencia, la escala del
fenómeno. (ibíd.)
Por otra parte, la noción de técnica asume desde esta perspectiva una función central
para la comprensión del territorio. En este sentido es posible asumir que la técnica es
37
un fenómeno híbrido que combina materialidad y formas de hacer, que puede

entenderse como síntesis de objeto y acción. Sin embargo, reconoce Silveira,
“existe concomitantemente la acción política, que es el par histórico de la

técnica y que resulta de una combinación más amplia, un desenlace
contradictorio y provisorio de aceptaciones y rechazos. Si la acción
contingente puede asociarse generalmente a la forma de hacer dada por la
técnica, la acción posible es el reino de la política“(Silveira, 2011, p. 6)
Para terminar con estas breves e introductorias referencias a los elementos

constitutivos de análisis del espacio geográfico desde esta perspectiva teórica, es
necesario dar cuenta de la noción de forma-contenido (Santos 1978, en Santos 1996a,
p. 86). Esta idea da cuenta de la naturaleza híbrida e indisoluble del análisis propuesto,
en tanto sistemas de objetos y acciones. Tal como plantea el autor, “…la idea de forma-
contenido une el proceso y el resultado, la función y la forma, el pasado y el futuro, el
objeto y el sujeto, lo natural y lo social” (Santos 1996a, p. 86).
Por otro lado, la perspectiva relacional de análisis se centra en las diversas escalas de
manifestación del espacio geográfico y sus relaciones: el lugar, el país o formación
socioespacial y el mundo. En efecto, esta dimensión aborda esas relaciones y las
formas en que los procesos adquieren especificidades en las distintas fracciones del
espacio, ya que “las acciones no se localizan fuera del lugar y no obtienen el mismo
resultado en las diferentes fracciones del espacio” (Silveira, 2011, p. 6).
En este sentido, Santos señala que la formación socioespacial, tal como fue definida
anteriormente, ejerce un papel mediador en las relaciones entre el Mundo, la Región y
el Lugar y esa mediación se da en un territorio siendo usado en un determinado
momento, conformado por una particular combinación de formas geográficas
materiales, y normas formales e informales, leyes, usos y costumbres. Normas y
formas, se asocian y enfrentan, configurando dos posibles alternativas extremas: una
acción globalizada como norma y un territorio local como norma. Entre estas dos
posibilidades, se despliegan una serie de situaciones intermedias (Santos, 1996a, p.
38
288). Se puede decir, entonces, que el mundo, la racionalidad global, se realiza

mediada por las características propias del territorio, y de acuerdo a las
potencialidades de los lugares para usos específicos. Desde esta perspectiva se
abordan las relaciones entre lo universal, lo particular y lo individual, entre un orden
global y uno local, entendiendo que son combinaciones variables entre estos procesos
y fuerzas en disputa las que terminan configurando las especificidades locales. Al
respecto Santos propone que lo universal está dado por la racionalidad global del
Mundo, mientras que lo particular lo asocia al territorio normalizado, en la escala
nacional, y lo individual al Lugar, al territorio como norma. (Santos, 1996a, p. 289)
Entender el espacio, el territorio, el lugar, sus vinculaciones y procesos constitutivos, en

un sistema teórico integral y coherente que dé cuenta de la totalidad de sus relaciones
supone un esfuerzo intelectual considerable. En este sentido, el enfoque territorial
asumido, basado en la propuesta del espacio geográfico en Milton Santos, lleva a
pensar en la necesidad de un enfoque genético – histórico de los procesos territoriales
como herramienta de evaluación de las actuaciones de planificación e intervención en
el territorio, dando lugar a su vez, a la conformación de elementos para pensar la
configuración de alternativas territoriales futuras.
Dicha perspectiva reconoce la necesidad de dar cuenta del espacio banal y de la

formación socioespacial, aun asumiendo que se trata de un abordaje sumamente
complejo y de múltiples variables. Ante este reconocimiento de la complejidad del
abordaje territorial propuesto, Silveira señala la dificultad en “…elaborar
interpretaciones coherentes y verdaderas, e inclusive, hacerlas visible, y en razón de
esto, frecuentemente tienden a imponerse teorías recortadas que priorizan actores o
aspectos aislados…” (Silveira, 2011, p. 17). Sobre estos abordajes segmentados, tanto
para los estudios académicos como para las políticas públicas que de ellos muchas
veces se derivan, la autora agrega: “… las preocupaciones sectoriales y pragmáticas de
un espacio reticular toman el lugar de las preocupaciones totalizadoras del espacio
banal. Las políticas aisladas, tantas veces esfuerzos bien intencionados en la búsqueda
de soluciones urgentes, pueden terminar siendo una intervención funcional a reforzar la
actual situación.” (Silveira, 2011, p. 18). Pueden observarse en estas consideraciones
39
algunas de las problemáticas de los instrumentos de planificación territorial, y las

limitaciones de los abordajes territoriales fragmentados, o por el contrario,
descontextualizados de la especificidad local.
1.1.3. Espacio y Territorio.
Al inicio de este capítulo se advertía acerca de la polisemia de dos conceptos - Espacio

y Territorio- fuertemente vinculados pero, a menudo, confundidos o abordados con
vaguedad. Tradicionalmente en las ciencias sociales, se ha relacionado al territorio de
una manera subordinada al espacio. En este sentido, el territorio ha constituido, para
algunas tradiciones, un concepto referido a una porción del espacio caracterizada por
su uso y ocupación social. Considerando esta dimensión de análisis, el espacio social de
Bourdieu, o el espacio geográfico de Milton Santos pueden llegar a ser concebidos
desde esta perspectiva territorial. Habría, en este tipo de interpretación, un pasaje del
espacio al territorio dado por la mediación social. Al respecto, Raffestín (1993, p. 144)
sostiene que el “territorio se forma a partir del espacio” dado que el territorio se
conforma por una acción de apropiación concreta o simbólica del espacio por parte de
un actor.
El concepto de territorio ha estado presente en prácticamente todas las corrientes de

pensamiento en geografía a lo largo de la historia disciplinar, siendo resignificado cada
vez con énfasis diferentes4. Sin embargo, en el marco de esa variedad, es posible
identificar ciertos componentes comunes. Blanco (2007, p. 42) consigna dos grupos de
ideas presentes en las acepciones disciplinares más difundidas sobre el territorio:
aquellas vinculadas a las nociones de apropiación, ejercicio del dominio y control de
una porción de la superficie terrestre; y aquellas que refieren a las ideas de
pertenencia y de proyectos que una sociedad desarrolla en un espacio dado. Siendo un
concepto complejo por naturaleza, en estas ideas expuestas pueden identificarse
4
El surgimiento del concepto de Territorio en geografía encuentra en Friedrich Ratzel uno de sus principales y
primigenios referentes, en el contexto histórico de la unificación alemana en 1871 y la institucionalización
disciplinar de la geografía en las universidades europeas. La conceptualización ratzeliana tiene como referencia
principal al Estado, concibiendo al territorio como una parcela de la superficie terrestre apropiada por un grupo
humano, que tendría una necesidad imperativa de un territorio con recursos naturales suficientes para su
poblamiento.
40
dimensiones constitutivas diferenciales que incluyen aspectos sociales, culturales,

afectivos, identitarios, y jurídico – administrativos.
Como hemos referido, la idea de territorio reconoce una fuerte tradición vinculada a la
compartimentación del espacio en función de relaciones de poder. En este sentido, el
territorio aparece como un segmento de la superficie terrestre asociada a
jurisdicciones –generalmente estatales- en los cuales se ejercen relaciones de poder
asociadas a naciones y Estados (Tobio, 2011, p. 22). Podemos considerar entonces, que
la idea de territorio supone una dimensión jurisdiccional de efectivo dominio que se
materializa en un “…ámbito terrestre delimitado de ejercicio excluyente de poder”
(Escolar, 1993, p. 88). Por otro lado, es posible sostener que la apropiación no se limita
a una dimensión política formal, sino que incluye la idea de proyectos y espacios
vividos y disputados por diversos colectivos sociales. En ese sentido, entonces, el
ejercicio excluyente de poder presente en la definición de Escolar puede ser matizado,
considerando un escenario de ejercicio hegemónico, pero disputado, de poder. Así, el
territorio no se reduce a una entidad jurídica y tampoco puede ser asimilado a una
serie de espacios vividos sin existencia política o administrativa reconocida. (Brunet,
Ferras y Théry, 1993. Citado en Blanco, 2007, p. 42).
En un sentido estricto, Santos y Silveira (2001, p. 19) plantean que el territorio es un

nombre político para el espacio de un país. Sin embargo, siguiendo a Torres Ribeiro
(2005, p. 94) es posible advertir que en Santos, el territorio constituye una categoría
mediadora posicionada entre pasado y presente, que es indispensable para el
desarrollo de futuros posibles, dado que constituiría una entidad más vinculada a la
noción de Nación que de Estado. Desde esta perspectiva, el territorio en Santos puede
concebirse como una categoría que cristaliza diversidad de territorialidades en
constante tensión, como una dimensión material del espacio, dando lugar a la
conformación de lugares, segmentos de territorio siendo usado. Como señala Silveira
(2011, p. 3), el uso del territorio es el eje central del análisis social. El territorio usado y
siendo usado. “En ese proceso la acción contiene en su intencionalidad una idea de
futuro y el territorio se vuelve un hibrido de pasado, presente y futuro, materialidad y
acción” (Silveira, 2011, p. 4). En este marco, el territorio usado, el espacio geográfico y
41
el espacio banal (Santos, 1996a) son concebidos como sinónimos y está constituido por
“todos los actores, todas las existencias y todos los aspectos” (Silveira, 2011, p. 3). La
permanente reconstrucción de las cosas y las acciones, la permanente transformación
del territorio por acciones presentes sobre realizaciones pasadas, conforman el
proceso que Santos denomina “formación socioespacial” (Santos, 1996b). La formación
socioespacial es entendida entonces como el conjunto de estructuras territoriales,
políticas, económicas, culturales, jurídicas y lingüísticas en permanente movimiento;
viendo a los sucesivos usos del territorio como un espacio banal, como el espacio de
todos los actores, independientemente de su fuerza diferente, pero además como el
espacio de la totalidad de sus aspectos. (Silveira, 2011, p. 17).
Otra interesante conceptualización de territorio derivada de las propuestas de Santos

la constituye la definición ensayada por Bozzano (2009a), quien entiende al territorio
como:
“Un lugar de variada escala –micro, meso, macro- donde actores –públicos,
privados, ciudadanos, otros- ponen en marcha procesos complejos de
interacción –complementaria, contradictoria, conflictiva, cooperativa- entre
sistemas de acciones y sistemas de objetos, constituidos éstos por un
sinnúmero de técnicas –híbridos naturales y artificiales- e identificables según
instancias de un proceso de organización territorial en particulares
acontecimientos -en tiempo-espacio- y con diversos grados de inserción en la
relación local-meso-global. El territorio se redefine siempre.”(Bozzano, 2009,
p. 94-95).
Recapitulando, podemos considerar que todo grupo social realiza proyecciones de sus
formas organizativas sobre el espacio, ejerciendo control y prácticas de apropiación,
dominio y disputa. En este sentido, coincidiendo con lo afirmado por Blanco (2007),
planteamos que el territorio es la manifestación concreta, empírica e histórica de las
consideraciones que en un plano conceptual se hacen sobre el espacio. De esta
manera, la materialización concreta e histórica de esas formas de organización social
son las que producen el territorio, que tiene como componentes necesarios la
42
delimitación espacial del ejercicio de poder a través de un actor hegemónico (el Estado
en sus diversas manifestaciones jurisdiccionales) y de actores que disputan, en mayor o
menor medida, la ocupación y apropiación de dicho espacio delimitado y el ejercicio
del poder; proyectando sobre el mismo sus propias prácticas atravesadas por proyectos
y relaciones afectivas y simbólicas.
1.1.4. Territorialidad (es)
Como hemos expuesto, el ejercicio de poder, la política y la remisión al Estado están en

todas las definiciones de territorio. En ese contexto, el territorio es enfocado en una
perspectiva geográfica, intrínsecamente integradora, que ve la territorialización como
un proceso de dominio (político-económico) y/o de apropiación (simbólico-cultural) del
espacio por los grupos humanos (Haesbaert, 2006). El autor plantea que esta
territorialización se define desde: a) la Política, haciendo referencia a las relaciones
espacio-poder en general, o jurídico política, relativas también a todas las relaciones
espacio-poder institucionalizadas; b) Cultural o simbólico-cultural que prioriza la
dimensión simbólica o más subjetiva, en que el territorio es visto, como el producto de
la apropiación/valorización simbólica de un grupo en relación a su espacio vivido; c)
Económica enfatizando la dimensión espacial de las relaciones económicas.
Tal como venimos señalando, podemos concebir al territorio como un concepto que
sintetiza diferentes relaciones de poder espacializadas (Manzanal, 2007); pero que a su
vez dichas relaciones presentan capacidades diferenciales y asimétricas para
transformar, producir e imponer acciones y voluntades en torno a la construcción social
del espacio. En este marco de ideas, Lobato Correa (1994, p. 251-252) afirma que la
“territorialidad” puede ser definida como “el conjunto de prácticas y sus expresiones
materiales y simbólicas capaces de garantizar la apropiación y permanencia de un
territorio dado por un determinado agente social, el Estado, los diferentes grupos
sociales y las empresas”. El autor refiere al territorio como un campo de fuerzas, una
tela, una red de relaciones sociales, que a la par de su complejidad interna, define al
mismo tiempo, un límite, una alteridad: la diferencia entre “nosotros”(un grupo, los
43
miembros de una comunidad) y los “otros” (ibíd. p. 86). Asimismo, propone una
interesante categorización conceptual tendiente a facilitar el análisis territorial
complejo: a) “Territorialidad”, refiere a las relaciones de poder espacialmente
delimitadas, operando sobre un substrato referencial. Se trata de un concepto de un
alto grado de abstracción. Y b) “Territorialidades”: para designar los tipos generales en
que pueden ser clasificados los territorios conforme a sus propiedades dinámicas. (Ibíd.
p. 98-99).
Los conceptos de territorialidad y territorialidades, de igual manera que los del par
espacio - territorio, presentan diversas aristas e interpretaciones múltiples. En esta
tesis abordaremos dicho concepto con dos matices diferenciables. En primer lugar,
utilizaremos la noción de territorialidades en un sentido acotado, para referirnos a una
clasificación de segmentos del territorio conforme a las propiedades dinámicas de los
mismos. En este sentido, en el marco de Stlocus. hablaremos de territorialidades
urbanas y periurbanas. En segundo lugar, tal como lo hemos hecho en Carut y Cirio
(2015), entenderemos por territorialidad a la interrelación entre los actores que, a su
vez, explica la “producción del territorio”. Por lo tanto, resulta clave “…identificar
explícitamente territorialidad con relaciones espacializadas de poder material y
simbólico” (Manzanal, 2007, p. 39). Siendo entonces el genérico territorialidad un
concepto de gran abstracción, referiremos a la idea de territorialidades (en plural) con
una connotación más amplia que la anteriormente mencionada en el marco de stlocus.
Esta segunda acepción de territorialidades, más amplia, permite dar cuenta de las
conjugaciones múltiples concretas de relaciones de poder que en un espacio
delimitado y en un momento temporal determinado se observan.
1.1.5. Articulaciones y tensiones: territorio y Lugar.
Al igual que en los casos de espacio y territorio, el concepto de lugar presenta una
amplia trayectoria en el pensamiento científico, y ha sido resignificado en distintas
corrientes de pensamiento geográfico.
44
En el sentido más generalizado y tradicional del término, el lugar es una delimitación

espacial individualizada, que se diferencia de la abstracción del “espacio” por dos
características principales: la personalización identificada generalmente por un nombre
(topónimo) y la escala local, en el sentido en que es esta escala la que facilita
interacciones múltiples que permiten la identificación con un punto determinado del
espacio.
En el marco de la geografía humanista el concepto de lugar ha sido abordado como un

eje central del análisis geográfico, donde el espacio es concebido fundamentalmente
como un espacio vivido. Considerando de manera prioritaria la experiencia subjetiva,
se articulan y yuxtaponen diferentes espacialidades subjetivadas, individual y
grupalmente. Desde esta perspectiva, el estudio de los lugares se inscribe también en
una reflexión sobre la geograficidad del ser que viene a ser la relación que se establece
entre uno o más individuos y una porción del territorio (Tuan, 1977) pero donde el
énfasis está puesto en la experiencia sensorial, perceptiva y subjetiva de los individuos
y grupos. Los sentimientos de pertenencia, de arraigo, de vecindad, o las experiencias
individuales y comunes incorporan una dimensión profundamente humana a la
geografía del lugar, donde cobra fundamental sentido el concepto de topofilia5 (Tuan,
2007).
Por otro parte, desde nuevos enfoques epistemológicos en las geografías sociales y
culturales, el concepto de Lugar ha sido revitalizado y parcialmente reformulado.
Desde estas miradas, el lugar remite directamente a la concepción heideggeriana del
espacio y de la idea de habitar, así como a la fenomenología de Bachelard: el lugar es el
sitio donde se hace más estrecha la relación hombre-tierra, el lugar y el hombre se
funden mutuamente. El lugar participa de la identidad del que está en él y los
individuos dan una identidad, e incluso fundamentalmente una existencia, al lugar.
(López Trigal et al, 2015). En este sentido, el planteo de Augé (1993) complementa y
comparte dichas consideraciones en la medida que considera que un lugar se define
5
Este concepto nos remite a una aproximación más antropológica al significado del “lugar” en su manifestación más
afectiva, social y cultural. Refiere a los sentimientos de pertenencia, de arraigo, de vecindad, de identificación. Se
refiere al conjunto de relaciones emotivas y afectivas que unen al hombre con un determinado lugar, siendo este su
vivienda, su barrio, su pueblo o la ciudad que habita. (Tuan, 2007).
45
por un espacio relacional, identitario e histórico. 6
Por su parte, Agnew (1987) pone énfasis en las calidades objetivas y subjetivas del
lugar de manera más equilibrada que en las formulaciones humanísticas tendientes a
una fundamental priorización del subjetivismo. El concepto de lugar de Agnew se
constituye de tres elementos significativos: 1) localidad, 2) ubicación, y 3) sentido de
lugar. En primer lugar, localidad refiere a los marcos formales e informales dentro de
los cuales se constituyen las interacciones sociales cotidianas. Refiere no sólo a los
escenarios físicos donde ocurre la interacción social, sino que también implica la
utilización rutinaria de los mismos por los actores sociales en sus interacciones y
comunicaciones cotidianas. En segundo lugar, la Ubicación se define en este planteo
como el espacio geográfico concreto que incluye la localidad que está afectada por
procesos económicos y políticos que operan a escalas más amplias en lo regional, lo
nacional y lo global. De esta forma, hace énfasis en el impacto de un orden macro-
económico y político en una región, y en las formas en que ella está situada. Por
último, el sentido de lugar expresa la orientación subjetiva que se deriva del vivir en un
lugar particular, en el que los individuos y comunidades desarrollan profundos
sentimientos de apego a través de sus experiencias y memorias. Sin embargo, como
bien señala Oslender (2002) sería equivocado ver a los tres componentes del lugar
como separados, siendo en realidad que éstos actúan como momentos fluidos cuyas
interacciones se influencian y forman entre sí. Es precisamente esta fluidez la que da al
concepto de lugar su fuerza analítica. Un sentido de lugar particular modela las
relaciones sociales e interacciones de la localidad (y viceversa), y ambos elementos
están influenciados por las estructuras políticas y económicas más amplias y las formas
en que éstas están visiblemente expresadas y manifestadas en la ubicación.
Emparentado con la clara caracterización realizada por Agnew, en Santos (1996a, p.

81), el lugar es abordado como un punto donde se reúnen haces de relaciones que
pueden dar lugar a nuevas estructuras espaciales sin cambios morfológicos, o bien los
cambios pueden darse con permanencia, alternancias y resignificaciones de objetos y
6
La ausencia de las interacciones, la identificación, la historicidad y la singularidad de un espacio, daría lugar a los
denominados “no lugares” (Augé, 1993)
46
acciones, formas y funciones. De este modo, “Como existencia híbrida, porque es una
yuxtaposición de razones globales y razones locales, el lugar abriga las múltiples
temporalidades, permite descubrir las fábulas y pensar nuevas posibilidades para el
futuro.” (Silveira, 2011, p. 19). Al respecto, la autora señala “Es el territorio en sus
fracciones, es decir, los lugares, que evidencian que las recetas generales, de cuño
macroeconómico y cuya reproducción parece idéntica, profundizan las crisis por no
llevar en cuenta el espacio banal.” (Silveira, 2011, p.18).
Vinculado a estas definiciones, el concepto de lugar en Bozzano (2009) remite a una

naturaleza dialéctica que pone en juego, hibridando en un espacio determinado, algo y
alguien. De esta manera el autor reconoce en los diferentes orígenes etimológicos del
término7 la naturaleza dual y relacional del concepto de lugar, que remite a la palabra
del latín antiguo stlocus como el lugar de alguien, es decir el sitio asociado a la
ocupación, significación y apropiación por parte de una persona o colectivo humano.
En este sentido, el lugar sería una delimitación concreta y específica que reconoce la
misma matriz que, a mayor escala, muestra el concepto de territorio, como tierra que
pertenece a alguien. En este contexto, el lugar puede ser definido como “un patrón de
ocupación y apropiación territorial en la micro y/o meso escala donde actores ponen en
marcha continuamente -de manera conflictiva y solidaria aconteceres jerárquicos,
homólogos y complementarios, resignificando conciencias, acciones y objetos de
manera perpetua en instancias de un proceso de organización territorial..” (Bozzano y
Resa, 2007, p. 11; 2009, p. 3). De manera complementaria “Lugar es el patrón de
ocupación y apropiación territorial en la meso y/o microescala con vocaciones,
racionalidades, procesos, tendencias, actores y espacialidades específicos en cada
caso.” (Bozzano, 2009a, p. 102). Estas dos definiciones nos permiten orientar una
aproximación de abordaje empírico para estudiar los lugares como unidades
diferenciables en la microescala donde se materializan las dimensiones constitutivas
7
Al respecto en Bozzano (2009a) y Bozzano y Cirio (2015) se expone: “El locus del latín, más reciente, refiere al lugar
en el sentido que puede darse a una casa o a un espacio que aloja personas u otras cosas, más grande –un barrio,
un caserío, un club, una iglesia- o más pequeño: el locus de un cromosoma. Locus procede del latín antiguo stlocus
que significa lugar de algo y de alguien, algo así como el domicilio, diferente a la casa, de la cual pueden no
conocerse sus habitantes. A su vez, la raíz de stlocus es el término stlo-kos, que en indio antiguo significa tierra
firme, tierra, suelo o sthálam. El origen dialéctico o no del término lugar es una investigación propia de lingüistas;
sin embargo, es muy probable que en el proceso de origen del término lugar se haya producido un giro a un
contenido de base dialéctica hegeliana, desde el suelo, la tierra, el sthálam del indio antiguo al domicilio, el stlocus
en el latín antiguo.”
47
expuestas conceptualmente.
Podemos proponer entonces que lugar refiere a la interacción dialéctica y dinámica

que se establece entre las acciones sociales y las manifestaciones materiales en
ámbitos espaciales delimitados en el marco de una escala local de cotidianeidad y
experiencia; pero articulados a procesos objetivos que exceden la subjetividad, la
escala fragmentaria y local, para estar condicionados -al menos parcialmente- por
procesos de escala regional, nacional y global. Es en los lugares donde se materializan
las diversas territorialidades en tensión, y donde las territorialidades no estatales
pueden disputar en mayor grado las normas estatales, los proyectos de planificación, y
manifestar sus propios proyectos vivenciales alternativos 8.
1.1.6. Síntesis de perspectivas teórico-conceptuales
El territorio, y sus lugares, asumen así un interesante matiz político, en el sentido de

constituir un fragmento espacial socialmente transformado, capaz de constituir una
unidad analítica para el desarrollo de políticas orientadas a delimitaciones espaciales
concretas y a grupos poblacionales asociados a esos recortes. En este contexto el
territorio es dual, al ser producto y proceso de las relaciones sociales, recuperando la
dialéctica espacial, siendo contenedor de procesos políticos, pero al mismo tiempo,
presentando singularidades que afectan activamente a dichos procesos. (Rodriguez y Di
Virgilio, 2011). El Estado, desde esta caracterización, sigue siendo el fundamental
agente de transformación en el territorio, sin embargo no el único. Estas connotaciones
políticas de las categorías de espacio, territorio y lugar son fundamentales al pensar la
necesidad de revisión de los fundamentos teóricos y sus derivaciones metodológicas,
en torno a la aplicación de los mismos a la planificación del territorio.
Así, el territorio asume formas organizativas vinculadas a cuestiones tales como la

división territorial del trabajo, la organización del subsistema de producción-
reproducción, la situación diferencial de las condiciones de vida de sectores sociales
8
Estas ideas brevemente expuestas serán retomadas y profundizadas a lo largo de la tesis.
48
localizados, el desarrollo desigual y combinado de las fuerzas y de las relaciones

sociales de producción y la diferenciación cultural de la población (Coraggio, 1994).
Siguiendo este planteo, entonces, la organización territorial no es algo fijo, estático,
sino que contiene importantes determinaciones dinámicas (ibíd.), entendiendo que se
trata de “un proceso que se explica a partir de la hibridación – más o menos conflictiva
– entre los rasgos más salientes de la historia natural y de la historia social de
ocupación y apropiación…” (Bozzano 2009a, p. 97) orientado a la explicación de la
verdadera naturaleza de la organización territorial de una sociedad con el objeto de
orientar las prácticas de su transformación. (Coraggio, 1994). En este marco, estos
procesos de organización territorial, pensados a escala subnacional, pueden ser
concebidos como subprocesos de lo que a escala nacional Santos propone como
formación socioespacial, en el cual una totalidad abstracta se realiza de manera
diferencial en el espacio. Esta última idea es ilustrada por Silveira quien señala la
importancia activa del territorio usado en el devenir histórico: “…el principio de
selectividad espacial es producto de la realización de la historia, pero también su
condición” (Silveira, 2011, p. 3).
La perspectiva propuesta por Santos (1996a), integra y articula con una visión de
totalidad, las categorías que hemos presentado, desde marcos referenciales distintos,
en las líneas precedentes. Así, entendemos que espacio, territorio y lugar adquieren
coherencia en el contexto del sistema teórico que el autor sintetiza en las nociones, ya
mencionadas, de espacio geográfico, espacio banal o territorio usado.
El desafío de abordar de manera integral un objeto multidimensional complejo como lo

es el territorio y materializar un abordaje operativo coherente con las categorías
teóricas utilizadas, supone la necesaria articulación de múltiples conceptos teórico-
metodológicos. En ese marco, hemos expuesto la integración de cuatro grandes
perspectivas complementarias que abordan al espacio geográfico y al territorio. Es en
la intersección de dichas dimensiones necesarias, donde consideramos que se da la
mayor riqueza analítica para dar cuenta cabalmente de las problemáticas territoriales y
las opciones para su planificación y transformación. Por ello, entendemos que una
mirada integral y compleja sobre los procesos territoriales no puede dejar de contener,
49
al menos parcialmente y priorizando según los criterios de especificidad y pertinencia,

las cuatro perspectivas que se exponen en la figura 3. Una perspectiva genética -
histórica y procesual -, una perspectiva situacional sincrónica, una perspectiva
relacional y una perspectiva constitucional. Tiempo y Espacio, en tanto macro
categorías se entrecruzan necesariamente para la comprensión de las dinámicas
territoriales. Las dos primeras dimensiones referidas, se vinculan a la cuestión
temporal, el ayer, el proceso, el ahora, como formas de comprender la dinámica
territorial. Las dos últimas perspectivas mencionadas refieren a lo espacial: a la
espacialidad relativa y relacional en múltiples escalas, y a la materialidad física de los
objetos que constituyen a dichos espacios, con las acciones que las (re) significan.
Figura N° 3. Síntesis de perspectivas de análisis geográfico
Fuente: Elaboración propia en base a bibliografía citada
50
1.2. Antecedentes y debates teóricos en torno a la planificación territorial.
1.2.1. Antecedentes
Si bien es posible afirmar la existencia de una significativa y vasta producción de

literatura científica que aborda la relación territorio - planificación - desarrollo, las
concepciones teóricas desde las que han sido realizados dichos trabajos no coinciden
precisamente con la perspectiva que en esta tesis se asume. No obstante, muchos de
esos trabajos han sentado precedentes de interés en el campo de estudios de la
planificación territorial y, por consiguiente, han resultado un insumo fundamental para
el desarrollo de esta investigación.
Dada la perspectiva asumida, interesa particularmente destacar aquellos antecedentes

que en materia de planificación del territorio han contribuido al conocimiento de la
problemática desde abordajes en los cuales se priorice una perspectiva teórico
empírica centrada en América Latina en general, y en Argentina en particular. Entre las
obras fundamentales que responden a estas líneas de trabajo, destacan los estudios
clásicos sobre la planificación regional en América Latina de José Luis Coraggio (1981,
1994), Milton Santos (1979), y Boisier et al (1981). Compartiendo esta perspectiva de
revisionismo crítico, pero centrada en las experiencias argentinas, destacan los trabajos
de Oyuela (1976) y Clichevsky y Rofman (1989), en los cuales son analizados los
instrumentos de planificación del territorio experimentados en Argentina en relación a
los modelos de desarrollo que los enmarcaban, dando cuenta de sus principales
limitaciones y problemáticas.
Por otro lado, un importante número de investigaciones en la última década dan

cuenta de experiencias recientes de planificación en América Latina. Destacan en este
sentido, las investigaciones sobre procesos participativos de experiencias de
planificación (Poggiese, 2009, 2011; Monteiros da Costa y Bastos Brito, 2010; Bustos,
2010, Sáez et al 2007), trabajos sobre la implementación, seguimiento y gestión
institucional (Villarreal, 2007; Vecslir Peri y Antón, 2010; Molina de Buono, 2006;
51
Molina et al, 2009) y sobre transformaciones urbanísticas (Garay, 2004; Szajnberg et al,
2010) entre otros.
Estos trabajos resumen en buena medida el estado de la cuestión en planificación

territorial, sus principales debilidades y potencialidades, así como los aprendizajes
fundamentales de las experiencias desarrolladas. A partir de los aportes de estas
investigaciones, es posible advertir que la mayor parte de las experiencias de
planificación territorial llevadas adelante en América Latina en general, y en Argentina
en particular, durante las últimas décadas han demostrado responder de manera
insuficiente a los objetivos orientadores del desarrollo territorial, y son motivo
actualmente de fuertes revisiones y críticas por parte de los especialistas. El conjunto
de instrumentos de planificación territorial que se han ensayado para analizar y
responder a las complejas y dinámicas interacciones sobre las múltiples dimensiones
(histórico – cultural, social, económica, ambiental, físico – natural, política, y otras) del
territorio, aún respondiendo a distintas concepciones teóricas y proyectos políticos,
han manifestado ciertas problemáticas comunes.
En ese sentido, tal como ilustra Reese, la crisis de credibilidad de la planificación como
instrumento, se explica por su histórica ineficacia (Reese, 1999). Al respecto Szajnberg
destaca las fuertes contradicciones entre los modos de pensar (la planificación), los
modos de hacer (los usos) y los de accionar (la gestión) (Szajnberg et al, 2010) que han
mostrado la mayor parte de las experiencias de planificación llevadas a cabo en
Argentina.
Al mismo tiempo, los métodos aplicados en las distintas experiencias de planificación
territorial del desarrollo han sido también blanco de numerosas críticas. “Las
principales dudas respecto al planeamiento se refieren al método, al núcleo básico de
definiciones respecto de la manera de llevarlo adelante” (Garay, 2004, p. 314).
Continuando con esta apreciación, Garay plantea que las causas de la escasa
efectividad de los Planes, Programas o Proyectos no se deben solamente a las
flaquezas de cada esquema procesal, sino que también se debe a sus mecanismos de
implementación, en las acciones de gestión.
52
En este contexto, y en base a los trabajos de Szajnberg et al (2010), Garay (2004), Reese
(1999, 2006), Catenazzi y Reese (2001) entre otros, estas debilidades de la planificación
territorial y sus instrumentos pueden resumirse principalmente bajo la idea de que
existe una incapacidad para desarrollar una comprensión cabal e integral de los
procesos territoriales. En este marco, se manifiestan importantes carencias teórico -
metodológicas sobre el abordaje del territorio, con predominancia de concepciones
fisicalistas y espacialistas. Asimismo, según estos autores, en estos abordajes están
presentes visiones intervencionistas y neopositivistas, en las cuales se asume que el
espacio es un reflejo de la sociedad, y por ende la intervención y el desarrollo del
territorio tienen una vinculación directa y causal. En este sentido, Harvey (2003, p. 191)
advierte sobre lo que considera un grave error metodológico de la planificación
tradicional racional que denomina “utopías de la forma espacial”, en la cual se asume
que la transformación de las formas espaciales y de entorno constructivo puede
solucionar problemas espaciales.
Cabe señalar también, que una de las limitaciones más importantes que muestran las
experiencias desarrolladas se relaciona con planteos generalistas de carácter
estratégico, poco relacionados con las especificidades del territorio en el cual se
interviene. Ciertamente, existe una tendencia a la importación de modelos, que
supone un desconocimiento o tratamiento superficial de las características específicas
de la conformación histórica y actual del territorio que se pretende intervenir.
Por otro lado, los autores mencionados señalan también los planteos específicos con
abordajes sectorialistas y temáticos poco integrales como una importante restricción
de la planificación territorial. La excesiva y artificial especialización de los instrumentos
por temáticas (vivienda social, industria, etc.) tiende a fragmentar la unicidad del
territorio de manera que se pierden de vista sus relaciones constitutivas. En resumen,
estas dos sensibles cuestiones – la fragmentación temática y la descontextualización –
constituyen significativas limitaciones comunes a las experiencias de planificación
territorial y son objetos centrales de los argumentos que se discuten en esta
investigación.
53
Interesa destacar también a cuatro interesantes autores que ofrecen lineamientos

teóricos para repensar la planificación con fuertes implicancias para las ciudades
latinoamericanas. Se trata de los trabajos de David Harvey (2003), Rainer Randolph
(2007, 2009), Vicente Di Cione (2007) y Milton Santos (1979, 1990).
Existen también investigaciones precedentes a este trabajo que dan cuenta de la

descripción y explicación de unidades territoriales, así como de procesos de
organización y transformación territorial, desde una perspectiva teórica basada en la
teoría social crítica del espacio (Santos, 1996a). Estos trabajos comparten algunas
derivaciones metodológicas compatibles con los que en esta tesis se desarrollan. Entre
los mismos destacan las investigaciones expuestas en Bozzano, Resa, et al (1997),
Bozzano (2000), Bozzano, Voloschin et al (2004), Santos y Silveira (2001), Silveira
(2004), Silveira (2007), Bozzano y equipo (2008), Pohl Schnake (2009), Cirio (2009) y
Frediani (2010).
Desde otra perspectiva teórica, y entre los numerosos antecedentes bibliográficos y

estadísticos que brindan información descriptiva y explicativa sobre el territorio
seleccionado como caso de estudio, destacan los trabajos de Narodowsky (2008a)
sobre las transformaciones en el municipio de Quilmes abordadas desde una
perspectiva posmoderna, Russo (2000) y Benarós (1987) con la conformación histórica
del territorio quilmeño, Santinelli (2000) y Rosenfeld et al (2001) a partir del estudio
paisajístico del área ribereña del partido; Schiavo (2003) y Villar Y Fidel (2010) a partir
de una mirada sobre las transformaciones urbanas del partido; Reese (2001) con el
proceso de descentralización del municipio; Fidel et al (2008) con las condiciones de
vida y pobreza en el partido, entre otros.
Por último, no es posible obviar el marco general que delinea la política territorial
nacional y provincial actual, materializado en los informes de avance PET Plan
Estratégico Territorial Avance I (2008) Dirección Nacional de Planificación Estratégica,
Kossoy (2008), PET avance II (2011) Dirección Nacional de Planificación Estratégica, el
informe final de “Estudio del estado actual de la planificación argentina” (Aón et al,
2012), el Anteproyecto de Ley Nacional Ordenamiento Territorial (2010), El consejo
54
Federal de Planificación COFEPLAN, (2008) y las leyes de Ordenamiento territorial y

usos del suelo de la Provincia de Buenos Aires (ley 8.912/77) y de la Provincia de
Mendoza (ley 8.051/09).
Por otra parte, los instrumentos de planificación territorial, considerando el período

2004-2014 propuesto, en un contexto de democracia participativa pueden ser
caracterizados desde el enfoque de la investigación en políticas públicas. Este enfoque,
del cual se nutre parcialmente esta tesis, se encuadra en el marco de la consolidación
de la perspectiva que se viene dando en Iberoamérica desde la década de 1990 con los
trabajos pioneros (traducciones y antologías) de Lindblom (1991), Mény y Thoenig
(1992) y Aguilar (1992, 2009) y los aportes teórico – metodológicos presentes en la
obra de Lasswell (1996a, 1996b) Parsons (2007) y Villarreal Cantú (2010). Destacan en
este enfoque los trabajos que abordan las dimensiones territoriales de las políticas
públicas en Argentina. En este apartado es posible señalar los aportes provenientes de
las investigaciones de Manzanal et al (2007), Molina et al (2009), Rodríguez y Di Virgilio
(2011) y los trabajos presentes en Di Virgilio et al (2011), Del Rio (2012), Cravino
(2008), entre muchos otros. Siguiendo a Villarreal Cantú (Op. cit), quien cita los
trabajos de Gomá y Subirats (1998) e Ibarra et al (2002), es posible reconocer tres
dimensiones fundamentales en los estudios sobre políticas públicas de interesantes
implicancias para los estudios en América Latina, con mayor pertinencia que los análisis
de fases9: a) una dimensión simbólico-conceptual, referida a una visión general macro
que da cuenta de marcos cognitivos, discursos, construcción de las problemáticas y las
demandas; b) una dimensión sustantiva, correspondiente al proceso de toma de
decisiones y de formulación de las políticas, con escenarios de negociación y conflicto
entre actores en la cual se plasma una escala meso; y c) una dimensión operativa,
correspondiente a una fase de implementación y evaluación.
9
Villarreal Cantú reconoce a partir del trabajo de Meny y Thoenig (1992) un ciclo de la política pública compuesta
por cinco fases: identificación de problemas, formulación de soluciones, toma de decisiones, implementación y
evaluación. Como el mismo autor reconoce, estos rígidos esquemas parecen más aplicables a sociedades con
sistemas políticos estables, en el marco de democracias altamente burocratizadas, que en contextos
latinoamericanos donde existen debilidades institucionales y tensiones organizacionales fuertes que dificultan un
análisis tan delimitado de los procesos de políticas públicas.
55
El trabajo de Villarreal Cantú reconoce y expone nueve enfoques posibles para el

abordaje de las políticas públicas, desde marcos analíticos diversos y con objetivos
diferenciables. Estos son: 1) de proceso (análisis de una parte del proceso),
2)sustantivo (estudio de un área o tema particular), 3) lógico-positivista (causas y
consecuencias con el uso de métodos científicos), 4) econométrico (pruebas de teorías
y modelos económicos), 5) fenomenológico (estudio de situaciones mediante procesos
intuitivos), 6) participativo/redes (estudio centrado en las relaciones entre actores), 7)
normativo prescriptivo (formulación de políticas para tomadores de decisiones), 8)
ideológico (análisis políticos liberales o conservadores), 9) histórico (análisis
temporales de las políticas). Asimismo, el autor plantea la existencia de cinco líneas de
investigación principales en el marco de las políticas públicas: I) gobernanza, II)
políticas públicas globales, III) evaluación de políticas públicas, IV) políticas públicas y
sociología política, y V) políticas públicas desde el legislativo y judicial. (Villarreal Cantú,
2010, p. 266-273).
1.2.2. Planificación y Ordenamiento territorial
Planificación territorial constituye un concepto sumamente complejo que adquiere

diversos alcances y acepciones de acuerdo a los enfoques teóricos, las tradiciones
disciplinares, los periodos históricos a los que refiera, e incluso en relación a los
idiomas de origen y las traducciones resultantes.
En términos generales, y como un primer intento de aproximación sintética,

coincidimos con Cabrales Barajas (2006), al considerar que la intervención en el
territorio asume dos grandes formas en el marco de las políticas públicas. Por un lado,
la planificación sectorial, que aborda de manera una intervención en función de
sectores de actividad, tipologías de territorios, o temáticas de análisis. En este enfoque
lo territorial suele tener un rol subordinado y se limita en muchos casos al análisis de
factores de localización.
Por otro lado, la segunda forma de intervención posible refiere a la Planificación
56
Territorial en sentido amplio. En este caso, dicha planificación asume un carácter

comprehensivo de diseño de directrices que procuran armonizar espacialmente las
diferentes políticas sectoriales. En este sentido, la planificación territorial se enmarca
en un campo multidisciplinario10 e interdisciplinario de diálogo11; a la vez que es objeto
de la investigación académica, la práctica profesional, la acción social y política.
En su dimensión política, la planificación territorial está sujeta a los procedimientos

políticos, técnicos y administrativos de la planificación. Faludi (1973) distingue respecto
al campo de la planificación entre teorías sustantivas y procedimentales, en función del
énfasis que destaca cada una. Así, las teorías sustantivas son aquellas que consideran el
plano de los valores y los principios éticos de una sociedad, poniendo al “planificador”
en un rol eminentemente político y axiológico. Por otro lado, en las teorías
procedimentales se postula un rol del planificador como un sujeto neutral, con un
saber experto y técnico que permite formular procedimientos, metodologías y cursos
de acción sin que el medio donde se aplican tenga mayor significatividad.
Asimismo, en el campo de la planificación pueden identificarse dos grandes
10
Es necesario reconocer, sin embargo, que esta perspectiva multi/interdisciplinar ha sido en muchos períodos más
discursiva que real. La planificación territorial ha transitado por diferentes instancias donde a pesar de abordar un
objeto complejo la mirada disciplinar, técnica y experta se ha impuesto. Estos argumentos serán retomados en
instancias posteriores de la tesis. No obstante, podemos considerar que la planificación territorial, como amplio
campo de conocimiento, procura superar las visiones disciplinares en términos mono disciplinares, tales como las
que surgen de la obra aristotélica (objetos propios de cada disciplina) y piagetiana (dominio material de cada
disciplina). Puede reconocerse en las últimas décadas un gran esfuerzo por parte de diversos cientistas y filósofos
por trascender la lógica de formación y abordaje disciplinar. Al respecto el lector puede remitirse a Wallerstein, I.
(1991) y Morín, E, (1984), entre otros.
11
Sin constituir el objeto central de los argumentos que se exponen es este capítulo, reconocemos la riqueza de las
discusiones acerca de distintos enfoques que abordan la cuestión de la investigación disciplinar, interdisciplinar,
pluridisciplinar, multidisciplinar y transdisciplinar (Véase García R. (2006); Morin, E. (1984); Max Neef, M. (2004),
entre otros.) En ese sentido entendemos que el campo de conocimiento de la planificación territorial debe
orientarse hacia la construcción de una acción transdisciplinar (Max Neef; 2004). En dicho contexto, no se trata de
sumar perspectivas desde distintas investigaciones con formaciones específicas y disímiles en torno a una
problemática. Tampoco es suficiente una tarea de coordinación entre diversas disciplinas de manera previa a la
definición de la problemática a estudiar, tal como se plantea la Interdisciplinariedad en la obra de Rolando García.
Así, consideramos que es necesario desarrollar una práctica de investigación, intervención y transformación
orientada por la transdiciplinariedad, en términos de coordinación efectiva de acciones entre los niveles empíricos,
propositivos, normativos y valorativos de las ciencias (Max Neef; 2004). El nivel empírico refiere a la descripción y
explicación del mundo y está conformado por las especialidades disciplinares (sociología, geografía, historia,
biología, etc.). Responde a la pregunta ¿Qué existe? El nivel propositivo se refiere al ¿Qué podemos hacer? Y allí se
encuentran las disciplinas con aplicación tecnológica (en sentido amplio: ingeniería, agricultura, arquitectura, etc.).
El nivel normativo refiere a ¿Qué es lo que queremos hacer? Tratándose de disciplinas vinculadas a la planificación,
el derecho, el diseño de acciones, la política, etc. Por último, el nivel valorativo se refiere a lo que debemos hacer:
¿Cómo hacer lo que queremos hacer? Y se trata de ámbitos que tienen como eje central la filosofía, la ética y los
valores
57
paradigmas: el de la Planificación Racional-Normativa y el de la Planificación

Estratégica.
El primero de estos paradigmas se caracteriza por la aplicación de una racionalidad

formal en cuanto a las metodologías de planificación y una racionalidad sustantiva
ligada a un óptimo social, a modo de imagen objetivo a alcanzar. Este paradigma, cuyo
auge se vincula al contexto del desarrollo capitalista de la posguerra, se basaba en el
presupuesto de que era social y políticamente factible desarrollar una planificación que
reunía tres condiciones fundamentales: ser normativa, centralizada y holística, dando
lugar a una planificación racional-comprehensiva (Faludi, 1973). Las normas y el
instrumento del libro-plan donde un diagnóstico da lugar a la formalización de planes,
programas y proyectos son las herramientas privilegiadas en el marco de una
planificación rígida y previsible. En este marco, el planificador es concebido como un
sujeto neutral con un saber experto que resuelve de manera “técnica” el camino para
llegar al objetivo buscado, considerando posible el dominio sobre las variables
intervinientes. La crisis de este tipo de planificación, vinculada al agotamiento del
régimen de acumulación fordista, daría lugar a los argumentos que sostienen que
ningún actor por si solo –ni público, ni privado- dispone de conocimientos y recursos
suficientes para resolver los problemas complejos sobre los que se pretende intervenir.
De esta forma el Estado comenzaría a perder su rol central en el proceso de
planificación, dando lugar a una transición hacia el paradigma de la planificación
estratégica en el marco del empoderamiento de las ideas neoliberales.
El segundo de los grandes paradigmas, el de Planificación Estratégica 12 se desarrolla en

el marco de una crisis de representatividad, participación y legitimidad en torno al
Estado, dando lugar a que la planificación como política centralizada pierda lugar en
favor de concepciones vinculadas a la gobernanza13. En este paradigma, la rigidez
indicativa de la planificación normativa pierde vigencia y es reemplazada por la idea de
la planificación como proceso participativo público-privado en el marco de una
concertación multiactoral que permita viabilizar la representación de intereses de los
12
Reformulado parcialmente como planificación estratégica situacional (Matus, 1987)
13
El concepto gobernanza ha sido tratado por numerosos autores. En términos generales, refiere a una manera de
gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero,
promoviendo el equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. Véase Aguilar Villanueva
(2008)
58
agentes sociales y económicos, articulando las demandas de los distintos sectores de la

sociedad civil. En este contexto, la rigidez de los objetivos, proyectos y normas
contenidos en los antiguos libros-plan es cambiada por la flexibilidad de un proceso
donde se definen prioridades, temas y espacios estratégicos aprovechando sinergias
entre grupos de actores. La mirada sobre el planificador, como un técnico experto con
un saber legítimo, es reemplazada por un proyecto colectivo al que adhieren los
diversos actores. La planificación como concepto y proceso de gestión, entonces, ha
asumido diversas variantes que recorren con matices, los paradigmas racional –
normativo y estratégico situacional14.
Por su parte, De Mattos (1979) analiza la experiencia latinoamericana y el rol de la

planificación en la región, exponiendo la constante tensión existente entre las
dimensiones políticas, ideológicas y técnicas de la planificación, y cómo ellas se han
resuelto históricamente en América latina. Al respecto, el autor señala cómo la
planificación, en tanto forma de conducir el proceso político, fue progresivamente
dejada de lado en virtud de la escasa concreción y viabilidad de las propuestas
realizadas; mostrando un muy bajo nivel de apropiación de las mismas por parte de los
agentes que controlan el proceso (De Mattos, 1979, p. 11). En ese marco el autor,
citando a Foxley (1975, p. 18), refiere a la transformación de la actividad de
planificación en un mero ejercicio intelectual ejecutado exclusivamente por los
técnicos, y cuya etapa más importante consistía en la elaboración de un documento (el
plan).
Volviendo a la especificidad de los apelativos territorializantes respecto a la

planificación, Cabrales Barajas (2006, p. 605) advierte acerca de que las diversas
denominaciones referentes al campo de la planificación territorial no son excluyentes;
sino que se trata de un complejo entramado de terminología emparentada cuya
dilucidación supone un arduo trabajo. Dicho trabajo no se encuentra exento de
significativas dificultades, devenidas de diferentes tradiciones académicas, modismos
14
Cabe aclarar, que en diversas medidas, elementos de estos paradigmas pueden reconocerse actualmente en el
marco de diversos procesos de planificación, dando lugar a una fuerte hibridación técnico-metodológica.
59
lingüísticos, tradiciones locales y normativas jurídicas. Por lo tanto, las diversas

denominaciones terminológicas deben considerarse en el contexto específico de
aplicación. En este escenario, Cabrales Barajas (ibíd.) asume que existen estrechas
relaciones entre el concepto de planificación territorial y el de ordenamiento
territorial15, derivadas de los orígenes comunes de ambas acepciones, provenientes del
francés l´aménagement du territoire y de los términos regional planning y spatial
planning del inglés16. En este contexto, y a la luz del escenario específico de Argentina,
consideraremos a la planificación territorial como un concepto comprehensivo general
que da cuenta, de manera integral, de un proceso de planificación – gestión de
políticas públicas que incluye como una dimensión prioritaria y explícita la mirada
espacio – territorial. En dicho marco, las políticas de planificación estratégica territorial,
las normativas de ordenamiento territorial a nivel provincial y municipal, la
planificación regional, el planeamiento urbano y planificación urbana a escala local 17,
los proyectos e intervenciones urbanas, etc., son consideradas de manera subordinada
como diversas modalidades e instrumentos específicos que forman parte de la
planificación territorial.
Realizadas las precisiones conceptuales necesarias, encontramos que las miradas

teóricas sobre la planificación territorial oscilan entre considerarla una herramienta al
servicio del capital, responsable de la exacerbación de las disparidades sociales en los
países subdesarrollados (Santos, 1979) por un lado, y considerarla como una
aproximación integrada a la valoración del territorio, desde una perspectiva de
optimización de sus aptitudes para el desarrollo de la actividad humana con
minimización de impactos ambientales y sociales. (Farinós Dasí, 2000) por otro.
En estas concepciones antagónicas pueden observar las dos grandes corrientes de
15
En nuestro contexto específico será necesario introducir una diferenciación conceptual. El concepto de
ordenamiento territorial puede ser considerado como sinónimo de planificación territorial en un sentido amplio y
procesual. Sin embargo, el mismo término asume un matiz diferente y subordinado cuando nos referimos a la
dimensión normativa del ordenamiento territorial, en relación a la terminología normativo-jurídica propia de la
Provincia de Buenos Aires (Decreto Ley 8.912/79). Así, podemos distinguir entre ordenamiento territorial en su
perspectiva académico conceptual y el ordenamiento territorial (normativo) como herramienta de planificación.
16
Asimismo, el autor reconoce que no existen, a la luz de comparaciones internacionales, diferencias sustanciales
entre los términos planificación, planeación, planeamiento; así como tampoco entre ordenación y ordenamiento.
17
Siguiendo a Roberto Fernández (2000) distinguimos entre planeamiento, entendido como el proceso técnico de
producción del plan; de la planificación, que supone además la administración y gestión de los procesos y
transformaciones propuestas.
60
pensamiento en planificación territorial latinoamericana que reconoce y desarrolla

Coraggio (1994) como principales. Por un lado, distintas propuestas de planificación
pueden enmarcarse en una corriente neoclasicista, de base economicista y fisicalista,
en la cual se asume que la sociedad debe ser un todo armónico donde las
problemáticas “patológicas”18 deben ser eliminadas mediante la reinstauración de
mecanismos de mercado en la búsqueda de un óptimo social.
Por otra parte, la otra gran corriente de pensamiento es la corriente crítica, nutrida por
el pensamiento marxista, que redefine la problemática territorial al considerar que las
contradicciones y los conflictos sociales no son situaciones patológicas a modificar, sino
que son parte del mismo sistema. En esta corriente, en la que inscribimos la
perspectiva asumida en esta investigación, reconocemos dos dimensiones constitutivas
que se articulan: la inscripción de la planificación territorial en el marco de una pugna
teórico-ideológica en la cual es necesario definir los alcances de la misma, sus
características y formas de realización. Y la inscripción de estas políticas en relación a
un contexto de proyectos político – sociales también en pugna. Planteadas estas dos
grandes corrientes, se hace evidente que no hay definición apriorística respecto a lo
que es la planificación territorial y por lo tanto coincidimos con la propuesta de una
diversidad de planificaciones posibles (Coraggio, 1994).
La planificación territorial constituye, por tanto, un concepto que involucra un amplio

abanico de políticas de distintas escalas y especificidades que incorporan -al menos
potencialmente- posibilidades antagónicas. Conformando una arena para la lucha
política, la particular combinación de actores que dominen los proyectos en pugna
serán quienes doten de contenido específico y sentido político-ideológico a la
planificación territorial, orientando su implementación. “Al ser la planificación una
modalidad de socialización, y no un procedimiento abstracto de racionalidad humana,
la discusión sobre la misma estará contextuada por la pugna fundamental entre
diversas fuerzas sociales y sus proyectos respectivos, así como por la relación existente
18
Muchas de dichas problemática consideradas “patológicas” tienen un componente espacial significativo, pero en
su abordaje se omiten procesos explicativos de base económico- social y fundamento territorial. Un ejemplo de esta
concepción es la clásica problematización de las asimetrías en la ocupación demográfica del territorio, basadas en
una idea de “equilibrio”. En este marco, las propuestas de relocalización y descentralización poblacional,
procurando establecer un equilibrio en la distribución demográfica y de las actividades económicas supone,
implícitamente, que un factor puramente espacial puede resolver problemáticas de índole socioeconómicas.
61
entre Estado y sociedad.” (Coraggio 1994, p. 193). La planificación territorial no es,

entonces, un ente material ni una estrategia de organización, sino un proceso social.
Considerando los argumentos expuestos, coincidimos con Hildebrand (1999), respecto

a que la planificación territorial u ordenamiento territorial puede ser entendida como
el conjunto de políticas públicas y planificaciones con repercusiones territoriales que
articulan disposiciones legales, planes, programas y actuaciones. Asimismo, es posible
destacar que el ordenamiento territorial supone una “(…) articulación transectorial e
interinstitucional que busca la planificación integrada y espacial de la acción del poder
público" (Moraes, 2005, p 46). En este marco, la planificación y ordenamiento
territorial puede entenderse como el procesamiento de un tipo específico de políticas
públicas. Al respecto, siguiendo a Villareal Cantú (2010, p. 260), -quien advierte acerca
de la gran amplitud conceptual que existe acerca del término-, se puede caracterizar a
las políticas públicas, a partir de la definición de Aguilar (2007), como agregados de
decisiones congruentes y consistentes que presentan una explicación y argumentación
teórica que las sustenta -referida a una teoría causal del cambio social- que son
formuladas e implementadas en espacios gubernamentales y no gubernamentales en
el marco de un Estado de derecho democrático. Asimismo, las políticas públicas 19
suponen espacios de interlocución acción y dialogo entre los actores de la escena
pública (gobiernos, sociedad civil y mercados) quienes en conjunto deciden los
objetivos y los medios para resolver situaciones que democráticamente definen como
problemáticas. (Villareal Cantú, 2010, p. 261). Por otro lado, es posible definir a las
políticas públicas como “…aquellas que afectan a la colectividad y son resultado de la
disputa de intereses procesada políticamente donde intervienen múltiples actores, no
solo gubernamentales.” (Repetto, 2005, p. 43 en Rodríguez y Di Virgilio, 2011). Esta
última definición introduce un elemento en apariencia ausente en la caracterización de
Villarreal Cantú. En el marco de una política pública la formulación e implementación
de soluciones no es armónica, sino que es resultado de una disputa –generalmente
conflictiva- de intereses entre agentes con importantes diferenciales de poder. Toda
19
Algunas ideas acerca de las políticas públicas, consideradas desde una perspectiva más amplia, incluyen, la no
acción, la omisión de ciertas decisiones y prácticas por parte de los actores gubernamentales. Al respecto véase
Villareal Cantú (2010, p. 259)
62
política pública, entonces, supone un proceso que involucra a un conjunto de actores

que buscan realizar sus intereses por medio de diferentes estrategias (Castells, 1974,
p. 294). Lo que diferencia a las políticas de planificación territorial, y en particular a las
políticas urbanas,-dadas las características del territorio abordado como caso de
estudio-, es que el proceso político reconoce un anclaje territorial prioritario
(Rodríguez y Di Virgilio, 2011).
Desde la perspectiva asumida en esta tesis, reconocemos que la caracterización de las

políticas de planificación territorial como políticas públicas debe ser matizada a la luz
de las definiciones expuestas. En virtud de lo señalado, un primer argumento nos lleva
a proponer que los criterios de congruencia, consistencia, y fundamentación teórica
sobre el cambio social no son características que consideraremos como excluyentes
para considerar a las políticas de planificación territorial como políticas públicas. Por el
contrario, asumimos que puede haber contradicciones y antagonismos en la
formulación de dichas políticas, y carecer de fundamentos teóricos explícitos. En
segundo lugar, tal como ya hemos expuesto, considerar el tratamiento multiactoral de
manera armónica no parece ser una mirada rica para nuestro análisis situado, por lo
que abordaremos una mirada sobre el procesamiento político de dichas políticas
fundamentado en los principios, ya expuestos, que refieren a la pugna entre actores
por la realización de sus proyectos e intereses.
En este marco, la mayor parte de las definiciones sobre la planificación y ordenamiento

territorial, asumen un abordaje insuficiente y parcial, poniendo el énfasis en diferentes
aspectos que asumen al Estado como el actor estratégico del proceso, y a la valoración
del espacio en la búsqueda de orientar las actuaciones públicas y privadas hacia la
consecución de un ideal de desarrollo y mejora de la calidad de vida de la población.
Mientras que asumimos como acertado el primero de los criterios – el Estado como
actor estratégico y central del proceso – intentaremos poner en crisis el segundo de los
criterios – la orientación hacia un ideal armónico-. Ambas cuestiones serán
desarrolladas en el siguiente apartado donde se exponen los argumentos que
asumimos respecto al rol del Estado en la planificación territorial y las características –
intrínsecamente conflictivas – que asume la orientación de la actuación.
63
1.3. El Estado y la dimensión territorial de las políticas.
Siguiendo a O´ Donnell (1978) podemos plantear que el Estado es un aspecto de

relaciones sociales que se objetiva en el derecho y las instituciones “públicas”,
estableciendo que la verdadera imbricación del Estado es con esas instituciones, y sólo
a partir de ellas con los sujetos sociales, siendo el Estado una instancia más general que
esos sujetos. Para el autor, el fundamento y referente del Estado no pueden ser ni la
sociedad, ni el Estado cosificado en sus instituciones, sino que son las mediaciones, en
tanto modalidades de constitución de sujetos colectivos en las que suelen anclarse
solidaridades de un nivel de generalidad correspondiente al del Estado (ibíd.).
En ese marco, el Estado capitalista no respalda directamente a la clase capitalista
porque se constituye ante esta clase como una fuerza exterior con racionalidad ajena.
El Estado capitalista es entonces garante de las relaciones y no de los actores
concretos. El Estado capitalista, pues “…no es directamente el Estado "de" los
capitalistas ni, (…) suele ser vivido como tal por ellos” (O´Donnell, 1978, p. 10). Esa
apariencia de exterioridad, señala O´Donnell, se funda en el encubrimiento de la
dominación que subyace a las relaciones capitalistas de producción, determinando que
el Estado sólo aparezca (como institución) cuando se lo invoca para respaldarlas.
Para O´Donnell, la ciudadanía es la modalidad más abstracta de mediación entre
Estado y sociedad, en tanto funciona como fundamento y oculta las relaciones de
dominación en apariencia de igualdad. Otra mediación que destaca el autor, se da en la
idea de nación, que constituye un colectivo solidario, un “nosotros” que está por
encima de las necesidades e intereses de grupos, y que sirve al Estado para invocar
intereses que puedan estar en contra de la voluntad de los sujetos, e incluso de
segmentos de las clases dominantes. Asimismo, O´Donnell destaca otra forma de
mediación significativa encarnada en el pueblo, o lo popular. En este marco, el
acogimiento por parte del Estado de demandas de los relativamente desposeídos, en
un marco de las estructuras de la sociedad capitalista, facilita la reproducción de esos
grupos en tanto clases subordinadas, permitiendo al Estado ejercer su función de
garante de las relaciones sociales. En ese sentido,
“El Estado capitalista sólo puede ser realmente un Estado popular en
64
circunstancias históricas muy especiales y de corta duración. Ese Estado no

puede dejar de ser lo que está determinado por su realidad profunda:
emanación, garante y organizador de una relación de dominación que
sesga estructuralmente lo que sus momentos objetivados, derecho e
instituciones, reactivan sobre la sociedad.” (O´Donnell, 1978, p. 29)
A partir de lo expuesto podemos considerar que el Estado, en tanto garante y mediador

de las relaciones capitalistas, sigue siendo el fundamental -pero no único- agente de
transformación en el territorio. Por tanto, las políticas de planificación territorial
desplegadas tienen siempre al Estado, por acción u omisión 20, como el actor central del
proceso, subordinando a otros actores con distintos grados de autonomía. En ese
marco, el cambio en el rol del Estado en la Planificación territorial puede concebirse
como el cambio de un modelo gerencial (De Mattos, 1979) propio del paradigma
racional-normativo, a un modelo de Empresarialismo (Harvey, 1989) en el contexto del
paradigma estratégico.
Por último, cabe mencionar cinco premisas básicas que asumimos en esta tesis con
respecto a lo expuesto en este subpunto.
En primer lugar, es necesario considerar que dada la definición conceptual que hemos
expuesto de lo que consideramos “territorial”, en sentido estricto toda política de
planificación por parte del Estado tiene una dimensión y un impacto en el territorio.
Siendo así, consideraremos como política de planificación territorial aquellas que
incorporan explícitamente la dimensión espacial como eje central en sus
formulaciones, aún a partir de concepciones territoriales diversas y alcances espaciales
disímiles.21
20
La planificación “por omisión” (Raposo, 2004) es también considerada una forma de acción estatal que libera a las
fuerzas del mercado las improntas que asume la transformación territorial.
21
Pensemos, por ejemplo, que políticas de planificación urbana, planes estratégicos locales, políticas de desarrollo
regional, promoción de polos de desarrollo, promoción industrial selectiva, planificación estratégica territorial
nacional, presentan escalas muy variadas y connotaciones teórico-metodológicas diversas. Sin embargo todas estas
políticas tienen en común la dimensión espacial explícita y diferencial que asumen, siendo consideradas en el marco
de lo que denominamos planificación territorial.
65
En segundo lugar, debemos considerar el rol de este tipo de políticas en el contexto

político argentino. Tal como plantea De Mattos (1993) América latina en general y
Argentina en particular se ha caracterizado tradicionalmente por la obstinada
marginalidad de sus políticas territoriales. En este sentido, las políticas de planificación
territorial han tenido históricamente un rol subordinado a las políticas sectoriales,
siendo esta persistente marginalidad el resultado de la dependencia de la dimensión
específicamente territorial con respecto a las dimensiones económicas predominantes
en las políticas de Estado. No obstante, diversas experiencias con distintos niveles de
concreción, conforman un rico repertorio de planificación territorial en la Argentina
que intentaremos analizar. A pesar de la mencionada marginalidad el escenario
pareciera revertirse en años recientes, aún de manera limitada, en favor de un mayor
interés por la generación de políticas públicas que tienen una perspectiva planificadora
con el territorio como eje central.
En tercer lugar, coincidimos con Moraes (2000, p. 205) respecto a que el Estado es el
principal agente en la producción del espacio, actuando a partir de acciones públicas 22.
Tal como plantea Harvey (1985) dicha centralidad del Estado está dada por las
diferencias entre el mismo y los demás agentes respecto a la dimensión territorial. El
autor plantea que el territorio y su integridad son objetivos primordiales del Estado, de
una manera que para ninguno de los otros agentes sociales lo es. Asimismo, en virtud
de la autoridad que el Estado ejerce sobre el territorio, su poder fiscal y de represión;
así como la capacidad de dotar al mismo de un entramado normativo, implican que el
Estado muestre una capacidad – al menos potencial – de conducir los procesos de
planificación territorial que no es posible en otros actores sociales.
Respecto a esta centralidad del rol del Estado, desde otra perspectiva Robirosa (2002)
plantea la significativa transformación en el papel asumido por el Estado, en los nuevos
paradigmas de planificación – gestión participativa. Así, señala que mientras en la
22
Para el autor el Estado moderno es un estado territorial en la medida en que tiene una base física definida
compuesta por los elementos primordiales de un Estado soberano: la sociedad, su patrimonio natural y el gobierno.
Así, el Estado adopta el carácter de principal agente estratégico y pierde la característica de ser sólo un ente
regulador. (Moraes, 1990)
66
planificación normativo-racional más tradicional el Estado constituía un actor fuerte

que orientaba la acción; en el actual escenario el rol del Estado no sería el
preponderante, siendo fundamentalmente el de mediador de las relaciones de
negociación entre los diversos actores sociales y generador de los espacios de
articulación. Tal como hemos expuesto, el estado es central en estos procesos, sin
embargo coexisten diversas territorialidades en tensión. Al respecto Tobio (2010, p. 8)
citando a O´Donnell sostiene que “(…) se desarrollan otros ejercicios del poder
institucionalizados o no –otras usinas de territorialidad los cuales cobrarán mayor o
menor relevancia de acuerdo a la densidad que poseen los Estados de efectivizar su
poder, densidad que en la Argentina no es totalmente homogénea, ni llega con la
misma intensidad a todos los segmentos de su territorio (O’Donnell, 1993).” Tobio
(ibíd.) reconoce y plantea la existencia de al menos tres tipos de territorialidad en
tensión, que contienen en mayor o menor medida al Estado como eje central: a) la
territorialidad del Estado como facilitador y generador, desde lo público, de las
condiciones para las sinergias empresariales y la articulación entre diversos actores, b)
la territorialidad de la resignificación de lo público en las calles, considerando
movimientos sociales, Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s), movimientos
reactivos, la reinscripción de lo territorial como base de la acción colectiva (Merklen,
2005); y c) la territorialidad de las redes clientelares 23. Sobre este último punto, Tobio
(2010, p. 10) manifiesta que dichas redes “presentan efectos geográficos,
imprescindibles al momento de concebir cualquier proceso de gestión territorial más o
menos planificado y, además participativo, que se pretenda implementar.”
Retomando el planteo de Robirosa (2002a) respecto al cambio en el papel del Estado

en las últimas décadas, podemos considerar que el Estado disminuye sus acciones
directas sobre el territorio y pasa a actuar más específicamente como acondicionador y
promotor del mismo, según las nuevas necesidades del capital privado, convirtiéndose,
este último, en el principal actor y factor del proceso de producción y reorganización
del espacio. A escala urbana, se genera lo que Harvey (1989) denomina el
23
La mixtura entre las instancias públicas y privadas dan lugar al surgimiento de un espacio con prácticas políticas
muy específicas denominadas como clientelares, donde participan organizaciones vecinales, vecinos no
organizados, y punteros políticos, ambos mediados por la figura del puntero barrial. De este modo, se conectan los
actores barriales con el mundo de la política (Auyero, 2000, 2001).
67
empresarialismo urbano, el cual se sustenta en tres principios básicos: a) se promueve

una alianza entre “sector público-sector privado”. El gobierno local es uno más de los
múltiples agentes que intervienen en la escena urbana dominada por la influencia de
coaliciones multiagentes y consorcios público-privados, sirviendo esta alianza para
intentar atraer fuentes de financiamiento externo, nuevas inversiones directas, o
nuevas fuentes de empleo. b) la actividad de esa alianza está orientada por una lógica
empresarial de ejecución, diseño especulativo y de orientación “emprendedora” en el
sentido de crear e identificar oportunidades innovadoras de inversión. c) se centra más
en la economía política del lugar y no en la del territorio. La construcción del lugar es
entendida como el impulso de proyectos específicos locales que son una faceta de la
estrategia de regeneración urbana; en tanto que la construcción del territorio involucra
proyectos económicos de mayor alcance. La construcción del lugar no aborda los
problemas más amplios que aquejan a la región o al territorio en su totalidad.
En cuarto lugar, la caracterización realizada sobre el Estado capitalista y su rol en la

planificación del territorio, no significa concebir al Estado como un actor monolítico
coherente. Por el contrario, asumimos que los argumentos estructurales expuestos son
atravesados por un complejo entramado de actores estatales que articulan y
superponen intereses diversos, muchas veces contradictorios, a distintos niveles
jurisdiccionales. Como señala Blanco (2007, p 48) estas contradicciones no son sólo
propias de los distintos niveles estatales, sino que muchas veces se reproducen al
interior de dependencias y organismos del mismo nivel estatal.
En quinto lugar, como fue expuesto en el punto 1.2., las Normas constituyen un eje
central en la conformación del territorio, en tanto configuran un sistema de
regulaciones que enmarcan y condicionan las prácticas sociales de producción y
reproducción, la apropiación, ocupación y transformación del territorio. En ese marco,
el Estado manifiesta una especial capacidad de generación normativa, dando lugar a
una verdadera segmentación normativa del territorio. “Esto contribuye a
compartimentar el espacio en fracciones con mayor o menor aptitud para que los
agentes privados y los segmentos del estado puedan realizar, con más fluidez, sus
actividades. Son áreas con densidad normativa distintas, en las cuales se observa con
68
claridad el dominio de un ritmo de regulación, esto es, el reino de las normas del
“mercado global” que buscan atenuar y a veces eliminar las normas de la nación y del
lugar” (Silveira, 2003, p. 20). En este sentido, la herramienta del ordenamiento
territorial, en el marco de procesos de planificación del territorio, supone un
instrumental de capacidad diferencial en manos del Estado.
1.4. Estrategia metodológica.
Considerando que la investigación comienza en el momento en que se la empieza a

concebir, el abordaje metodológico que se presenta en este apartado supone el
resultado de un proceso de aproximación a un objeto de estudio en constante
reformulación a partir de un proceso dialéctico teórico – empírico24. En ese contexto y
en el marco de un diseño de investigación flexible25 (Marradi et al, 2007, p 74) el
abordaje metodológico se nutre y es orientado en primer lugar de los principios
teóricos asumidos26, cuyas perspectivas fundamentales han sido ya expuestas y
resumidas en la figura 3. A partir de dichas concepciones sobre el territorio como un
hibrido sistémico complejo y dinámico, las decisiones para pensar el abordaje empírico
fueron tomadas en el marco de una estrategia metodológica de triangulación27
(Easterby-Smith, Thorpe y Lowe, 1991, Marradi et al, 2007). De esta manera, se
procura establecer un diálogo enriquecedor, hibridando los aportes de la estrategia
cuantitativa (Sautú, 2005; Canales Cerón, 2006) y la estrategia cualitativa (Valles, 1997;
Taylor y Bogdan, 1987; Vasilachis de Gialdino, 2006) con el objeto de aprehender e
24
Reconociendo las tradiciones propias del inductivismo y el deductivismo en las ciencias -más vinculadas al
empirismo y el racionalismo respectivamente-, la perspectiva dialéctica supone un sendero de hibridación teórico-
empírica, donde los componentes empíricos y teóricos se retroalimentan mutuamente y confluyen en un proceso
único y simultáneo.
25
El diseño de investigación supone la toma de decisiones respecto a un mínimo de cuatro grandes grupos de
cuestiones: a) el objeto y la delimitación del tema, b) la selección de sujetos y unidades de análisis, c) la recolección
y construcción de datos, d) las formas de análisis de datos. En el marco de un diseño flexible, esas decisiones tienen
un nivel de planificación previa, pero dicha planificación es susceptible de mejoras y reformulaciones parciales a
medida que se avanza en el proceso de investigación. Constituye un tipo de diseño común en las ciencias sociales, y
se diferencia de los tipos ideales de diseños de investigación, que oscilan entre los polos del diseño emergente (sin
planificación previa) y el diseño estructurado (con una planificación rígida que no se modifica). (Marradi et al, 2007,
p.71-85)
26
Al respecto Ruth Sautú (2005) sostiene que es la teoría el eje central de toda la formulación metodológica, en
tanto supone un puente mediador entre los objetivos planteados y los métodos utilizados.
27
A pesar de los muchos debates metodológicos existentes, adoptamos una denominación difundida y aceptada en
la mayor parte de la bibliografía que refiere a estrategias cuantitativas, estrategias cualitativas y estrategias de
triangulación. Mientras las dos primeras responden al histórico debate entre enfoques estándar y no estándar, la
tercera se incluye en un enfoque no estándar combinando métodos cuantitativos y métodos cualitativos.
69
interpretar los fenómenos de una manera más compleja28. La triangulación supone la

posibilidad de cruzar datos, teorías, métodos y/o la participación de profesionales de
distintas disciplinas (Janesick, 1998), con el fin de enriquecer el estudio y/o la
intervención que se desarrolla. Asimismo, la estrategia incorpora la triangulación intra-
metodológica (Valles, 1997; Cea D’Ancona, 1999) en el marco de un método de estudio
de caso -el partido de Quilmes. El caso es concebido como un estudio de caso
instrumental (Stake, 1994), siendo un ejemplo significativo de un fenómeno que
intenta comprenderse y que trasciende el caso en sí mismo. Continuando, se plantea
como un estudio de caso heurístico (vinculado a concepciones teóricas determinadas)
que permite “proveer soporte empírico, elementos conceptuales y núcleos de sentido
para la comprensión de fenómenos que lo trascienden” (Marradi et al, 2007, p. 245).
Entendemos, con Yin (2008) que el estudio de caso es particularmente útil como
herramienta de investigación empírica para estudiar un fenómeno contemporáneo
dentro de su contexto situado y real, especialmente cuando los límites entre el
fenómeno y su contexto no son claramente evidentes.
En ese contexto, la estrategia metodológica diseñada para estudiar la problemática de

la planificación territorial municipal, consiste en un tipo de análisis que une el enfoque
genético, o diacrónico (de proceso) con el enfoque actual, o sincrónico (de situación)
de los procesos territoriales asumidos en su indisolubilidad inherente. Las unidades de
análisis seleccionadas presentan una dimensión territorial en dos escalas articuladas: el
municipio y los lugares. En el marco del estudio de caso, el abordaje procura
desentrañar la conformación pasada y presente del territorio en estudio, la
conformación particular de sus lugares como medio de establecer pautas de
evaluación de las intervenciones planificadas, y los futuros posibles. En este sentido, el
análisis de lugares, reconoce y profundiza la propuesta de Milton Santos al hablar de la
necesidad de un cuarto nivel político – territorial como compartimientos territoriales
centrados en la identidad, legitimadas por las propias condiciones de existencia, en una
suerte de regionalización del cotidiano. (Santos, 2000 en Silveira, 2011, p. 19).
28
En una investigación es posible plantear y articular diferentes preguntas de investigación que lleven implícitas
diferentes perspectivas teóricas (mientras sean coherentes entre sí, es decir, que enuncien ideas relacionadas) y se
respondan con distintos métodos asociados a metodologías cuantitativas o cualitativas (Sautu, 2000, p. 4-10).
70
En virtud de lo expuesto, y en el marco de un estudio de caso, la forma en que hemos

resuelto el abordaje empírico del objeto de estudio supone la articulación de dos
enfoques con implicaciones metodológicas, denominados “Método Territorii” (Bozzano,
2009b) y “Método Stlocus” (Bozzano y Resa, 2009).29 En el marco de dichas
aproximaciones que han servido para orientar la sistematización del abordaje, se han
complementado métodos30, técnicas31 y herramientas32propias de la investigación en
ciencias sociales de una manera relativamente original. En este sentido, la utilización
de estos enfoques ha significado una apropiación y reformulación de los mismos en
virtud de las características específicas que asume esta investigación, de sus objetivos y
preguntas. De allí, que la implementación de territorii y stlocus en esta tesis haya
demandado un gran esfuerzo de operacionalización conceptual y elección de
indicadores acordes al abordaje propuesto, a las características del objeto de
investigación y a las lógicas de producción de conocimiento académico.
La implementación de miradas diferenciales analíticas sobre el territorio nos ha llevado

a abordar los territorios reales a partir de la combinación de técnicas de observación
29
En el Anexo N° 8, denominado “Sobre los métodos Territorii y Stlocus” se presenta una versión resumida de los
postulados de los autores sobre las características, propósitos y etapas de ambos métodos en sus formulaciones
originales.
30
Mientras que la metodología trata de la lógica interna de la investigación, los métodos constituyen –como señala
Diesing- una serie de pasos que el investigador sigue en el proceso de producir una contribución al conocimiento”
(Sautú et al, 2005, p. 38). Vinculado al origen griego de la palabra, el método refiere a un camino establecido y
orientado a conseguir un fin determinado. En cambio la metodología aborda los aspectos de la lógica interna de
dicho camino. “La metodología examina las investigaciones para explicitar los procedimientos que fueron usados,
los supuestos subyacentes, y los modos explicativos ofrecidos” (Lazarsfeld et al, 1972 en Marradi et al, 2007).
31
La técnica se refiere a una instancia intermedia mediada por la teoría y que establece un puente entre los
principios teórico - metodológicos y los útiles necesarios para lograr los resultados pretendidos. En este sentido,
técnica retoma el significado del concepto griego clásico de techne (arte), referido a la combinación de saberes y
recursos, de destrezas manuales, intelectuales y herramientas. Siguiendo a Montoya Suárez, la techne se vincula a
formas de conocimiento racional y está emparentada con la ciencia. En coincidencia con dicha perspectiva, Platón y
Aristóteles, entre otros, asumen la techne como un conjunto de conocimientos eficaces que se acompaña además
con el conocimiento de las razones o causas por las cuales el procedimiento es eficaz. (Montoya Suárez, 2008) Sin
embargo, esta visión puede resultar demasiado restrictiva y racionalista si no se complementa con una visión más
amplia que brinde lugar importante a las experiencias y a las prácticas. De esta manera, combinando saberes
teóricos, metodológicos, científicos, pero también saberes surgidos de la experiencia y del hacer, de las
“competencias prácticas (knowhow) necesarias para utilizar correcta y eficazmente tal instrumento.” (Marradi 2002,
p. 118) puede hablarse de la técnica como un concepto que se nutre de componentes de habilidad, savoir faire,
oficio y racionalidad; unificando conocimientos, útiles y procedimientos en función de un objetivo orientado por
determinadas concepciones teóricas.
32
El término herramienta, en el sentido que en esta tesis se utiliza, hace referencia a un dispositivo o artefacto
mediador, en sentido amplio, que aumenta la capacidad de hacer ciertas tareas, y que por lo tanto, incrementa y
profundiza la capacidad de indagación e intervención sobre las problemáticas abordadas. Tanto los instrumentos
utilizados, como las técnicas empleadas para aplicarlos, son insumos necesarios para el desarrollo de los métodos
elegidos. Profundamente imbricados, método, técnica e instrumento deben diferenciarse analíticamente. Las
herramientas utilizadas en esta tesis, vinculadas a la información geográfica - SIG, IDE´s, Geoservicios (softwares y
hardware) – son instrumentos al servicio de las técnicas cartográficas y de análisis espacial implementadas.
71
no participante, relevamiento fotográfico, fotointerpretación de imágenes satelitales y

elaboración de cartografía temática, combinando trabajo de campo 33 con un sistema
de información territorial34(SIT) construido para esta investigación. Tanto el trabajo de
campo, que ha sido un proceso de tres años de duración (2012-2015), como el uso de
un SIT han sido instancias transversales a toda la investigación. Las unidades de
análisis, como ha sido expuesto en la introducción, la constituyen las 6.039 manzanas y
fracciones identificadas en el partido, clasificadas según 37 tipos de usos dominantes
del suelo.
El abordaje de los territorios legales ha sido realizado fundamentalmente a través de

técnicas sociales cualitativas, con la realización de un análisis documental de contenido
sobre la normativa vigente, a partir de documentos legislativos, ordenanzas
municipales, boletines oficiales, y documentos cartográficos. Asimismo, la realización
de entrevistas semi estructuradas con informantes clave a funcionarios municipales
entendidos en la materia ha supuesto un complemento a dicho análisis documental.
Los territorios vividos han sido trabajados fundamentalmente a partir de la

triangulación de técnicas sociales y espaciales. Así, se ha realizado una entrevista
estructurada (encuesta) bajo una modalidad autoadministrada online, mediante un
formulario que incorpora como eje fundamental la dimensión territorial, al permitir y
facilitar la espacialización en la microescala de las respuestas de los encuestados. Los
resultados de dicho abordaje han sido analizados tanto desde una perspectiva
cuantitativa, como desde un análisis cualitativo. Asimismo, la producción de cartografía
temática resultante del mapeo de las respuestas brinda una mirada complementaria y
33
Considerando las múltiples concepciones y modalidades que el trabajo de campo ha asumido en la disciplina
geográfica a lo largo de su historia (véase Zusman, 2011) consideramos aquí una concepción amplia de trabajo de
campo que se enmarca en las geografías contemporáneas. Esto supone una apertura a la consideración de trabajo
de campo que excede el contacto empírico con informantes, o la contemplación observacional del terreno. En este
sentido, tal como hemos propuesto en Barrionuevo y Cirio (2013) el trabajo de campo incluye, pero excede el
trabajo en terreno.
34
Entendemos por Sistema de Información Territorial (SIT) a un instrumento sistémico concreto realizado con fines
específicos compuesto de elementos materiales e inmateriales que permite operaciones múltiples con grandes
volúmenes de información geoespacial. En este sentido, coincidimos con la conceptualización de estos
instrumentos como “metaherramientas” (Moreno Jiménez, 2010). La elaboración de este sistema supone una
forma particular de concreción de un Sistema de Información Geográfica (SIG) entendido como un conjunto de
herramientas de análisis y visualización de información georreferenciada que comprende información cartográfica,
satelital, y multimedial, asociada a un conjunto de datos tabulares, establecidos como base de datos relacionales
(Bosque Sendra, 1992; Buzai y Baxendale, 2006). En este caso, el software utilizado ha sido el Quantum Gis (QGIS
Chugiak 2.4)
72
enriquecedora al análisis estadístico.
El muestreo35 realizado es no probabilístico por cuotas. El muestreo por cuotas busca

garantizar la selección de elementos pertenecientes a diferentes estratos de la
población en la misma proporción que ocurren en dicha población. La técnica supone
sostener alguna hipótesis acerca de cuáles son las variables relevantes, las cuales serán
utilizadas para dividir la muestra en estratos (Baranger, 2009, p. 84). En nuestro caso,
la variable relevante considerada ha sido el lugar de residencia. Así, se establecieron
44 cuotas dadas por las fracciones censales utilizadas en el Censo Nacional de
Población Hogares y Viviendas (CNPHyV) del año 2010, Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC), con el objeto de lograr una representatividad acorde a
todo el territorio del partido estudiado. En este sentido, coincidimos con Baranger
(2009) y Marradi et al (2007) quienes sostienen que la representatividad de una
muestra está siempre dada por un contexto particular, y siempre dicha
“representatividad” es limitada. En este caso, la muestra no busca ser representativa
estadísticamente, sino que busca poseer una representatividad limitada a la
distribución de la muestra según la variable lugar de residencia, obteniendo de este
modo una llegada a todo el territorio del partido. El tamaño de la muestra, calculado a
partir de un margen de error de 5%, nivel de confianza de 90% y heterogeneidad de
50%, posee un mínimo de 271 que fue ampliado a 291 casos en virtud del criterio de
redondeo decimal utilizado. Dada la modalidad de implementación de la técnica de
encuesta realizada -autoadministrada y online-, podemos reconocer que se trata de
una muestra sesgada (Baranger, 2009, p. 87) en virtud de que introduce desviaciones
con respecto a determinadas características socioeconómicas y educativas de la
población, ya que responder a la encuesta bajo esta modalidad requiere del acceso a
ciertas herramientas informáticas, determinadas destrezas elementales en el manejo
de las mismas y la vinculación a ciertas redes de difusión de la información sobre la
encuesta. Considerando las limitaciones expuestas, y a partir de la premisa de que
siempre las opciones técnico-metodológicas están condicionadas por los recursos
temporales, económicos y humanos disponibles, es que explicitamos el tipo de
35
El muestreo es el procedimiento por el cual se selecciona la muestra, es decir el subconjunto de elementos de
una población seleccionados para averiguar algo sobre el conjunto de la población (Baranger, 2009, p. 75)
73
representatividad limitada que poseen los datos surgidos de la misma, y exponemos

los criterios utilizados para incrementar dicha representatividad limitada en cuanto a la
dimensión territorial. No obstante, consideramos que el instrumento ha aportado
elementos valiosos para el análisis de la dimensión subjetiva, percibida y vivida sobre
el territorio quilmeño.
Los territorios pensados son trabajados a partir de una convergencia de métodos y

fuentes, siempre mediados por las herramientas SIG mencionadas. Así, y a partir de los
insumos generados con el análisis de los territorios reales, se trabaja en un análisis
multivariable a nivel espacial, dando lugar al reconocimiento de patrones territoriales,
entendidos como una porción pequeña y precisa de territorio surgida de una particular
combinación de atributos sociales, económicos, físico – construidos y naturales
comunes a toda su extensión (Bozzano, Resa et al, 1997).
Para ello se ha trabajado con técnicas de análisis espacial36 y cartografía temática, a

partir de relevamiento de campo mediante observación no participante y relevamiento
fotográfico. Asimismo, se ha trabajado con fuentes secundarias cualitativas mediante
fotointerpretación de imágenes satelitales, análisis documental de cartografía
temática, utilización de Infraestructuras de Datos Espaciales (IDE´s) online; y con
fuentes secundarias cuantitativas provenientes del CNPHyV INDEC 2010, cuyos datos
son espacializados por radio censal.
Los patrones de ocupación o prelugares así construidos, ya formando parte articulada

del método stlocus, han dado lugar a una segunda etapa donde dichos procedimientos
han sido profundizados hacia la construcción de los patrones de ocupación y
apropiación territorial o lugares del partido. Para ello se ha recurrido a un
procedimiento de construcción tipológica de espacios residenciales, con el objeto de
sistematizar el abordaje combinando fuentes primarias y secundarias mediante
técnicas cuantitativas y cualitativas, entendiendo que se trata de un recurso de
36
El análisis espacial puede ser definido como la combinación de técnicas que permiten analizar, procesar, clasificar
y representar cartográficamente el estudio cuantitativo y cualitativo de diversos fenómenos que se manifiestan en
el espacio y que son objeto de estudio. Se consideran entre otros posibles, los criterios de posición y extensión;
forma y distribución; asociación espacial; interacción espacial; y variación espacial.
74
investigación útil para ordenar eficientemente las conceptualizaciones de los

fenómenos sociales complejos estudiados. Como señala López Roldan (1996, p.10) “(…)
la construcción de tipologías satisface la necesidad de clasificar o de estructurar y, en
general, de resumir en un conjunto reducido y significativo de categorías o tipos a los
individuos, grupos, instituciones, sociedades o a cualquier otra unidad de análisis que
es objeto de estudio.” Por otro lado, la decisión metodológica de concentrar los
esfuerzos de la construcción tipológica en el análisis de los patrones residenciales se
fundamenta en cinco criterios principales: a) la proporción absolutamente mayoritaria
de estas áreas residenciales con respecto a la superficie total del partido, b) el
porcentaje poblacional contundentemente mayoritario que habita en estas áreas con
respecto al total poblacional del partido, c) la significatividad que estas áreas
representan en términos de concentrar los usos y funciones que son objetivos
primordiales de las políticas de planificación territorial, d) la significatividad que estas
áreas residenciales representan en términos poblacionales, considerando que son – al
menos formalmente- los ciudadanos y las organizaciones sociales los sujetos centrales
de los procesos participativos en las políticas de planificación territorial, y e) la enorme
complejidad que supondría generar criterios de ponderación, selección de variables
pertinentes y sistematización tipológica para cada uno de los otros tipos de áreas con
vocaciones dominantes diferentes (equipamientos, naturales, productivas, comerciales
y servicios, e indefinidas).
En su primera etapa, el proceso muestra la espacialización de cuatro unidades

definidas, en una primera etapa, en función de las tres variables consideradas
pertinentes para al análisis – “expansión y consolidación urbana” “tendencias de
vulnerabilidad” y “lógicas de ocupación territorial” - las cuales son sistematizadas en
una matriz síntesis a partir de múltiples variables ponderadas y codificadas. Asimismo,
estos cuatro tipos de espacios resultantes son analizados en función de dos
características principales: “uso del suelo agrupado dominante” (residencial
homogéneo, residencial heterogéneo, asentamiento precario) y “ámbito territorial de
inserción” (territorialidad o ámbito urbano y periurbano). En la segunda etapa de la
construcción tipológica, son abordadas dos variables pertinentes para la evaluación de
75
las políticas de planificación y la participación social en ellas denominadas, “tendencias

de valorización territorial” y “lógicas de apropiación territorial” dando lugar a la
definición de los lugares residenciales del partido.
Por su parte, las experiencias de planificación territorial, el proceso de conformación

de las políticas de planificación durante el período abordado, así como la conformación
institucional, son abordadas a partir de técnicas sociales cualitativas. Para el desarrollo
de estas instancias del trabajo se ha trabajado fundamentalmente a partir de análisis
documental y de la realización de entrevistas a informantes clave 37. La mayor parte de
las entrevistas realizadas han sido de tipo semiestructurado, consistente en una forma
especial de encuentro: una conversación a la que se recurre con el fin de recolectar
determinado tipo de informaciones en el marco de una investigación (Marradi et al.
2007), y que está orientada por ejes temáticos preconcebidos, pero abiertos a la
reconfiguración emergente del proceso mismo de implementación. El criterio de
selección de los informantes38 ha sido a partir de un muestreo teórico y progresivo 39,
en la medida que hemos seleccionado a los informantes a partir de argumentos
fundados en criterios de representatividad y conocimiento sobre las temáticas
abordadas. La selección ha sido progresiva en la medida que el propio proceso nos ha
conducido a ir reconociendo nuevos informantes e instancias valiosas en el trabajo de
campo. También hemos implementado el muestreo por bola de nieve 40, en las
ocasiones en que esto fue posible.
Por otra parte, se ha implementado una modalidad de entrevista en profundidad

orientada a comprender el modo en que los informantes piensan y sienten, detectar
37
En el desarrollo de nuestra investigación y en los resultados que se expone en esta tesis hemos respetado los
principios de consentimiento informado, confidencialidad y anonimato, en cumplimiento de lo expresado en el
documento “Lineamientos para el comportamiento ético en las Ciencias Sociales y Humanidades” (CONICET Comité
de ética, 2006) con respecto a los principios éticos que rigen la relación entre las personas que son sujeto de
investigación para las ciencias sociales y humanidades.
38
Según Taylor y Bogdan (1987), dependiendo de la posición epistemológica y teórica del investigador, se habla de
informante clave y portero. Se puede decir, que el informante es una persona capaz de aportar información sobre el
elemento de estudio y el portero, además de ser un informante clave, es una persona que sitúa en el campo y
ayuda en el proceso de selección de participantes.
39
“El procedimiento de muestreo se dirige mediante conocimientos que surgen progresivamente sobre lo que es
importante y relevante” (Guba, y Lincoln, 2002)
40
Se trata de un tipo de muestreo no probabilística, en cadena, donde un informante contacta a otro potencial
informante y se genera una secuencia de entrevistas donde un informante permite llegar al siguiente.
76
ideas y rescatar la espontaneidad, profundizando en elementos descriptivos de tales

acciones, como así también sobre componentes vinculados a las representaciones,
concepciones, opciones y decisiones de los entrevistados, procurando alcanzar los
determinantes profundos de las consideraciones expresadas en la interacción
(Malbrán, 2010).
En ambos tipos de entrevistas, el criterio de saturación teórica, entendido como la

inexistencia de nuevos aportes y perspectivas para la caracterización y comprensión
del fenómeno estudiado (Glaser y Strauss, 1967), nos ha permitido establecer los
parámetros para considerar culminada la etapa de trabajo con informantes.
Por otra parte, como resultado de la construcción tipológica realizada, se aborda un

trabajo esencialmente cualitativo donde se procura analizar las intervenciones
proyectadas e implementadas durante el periodo estudiado en los lugares afectados,
con el objeto de establecer problemáticas, aciertos y dificultades de dichos proyectos.
Para ello, se recurre al análisis documental y de contenido sobre entrevistas.
El capítulo finaliza dando cuenta de la percepción de algunos de sus habitantes sobre

sus lugares y los proyectos de intervención existentes a partir de la implementación de
técnicas de entrevistas a sus habitantes, según los mismos criterios expuestos en los
párrafos precedentes.
Por último, los objetivos, hipótesis y preguntas iniciales son revisados y reconstruidos a
la luz de los avances empíricos producidos, generando nuevas preguntas de
investigación.
En la figura N° 4 se presenta de manera sintética el abordaje metodológico – técnico

expuesto en estas líneas.
77
Figura N° 4. Síntesis de abordaje metodológico
78
CAPITULO 2: Planificación territorial y acumulación capitalista en Argentina.41
“No hay nostalgia peor que añorar lo que

nunca jamás sucedió”
Con la frente Marchita, Joaquín Sabina

En: Mentiras piadosas, 1990.
2.1. Acerca de los vínculos entre modelos de acumulación y políticas de planificación

del territorio argentino
En este capítulo procuraremos abordar algunas dimensiones socioeconómicas y

políticas de la Argentina, en el marco de las cuales se expresan las especificidades de
las políticas de planificación del territorio. El objetivo que orienta el desarrollo este
apartado es el de indagar en las relaciones existentes entre las políticas de planificación
territorial desplegadas en Argentina y las características económicas y políticas de las
diversas etapas históricas en las cuales estas han sido y son desplegadas. Al respecto, la
perspectiva que asumimos en este trabajo considera, coincidiendo con Clichevsky y
Rofman (1989) que “la planificación territorial es una actividad político – académica
prospectiva que ha tenido fuertes vínculos con los modelos de desarrollo vigentes al
momento de su formulación e implementación, lo que implica reconocer que hay
estrechos vasos comunicantes entre los objetivos globales que se pretenden imponer a
la sociedad por los sectores dominantes en cada coyuntura histórica y la normativa
espacial que acompaña a los respectivos estilos de desarrollo” (Clichevsky y Rofman,
1989, p. 61). Esta perspectiva nos brinda una hipótesis de trabajo que sirve como
punto de partida para la indagación propuesta. Sin embargo, dos aclaraciones
preliminares resultan necesarias. Por un lado, las menciones un tanto ambiguas, en
términos empíricos y metodológicos, que los autores realizan acerca de “los modelos
de desarrollo” y “estilos de desarrollo” no parecen ser las herramientas conceptuales
ideales para abordar el problema de estudio. En ese sentido, proponemos el análisis de
41
Una versión parcial de los contenidos expuestos en este capítulo ha sido publicada en Cirio (2014).
79
las distintas etapas históricas mediante los conceptos de régimen de acumulación42 y

modelo de acumulación (Basualdo, 2007; Varesi, 2012) los cuales, entendemos, pueden
ser herramientas analíticas más pertinentes a los fines propuestos en este capítulo. Por
otro lado, la hipótesis propuesta sugiere en alguna medida cierta linealidad y
correlación directa entre la planificación del territorio - incluyendo los principios
teórico-paradigmáticos que asume - y las relaciones político-económicas que las
contienen. Por el contrario, postulamos a priori que si bien existen relaciones
vinculantes entre ambas, estas son sumamente complejas y están mediadas por
diversos factores, destacando entre los fundamentales las propias dinámicas
académicas de la planificación territorial como campo de conocimiento y las inercias
institucionales en los ámbitos y sujetos que diseñan y ejecutan las políticas de
2.2. Conceptualización de régimen y modelos de acumulación.
Con el objeto de desentrañar las relaciones posibles entre las políticas de planificación
territorial y los contextos político-económicos y sociales que las contienen (y
conforman), abordaremos los conceptos de régimen o patrón de acumulación y
modelo de acumulación. Utilizar estas herramientas conceptuales nos permitirá
abordar una periodización de la historia argentina reciente pertinente a los fines
propuestos.
Siguiendo a Basualdo (2007), el concepto de régimen o patrón de acumulación sería

una categoría sintética que permitiría diferenciar los distintos comportamientos
económicos que se suceden en el tiempo aludiendo a la “(...) articulación de un
determinado funcionamiento de las variables económicas, vinculado a una definida
estructura económica, una peculiar forma de Estado y las luchas entre los bloques
42
Como el propio Basualdo (2007) señala, la categoría de régimen o patrón de acumulación dominante presenta
una larga tradición en el pensamiento y en las teorías económicas y sociales, siendo reformulada en cada instancia.
El autor reconoce que se trata de una categoría de gran nivel de abstracción, pero que sin embargo se esgrime
como una herramienta fundamental para el estudio de la historia económica. En este trabajo abordamos la
concepción que trabajan los autores citados (Basualdo y Varesi) dado que supone una adaptación y reformulación
de dicha categoría al estudio específico de las grandes etapas de la historia económica y social argentina.
80
sociales existentes”43 (Basualdo, 2007, p. 6). La regularidad y el orden de prelación en

las variables económicas son determinantes, según el autor, para la identificación de
un régimen de acumulación concreto.
Por su parte, Varesi (2012) reconociendo las articulaciones con el concepto de régimen,
define al modelo de acumulación a través de tres núcleos conceptuales constitutivos:
las políticas económicas, las variables económicas y las fracciones de clase, observando
el cambio en sus relaciones de fuerza. Esta conceptualización resulta especialmente útil
a los fines de nuestro análisis, con el objeto de no sesgar y limitar la reflexión en torno
un proyecto político concreto, sino poder pensar las características estructurales y las
inercias que se presentan en la conformación de las políticas territoriales. Al respecto
el autor señala:
“Es justamente la relevancia de las variables económico-estructurales lo

que nos impide asimilar el modelo de acumulación a la acción estatal o al
proyecto político que la conduce. Así las políticas constituyen no la
totalidad del modelo sino un elemento central junto a otros dos: las
variables económicas y las fracciones de clase”. (Varesi, 2012, p. 36).
Asimismo, señala que mientras que la idea de régimen alude a recortes espaciales y
temporales amplios, el concepto de modelo de acumulación remite a recortes
temporales más cortos y alcances espaciales específicos. De esta manera, habría un
mayor grado de especificidad y menor nivel de abstracción en la noción de modelo de
acumulación, siendo posible identificar diversos modelos de acumulación en el marco
de un régimen o patrón de acumulación que los contiene. En síntesis el autor define el
concepto de modelo de acumulación como:
“un recorte espacio-temporal del proceso de reproducción ampliada del

capital en el cual se observan un conjunto de relaciones sociales regulares
43
Cursiva en el original.
81
que interactúan de modo relativamente coherente entre sí durante un

período determinado, relaciones ligadas a tres núcleos constitutivos
fundamentales: las políticas económicas, las variables económicas y las
fracciones de clases. A su vez un modelo se diferencia de otro por el distinto
orden de prelación de las relaciones y variables que aparecen como
relevantes y características del modelo de acumulación en estudio.” (Varesi,
2012, p. 54)
2.3. Modelos de acumulación en Argentina y planificación territorial 1955-2014
2.3.1. Planificación regional y crisis desarrollista (1955 – 1976)
El régimen de acumulación vigente en Argentina a partir del periodo iniciado con el

golpe de Estado en 1955, puede considerarse como un régimen de acumulación
basado en un proceso de profundización del modelo sustitutivo de importaciones (ISI)
que daría lugar a un modelo de acumulación “desarrollista” encarnado principalmente
en los gobiernos de Frondizi – Guido (1958-1962).
En este contexto, Basualdo (2006) señala que una vez culminada la integración de la
industria pesada a la estructura económica local se inició la década de crecimiento
económico e industrial más acentuado e ininterrumpido de la historia argentina. Así,
entre 1963 y 1974 el PBI se expandió un 54%, que es equivalente a una tasa de
crecimiento anual acumulativa del 5,8%. Más acentuado aún fue el aumento del PBI
per cápita al llegar al 82%, lo que supone una tasa de crecimiento anual acumulativa
del 6% (Basualdo, 2006, p.123)
Sin embargo, en el marco de este régimen, el crecimiento económico y el proceso

sustitutivo encontrarían rápidamente sus límites estructurales. Dadas las
peculiaridades de la Estructura Productiva Desequilibrada propia de la Argentina,
Diamand (1972) percibió que por la manera en que se definía la política económica en
82
general y la cambiaria en particular, el comportamiento económico resultaba cíclico a

modo de “péndulo”. Durante la expansión de la economía las divisas obtenidas por el
sector más competitivo no alcanzaban a financiar las importaciones requeridas por las
manufacturas. La solución a la que se recurría en este caso era la devaluación, que al
encarecer los productos de la canasta familiar y estar acompañada por una restricción
monetaria y fiscal, generaba una transferencia de ingresos cuya consecuencia era el
inicio de un proceso recesivo, que permitía volver a alcanzar el equilibrio en el balance
de pagos. Diamand explicaba de esta manera las recurrentes crisis económicas del país
a partir de 1952. Consideraba, a su vez, que la devaluación luego de cada crisis era un
paso necesario, pero que tal como fueron realizadas, sólo sirvieron para frenar las
importaciones. Esto generaba que una vez pasado el primer efecto reequilibrante, el
ciclo expansión – recesión volvía a aparecer. En Argentina, el modelo sustitutivo hacia
finales de la década de 1960 y durante 1970 comenzó a mostrar signos de
agotamiento, no sólo por la imposibilidad de “sustituir todo” con escalas de producción
inadecuadas en muchos casos, sino porque además dio origen a los procesos de “stop
and go” que implicaban luego de algún período de fuerte crecimiento económico una
crisis generalmente originada en estrangulamientos del balance de pagos externos que
acarreaba recesión e inflación por la devaluación inevitable de la moneda doméstica. A
este estrangulamiento recurrente del balance de pagos Marcelo Diamand (1972) lo
denominó restricción externa.
Por su parte, Portantiero (1973) ofrece una línea interpretativa interesante para pensar
la crisis final del régimen que nos ocupa, complementando la perspectiva económica
expuesta. Así, el autor considera que las fuerzas políticas en pugna son resultado de un
proceso de arrastre que se remonta a los inicios del agotamiento del modelo
sustitutivo de importaciones, a mediados de la década del 50. En efecto, señala, a
partir de la década del 60 culmina un proceso de monopolización de los sectores
fundamentales de la economía y de creciente control de las actividades productivas y
financieras por parte del capital extranjero. “Dicho proceso instala como fracción de
clase predominante en el interior de los grupos propietarios a la gran burguesía
industrial, financiera y comercial monopolista, extranjera o asociada al capital
83
extranjero, desplazando de su predominio tradicional a la gran burguesía agraria.”

(Portantiero, 1973, p. 2)
A partir de esta característica, la contradicción principal en la Argentina se establece

por el antagonismo entre dos campos de interés, dos alianzas de clase, lideradas
respectivamente por el capital imperialista enraizado en la estructura productiva y por
la fracción del proletariado directamente explotada por él. Esta contradicción entre
burguesía monopolista y proletariado industrial, en el espacio de la fábrica dominada
por el capital imperialista, constituiría -claramente desde los años 60- el "nudo
estructural" de la sociedad, el terreno de constitución de las principales fuerzas en
pugna (Portantiero, 1973). A su vez, el autor caracteriza a esta situación como una
situación de “empate hegemónico” fase en la cual no habría, desde 1955, una
“correspondencia entre dominación económica y hegemonía política, en el marco de un
escenario de crisis orgánica” (Portantiero, 1973, p. 7), dando lugar en junio de 1966 al
golpe de Estado que interpreta como un decidido intento de la fracción dominante en
el campo económico para convertir a su favor la crisis orgánica, transformando su
predominio en hegemonía. Sobre esta etapa Portantiero señala:
“Si desde la perspectiva de los asalariados el plan monopolista trae

apareada una política de shock que desde sus primeros tramos rebaja
brutalmente sus ingresos reales, en el interior de las clases dominantes la
hegemonía de la fracción monopolista en la Argentina 1966 supuso una
transferencia en la distribución de la plusvalía en perjuicio de la burguesía
pequeña y mediana y de la llamada "oligarquía agropecuaria", proceso al
que se superpuso un flujo constante de ingresos en favor del Litoral en
detrimento del Interior. Una política de tal modo agresiva, que busca
quebrar una situación de "empate", no puede desatarse sino a través del
respaldo de la violencia desnuda, montada sobre una estructura vertical,
autoritaria del Estado (Portantiero,1973, p. 13).44
44
Comillas en el original
84
Ahora bien, la situación de crisis al interior de los bloques dominantes, y el intento de

clausurar el juego político con el golpe de 1966 fracasarían en 1969 cuando la situación
de crisis da lugar a una “situación revolucionaria” ilustrada por el Cordobazo del 29 de
mayo de dicho año. En el marco de una profunda crisis hegemónica, una crisis
estructural del modelo sustitutivo, y un recrudecimiento de la conflictividad social
tendiente a la radicalización con fuertes componentes socialistas, el proceso social en
Argentina derivaría en la clausura del régimen con el golpe de Estado perpetrado en
1976.
En el marco del contexto expuesto, el periodo va a estar caracterizado por una mayor
intervención del Estado en la planificación del territorio, en relación a los periodos
precedentes. Tal como plantea Coraggio (1994), la planificación comienza a
institucionalizarse a gran escala en América Latina bajo el paradigma desarrollista
Cepalino y el modelo sustitutivo de importaciones. En ese marco, en Argentina se
desarrollan los instrumentos de planificación regional, con la incorporación de modelos
de polos de desarrollo. Sin embargo, este renovado interés en la planificación resulta
más formal que concreto, con amplias ausencias de acciones planificadoras
instrumentadas en el territorio en tanto marcos regulatorios generales; desplegando el
Estado solamente una serie de políticas explícitas o implícitas de fomento o desaliento
de actividades productivas, especialmente orientadas a las industrias pesadas y
semipesadas (Clichevsky y Rofman, 1989). Un rápido repaso por iniciativas del periodo
con bajo o nulo nivel de concreción, nos llevan a mencionar el Plan de Desarrollo
Nacional 1965-1969 formulado durante el breve periodo de reformismo democrático
(1963-1966), el Sistema Nacional de Planeamiento45 en 1967, el Organismo de Región
Metropolitana dependiente del Consejo Nacional de Desarrollo CONADE en el mismo
año, y el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975. Aún con sus matices,
dichas iniciativas constituyen un arsenal de programas de planificación tendientes a
buscar un desarrollo equilibrado de las distintas regiones del país, apuntando al
desequilibrio espacial en la distribución de la población, producción y riqueza como
factores estructurales que impiden el desarrollo, y que por ende, hay que modificar.
45
Ley 16.964, bajo el gobierno militar de Onganía.
85
Aún con iniciativas relativamente novedosas para la época, con críticas a los libros plan
y el inicio de la conceptualización de la planificación como proceso, las experiencias
desarrolladas no logran superar las dificultades comunes a la planificación territorial en
Argentina: escasa o nula participación de la comunidad, visión del espacio como objeto
autónomo de la sociedad, intervención fisicalista mediante inversión en infraestructura
y bajo nivel de concreción, entre otras. A pesar de estas limitaciones, dichas iniciativas
orientadas a promover polos regionales para la industrialización resultan coherentes
con los lineamientos generales de la acumulación capitalista que se despliegan en el
marco de este modelo.
En este mismo período, pero a escala local, la planificación urbana se centra en

preocupaciones sobre el control del crecimiento rápido y desordenado de la población,
privilegiando concepciones racionalistas y funcionalistas. Así, la planificación urbana,
desde esta mirada, se centraba en instrumentos reguladores y normativos de visión
tecnocrática y espacialista (Reese, 2006). Los planes reguladores y códigos,
desarrollados en esta época, constituyen un modelo físico idealizado para minimizar las
problemáticas existentes y las posibles emergentes. Tratándose de planificaciones más
formales que reales que, aún incorporando análisis sofisticados y sistémicos, no
abandonan la visión positivista de las ciencias (y por ende de la intervención en el
territorio) que redunda en planificaciones reduccionistas de bajo impacto real en el
territorio. Dichas planificaciones presentan un sesgo común: la idea de ordenar el
crecimiento urbano impulsado por las migraciones rural-urbanas y el crecimiento
industrial de las grandes urbes.
2.3.2. Planificación por regulación-omisión en el régimen neoliberal (1976-1989)
Tras la breve etapa democrática 1973-1976, el periodo iniciado con el Golpe de Estado
de 1976 puede caracterizarse como el del inicio de un régimen neoliberal de
acumulación, en el cual, de manera esquemática podemos reconocer la conformación
de dos modelos de acumulación claramente diferenciables: el modelo liberal
corporativo (1976-1983) y el modelo de convertibilidad (1989-2001), siendo que
86
durante el periodo de gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) no se llegarían a

conformar rasgos distintivos para la conformación de un modelo singular de
acumulación.
El modelo liberal estaría caracterizado, siguiendo a Castellani (2009) por seis rasgos
fundamentales que lo distingue del modelo precedente: a) la modificación en el eje de
valorización del capital, que se desplazó desde el sector industrial hacia el financiero; b)
el inusitado proceso de centralización del capital, que se manifestó en el crecimiento y
diversificación de los grupos locales y conglomerados extranjeros; c) la transformación
regresiva y heterogénea del aparato industrial, que implicó una importante reducción
del producto sectorial y un aumento del grado de concentración de la producción; d) la
consolidación de una estructura de distribución de los ingresos profundamente
regresiva, e) la existencia de una crisis externa y fiscal sin precedentes, derivada, entre
otras razones, del alto nivel de endeudamiento público, de la estatización de los
pasivos privados y de un persistente proceso de “fuga” de activos líquidos; y f) la
transferencia de cuantiosos recursos públicos al capital concentrado local. A pesar de
estas profundas transformaciones inspiradas en las corrientes liberales y ortodoxas del
pensamiento económico, con un fuerte impacto en la economía y sociedad argentina,
las políticas desarrolladas durante este modelo resultarían en apariencia
contradictorias, dando un perfil no estrictamente liberal a la intervención. Esto daría
lugar a un alto grado de ambigüedad en las políticas implementadas, que incluyeron
medidas orientadas a disminuir el peso del aparato estatal en la economía con otras
que suponían una importante intervención económica, entre las que destacan: planes
de obras públicas, promoción industrial, la ampliación del complejo militar-industrial,
etc. Tal como señala la autora, esta aparente contradicción resultó ser completamente
funcional a los intereses materiales y políticos de una fracción de la clase capitalista: la
integrada por las grandes empresas nacionales y extranjeras estrechamente vinculadas
al accionar estatal. La generación de ámbitos privilegiados de acumulación que
fortalezcan la posición material de estas fracciones del capital asociadas directamente
al Estado puede explicar, entonces, estas aparentes ambigüedades y ciertas
continuidades con respecto al régimen de acumulación previo. (Castellani, 2009)
87
Cabe destacar que el cambio en el patrón de acumulación se logró con un alto grado de
intervención estatal aunque con una orientación diferente al período precedente,
generando a través de un férreo disciplinamiento social (mediante mecanismos
represivos ilegales) una significativa transferencia de ingresos en varias direcciones. En
síntesis, a partir de lo expuesto por Castellani, encontramos que dichas transferencias
se han producido: a) desde los trabajadores hacia los capitalistas, b) desde el sector
público hacia el sector privado, c) desde el sector industrial hacia el agropecuario, d)
desde los pequeños y medianos propietarios hacia los más grandes, e) desde los
productores de bienes transables hacia los de bienes no transables; y finalmente, e)
desde el Estado Nacional hacia los acreedores externos. Todas estas características han
generado una reestructuración de las diversas fracciones del capital, resultando en un
reposicionamiento privilegiado para los grupos económicos locales vinculados a las
actividades estratégicamente favorecidas por el Estado.
Culminado el proceso dictatorial, el primer gobierno de la transición democrática,

encarnado en el Dr. Alfonsín, debía enfrentar el desafío de recomponer la capacidad de
gestión de un Estado que frente a las crecientes demandas, a la estructura
socioeconómica fuertemente polarizada, la inflación creciente, y el poder de los grupos
económicos locales de presión, aparecía como amenazado.
Luego de intentar sin éxito un plan de corte “nacional-desarrollista” (Plan Grinspun)

Alfonsín modificó su estrategia lanzando un programa de ajuste heterodoxo, generando
una relativa continuidad en cuanto al mantenimiento de los rasgos más perversos de la
orientación económica estatal de la dictadura, que llevaron a la consolidación de un
pequeño grupo de grandes firmas estrechamente vinculadas al accionar del Estado. Es
decir que a pesar de los cambios en el régimen político y en el contexto internacional,
durante esos años se mantuvieron y profundizaron los principales ámbitos
privilegiados de acumulación generados en la etapa anterior y esto posibilitó la
consolidación de una poderosa fracción empresaria en detrimento de los sectores
populares.
88
En el contexto socioeconómico y político brevemente expuesto, la planificación

territorial pierde centralidad como proyecto global de alcance nacional y/o regional.
Las referencias explícitas a la planificación del territorio pierden lugar en los discursos y
documentos de la época y en el rol ejercido por el Estado. Sin embargo, las acciones y
proyectos puntuales, las regulaciones sectoriales, las normas regulatorias de los
ámbitos urbanos, e incluso las omisiones pueden considerarse como una forma de
planificación del territorio tendiente a facilitar la realización en el espacio de los
principios que caracterizan al modelo de acumulación liberal corporativo.
En este sentido, el periodo autoritario iniciado en 1976 cancela algunos interesantes

debates y críticas sobre la planificación territorial que comenzaban a esbozarse en
Argentina, dando lugar a una etapa en la cual la planificación del territorio a nivel
nacional y regional pierde centralidad, mientras que la planificación territorial a nivel
local se lleva adelante mediante instrumentos normativos desarrollados por gobiernos
locales, con leyes (decretos) y códigos de ordenamiento en el marco de la planificación
urbana.
Durante este período se sancionaron una serie de normas tendientes a reorganizar el
territorio, sobre todo en Capital Federal y Buenos Aires. En 1976 se sancionó la ley de
locaciones urbanas liberando al mercado de alquileres con claro perjuicio para los
sectores populares. De la misma forma, la sanción de la ley 8912, de 1977, que regula
el uso, subdivisión, ocupación y equipamiento del suelo en Buenos Aires, provocó un
importante encarecimiento en el suelo urbano, dificultándole a la clase subalterna el
acceso al mismo. Articulado con estas normas de neto corte elitista, se llevan a cabo las
políticas de erradicación de villas de la Capital Federal, y se implementa en febrero de
1977 el código de planeamiento que contiene importantes instrumentos de regulación
del sector privado y de inversiones por parte del sector público. Entre las inversiones
más importantes que dicho código propone se encuentran las playas de
estacionamiento y las autopistas, junto a un tratamiento especial para los clubes de
campo. Es evidente que en su conjunto estas normas tienden a acrecentar la
segregación socioterritorial y son claramente regresivas con respecto a los logros
sustitutivos. Estas políticas de planificación del territorio constituyen instrumentos que
han tenido, y aún mantienen, un fuerte impacto (restrictivo) en el acceso al suelo para
89
la mayor parte de los sectores populares urbanos del país.
Durante la vigencia de este modelo, en coherencia con la perspectiva neoliberal

asumida por el proyecto, se plantea el retiro del Estado como agente principal de la
planificación del territorio, dando lugar a la preeminencia del mercado como
mecanismo de asignación, a la desregulación y privatización de las ciudades, al
cuestionamiento de la planificación como herramienta válida y a la priorización de
proyectos autónomos como dispositivos para la transformación territorial (Reese,
2006). Al respecto Tobio (2010, p. 3) señala “el tránsito de un modelo a otro remite, de
manera fundamental, a decisiones de orden político institucional que fueron decisorias
para emprender el desmantelamiento de las perspectivas e instrumentos de
planificación territorial”. Por lo tanto, señala el autor, en esta etapa cae en desuso
cualquier instrumento de planificación territorial de escala nacional o regional.
Sin embargo, dicho retiro de la planificación por parte del Estado pasa a ser parcial en
la medida que se mantienen y profundizan una serie de medidas sectoriales orientadas
a proteger y fomentar determinados nichos y espacios regionales. En este contexto, los
regímenes de promoción industrial46 espacialmente selectivos que se mantienen,
reformulan y profundizan en esta etapa constituyen experiencias de planificación del
territorio que aún desde una perspectiva cualitativamente distinta al desarrollo
regional promovido durante el modelo desarrollista, resultan ilustrativas de la vigencia
de la planificación del territorio en este período. En este sentido, dichos incentivos
fiscales promueven y facilitan las extraordinarias vinculaciones de grupos empresarios
locales con el Estado, en el marco de conformación de ámbitos privilegiados de
acumulación, al tiempo que priorizan ámbitos espaciales en las cuales la fuerza de
trabajo presenta escaso nivel de sindicalización y organización política.
2.3.3. Planificación a escala local y modelo de convertibilidad (1989-2001)
46
Acerca de los detalles y características de los distintos regímenes de promoción industrial implementados en esta
etapa véase: Azpiazu (1987, 1988); Azpiazu y Basualdo (1990); Castellani (2004), entre otros.
90
La crisis hiperinflacionaria que terminaría con el gobierno de Alfonsín sería

oportunamente interpretada por el bloque de poder dominante como el resultado de
la crisis terminal de un modelo intervencionista de Estado, planteando a la ineficiencia
económica y la rigidez de la pugna distributiva en la relación capital – trabajo propia del
modelo sustitutivo como parte de los pilares fundamentales de la crisis. A partir de
dicha interpretación, mediada por los intelectuales orgánicos como representantes de
las fracciones consolidadas, la propuesta de salida de la crisis sería enarbolada bajo la
bandera de la profundización de los principios neoliberales.
En este marco, la presidencia de Menem a partir de 1989 va a dar lugar a una serie de
transformaciones estructurales profundas que incluyen la desregulación económica, la
reforma del Estado, la privatización de las empresas estatales, la flexibilización del
mercado de trabajo y la instauración del régimen de convertibilidad como principales
políticas, con fuertes implicancias en la estructura económica, política y social de la
Argentina. (Castellani y Gaggero, 2011). Teniendo a estas medidas como pilares
fundamentales, Basualdo (2003) destaca la generación de una “comunidad de
negocios” donde convergen los grupos económicos locales, las firmas extranjeras
ingresantes y los acreedores externos, potenciando la expansión de los sectores
dominantes y disciplinando al conjunto social. En este contexto, la extranjerización de
la economía argentina alcanza niveles inéditos, incluyendo un proceso de fuga de
capitales muy significativo, alcanzando al final del ciclo una fuerte reprimarización de la
economía, desindustrialización, desempleo masivo, pobreza, indigencia y extremo
endeudamiento externo. Durante la vigencia del modelo de convertibilidad “se
consolidan las tendencias hacia la desindustrialización y reestructuración sectorial que
se ponen en marcha a partir de la dictadura militar, provocando el tránsito de una
economía industrial a otra que puede considerarse como financiera, agropecuaria y de
servicios.” (Basualdo, 2003, p. 52). Asimismo, el autor identifica una modificación
sustancial del comportamiento estatal en relación con la década anterior, acorde con la
nueva relación de fuerzas tanto entre el capital y el trabajo como entre las distintas
fracciones sociales que conviven dentro de los sectores dominantes en la Argentina. En
términos de las finanzas estatales, se despliega un replanteo de la política vigente
durante la década anterior que jerarquizaba a la fracción dominante local (grupos
91
económicos locales y conglomerados extranjeros) como la principal receptora de las

transferencias de los recursos estatales, incluyendo promoción industrial, estatización
de la deuda externa, sobreprecios en las compras estatales, etcétera. (Basualdo, 2003)
Luego de un período inicial de crecimiento económico y auge de la convertibilidad

(1991-1993) le seguiría un período (1994-1998) de profundización de los lineamientos
donde se empiezan a manifestar los límites del modelo y sus nefastas consecuencias
sociales. Asimismo, el último período del modelo de convertibilidad (1998-2001), ante
un escenario de crisis estructural de la sociedad argentina y un nuevo gobierno (De la
Rúa), da lugar a una contienda por la construcción de un nuevo bloque hegemónico
post-menemista. Se ponen en marcha dos propuestas de alternativa al régimen
vigente. La alternativa propuesta por los capitales extranjeros tiene como objetivo
profundizar el régimen vigente, reemplazando la Convertibilidad por la dolarización. La
otra propuesta, impulsada principalmente por los grupos económicos tiene como
objetivo salir de la convertibilidad mediante una devaluación de la moneda. Siguiendo
a Basualdo (2003) la potencia de esta propuesta, que será finalmente la prevaleciente,
radica en que no se sustenta únicamente sobre los intereses particulares de la fracción
del capital que la impulsa sino de la oligarquía argentina en su conjunto, porque los
efectos redistributivos de una devaluación también la beneficia.
Durante este modelo, a partir de la perspectiva neoliberal asumida, se plantea el retiro

del Estado Nacional como agente principal de la planificación del territorio, dando
lugar al cuestionamiento de la planificación como herramienta válida. Se da una
multiplicidad de proyectos autónomos, desarticulados y carentes de una visión integral
liderada por el Estado. Asimismo, en el contexto de las ideas hegemonizantes del
neoliberalismo durante el período referido se puede caracterizar al entorno
institucional en que se inscriben estas experiencias, dentro de lo que Catenazzi y Reese
(2001) han denominado “municipalización de la crisis del estado”. En este contexto, el
municipio surge como el agente que debe asumir el liderazgo de sus procesos de
desarrollo territorial mediante la generación y gestión de sus políticas territoriales,
dando lugar al surgimiento de una verdadera constelación atomizada de experiencias
de planificación en ámbitos locales, bajo los supuestos de la Planificación Estratégica
(PE), el desarrollo local y endógeno. En este marco de territorios competitivos, la
92
“planificación” se realiza en función de conceptos como capital social, gobernanza, y

fertilidad territorial relativa, de fuerte impronta neoliberal. (Tobio, 2011). Así, en el
marco de un eclecticismo metodológico notable y diferente a los períodos anteriores,
la planificación es entendida como una plataforma de despliegue de estrategias
generales de desarrollo (Reese, 2006) en el marco de un escenario nacional de
competitividad entre los territorios, libre mercado y multiplicación de experiencias de
planificación estratégica y marketing urbano como expresión de la lucha y competencia
interurbana (Ciccolella y Mignaqui, 2009) con fuerte impronta economicista liberal y de
gestión empresarial.
En este contexto, la importación de perspectivas provenientes de las ciencias de la

administración empresaria conforma el núcleo de la PE, trasladada directamente a la
planificación territorial atomizada. Al respecto López (1999) es categórico al postular
que la PE no supera las limitaciones de sus predecesoras, sino que por el contrario
reformula muchas de sus limitaciones bajo una lógica que prima el crecimiento
económico y el control social, con fuertes disfunciones respecto a la participación
social y la cuestión ecológica. En este sentido, destaca la imposición de una
racionalidad de mercado a los intereses públicos generales, subordinando la
racionalidad ecológica de reproducción sustentable a una lógica economicista y
competitiva. El agudo análisis propuesto por el autor lleva a considerar una de las
debilidades intrínsecas de la PE, ya mencionada, en mayor detalle. En este sentido,
López analiza en profundidad la dimensión social y política de este enfoque en relación
a la participación de colectivos dominados en los procesos de planificación. Al
respecto, señala que la PE no resuelve estas asimetrías ni resuelven los conflictos
sociales asociadas a ellas. El autor destaca que la PE asume un paradigma posmoderno
neoliberal de participación como consenso y compromiso (o contrato) sin resolver los
conflictos ni las numerosas exclusiones de colectivos que no son convocados a los
procesos de planificación, cuyas pautas de comportamiento social solo
infrecuentemente se vinculan con los procesos planificadores. En relación a estas
limitaciones, en el plano epistemológico y metodológico, la PE sigue asumiendo un
presupuesto del individuo moderno ciudadano de un Estado que se asocia
93
formalmente para defender sus intereses, y que ese individuo es a su vez un actor
económico racional que colabora con el progreso económico de su entorno. El autor
concluye señalando las implicancias de estos dos presupuestos subyacentes en las
formas (limitadas y excluyentes) de participación social en la planificación, mecanismo
que desconoce deliberadamente el momento estructural de las relaciones de fuerzas,
referida a “una relación de fuerzas sociales estrechamente ligada a la estructura,
objetiva, independiente de la voluntad de los hombres” (Gramsci, 2003, p. 57 citado en
López, 1999)
2.3.4. Planificación estratégica nacional y régimen neodesarrollista (2003-2014)
Como ya hemos señalado, la finalización del modelo de convertibilidad estuvo

enmarcada en una profunda crisis, en cuyo contexto dos fracciones se disputarían el
control hegemónico para conducir a su favor la forma en que la crisis se saldaría. El
grupo productivo, tal la denominación utilizada por Ortiz y Schorr (2007) conformado
por los principales bloques de empresarios industriales, sectores agropecuarios,
sectores del PJ y el sindicalismo, encontró en la movilización popular el arma
fundamental para lograr imponer sus intereses mediante la salida “productiva” vía
devaluación. Para ello se hizo fundamental la identificación de un enemigo (el “sector
financiero”, la “especulación”, la “extranjerización de la economía”, etc.), que pudo ser
vinculado al elemento detonante de la crisis (el corralito bancario) y una propuesta
difusa que retomaba valores positivos para proyectarlos en una superación de las
dificultades (“la Nación”, “el trabajo”, etc.). Esta perspectiva no hizo más que retomar, a
partir de un nuevo nivel del tipo de cambio (muy superior, en términos reales, al
vigente durante la convertibilidad), la vieja teoría del “derrame”, según la cual la
recomposición de las ganancias de una parte de la gran burguesía local y de otras
fracciones de los pequeños y medianos empresarios productores de bienes transables
se trasladaría en parte a los asalariados y a la creación de empleo. Sin embargo, la
“distribución del ingreso” tal como lo planteaban los sectores devaluacionistas
implicaba que la masa de ganancias generada por la economía argentina se
redistribuyera –a partir de los efectos generados por la devaluación– hacia las grandes
94
empresas exportadoras y, en muy menor medida, hacia las pequeñas y medianas

industrias que habían logrado sobrevivir a la convertibilidad. Por tanto, el impacto de la
devaluación sobre los ingresos de los sectores populares sería absolutamente
regresivo. (Ortiz y Schorr, 2007). La salida devaluacionista triunfante, a su vez, se
articularía con un conjunto de otras medidas políticas para dar lugar a la conformación
de un nuevo modelo de acumulación post-convertibilidad. Este nuevo modelo
desarrollado a partir de 2002 habría empezado a configurar nuevas relaciones al
interior de las clases dominantes, y estaría conformado por un núcleo de seis políticas
fundacionales que según Varesi (2010) consisten en: devaluación monetaria,
retenciones a las exportaciones primarias, pesificación asimétrica de las deudas
privadas, “salvataje” al sector financiero, cesación de pagos externos, y control de las
tarifas de los servicios públicos. A estas políticas fundacionales, Castellani (2010)
agrega los planes de obras públicas motorizado por la gestión kirchnerista, la
reimplantación de subsidios diversos a la producción de ciertos bienes y servicios, y la
intervención directa en las actividades productivas a través de procesos de
“reestatización” o de creación de empresas públicas. Todas estas medidas constituyen
mecanismos de transferencia de ingresos públicos hacia las diversas fracciones del
capital, en la búsqueda de un equilibrio de fuerzas que favorecería a ciertas fracciones
dominantes del capital, y posicionaría a otras fracciones hasta entonces subordinadas
en lo que Castellani denomina “capitalismo de amigos”. En el marco de dichas
relaciones entre Estado y empresas se han realizado durante el desarrollo del modelo
de postconvertibilidad importantes erogaciones en materia de obra pública,
canalizadas por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la
Nación, entre los que se destacan el Plan Federal de la Vivienda y el Plan Federal de
Transporte Eléctrico.
Por último, podemos resumir algunas características generales del modelo

postconvertibilidad. Siguiendo los postulados de Ortiz y Schorr (2007), el modelo de
“dólar alto” ha permitido reconfigurar al interior del bloque dominante las posiciones
hegemónicas y subordinadas respecto al modelo anterior, permitiendo que la
burguesía como clase restableciera las bases de su dominación al resolver las
dificultades para su acumulación y reproducción ampliada del capital. En el mismo
95
sentido, la fuerte transferencia de ingresos generada en favor del capital y detrimento

del trabajo ha permitido morigerar los enfrentamientos al interior del bloque y
construir hegemonía, por lo menos hasta el año 2008 en que los enfrentamientos entre
las diversas fracciones del capital en torno a la política de retenciones y el conflicto “del
campo” vuelve a conformar un escenario de disputa.
Las transferencias hacia el capital no se han dado solo mediante una política de
devaluación controlada, sino también a través de subsidios directos e indirectos,
compensaciones, y el mantenimiento de ámbitos privilegiados de acumulación. Por
otro lado, señalan los autores que el boom económico-industrial oculta el carácter
regresivo y heterogéneo de la reactivación fabril post-devaluación, ya que los sectores
de mayor crecimiento y la oferta productivo-exportadora de la industria no se fundan
en actividades de importante demanda de mano de obra. Asimismo, señalan que se ha
cristalizado la concentración del comercio exterior en un grupo selecto de firmas
asentadas en actividades de muy baja generación de valor agregado doméstico
(agroindustria, petróleo, industria automotriz, siderurgia, minería) y fuertemente
transnacionalizadas.
En este contexto la fracción productivo exportadora del capital constituye un eje

central del modelo, en tanto contribuye de manera significativa a la conformación de
sus dos principales pilares de estabilidad: el superávit comercial y fiscal. (Varesi, 2012).
En este marco, la exportación mayoritaria centrada en productos primarios y
agroindustriales, se complementa con un sector industrial polarizado entre grandes
empresas, y un tejido de pymes de gran importancia en la generación de empleo pero
con problemas de rentabilidad y bajos salarios. Dada la centralidad de estas fracciones
del capital para el modelo, este puede denominarse como modelo productivo
exportador en el marco de un nuevo régimen de acumulación denominado régimen
neo-desarrollista. (Varesi, 2012).
Las redefiniciones post crisis 2001, brevemente sintetizadas en los párrafos

precedentes, han llevado a un conjunto de transformaciones estructurales en lo
96
referente al escenario de las políticas públicas y el rol del Estado en sus distintos
niveles jurisdiccionales en materia de planificación territorial. Las políticas
macroeconómicas que empiezan a desarrollarse en Argentina en los años 2002 y 2003
dan lugar a la redefinición de un conjunto de prácticas reflexivas en torno a las
problemáticas del territorio y de los instrumentos para intervenir en dichas dinámicas.
De esta manera, se recuperan viejas preocupaciones y enfoques sobre la cuestión de la
intervención y planificación territorial mediante instrumentos específicos, así como se
incorporan parcialmente nuevas miradas sobre la temática. El debate sobre la
planificación territorial en Argentina actualmente recupera las discusiones que han
estado presentes, en diferentes grados, en las últimas décadas. Siguiendo a Reese
(2006) el debate ha estado centrado en siete grandes ejes: 1) el rol del Estado en la
planificación y gestión del territorio, 2) enfoques procesuales contra enfoques
tradicionales de plan, 3) la disyuntiva entre lo integral y lo sectorial, 4) las
consideraciones ambientales, 5) la participación-gestión multiactoral, 6) la cuestión
local y la descentralización, 7) el papel de los distintos instrumentos de planificación y
sus articulaciones.
Estos debates, y prácticas de planificación territorial, se despliegan actualmente en un

contexto de amplio desarrollo de la temática con activa participación de las
instituciones y diversos niveles jurisdiccionales del Estado nacional, provincial y
municipal. El desarrollo y aplicación del PET Plan Estratégico Territorial Argentina
201647 del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, la sanción
en 2009 de la Ley Provincial N° 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de
la Provincia de Mendoza, las acciones del Consejo Federal de Planificación y
Ordenamiento Territorial COFEPLAN, El anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y
Ordenamiento Territorial 48, la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento
Territorial, la ley de acceso justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires 49,
constituyen algunos ejemplos de iniciativas que actualmente configuran la arena
47
PET Plan Estratégico Territorial “Argentina 2016. Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa” bajo la
responsabilidad de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública dependiente del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
48
Aprobado por la VII Asamblea de COFEPLAN, San Miguel de Tucumán, el día 1ero de noviembre de 2012
49
Ley N°14.449. Ley de acceso justo al hábitat, Promulgación: Decreto 28/13 del 9/1/13. Senado y Cámara de
Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
97
donde confluyen las problemáticas de la planificación territorial del desarrollo en

Argentina. En este sentido, estas experiencias responden a una intención de recuperar
el rol planificador por parte del Estado con una perspectiva de escala nacional. En este
escenario, el énfasis está puesto en la planificación de inversiones en infraestructura y
equipamientos sobre el territorio. Asimismo, se busca la motorización de actividades
productivas, la generación de encadenamientos productivos de alto valor agregado y el
acceso de toda la población a los bienes y servicios básicos, promoviendo el equilibrio
regional (Plan Estratégico Territorial, 2008, 2011). Dichos objetivos de planificación
territorial, que articulan las instancias provinciales y subregionales con un proyecto de
planificación centralizado, constituyen mecanismos de transferencias coherentes con
las características del modelo de acumulación analizado para el periodo.
2.4. Los debates en torno a la ineficacia, los éxitos y los fracasos de las políticas de
Hemos planteado en este capítulo la centralidad del Estado como actor fundamental
en la planificación del territorio, aún en contextos en los cuales las concepciones
liberales han abogado por su retiro de estas funciones. También hemos argumentado
acerca de las funciones primordiales de dicho Estado, el cual sin dejar de representar
de manera predominante los intereses de la clase o fracción hegemónica asegura el
interés político general del conjunto del bloque en el poder, y procura la construcción
de hegemonía respecto del conjunto de la formación social, tanto de las fracciones
dominantes como subalternas (Poulantzas, 1981). Por otra parte destacamos el
tradicional rol que las dimensiones espaciales han tenido en las políticas de
planificación, siendo sistemáticamente subordinadas a las dimensiones económicas.
Considerando esas propuestas, podemos abordar a las políticas de planificación
territorial como un tipo especial de política que desarrolla el Estado, por acción u
omisión, buscando desplegar y favorecer diferencialmente en el espacio un sistema de
transferencias de recursos que compensen intereses entre las fracciones de clase en su
búsqueda de construir hegemonía. De esta manera, la dimensión territorial de la
planificación se encontraría subordinada a los objetivos primarios del Estado, y en ese
98
sentido sería una herramienta más orientada a facilitar la realización del capital sobre
el territorio.
Consideramos así, por tanto, que la planificación territorial debe ser evaluada a partir
de estas imbricaciones con las funciones estatales capitalistas. En este sentido
podremos avanzar en un análisis crítico de dichas políticas, superando los debates en
torno a la “ineficiencia” o los “fracasos” de las mismas para lograr los objetivos
eufemísticamente expresados en términos de desarrollo, equilibrio, sustentabilidad,
etc.
Ahora bien, planteamos al inicio el problema de las vinculaciones entre los modelos de
acumulación que las contienen y las políticas de planificación territorial
implementadas, asumiendo que dicha relación no podía establecerse de manera
simplista pero que nos sería posible encontrar algunos puntos de reflexión.
En ese sentido, hemos visto que las políticas implementadas han tenido características
y sesgos particulares vinculados a los modelos de acumulación vigentes al momento de
su implementación. El modelo desarrollista, por su parte, ha dado lugar a prácticas de
planificación donde se priorizan en la meso escala las economías regionales, los polos
de desarrollo vinculados a las industrias estratégicas y las prácticas urbanas tendientes
al ordenamiento de los problemas derivados de un proceso de urbanización acelerado.
El modelo liberal corporativo nos ha mostrado dos tipos de sesgos fundamentales en

sus políticas territoriales, fuertemente vinculadas a sus principios rectores. Aquellas
políticas de promoción orientadas a generar ámbitos privilegiados de acumulación
espacialmente diferenciados, por ejemplo mediante los instrumentos de promoción de
radicación industrial; y aquellas políticas orientadas a regular los mercados de suelo
arbitrando y generando transferencias en favor de las fracciones dominantes del
capital, en detrimento del acceso al suelo urbano de los sectores subalternos.
99
Por su parte, el modelo de la convertibilidad ha dado lugar a la atomización de la

planificación territorial, planteando herramientas conceptuales que conforman un
escenario propicio para que los territorios en competencia ofrezcan en base a sus
disponibilidades de recursos y potencialidades, mayores facilidades y atractivos para la
inversión de capitales.
Por último, el modelo productivo-exportador ha dado lugar a la conformación de un

esquema de planificación territorial de carácter federal y fuerte presencia institucional,
con un énfasis en la inversión estatal en infraestructura y el desarrollo de sistemas
locales de clusters industriales y encadenamientos productivos de base evolucionista.
Como podemos observar, hay aspectos específicos que vinculan a las políticas
territoriales implementadas con las particularidades de cada modelo de acumulación.
Pero se hace evidente también, que dichas vinculaciones no son lineales, sino que las
políticas de planificación del territorio muestran también un componente inercial
importante con respecto a las instituciones, los actores vinculados al diseño de las
mismas y las propias dinámicas del campo académico de la planificación territorial.
Por otra parte, podemos observar en este tipo de políticas una serie de características
que trascienden los diversos modelos y forman parte de una matriz común. Nos
referimos a tres dimensiones articuladas: la concepción acerca del territorio y su
intervención, la participación social, y la apropiación de los “beneficios” resultantes de
la implementación.
En primer lugar, la consideración del territorio como un escenario pasivo, un

receptáculo en el cual desplegar inversiones, supone una característica presente que
podemos llamar utopías de la forma espacial (Harvey, 2003) en la cual se asume que la
transformación de las formas espaciales y de entorno constructivo puede solucionar
problemas territoriales.
100
En segundo lugar, la participación social50 en el desarrollo e implementación de las

políticas de planificación territorial ha estado, o bien ausente, o bien escenificada.
Ausente en la planificación normativa racional propia del desarrollismo y en la
antidemocrática planificación durante el modelo liberal corporativo. Mientras que en
los últimos dos modelos descritos, los procesamientos políticos de la planificación
territorial ha estado supeditada a escenarios de participación en torno a instrumentos
fetichizados de participación multiactoral sumamente acotados y sesgados. Por último,
y a modo de cierre de estas reflexiones, en todas las políticas territoriales analizadas
encontramos que hay implícito un presupuesto de derrame, en el cual se prioriza la
realización del capital mediante las actividades económicas facilitadas y no se exponen
mecanismos para la apropiación social de los excedentes generados.
En ese sentido, parte de la literatura reciente que aborda otras experiencias de

planificación en Argentina51, hace referencia a procesos con resultados “exitosos” de
planificación, argumentando acerca de los beneficios de los procesos participativos, de
la priorización democrática de proyectos, del incremento de la conciencia colectiva y la
capacitación de los actores, a procesos de integración regional, al reposicionamiento
local en un contexto regional y global competitivo, entre otros elementos. Como
señala Tobio (2010, p.18) muchas de esas experiencias resultan en la aplicación de
planes externos que invitan sólo a la participación, lo que puede derivar en
reunionismos retóricos y estériles.
Sin negar que algunos de los elementos “exitosos” destacados en estas experiencias
pueden ser deseables; y considerando que los procesos territoriales son sumamente
complejos como para reducirlos a un exitismo ingenuo o un pesimismo fatalista, se
sostiene en estas reflexiones finales los argumentos desarrollados acerca de la escasa o
nula capacidad de transformación real que muestran este tipo de experiencias de
planificación en las estructuras territoriales (y por ende socioeconómicas) locales.
50
Al respecto véase Barrera (2009), Massiris Cabeza (2012), Chiarella Quinhoes (2005), López (1999), entre otros.
51
Véase Erbiti et al (2005), PECRE (2000-2005), Mihura et al (2013), Caminotti (2003), entre otros.
101
102
PARTE II. PLANIFICACION TERRITORIAL A ESCALA MUNICIPAL: EL

PARTIDO DE QUILMES
CAPITULO 3: Caracterización territorial del partido de Quilmes.
“En aquel Imperio, el Arte de la Cartografía logró tal Perfección que el Mapa de una sola Provincia
ocupaba toda una Ciudad, y el Mapa del Imperio, toda una Provincia. Con el tiempo, estos Mapas
Desmesurados no satisficieron y los Colegios de Cartógrafos levantaron un Mapa del Imperio, que
tenía el Tamaño del Imperio y coincidía puntualmente con él. Menos Adictas al Estudio de la
Cartografía, las Generaciones Siguientes entendieron que ese dilatado Mapa era Inútil y no sin
Impiedad lo entregaron a las Inclemencias del Sol y los inviernos. En los Desiertos del Oeste
perduran despedazadas Ruinas del Mapa, habitadas por Animales y por Mendigos; en todo el País
no hay otra reliquia de las Disciplinas Geográficas.” Suárez Miranda: Viajes de varones prudentes,
libro cuarto, cap. XLV, Lérida, 1658.
"Del rigor en la ciencia", Jorge Luis Borges.
En: El Hacedor, 1960.
3.1. Breve introducción al partido de Quilmes.
Quilmes (582.943 habitantes, INDEC 2010) es un partido del sector sur - sudeste de la
Región Gran Buenos Aires52(mapa 1).Según la información del último Censo Nacional
de Población Hogares y Vivienda (CNPHyV) 2010, el Gran Buenos Aires congrega a
12.801.364 habitantes, conformando uno de los aglomerados urbanos más extensos y
densamente poblados del mundo53. Por su parte, la Región Metropolitana de Buenos
Aires tiene 14.819.137 habitantes, concentrando el 37% de la población del país. Es en
el marco de esta macro región urbana y de sus procesos tendenciales, que el territorio
de Quilmes encuentra su dinámica estructural, que manifiesta importantes
transformaciones territoriales en las últimas décadas relacionadas a las dinámicas
52
El Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INDEC, define a la Región Gran Buenos Aires como sinónimo de Gran
Buenos Aires (GBA) que incluye el área de 3.833 km² integrada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los 24
partidos completos que la rodean. Estos son: 1 Almirante Brown, 2 Avellaneda, 3 Berazategui, 4 Esteban Echeverría,
5 Ezeiza, 6 Florencio Varela, 7 General San Martín, 8 Hurlingham, 9 Ituzaingó, 10 José C. Paz, 11 La Matanza, 12
Lanús, 13, Lomas de Zamora, 14 Malvinas Argentinas, 15 Merlo, 16 Moreno, 17 Morón, 18 Quilmes ,19 San
Fernando, 20 San Isidro, 21 San Miguel, 22 Tigre 23, Tres de Febrero, 24 Vicente López. Quilmes forma parte del
llamado “segundo cordón” del GBA. Asimismo, esta región GBA se encuentra inmersa en la dinámica metropolitana
de la Región Metropolitana de Buenos Aires. Según INDEC y la Dirección de Ordenamiento Urbano y Territorial de la
Provincia de Buenos Aires, la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) es el área geográfica que abarca a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 40 jurisdicciones municipales, sobre una superficie de 13.975 km², incluyendo
a los siguientes partidos: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas,
Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General
Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, La Plata, Lanús, Luján, Lomas de
Zamora, Malvinas Argentinas, Marcos Paz, Merlo, Moreno, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando,
San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López, y Zárate.
53
2.891.082 habitantes residen dentro de los límites de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
103
industriales, los grandes equipamientos de consumo, las nuevas tipologías

residenciales, la creciente tendencia en la densificación de su localidad cabecera, el
incremento de la fragmentación espacial y de la informalidad urbana.54
Mapa N° 1. Partido de Quilmes en el contexto metropolitano.
54
Las tendencias estructurales y los procesos constitutivos recientes de la metrópolis han sido tratados por
numerosos autores. No siendo el objeto central de este apartado, consideramos oportuno citar los aportes de
Torres (1993 y 2001), Mignaqui y Szajnberg (2003), Ciccolella (2004), Lombardo, Di Virgilio y Fernández (2004),
Lombardo y Di Virgilio (2006), Lombardo (2007), Vecslir, L. y Ciccolella, P. (2012), Cravino (2001), Narodowski
(2008b), entre otros, para comprender dichas dinámicas tendenciales que afectan al partido de Quilmes. Sobre
estas tendencias, es interesante destacar que no existiría un proceso de dualización como fenómeno urbano nuevo,
sino que se trataría de la continuidad de un proceso histórico de fragmentación relacionado a una estructura
económica rentista y dependiente; más que como un fenómeno postmoderno. Así, el problema de la ciudad
carcelaria, las fronteras, el encapsulamiento, los barrios cerrados, surge como continuidad de un proceso
exacerbado en las últimas décadas, donde cambian las pautas de consumo del espacio en sectores minoritarios de
la población, con fuertes componentes estéticos vinculados a la postmodernidad, pero que no son resultados de
modificaciones en las pautas laborales, en la complejidad de las tareas, y en la localización y características de los
espacios de producción. (Narodowski, 2008b)
104
El partido de Quilmes se localiza a 17 km de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y

limita con los partidos de Avellaneda al noroeste, Lanús, Almirante Brown y Lomas de
Zamora, al oeste; Florencio Varela y Berazategui por el lado sur, sudeste. Sus
principales limites están constituidos por el Rio de la Plata, la ruta provincial N° 4 y el
arroyo Las Piedras. Presenta las características típicas de partido ubicado en la segunda
corona de la región metropolitana, con una clara estructuración territorial a lo largo del
tendido ferroviario y de los grandes ejes de comunicación (autopista, avenidas y rutas),
observándose que la trama urbana está significativamente consolidada en torno a las
estaciones del tren de la línea General Roca, que comunica a la Ciudad de Buenos Aires
con los partidos del sur del Gran Buenos Aires hasta llegar a la Ciudad de La Plata.
El territorio quilmeño presenta una superficie de 90 km 255, con una densidad

demográfica de 6.477 habitantes56 por km2 distribuidos desigualmente en nueve
localidades: Quilmes, Quilmes Oeste, Bernal, Bernal Oeste, Ezpeleta, Ezpeleta Oeste,
Don Bosco, San Francisco Solano y Villa La Florida, como puede observarse en la tabla
N° 1 y en el mapa N° 2.
55
El dato sobre superficie aquí presentado ha sido corroborado con la cartografía oficial del Instituto Geográfico
Nacional (IGN) y es coincidente con los datos resultantes del sistema de información territorial construido para es ta
investigación. En diversas fuentes es posible identificar superficies del partido de Quilmes que oscilan entre los 90
2 2 2
km (IGN), 91,4 km (Atlas del Conurbano Bonaerense, http://www.cecba.org.ar/atlasdelconurbano), 94 km
2
(www.Quilmes.gov.ar) y 125 km (INDEC, 2010, http://www.sig.indec.gov.ar/censo2010).
56
El dato de densidad demográfica del partido aquí consignado difiere significativamente del publicado por INDEC
2
como resultado del CNPHyV 2010 que es de 4.663,5 hab/km . Dicha diferencia se funda en el diferencial respecto a
la superficie considerada, señalado en la nota al pie anterior. Entendemos que se trata de un error de cálculo sobre
la superficie del partido por parte de INDEC, subestimando de esta manera la densidad demográfica existente en el
partido de Quilmes. En el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 INDEC estimaba una superficie de 94 km2
2
y una densidad demográfica de 5.438 hab/km .
105
Tabla N° 1. Distribución poblacional por localidad. Partido de Quilmes. Año 2010
Localidad Población total %

BERNAL 33269 5,71
BERNAL OESTE 87041 14,93
DON BOSCO 21547 3,7
EZPELETA 59485 10,2
EZPELETA OESTE 25591 4,39
QUILMES 120850 20,73
QUILMES OESTE 138577 23,77
SOLANO 60899 10,45
VILLA LA FLORIDA 35684 6,12
TOTAL 582943 100
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC 2010
Mapa N° 2. Distribución poblacional absoluta y relativa por localidad.
106
Quilmes, como parte integrante de la segunda corona de expansión del área

metropolitana, ha mostrado un incremento poblacional histórico vinculado al
promedio general de la región, mostrando un rápido crecimiento poblacional entre
fines del siglo XIX y la década del ´80 del siglo XX (Tabla N° 2 y Gráfico N° 1). Sin
embargo, es posible identificar que en los últimos períodos intercensales la tasa de
crecimiento ha disminuido, y la variación intercensal de la población se encuentra
actualmente por debajo del promedio regional. (Tabla N° 3)
Tabla N° 2. Evolución temporal de la población. 1866 – 2010
Año 1866 1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001 2010
Población 5.260 6.809 15.232 59.042 134.400 244.688 354.976 446.587 511.234 518.788 582.943
Fuente: Elaboración propia en base a Censos de Población y Vivienda. INDEC
Gráfico N° 1. Evolución temporal de la población. 1866 - 2010
700000
600000
500000
400000
300000
200000
100000
107
Tabla N° 3. Población total y variación intercensal absoluta y relativa por partido. GBA.
Partido Población Variación Variación

2001 2010 absoluta relativa (%)
Total 8.684.437 9.916.715 1.232.278 14,2
Almirante Brown 515.556 552.902 37.346 7,2
Avellaneda 328.980 342.677 13.697 4,2
Berazategui 287.913 324.244 36.331 12,6
Esteban Echeverría 243.974 300.959 56.985 23,4
Ezeiza 118.807 163.722 44.915 37,8
Florencio Varela 348.970 426.005 77.035 22,1
General San Martín 403.107 414.196 11.089 2,8
Hurlingham 172.245 181.241 8.996 5,2
Ituzaingó 158.121 167.824 9.703 6,1
José C. Paz 230.208 265.981 35.773 15,5
La Matanza 1.255.288 1.775.816 520.528 41,5
Lanús 453.082 459.263 6.181 1,4
Lomas de Zamora 591.345 616.279 24.934 4,2
Malvinas Argentinas 290.691 322.375 31.684 10,9
Merlo 469.985 528.494 58.509 12,4
Moreno 380.503 452.505 72.002 18,9
Morón 309.380 321.109 11.729 3,8
Quilmes 518.788 582.943 64.155 12,4
San Fernando 151.131 163.240 12.109 8,0
San Isidro 291.505 292.878 1.373 0,5
San Miguel 253.086 276.190 23.104 9,1
Tigre 301.223 376.381 75.158 25,0
Tres de Febrero 336.467 340.071 3.604 1,1
Vicente López 274.082 269.420 -4.662 -1,7
Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 y 2010.
Dicha desaceleración y estancamiento en el crecimiento poblacional del partido se

relaciona, según Reese (2001) a dos fenómenos principales. Por un lado, el proceso de
desindustrialización y de incremento sustantivo de los precios del suelo de los últimos
años, lo que habría restado atractivo a la ciudad como destino de corrientes
migratorias. Por otro lado, y en forma simultánea, los partidos de la tercera corona
metropolitana han absorbido parte del incremento poblacional por migración,
produciéndose un avance en el proceso de metropolización.
Al interior del partido, como puede observarse en el mapa N° 3 y mapa N° 4, dicha

tendencia al desaceleramiento del crecimiento poblacional se manifiesta en la
108
existencia de grandes zonas del territorio que se mantienen estancadas en su

crecimiento poblacional, o bien muestran signos de una leve retracción. Esto es
especialmente evidente en la zona central del partido, que muestra niveles de
densidad demográfica (mapa N° 5) y de compacidad en la trama urbana que no
permiten avizorar tendencias al crecimiento de la población en dichas zonas. Por el
contrario, es posible identificar que las zonas de mayor incremento poblacional en el
período se asocian a los sectores periféricos de Quilmes, donde se encuentran las
peores condiciones habitacionales y socioeconómicas del partido. Por el sector nor-
noreste la zona de ribera y el sector lindante con el partido de Berazategui muestra
incrementos poblacionales significativos, al igual que la zona centro - este del partido,
donde es posible observar el mayor crecimiento poblacional del período analizado.
Asimismo, la zona sudeste, centro - sur y la franja occidental del partido muestran
incrementos poblacionales positivos, asociados fundamentalmente a barrios
informales. Varela y Cravino (2009, p. 46) definen a los barrios informales como
“aquellos que tienen problemas de dominio, es decir, barrios sin escrituras (como los
productos de los loteos que se realizaron particularmente entre las décadas del 40 y del
70), barrios mixtos (compuestos por zonas con problemas de dominio y ocupaciones de
lotes, por ejemplo), villas, asentamientos, barrios producidos por el Estado donde nunca
se otorgaron las escrituras o que se pensaron como alojamiento transitorio y que luego
se consolidaron”. Los autores diferencian el concepto de urbanización informal,
reservado a toda forma de producción de suelo urbano por fuera de las normas
urbanas y/o de la legalidad. En este marco, los barrios informales – como modalidad de
hábitat popular- se diferencian de otras formas de urbanizaciones informales, como
aquellas donde los actores que producen suelo urbano no son los mismos sectores
populares que los habitan. Los asentamientos informales serían entonces las
urbanizaciones informales producidas por los mismos sectores populares, siendo
posible diferenciar, a partir de Cravino (2006) dos modalidades particulares: Villas 57 y
57
Las “Villas” así llamadas por sus propios habitantes y otros actores, son urbanizaciones (o autourbanizaciones)
informales producto de ocupaciones de tierra urbana vacante o de la afectación de tierras fiscales por el Estado
para asentar familias provisoriamente que: a) producen tramas urbanas muy irregulares, b) generalmente, cuentan
con buena localización, en relación a los centros de producción y consumo, en zonas donde es escaso el suelo
urbano, c) se asentaron mayoritariamente en tierras de propiedad fiscal, d) Responden a la suma de prácticas
individuales y diferidas en el tiempo, a diferencia de otras ocupaciones que son efectuadas planificadamente y en
un solo momento inicial, e) las viviendas son construidas en su origen con materiales precarios o de desecho, f)
poseen una alta densidad poblacional, g) los pobladores, por lo general, son en la actualidad trabajadores poco
109
Asentamientos58.Estas categorías serán retomadas en los capítulos 4 y 5 de la tesis para

el análisis de los lugares del partido de Quilmes. .
calificados o informales aunque también se encuentran algunos con oficios (albañiles, zapateros, costureros) que
tienen a veces relación directa con las actividades productivas existentes en el entorno inmediato, h) el origen
migratorio provocó que muchos equiparen “villeros” con “provincianos” o con inmigrantes de países limítrofes
(particularmente bolivianos y paraguayos), a pesar de que en la actualidad la población es, generalmente, nacida en
la región. Con los años aparecen las nuevas generaciones nacidas en las villas y la composición social de los villeros
se complementa con los pobres urbanos del área metropolitana, i) Sus habitantes son portadores de adscripciones
estigmatizantes por parte de la sociedad, j) cuentan con escaso o nulo espacio verde (plazas) y espacio no edificado
en el ámbito privado de los lotes (patios-jardines), k) cuentan con una infraestructura que se autoproveyó en sus
inicios, por lo general de forma clandestina, y que luego fue objeto de intervención por parte del Estado. (Cravino,
2006, Cravino et al, 2008)
58
Por su parte, los “asentamientos” o tomas de tierra se distinguen por: a) Sus trazados urbanos tienden a ser
regulares y planificados, semejando el amanzanamiento habitual de los loteos comercializados en el mercado de
tierras, b) ser, en general, decididos y organizados colectivamente con una estrategia previa, c) estar ubicados, en
su mayoría, sobre tierra privada que fuera vacante, sólo algunos se asientan en tierras fiscales (de los diferentes
niveles del Estado). Los terrenos, por lo general, eran basurales, pajonales, o inundables, por lo que los dueños no
tenían un interés o posibilidad en explotarlos económicamente o sufrían restricciones normativas para ello, d) una
estrategia que, habitualmente, buscaba mediar con el Estado luego de la invasión del terreno demandando su
“legitimación”, e) las viviendas, debido a que la ocupación de la tierra implica vivir allí, presentan una evolución en
la calidad edilicia, f) sus pobladores, en todos los casos, son actores sociales previamente “urbanizados”, g) las
características socio-ocupacionales, que no difieren de aquellas de los habitantes de las villas, h) la existencia, por lo
general, de una organización previa que a menudo cuenta con apoyo de otras organizaciones , i) los espacios físicos
públicos y privados, que son diferentes de los de las villas. Los espacios públicos en muchos casos fueron
planificados. Así se reservaron lugares para plazas, centros de salud, escuelas, clubes, etc. Los espacios privados
tuvieron como unidad lote-vivienda, es decir se contaba con un jardín o un fondo, j) la evolución de sus
infraestructuras: en sus orígenes, al igual que las villas, carecían de infraestructura. Éstas fueron provistas de forma
clandestina hasta que las empresas públicas y particularmente las privatizadas hicieron un “blanqueo” de las
diferentes situaciones (Cravino, 2006, Cravino et al, 2008).
110
Mapa N° 3. Variación intercensal de la población. 2001-2010. Quilmes
59
Fuente: Elaboración propia en base INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 y 2010
59
La elaboración de los datos de variación absoluta y relativa de la población para el período 2001-2010 fue
realizada a partir de los datos provenientes de los CNPHyV (INDEC) correspondientes. Dado que la
compartimentación del territorio de Quilmes en ambos censos no ha sido coincidente (479 radios censales en 2001
y 557 radios censales en 2010) se realizó un procedimiento de asignación del dato 2001 a los radios 2010 según un
criterio proporcional por área afectada. La población de cada radio 2001 ha sido distribuida proporcionalmente,
reasignando a los radios 2010 los datos según la superficie que estos ocupan respecto al radio 2001. Dada la
incompatibilidad directa de los datos de ambos censos al nivel de desagregación territorial de radio, dicho
procedimiento, aún con sus limitaciones y posibles distorsiones, permite realizar una aproximación a las tendencias
de crecimiento demográfico diferencial al interior del partido.
111
Mapa N° 4. Variación absoluta de la población. 2001-2010
Fuente: Elaboración propia en base INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 y 2010
112
Mapa N° 5. Densidad de población por manzana. 2010
Fuente: Elaboración propia en base INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010
Asimismo, y relacionado a dicho freno en el incremento poblacional, la estructura

etaria del partido de Quilmes (Gráfico N° 2) muestra actualmente signos de
estabilización y tendencia al envejecimiento, característica compartida por el promedio
regional y los partidos colindantes.
113
Gráfico N° 2. Estructura poblacional del partido de Quilmes. 2010
Partido de Quilmes. Estructura poblacional por grupos quinquenales. 2010.
95 y más
90-94
85-89
80-84
75-79
70-74
65-69
Edades quinquenales
60-64
55-59
50-54 % mujeres
45-49 %varones
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5
Con respecto a las condiciones de vida de la población de Quilmes 60, si consideramos al

indicador NBI61 como un indicador próximo a la pobreza estructural, podemos observar
que Quilmes presenta una tendencia decreciente en la cantidad de hogares con
Necesidades Básicas insatisfechas62 en las últimas décadas. Sin embargo, al comparar
con la evolución producida a escala nacional, provincial y regional, podemos identificar
que Quilmes sigue presentado un desempeño en materia de NBI que lo muestra con
valores relativamente elevados. Para el año 2010, el partido presenta un porcentaje
superior al 9% de hogares, con necesidades básicas insatisfechas; mostrando valores
similares a los presentes en el GBA en su conjunto; y siendo levemente superiores a los
mostrados a nivel provincial y nacional. (Tabla N° 4). Para el año 2010, existían en
60
Es oportuno señalar los antecedentes sobre esta temática presentes en Reese (2001), Censo social Quilmes
(2010), Fidel et al (2008); así como también destacar las significativas restricciones para contar con datos
actualizados a nivel municipal y submunicipal para el año 2015.
61
Se consideran hogares con NBI aquellos en los cuales está presente al menos uno de los siguientes indicadores de
privación: 1) Hacinamiento: Hogares que habitan viviendas con más de 3 personas por cuarto (hacinamiento
crítico). 2) Vivienda: Hogares que habitan en una vivienda de tipo inconveniente (pieza de inquilinato, vivienda
precaria u otro tipo). 3) Condiciones sanitarias: Hogares que habitan en viviendas que no tienen retrete o tienen
retrete sin descarga de agua. 4) Asistencia escolar: Hogares que tienen algún niño en edad escolar que no asiste a la
escuela. 5) Capacidad de subsistencia: Hogares que tienen 4 ó más personas por miembro ocupado y en los cuales
el jefe tiene bajo nivel de educación (sólo asistió dos años o menos al nivel primario). INDEC 2010.
62
El concepto de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) permite la delimitación de grupos de pobreza estructural y
representa una alternativa a la identificación de la pobreza considerada únicamente como insuficiencia de ingresos.
Por medio de este abordaje se identifican dimensiones de privación absoluta y se enfoca la pobreza como el
resultado de un cúmulo de privaciones materiales esenciales. (INDEC)
114
Quilmes 16.130 hogares que no cubrían totalmente sus necesidades en materia

habitacional, sanitaria, educativa y económica.
Tabla N° 4. Hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). 1980-2010
1980 1991 2001 2010
Jurisdicción Total Con NBI Total Con NBI Total Con Total Con
% % NBI NBI
% %
Total del País 7.103.853 22,3 8.562.875 16,5 10.075.814 14,3 12.171.675 9,1
Total Provincial 2.865.982 19,8 3.409.089 14,6 3.921.455 13,0 4.789.484 8,1
Total Partidos del 1.755.277 21,7 2.088.005 16,5 2.384.948 14,5 2.934.373 9,2
GBA
Quilmes 27.421 23,6 246.475 18,2 21.266 14,7 16.130 9,2
Interior de la 1.110.705 16,9 1.321.084 11,7 1.536.507 10,5 1.855.111 6,4

Provincia
Como se desprende del mapa N° 6 la distribución de dichos hogares que no alcanzan a

cubrir sus necesidades elementales es muy heterogénea. Los hogares NBI se
concentran espacialmente en el partido de Quilmes en el eje nor-noreste (zona de
ribera, al norte de la autopista Buenos Aires-La Plata) donde entre el 30 y el 64% de los
hogares presentan necesidades básicas sin satisfacer. Estos valores elevados se
encuentran también en el sector centro-este (Ezpeleta Oeste), y en la zona centro-
norte (Villa Azul e Itatí), y en la zona sur de la localidad de Quilmes Oeste.
Por otra parte, valores relativamente más moderados que muestran carencias que
afectan entre el 6 y el 30 % de los hogares quilmeños se observan en el eje sur
sudoeste del partido, abarcando grandes extensiones de las localidades de Bernal
Oeste y San Francisco Solano.
115
Mapa N° 6. Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas por radio censal. 2010
Estos indicadores y su distribución en el partido coinciden a grandes rasgos si aislamos

dos de los indicadores considerados en el NBI, para abordar la cuestión habitacional:
hacinamiento (mapa N° 7) y tipo de vivienda inconveniente (mapa N° 8).
116
Mapa N° 7. Hacinamiento crítico. Año 2010
117
Mapa N° 8. Tipo de viviendas: rancho o casilla. Año 2010
Al comparar algunos indicadores seleccionados (Tabla N° 5) Quilmes muestra un

desempeño acorde a la realidad regional que lo contiene. Sin embargo, es posible
identificar valores relativamente bajos respecto a indicadores de educación, mostrando
una tasa de analfabetismo superior a la de la mayor parte de los partidos del GBA, y
una tasa de desocupación que ubica a Quilmes como el noveno partido del GBA con
mayor desocupación en el año 2010.
118
Tabla N° 5. Comparación de indicadores seleccionados. GBA por partido.
Partido % hogares con % hogares al Hogares sin % hogares sin Tasa de Tasa
desagüe del menos un agua por red provisión de agua Desocupación analfabetismo
inodoro a red indicador de pública dentro de la
pública (cloaca) NBI vivienda
Almirante 16,42 10,47 55,5 15 7,07 1,43
Brown
Avellaneda 68,2 5,8 0,9 4,2 6,24 0,94
Berazategui 68,56 10,44 6,3 7 7,66 1,23
Esteban 20,14 10,77 53,4 16 7,18 1,32
Echeverría
Ezeiza 17,04 14,1 88,5 26,9 6,92 1,51
Florencio 28,17 17,02 25 20,4 8,03 1,78
Varela
General San 53,48 6,71 1,7 4,5 5,48 0,99
Martín
Hurlingham 11,39 6,85 71,3 7,3 6,48 1,01
Ituzaingó 8,51 4,91 92,3 5,8 6,08 0,83
José C. Paz 6,1 12 90,3 24,1 7,08 1,73
La Matanza 46,67 11,94 32,3 15,2 5,71 2,09
Lanús 38,26 4,96 0,7 3,9 6,36 1,04
Lomas de 31,75 8,91 2,8 11,1 6,01 1,55
Zamora
Malvinas 2,15 12,13 99,4 17 7,1 1,49
Argentinas
Merlo 21,07 11,49 58,9 18 6,97 1,42
Moreno 19,37 12,92 64 21,6 7,53 1,64
Morón 55,82 3,52 19,9 3,1 5,98 0,76
Quilmes 60,8 9,21 1,4 7,5 6,79 1,32
San 79,15 8,58 3 5,3 6,05 1,39
Fernando
San Isidro 81,68 3,66 1,4 1,6 4,89 0,72
San Miguel 34,7 8,18 63,8 13,3 5,96 1,18
Tigre 17,6 11,04 39,4 11 5,95 1,25
Tres de 82,19 4,33 6,9 3 5,51 0,91
Febrero
Vicente 97,48 2,43 0,3 0,9 4,19 0,42
López
Total GBA 42,13 9,24 28,2 11,27 4,4 1,4
En términos generales, es posible establecer que hacia el sector oeste del territorio
quilmeño, en dirección a los vecinos partidos de Almirante Brown y Lomas de Zamora,
las condiciones de vida, el nivel socioeconómico, la calidad del espacio urbano y las
119
condiciones de infraestructura descienden progresivamente. Algo similar ocurre en

sentido noreste con la zona ribereña del Rio de La Plata, donde las condiciones se
deterioran rápida y progresivamente desde la zona de barrancas hacia la ribera. Por
último, el sector sur – sudeste del partido en dirección al partido de Berazategui,
presenta una disminución significativa en las condiciones socioeconómicas y en la
calidad urbana.
3.2. Consideraciones metodológicas para el análisis territorial del partido:

articulación de “territorii” y “Stlocus”
En este apartado se trabaja a partir de una adaptación e integración de dos métodos

de investigación territorial: Territorii (Bozzano, 2009b) y Stlocus (Bozzano y Resa, 2009).
Estos son asumidos como enfoques que presentan algunas indicaciones metodológicas
y técnicas, y permiten una forma de organización de la información y el discurso 63.
Ambos enfoques son complementarios y no suponen un abordaje esquemático y
rígido, sino constantes retroalimentaciones entre ambos64.
Mientras territorii permite un abordaje más cualitativo y vinculado a las formas de la

escritura; stlocus permite un enfoque más vinculado a la triangulación con una
preeminencia de técnicas de análisis espacial y una constante espacialización en la
microescala.
Ambos métodos se esgrimen como herramientas geográficas útiles para reducir las
distancias entre empiria y teoría en los trabajos de investigación, nutriéndose para ello
de criterios y conceptos que orientan su aplicación. La implementación de los mismos
permite discernir entre territorios reales, de lectura preferentemente descriptiva y
naturaleza analítica, territorios vividos de fuerte base perceptiva y fenomenológica,
territorios legales de orden prescriptivo, territorios pensados de naturaleza explicativa y
63
Es necesario aclarar que la utilización que en esta investigación hacemos de ambos métodos supone una
reformulación libre de los mismos. Agradecemos los permisos otorgados por sus autores para resolver de manera
creativa las especificidades surgidas durante el proceso de implementación, permitiéndonos desarrollar una mirada
personal sobre los mismos, muchas veces lejanas a los propuestos originalmente por ellos.
64
Asimismo, suponen la necesaria reducción de la complejidad del objeto abordado a partir de la elección y
priorización de algunos de sus elementos constitutivos, siendo conscientes de los riesgos de pretender una
representación totalizadora tal como la que se describe en el epígrafe de este capítulo.
120
sintética, y territorios posibles, de carácter propositivo.
Los territorios reales, de naturaleza fundamentalmente analítica, dan cuenta de una

instancia descriptiva que considera como variable fundamental a los usos del suelo
reales, complementados por otras variables tales como la red vial, red hidrográfica, red
de servicios e infraestructura, tamaño y disposición del parcelamiento urbano y/o
rural, etcétera. Es interesante destacar que la elección de algunas variables en
desmedro de otras supone la priorización de ciertos territorios reales por sobre otros 65.
“La teoría es el tamiz que clasifica los millones de datos, y sin ella, continuarían siendo
un revoltijo sin sentido” (Burton Ian, en Pickenhayn J. 1994, p. 27).
Se asume, pues, una concepción constructivista respecto a la investigación y a la

generación de las variables, indicadores y datos que nutren nuestra investigación.
Siguiendo a Escolar, planteamos que durante el proceso de investigación se da una
triple tensión entre la teoría, la subjetividad del investigador y la realidad que existe en
forma independiente del proceso de investigación, “una selección de una parte de lo
real a partir de una selección de una parte de la teoría y de los conceptos ordenadores
que conforman el modelo teórico que sirve como orientador” (Escolar, 2000, p. 183). Es
necesaria, entonces, la debida fundamentación y explicitación de dichas elecciones
dentro de la opción epistemológica elegida, haciendo referencia explícita a los
supuestos teóricos y metodológicos que subyacen en la elección de variables que
representen unos territorios reales particulares.
Los territorios vividos son aquellos percibidos por los ciudadanos, los cuales son
resultados de visiones subjetivas de base perceptiva, psicológica y fenomenológica,
sobre los territorios que se experimentan en forma cotidiana desde una perspectiva de
la construcción intelectual y sensorial que el sujeto realiza de su entorno. En ese
sentido, los territorios vividos muestran importantes puntos de contacto con la
propuesta de Vila Valentí sobre la existencia de una Geografía Personal, donde las
vivencias subjetivas de cada individuo cobran protagonismo, y la conducta ambiental y
las nociones topológicas y proyectivas son subjetivas y particulares (Vila Valenti, en
65
Dicha priorización y jerarquización supone en forma incipiente una intención explicativa.
121
Pickenhayn J. 1994, p. 144).
Se trata de una instancia donde prevalecen los elementos subjetivos que refieren a la
percepción sensorial, intuitiva, artística, emocional, simbólica e interpretativa, entre
otras posibles. De esta manera se detectan necesidades, problemas, intereses o
expectativas por parte de quienes viven los territorios, los cuales son espacializados de
acuerdo a la construcción subjetiva de cada individuo. No obstante el carácter
individual de las percepciones, el método propone en esta etapa aprehender aquellas
percepciones que un gran número de sujetos comparte sobre un territorio
determinado.
Los territorios legales se refieren a aquellos territorios de orden prescriptivo. Son

aquellos que interpretan y espacializan, a partir de la priorización de criterios técnicos y
racionales, la manera en que el territorio debe ser. Nos referimos aquí a aquellos
territorios establecidos según ordenanzas con carácter legal, que establecen límites
político-jurisdiccionales, usos permitidos y usos prohibidos, jurisdicciones viales,
sanitarias, entre otros. En general se trata de construcciones elaboradas como
herramientas legales procurando establecer un orden normativo en el territorio. Los
territorios legales pierden sentido y eficacia en la medida que no guardan relaciones
con los territorios reales y los vividos, constituyendo una interesante dimensión para el
abordaje en la investigación, de manera de establecer grados de incompatibilidades e
incongruencias entre los distintos tipos de territorios.
Los territorios pensados surgen de la correlación y síntesis de distintos territorios reales

y vividos precedentes, así como de la incorporación de lógicas, vocaciones y tendencias
no necesariamente espaciales, en una instancia donde predominan los elementos
explicativos. Es posible asumir que existen tantos territorios pensados como sean
explicados y fundamentados desde diferentes perspectivas teóricas. Es por eso que los
territorios pensados se establecen como un importante componente sintético,
incorporando los desarrollos precedentes, cuyas particulares elecciones ya fueron
fundamentadas. De esta manera, recorriendo un sendero que propone cinco grandes
122
etapas66 es posible arribar a una construcción intelectual que define lugares signados
por particulares combinaciones entre territorialidades, racionalidades dominantes,
vocaciones, procesos, tendencias, actores y lógicas, que en mayor o menor medida
están presentes desarrollando relaciones cooperativas, complementarias y
contradictorias (Santos, 1996a).
Los territorios posibles responden a una intención propositiva y/o alternativa que,
reconociendo los elementos rescatados en el proceso de investigación, intenta integrar
lo real, lo vivido y lo pensado en función de ofrecer alternativas territoriales
superadoras. Se procura que los territorios posibles, partiendo del reconocimiento de
tendencias y lógicas del presente, se proyecten al futuro en busca de generar
territorios más equitativos y menos excluyentes. Supone, en el marco de esta
investigación, la “planificación” del territorio presente en los actores que no forman
parte de los “consensos” de la planificación territorial oficial, dando cuenta de miradas
alternativas y proyectos invisibilizados.
El método Stlocus (Bozzano y Resa, 2009; Bozzano, et al 2012) consiste en un método

de identificación de patrones de ocupación y apropiación territorial en la micro-escala
que constituye una construcción teórico-metodológica desarrollada durante más de
dos décadas de trabajo en proyectos diversos de investigación e intervención con
fuertes componentes territoriales. El método se refiere a la posibilidad de sistematizar
y definir lugares, entendiendo por este concepto:
“patrón de ocupación y apropiación territorial en la micro y/o meso escala

donde actores ponen en marcha continuamente -de manera conflictiva y
solidaria- aconteceres jerárquicos, homólogos y complementarios,
resignificando conciencias, acciones y objetos de manera perpetua en
instancias de un proceso de organización territorial. El lugar se redefine
siempre.”(Bozzano y Resa; 2007, p. 11; Bozzano, 2009a).
El Lugar, entonces, se refiere a la interacción dialéctica y dinámica que se establece

66
Las mismas serán tratadas en detalle al referirnos al método Stlocus.
123
entre las acciones sociales y las manifestaciones materiales en ámbitos espaciales

delimitados.
El desarrollo y aplicación de este método supone el tránsito por distintas etapas

estructuradas con rigor, pero que no por ello carecen de la flexibilidad necesaria para
aplicarlas de manera que permitan enriquecer el análisis, generando una dinámica
donde cada uno de los pasos sucesivos permite replantear, pulir y mejorar el
precedente.
Siguiendo a Bozzano y Resa, (2007, 2009) a continuación se ofrece, una breve síntesis
de las etapas del método Stlocus haciendo mención a las técnicas y fuentes principales,
pero no excluyentes, que se aplican en cada una de ellas. La aplicación de este método
se organiza en 5 etapas: 1) territorialidades y territorios. 2) vocaciones y prelugares.
3) racionalidades, procesos, tendencias y actores. 4) mapeo de lugares. 5) matriz
síntesis: “Lugares, conceptos y variables”.
En la primera etapa referida al territorio y las territorialidades a escala meso, se

investiga y mapea de manera preliminar cuatro territorialidades: urbanas, periurbanas,
rurales y naturales. Durante la segunda etapa se estudian vocaciones –central,
residencial, industrial, agropecuaria y otras- con el propósito de espacializarlas de
manera preliminar en la microescala. De esta manera se obtiene un mapa de
“prelugares”, es decir, la definición preliminar de lugares en términos de patrones de
ocupación y apropiación territorial identificando matices y variantes en cada vocación.
En esta etapa se identifican los usos reales del suelo y los usos legales. En la tercera
etapa, se investiga sobre racionalidades, procesos, tendencias y actores presentes en
cada “prelugar” o lugar preliminar; se elabora un registro provisorio donde se consigna
la presencia y significación de cada concepto y cada variable. La cuarta etapa se
caracteriza por realizarse el mapeo definitivo de lugares, a partir de la elaboración
previa de pre-lugares e incorporando las racionalidades, procesos, tendencias y actores
definidos. Se realiza el mapeo final de los lugares y su definición de acuerdo a sus
rasgos más significativos. Durante la etapa final, se construye una matriz donde se
sintetizan, en un eje todos los lugares, y en el restante, todos los conceptos y variables,
124
precisando y ajustando el registro preliminar de la tercera etapa referido a la presencia

y significación de cada concepto y cada variable en tres rangos: importante, secundaria
y poco relevante o ausente. Esta matriz es interpretativa del proceso de investigación
realizado y aporta elementos para definir el concepto operacional de cada lugar
reconociendo sus características más salientes.
A los fines de esta investigación, los territorios pensados de territorii y las etapas del
método stlocus han sido integrados y resueltos bajo la forma de una construcción
tipológica que se presenta y desarrolla en el quinto capítulo.
3.3. Territorios Pasados: sistema de eventos en el marco del proceso de organización

territorial del partido.
Al abordar el proceso histórico en la conformación territorial del actual partido de

Quilmes, dando cuenta de los grandes ejes estructurantes y los eventos más
significativos para comprender el escenario actual, parece necesario hacer un ejercicio
de sistematización y reducción – necesariamente simplificadora- sobre dicho complejo
proceso. Para ello, y en consonancia con los elementos conceptuales expuestos en el
capítulo 1, consideraremos dos criterios analíticos: la noción de que los
acontecimientos se realizan sobre formas preexistentes dando nuevos sentidos; y la
idea de que dichos acontecimientos se dan en el marco de un proceso amplio que los
contiene. Dicho proceso de organización territorial puede ser entendido, siguiendo a
Resa et al (2000) y Bozzano (2009a) como compuesto por tres fases o momentos
principales: a) creación y expansión, b) consolidación y fortalecimiento, c)
estancamiento y retracción. Estas fases, entendemos, deben ser consideradas como
procesos inacabados que se superponen y yuxtaponen dinámicamente, más que como
compartimientos estancos idealmente realizados y concluidos. De esta manera, es
posible pensar las fases de organización territorial con fines analíticos de
sistematización, que simplifican – necesariamente – un proceso en constante
evolución.
125
3.3.1. Creación y expansión de Quilmes.
En el marco del diverso y complejo repertorio institucional que suponen los más de dos
mil estados que en Argentina llamamos “municipio”, Quilmes es un partido que
responde al modelo de “municipio-distrito” (Bernazza, 2005), originándose en un
reparto territorial a partir de una decisión del poder central de Buenos Aires que se
remonta a la distribución de “suertes de estancias”.
La etapa de creación y expansión se define, siguiendo a Resa et al (2000), por un
proceso de subdivisión del suelo y materialización de infraestructura y equipamiento
en el territorio. En este sentido, la creación y expansión de Quilmes se encuentra
fuertemente asociada al proceso fundacional de la ciudad de Buenos Aires y su
expansión. Así, la historia de Quilmes tiene sus orígenes en el año 1580, cuando Don
Juan de Garay luego de la Segunda Fundación de la Ciudad de Buenos Aires reparte las
tierras colindantes. Hacia el año 1611 se empiezan a delimitar los llamados pagos de La
Magdalena, región que se extendía con escasa población entre la margen sur del
Riachuelo, el Río Salado y el pago de La Matanza. En 1666 se crea el primer poblado al
sur del Riachuelo: la Reducción de la Santa Cruz de los Indios Kilmes, dando lugar en el
año 1780 a una subdivisión en tres partes: Quilmes (que llegaba hasta Ensenada y
comprendía las actuales Avellaneda, Lomas de Zamora, Florencio Varela, Berazategui y
La Plata), Magdalena y San Vicente. (Colegio de martilleros…, 2015). A su vez, en 1784
la "Parroquia de Quilmes" se constituyó en "Partido de Quilmes" subdividido en seis
cuarteles. En el mismo sentido, el origen centralizado del Quilmes se manifiesta en el
decreto del Triunvirato que un 14 de agosto de 1812 dispone declarar extinta la
Reducción y a su vez, la creación de la localidad (Craviotto, 1969).
En la primera década del siglo XIX, el partido de Quilmes tenía todavía la extensión de
la parroquia creada en 1780, la que subsistió hasta la creación del partido de Barracas
al Sud en 1852. Los límites eran el Río de la Plata, el arroyo del Gato, desde su
desembocadura cerca de la Ensenada hasta sus nacientes, desde allí hasta el camino a
Chascomús y el Riachuelo desde su desembocadura en una línea imaginaria hacia
Chascomús. Esta era una extensión de más de 800 km² que incluía la Reducción con 20
km². Quilmes era uno de los pueblos más importantes y cercanos a Buenos Aires en la
126
parte sur del Riachuelo. (El Quilmero, 2011)
A partir de lo expuesto, y siguiendo los aportes de los historiadores quilmeños,

podemos considerar que Quilmes tiene tres hitos fundacionales de creación: a) la
llegada al Pago de la Magdalena de los pueblos Kilmes y Acalianos y la formación de la
Reducción de la Santa Cruz, b) la extinción de dicha reducción por el Primer Triunvirato
el 14 de agosto de 1812 y la traza del ejido urbano, su campaña y la distribución de
chacras y solares (figura N° 5); y c) la formación del Partido en 1852, al dividirse de las
tierras que formarían Barracas al Sur (actual Avellaneda).
Figura N° 5. Plano del pueblo de Quilmes y sus chacras trazado por el agrimensor Francisco Mesura.
67
Fuente: Agrupación de historiadores El Quilmero
En 1866 Quilmes tenía un total de 5.260 habitantes de los cuales 1.400 residían en el
pueblo. La economía y la estructura social era para entonces eminentemente rural,
67
Recuperado en http://elquilmero.blogspot.com.ar/2011/05/don-andres-baranda-un-fundador-del.html.
127
casi las tres cuartas partes de la población vivía en ese medio y había ya cierta
presencia de inmigración francesa, alemana, y española (Lomban, 1990).
Hacia 1870 en el partido de Quilmes un tercio de la población del partido era urbana y
en 1916 más del 70% habitaba la ciudad. Desde su fundación hasta fines del siglo XIX la
región de Quilmes tuvo una vocación marcadamente rural, pero en ese periodo se
transforma al ritmo acelerado de la industrialización y urbanización del país,
acompañando una profunda metamorfosis de sus estructuras socioeconómicas.
Con la llegada del ferrocarril en 1872 se inician en Quilmes las grandes mutaciones
territoriales de la mano de las infraestructuras de comunicaciones y transporte, lo que
daría un gran impulso a la etapa de expansión en su organización territorial.
Para el trazado de las vías, fueron divididas las chacras comprendidas entre la Av.
Yrigoyen, entonces última calle del pueblo, y las primeras chacras. En 1904 se
inauguraron los servicios de la empresa tranviaria que unía Buenos Aires y Quilmes,
para transporte de pasajeros y cargas. Y para la misma época, la sociedad Fioritto
Hnos. comenzó a construir la línea de tranvía eléctrico que partía de la estación del
ferrocarril hasta la ribera.
Parte del desarrollo que trae consigo el arribo del ferrocarril se ve reflejado hacia el
año 1888 con la instalación de la Cervecería Argentina Quilmes en las proximidades de
la estación Quilmes del ferrocarril. Este acontecimiento tendrá una profunda huella en
la organización territorial del partido, incorporando donaciones de tierras para la
instalación de vías, telégrafo, barrio Villa Argentina, parque recreativo y otras mejoras
en el equipamiento, la educación y la salud de la población circundante y los
trabajadores (Estévez, 2010). El censo provincial de 1881 señalaba para el partido de
Quilmes: 60 fábricas o talleres, incluyendo herrerías, molinos, hornos de ladrillos,
carpinterías, zapaterías, una cervecería y una destilería. Como señala Russo (2000) la
industrialización del partido adquirió un impulso definitivo con la inversión de Otto
Bemberg y Cía. y la fundación desde 1886 de la destilería de alcohol de grano de Las
Conchitas la primera gran industria del partido, la destilería Franco-argentina, hoy
128
Primera Maltería. Este emprendimiento, obligó a realizar dos desvíos del ferrocarril de
la Ensenada, además de caminos de acceso y otras innovaciones. La construcción de la
Cervecería comenzó en 1888 iniciando la radicación de un polo industrial en medio de
chacras y quintas frutales que poblaban el partido hacia fines de siglo. Con el tiempo,
la fábrica quedó englobada dentro de los límites de la ciudad de Quilmes, gestándose
una interacción positiva entre la empresa y la urbe. Tres fueron las determinantes
principales de esta localización: la pureza del agua, la cercanía del ferrocarril de
Buenos Aires a Ensenada, y la relativamente corta distancia del mercado en expansión
que representaba la ciudad de Buenos Aires (ibíd.).
Producto de la misma dinámica expansiva vinculada al ferrocarril y la incipiente

industrialización, se lotean las actuales localidades de Bernal en 1850 y Ezpeleta en
1891. Asimismo, fueron creadas las estaciones de tren de Bernal y Berazategui, dando
lugar a pequeños centros a inmediaciones de la estación y sobre la ruta a Buenos Aires.
Dichas transformaciones seguirían profundizándose de la mano de la urbanización y la
industria.
La dinámica de integración económica de Quilmes en este período se vincula

fundamentalmente con la expansión del mercado interno impulsado por la ciudad de
Buenos Aires y su tendencia expansiva. En este contexto, entre fines del siglo XIX y las
primeras décadas del siglo XX Quilmes se transformaría, con una tendencia constante
de crecimiento y expansión de sus infraestructuras, en uno de los principales centros
industriales y turísticos de la región. En dicho marco, la construcción de un balneario y
rambla a orillas del Rio de La Plata, con equipamientos para el ocio y esparcimiento
que atraía ingentes colectivos de turistas, constituiría una impronta particular para la
zona. En este marco, el 2 de agosto de 1916 Quilmes fue declarada ciudad (Craviotto,
1941) constituyendo un nuevo y decisivo hito en la expansión territorial de Quilmes
que impulsaría dicha tendencia hasta mediados de la década del ´40 del siglo XX.
Durante esta etapa de creación y expansión desarrollada, reconocemos las etapas de
la evolución urbana de Quilmes propuestas por Oliva (2010) incluyendo los períodos
denominados La Suerte (1580-1666), La reducción (1666-1810), El Pueblo (1810-1872),
El ferrocarril (1872-1890), La Fábrica (1890-1916) y La Ciudad (1916-1945).
129
En este proceso los condicionantes naturales han jugado un papel preponderante,

siendo las tierras altas el espacio privilegiado para asentar el centro poblacional
original y sus diversas manifestaciones, así como los principales ejes de comunicación
vial y ferroviaria. Por el contrario, la franja ribereña de Quilmes constituye una zona
baja e inundable que sería relegada para la ocupación y expansión durante esta etapa,
de igual manera que los sectores sur-sudoeste del partido, en la cuenca de los arroyos
San Francisco y Las Piedras. Como señala Reese (2001) la configuración urbana del
partido siguió un sentido Este-Oeste a partir del casco fundacional y de las primeras
extensiones surgidas a lo largo del ferrocarril. Mientras que el crecimiento en franjas
longitudinales determinadas por las trazas de las grandes vías de comunicación hacia el
sur determinaría la tendencia expansiva de la siguiente etapa.
3.3.2. Consolidación y fortalecimiento de Quilmes.
La fase de consolidación está asociada a la tendencia al completamiento de las redes

de infraestructura, mientras que el fortalecimiento está relacionado en mayor medida
con el incremento, la diversificación y el aumento en la complejidad de las funciones
económicas y sociales propias de la ciudad (Resa et al, 2000). De esta manera, el
avance y la expansión iniciada en la etapa anterior tiende a consolidarse, dando lugar a
una expansión urbana constante que progresivamente desdibuja los espacios
periurbanos en el marco de un proceso de suburbanización. En esta etapa, el modelo
de crecimiento, señala Reese (2001) se basó en el proceso industrializador y los loteos
populares, tierras a bajo precio con escaso o nulo nivel de infraestructura lo que dio
lugar a una estructuración espacial desordenada en el marco de escasas y dispersas
reglamentaciones. El territorio de Quilmes, como parte de la creciente tendencia
metropolitana de Buenos Aires, se enmarca en esta etapa en un proceso expansivo de
consolidación y fortalecimiento de su organización territorial en el contexto de la etapa
de suburbanización popular propuesta por Torres (2001, 2006) para el período 1940-
1960. Al respecto el autor señala que los trabajadores urbanos protagonizaron un
proceso de suburbanización, localizándose en la segunda corona de la RMBA, a través
130
de la consolidación de los “barrios de loteo económico”. Este proceso fue posibilitado

por los cambios en la gestión del transporte público, nacionalizado en esta época, con
precios fuertemente subsidiados.
En este contexto, los loteos populares se constituyeron en la principal forma de acceso

legal a la propiedad de la tierra en toda el área metropolitana, dinámica de la cual
Quilmes no ha estado exento68. Este suelo subdividido carecía en términos generales
de la infraestructura y del equipamiento básico y se localizaba en el territorio de
acuerdo a las relaciones de mercado, al no existir una normativa de suelo. Los loteos
económicos o populares de las décadas de 1940, 1950 y 1960 posibilitaron la
suburbanización masiva de los trabajadores urbanos, consolidando amplias zonas
ocupadas por barrios autoconstruidos, carentes de servicios y de cualquier forma de
planificación urbanística (Catenazzi et al, 2003). Al respecto, Pirez (1994) señala que la
provisión de infraestructura urbana quedó totalmente a cargo del Estado, y se
concretaría posteriormente en respuesta a la presión ejercida por los habitantes.
Asimismo, el funcionamiento del mercado inmobiliario, prácticamente sin regulación ni
control estatales, dio como resultado un crecimiento urbano sin restricciones, en
tierras no siempre adecuadas, sin infraestructura ni servicios, dejando intersticios
desocupados y alejándose del centro tradicional de la ciudad y de los nacientes
subcentros (ibíd.).
En el marco regional expuesto, Quilmes experimentó durante esta etapa un rápido

crecimiento horizontal, discontinuo y desestructurado con escasa infraestructura
resultante de los loteos populares, especialmente en la zona de las actuales localidades
de Bernal Oeste, Quilmes Oeste, y San Francisco Solano69. De esta forma, la importante
presencia de lotes no ocupados caracterizó el paisaje de la periferia en un contexto de
expansión urbana creciente.
68
La mayor parte de la población que accedió a la propiedad de la tierra mediante esta modalidad fueron sectores
populares, población de clase media y baja atraída por la accesibilidad en el tipo de pago -a tiempo prolongado en
forma de cuotas no indexadas- mediante las cuales los promotores vendían los lotes en la periferia.
69
El pueblo de San Francisco Solano se origina en un loteo del año 1948, siendo considerado 1949 el año de su
fundación, debido al reconocimiento oficial por parte del Municipio de Quilmes.
131
La fragmentación producida a escala regional entre el centro de Buenos Aires y la

creciente periferia metropolitana, se reproducía al interior del partido de Quilmes.
Mientras los sectores periféricos crecían al ritmo de los loteos populares y la industria
sustitutiva de importaciones -mayormente localizadas sobre los ejes de Camino
General Belgrano y Avenida Calchaquí-; el área central del partido consolidaba sus
estructuras al tiempo que fortalecía y complejizaba sus funciones urbanas,
consolidando aún más la centralidad física y funcional, y la preeminencia en la
estructuración del espacio quilmeño. En el marco de dicho proceso, durante la primera
parte de la década de 1960 comienza a manifestarse un proceso de densificación del
área central de Quilmes a partir de la extensión de la propiedad horizontal mediante la
construcción de edificios en altura.
3.3.3. Estancamiento y retracción de Quilmes.
Como ya hemos señalado, las etapas de organización territorial se superponen

conformando un proceso sumamente dinámico, imposible de delimitar claramente en
etapas cerradas. Por lo tanto, podemos considerar que las tendencias antes expuestas
continúan manifestándose, en mayor o menor medida, durante esta etapa.
Siguiendo a Resa et al (2000) consideramos que el estancamiento en la organización de

un territorio o sus fragmentos es difícilmente identificable, pero que se asocia a la
perpetuación de pautas de asentamiento en barrios sin crecimiento demográfico pero
con una importante consolidación de sus identidades. Por otro lado, la retracción, es
generalmente de pequeña escala y se vincula a la desaparición de grandes industrias y
equipamientos; y/o a su refuncionalización.
A partir de lo expuesto, podemos considerar que desde mediados de la década del ´60,
y especialmente a partir de mediados de la década siguiente, se produjeron
mutaciones estructurales fundamentales para comprender la dinamica territorial del
partido de Quilmes.
132
En términos generales, es posible establecer cierto estancamiento demográfico en las

áreas centrales del partido y en los barrios aledaños más cercanos a dichas zonas, que
de manera progresiva comienzan a estancarse en su crecimiento en la medida que
consolidan finalmente sus infraestructras y sus identidades.
Al mismo tiempo, en el marco de la etapa que significaría el fin del loteo económico
(Torres, 2006) entre 1960-1980, se produce un estancamiento en la expansión
suburbana de sectores populares en el partido de Quilmes bajo esta modalidad 70.
El golpe de estado de 1976 significó el fin de un modelo de Estado (Estado benefactor)

y el fin de un modelo de desarrollo de Industrialización por sustitución de
importaciones (ISI) en favor de un modelo aperturista, basado en los supuestos del
liberalismo económico, centrado en la desarticulación sistemática de todos los logros
populares en cuanto a participación económica y política. El modelo aperturista
significó un quiebre radical respecto al modelo anterior, pasando de una economía
semicerrada orientada al mercado interno, con fuerte intervención estatal, con una
industria creciente, y una estructura distributiva progresiva, a un proyecto
caracterizado por la liberalización de los mercados, la apertura externa, la destrucción
del aparato productivo, la sistemática desarticulación del aparato estatal, creciente
endeudamiento externo, la estatización de la deuda privada y una estructura
distributiva fuertemente regresiva (Vallejo y Cirio, 2009).
Durante este período se sancionaron una serie de normas tendientes a reorganizar el

territorio, sobre todo en Capital Federal y Buenos Aires. Además de la ley de locaciones
urbanas sancionada en 1976, que liberó al mercado de alquileres con claro perjuicio
para los sectores populares; la provincia de Buenos Aires sancionó el Decreto ley N°
8.912, en 197771, que regula el uso, subdivisión, ocupación y equipamiento del suelo
70
La desarticulación de los programas de financiamiento a la construcción de vivienda individual que habían
caracterizado a la etapa precedente y las restricciones normativas que se impondrían a los loteos contribuyen a
explicar dicho estancamiento.
71
En cuanto a las restricciones que esta ley efectivamente plantea a la expansión suburbana, se refieren a
características de las zonas (por ejemplo no estar por debajo de determinadas cotas de nivel en zonas inundables), a
la reglamentación de las dimensiones de las parcelas y la disposición de las manzanas, a los coeficientes de usos del
suelo, a las normas de edificación de las construcciones y a la obligación de que en las nuevas subdivisiones se
contemple la provisión de servicios (agua, cloacas, electricidad) y la pavimentación de las calles principales; las
133
en la provincia. Esto provocó un importante encarecimiento en el suelo urbano,

dificultándole a la clase popular el acceso al mismo. Estos fenómenos impactaron
fuertemente en el partido de Quilmes, generando un estancamiento en las formas de
urbanización expansiva con acceso formal a la ciudad para grandes sectores de la
población.
Por otro lado, la aplicación de políticas de ajuste estructural y de apertura ensayadas a

nivel nacional, tuvieron un fuerte impacto regional y local sobre la dinámica previa de
industrialización. Así, mientras Quilmes había sido uno de los partidos, junto a
Avellaneda, en observar un fuerte crecimiento industrial durante la etapa sustitutiva,
dichas estructuras industriales tendieron a la retracción, generando consigo un
impacto negativo tendiente a la retracción en la organización territorial del partido,
afectando especialmente a las zonas de mayor concentración industrial del partido y a
los antiguos corredores industriales. Desde mediados de la década del ´70 esta
dinámica retractiva se iría profundizando para alcanzar durante los años ´90 y ´2000 los
mayores niveles de estancamiento y disminución industrial. Sobre esta decadencia y su
impacto territorial Narodowski (2008a, p. 159-160) señala:
“En lo que a la industria se refiere, Quilmes tuvo un desarrollo muy importante, basado
en un conjunto de grandes empresas de gran nivel, sobre todo textiles, alimentos y
bebidas, papel, metal-mecánica, además un tejido fuerte de PyMEs en alguno de esos
sectores y en plásticos, esa estructura productiva ha sufrido una decadencia alarmante
que tiene un reflejo espacial fuerte. La mayor parte de las grandes empresas vinculadas
a los “buenos tiempos” de Quilmes, ya no existen. Incluso, en los últimos años es
fundamental analizar el auge y al mismo tiempo la “desnacionalización” de la cervecería.
En 1993, la industria quilmeña sólo representaba el 3.81% del VBP de la RMBA
(incluyendo la tercer corona) y el 10.20% de la industria del conurbano sur.”
Por otro lado, a la dinámica estancada de los sectores centrales del partido y los loteos
populares de la periferia; y a la dinámica de retracción manifestada por la industria y
los sectores asociados -con sus consecuentes impactos territoriales-, hay que
subdivisiones, además, deben estar de acuerdo con planes reguladores municipales que deben ser aprobados a
nivel provincial (Torres: 2006).
134
contraponer otros procesos tendenciales que se manifiestan desde mediados de la

década del ´80, y se harán más fuertes durante las décadas siguientes. Nos referimos,
en primer lugar, a lo que Torres (2006) ha denominado suburbanización de las elites. En
el marco de las políticas aperturistas mencionadas, la ampliación, remodelación y
desarrollo de la red de autopistas y accesos metropolitanos van a ser los disparadores
de los nuevos procesos de urbanización y de los cambios en el patrón de
metropolización (Mignaqui, 1998). En este contexto, la inauguración en 1995 del tramo
de la autopista Buenos Aires-La Plata que unía al partido de Quilmes con estos dos
grandes nodos regionales, significaría un cambio profundo en la dinámica territorial del
partido, contribuyendo a un proceso de densificación y encarecimiento del suelo que
se profundizaría y expandiría a toda el área central de Quilmes y Bernal. En el marco de
este proceso de refuerzo de la consolidación y centralidad de estas dos localidades en
el partido, la inauguración de la Universidad de Quilmes (UNQ) en Bernal durante el
año 199172 contribuyó a profundizar las tendencias mencionadas.
Los Nuevos Objetos Urbanos (Ciccolella, 1999) asociados a este proceso de

suburbanización de elites impactarían en Quilmes a través de tres formas particulares:
los barrios privados, los countries en altura (como modalidades de urbanización
cerrada)73, y los complejos comerciales. Los primeros, fuertemente cuestionados y
resistidos por grandes sectores de la población quilmeña, han mostrado un desarrollo
moderado en comparación con otros partidos de la región metropolitana, siendo quizá
el caso más emblemático el del reciente Nuevo Quilmes74. Los segundos, muestran un
desarrollo menor, con localizaciones puntuales en los complejos Terrazas de Quilmes y
Bernal. Por último, los complejos comerciales que incluyen grandes hipermercados,
shopping - centros de compras, cines y patios de comidas, han tenido un desarrollo
72
La UNQ fue creada por ley nacional N° 23.749 en el año 1989, teniendo su primer ciclo lectivo en 1991.
73
En el área suburbana de Buenos Aires aparecieron complejos de viviendas unifamiliares llamados Barrios Privados,
mientras que en lugares centrales surgieron edificios altos comercializados habitualmente con el nombre de Torres
Jardín o countries en altura. La tendencia hacia la vivienda vigilada y segura se convirtió en el factor determinante
del crecimiento de la superficie de la metrópolis. Solo en el área suburbana se originaron más de 400 complejos
habitacionales de acceso restringido que ofrecen espacio a más de medio millón de personas (Janoschka, 2002).
74
Se trata de un emprendimiento inmobiliario de gran escala ubicado en el sector norte del partido, sobre el trazado
de la autopista y a escasos minutos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El proyecto, iniciado en 2008, ha
estado envuelto en innumerables conflictos e irregularidades normativas vinculadas al potencial impacto ambiental,
a la regularización dominial de las tierras y a los impuestos correspondientes. Pese a dichos conflictos, el proyecto
no deja de crecer y consolidarse como un conjunto de barrios cerrados de alto estándar.
135
amplio en el partido. La mayor parte de estos emprendimientos comerciales 75se han

implantado en antiguas locaciones industriales o bien en espacios intersticiales en los
corredores viales que supieron concentrar estas actividades tales como Avenida
Calchaquí y Avenida La Plata. En este sentido, las protestas populares de movimientos
de trabajadores desocupados realizadas durante los años 2001 y 2002 frente a estos
establecimientos resultan paradójicamente ilustrativos de un proceso de
estancamiento y retracción productivo-industrial, con un fuerte impacto social76. La
refuncionalización de dichos espacios en función de nuevas pautas de consumo
orientadas a ciertos sectores de la población, y la creciente modificación del perfil
productivo de los corredores viales en función de espacios preponderantemente
comerciales y de servicios son indicadores de un proceso que consideramos de
estancamiento y retracción territorial, pese a los discursos modernizantes del
crecimiento basado en el consumo. Por otro lado, también vinculado al consumo, pero
de sectores populares, los espacios abiertos de comercio minorista informal, tales
como la feria de Solano, crecen en extensión e importancia, constituyendo también
hitos significativos en la conformación del territorio quilmeño.
En segundo lugar, a partir del contexto de crisis de inicios de los años 2000 y como
contrapartida de los procesos expuestos, en Quilmes se han generado algunas
experiencias de economía social77 particularmente significativas, que también
entendemos tienen un impacto importante en el proceso de organización territorial del
partido. La recuperación de fábricas por sus trabajadores (25 de Mayo, Vinil Plas,
Cooperativa de Trabajo Felipe Vallese ex Polimec, Acetato Argentino, entre muchas
otras), el inicio de la Red de Trueque en el ex espacio industrial de La Bernalesa y los
muchos clubes asociados; y la experiencia de la Cooperativa de Consumo y Vivienda
Quilmes Ltda78 constituyen procesos significativos de formas alternativas en la
75
Incluyendo a Carrefour, cines Showcase, Wallmart, Auchan, Makro, Home Depot, el complejo Quilmes Factory que
concentra a Easy, Jumbo, cines Hoyts, entre otros.
76
A título ilustrativo, puede consultarse una mirada sobre parte de los hechos aquí mencionados en:
http://www.pagina12.com.ar/2001/01-12/01-12-18/PAG03.HTM
77
La economía social (Coraggio, 2002) supone una modalidad productiva mixta donde se dan múltiples
articulaciones posibles entre los subsistemas capitalista, estatal y de economía popular en el marco de la cual
confluyen estas tres lógicas (Dieguez, 2009). Coincidiendo con lo planteado por Coraggio (2002), se entiende que la
separación de estas lógicas se realiza sólo con fines analíticos, y que en la realidad están profundamente
imbricadas.
78
Al respecto véase Mutuberría Lazarini y Narodowski (2010) y Cravino y Mutuberria Lazarini (2011).
136
organización territorial del partido.
Por último, las tendencias en la ocupación residencial del partido y en las formas de
acceso al suelo de los diversos sectores de la población en Quilmes son, en esta etapa,
fuertemente contrapuestas y polarizadas.
Por un lado, el incesante proceso de densificación en altura del centro de la localidad

cabecera del partido se vería profundizado a partir del año 2006 y especialmente a
partir de 200879, acompañado con las modificaciones normativas respectivas que
facilitaron el proceso. Esta tendencia por primera vez se expandiría con fuerza a otros
centros y subcentros tales como Bernal, especialmente a partir de la inauguración de la
bajada Espora de autopista Buenos Aires La Plata en el año 2006, y Ezpeleta, además
del propio Quilmes. La dinámica inmobiliaria, la especulación, los precios del suelo
tendencialmente crecientes80, la escasez de suelo vacante, la orientación del mercado a
sectores de altos ingresos, llevan a constituir un escenario de densificación que tiende
a segregar socialmente, fragmentando el partido. Producto de estos procesos, el
acceso formal al suelo urbano para los sectores bajos y medios de la población es cada
vez más difícil en el partido de Quilmes.
Como contrapartida, las formas de hábitat popular bajo las modalidades de villas y
asentamientos constituye un fenómeno en Quilmes que si bien es de larga data81,
muestra una tendencia creciente como resultado de los procesos mencionados en el
párrafo precedente. Con más de cinco décadas de antigüedad, el fenómeno de villas y
asentamientos en el partido se relaciona a las tendencias de la región durante el final
del período sustitutivo de importaciones, a partir de las migraciones masivas internas,
la migración limítrofe y la política de erradicación de villas de capital federal instaurada
en la última dictadura cívico-militar. Asimismo, las tendencias socioeconómicas
79
A pesar de que la tendencia creciente es manifiesta y reconocida tanto por autoridades municipales como por
diferentes actores vinculados a la construcción y la ciudad, no hemos podido acceder a estadísticas confiables que
permitan una aproximación a la cuantificación y dimensionamiento del fenómeno. Los datos relevados en las
distintas entrevistas realizadas y las fuentes consultadas representan estimaciones muy dispares y poco
sistemáticas sobre la cuestión de la expansión en altura y densificación del partido.
80
Estos tres factores son citados por Oliva (2010) para explicar la tendencia a la demolición de edificios con valor
arquitectónico y zonas con valor patrimonial.
81
Las primeras villas del partido, tales como la de El Monte, se inician a mediados de la década del ´50.
137
regresivas implementadas desde 1976, la profundización de dichas características

durante la década de los ´90, la profunda crisis estructural de los años 2000, y la
insuficiencia de las políticas habitacionales del periodo 2003-2014 para revertir la
situación deficitaria de los sectores populares, confluyen para conformar un escenario
donde la ocupación, la autoconstrucción y la informalidad son muchas veces las únicas
alternativas existentes para vastos sectores de la población.
En este marco, Cravino et al (2008) a partir de un relevamiento propio identificaban en

Quilmes, para el año 2001, un total de 20 villas y asentamientos con un total de 45.991
habitantes, lo que representaba el 8,8% del total poblacional del partido. Por su parte,
para el año 2008 el Equipo Info Hábitat de la Universidad de General Sarmiento
contaba en su base de datos 16 villas y 32 asentamientos del partido de Quilmes, lo
que constituía un total de 48 villas y asentamientos con 120.097 habitantes (Figura N°
6)
Figura N° 6. Villas y asentamientos en Quilmes. Año 2008.
138
82
Fuente: Equipo Info Hábitat UNGS
Por otro lado, para el año 2010 el Censo Social realizado en el Municipio de Quilmes
relevó un total de 101.028 personas viviendo en zonas de villas, asentamientos o
viviendas en zonas precarias, lo que equivalía al 17,4% de la población de Quilmes en
dicho año. En dicho relevamiento se identifican y relevan 31 barrios 83 y 24.087 hogares
en situación de vulnerabilidad social (Censo Social de Quilmes, 2010).
Si bien las definiciones operativas de los distintos estudios cuyos datos aquí
presentamos no son exactamente iguales, y por ende no son comparables
directamente, nos permiten una aproximación al fenómeno. En este sentido, los datos
resultantes del censo social parecerían subestimar una realidad habitacional que en
2008 ya era de mayor magnitud, sin que haya indicios que permitan pensar en una
reducción del universo de villas y asentamientos, con la mejora habitacional que eso
traería aparejado. Por el contrario, para el año 2013 el informe de asentamientos
informales realizado por la fundación TECHO Argentina consignaba un total de 57
asentamientos que albergaban a 35.160 familias, convirtiendo a Quilmes en el segundo
distrito con más asentamientos del área metropolitana de Buenos Aires84.Asimismo,
para el mismo año 2013 la cifra oficial aportada por el entonces Director de Tierras del
municipio85, registraba un total de 67 villas y asentamientos, mostrando un incremento
en tres años (2010-2013) de 36 nuevas tomas y asentamientos en Quilmes, según los
registros oficiales.
3.4. Territorios Reales
3.4.1. Usos reales del suelo.
Los territorios reales son abordados a partir del relevamiento de usos reales del suelo
82
Recuperado en http://www.infohabitat.com.ar/web/cnt/es/mapas/
83
Se consideran barrios en condición de vulnerabilidad social, sin diferenciar entre villas o asentamientos, e
incorporando también la noción de zonas precarias.
84
En primer lugar se encuentra el partido de La matanza con 89 asentamientos informales
85
Sr. Rafael Lopardo. http://www.perspectivasur.com/2/nota_1.php?noticia_id=32092
139
dominantes por manzana o fracción, entendidos como un indicador sintético de los

sistemas de objetos y acciones.
Entre los aspectos centrales a considerar al estudiar usos del suelo, como hemos
expuesto en un trabajo precedente (Bozzano et al, 2008) cabe mencionar los enfoques,
los fines o propósitos y las clasificaciones. A partir de Rhind y Hudson (1980), López
González et al. (2002), plantean tres diferentes enfoques en el estudio de los usos del
suelo: a) un enfoque funcional, según el cual el uso del suelo se cartografía en función
de la actividad que se desarrolle en él, siendo el uso, el derivado de ella; de esta forma
se clasifica el suelo según su asociación con alguna de las funciones que cumple para el
hombre, en cuanto a la satisfacción de sus necesidades; b) un enfoque formal, que
identifica el uso del suelo con la ocupación del mismo y el análisis se lleva a cabo a
partir de determinadas características derivadas de su aspecto visual: el tono, la
textura, la densidad, la forma, el color; y c) un enfoque multidimensional, que supone
la combinación de la funcionalidad de los usos y de las características visuales de los
mismos.
Los fines o propósitos en las clasificaciones de usos del suelo varían según se trate de
territorios reales, legales o posibles; y a la vez, según se trate de proyectos de diferente
naturaleza: códigos urbanos y/o territoriales, planes turísticos, planes ambientales,
programas agrícolas o agropecuarios, planes estratégicos, etc. Por lo general, mientras
los territorios reales se refieren a usos reales del suelo por parcela, manzana o por otra
unidad de análisis territorial, los territorios legales se refieren a usos del suelo
establecidos por legislaciones y normativas variadas, no coincidiendo éstos
necesariamente con los usos reales. En nuestro caso, el relevamiento realizado tuvo
como propósito el conocimiento detallado de los usos y características del territorio,
considerando que dicho relevamiento constituía un insumo fundamental para la
construcción de patrones territoriales.
En nuestro caso, hemos implementado un enfoque multidimensional combinando

funcionalidad, aspectos visuales y aspectos vinculados a las acciones sociales para el
relevamiento de usos del suelo, entendiendo que se trata de una aproximación
empírica a través de un indicador que pueda dar cuenta del concepto de forma
140
contenido propuesto por Santos (1996a), el cual hemos desarrollado en el capítulo 1.
3.4.2. Clasificación, relevamiento y unidades de análisis.
En relación a la clasificación de los usos, se reconoce una notable variedad en cuanto a

la desagregación de categorías, entre otros aspectos en función del territorio analizado,
de los materiales utilizados para la lectura y de los objetivos del mismo.
En el caso que nos ocupa, se sistematiza el relevamiento de 6.039 manzanas y

fracciones urbanas y periurbanas mediante una técnica combinada de observación no
participante, fotointerpretación de imágenes satelitales y análisis de cartografía
temática e inventario. A partir de una clasificación preliminar de 24 tipos de usos del
suelo, el proceso de relevamiento permitió progresivamente ir puliendo y
desagregando la clasificación preliminar.
Como resultado, la clasificación utilizada consta de un listado de 37 tipos de usos del

suelo dominantes por manzana o fracción equivalente, a saber:
1- Residencial densidad alta: Uso residencial predominante sin presencia de edificación

en altura. Presenta más del 70% de Superficie Edificada (SE).
2- Residencial densidad alta con edificación en altura. Presenta más del 70% de SE
3- Residencial densidad media con edificación en altura. Presenta entre un 20 y un 70
% de SE
4- Residencial densidad media. Presenta entre el 20% y el 70% de SE
5- Residencial densidad baja. Uso residencial predominante hasta 20% de SE.
6- Residencial con valor patrimonial
7- Residencial mixto. Uso residencial combinado con otros usos no residenciales
8- Residencial cerrado
9- Conjunto de viviendas planificadas en altura
10- Conjunto de viviendas planificadas
11- Barrio parque y “residencial jardín”
141
12- Asentamiento precario y/o villa de emergencia86

13- Comercial predominante
14- Comercial y servicios exclusivo
15- Corredor comercial y/o servicios. Uso mixto que presenta más del 50% de lado de
manzana (frente) con uso comercial y/o servicios combinado con uso residencial
predominante en la manzana
16- Espacio verde de uso público
17- Gran equipamiento urbano
18- Equipamiento sanitario
19- Equipamiento educativo y/o cultural
20- Equipamiento de transporte y logística
21- Equipamientos de seguridad
22- Equipamiento deportivo y recreativo
23- Equipamiento comercial y servicios
24- Otros equipamientos
25- Establecimientos industriales y logística
26- Industrial y logística mixto
27- Industrial planificado
28- uso mixto de baja ocupación
29- Manzana Baldía
30- Fracción sin uso aparente (fracciones de tamaño superior a la manzana)
31- Suelo degradado
32- Bañado o área anegada
33- Relleno sanitario
34- Forestal natural o inducido
35- Producción intensiva
36- Reserva Natural
86
Se han considerado en esta clasificación sólo las manzanas y fracciones que presentan formas claramente
identificables y diferenciables respecto a la trama urbana formal, tanto en el caso de villas como de asentamientos
que presentan dichas características. Se han omitiendo los asentamientos cuyos grados de consolidación –
progresiva- y planificación de su trazado dificultan su diferenciación respecto a otros barrios populares formales. En
este sentido, dichos asentamientos han sido considerados en otras categorías residenciales, a los fines de la
construcción tipológica. De esta manera, dicha clasificación de este tipo de uso responde a los objetivos propios de
esta etapa de la investigación, no pretendiendo constituir un relevamiento del universo de villas y asentamientos
del partido.
142
37- Espejo de agua
En el Anexo N° 1 se definen operativamente cada uno de estos usos, se presenta su

distribución espacial en el partido, y se exponen ejemplos fotográficos y satelitales de
los mismos. A título ilustrativo, a continuación se enseñan los primeros dos ejemplos
del anexo correspondiente:
USOS REALES DEL SUELO
Clasificación de usos reales relevados. Definición operativa, distribución espacial y

ejemplos (imágenes satelitales y fotográficas).
1 - Residencial alta densidad:
Uso residencial predominante sin presencia de edificación en altura. Presenta más del
70% de Superficie Edificada (SE). La unidad puede presentar de manera minoritaria
usos comerciales minoristas.
143
Mapa N° 9. Usos del suelo Residencial densidad alta.
Fuente: Elaboración propia.
Figura N° 7. Uso residencial alta densidad. (Satélite)
Figura N° 8. Uso residencial alta densidad
Fuente: Google Earth. 2014 Fuente: fotografía del autor, 2014.
144
2 - Residencial densidad alta con edificación en altura
Uso residencial predominante con presencia de edificación en altura. Presenta más del
70% de SE. Se considera edificación en altura a aquellos edificios que superan las
cuatro plantas. La unidad puede presentar de manera minoritaria usos comerciales
minoristas.
Mapa N° 10. Usos del suelo residencial densidad alta con edificación en altura.
145
Figura N° 9. Usos residencial densidad alta con edificación en altura (satélite)
Figura N° 10. Usos residencial densidad alta con edificación en altura
Fuente: Google Earth. 2014 Fotografía del autor, 2014
Figura N° 11. Usos residencial densidad alta con edificación en altura (satélite)(I)
Figura N° 12. Usos residencial densidad alta con edificación en altura (II)
Fuente: Google Earth. 2014 Fuente: fotografía del autor. 2014.
3.4.3. Mapeo y análisis de usos reales del suelo.
Como puede observarse en el mapa N° 11, Quilmes es un partido que actualmente

muestra un significativo grado de ocupación residencial con alta densidad respecto a la
superficie edificada. Las 3.299 manzanas que ostentan este tipo de uso dominante del
suelo representan el 54,6% de las unidades relevadas, ocupando más de 2.480
hectáreas (tabla N° 6). Junto a las unidades residenciales de menor densidad, las
residenciales mixtas y otras formas de ocupación residencial -tales como los conjuntos
de viviendas, barrios parque y las villas y asentamientos-, son absolutamente
146
mayoritarias en el partido. Esta característica será analizada en mayor profundidad en

los capítulos siguientes.
Por otro lado, es posible observar la preponderancia que los corredores comerciales y
de servicios tienen en la estructuración y el uso del suelo, destacando las arterias que
atraviesan el sector central del partido. En este sentido, la centralidad de las Avenidas
Calchaquí - Los Quilmes, Avenida La Plata, San Martín, Mitre y Andrés Baranda en
sentido paralelo a la ribera del Plata es manifiesta; siendo de menor magnitud e
importancia aquellas con sentido transversal como las Avenidas Zapiola, Rodolfo López
y 12 de Octubre.
Otro elemento destacable que nos permite visualizar el mapa de usos del suelo, es la
distribución y magnitud de los espacios vinculados a la industria y la logística. Sumando
los usos industriales y logísticos exclusivos, los mixtos y los planificados, encontramos
que ocupan 144 unidades territoriales con un total de más de 533 hectáreas, lo que
equivale al 7,3% del total de hectáreas analizadas. Destaca en este sentido, la
agrupación conformada en el sector sudoeste del partido. A la magnitud espacial del
sector planificado del Parque industrial Tecnológico Quilmes, se suma el agrupamiento
que se produce a lo largo del eje constituido por el Camino General Belgrano. Por otro
lado, el resto de las manzanas y fracciones vinculadas a la industria y logística se
distribuyen de manera heterogénea en el territorio, destacando la locación central que
aún mantiene el complejo de la tradicional cervecería de Quilmes.
Los usos comerciales vinculados a procesos de centralidad muestran agrupamientos

significativos en la localidad de Quilmes y en menor medida en Bernal, mientras que
una distribución de dichos usos con menor grado de densidad y exclusividad se
encuentran en las localidades de Ezpeleta y Solano.
Los usos mixtos, que combinan residencias bajas con galpones, pequeños talleres y
comercios minoristas se distribuyen con gran heterogeneidad en toda la extensión del
partido, ocupando un total de 896 manzanas con una superficie de más de 918
hectáreas.
147
Los equipamientos deportivos, recreativos y espacios verdes públicos muestran una

distribución relativamente concentrada en las áreas centrales más consolidadas del
partido, con un claro gradiente que disminuye con la distancia a la cabecera del
partido. En total, ocupan 122 manzanas y fracciones con una superficie de más de 200
hectáreas, las cuales representan apenas poco más del 2% de la superficie total
analizada, lo que manifiesta una relación desequilibrada respecto a la población y la
existencia de espacio público para el esparcimiento 87 88.
Por último, el mapa nos permite visualizar la discontinuidad que se da en el territorio

respecto de los usos del suelo en la franja ribereña, más allá de la barrera que
establece (actualmente) la autopista Buenos Aires - La Plata. Es notorio en este sector
ribereño el aumento del tamaño medio de las fracciones y el dominio de usos
vinculados a equipamientos, reservas naturales, rellenos sanitarios, grandes fracciones
sin uso aparente y suelos degradados. Excepción a esta dominancia señalada la
constituyen los usos residenciales. Los mismos presentan características antagónicas:
por un lado aquellos vinculados a la zona de ribera de condiciones ambientales y
socioeconómicas vulnerables; por otro lado destaca por su magnitud la superficie
afectada por el emprendimiento Nuevo Quilmes, a la vera de la autopista.
87
La Organización Mundial de la Salud considera a la superficie de las ciudades destinada a espacios verdes por
habitante como un indicador de calidad de vida urbana, recomendando como valor medio de este indicador a la
2
relación 10 a 15 m de espacios verdes por habitante. En general, las ciudades argentinas se encuentran por debajo
de dicha relación (Tella y Potocko, 2009).
88 2
Quilmes muestra una relación que se encuentra por debajo de los 4 m por habitante.
148
Mapa N° 11: Distribución de usos reales del suelo. Año 2014
149
Tabla N° 6.Unidades y superficie por tipo de usos del suelo dominante
Superficie
Cantidad de unidades
Uso del suelo ocupada
(manzanas y fracciones)
(hectáreas)
1 3299 2483,14
2 44 36,61
3 1 1,26
4 196 166,16
5 44 58,95
6 12 9,66
7 896 918,38
8 7 142,36
9 14 15,08
10 160 118,7
11 115 102,57
12 81 151,39
13 74 61,72
14 9 7,1
15 621 536,55
16 61 53,22
17 5 195,35
18 5 6,91
19 18 45,48
20 16 23,24
21 1 0,08
22 61 149,8
23 16 49,9
24 48 339,29
25 105 360,53
26 38 52,25
27 1 123,33
28 2 2,7
29 30 23,61
30 28 441,62
31 9 25,84
32 6 39,18
33 5 230,15
34 2 28,29
35 1 14,64
36 6 181,84
37 2 66,79
TOTAL 6039 7263,67
3.5. Territorios vividos.
3.5.1. Consideraciones metodológicas: Instrumento de recolección, muestreo e

implementación.
150
Como fue expuesto en el apartado de estrategia metodológica (capítulo 1), la

dimensión perceptiva del territorio es abordada mediante una técnica de encuesta y el
mapeo resultante, buscando realizar una aproximación a la percepción y valoración de
los habitantes del partido sobre el territorio quilmeño. Este enfoque nos permitió
construir información para responder a dos cuestiones fundamentales: las valoraciones
diferenciales del espacio en la microescala a partir de diversas variables indagadas; al
mismo tiempo y obtener un panorama respecto al nivel de conocimiento y
participación en las políticas de planificación territorial ensayadas.
El instrumento estandarizado, denominado “Encuesta Territorios vividos de Quilmes”

posee tres bloques temáticos, veintisiete ítems y tres mapas de referencia. Los bloques
refieren, en primer lugar a la caracterización del encuestado. En segundo lugar, a las
percepciones subjetivas y valoraciones diferenciales sobre el territorio quilmeño a
partir de indagar en diferentes tópicos sobre la ciudad, el medio ambiente y las
transformaciones territoriales. Por último, el tercer bloque temático refiere a las
políticas de planificación territorial y urbana llevadas a cabo en el partido,
considerando el conocimiento, participación y valoración de las mismas.
La implementación de la encuesta mediante una modalidad autoadministrada online 89

(con formulario activo y mapas interactivos) fue realizada durante un período de siete
meses. La ejecución consistió en una primera etapa de prueba piloto, con dos
versiones mejoradas del formulario, y una segunda etapa de lanzamiento abierto con
el formulario definitivo90. El lanzamiento de la encuesta en diciembre de 2014 fue
realizado mediante diversos canales de difusión91, obteniendo un total de 412
89
Es necesario destacar que también se realizaron pruebas piloto bajo la modalidad presencial con formularios en
papel. Sin embargo, la experiencia resultante demostró que el mecanismo para la identificación y diferenciación
espacial a través de los mapas papel resultaba inadecuada para los fines perseguidos. De allí que se haya optado por
la modalidad expuesta, a pesar de ser conscientes de los sesgos que dicha decisión técnico-metodológico pudiese
generar (véase al respecto el punto 1.4. Estrategia metodológica, en capítulo 1)
90
La primera etapa de prueba piloto fue realizada en los meses de octubre y noviembre de 2014, mientras que la
segunda prueba piloto fue realizada en el período noviembre-diciembre del mismo año. Los resultados de ambas
experiencias fueron utilizados solo a los fines de mejorar el instrumento, no considerando los formularios recibidos
en el análisis final.
91
Se ha difundido la encuesta a través de las listas de mailing de numerosas instituciones y dependencias. Entre las
más destacadas, mencionamos a la Secretaría de Desarrollo Social, a la Subsecretaría de producción y economía
social de Quilmes, a los Centros de Gestión Municipal, a la Universidad Nacional de Quilmes, a numerosos centros
culturales y asociaciones de fomento del partido, a la Universidad Nacional de La Plata, sus facultades e institutos
de investigación. Asimismo, las sedes locales de los colegios de arquitectos, de martilleros, y la cámara de comercio
151
respuestas entre el lanzamiento y abril de 2015, momento en el cual se alcanzó a

cumplir con los casos requeridos.
El muestreo utilizado fue no probabilístico por cuotas, siendo la variable que conforma
las mismas el lugar de residencia. Se establecieron 44 cuotas dadas por las fracciones
censales del CNPHyV INDEC 2010, con el objeto de lograr una representatividad acorde
a todo el territorio del partido estudiado. El tamaño de la muestra, calculado a partir
de un margen de error de 5%, nivel de confianza de 90% y heterogeneidad de 50%,
posee un mínimo de 271 que fue ampliado a 291 casos en virtud del criterio de
redondeo decimal utilizado (tabla N° 7 y Mapa N° 12).
Tabla N° 7. Muestreo por cuotas según lugar de residencia.
(Parte 1/2. Continúa)
Fracciones Cantidad de Población % Población Casos por cuota Casos por

censales radios 2010 2010 cuota final
censales
01 13 8823 1,51 4,0921 5
02 12 12344 2,12 5,7452 6
03 11 12459 2,14 5,7994 6
04 15 14256 2,44 6,6124 7
05 14 11916 2,04 5,5284 6
06 12 9710 1,66 4,4986 5
07 11 11062 1,9 5,149 6
08 15 6840 1,17 3,1707 4
09 13 7158 1,23 3,3333 4
10 13 12775 2,19 5,9349 6
11 13 9114 1,56 4,2276 5
12 13 12202 2,09 5,6639 6
13 10 7218 1,24 3,3604 4
14 10 7468 1,28 3,4688 4
15 13 10276 1,76 4,7696 5
16 12 7819 1,34 3,6314 4
17 12 10449 1,79 4,8509 5
18 12 7554 1,29 3,4959 4
19 11 7203 1,23 3,3333 4
20 11 14574 2,5 6,775 7
21 16 25832 4,43 12,0053 12
22 11 10152 1,74 4,7154 5
23 12 11922 2,04 5,5284 6
24 12 10490 1,8 4,878 5
25 14 11832 2,03 5,5013 6
y de la construcción del partido facilitaron también la difusión del instrumento. Por último, las redes sociales
constituyeron canales que también ayudaron a la difusión y conocimiento de la encuesta realizada.
152
Tabla N° 7. Muestreo por cuotas según lugar de residencia.(Parte 2/2)

Fracciones Cantidad de Población % Población Casos por cuota Casos por
censales radios 2010 2010 cuota final
censales
26 10 10205 1,75 4,7425 5
27 16 17318 2,97 8,0487 9
28 10 11044 1,89 5,1219 6
29 12 14225 2,44 6,6124 7
30 12 14510 2,49 6,7479 7
31 13 15872 2,72 7,3712 8
32 13 13719 2,35 6,3685 7
33 13 18378 3,15 8,5365 9
34 13 14319 2,46 6,6666 7
35 10 12103 2,08 5,6368 6
36 14 18573 3,19 8,6449 9
37 13 19542 3,35 9,0785 10
38 16 22486 3,86 10,4606 11
39 10 13339 2,29 6,2059 7
40 17 22419 3,84 10,4064 11
41 15 23284 3,99 10,8129 11
42 13 15066 2,58 6,9918 7
43 12 15769 2,7 7,317 8
44 14 19324 3,31 8,9701 9
TOTAL 557 582943 99,93 270,8103 291
153
Mapa N° 12. Distribución territorial del muestreo.
Por último, con el objeto de ilustrar el instrumento utilizado, se ofrecen a continuación

una serie de imágenes del formulario92:
92
El formulario electrónico con los correspondientes mapas interactivos puede consultarse en el siguiente enlace.
https://docs.google.com/forms/d/1IoVkckPx6-rG2CWOqc06nFhMHkLQbgYZmpJprEpAWos/viewform.
Asimismo, se ha incluido un link alternativo y la versión pdf del mismo cuestionario en el Anexo N° 2.
154
Figura N° 13. Imágenes del formulario de encuesta.
Fuente: Elaboración propia en base a Google forms y

Qgiscloud.
155
Figura N° 14. Imagen del formulario de encuesta.
Fuente: Elaboración propia en base a Google Forms y Qgiscloud.
156
Como puede observarse en las figuras y enlaces de la encuesta ya expuestos, se han

generado dos mapas navegables que dividen al territorio en fragmentos numerados con
un identificador único, teniendo como base de referencia una imagen satelital hibrida con
ejes de calles etiquetados para facilitar la ubicación espacial. El primero de los mapas
divide al territorio en 44 fracciones, y permite al encuestado declarar su lugar de
residencia. El segundo de los mapas, a partir del cual se responde el bloque temático 2,
divide el territorio en 557 unidades93 numeradas con un identificador único. El
encuestado, a medida que navega el mapa, responde con dicho números según su
apreciación y elección94.
3.5.2. Encuesta “territorios vividos de Quilmes”. Análisis de resultados.
A continuación se exponen los resultados y el análisis de los datos obtenidos. Para ello se
da cuenta, en primera instancia, del bloque temático 1, abordando las características de la
población encuestadas. En segunda instancia, se procede a la exposición y análisis de los
resultados obtenidos en el bloque temático 2.
3.5.2.1. Sobre las características de los encuestados
Como observamos en las tablas N° 8 y 9, y en los gráficos N° 3 y 4, la población encuestada

se distribuye de manera equilibrada entre hombres y mujeres, con una leve
preponderancia femenina, replicando lo que ocurre en la estructura poblacional del
partido95. Por otro lado, el nivel educativo de la población encuestada presenta un sector
mayoritario con estudios secundarios finalizados, que representan casi la mitad de la
muestra realizada. Asimismo, se observa cierta sobrerrepresentación con respecto a los
encuestados con educación universitaria (finalizada y no finalizada) lo que puede
93
Para ello hemos utilizado los radios censales del CNPHyV. INDEC 2010.
94
Es necesario aclarar que ambos mapas permiten ilimitados niveles de acercamiento (zoom), facilitando al encuestado
la ubicación general en la región y el partido, así como la mirada detallada en la microescala.
95
El Índice de masculinidad es la relación entre el número de hombres y de mujeres en una población dada, expresada
como el número de varones por cada 100 mujeres. En el caso de Quilmes para el año 2010 es de 93,4, mientras que la
relación que surge de la población encuestada es de 94 hombres por cada 100 mujeres.
157
entenderse como producto de los sesgos anteriormente mencionados.
Tabla N° 8. Composición de la muestra por sexo
Sexo Casos Porcentaje (%)
Masculino 141 48,5

Femenino 150 51,5
Total 291 100
Gráfico N° 3. Composición de la muestra por sexo
Tabla N° 9. Caracterización de los encuestados según nivel educativo
Máximo nivel de estudios alcanzado

Casos %
Primario incompleto 0 0
Primario completo 10 3,4
Secundario incompleto 41 14,1
Secundario completo 139 47,8
Terciario incompleto 17 5,8
Terciario completo 28 9,6
Universitario incompleto 31 10,7
Universitario completo 24 8,2
Posgrado universitario incompleto 0 0
Posgrado universitario completo 1 0,3
158
Gráfico N° 4. Nivel de estudios alcanzado
Con respecto a la antigüedad de residencia de los encuestados en el partido, hemos

condicionado la distribución de los parámetros resultantes mediante la decisión de
establecer un mínimo de diez años de residencia en el partido para considerar la inclusión
del caso96. De esta forma, garantizamos la pertinencia de las respuestas obtenidas para el
total del periodo indagado (2004-2014). Así, observamos que la muestra se compone de
un 67% de habitantes con más de veinticinco años siendo ciudadanos de Quilmes,
mientras que más del 90% ha vivido más de quince años en el partido (Tabla N° 10 y
gráficos N° 5 y 6).
Tabla N° 10. Antigüedad de residencia
Antigüedad Casos %
5 años o menos 0 0,0
Entre 6 y 10 años 0 0,0
Entre 11 y 15 años 28 9,6
Entre 16 y 25 años 66 22,7
Más de 25 años 197 67,7

96
Y un mínimo de dieciocho años de edad.
159
Gráfico N° 5. Antigüedad de residencia
Gráfico N° 6. Antigüedad de residencia (%)
Entre 11 y 15
años; 9,6
Entre
16 y 25
años;
22,7
Más de 25
años; 67,7
Respecto a la localidad de residencia de los encuestados, observamos que la composición

de la muestra presenta proporciones similares a las establecidas para el total de los
habitantes del partido97, con mayor representación porcentual de Quilmes Oeste, Quilmes
y Bernal Oeste (Tabla N° 11 y grafico N° 7).
97
Conviene recordar que la distribución de la muestra se hizo en función del porcentaje poblacional por fracción censal,
que no necesariamente coincide con las agrupaciones a nivel de localidad.
160
Tabla N° 11. Localidad de residencia
Localidad Casos %
Bernal 19 6,5
Bernal Oeste 42 14,4
Ezpeleta 34 11,7
Ezpeleta Oeste 14 4,8
Don Bosco 16 5,5
Quilmes 51 17,5
Quilmes Oeste 76 26,1
San Francisco Solano 27 9,3
Villa La Florida 12 4,1
Gráfico N° 7. Localidad de residencia

Villa La Florida; 4,1 Bernal; 6,5
San Francisco
Solano; 9,3
Bernal
Oeste;
14,4
Quilmes Oeste; Ezpeleta; 11,7

26,1
Ezpeleta Oeste; 4,8

Quilmes; 17,5
Don Bosco; 5,5
Por último, con el objeto de establecer el tipo de vinculación que el encuestado pudiese
tener con temas afines a la planificación del territorio y a la participación en experiencias
vinculadas a temáticas pertinentes, se consultó sobre las experiencias en organizaciones
civiles y la vinculación de las actividades del encuestado con la planificación urbana. De
esta manera, encontramos que solo en tres casos el sujeto encuestado se encuentra
vinculado directamente a temas de planificación (tabla N° 12), dato que nos sirve para
controlar que la muestra no se encuentre excesivamente sesgada por especialistas en la
materia. Por otro lado, se desprende de la tabla N° 13 que casi el 90% de los encuestados
no tienen experiencias vinculadas a organizaciones civiles en temas urbanos ambientales,
mientras que 35 casos sí manifiestan haber sido participes de organizaciones tales como
161
asambleas barriales, ONG´s. foros vecinales y otras formas de organización.
Tabla N° 12. Experiencia en organizaciones civiles
Tipo de participación casos
No participo ni he participado 259

en ninguna organización.
ONG 8
foro vecinal 4
asamblea barrial 12
agrupación 3
Otro 8
Gráfico N° 8. Tipo de participación
Tabla N° 13. Vinculación con temas de planificación.

casos %
No 288 98,97
Si 3 1,03
3.5.2.2. Sobre las percepciones y valoraciones de los encuestados
En el siguiente apartado se presentan los resultados obtenidos a partir de las percepciones

y valoraciones diferenciales que los encuestados hacen sobre el territorio quilmeño. Las
mismas surgen de sus propias experiencias vitales, de sus construcciones simbólicas, del
162
conocimiento –inherentemente subjetivo- que tienen de dichos espacios vividos y de la

relación establecida con el instrumento mediador – en este caso un mapa online- que
permite identificar los fragmentos del territorio y recorrerlo virtualmente, generando el
surgimiento de valoraciones que son resultado combinado de nuevos y viejos saberes, de
descubrimientos y redescubrimientos constantes durante el proceso de resolución de la
encuesta. Los resultados obtenidos a partir del bloque 2 de la encuesta, denominado
“Sobre el territorio quilmeño. Ciudad, ambiente y transformaciones urbanas” son utilizados
en este apartado a partir de la representación cartográfica de las frecuencias de las
respuestas, para obtener una aproximación a la valoración diferencial del espacio que a
partir de subjetividades individuales, permiten reflejar – al menos parcialmente- una
concepción colectiva sobre el mismo. Dichos resultados, aquí presentados y analizados,
constituyen a su vez insumos fundamentales para el reconocimiento de los patrones de
ocupación y apropiación territorial que se desarrollarán en los siguientes apartados de la
tesis.
Con el objeto de facilitar la descripción y análisis de los mapas resultantes, ofrecemos a

continuación el mapa N° 13 que servirá para ubicar las referencias barriales realizadas al
analizar los mapas de las zonas elegidas por los encuestados98.
98
Es de destacar, que en este apartado son las frecuencias y su manifestación en las diferentes “zonas” del territorio
donde encontramos la riqueza analítica, más que en el análisis estadístico de casos y porcentajes.
163
Mapa N° 13. 99 Ubicación y nombre de barrios de Quilmes.
Fuente: elaboración propia en base a cartografía de fuentes múltiples, relevamiento en terreno y Censo Social Quilmes
2010.
Al abordar el eje ambiental, hemos procurado obtener información sobre las zonas del
territorio percibidas como aquellas que presentan mayores niveles de contaminación y
degradación ambiental y aquellas que resultan inundables, dado que se trata de un
fenómeno recurrente en el partido. Los resultados, representados en los mapas N° 14 y
15, permiten observar una clara correlación entre ambas cuestiones, fuertemente
vinculadas.
Destacan claramente cuatro grandes fragmentos del territorio percibidos negativamente a

partir de sus condiciones ambientales y la recurrencia de inundaciones. En primer lugar, la
99
En caso de que se dificulte la lectura de las referencias correspondientes, en el Anexo N° 7 “anexo cartográfico” se
puede encontrar una versión de este mapa de mayor tamaño y definición. Cabe destacar que no existe una base de
datos completa sobre barrios del partido. Asimismo, los barrios no tienen una formalización institucional ni una
delimitación clara. Las fuentes son múltiples y divergentes. Este mapa es sólo a efectos de facilitar la ubicación del
lector, sin tener por objetivo dar cuenta de la totalidad de los barrios existentes y límites, muchas veces imprecisos o
inexistentes. .
164
franja ribereña es percibida como uno de los sectores del partido con peores
características ambientales y de mayor vulnerabilidad ante eventos de inundaciones.
Especialmente el sector central estructurado a partir de la Avenida Otamendi, en barrio La
Ribera y Villa Parque Balneario. Asimismo, las zonas de Villa Luján, Barrio Neptuno, Villa
Juanita y el sector noreste lindante al Arroyo Jiménez son también destacados por estas
características. Por otro lado, las Villas El Matadero y El Monte, así como el asentamiento
La Ribera de Bernal forman parte de estos espacios con peores condiciones según la
percepción de los encuestados.
En segundo lugar, en la parte oeste del partido destaca el eje constituido por la cuenca de
los arroyos San Francisco y Las Piedras donde las condiciones ambientales y los riesgos de
inundación son percibidos por los habitantes del partido como significativos. Entre las
zonas más afectadas por estas valoraciones, se encuentran los Barrios La Matera, José
Hernández, KM 13, Santa Lucía, Villa Gaete, Villa Sarita y Villa Previsora.
En tercer lugar, el sector norte- noroeste del partido en las zonas de Villa Azul, Villa Itatí y
Villa Urquizu se destaca también como sectores de condiciones ambientales negativas y
recurrencia de inundaciones. Asimismo, en el mismo cuadrante del partido, destaca el
barrio de Villa Alcira como una de las zonas percibidas con mayores problemas de riesgo
ante inundaciones.
En cuarto lugar, ciertos sectores de Ezpeleta Oeste son percibidos como afectados
negativamente en sus condiciones de degradación y contaminación ambiental, y en menor
medida por su vulnerabilidad ante eventos de inundaciones. En este sector, destacan las
zonas de los barrios Centro Obrero, Enrique Muño, La Esperanza Grande, La Resistencia y
San Cayetano.
Con una distribución más heterogénea y un énfasis más moderado, los encuestados han
identificado también zonas como Villa La Florida, Los Eucaliptos y Los Eucaliptos de
165
Quilmes como sectores ambientalmente degradados. Por otro lado, resulta significativa
también la inclusión de la zona central comercial de la localidad de Quilmes como una de
las zonas con condiciones de degradación y contaminación ambiental del partido.
Mapa N° 14. Contaminación y degradación ambiental.
166
Mapa N° 15. Zonas inundables.
Por otro lado, es significativa la correlación espacial que encontramos entre los aspectos
antes descritos y la valoración respecto a las zonas con peor infraestructura urbana del
partido (mapa N° 16). Resulta claramente identificable la vinculación existente entre las
zonas de mayor exposición y vulnerabilidad en materia ambiental, y aquellas con mayores
carencias a nivel de infraestructura que los habitantes perciben en su territorio.
167
Mapa N° 16. Zonas de peor infraestructura urbana.
Asimismo, al indagar respecto a las zonas de menor apropiación por parte de los
habitantes, aquellas zonas donde no se sienten a gusto o identificados 100, los resultados
destacan una distribución diferencial del territorio que se asemeja en mucho a los
expuestos anteriormente. Esto sugiere una vinculación entre las variables ambientales e
infraestructurales y su incidencia en la valoración afectiva y simbólica que los habitantes
realizan sobre su territorio.
100
Ya hemos hecho mención al concepto de topofilia (Tuan, 1990) al abordar desde una perspectiva subjetivista los
vínculos afectivos positivos que se establecen entre las personas y su entorno material. De manera complementaria, el
concepto de topofobia (ibíd.) refiere a las relaciones de conflicto y desagrado que las personas establecen con los
espacios que vivencian. Dadas las características de la apropiación del territorio en el marco conceptual que asumimos,
hemos optado por indagar en los espacios de no apropiación e identificación, permitiendo de esta manera dar cuenta de
aquellos espacios que puedan resultar simplemente desconocidos o lejanos, y en virtud de ello no ser apropiados,
además de los espacios donde efectivamente se dan vinculaciones afectivo-identitarias negativas. No obstante,
debemos considerar que la reacción emocional resulta más un reflejo de las imágenes del ambiente social y físico que de
los verdaderos caracteres del mismo (Gómez Mendoza et al, 1982, p. 479)
168
Mapa N° 17. Zonas de menor apropiación e identificación.
Por el contrario, al indagar respecto a las vinculaciones afectivas e identitarias que los
habitantes establecen con el territorio, observamos una distribución de gran
heterogeneidad. La relativa atomización de las zonas percibidas como propias (Mapa N°
18), donde los encuestados se sienten a gusto e identificados, se relaciona con una
tendencia mayoritaria que se establece entre la zona de residencia del encuestado y su
zona de apropiación. La proximidad, las cercanías del lugar de residencia ha resultado en
muchos casos determinantes para la elección de las zonas de identificación y apropiación.
Destacan en esta distribución dos aspectos clave a señalar. Por un lado, las zonas que
muestran ser considerada por un mayor número de encuestados como identitarias y
propias, se vinculan directamente a locaciones puntuales de fuerte valor simbólico para el
partido, tales como las estaciones ferroviarias, la rambla y balneario, la cervecería Quilmes
y el barrio histórico asociado (Villa Argentina), y en menor medida los centros comerciales
de las cabeceras de localidad. Asimismo, destaca también el predio deportivo que
169
involucra un complejo de esparcimiento y deportes incluyendo un parque público (Parque

de la Ciudad "Padre Obispo Jorge Novak”), un Estadio de Fútbol (Quilmes Atlético Club), un
polideportivo municipal y el Estadio nacional de Hockey.
Por otro lado, es notoria la poca o nula valoración de espacios de apropiación e

identificación en ciertos sectores del partido. En este sentido, destaca la mayor parte de la
zona comprendida entre la barranca y la ribera, que más allá de su rambla histórica ha sido
omitida por la mayor parte de los encuestados. Estas tierras bajas, de escasa ocupación y
de grandes extensiones destinadas a equipamientos, resultan poco significativas en
términos de experiencias vivenciales y valorización identitaria para la mayor parte de la
población. De manera similar ocurre con el espacio del parque industrial en el sector oeste
del partido, fragmento urbano escasamente apropiado por los habitantes de Quilmes.
Continuando, resulta significativa también la ausencia de valorizaciones positivas en

determinados sectores de la ciudad, que podemos vincular por un lado a aquellos barrios
con peores condiciones ambientales e infraestructurales (como hemos señalado en
párrafos precedentes) y por otro lado, a sectores centrales del partido, más consolidados
pero quizá con menor desarrollo identitario por parte de sus habitantes.
170
Mapa N° 18. Zonas de mayor apropiación e identificación.
Con fuertes relaciones respecto a los espacios de apropiación e identificación, las zonas de
mayor valor histórico patrimonial (mapa N° 19) manifiestan, sin embargo, una mayor
concentración espacial y elevadas frecuencias en las respuestas. Aparecen claramente
destacables las estaciones del ferrocarril de Bernal, Ezpeleta, Solano y Quilmes. En las
proximidades de esta última, se observa una fuerte concentración de zonas consideradas
de alto valor histórico patrimonial por los residentes del partido, sobresaliendo el
complejo industrial de la histórica malteria y cervecería, el parque cervecero y la Villa
Argentina. De factura más reciente pero igualmente valorados por los habitantes, destacan
los estadios de futbol de los clubes Argentinos de Quilmes y Quilmes Atlético Club. Sobre
este último, destaca el reconocimiento que muchos encuestados han realizado sobre la
manzana de la locación del antiguo estadio con centro en la esquina de las calles Guido y
Sarmiento. Por último, se percibe una primacía de los sitios históricos asociados a la ribera
del actual Bernal y del balneario de Quilmes.
171
Mapa N° 19. Zonas de valor histórico - patrimonial.
Un último eje temático para el análisis está determinado por las transformaciones urbanas
en el partido durante la última década (Mapa N° 20), y el impacto de las políticas
municipales en materia de ambiente, ciudad e infraestructuras. (Mapa N° 21)
Al respecto, es destacable el significativo nivel de heterogeneidad en las respuestas

obtenidas y en su distribución espacial. Respecto a las transformaciones positivas, las
cuales son aquellas deseables por quien emite su apreciación, destaca claramente la zona
del complejo del parque de la ciudad, observándose también una valoración positiva en la
transformación de los barrios aledaños (Villa Negrusi, Villa Nueva Argentina, Remolcador
Guaraní, Petrolero 12 de octubre)
En menor medida, aparecen positivamente valoradas las transformaciones ocurridas en
los centros comerciales de Bernal, Solano, y Quilmes. Otro aspecto destacado en las
encuestas lo configura la zona de espacio verde en Villa Urquizú, el parque industrial y el
172
barrio cerrado Nuevo Quilmes.
Por último se observa una agrupación de zonas con transformaciones positivas en Villa La
Florida, posiblemente asociada a las obras de infraestructura de servicios básicos de agua
y cloacas realizados masivamente en la zona en años recientes.
Mapa N° 20. Transformaciones positivas en el territorio.
Parcialmente vinculado a estas transformaciones percibidas positivamente, se indagó en las zonas

donde los habitantes observan un mayor impacto de las políticas municipales en materia de
ambiente, ciudad e infraestructura urbana. Como puede observarse en el mapa N° 21, la
correspondencia establecida por los encuestados es muy significativa entre las zonas con
transformaciones positivas y aquellas identificadas como con mayor impacto de las políticas
municipales. Esto resulta sugerente por dos motivos. En primer lugar, debido a que se establece
dicha relación incluso en sectores claramente identificables donde el mayor impulsor de las
transformaciones no fue el Estado municipal, sino agentes del sector privado (parque industrial y
173
urbanización cerrada Nuevo Quilmes), quedando el Estado, en todo caso, como actor facilitador
mediante la asignación normativa correspondiente a dichos fragmentos territoriales. En segundo
lugar, porque el mismo tipo de relación se establece entre las transformaciones negativas del
territorio en la última década y las zonas percibidas como las de menor impacto en materia de
políticas urbanas municipales (Mapas N° 22 y 23).
Estas dos cuestiones parecen ser indicios de una percepción por parte de los habitantes que pone
al Estado municipal y sus políticas urbanas como agente principal, responsable y garante de las
transformaciones; tanto de aquellas consideradas positivamente, como de aquellas que son
juzgadas negativamente.
Mapa N° 21. Zonas con mayor impacto de políticas municipales
174
Mapa N° 22. Transformaciones negativas en el territorio.
175
Mapa N° 23. Zonas con menor impacto de políticas municipales
3.6. Territorios Pensados.
Como hemos anticipado, la etapa de territorios pensados del método territorii ha sido
articulada, a los fines de esta investigación, con el desarrollo del denominado método
stlocus para identificar y construir patrones territoriales. Se trata de dar cuenta desde un
abordaje analítico y explicativo, de las características específicas de cada tipo de patrón
territorial construido con el fin de explicar, desde determinados indicadores empíricos y
formas de operacionalización, las distintas porciones del territorio.
3.6.1. Hacia la construcción e identificación de patrones territoriales
Como bien señala el trabajo de Aón y Frediani (2010) el concepto de patrón territorial
tiene su origen en el uso de isomorfismos conceptuales, al intentar explicar el
176
funcionamiento de sistemas territoriales a partir de una analogía con sistemas celulares.

En este sentido, el origen del concepto patrón como categoría se relaciona a las teorías
derivadas del pensamiento sistémico, especialmente a partir de las teorías de los sistemas
vivos como parte de la teoría de los sistemas.
Por su parte Bozzano, Resa, et al (1997) al abordar el concepto de patrón territorial señala
que se trata en buena medida de una extensión a la lengua castellana de la aplicación que
se hace del término en las lenguas inglesa y francesa. Así, el término pattern es un vocablo
de origen inglés empleado en las tres lenguas mencionadas para hacer referencia a un
“modelo simplificado de una estructura”, siendo de uso frecuente en tareas de
planeamiento, ordenamiento territorial, geografía, aerofotointerpretación y teledetección
satelitaria. (ibíd., p. 2).
Por otro lado, Perles Roselló y Mérida Rodríguez (2010) realizan un interesante aporte al
concepto de patrón territorial al señalar que se trata de unidades artificiales, lo que puede
resultar significativo para la comprensión del concepto de patrón y las pautas para su
operacionalización. Con relación a ese planteo, entonces, entendemos que se trata de
unidades construidas a partir de una particular combinación y ponderación de indicadores
empíricos por parte del investigador. Dichas unidades reconocen regularidades de uso y
procesos territoriales con dinámicas socio-económicas relativamente homogéneas, pero
suponen siempre un constructo teórico-metodológico realizado por el investigador,
alejándonos de posiciones que sitúan al patrón en un contexto de descubrimiento y le
otorgan una ontología oculta y esencial a dichas unidades 101.
A partir de estas nociones, y alejándonos del reduccionismo biológico vinculado al origen
101
A lo largo de la historia disciplinar son numerosos los ejemplos de pensamientos vinculados al descubrimiento de
relaciones explicativas otorgando a dichas relaciones una existencia independiente al investigador. Tanto desde
métodos inductivos y perspectivas empiristas, como desde métodos deductivos y perspectivas preferentemente
racionalistas se han propuesto “descubrimientos” acerca de leyes y regularidades vinculadas a las formas espaciales. Las
corrientes decimonónicas naturalistas, las teorías locacionales clásicas y los modelos teoréticos cuantitativos de
mediados del siglo XX son solo algunos ejemplos de estos abordajes. Por el contrario, asumimos aquí una posición
constructivista que reconoce los límites de la objetividad en ciencias sociales (Schuster, 1985)
177
de la idea de patrón territorial, adoptamos un concepto operacional de patrón territorial,

definiéndolo como una porción pequeña y precisa de territorio surgida de una particular
combinación de atributos sociales, económicos, físico-construidos y naturales comunes en
toda su extensión102 (Bozzano, 1996).
Al momento de iniciar la construcción de los patrones territoriales hemos articulado los

insumos generados en la etapa de territorios reales -usos reales del suelo-, para dar
cuenta de las dos primeras etapas del método stlocus: a) la definición de las
territorialidades y b) la espacialización de las vocaciones dominantes. En este apartado
daremos cuenta de estas dos etapas iniciales, retomando la exposición sobre la
construcción de los patrones territoriales en el capítulo 5, donde se profundizará en esta
metodología hacia la construcción de una definición operativa del concepto de lugar,
mediante la construcción de una tipología de espacios residenciales.
Tal como fue expuesto en el capítulo 1, en el marco de este método se asumirá una noción
operativa de territorialidades para referirnos a una clasificación de segmentos del
territorio conforme a las propiedades dinámicas de los mismos. Así, por territorialidad
urbana se entiende al:
“perímetro territorial integrado por manzanas o unidades espaciales equivalentes, espacios

de uso público (circulatorios y verdes) y a todas las fracciones mayores a la manzana que
queden englobadas entre manzanas (intersticios urbanos), donde se verifica la combinación
de dos grupos de usos del suelo dominantes : uso público del espacio, generalmente abierto
(plazas, parques, calles, aceras, etc.) y uso privado del espacio, con mayor grado de
construcción (residencia, comercio, servicios, industrias, etc.).” (Bozzano y Resa, 2007, p. 13-
14)
Mientras que por territorialidad periurbana entendemos:
102
Traducción propia.
178
“perímetro territorial contiguo al límite urbano integrado casi exclusivamente por parcelas
rurales pequeñas donde se verifica la combinación de al menos cuatro de los siguientes usos
del suelo dominantes por parcela rural o manzana, caracterizados por su dependencia
funcional con la ciudad y expulsados de la misma por sus grados de incompatibilidad o por
su escala : equipamientos (aeródromos, cementerios, unidades militares, etc.),industrias y
afines (fábricas, talleres, logística y distribución), esparcimiento público y semi-público
(clubes, asociaciones y centros recreativos, etc.), vivienda permanente o temporaria
(vivienda permanente, casa-quinta en countries o loteo tradicional, etc.), producciones
intensivas (horticultura, floricultura, avicultura, granja, etc.),lugares degradados (canteras,
basurales, etc.) y pequeñas fracciones subutilizadas o no utilizadas (especulación
inmobiliaria).” (ibíd., p. 14)
En función de dichas definiciones operativas, en el territorio de Quilmes encontramos que

las territorialidades urbanas son absolutamente predominantes, quedando restringidas las
territorialidades periurbanas a sectores minoritarios de la franja ribereña del partido. Las
territorialidades naturales, entendidas como aquellas donde “…las legalidades naturales
prevalecen sobre las sociales; se trata de reservas naturales, parques nacionales y de
espacios de elevada fragilidad donde prevalece el medio natural sobre las actividades
económicas” (ibíd., p. 14), resultan de un desarrollo escaso y puntual en el partido, siendo incluso
discutible el carácter de prevalencia de las legalidades naturales por sobre las sociales en estos
103
espacios. Por último, no se manifiestan territorialidades rurales en el partido de Quilmes.
La espacialización de las territorialidades dominantes en el territorio analizado se expone
en el mapa N° 24.
103
Por territorialidad rural se entiende al espacio integrado por parcelas rurales destinadas a actividades primarias,
principalmente ganadería, agricultura, forestación y minería, así como también a los parajes rurales, que no alcanzan la
categoría de pueblo. (ibíd., p. 14)
179
Mapa N° 24. Territorialidades del partido de Quilmes
La segunda etapa hacia la construcción de los patrones territoriales nos conduce a la

noción de vocaciones territoriales. Mientras la noción de vocación según sus definiciones
de uso coloquial remite a la existencia de cierta propensión, predilección, voluntad, gusto
y/o preferencia hacia la realización de determinadas actividades, asumiremos aquí un
concepto de vocación territorial entendido como “el conjunto de aptitudes, disposiciones y
potencialidades de un territorio, incluyendo tanto las aptitudes y disposiciones
desarrolladas por quienes son actores de esa construcción socio-espacial, como aquellas
condiciones del territorio que se encuentran ocultas y potenciales” (De la vega et al, 2009,
p. 9)
En términos operacionales, a los fines de analizar las diferentes vocaciones dominantes en

el territorio quilmeño hemos reagrupado la clasificación de 37 categorías de usos del suelo
180
dominante (territorios reales) según propensión y aptitudes emparentadas que dichos

usos manifiestan. Los resultados de esta operación104 (Tabla N° 14) nos permitieron
identificar Vocaciones Residenciales (conformadas por doce tipos de usos diferentes),
Vocaciones Naturales (agrupando tres tipos de usos), Vocaciones Productivas (a partir de
cuatro usos diversos), Vocaciones de Equipamiento (agrupando ocho tipos de esos
emparentados) y Vocaciones Indefinidas (donde se agrupan cuatro tipos de usos que no
permiten definir una orientación y propensión clara para dichos espacios.) Las vocaciones
resultantes, espacializadas a partir del mapeo de las áreas correspondientes, son
expuestas en el mapa N° 26 y retomados para la siguiente etapa de implementación del
método Stlocus en el capítulo 5. (Territorios pensados -parte II-)
104
Marradi et al (2007, p.123) señalan que “al recolectar informaciones hay que privilegiar el detalle, y por lo tanto la
sensibilidad de nuestras clasificaciones. (…) Pero cuando se quieran analizar las relaciones de una variable categorial con
otras variables, el discurso cambia radicalmente: el mismo nivel de detalle que es positivo en la recolección y análisis
univariado, se convierte en negativo.” De allí, que al iniciar el camino para poner en relación nuestra variable categorial
uso real del suelo con las otras variables que conformará el estudio de los patrones territoriales hemos procedido a una
reducción de las categorías a través del procedimiento de clasificación en vocaciones.
181
Tabla N° 14. Vocaciones territoriales
(Parte 1/2)
VOCACIONES. ESPACIALIZACION POR AGRUPAMIENTO DE USOS DEL SUELO

VOCACION DEFINICION OPERATIVA USOS DEL SUELO AGRUPADOS
Residencial de densidad alta predominante sin

presencia de edificación en altura (más del 70% de
Superficie Edificada -SE-)
Residencial de densidad alta con presencia de

edificación en altura (más del 70% SE)
Residencial con valor patrimonial
Residencial de densidad media con presencia de

edificación en altura. (Entre 20 y 70 % de SE)
Residencial de densidad media (entre el 20% y 70%

SE)
Áreas donde predominan disposiciones y
Vocación Residencial aptitudes para usos y funciones Residencial de densidad baja (hasta 20% de SE)
destinadas a la vivienda de uso
permanente o temporario, así como los Residencial cerrado
flujos relacionados con dichas funciones.
Conjunto de viviendas planificadas en altura
Conjunto de viviendas planificadas (unifamiliares)
Asentamiento precario y/o Villa de emergencia
Barrios parque y “residencial jardín"
Residencial mixto (residencial con presencia de

galpones – depósitos – talleres- industrias –
equipamientos - servicios. Uso residencial
dominante)
Comercial predominante (uso residencial, con

presencia de residencia en altura, combinado con
Áreas donde predominan disposiciones y zócalo comercial dominante)
aptitudes para usos y funciones
comerciales y de servicios, así como los
Corredor comercial y/o servicios (uso mixto: más
flujos relacionados con dichas funciones,
de 50% de lado de manzana comercial servicio
Vocación Central Se trata de áreas de máxima intensidad de
combinado con uso residencial predominante)
ocupación.
Comercial y servicios exclusivo

Industrial y logística mixto (industria y logística
predominante, con presencia de uso residencial)
aptitudes para usos vinculados a la Establecimientos industriales y logística.(uso
exclusivo)
Vocación Productiva generación de productos primarios y
secundarios, así como los flujos
Producción intensiva (Horticultura, floricultura,
relacionados a dichas funciones. Granja, aves)
Industrial planificado
182
Tabla N° 14. Vocaciones territoriales (Parte 2/2)
VOCACIONES. ESPACIALIZACION POR AGRUPAMIENTO DE USOS DEL SUELO
VOCACION DEFINICION OPERATIVA USOS DEL SUELO AGRUPADOS
Espacios verdes de uso público
Gran equipamiento urbano (cementerio, planta

potabilizadora, corralón, municipalidad, etc)
Equipamiento sanitario
aptitudes para usos vinculados a la Equipamiento educativo/cultural
Vocación
instalación de equipamientos para
Equipamientos Equipamiento de transporte y logística
diversas funciones, así como los flujos
relacionados con dichas funciones Equipamientos de seguridad
Equipamiento deportivo y recreativo
Otros equipamientos. (equipamientos mixtos ej:

educativo y deportivo – religioso- depósitos
chatarra – depósitos municipales)
Áreas donde predominan disposiciones y Forestal natural o inducido
aptitudes para usos vinculados a la
Reserva Natural.
protección ambiental y/o no se observan
Vocación Natural
usos vinculados a la explotación de los Espejo de agua
recursos, así como los flujos relacionados
con dichas características.
Suelo degradado (cavas, canteras, basurales)
Áreas donde predominan perfiles de usos
y funciones que involucran pasivos Bañado o área anegada
Vocación Indefinida ambientales, y/o áreas de usos mixtos de
Relleno sanitario
escasa ocupación sin una propensión
identificable. uso mixto de baja ocupación (mixto residencial,
galpones, equipamientos con menos de 50% de SE)
183
Mapa N° 25. Vocaciones predominantes.
184
CAPITULO 4: La planificación del territorio en el municipio de Quilmes. 2004 –

2014
"Afuera, en el mundo real, existen planes detallados, proyectos visionarios para espacios pacíficos,
todos los conflictos zanjados, felicidad para todos, para siempre: espejismos por los que la gente está
dispuesta a matar y a morir. (…) Pero sólo en la música, y sólo en contadas ocasiones, realmente se
levanta el telón sobre este sueño de comunidad y se evoca seductoramente, antes que se desvanezcan
con las últimas notas."
Ian Mc Ewan
En: Sábado, 2006 (P.126)
4.1. Acerca de la planificación territorial en el escenario interjurisdiccional actual.
El escenario para la planificación territorial de un municipio se ha transformado

profundamente en la última década. No obstante estos cambios, el entramado
institucional y normativo que regula la actuación en la materia se compone de un universo
heterogéneo de dependencias de diferentes jerarquías y nomenclaturas, que muestran
que a pesar de las muchas transformaciones ocurridas, el escenario dista de ser un todo
coherente en materia de políticas de planificación territorial105.
En este marco, Quilmes aparece como uno de los partidos pertenecientes a la RMBA
presentando un entramado sumamente complejo vinculado a las relaciones
interjurisdiccionales en torno a la gobernabilidad, y la planificación del territorio como
parte integrante de ella.
En primer lugar, el instrumental normativo del municipio de Quilmes encuentra

contención y marco en la actuación de la Provincia de Buenos Aires, a través del Decreto
Ley N° 8912/77 Texto Ordenado 3389/87106. En dicho contexto, la Provincia de Buenos
105
Para un estudio detallado de las dependencias estatales directamente vinculadas con la planificación territorial a
distintos niveles jurisdiccionales, véase Aón et al (2012).
106
Las características y alcances de dicha ley serán tratadas en los apartados siguientes de este capítulo.
185
Aires mediante la Dirección de Ordenamiento Urbano y Territorial (DOUT)107 establece los

lineamientos generales en los cuales deberían insertarse las políticas referidas al territorio
municipal, al tiempo que tiene la función de convalidar cualquier instancia modificatoria
de la normativa existente en el municipio, siendo necesaria la aprobación de la DOUT para
finalmente, tal como establece el artículo 83 de la ley108, ser validada por el Poder
Ejecutivo provincial. Complementan este corpus normativo provincial con fuerte injerencia
en la planificación y el ordenamiento del territorio la Ley 11459 que regula la instalación
de industrias en el territorio provincial, la Ley 11723 de protección, conservación,
mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente y la reciente Ley
14449 de Acceso Justo al Hábitat.
Por otro lado, el nivel provincial al cual responde el municipio de Quilmes, se encuentra
integrado al régimen federal, marco en el cual a partir de 2007 se comienza a gestar una
serie de normativas y proyectos de planificación del territorio a escala nacional. Luego de
décadas de atomización de las políticas territoriales enmarcadas en el contexto que
Catenazzi y Reese (2001) han denominado “municipalización de la crisis del estado”, con la
lógica del desarrollo local (Boisier, 2001) como paradigma hegemónico; a partir de 2008
con la publicación del primer avance del Plan Estratégico Territorial Argentina 2016 (PET)
se conforma un escenario más propicio para que los municipios y las provincias comiencen
un camino de integración hacia el logro de una política territorial coherente en el marco de
un proyecto nacional integrador. A su vez, el antecedente de la sanción en 2009 de la Ley
Provincial N° 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de
Mendoza constituye una referencia significativa que da impulso y orienta el accionar del
Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN) ente que
promueve a partir de 2009, a través de la conformación de una Comisión de Legislación, el
107
Complementan a esta dependencia la Subsecretaría Social de tierras, urbanismo y vivienda, el Departamento de
planificación Urbana y Territorial y el Departamento de Gestión Urbana.
108
Ver Anexo Normativo
186
anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial 109.
En la figura N° 15 se da cuenta de este complejo universo normativo en el cual se insertan

las normas regulatorias, los proyectos en marcha y los proyectos en debate sobre la
planificación del territorio quilmeño, en su contexto nacional, provincial y regional.
Asimismo, es posible observar las relaciones existentes entre los regímenes federal y
provincial y los marcos normativos que esto supone.
No obstante este nuevo escenario en apariencia más propicio para el desarrollo de

políticas territoriales integrales, el entramado normativo institucional municipio –
provincia – nación referido a la planificación territorial resulta aún incipiente en su
coordinación y coherencia interna. Por otro lado, a este complejo entramado se suman
para un municipio como Quilmes los desafíos de gobernabilidad e integración de políticas
territoriales en el marco de la región urbana más importante del país. En este sentido, la
complejidad institucional que caracteriza a la RMBA, con multiplicidad de jurisdicciones en
un complejo entramado de relaciones de competencia – solidaridad, autonomía –
dependencia y el predominio de procesos de acumulación de poder, consolida el carácter
de las jurisdicciones como múltiples unidades autónomas competitivas, lo que se impone
por encima de la lógica de integración y complementariedad necesaria para integrar
coherentemente el repertorio de políticas territoriales. En este marco, Badía (2002) señala
que dentro de un régimen federal como el de nuestro país, la cuestión metropolitana
involucra a actores que se mueven en distintos niveles y presenta a la vez distintos
márgenes de autonomía relativa. Así, la RMBA se encuentra inmersa en un complejo
institucional donde se superponen jurisdicciones municipales, el régimen provincial, el
Estado Nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), cuasi-estado dentro del
régimen federal. Por su parte, Pirez (2008a, 2008b) señala que ante este complejo y
109
Dicho anteproyecto tiene por objeto conformar una ley marco que complemente la legislación preexistente en los
diferentes niveles y que sirva de referente para la definición de las futuras leyes sobre planificación y ordenamiento
territorial.
187
multidimensional “ente” urbano110, la ausencia de una estructura institucional que

permita un gobierno propio y las dificultades para la negociación política redundan en las
debilidades de una orientación metropolitana. Esta falta de lineamientos claros, que se
desprende de la naturaleza de un área fragmentada a nivel gubernamental, profundiza los
problemas de gestión y dificulta la resolución de los problemas sociales existentes. El autor
sintetiza en tres contradicciones (técnica, política y económico-financiera) a la cuestión
metropolitana: contradicción entre los lugares metropolitanos donde se producen los
problemas y los lugares donde existen las capacidades técnicas de resolverlos; entre los
lugares de las cuestiones y aquellos en donde se define la representación y la acumulación
políticas; y entre los lugares donde se localizan las necesidades y aquellos donde se
concentran los recursos. Como se desprende de los argumentos expuestos, la capacidad
de resolución de las problemáticas de la planificación territorial a nivel municipal, se
encuentran fuertemente limitadas por procesos que exceden los límites territoriales para
integrarse en una dinámica regional que no encuentra respaldo normativo - institucional
suficiente para la coordinación de políticas concretas, siendo los ámbitos de resolución -
algunos de ellos incipientes proyectos- insuficientes para dar respuestas acabadas a los
desafíos de la planificación y el ordenamiento territorial.
110
El autor define a la cuestión metropolitana en relación a un objeto urbano complejo que presenta dos dimensiones.
Por un lado, una dimensión urbano territorial caracterizada por la expansión de una o más ciudades que tiende a
configurar un territorio urbano diferenciado y desigual. Por otro lado, una dimensión político institucional-territorial
dada por la organización del Estado y su diferenciación en ámbitos a diversas escalas. Esa expansión territorial genera
una unidad urbana por continuidad y/o funcionalidad que no se corresponde con la unidad político territorial.
188
Figura N° 15. Jurisdicciones, instituciones y normativas de planificación territorial.
Fuente: Elaboración propia. Esquema de relaciones interjurisdiccionales adaptado a partir de Badia

(2002, p. 12)
4.2. Territorios Legales de Quilmes.
Como se ha desarrollado conceptualmente en el capítulo 1, en el territorio convergen una

multiplicidad de normas que le dan una densidad diferencial a cada fragmento del espacio,
facilitando, condicionando, fomentando, obstaculizando o prohibiendo el desarrollo de
diversos usos y acciones sobre el mismo por parte de la sociedad. Considerando que dar
cuenta de la totalidad normativa del territorio estudiado, dados los múltiples aspectos a
considerar, resultaría probablemente inabordable y poco pertinente a los fines de nuestra
investigación, analizaremos a continuación las normativas de ordenamiento territorial del
partido de Quilmes y su inclusión en el marco provincial.
189
Una normativa puede concebirse como un conjunto de normas aplicables a una

determinada materia o actividad. Con relación al proceso de planeamiento y al
Ordenamiento del Territorio, en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, este proceso
obedece a un instrumento técnico-legal, el Decreto Ley 8912/77 que tiene por objetivo
general “regular el uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo”. A partir de esta
ley, el Municipio se constituye en el responsable primario del Ordenamiento de su
Territorio, siendo obligatorio para cada Partido contar con la normativa de usos del suelo
como instrumento sectorial y de planificación territorial.
4.2.1. La zonificación vigente en Quilmes.
En el marco del Decreto Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la
Provincia de Buenos Aires, que en su Capítulo III art. 75 establece: “El proceso de
planeamiento se instrumentará mediante la elaboración de etapas sucesivas que se
considerarán como partes integrantes del plan de ordenamiento. A estos efectos se
establecen las siguientes etapas: 1.- Delimitación preliminar de áreas; 2.- Zonificación
según usos; 3.- Planes de ordenamiento municipal; 4.- Planes particularizados” el cuerpo
normativo vigente que regula el uso y ocupación del suelo del Municipio de Quilmes está
conformado en forma solidaria por la Ordenanza Municipal N° 4545/79 y quince
ordenanzas modificatorias. (tabla N° 15)
190
Tabla N° 15. Normativa urbana vigente. Partido de Quilmes.
N° de Año Contenido
Ordenanza
04545-79 1979 Ordenanza 4545/79: Zonificación según usos
04930-82 1982 Ordenanza 4930/82: Modifica Zonificación según usos
05003-83 1983 Ordenanza 5003/83: Sector de urbanización especial 1 (SUE 1) en la Circ I, Mz 3A.
07130-93 1993 Ordenanza 7130/93: Adopta para la zona recuperación de cinturón ecológico ( Circ IV,
Secc A, …
07511-95 1995 Ordenanza 7511/95: Desafecta de ZRCE y afecta a R2.1 (Circ I, Secc P, FraccII, Parc 1a,
1b,1…
07613-96 1996 Ordenanza 7613/96: Distrito Educativo Cultural 1 (DEC 1) en la Circ II, Secc I, Fracc III
08359-99 1999 Ordenanza 8359/99: Desafecta de ZRI el predio delimitado por Arroyo Las Piedras, 12 de
octubre…
08521-99 1999 Ordenanza 8521/99: Crea el Distrito Industrial y de Recuperación Ambiental en la Circ VII,
Se…
08544-99 1999 Ordenanza 8544/99: Modifica el artículo 8 y el artículo 15 de la Ordenanza 8521/99.
08801-00 2000 Ordenanza 8801/00: Modifica el art 2° de la Ordenanza 761396. La delimitación del DEC 1
ser…
09403-02 2002 Ordenanza 9403/02: Modifica los artículos 2, 5, 16, 18 y 25 de la ordenanza 8521/99 y 11,
4…
10337-06 2006 Ordenanza 10337/06: Modifica parcialmente las Ordenanzas 4545/79 y su modificatoria
1030/…
10588-06 2006 Ordenanza 10588/06: Modifica los artículos 8, 47, 48, 54 e inciso 1.5 a, 1.6 b, 1.8 c, 1.10
a, 1 …
10617-06 2006 Ordenanza 10617/06: Modifica Zonificación según usos. Decreto de Promulgación
8368/06
11986-12 2012 Ordenanza 11986/12: Modifica la Ordenanza 10617/06. Decreto de Promulgación
4477/12
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Dirección de Ordenamiento Urbano y Territorial (DOUT) Provincia de
Buenos Aires.
En este contexto normativo, el Partido de Quilmes alcanzó la segunda etapa de

zonificación según usos en el año 1979, cuando puso en vigencia la Ordenanza 4545. La
zonificación111 según usos es un instrumento técnico jurídico tendiente a cubrir las
necesidades mínimas de ordenamiento físico territorial, determinando su estructura
general y la de cada una de sus áreas y zonas constitutivas. Dicho instrumento establece
normas de usos, ocupación y subdivisión del suelo, dotación de infraestructura básica y
morfología para cada una de los fragmentos del territorio determinados como áreas.
Permite, a su vez, establecer prioridades territoriales para efectivizar la provisión de
infraestructuras, servicios y equipamientos básicos como elemento indicativo para las
inversiones públicas o privadas. En el marco de esta ley, es necesario asignar a toda zona
111
Según Tella (1996) la zonificación se consagró a través del tiempo como uno de los instrumentos urbanísticos más
poderosos que, desde el punto de vista de la regulación constructiva, fuese capaz de operar sobre un territorio
precisamente acotado, a partir del concepto de división en zonas, para potenciar las propiedades intrínsecas de los
diferentes fragmentos resultantes.
191
un uso o usos determinados (Art. 27º), y establecerse las restricciones y

condicionamientos a que quedará sujeto el ejercicio de los usos previstos. Las
restricciones, condicionamientos y regulaciones se establecen respecto a cinco temas
principales: a)Tipo de uso del suelo, b) Extensión de ocupación del suelo (F.O.S. 112), c)
Intensidad de ocupación del suelo (F.O.T.113) y densidad, d) Subdivisión del suelo, e)
Infraestructura de servicios y equipamiento comunitario.
En el partido de Quilmes, hasta la actualidad, luego de más de tres décadas, no se ha

avanzado para cumplir la tercera etapa (Figura N° 16), introduciendo solamente reformas
parciales a la Zonificación según Usos. Si bien todas ellas son reformas parciales, las
mismas se encuentran convalidadas por Decretos Provinciales en cumplimiento del
Artículo 83° de la Ley 8912 modificado por la Ley 10128.114
Este cuerpo normativo, se materializa en el mapa de zonificación de usos del suelo vigente
en el partido (Mapa N° 26).
112
Factor de Ocupación del Suelo
113
Factor de Ocupación Total
114
Complementan este cuerpo normativo, pero ya sin vigencia, muchas otras normativas modificatorias de la Ordenanza
4545 sancionadas por el Honorable Concejo Deliberante que no han sido convalidadas por la Provincia, o bien nunca
fueron remitidas con tal fin. Asimismo, algunas de ellas han sido derogadas en el ámbito municipal, como por ejemplo
las Ordenanzas 4362/77, 4640/79, 5009/83, 6516/90, 8254/98, 8255/98, 8495/99, 8702/00, 9228/01, 9892/04 y
10569/06. Mientras que otras ordenanzas de corta vida y escasa aplicación han intentado conformar en diversos
momentos comisiones de estudio relacionadas con la planificación y gestión del territorio, como ha sucedido con la
sanción de las Ordenanzas 5227/84, 6710/92, 10312/05 y 10570/06, y hoy no se encuentran vigentes. (Arquitectos de
Quilmes, 2008)
192
Figura N° 16. Etapas de Planeamiento por Partido.
Fuente: urBAsig. Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial. Provincia de Buenos Aires.
193
Mapa N° 26. Zonificación según usos. Ordenanza 4545 y modificatorias.
Siendo la zonificación uno de los instrumentos estructurales de la planificación urbanística,

forma parte de los instrumentos de planificación para la gestión urbana bajo la figura de
normativas de regulación (Reese, 2011). Dichas regulaciones son establecidas
principalmente mediante el control de uso del suelo y la regulación del volumen edilicio.
Como señala Tella (1996), el instrumento de zonificación presenta la ventaja de simplificar
y esquematizar la ciudad a unos pocos elementos relacionados con su desarrollo urbano, y
de allí que sea el instrumento normativo fundamental en la planificación y ordenamiento
del territorio.
En el caso de Quilmes se observa un instrumento que a partir del año 1979 entra en
escena con el objeto de regular las tendencias espontáneas de crecimiento urbano y
194
suburbano que se desarrollaban en el marco del partido, procurando a partir de la

superposición de un dispositivo normativo ordenar en zonas homogéneas el crecimiento
futuro de la ciudad, y establecer restricciones y correcciones a los usos considerados
incompatibles con las zonas propuestas. El instrumento de zonificación en Quilmes ha
manifestado diversas actualizaciones y reformulaciones, en un proceso adaptativo donde
destacan dos grandes procesos tendenciales. Por un lado, la creciente adaptación de las
zonas y normativas a las tendencias generadas espontáneamente en la ciudad. Allí es
posible observar las diferencias sustanciales entre unos territorios legales, aquellos que la
normativa establece idealmente a partir del instrumento de zonificación, y los territorios
reales, aquellos producidos por la dinámica propia de las acciones sociales en la
producción del espacio urbano, más allá de las regulaciones existentes. En este sentido, la
zonificación en Quilmes muestra cierta debilidad para liderar los procesos de
ordenamiento territorial, conformando un cuerpo normativo que se va adaptando
progresivamente a las tendencias evidenciadas en el territorio, con el objeto de disminuir
la brecha entre lo establecido normativamente y lo que realmente ocurre con relación al
uso y ocupación del suelo. Al respecto, Tella (1996, p. 1) citando a Petroni y Kenigsberg
(1966, p. 154) diferencia entre los conceptos de zonificación, para dar cuenta de la
planificación determinada para un sitio o zona, y el concepto de zonización para dar
cuenta de la “formación espontánea de zonas urbanas dominadas por notas de coherencia
común". En este sentido, la zonificación del partido progresivamente se ha ido
modificando a partir de una zonización que responde a las tendencias urbanas y
necesidades de gestión, más que a directrices de planificación previstas.
Por otro lado, y vinculado estrechamente a la tendencia general antes expuesta, se

observan importantes divergencias entre las zonas destinadas a usos industriales en sus
distintas variantes y lo que ocurre a nivel de la ocupación y uso real de dichos suelos
urbanos. Mientras que estas zonas prohíben o condicionan y restringen los usos
residenciales, el análisis de usos reales del suelo permite observar una clara preeminencia
de usos residenciales dominantes, que en diversos gradientes y distintas modalidades, se
195
encuentran excluidos de lo dispuesto por la normativa vigente.
El instrumento de zonificación vigente en el partido presenta dos modalidades de

afectación: a) poligonal: afectando a zonas comprendidas dentro de un polígono cerrado,
conformado por calles, avenidas o barreras. Y b) lineal: involucrando a los frentistas de una
arteria determinada, que pueden ser considerados en su totalidad o parcialmente, dentro
de límites expresamente acotados.
A continuación se exponen sintéticamente los tipos de usos vigentes en la zonificación de

usos del suelo del partido de Quilmes, cuya manifestación espacial se observa en el mapa
N° 27. Los detalles e indicadores urbanísticos que corresponden a cada afectación, así
como las ordenanzas correspondientes pueden consultarse en el Anexo Normativo (Anexo
N° 6)
Zonificación de usos del suelo según normativa y mapa de zonificación municipal vigente
(agosto 2013).
Zonas comerciales: C1; C2; C3; CL; C4, CL-1.
Con infraestructura completa: C1; C2; C3; CL, en subárea urbanizada con densidad de
población alta.
C1: Quilmes Centro. Uso mixto: residencial y comercial, de alta densidad.
C2: Bernal Centro. Uso mixto: residencial y comercial, de alta densidad.
C3: Don Bosco, Ezpeleta. Uso mixto: residencial y comercial, de media densidad.
CL: Comercial lineal. Alineamiento de uso mixto comercial y residencial de media

densidad. Avenidas: 12 de octubre, San Martin, Vicente López, Mitre, 844, entre otras.
Con infraestructura incompleta C4; CL-1 en subárea semiurbanizada, con densidad de

población baja.
196
C4: San Francisco Solano
CL-1: Comercial lineal-1.
CI: Banda de Circulación. Ejes de circulación de importancia. Avenidas: Calchaquí y de los

Quilmes, Mosconi, 12 de octubre. Ruta Provincial 14 o Camino General Belgrano, Ruta
Provincial 1 o Avenida Monteverde, entre otras.
DEC 1: Distrito educación cultural. Zona de uso para establecimientos educativos del
orden universitario. Universidad Nacional de Quilmes.
DNV: Dirección Nacional de Vialidad. Zona de uso vial, Acceso Sudeste.
DUE 1: Distrito de Urbanización Especial. Barrio La Matera. Zona con infraestructura

precaria que fue urbanizado en los últimos años.
DUP: Distrito urbanización prioritaria. Asentamientos precarios Villa Azul y Villa Itatí.
E: Zona de esparcimiento. Zona de la ribera de Quilmes.
I2: Zona industrial de segunda115.
R1: Quilmes. Zona de uso predominantemente residencial con actividades comerciales

compatibles con la vivienda
R1-2: Bernal. Zona de uso predominantemente residencial con actividades comerciales

compatibles con la vivienda. Con infraestructura completa en subárea urbanizada con alta
densidad de población.
R2: Zona residencial con infraestructura completa en subárea urbanizada con densidad de
población media. Zona de uso predominantemente residencial con actividades
complementarias.
115
Uso industrial, siempre y cuando la actividad a desarrollarse sea considerada inocua. Se permiten usos
correspondientes según decreto N° 12012/72 hasta tanto se reglamente una nueva clasificación industrial. Se permite la
construcción de una vivienda por parcela y/o negocio con espacio para estacionar de 15 m², como actividad
complementaria de la industria.
197
R2-1: Zona residencial. Con infraestructura incompleta o sin infraestructura en subárea

semiurbanizada con densidad de población baja.
R3: Zona residencial, con infraestructura completa, en subárea urbanizada con densidad
de población media.
R3.1: Zona residencial, con infraestructura incompleta o sin infraestructura es subárea

semiurbanizada con densidad de población baja.
R4: con infraestructura completa en subárea urbanizada con densidad de población

media.
R4.1: Con infraestructura incompleta o sin infraestructura en subárea semiurbanizada con

densidad de población baja.
R5: Zona residencial de media densidad con las características establecida por el decreto
provincial 27/98. Residencial multifamiliar, con instalaciones complementarias de
recreación y esparcimiento, para uso exclusivo de los propios habitantes del conjunto.
R6: Zona residencial de baja densidad con las características establecida por el decreto
provincial 27/98. Residencial unifamiliar, con instalaciones complementarias de recreación
y esparcimiento, para uso exclusivo de los habitantes del barrio.
R7: Clubes de campo. Área del barrio privado Nuevo Quilmes.
Esta zonificación fue creada en marzo de 2006.
RE: Zona residencial exclusiva. Con infraestructura completa en subárea urbanizada con
densidad de población baja.
UE: Urbanización especial de equipamientos. Zona de usos institucionales y servicios a la

comunidad: educación, atención de la salud, cultura, recreación y deportes.
UP: Urbanización especial de valor patrimonial. Sitios que revisten interés patrimonial,
arquitectónico, urbanístico, histórico o cultural para la comunidad y el Municipio.
198
UV: Urbanización Especial de Espacios Verdes. Espacios verdes de uso público, con fines
de descanso, recreación y esparcimiento. Espacio verde público, forestado y parquizado.
ZEU-R3: Zona de ensanche urbano.
ZI. 1: Zona industrial exclusiva116.
ZIE-RA: Zona industrial exclusiva. Parque industrial Tecnológico Quilmes.
ZRCE: Zona de recuperación afectada al cinturón ecológico área metropolitana reservada

a zona verde recreativa.
ZRI: Zona de recuperación industrial exclusiva, en área complementaria.117
ZUA: Zona de urbanización especial de interés ambiental. Relleno sanitario CEAMSE.

Reserva natural Los Sauces. Área del proyecto Nueva Costa del Plata.
ZUE: Zona de usos específicos. Corresponde a zonas de usos específicos, tales como área
de la planta potabilizadora de agua “General Belgrano”, área Ex – IMPA, Talleres
regionales Quilmes, obras sanitarias de la Nación, Batallón N°601 Viejo Bueno.
Por último, cabe destacar que a través del decreto 489/13 de La Provincia de Buenos Aires,
en julio del año 2013 se convalidó una ordenanza municipal del año 2006 y modificatorias,
a partir de la cual se crea el Distrito de Urbanización Especial (DUE) Cooperativa de
Consumo y Vivienda Quilmes Limitada, ubicada en la localidad de Ezpeleta118.
116
Zona industrial exclusiva. Área complementaria. No se permitirá la construcción de vivienda
117
Zona de recuperación industrial exclusiva, en área complementaria. Se establecerán cualquier tipo de industria
siempre y cuando cumpla con el rellenamiento, infraestructura, desagües industriales y que no produzca efluentes
líquidos sin tratamiento. No se permitirá la construcción de vivienda.
118
Zona de recuperación industrial exclusiva, en área complementaria. Se establecerán cualquier tipo de convalidación
provincial y la fecha de vigencia del mapa municipal. El decreto 489/13 con fecha del 26 de julio de 2013 convalida la
Ordenanza Nº 10617/06, su Decreto de Promulgación Nº 8368/06, su modificatoria Ordenanza Nº 11986/12 y su
Decreto de Promulgación Nº 4477/12 de la Municipalidad de Quilmes; mediante la cual se modifica la Zonificación Según
Usos vigente en el partido. La zona ZUE creada se materializa en el predio designado catastralmente como
Circunscripción IV, Sección A, Fracción I, Parcela 14 f.
199
4.2.2. El diseño institucional en torno a la planificación y ordenamiento urbano – territorial

del partido.
La estructura orgánica actual del municipio de Quilmes119(figura N° 17) fiel reflejo de las
fortalezas y debilidades del diseño institucional municipal argentino (Iturburu, 2000), está
compuesta por trece Secretarías y tres unidades ejecutoras que ostentan una jerarquía
equivalente y poseen rango de secretaría. Por el lado de las secretarías, como puede
observarse en la figura se encuentran las de Hacienda; Planeamiento Estratégico, Obras,
Gestión pública, Tierras y Viviendas120; Salud; Agua, Cloacas y Saneamiento Hídrico;
Privada; Medio Ambiente, Higiene Urbana y Turismo; Legal y Técnica; Gobierno; Desarrollo
Social; Cultura y Educación, y Desarrollo Local, Empleo y Producción. Por otro lado, las
unidades ejecutoras mencionadas son: Unidad Ejecutora del Comcosur, Unidad Ejecutora
Legal Intendente y Unidad Ejecutora de la Ribera.
Figura N° 17. Organigrama municipal Quilmes. Año 2014
Fuente: elaboración propia en base a boletines oficiales.
119
Vigente al año 2014 según Boletines Oficiales.
120
En adelante SPEOGPTyV o “secretaría de planeamiento”
200
La secretaría de planeamiento, destacada en la figura 17, presenta jerarquía equivalente

con las otras doce secretarías y las tres unidades ejecutivas, dependiendo directamente
del intendente municipal como máxima autoridad.
La SPEOGPTyV tiene como misión “asistir en la preparación, desarrollo, impulso, dirección,

ejecución, supervisión y el cumplimiento del Plan Estratégico Municipal para optimizar la
ejecución de los recursos; entender en el análisis, diagnóstico, desarrollo e implementación
de todos los instrumentos necesarios para el Código de Planeamiento y Desarrollo Urbano
del Partido, en el ejercicio del poder de la policía sobre las obras particulares y en la
administración de tierras y viviendas.” (Municipalidad de Quilmes, 2014). Asimismo, la
secretaría tiene también como función “evaluar la viabilidad temporal, técnica y financiera
para la ejecución de los proyectos; aplicar una metodología de planificación
multidisciplinaria y multisectorial a través de la participación y consenso de los diferentes
actores públicos y privados; actuar en el resguardo del Patrimonio Histórico Edilicio;
establecer la vinculación con organismos nacionales e internacionales; recuperar el espacio
público asegurando la satisfacción de los servicios básicos indispensables y detectar las
necesidades insatisfechas de la comunidad.” (Municipalidad de Quilmes, 2014). Para
responder a este esquema de ambiciosas y múltiples responsabilidades, la secretaría se
organiza internamente en tres subsecretarías y diez direcciones (Figura 18).
201
Figura N° 18. Organigrama de la SPEOGPTyV
Fuente: Elaboración propia en base a datos municipalidad de Quilmes, 2014.
Entre las misiones, funciones y competencias detalladas en los párrafos citados se

destacan, a los fines de este trabajo, aquellas que presentan una vinculación directa con la
planificación del desarrollo territorial del municipio y el ordenamiento urbano-territorial.
Asimismo, en estas líneas que resumen las áreas de pertinencia de la secretaría, se
observa una multiplicidad de objetivos a la vez que se insinúan, de manera implícita,
algunas pistas para comprender la visión y las concepciones que orientan su práctica. Las
mismas serán analizadas a lo largo del presente capítulo.
4.3. Introducción a las principales experiencias de planificación recientes.
En el marco de profundas transformaciones en el territorio quilmeño, durante el período

2004-2014 se abren distintos espacios y proyectos en disputa, en los cuales diversos
202
actores sociales pugnan por establecer de manera hegemónica sus propios intereses
vinculados a la planificación del desarrollo en el territorio municipal. Al abordar dicho
período, en nuestra investigación hemos priorizado mediante un muestreo de tipo teórico
tres experiencias concretas de planificación que tienen al territorio entre sus
formulaciones centrales y lo abordan de manera explícita. Asimismo, entre los criterios
para la selección de las experiencias, considerando sus grados de significatividad y
representatividad, hemos estimado fundamental la representatividad respecto a los
diferentes instrumentos posibles dentro del marco de la planificación territorial entendida
como proceso social. Por ello, se han seleccionado tres ejemplos que recorren un amplio
espectro. En primer lugar, las modificaciones a un instrumento normativo-urbanístico de
ordenamiento territorial (zonificación). En segundo lugar un Plan121 de alcance urbano y
dimensiones relativamente acotadas. En tercer lugar, un plan general de tipo estratégico
de largo plazo y multidimensional, que contiene como uno de sus ejes a la dimensión
urbano territorial. Como se verá, estas tres experiencias forman parte de un proceso
continuo y dinámico no exento de contradicciones y disrupciones 122. Sólo con fines
analíticos podemos establecer límites claros entre ellos.
En este marco, y considerando lo expuesto, se presenta a continuación un breve resumen

introductorio sobre tres experiencias de planificación: a) el proceso de rezonificación de
usos del suelo, b) el proceso en torno al Plan de Ordenamiento Urbano, c) el proceso en
torno al Plan Estratégico Quilmes. Luego de dicha presentación contextual, en el apartado
siguiente (4.4) se expondrá un análisis de las mismas en función de las principales
variables analizadas.
4.3.1. Rezonificación de usos del suelo
121
De Mattos (1979) sostiene que todo proceso de toma de decisiones y realización de acciones concretas es
competencia de la planificación; mientras el plan refiere a un documento formal que orienta la acción e intervención
sobre el territorio.
122
Durante el periodo 2004-2014 se han sucedido tres gestiones diferentes en el gobierno del partido de Quilmes a cargo
de dos intendentes: Sergio Villordo (2003-2007 Partido Justicialista) y Francisco Gutiérrez (2007-2011 Polo Social y
reelección 2011-2015 Frente Para La Victoria)
203
A partir del relevamiento realizado en función de fuentes documentales e informantes

clave, podemos establecer que el inicio del complejo proceso de modificaciones
significativas recientes a la zonificación de usos del suelo en el partido de Quilmes tiene se
origen en el año 2004. Es en este año, cuando comienzan a proliferar excepciones a la
ordenanza 4545/79 vigente, en torno a la construcción de torres residenciales y a la
compra de inmuebles con el fin de desarrollar proyectos residenciales multifamiliares.
Dicho proceso, vinculado a las nuevas condiciones macroeconómicas y a un nuevo modelo
de acumulación a escala nacional, tiene su impacto local en el partido a partir de una
doble tendencia: las crecientes expectativas de valorización generadas por inminentes
obras de infraestructura vial para el partido123, con los consecuentes procesos
especulativos disparados; y la creciente inversión de capitales en desarrollos inmobiliarios
en el marco de un mercado en expansión y en un contexto local de relativa saturación y
escases de suelo urbano, con la consecuente tendencia a la densificación urbana y
encarecimiento del suelo que esto produce. Sobre el contexto del mercado inmobiliario en
la región metropolitana donde Quilmes se inserta, Baer (2012) señala:
“Existen diversos factores que motivaron la presión de la demanda derivada sobre el

mercado de suelo de la metrópolis de Buenos Aires propiciando el alza de precios. El bajo
costo de la construcción fue un elemento favorable para la expansión del desarrollo
inmobiliario a partir de la crisis de 2001/02. (…) Otro factor de importancia fue el uso de
modalidades innovadoras de financiamiento de la construcción de vivienda y de proyectos de
infraestructura (Cosentino, 2005). Ante las restricciones al crédito bancario, la construcción
de obras y edificios que involucran grandes inversiones requirió de instrumentos de
financiamiento con cierto grado de sofisticación que permitieran resguardarse de las
falencias del mercado financiero y acotar los riesgos sin limitar la capacidad de
endeudamiento. En este escenario, el fideicomiso se convirtió en una herramienta eficaz para
el financiamiento del desarrollo inmobiliario en el ámbito metropolitano de Buenos Aires.
Otro factor, no menos importante, que alentó la inversión en el desarrollo inmobiliario y la
compra final de inmuebles fueron las bajas tasas de interés real que ofrecieron los depósitos
123
Nos referimos a la bajada de la autopista Buenos Aires-La plata proyectada en Bernal e inaugurada en 2006.
204
bancarios domésticos y extranjeros en los años dos mil. El costo de oportunidad determinó
así que el mercado inmobiliario fuera una alternativa de inversión atractiva para volcar los
recursos financieros disponibles. Los cuatro factores mencionados son cruciales para
comprender el proceso de valorización del suelo de la RMBA y la reactivación de la demanda
derivada desde mediados de 2002.”(Baer, 2012, p. 49).
En este marco, señalaremos tres hitos problemáticos significativos que se han desarrollado
en el periodo 2004-2014.
El primero de estos hitos problemáticos se inicia durante el año 2005 cuando el gobierno
municipal propició un proyecto orientado a generar un cambio normativo en las
ordenanzas de usos del suelo, dando inicio a principios del año 2006 formalmente a una
Comisión de Rezonificación en el marco del Honorable Concejo Deliberante de Quilmes
(HCD). Dicha comisión tuvo a su cargo la rezonificación para cuatro áreas del Distrito
declaradas “en estado emergencia” (HCD, 2006). Dichas áreas fueron Quilmes Centro,
Bernal Centro, Don Bosco centro, y Don Bosco Este. El resultado de este proceso fue la
sanción, el 16 de marzo del mismo año, de la Ordenanza N° 10337/06124 que modificó la
zonificación de usos del suelo vigente permitiendo y fomentando la densificación y el
crecimiento en altura de los centros urbanos más consolidados del partido 125.Esta
tendencia impulsada por la nueva normativa tendría un freno parcial, a partir de una
medida decretada por el intendente municipal Sergio Villordo en 2007126, mediante la cual
se exigió a los emprendimientos inmobiliarios del partido una audiencia ante la Comisión
de Urbanismo y una certificación de factibilidad otorgada por las empresas de servicios
públicos127 entre otras regulaciones. Dicho breve periodo, culminaría con el cambio de
gestión en diciembre del 2007. Sin embargo la gestión entrante extendió el plazo por 180
124
Decreto de Promulgación N° 906/06. Convalidada por la Provincia de Buenos Aires mediante el decreto 2760 del 16 de
octubre de 2007. (Provincia de Buenos Aires, 2007)
125
Dicho proceso de aprobación fue fuertemente cuestionado por concejales, ediles opositores y organizaciones civiles
por presuntas irregularidades vinculadas al ocultamiento de información, aprobación apresurada y a “libro cerrado”
(Diario Perspectiva Sur, 16 de marzo de 2006)
126
Dicho decreto vigente desde agosto de 2007 caducaría el 31 de diciembre de 2007. Esto significó un breve periodo de
disminución en la tendencia expansiva asociada a la construcción en altura.
127
AySA, Metrogás y Edesur,
205
días. Dicha ordenanza aprobada por el HCD no tuvo convalidación provincial, siendo
motivo de fuertes disputas con la cámara de la construcción local. Luego de dicho periodo,
se reanudó la tendencia creciente a la densificación en altura. Los conflictos derivados de
estas transformaciones darían lugar al impulso y exigencia de parte de organizaciones
sociales del partido para un plan de ordenamiento, proceso que será tratado en el punto
siguiente.
El segundo de los hitos significativos de rezonificación se inicia con el artículo 23 de la

ordenanza 10337/06 que crea la zona residencial R7 y se completa con la ordenanza
10568/06 que establece los indicadores urbanísticos para la misma, estableciendo además
la necesidad de presentación de anteproyecto ante la Comisión de Gestión Urbanística.
Dicha zonificación establecida sobre un predio baldío utilizado para equipamiento de
antenas de compañías telefónicas128 modificaría drásticamente el perfil de la ciudad,
dando lugar al inicio de una etapa conflictiva respecto a la zonificación de la zona. A partir
del año 2008129 con la aprobación preliminar por parte de dicha comisión sobre el
proyecto de urbanización cerrada Nuevo Quilmes y el inicio de las obras, se produjo una
fuerte reacción dando lugar a una pronta organización de los vecinos del barrio Villa Alcira
y asambleas ambientalistas para detener el emprendimiento. En el marco de un complejo
devenir, con fuertes disputas sociales y políticas en el Concejo Deliberante, el proyecto ha
sido concretado y se sigue consolidando actualmente, a pesar de las numerosas
irregularidades e incumplimientos normativos que presenta.
El tercer hito fundamental en el proceso de rezonificación lo representa el conflicto

vinculado al proyecto Nueva Costa del Plata (NCdP)130. El caso constituye un ejemplo
128
Ex Startel, predio de casi cien hectáreas en ubicado en proximidades del Barrio Villa Alcira.
129
Caputo Construcciones S.A. firmó el 29 de abril de 2008 la escritura traslativa de dominio con Telecom Argentina S.A.
y Telefónica de Argentina S.A., por la compra de este predio. (Fuente: Diario Infosur, 30 de abril de 2008. Disponible en
(http://www.infosurdiario.com.ar/diario/noticia/16540.html)
130
El proyecto de urbanización NCdP, abarca tres kilómetros de franja ribereña en los partidos de Avellaneda y Quilmes,
en el sector sur del Gran Buenos Aires. Fue presentado en el año 2008 por las autoridades del municipio de Avellaneda,
la empresa Techint y las autoridades provinciales, siendo un emprendimiento inmobiliario de gran escala, que resulta
como el producto de una iniciativa planificada en la década de 1980 por el grupo Techint mediante su subsidiaria SyUSA
(Saneamiento y Urbanización Sociedad Anónima). El proyecto involucra parcialmente tierras del relleno sanitario Villa
206
significativo de un proyecto urbano en donde se forman coaliciones entre actores privados

ligados a grupos económicos transnacionales y actores políticos locales, en virtud de
generar transformaciones urbanas en espacios vacantes con fuertes impactos territoriales
(Carut y Cirio, 2015).Este proyecto, que incluye también al municipio de Avellaneda131,se
inserta en la zona ribereña de Quilmes, abarcando terrenos ubicados entre el Rio de la
Plata, el canal Santo Domingo, y la Autopista Buenos Aires-La Plata, en zonas declaradas
como “Parque Natural y Reserva Ecológica” por ordenanza municipal de 2002 (modificada
en el 2003). Sin embargo, la zonificación de usos del suelo establecía en 2006 que se trata
de una zona de urbanización especial de interés ambiental (ZUA). Quizás por esta misma
razón, el proyecto NCdP y la rezonificación –necesaria para el comienzo de las obras–
estuvieron casi dos años sin pasar al recinto del concejo deliberante del municipio
quilmeño (Aizcorbe et al, 2011). Cuando en los últimos meses de 2010 el proyecto
comenzó a tratarse en el concejo deliberante de Quilmes, algunas organizaciones
ambientalistas entraron activamente en escena y el potencial conflicto se profundizó,
quedando desde entonces el proyecto formalmente interrumpido. Sin embargo, el 21 de
diciembre de 2012 se sancionó una ordenanza preliminar que tiene por objeto la
regulación urbana ambiental del área denominada Nuevos Centros Urbanos (N.C.U 1)
Zona de Gestión Especial denominada “Nueva Costa del Plata”, estableciendo la
aprobación del proyecto. Dicha ordenanza, tratada en los últimos días de diciembre del
mismo año, fue objeto de fuertes disputas políticas entre los concejales y el ejecutivo
municipal que buscaba su aprobación, contando también con una activa participación de
movimientos colectivos en defensa de la reserva natural. Las controversias e
irregularidades que rodean al proyecto han judicializado el caso generando que la Cámara
Federal de Apelaciones de La Plata falle132 confiriendo, hasta el momento, carácter de
reserva a las zonas afectadas e impidiendo su transformación 133.
Dominico en la localidad de Wilde (Avellaneda), gestionado por el CEAMSE a través de Techint. (Carut y Cirio, 2015).
Para mayores detalles sobre este caso puede consultarse Aizcorbe et al (2013).
131
Partido en el cual en el año 2008 se aprobó la rezonificación que permitía el inicio de obras.
132
Diario Hoy. La Plata, 08/02/2013.
133
La justicia ha ratificado en varias ocasiones la decisión de no innovar, manteniendo un recurso de amparo que impide
el desarrollo del proyecto hasta que el proceso judicial no haya concluido. Asimismo, ante las repercusiones de la
movilización social generada y los requerimientos del municipio los desarrolladores del proyecto privado han
207
Los tres hitos expuestos respecto al proceso de rezonificación pueden ser entendidos en el
marco del concepto de empresarialismo urbano (Harvey, 1989) que hemos presentado en
el apartado teórico de la tesis. De los tres hitos expuestos surgen algunas características
comunes: a) la modificación de las normativas urbanas por parte de los actores estatales
locales ha permitido un potencial negocio inmobiliario que implica una transferencia
masiva de renta urbana en favor de los actores privados que impulsan y realizan los
proyectos, b) los tres casos refieren a intervenciones en la normativa urbanas que facilitan
la producción de espacios residenciales orientados al consumo de sectores de altos
ingresos, c) los argumentos ambientales esgrimidos por parte de sectores reactivos de la
sociedad con el objeto de impedir las transformaciones son preponderantes.
Con relación al punto b, en el otro extremo encontramos casos que con menor impacto y
una escala mucho más modesta, son destacados en el marco de este proceso. La creación
de zonas declaradas Distrito de Urbanización Prioritaria DUP, Distrito de Urbanización
Especial (DUE) Cooperativa de Consumo y Vivienda Quilmes, Distrito de Urbanización
Especial DUE-1, y zona residencial R8 orientada a la locación de vivienda social, son
ejemplos de cambios introducidos en el proceso de rezonificación que tienen, al menos
potencialmente, un impacto en la mejora de las condiciones para la producción de
modalidades de hábitat popular.
4.3.2. Plan de Ordenamiento Urbano134 (POU)
Como hemos adelantado en el apartado precedente, producto de las grandes

transformaciones asociadas al proceso de rezonificación se iniciaron importantes
demandas sociales respecto a la necesidad de un ordenamiento urbano del partido. Dicho
incorporado nuevas consideraciones ambientales y estudios específicos de impacto ambiental que complementan y
mejoran las propuestas iniciales
134
En sentido estricto, el proceso liderado por el Estado Municipal fue llamado formalmente Plan de Ordenamiento
Urbano (POU). En virtud del desarrollo del proceso y de las disputas ocurridas, la denominación de Plan Urbano
Ambiental (PUA) fue ganando terreno. Asimismo, la denominación de Plan de Ordenamiento Urbano Ambiental (POUA)
también fue incorporada nominalmente. Las tres denominaciones hacen mención a aristas de un mismo proceso.
208
proceso a lo largo de los años 2006 y 2007 fue profundizándose, con una presencia
creciente en la agenda pública y política de las demandas de agrupaciones vecinalistas en
torno a un plan urbano. Dichos requerimientos fueron asumidos por la gestión ingresante
encabezada por el Intendente Gutiérrez, quien junto al secretario de Obras Públicas,
arquitecto Brian Renison, lanzaron en julio de 2008 el Plan de Ordenamiento urbano
(POU). Dicho plan, consistente en un documento con criterios ordenadores generales y
una convocatoria abierta de proyectos, fue liderado por la secretaría y por la Unidad
Ejecutora del Plan de Ordenamiento Urbano. El Proyecto contempló una serie de criterios
orientadores para enmarcar el Plan, de modo que las idea y proyectos presentados se
articulen a dichas directrices. Las mismas son: a) Equilibrio territorial: mejorar las
condiciones del hábitat, infraestructura y servicios, vivienda y salud. b) Potenciar nuevos
centros urbanos y la identidad barrial. C) Puesta en valor de las áreas costeras. d)
Reestructuración y renovación del Camino General Belgrano y Cuenca. e) Estrategias de
recuperación del espacio urbano. f) Reordenamiento del tránsito y transporte público. g)
Estrategias para la construcción y desarrollo de la actividad económica local. h) Creación
de instrumentos de gestión urbana ambiental para garantizar el desarrollo y control del
Plan de Ordenamiento Urbano. Asimismo, en la búsqueda del equilibrio territorial se
dividió al Distrito en tres áreas: Ribera, Centros Tradicionales, Camino y Cuencas. (POU,
2008). A partir de dicho marco se abrió un período de recepción de propuestas135 durante
sesenta días dirigido a la comunidad en general, durante el cual se contabilizaron cerca de
mil presentaciones136.
En este contexto, y en el marco de las propuestas generales y puntuales recibidas por el

municipio destacan dos posturas significativas. Por un lado, la establecida por la
agrupación Arquitectos de Quilmes137. Por otro lado, la establecida por las agrupaciones y
asambleas vecinales nucleadas en torno al Foro de Asambleas por el Plan Urbano
Ambiental (FdAPUA).
135
Convocatoria efectuada por el Decreto 4183/08 del Departamento Ejecutivo Municipal
136
Fuente: http://paisdelosquilmes.blogspot.com.ar/2008/11/el-plan-de-ordenamiento-urbano.html
137
Integrado principalmente por el Colegio de Arquitectos de Quilmes y la Unión de la Construcción del Partido de
Quilmes (UCQ), entre otros.
209
Según el Artículo 80 de la Ley 8912 el POU
“organizará físicamente el territorio, estructurándolo en áreas, subáreas, zonas y distritos

vinculados por la trama circulatoria y programando su desarrollo a través de propuestas de
acciones de promoción, regulación, previsión e inversiones, mediante métodos operativos de
ejecución en el corto, mediano y largo plazo, en el cual deberán encuadrarse
obligatoriamente los programas de obras municipales, siendo indicativo para el sector
privado. Fijará los sectores que deban ser promovidos, renovados, transformados,
recuperados, restaurados, preservados, consolidados, o de reserva, determinando para cada
uno de ellos uso, ocupación y subdivisión del suelo, propuesta de infraestructura, servicios y
equipamiento, así como normas sobre características morfológicas.”
En este marco legal el colectivo de arquitectos y profesionales de la construcción presentó

en octubre de 2008 un documento denominado “Bases para un Plan de Ordenamiento
Urbano del Partido de Quilmes” con un detallado formato de cómo se debe gestionar un
POU. En este documento “se fijan las pautas y metodologías a seguir para abordar con
eficacia, seriedad y responsabilidad una respuesta con visión estratégica, sistémica,
integral, ambiental y participativa por parte de todos los actores de la ciudad.
Implementando un pormenorizado programa de acción con detallados lineamientos,
contenidos e instrumentos de aplicación y gestión. Determinando pautas de diagnóstico de
infraestructura, población, transporte y circulación, uso y ocupación del suelo, áreas,
dominios y equipamiento". (Arquitectos de Quilmes, 2008).Asimismo, en referencia a esta
presentación UCQ declara: “Las autoridades de la entidad recalcaron su postura de
acompañar ordenadamente el crecimiento de Quilmes, y entienden que el plan será una
contribución a la participación de la ciudadanía guiada por profesionales especializados y
que perdure en el tiempo de las ciudades” (UCQ, 2009)
En contraposición, el FdAPUA que venían luchando por un Plan Urbano Ambiental para el
partido desde años anteriores, fijó una clara postura de oposición ante el proceso del POU.
210
El foro se manifestó mediante un comunicado a los medios locales considerando que los
tiempos acotados de la convocatoria atentan contra la participación ciudadana y la calidad
de los planes resultantes; y que la diferencia terminológica entre un PUA y un POU implica
importantes diferencias conceptuales y de priorización de dimensiones en la planificación
urbana138. En ese sentido, la exclusión de lo ambiental como dimensión privilegiada en las
directrices propuestas en el POU resultó determinante para la fijación de esta postura por
parte de un importante colectivo de organizaciones civiles. Sin embargo, el día 17 de
octubre del 2008 el foro de asambleas presentó formalmente ante la municipalidad un
proyecto que incluye diagnóstico de problemáticas y propuestas de intervención.
La característica compleja del proceso conflictivo iniciado a partir del proceso de

rezonificación, y la profundización de esas características en el marco del POU supone
múltiples aristas. Sin embargo, como hemos señalado, la mayor fuerza de oposición a la
concreción de las transformaciones planificadas se encuentra representada por un
colectivo heterogéneo de la ciudadanía y ONG´s que esgrimen argumentos
fundamentalmente ambientales. Los conflictos ambientales son, según el análisis de
Azuela y Musseta (2008), fundamentalmente problemas de intereses en torno a procesos
complejos que suponen diversas aristas complementarias. En este sentido, no existirían
problemas ambientales puros, sino que todo conflicto ambiental presenta una disputa
entre actores. Se trata de reconocer como conflicto ambiental a aquellos en los que alguna
de las partes esgrime un argumento ambiental, pero sin perder de vista las otras
dimensiones del conflicto, las motivaciones de los actores no ambientalistas, así como las
condiciones o motivaciones no ambientales de quienes defienden dichas causas. En este
marco, observamos que los conflictos generados en torno a la densificación, los proyectos
urbanos de gran escala analizados, y el Plan de Ordenamiento Urbano lanzado confluyen
en torno a actores que esgrimen posturas de oposición manifestando argumentos
fundamentalmente ambientales, pero que eso supone la priorización de determinados
intereses, elecciones y valores. Estas consideraciones serán ampliadas en el apartado 4.5.
138
Comunicado del Foro por el Plan Urbano Ambiental. “POU o PUA. Lo urgente y lo importante” Foro de Asambleas
por el Plan Urbano Ambiental. Lunes 6 de octubre de 2008. Fuente: http://paisdelosquilmes.blogspot.com.ar/
211
4.3.3. Plan Estratégico Quilmes
El Plan Estratégico, fuente de fuertes disputas corporativas y discontinuidades en el

proceso de desarrollo e implementación, fue formalmente presentado el 10 de noviembre
de 2009139 por el Intendente Francisco Gutiérrez y la arquitecta Roxana González, a cargo
de la SPEOGPTyV. El mismo, según un informante calificado140 “retoma y reformula el
proceso iniciado con la convocatoria del POU, incluyendo a los principios de este en el
marco de un Plan general de mayor alcance y escala”.
En el marco de este nuevo lanzamiento, se realizó una convocatoria pública en la que se
recibieron, según fuentes oficiales más de mil propuestas para la conformación del plan 141.
Al respecto del PEQ se señala: “Este plan está enmarcado dentro de la intención de lograr
un verdadero equilibrio territorial para Quilmes, de manera tal de mejorar las condiciones
del hábitat, infraestructura y servicios, vivienda y salud.” (Municipalidad de Quilmes,
2014). La propuesta inicial del PEQ estableció seis criterios directrices para su desarrollo, a
modo de marco para las propuestas que se presenten. Esos lineamientos fueron: a)
Equilibrio territorial: mejorar las condiciones del hábitat, infraestructura de servicio,
vivienda y salud ; b) Potenciar nuevos centros promoviendo la identidad barrial.; c)
Valorización de las áreas costeras y su relación con la ciudad, privilegiando el uso público.;
d) Reestructuración y renovación urbana del área Camino y Cuencas.; e) Recuperación del
espacio urbano, vía pública y espacios patrimoniales y ambientales.; f) Reordenamiento
del transporte público, tránsito urbano e interurbano. Como puede observarse, los
lineamientos generales del plan son muy similares a los provenientes del POU. Las
principales diferencias destacables de los lineamientos del PEQ respecto al POU son
cuatro: a) la priorización del espacio público en el proceso de valorización de la ribera, b) la
introducción de la dimensión ambiental, aunque la misma aparece subordinada y
cosificada como “espacios patrimoniales y ambientales”, c) la omisión de estrategias para
139
Diario El Sol, 11/11/2009
140
Meo (2010, p. 12) señala: “Un gran número de autores de libros metodológicos acuerdan en mantener el anonimato
(Grinyer, 2002). La regla es, siguiendo a Barnes (1979) que “los datos deberían ser presentados de tal manera que los
entrevistados fueran capaces de reconocerse a ellos mismos, mientras que los lectores no deberían poder reconocer a los
primeros” (Grinyer, 2002: 1, traducción propia).”
141
Municipalidad de Quilmes, 2014.
212
la construcción y desarrollo de la actividad económica, d) la omisión de mecanismos

explícitos de gestión. Como se verá, ambas omisiones fueron resueltas incorporando esas
cuestiones como lineamientos en la formulación final del plan.
Luego del período de presentación de propuestas, y a partir de la evaluación de

propuestas el municipio presentó los lineamientos generales del Plan 142 organizado para
“dar respuesta a las necesidades propuestas por la ciudadanía en los ámbitos sociales,
productivos, recreativos y turísticos.” (Municipalidad de Quilmes, 2014). Finalmente el PEQ
presentado oficialmente contiene cuatro grandes ejes o lineamientos estratégicos 143: 1)
Ciudadanía - Calidad de Vida - Cultura. 2) Producción, Ciencia y Tecnología, 3) Territorio y
Medio Ambiente, 4) Gestión del Plan Estratégico. Nos centraremos en los últimos dos ejes
del PEQ para nuestro análisis.
El eje territorio y medio ambiente contiene cinco lineamientos generales o temas sobre los
cuales se planificó una intervención. Los mismos son: a) integración territorial, crecimiento
habitacional, c) calidad ambiental, d) ordenamiento industrial, e) uso del suelo. Para cada
uno de estos lineamientos se proponen lineamientos específicos y proyectos. Los mismos
pueden consultarse en detalle en el Anexo N° 3. Asimismo, serán tratados en el punto 4.4
y parcialmente en el capítulo 5 de esta tesis.
El eje de Gestión del Plan Estratégico contiene dos lineamientos generales. A saber: a)
Programa de gestión Municipal. Realizado por profesionales competentes con la
participación de las distintas áreas. Y b) Programa de transparencia y participación
ciudadana. Garantiza la puesta en funcionamiento del mismo y el consenso de los
proyectos. Mientras que en el PEQ no se explicitan instrumentos y mecanismos
específicos para estos dos lineamientos, veremos en el apartado correspondiente (4.4.2.f)
142
En el año 2010 el municipio elevó al HCD la propuesta para institucionalizar el Plan Estratégico Quilmes y una nueva
ordenanza modificatoria sobre la ordenanza 4545/79. Ambas fueron aprobadas por el HCD y remitidas a la provincia de
Buenos Aires para su convalidación, algo que hasta el momento de cierre de esta investigación aún no había ocurrido.
143
Ver Anexo N° 3.
213
los instrumentos previstos para la gestión urbana del plan en relación al eje territorio y
medio ambiente.
4.4. Hacia una revisión crítica de las principales experiencias de planificación territorial.
4.4.1. La conformación de los equipos, la cuestión interdisciplinar y la articulación

intrainstitucional.
Al indagar en las características de la conformación de los equipos de planificación

vinculados al ordenamiento territorial y sus formas de trabajo, hemos encontrado en las
experiencias analizadas limitantes significativas en relación a recursos temporales y
humanos.
En primer lugar, se deriva de las experiencias analizadas que los procesos de elaboración
de las políticas de planificación del territorio han sido desarrollados en periodos de tiempo
sumamente acotados. Esta escasez del recurso temporal, con relación a la complejidad del
territorio a intervenir y a la multidimensionalidad del objeto abordado, impacta
directamente en las condiciones materiales resultantes. Esta característica es asumida
desde la perspectiva de distintos actores como una variable negativa. A pesar de esta
coincidencia, el énfasis en las variables apreciadas para fundamentar dicha valoración es
diferente. Por un lado, los habitantes del partido y las organizaciones sociales involucradas
en los procesos de planificación tienden a hacer hincapié en los períodos breves en que las
políticas son diseñadas. Un punto señalado en este sentido es la dimensión temporal
reducida en que se permite la participación comparado con los tiempos de gestión. Al
respecto uno de los actores más significativos del proceso estudiado señala:
“El Municipio, con su estructura y organización consumió 9 meses de su gestión para poder
comenzar a trabajar en el POU. Sesenta días para recibir propuestas de los ciudadanos
resulta, en comparación, más que exiguo. No querríamos que la actual gestión caiga en los
214
pecados del pasado, que llevó a hacer una rezonificación autista en sólo tres meses,
responsable de gran número de los actuales padecimientos de la ciudad” (FdAPUA, 2008).
Por otro lado, tanto actores del Estado (funcionarios municipales, ex funcionarios y
técnicos) como los representantes de organizaciones profesionales con incumbencia en la
planificación territorial, destacan la primacía de una lógica política, restrictiva y urgente,
como una variable que atenta contra los tiempos necesarios para un correcto desarrollo
técnico de una política de planificación territorial. El énfasis esta puesto aquí en el saber
experto y en los tiempos necesarios para su cristalización en una política o instrumento. En
este sentido aparece una valoración negativamente cargada respecto al proceso político y
las necesidades urgentes de gestión. Al respecto, un informante señala: “cuando haces las
cosas apurado porque te pasa por arriba la opinión pública… y la presión política es
tremenda… el sentido común le gana al tecnicismo y la ciudad se nos va para cualquier
lado”. En otro orden, la cuestión temporal aparece también respecto a la planificación
entendida como proceso de largo plazo. Ante esto, aparece con insistencia la idea de que
los tiempos políticos las gestiones, e incluso los cambios al interior de una misma gestión,
son contraproducentes con respecto al desarrollo de una planificación territorial integral.
Sobre este tema uno de nuestros interlocutores señalaba:
“Para hacer un plan estratégico como corresponde se necesita tiempo. Mi idea era de acá al
2050. Hay que pensarlo a un largo plazo. Si vamos a estar pensando que una ciudad se
construye cada 4 años, es imposible. Hay que tener una idea de las tendencias de acá a
medio siglo y apuntar ahí, porque si no, cada vez que se termina un gobierno, se termina un
plan, y la ciudad sigue siendo vieja.” (Entrevista a funcionario municipal, agosto de 2014)
Con respecto al recurso humano, en términos generales hemos constatado que hay un
abordaje tendiente al trabajo endógeno a partir de las capacidades del personal existente
en los cuadros técnicos municipales, sin participación de consultores externos. En esta
tensión entre las capacidades municipales versus la asistencia externa en las experiencias
analizadas observamos claramente una “apuesta municipalista”, utilizando la terminología
215
propuesta por Aón et al (2012). No obstante esta apuesta, aparece en las voces oficiales
ciertas perspectivas críticas y preocupaciones por el nivel y pertinencia de capacitación del
personal involucrado. Al respecto, un importante referente municipal sostiene: “Nosotros
necesitaríamos una oficina más capacitada profesionalmente. Con el tiempo esperemos
que se fortalezca esta unidad de trabajo, y eso depende muchas veces de la política, del
juego de si el presupuesto tiene que aumentarse en este sector o no”. Por otro lado, hemos
encontrado dificultades estructurales para la asignación de cargas horarios a las tareas de
planificación, seguimiento y evaluación de los planes propuestos. Al respecto, un
funcionario señala: “Lamentablemente las urgencias nos llevan a ocuparnos de las
cuestiones coyunturales… el día a día…, hacer calles, pavimento, cloacas, llevar agua…. La
verdad, nos queda muy poco tiempo para planificar” (Entrevista a funcionario municipal,
agosto de 2014)
En segundo lugar, vinculado con el punto anterior, el trabajo en equipo para el diseño de
estas políticas presenta algunas características significativas. El análisis realizado permite
asegurar que se parte de una concepción, al menos discursiva, de trabajo interdisciplinario
a partir de la explicitación de este principio a lo largo de los diversos documentos formales
y de las declaraciones públicas. Sin embargo, debemos destacar que todo el proceso
desarrollado durante la década que abarca nuestro estudio, ha estado signado
disciplinariamente por una hegemonía absoluta de los profesionales de la arquitectura. “el
patrimonio de la planificación en el país ha estado históricamente en manos de los
arquitectos. Y los arquitectos le han dado un poco su sesgo claramente espacialista en el
sentido más estricto” ilustra un informante experto en planificación territorial. En este
sentido, la conformación de los equipos de planificación al interior de la SPEOGPTyV, ha
estado siempre determinada por un fuerte sesgo disciplinar, siendo los cargos jerárquicos
y la totalidad de los puestos en los equipos de trabajo ocupados por arquitectos y
estudiantes de arquitectura144. No hemos podido constatar al interior de la secretaría el
144
Cabe destacar que durante el relevamiento de la conformación de los equipos, hemos encontrado también a un
profesional de agrimensura, y dos profesionales de la asistencia social. Sin embargo, en los tres casos dichos integrantes
216
aporte significativo de ningún profesional de disciplinas sociales afines a la planificación

del territorio, tales como la economía, sociología, ingeniería, geografía, ciencias políticas y
otras. Sobre la cuestión de los equipos de profesionales, uno de nuestros informantes
señalaba de manera crítica:
“un arquitecto puede saber, de obras, de infraestructura, de planificación…si estudió. Pero

no me digas que sabe de política. O no me digas que no necesito un ingeniero en obra
pública, un sociólogo, un economista. Pero a lo que voy es que es tan abarcativa esa
secretaría que no hace lo que tiene que hacer, y no lo modifican porque es así
históricamente”. Y agrega: “Los equipos no se conforman viendo lo que hay que hacer. Los
equipos fueron conformados en particular en este último tiempo por afinidad. Y siendo
afines no nos alcanza” (Entrevista a profesional con incumbencia en ordenamiento
territorial, diciembre de 2014)
Sobre esta cuestión interdisciplinar, el comunicado oficial del HCD de Quilmes para
divulgar los resultados del proceso de rezonificación de usos del suelo sostenía: “La
magnitud del desafío era importante dada la complejidad natural de toda gran ciudad. Por
ello no se dudó en nutrir la Comisión con el trabajo de experimentados urbanistas, como
así también con los aportes técnicos de Colegios Profesionales y Universidades” (HCD,
2008). A pesar de estas declaraciones y de los intentos producidos en el marco de esta
experiencia, la investigación sobre la misma nos permite relativizar dichas características
interdisciplinares y sus alcances, cuestión que será profundizada en el apartado de
participación social.
Tanto en los procesos indagados como en los productos analizados aparecen elementos
significativos que muestran que las ambiciones interdisciplinares no han logrado
cristalizarse en toda su dimensión, quedando ésta acotada a la participación,
absolutamente minoritaria, de algunos profesionales de la ingeniería a través de la
presentación de proyectos en el marco de las convocatorias realizadas.
se encuentran abocados a tareas específicas, no formando parte de la conformación del equipo de planificación, tanto
en su etapa de formulación de directrices como en la de ejecución.
217
Hemos observado al indagar en la cuestión inter y transdisciplinar, que los únicos y débiles
intentos por establecer una coherencia entre el discurso y la praxis en relación a la
superación de las visiones mono disciplinares, ha ido de la mano de los escasos diálogos
intrainstitucionales con otras áreas vinculadas al medio ambiente y la comunicación. Al
respecto, hemos constatado a partir de los discursos de los propios funcionarios
municipales, que dichas prácticas han sido sumamente deficitarias en términos
cualitativos y cuantitativos, existiendo grandes dificultades para la articulación
intrainstitucional. Sobre las cuestiones de relación intrainstitucional, la articulación entre
dependencias municipales y las pertinencias profesionales en torno a la planificación del
territorio, un funcionario declaraba:
”Tendría que ser mejor. Hay una tendencia que esta instituida por uso desde años y que creo
que va a ir cambiando a medida que los profesionales adecuados vayan tomando las
funciones que le son propias a lo que hayan estudiado (…) yo soy arquitecto y me fui
formando en el tema medio ambiental con la práctica y distintos cursos, pero no por una
formación académica inicial, sino que a partir de ser arquitecto y de la propia teoría uno va
formándose y adquiriendo el conocimiento. Pero también desde la estructura municipal tiene
una eventualidad de realizar la planificación a partir del área de planificación, que esa área
depende de obras llámese como se llame en cada municipio. Y Planeamiento vela por estas
ordenanzas, proyecta nuevas ordenanzas o modifica las existentes, y en general la conexión
con medio ambiente debería estar mejor aceitada en esa primera instancia de la
planificación. En general no es así. (…) Esa articulación la estamos construyéndola con las
lógicas complejidades de la política. Los espacios municipales como cualquiera de espacio
políticos esta dirigidos por personas que tienen que defender su lugar, su posición y de
alguna manera hay conflictos de intereses, aunque todos tendrían que estar apoyando la
actividad. Lo hacen, pero a su manera.”(Entrevista a funcionario municipal, noviembre de
2014)
Sobre estos aspectos, el aporte de otro de nuestros informantes resulta ilustrativo:
218
“Como arquitecto puedo decirte que nosotros apuntábamos a un plan territorial. Pero
necesitábamos los aportes de otras disciplinas. No se llegó a hacer un desarrollo grande,
faltaron aportes de otras secretarías para resolver cosas internamente en el Municipio, el
cómo queríamos lograr los esquemas de la planificación.” (Entrevista a funcionario
municipal, octubre de 2014)
En este marco, entendemos que la cuestión de la conformación disciplinar de los equipos

técnicos y las dificultades para la interdisciplinariedad puede ser entendida desde al
menos dos perspectivas complementarias, que a su vez son causa-consecuencia de estas
limitaciones. Por un lado, las consecuencias de la impronta disciplinar repercuten en
ciertas concepciones teórico-metodológicas que permiten prescindir de otras visiones
profesionales sobre el territorio, y de allí la ausencia de mayor variedad disciplinar en los
equipos de planificación territorial en Quilmes. Por otro lado, las dificultades para el
diálogo y la negociación en el marco de las diversas dependencias municipales con otros
profesionales se relacionan a diversas aristas vinculadas con las lógicas de producción y
reproducción de poder al interior del municipio, y las tradiciones - restrictivas- en relación
al intercambio de información, perspectivas y experiencias. Por último, las restricciones y
limitantes presupuestarias y burocráticas para incorporar profesionales externos
condicionan la conformación de los equipos de planificación territorial, quedando limitada
a los funcionarios vinculados a la gestión y a los cuadros técnicos de planta que presentan
formaciones poco especializadas en temas de planificación y en disciplinas vinculadas al
territorio.
En este contexto, al indagar en las vinculaciones interinstitucionales y sus implicancias

sobre la planificación del territorio del partido de Quilmes, hemos encontrado un
escenario aún más débil. A la escasa articulación interjurisdiccional, limitada al
intercambio de experiencias entre municipios derivadas de contactos personales más que
de cuestiones sistemáticas; se suma la prácticamente inexistente articulación con los
marcos directores a niveles provincial y nacional en la materia. Sobre estas cuestiones,
219
uno de nuestros interlocutores calificados sostenía: “Las planificaciones son chiquititas,

por límites: hasta Berazategui, Lomas de Zamora, como si no pasara nada del otro lado, y
la realidad es que continúa. Inclusive las mismas cuencas de los ríos, las autopistas. Es muy
difícil plantear esto…” y agrega: “ahora la Nación tiene un ordenamiento territorial a nivel
nacional, cuales son las normas a seguir a nivel país. Cuáles serían las áreas realmente a
potenciar y desarrollar”. Sin embargo, al indagar respecto a la articulación con dicha
instancia marco, nuestro informante fue contundente:
“A nivel nacional el ministerio nos pidieron muchos datos e iban armando algunas cosas. En
el área de vivienda y planeamiento. Pero en realidad no hay una vinculación. La provincia
también tiene un plan estratégico. Pero nosotros, es como si fuéramos ciudades sueltas
intercambiando conocimiento. No hay una comunicación muy grande.” (Entrevista a
funcionario municipal, septiembre de 2014)
4.4.2. Los principios teórico – metodológicos implementados
En este punto abordaremos el análisis de los principios teórico metodológicos presentes

en las concepciones de los actores clave en la planificación territorial del partido de
Quilmes, así como de aquellos principios explicitados en los instrumentos materializados
durante el proceso de planificación estudiado.
4.4.2.a. La perspectiva de planificación territorial adoptada y sus implicancias espacio-

territoriales.
En parte vinculado a las características y limitaciones señaladas respecto a la

conformación de los equipos de planificación, el proceso estudiado ha estado
fuertemente restringido a determinadas concepciones respecto a la planificación y el
territorio. A lo largo de la tesis hemos caracterizado a la planificación territorial como
parte de las políticas públicas, y se ha señalado que por definición éstas deben contener
implícita o explícitamente una teoría del cambio social, indagando en nuestro caso sobre
220
las concepciones acerca de una teoría sobre la transformación territorial específicamente.

Se entiende entonces que se trata de un proceso político que implica adoptar un enfoque
teórico particular, indagar sobre cuestiones empíricas, tomar decisiones, ejecutar los
instrumentos necesarios para su concreción, y prever herramientas para el seguimiento y
evaluación de las intervenciones realizadas.
Del análisis de los documentos y concepciones indagadas surge claramente que la

concepción dominante se encuentra establecida por una mirada fisicalista sobre el espacio
y el territorio, siendo considerado éste fundamentalmente a través de su dimensión física
concreta, como escenario pasivo donde es posible desplegar las actuaciones previstas y
normativas regulatorias.
Como hemos expuesto en el punto 4.2.2 el nombre de la secretaría y de las subsecretarías

dependientes de esta, así como también las direcciones, incorporan términos fuertemente
vinculados a una concepción física del territorio y el espacio. Así, a pesar de explicitarse
concepciones estratégicas, la noción de planeamiento en tanto concepto aplicado al
territorio denota un abordaje fisicalista que considera al espacio como un espacio
contenedor, un escenario inmóvil en donde se desarrollan las actividades. El fuerte énfasis
en términos materiales (vivienda, tierras, obras, patrimonio, alumbrado, etc.) da cuenta
de un abordaje donde priman los objetos materiales por sobre las acciones y los variables
menos tangibles de la vida social en un territorio. Esta concepción restrictiva y anticuada
sobre el espacio y el territorio se contrapone claramente a los abordajes vigentes sobre
estos conceptos acerca de los cuales, aún desde diversas vertientes teóricas, se acuerda
en la consideración del espacio como una instancia de la totalidad social (Hiernaux y
Lindón, 1993; Tobio, 2011) procurando la hibridación entre los aspectos físico-materiales y
las acciones sociales. Asimismo, la noción física del planeamiento en el ámbito urbano
remite a la idea de una planificación normativa, rígida, tecnocrática y objetiva, despojada
de la necesaria vertiente política como eje fundamental de las decisiones. Si bien estas
denominaciones son propias de las administraciones locales y derivan en parte de la
221
normativa marco existente, hemos evidenciado que las características señaladas que
implican nominalmente, se reproducen realmente en las concepciones y prácticas.
Continuando, podemos considerar que la planificación territorial en Quilmes presenta una

mirada dirigida hacia concepciones de integración, equilibrio territorial y crecimiento,
reformulando las clásicas limitaciones del instrumental típico de las corrientes
neoclasicistas de planificación territorial. Subyace en las concepciones analizadas la
búsqueda de un crecimiento equilibrado y armónico del territorio, concibiendo como
cuestiones patológicas a erradicar las asimetrías demográfico - territoriales y asumiendo
que la resolución de dichas asimetrías, mediante la inversión en infraestructura, resolverá
por sí misma los problemas sociales que contienen. Esta mirada caracterizada como una
forma de utopía espacialista, basada en una idea de equilibrio como tendencia de
homogeneización, está explícitamente presente en el PEQ. Al respecto se señala: “Este
plan está enmarcado dentro de la intención de lograr un verdadero equilibrio territorial
para Quilmes, de manera tal de mejorar las condiciones del hábitat, infraestructura y
servicios, vivienda y salud” (PEQ, 2010). Esta concepción se reproduce invariable en las
distintas experiencias analizadas. Así, en el proceso de rezonificación se sostenía:
“Desde la Comisión se encaró el desafío con la clara convicción que ese proyecto debía
resolver dos cuestiones cruciales: primero, que la ciudad tuviera una herramienta de gestión
urbana que le permitiera crecer en forma ordenada y equilibrada. Segundo, que esa
herramienta debía contener pautas claras y precisas que terminaran con la incertidumbre
generada por una norma obsoleta (Ord. 4545/79)” (HCD, 2008).
Mientras que en el POU se explicitaba: “Con la premisa de la búsqueda del equilibrio

territorial, previamente, se dividió al Distrito en tres áreas: Ribera, Centros Tradicionales,
Camino y Cuencas” (POU, 2008). Al respecto el Intendente Gutiérrez manifestaba:
“Queremos tener un proyecto, una mirada del distrito de Quilmes, a mediano y largo plazo.
Siempre estamos pensando que cuando comienza a haber un desarrollo, un crecimiento, se
hace de una manera abrupta, sin pensar en cómo miramos a la ciudad para adelante.
Entonces tenemos el resultado que hoy vemos, una ciudad desordenada, que no respeta
determinadas normas” (Diario El Sol, 22 de julio de 2008).
222
Mientras que sobre el PEQ, el jefe comunal destacaba: "este plan tiene que ver con la
construcción, la infraestructura, la discusión sobre dónde construir las industrias y cómo
mejoramos el tránsito, entre otras cosas" (Diario Perspectiva Sur, 11 de noviembre de
2009)
Como puede observarse, el énfasis de la planificación sigue puesto en la intervención

mediante la modificación material del entorno urbano más que en una aproximación
integral al desarrollo. Concluimos, por tanto, que domina en los instrumentos y
concepciones de la planificación territorial quilmeña un fuerte sesgo fisicalista con
elementos propios del urbanismo y planeamiento físico, dando lugar a mínimas
referencias respecto a los procesos sociales de menor entidad físico – espacial. Asimismo,
la concepción de planificación que atraviesa todo el proceso, y se encuentra de manera
implícita y explícita a lo largo del análisis realizado, se caracteriza por un fuerte
economicismo entendido como eje fundamental de la dinámica socioespacial.
Por otro lado, hemos encontrado en el abordaje que se asume en los documentos y en el
discurso de los sujetos responsables de la planificación territorial municipal, ciertos
elementos que incorporan la primacía de la planificación – gestión estratégica por sobre la
planificación urbana normativa. En dicho sentido, aparecen dos elementos clave: el
énfasis en la participación ciudadana y el consenso (punto que será tratado en el apartado
4.4.2.d) y la incorporación del paradigma estratégico a partir de la consideración de
modelos de planificación estratégica “exitosos” sobre los que basarse. Sobre este último
aspecto, la Arquitecta Gonzáles, liderando el proceso del PEQ manifestaba: “los ejemplos
nos muestran que en muchas ciudades del mundo y de Argentina hay propuestas de planes
estratégicos, por ello nosotros quisimos traerlo a esta ciudad para volcarlo a las
instituciones y trabajar en forma participativa" (Diario El Sol, 11 de noviembre de 2009).
Sobre este aspecto, un informante agrega: “Lo de la planificación estratégica tiene que ver
más con una moda que con algo que realmente haya cambiado la concepción entre los
223
distintos planes y normativas. Funciona como un paraguas que permitió contener todo lo
otro… Acá fueron a un congreso y volvieron con el tema de que Porto Alegre, Rosario…, ahí
hicieron planes estratégicos exitosos, y entonces… no podíamos ser menos”. (Entrevista a
ex-funcionario municipal, septiembre de 2013).
Al respecto, en las propuestas para el POU aparecen también elementos significativos que
refieren a esta matriz estratégica. Así, uno de los principales actores exponía: (En este
documento) “se fijan las pautas y metodologías a seguir para abordar con eficacia,
seriedad y responsabilidad una respuesta con visión estratégica, sistémica, integral,
ambiental y participativa por parte de todos los actores de la ciudad” . (Arquitectos de
Quilmes, 2008). Por su parte, respecto a la misma experiencia el FdAPUA sostenía “El Foro
de asambleas reunidas por el Plan Urbano Ambiental solicita al Intendente Gutiérrez que el
plazo de presentación de propuestas no tenga un cierre, sino que sea algo en continuo.
Entendemos que el municipio quiera comenzar a trabajar sobre un escenario en firme,
respondiendo a urgencias (vecinos inundados por las napas, presión por edificar en alto,
etc.). Pero la realidad no es estática, cambia día a día. El Plan Urbano Ambiental (PUA)
debe avanzar en paralelo, definiendo estrategias…” (FdPUA, 2008)
En ese marco, la concepción de planificación territorial asumida parece ser un híbrido

pragmático en el cual se tensionan abordajes estratégicos – situacionales de corte liberal,
con elementos y herramientas propias de la planificación normativa racional. A pesar de la
incorporación discursiva de elementos participativos y mecanismos de gestión no se
logran superar ciertas limitaciones respecto a las características prescriptivas de las
herramientas resultantes, así como en relación a sus pretensiones regulatorias. Sobre
estos temas, uno de los informantes calificados expone: “En general los debates que las
nuevas teorías discuten acerca del rol de la política y la técnica sobre la nueva metodología
no terminan de incorporarse ni en el discurso ni en la práctica de la planificación. Está
gobernada por la visión sectorial y acotada a regular las formas en las que el territorio se
organiza desde una perspectiva tradicional.” (Entrevista a experto en planificación
territorial, diciembre de 2014)
224
Han sido expuestos a lo largo de este apartado elementos que permiten proponer que el
proceso de planificación territorial analizado contiene fundamentos parcialmente
contradictorios, fruto de una hibridación teórico – ideológica que impregna postulados,
métodos, prácticas e instrumentos. Aunque eso no siempre ocurre en el plano explícito
y/o consciente por parte de los sujetos partícipes de las experiencias.
4.4.2.b. Metodología de diagnóstico y evaluación.
Un momento inicial a la hora de planificar el territorio es conocer la realidad mediante la

construcción de un diagnóstico, concebido como un proceso que permite identificar los
problemas, explicitar sus causas y reconocer las alternativas posibles para su resolución. La
mayor parte de los autores coincide con respecto a algunas características mínimas que
deben observar los diagnósticos que precede a la planificación, la generación de políticas
públicas territoriales y la acción territorial. Entre ellas podemos destacar que se trata de
un estudio para la acción. Que dicho estudio debe proveer información sistemática sobre
la realidad en la que se va a orientar una transformación procurando ofrecer explicaciones,
por encima de las descripciones a modo de inventario. A partir de estas consideraciones
mínimas, las metodologías de aproximación pueden ser múltiples.
Teniendo en cuenta estos lineamientos introductorios, en el análisis realizado sobre

fuentes documentales no hemos podido hallar evidencias y explicitaciones sobre una
metodología de diagnóstico para las propuestas ensayadas como lineamientos generales
para las políticas de planificación territorial durante el periodo de estudio. En este sentido,
los diagnósticos participativos, propios de la perspectiva estratégica que impregna el
proceso planificador en el distrito, se constituyen en las únicas herramientas orientadas a
generar un diagnóstico territorial sobre la realidad que se pretende intervenir. Al respecto,
tanto las comisiones construidas ad hoc en el concejo deliberante local, como las
instancias impulsadas por el municipio contienen en su formulación un principio
225
participativo (tratado en detalle en el punto 4.4.2.d.). Sin embargo, no hemos encontrado

evidencias de la incorporación de estudios sistemáticos con metodologías probadas para la
formulación de propuestas generales, como así tampoco para las políticas regulatorias y
los planes definidos145. En este marco, las instancias propositivas de proyectos, en el
contexto de las convocatorias abiertas realizadas, han constituido un heterogéneo
repertorio de problemáticas abordadas con mayor o menor rigurosidad, con alcances más
generales o cuestiones más específicas. Como se desprende de esto, a partir de la
integración de dichas propuestas, así como de la incorporación de algunas reivindicaciones
de actores en el marco de asambleas y audiencias públicas, los planes formulados y las
ordenanzas resultantes carecen de metodologías integrales, explicativas y coherentes
sobre las múltiples dimensiones que se intervienen en el territorio. Las palabras de quien
dirigió el proceso de formulación del PEQ ilustran estas apreciaciones: “Este plan lo
comenzamos a trabajar con lo que habían planteado los vecinos, quienes presentaron
propuestas y a partir de allí, lo volcamos en este diagnóstico de la ciudad y en los
lineamientos estratégicos para Quilmes" (Arquitecta Gonzáles, Diario El Sol, 11 de
noviembre de 2009).
En el contexto de las dependencias estatales pertinentes, hemos constatado carencias

significativas en términos instrumentales, metodológicos y técnicos respecto al abordaje
territorial. De esta manera, rudimentarios planos en formato cad y papel resultan las
herramientas principales para el desarrollo de la labor de planificación y ordenamiento
territorial. Asimismo, la absoluta ausencia de sistemas de información geográfica, muy
desarrollados en otras dependencias gubernamentales de la región, y el llamativo
desconocimiento de herramientas de IDE´s y geoservicios en entornos web completan el
panorama respecto a una aproximación metodológico-técnico específica sobre las
cuestiones territoriales y las implicancias espaciales de las políticas públicas. La técnica de
observación en terreno, asistemática y de sentido común, parece ser la herramienta
privilegiada para justificar cambios significativos en las políticas de ordenamiento
145
Si, en cambio, hemos observado un abordaje metodológico explícito en la formulación del Proyecto de la Ribera.
226
territorial. Para ilustrar el escenario descrito, a modo de ejemplo se consigna una

referencia realizada por uno de nuestros informantes al ser interrogado acerca de la
metodología utilizada para la realización de las rezonificaciones de usos del suelo:
“No hay una técnica, solamente recorriendo la zona. Muchas veces viene una persona a
preguntar si es posible construir arriba de su casa una casita para el hijo, y lo evaluamos.
Tratamos de hacer un decreto. Hacemos un relevamiento de la zona, la evaluamos porque si
son todas viviendas y se aplican normativas como si fuese una zona industrial... Las
industrias eran puntuales, y las viviendas crecían alrededor. Luego la industria quizá caía, y
quedaban las casas.” (Entrevista a funcionario municipal, noviembre de 2014)
4.4.2.c. La cuestión de la intervención y el “desarrollo”
Uno de los elementos significativos en las experiencias de planificación analizadas es la

aparición insistente de referencias a procesos de “desarrollo” (en sentido amplio) que
toma las formas nominales de desarrollo urbano, desarrollo territorial, desarrollo local, y
desarrollo endógeno, variando en función de la fuente consultada. Para abordar el análisis
de esa dimensión en las concepciones, instrumentos y experiencias de planificación
territorial de Quilmes, ofreceremos primero unas breves líneas introductorias acerca de la
cuestión conceptual del desarrollo.
4.4.2.c.1. Breves notas sobre el concepto de desarrollo y su vinculación territorial.
El concepto de desarrollo territorial supone, en alguna medida, cierta reformulación

conceptual y readecuación contextual del concepto de desarrollo largamente discutido
desde distintas vertientes teóricas a lo largo del siglo XX y hasta la actualidad. No siendo
posible extendernos en el desarrollo de dichas corrientes de pensamiento, en la discusión
de sus diferencias y matices, es necesario reconocer el aporte de las escuelas clásica y
neoclásica de la economía a tales discusiones. En este marco, de acuerdo a Narodowski
(2008a) es posible diferenciar a grandes rasgos, dos etapas sobre la discusión del
227
desarrollo y variantes vinculadas, como el crecimiento económico. Por un lado, desde

principios del siglo XX hasta entrada la década de los ‘70s estas ideas sobre el desarrollo se
debaten en el marco de proyectos teóricos disímiles, que van desde los modelos de
crecimiento de la posguerra, pasando por las teorías del desarrollo en Hirschman, Myrdal
y Rostow, hasta las variantes del estructuralismo latinoamericano y las teorías de la
dependencia. Por otro lado, en los años posteriores a las transformaciones estructurales
del capitalismo a inicios de los años ‘70, se produce un giro en los debates, en el cual se
retoma un enfoque más centrado en dinámicas de microescala y de cierto optimismo
respecto al desarrollo. En este contexto, son criticadas las posiciones previas y se aleja la
discusión de las cuestiones estructurales y las escalas nacionales e internacionales que
resultaban ejes de las teorías del período anterior. Asimismo, en este marco, los aportes
de las teorías neoinstitucionalistas, evolucionistas, sistémicas, y de capital social resultan
fundamentales para los desarrollos teóricos de los sistemas locales y los distritos, que
repercuten con mucha influencia en el debate contemporáneo sobre el desarrollo. Al
respecto, y a partir de los casos paradigmáticos de Italia, es interesante reconocer que en
esta línea de argumentación se ha impuesto “la idea de que la teoría del desarrollo es más
el conjunto de modelos exitosos, que las proposiciones generales y abstractas de los viejos
enfoques generales… ( lo cual) significa que no puede haber una teoría general sino un
conjunto de casos concretos que se fueron desarrollando” (Narodowski, 2008a, p. 42).
Tal como plantea Tobio (2011), en las últimas décadas del siglo XX e inicios del siglo actual
se produce una diversificación de los significados del término desarrollo con el agregado
de adjetivos territorializantes. Así, “el desarrollo territorial, surgido de la matriz
desarrollista de la planificación, se relaciona en la bibliografía especializada con conceptos
como desarrollo regional y desarrollo local, cuyos límites son de difícil precisión y
extremadamente indefinidos, muchas veces usados como sinónimos” (Tobio, 2011, p.
104-105). No obstante, el desarrollo territorial, tanto en su variante regional, local o
urbana, puede concebirse como el cambio estructural de la sociedad en una porción de la
superficie terrestre. Siguiendo a Narodowski (2008a, p. 37) el desarrollo local puede ser
entendido como el resultado del debate de los proyectos teóricos desarrollados luego de
228
la década del ‘70 del siglo XX, pero dentro de una mirada específicamente espacial, donde
se imbrican aportes del neoinstitucionalismo y el evolucionismo. Asimismo, las propuestas
de desarrollo endógeno (Boisier, 1997), se caracterizan por un contexto de competencia
territorial y la generación de reacciones endógenas ante desafíos externos, lo que supone
la articulación de tres conceptos centrales: gobernanza, capital social y fertilidad
territorial relativa (Tobio, 2011, p.107-115). Sin alejarse demasiado de las coordenadas de
estos debates teóricos, algunas propuestas teóricas recientes, como la desarrollada por
Oscar Madoery (2008), realizan interesantes aproximaciones entre las vertientes del
desarrollo territorial local y endógeno con una fuerte impronta de política territorial
estatal. A partir de lo expuesto, el desarrollo territorial es concebido desde una
perspectiva amplia en la cual el eje principal no está dado por la acumulación del capital,
sino también por la distribución y por las condiciones de reproducción del conjunto de la
sociedad (Madoery, 2005).
4.4.2.c.2. La dimensión del desarrollo en la planificación territorial quilmeña.
Considerando lo expuesto en el apartado precedente, en las experiencias estudiadas

hemos encontrado una proliferación de variantes sobre las cuestión vinculante entre
desarrollo y territorio, bajo las formas nominales de local, urbano, endógeno y territorial.
Asimismo, si tal como hemos señalado, los límites conceptuales son difusos en la
bibliografía especializada; podemos considerar a partir del trabajo empírico realizado que
en el caso de Quilmes las distintas variantes terminológicas que territorializan el
desarrollo no constituyen aproximaciones conceptuales sólidas y diferenciables.
La SPEOGPTyV tiene entre sus misiones “…entender en el análisis, diagnóstico, desarrollo e

implementación de todos los instrumentos necesarios para el Código de Planeamiento y
Desarrollo Urbano del Partido”
229
En este marco, encontramos que la noción de “desarrollo urbano” asumida por la secretaría en
particular y el municipio en general refuerza las apreciaciones expuestas. Al respecto se explicita:
“Entendiendo el desarrollo urbano como una de las herramientas igualadoras de la

comunidad, el Municipio de Quilmes cuenta con distintas dependencias responsables de
ejecutar las políticas de obras públicas para mejorar la calidad de vida de los vecinos. Dotar
a todo el distrito de servicios esenciales como el tendido de red cloacal y agua potable, que
llegue el asfalto a las calles de los distintos puntos del distrito, urbanizar los barrios y
mantener y mejorar los distintos servicios y espacios públicos, son tareas prioritarias de la
administración comunal.” (Municipalidad de Quilmes, 2014)
Por su parte, el Intendente respecto al POU manifestaba "Queremos tener un proyecto,

una mirada del distrito de Quilmes, a mediano y largo plazo. Siempre estamos pensando
que cuando comienza a haber un desarrollo, un crecimiento, se hace de una manera
abrupta, sin pensar en cómo miramos a la ciudad para adelante.” (Diario El SOL, 22 de
Julio de 2008)
Como ya fue expuesto, un elemento significativo que aparece con insistencia es el fuerte
hincapié que se hace en el despliegue territorial de inversiones en obra pública como
indicador de desarrollo. En este sentido, se refuerza aún más el papel pasivo asignado al
territorio en tanto receptáculo relativamente homogéneo para la instalación de
infraestructura. Asimismo, aparece claramente en el discurso una vinculación clara y
directa entre la realización de dichas obras y el “desarrollo” del territorio, asumiendo
cierta linealidad entre la intervención – material - y la transformación de las estructuras
sociales. Vemos así, que aparece una concepción de desarrollo difusa, tendiente a
asociarla al crecimiento, sea este económico, de infraestructuras e incluso poblacional. El
desarrollo, en términos locales, es también asumido a partir de asociación con procesos
modernizantes, vinculado a transformaciones derivadas de procesos tales como los de
densificación en altura, expansión de modalidades de urbanización cerrada y los proyectos
230
urbanos de gran escala en la zona ribereña. Sobre estas cuestiones un informante

sostiene:
“Los vecinos son tremendamente conservadores. Quieren seguir teniendo la casita baja en el
centro de la ciudad, que no muevan ni un árbol para hacer un bajo vías, que no se haga nada
en la reserva… ahora se acordaron de la reserva, una zona muerta donde nadie podía ir hace
mil años… . Se oponen al crecimiento, a la modernización del partido, al desarrollo de la
ciudad” (Entrevista a funcionario municipal, noviembre de 2014).
Desde una perspectiva crítica ante estas posturas, el Foro de asambleas se manifestaba de
la siguiente manera:
“Cuando instalamos – hace ya casi cinco años – en la agenda política de la ciudad la

necesidad de realizar un Plan Urbano Ambiental, muchos no lograron comprender esta
necesidad y solo lo interpretaron como una simple oposición a la construcción en altura en
las zonas residenciales de Quilmes. Lamentablemente la gestión Villordo y – hasta ahora – la
gestión Gutiérrez, priorizaron este tipo de negocios bajo el sofisma: “Eso es desarrollo” ”
(PdAPUA, 2010).
De esta manera, en el marco de los procesos liderados por el Estado municipal,

crecimiento, orden, equilibrio, obras, son términos que aparecen asociados a las ideas de
intervenciones fundamentalmente materiales y normativas en el territorio, entendiendo
que de esa manera se produce el buscado desarrollo.
4.4.2.d. La participación social y sus implicancias
El paradigma estratégico en la planificación del territorio ha tenido un exponencial

crecimiento desde su desembarco en la década del ‘90 en nuestro país. Uno de los
principales axiomas que introdujo dicho paradigma, en el marco de un proceso tendiente a
una creciente crisis de representatividad y legitimidad política, es el de la participación
social como condición necesaria de cualquier proceso de planificación. En ese marco,
231
desde la perspectiva de Barrera (2009), la escala de gobierno local es la privilegiada para

impulsar este tipo de gestión por la flexibilidad institucional y los sentidos de identidad y
pertenencia que caracterizan a la ciudadanía. Más allá del origen estratégico de las
perspectivas participacionistas en las políticas de planificación, dicho principio ha
permeado el modelo de acumulación que en el cual se enmarcó originalmente en nuestro
país, y se mantiene vigente en todas las propuestas actuales. Al respecto Robirosa (2002a,
p. 5-6) señala:
“El Estado, para poder hoy planificar con algún éxito, necesita involucrar a los diversos
actores pertinentes en los procesos de planificación, de modo de concertar con ellos las
direccionalidades de su gestión y así ganar sus voluntades, de modo que aporten
coordinadamente sus recursos y capacidades de acción en función de metas compartidas.
(…) En la planificación urbana, la del desarrollo urbano y ambiental, el Estado adquiere
también un rol muy diferente al tradicional. Ya no es solo un interventor directo en la ciudad,
para intervenir en la físicamente, corregir, controlar, valorizar, velar por la seguridad, la
equidad social, etc… debe además ser el impulsor y facilitador de concertaciones con y entre
actores sociales con demandas, intereses y poderes de intervención diferentes sobre el
espacio urbano y sobre el medio ambiente”
En el caso del proceso de planificación territorial en Quilmes, la cuestión de la

participación social ha sido omnipresente, eje central de todas las formulaciones y
experiencias analizadas. Sin embargo, las características de dichos procesos participativos
han sido disimiles, sus alcances limitados y sus resultados, cuestionables.
La experiencia de rezonificación de usos del suelo ha sido durante el periodo estudiado la

que inició la participación formal de la ciudadanía en la planificación y el ordenamiento
urbano territorial del partido de Quilmes. A partir de la conformación de una comisión
especial en el concejo deliberante local, se invitó formalmente a la participación ciudadana
mediante una jornada específica. Para ello, se convocó a integrantes del grupo Hábitat
Metrópolis (HM) y del equipo de investigación del Proyecto Gestión Estratégica Urbana de
232
la Universidad Nacional de Quilmes a los fines de asesorar a la Comisión en la organización

de un proceso de participación.
Sobre las características de este proceso se sostiene:
“Fueron convocados miembros de HM e integrantes del equipo de investigación del Proyecto

Gestión Estratégica Urbana de la Universidad Nacional de Quilmes a los fines de asesorar a
la Comisión en la organización de un proceso de consulta pública y participación ciudadana
para conocer las opiniones de todos los vecinos de las zonas implicadas propiciando una
instancia de diálogo constructivo entre ciudadanos, políticos y expertos, permitiendo a través
del debate grupal, pensar y soñar la ciudad deseada y fomentar la capacidad de innovación y
creatividad social.(…)
El Concejo Deliberante priorizó la participación de la ciudadanía quilmeña para optimizar la
eficiencia en la toma decisiones, llevando adelante el debate del Proyecto consensuando los
variados y legítimos intereses de los actores de la comunidad a favor del bien común de los
ciudadanos.” (Hábitat Metrópolis, 2006)
El día 4 de marzo del 2006 en el Auditorio de la Universidad Nacional de Quilmes se

celebró la Jornada de Participación Ciudadana convocada por la Comisión de
Rezonificación del Honorable Concejo Deliberante de Quilmes, conformada para la
redacción del Proyecto de Rezonificación Urbana de cuatro áreas del distrito. La jornada
de participación fue basada en la metodología de intervención en Grandes Grupos (IGG).
Según los impulsores de esta alternativa para las jornadas: “En vez de centrarse en
problemas y conflictos existentes, la IGG permite focalizar la atención de los participantes
en posibilidades positivas y generar un entorno muy favorable al diálogo constructivo. “
(Leva et al, 2006, p. 3). Y agregan: “Une a las personas que se necesitan unas a otras, y que
muy rara vez interactúan, en una nueva clase de relación ciudadana.” (ibíd., p. 3).
Asimismo, plantean que tendría las siguientes ventajas: “El involucramiento activo de los
vecinos del municipio, El aprovechamiento de sus conocimientos y experiencias (sabiduría
local), La generación de un diálogo productivo y orientado a futuro, El fomento del
aprendizaje colectivo y el sentido de pertenencia (identidad local), Una mayor aceptación
233
de la política y gestión urbana de parte de los actores y ciudadanos.” (ibíd., p. 3)
Con una convocatoria de 154 vecinos (ibíd., p. 12). Durante las jornadas se combinaron
tres metodologías de participación ciudadana local: a) Grupo o Célula de Planificación,
donde un grupo de ciudadanos seleccionados al azar trabajan voluntariamente por un
determinado período de tiempo, b) Taller del Futuro, la cual se plantea como una técnica
social de solución de problemas y un instrumento de trabajo grupal creativo que apunta al
desarrollo de la fantasía social y la aplicación de sus resultados en la práctica, c) Tecnología
de Espacio Abierto, metodología que consiste en reunir a un grupo que puede ser hasta de
dos mil personas, en un mismo espacio, considerando que “no hay jerarquías de ningún
tipo”.(ibíd., p. 7)
Sobre los resultados del proceso, el HCD comunicaba:
“La experiencia muestra que todos estos cambios son posibles solo con la participación y el
aporte de la ciudadanía. Es por ello que además de abrir la Comisión a los ciudadanos, se
llevó adelante el 4 de marzo una Jornada de Participación Ciudadana, en la cual vecinos de
los distintos barrios trabajaron durante todo un día junto a profesionales y políticos para
generar una gran cantidad de propuestas y construir la visión de la ciudad deseada. Los
resultados de ese esfuerzo cívico fueron incluidos en el proyecto de rezonificación presentado
al HCD y se reflejan en el texto final de la Ordenanza 10.337/06” (HCD, 2008)
Al menos cuatro cuestiones significativas derivan de lo expuesto hasta aquí. En primer

lugar, lo exiguo del proceso participativo, tanto en términos de participación total de
ciudadanos como en términos temporales, considerando que en una jornada se concentró
todo el espacio de participación para el desarrollo de un cambio de zonificación
sumamente importante en virtud del impacto territorial generado. En segundo lugar, no
hemos encontrado en ningún documento referencias a los mecanismos por los cuales la
convocatoria fue efectuada. En tercer lugar, las constantes referencias a un sujeto social
homogéneo y genérico bajo la denominación ciudadanía o “vecino” no nos permite
234
visualizar que tipo de participación existió, si es que la hubo, por parte de organizaciones
sociales de fuerte presencia en el partido, con especial vitalidad en el escenario contextual
del momento en que las jornadas se desarrollaron. En cuarto lugar, y fuertemente
vinculado al punto anterior, la llamativa ausencia del conflicto; la primacía hegemónica de
una mirada basada en la cooperación, negando conflictos de intereses, poderes
desiguales, asimetrías sociales, luchas de poder. Este desconocimiento, explicito e
intencionado, sobre la complejidad del fenómeno social y en particular sobre los múltiples
intereses encontrados en torno a un proceso de rezonificación de usos del suelo, resulta
ilustrativa de un tipo de aproximación a la participación social propia de los enfoques
estratégicos liberales que giran en torno a la noción de consenso.
No obstante, las limitaciones señaladas respecto al proceso participativo no son en

absoluto exclusivas del proceso de rezonificación, ni se derivan necesariamente como
resultado de la metodología implementada. Por el contrario, en las experiencias del POU y
el PEQ, tal como hemos expuesto en la presentación de ambos procesos, la participación
también ha sido un eje central de las formulaciones, compartiendo muchas de las
limitaciones mencionadas. En ambos procesos, la participación estuvo mediada por una
convocatoria abierta y formal para la presentación de proyectos, siendo complementado
este mecanismo por una modalidad muy acotada de audiencias públicas para algunos
temas puntuales.
Sobre el POU el Intendente Gutiérrez señalaba: “Por eso la idea es abrir el debate de este
Plan de Ordenamiento Urbano, para analizar las propuestas, las ideas y generar la
participación popular para pensar, en conjunto, hacia adelante" (Diario El Sol, 22 de Julio
de 2008). Desde una postura crítica sobre la modalidad implementada para dicha
participación, el PdAPUA expresaba: “Delinear nuestra ciudad del futuro lleva tiempo,
pensamiento, consenso. (…)El hecho de recibir propuestas en un tiempo limitado coarta
toda retroalimentación, impide el ida y vuelta que enriquece las ideas. (…) El diálogo con
los vecinos no tiene plazo de expiración.” (FdAPUA, 2008).
235
Por otro lado, en la experiencia del PEQ se destaca la convocatoria de proyectos y el plan
como forma de dar respuesta a las necesidades propuestas por la ciudadanía. Se hace
referencia también a la creación de un ámbito de discusión. Mientras que se sostiene que
“Los proyectos deberán ser consensuados con todos los actores sociales. De esta manera,
si existiera una propuesta para un espacio recreativo a escala barrial, deberían intervenir
los ciudadanos pertenecientes a ese barrio, las entidades sociales del mismo y los técnicos
del Municipio” (PEQ, 2010)
Es de destacar que en todas las fuentes sobre las diversas experiencias, incluso en los
discursos de los actores opositores a los procesos, aparece una mirada sobre la
participación social basada en la idea de consenso. En este sentido, como hemos expuesto
en el capítulo 2, se asume un “paradigma posmoderno neoliberal de participación como
consenso y compromiso (o contrato) sin resolver los conflictos ni las numerosas exclusiones
de colectivos que no son convocados a los procesos de planificación” (López, 1999, p. 113).
En el mismo sentido crítico acerca de la participación ciudadana, Barrera (2009) da cuenta
del carácter centralizado y excluyente respecto de los intereses y capacidades de los
distintos actores territoriales que participan de estas experiencias, tratándose, en muchos
casos de procesamientos políticos “escenográficos”. (ibíd., p. 114). Por su parte, López
(ibíd.) señala restricciones importantes de la participación en casos donde siguiendo el
objetivo de alcanzar fácil y rápidamente un consenso se seleccionan los grupos y personas
más representativos de las temáticas a abordar, procurando la menor disparidad posible
entre ellos. En los casos analizados, parece haber una invisibilización de los numerosos
conflictos de intereses, solapados bajo el manto legitimador de una participación social
limitada cuantitativa y cualitativamente.
En el caso de la rezonificación, el mecanismo descrito permite dar cuenta de una

participación social cuestionable en cuanto a su representatividad. Tanto en términos
cuantitativos, como respecto a la exclusión de numerosos colectivos implicados. La
236
limitación de la participación a los vecinos introduce un fuerte sesgo restrictivo sobre

decisiones que afectan masivamente a la población de Quilmes. La armonización de
intereses en torno a un consenso y propuestas positivas, con la explicita negación de los
problemas parece ser un mecanismo de legitimación de decisiones ajenas a los sectores
de la ciudadanía afectados. Como hemos expuesto, y como trataremos en el punto 4.5,
este proceso fue uno de los más conflictivos de la última década en el partido de Quilmes,
con una fuerte movilización y organización de la sociedad civil. Sin embargo, dichas
características del proceso no son reconocidas en las fuentes que sistematizan el proceso
participativo.
Por otro lado, la convocatoria de proyectos lanzadas para el POU y el PEQ ha permitido
una multiplicación de voces, con representación de colectivos sociales organizados. Sin
embargo, el mecanismo de selección a cargo de la Secretaría de Planeamiento y la
incorporación de dichos proyectos a un plan integrador establece claras limitaciones para
dicho proceso participativo. Más aún, el requerimiento de la formalización de un proyecto,
con los condicionamientos técnicos y las competencias que la redacción del mismo
demanda, restringe por sí mismo la posibilidad de una participación plena de todos los
sectores sociales. Con relación a este último señalamiento, queda en evidencia también
que hay una mirada prescriptiva y regulatoria sobre los procesos de planificación,
entendiéndolos más como una instancia tecnocrática que como un proceso dinámico y
multiactoral; donde no se asume una perspectiva dinámica como sistema de
“conversación permanente” respecto a la acción de planificar y gobernar en el territorio
(Bernazza, S/D, p. 15 -16). En este marco, la participación en este proceso se ha
caracterizado por la presencia mayoritaria de sectores sociales con organización previa,
con fuertes componentes corporativos (colegio de arquitectos, martilleros, empresarios
locales, funcionarios públicos, etc.) y una significativa minoría de parte de ciudadanos no
organizados, organizaciones de base territorial146 y sectores populares en general.
146
Las organizaciones de base territorial pueden considerarse como una variante de organizaciones en defensa de
intereses mutuos que están integradas por personas que comparten un mismo tipo de hábitat o espacio físico y sus
objetivos principales están relacionados con la construcción, mantenimiento y mejoramiento del área de residencia y de
las condiciones de vida de la población. Están fijos, “pertenecen” y refieren a un territorio determinado. Entre ellas se
237
Un argumento generalizado en los discursos de informantes y en documentos oficiales

refiere a la representatividad de toda la sociedad que garantizarían estos implementos
participativos. Al respecto, además de los aspectos críticos ya expuestos y los que se
analizan en los párrafos siguientes que permiten cuestionar dichas afirmaciones, es
posible realizar una aproximación –parcial y limitada- sobre la cuestión de la
representatividad y el nivel de apropiación que las experiencias de participación tienen en
los habitantes de Quilmes. En el Bloque III de nuestra encuesta Territorios Vividos de
Quilmes147denominado “Acerca de la Planificación urbana en Quilmes” más del 86% de los
encuestados ha manifestado no conocer ninguna de las experiencias de planificación
urbano – territorial del partido, mientras que casi el 97% no ha participado de ninguna de
las experiencias analizadas. Otro dato interesante surgido de la encuesta es que el total de
personas que han manifestado haber participado de alguna experiencia de planificación
han evaluado negativamente dicha participación, calificándola entre poco satisfactoria y
muy insatisfactoria. Asimismo, dicho grupo ha manifestado también que los resultados de
dichas experiencias son insatisfactorios o muy insatisfactorios. Por último, del total de los
entrevistados el 39% manifiesta no haber participado por no saber de la existencia de las
experiencias, mientras que el 34% expresa que no sabía cómo hacerlo 148. Sin intención de
generalizar los resultados obtenidos mediante este instrumento, podemos observar que
hay un bajo nivel de apropiación y participación de los habitantes del partido respecto a
estas políticas y sus procesos participativos.
Como hemos expuesto, la participación en términos de consenso es central en todos los

documentos y testimonios relevados. Sin embargo, al indagar en las concepciones acerca
de dicha participación y en las formas en que la misma se valora, hemos encontrado
matices que permiten poner en perspectiva la práctica idealizada que surge de los
destacan las sociedades de fomento, asociaciones vecinales, entidades villeras, ocupantes de inmuebles, agrupaciones
de inquilinos, etc. (Karol, 2014). Mayores detalles sobre este tipo de organizaciones y sus características pueden
encontrarse en las obras de Merklen (2004), Busto (2010), Vommaro (2006), entre otros.
147
Véase capítulo 3.
148
Los datos y gráfico sobre este bloque pueden consultarse en detalle en el Anexo N°2
238
documentos oficiales.
Al indagar sobre las protestas sociales derivadas del proceso de rezonificación, uno de
nuestros informantes expresaba: “No hubo protestas. No, para nada. Al contrario. El hecho
de poder abrir un poco el conglomerado y que Bernal también crezca y se abra era
atractivo”. (Entrevista a funcionario municipal, diciembre de 2014). Al profundizar en
dicha interpretación del fenómeno, ante las evidencias de las fuertes movilizaciones
ocurridas en los centros de Bernal y Quilmes por parte de asambleas que tomaron un rol
protagónico en la escena política local, nuestro entrevistado sostenía:
“Bernal es ir en contra… Quilmes no es Bernal. De hecho en un R2 unos vecinos se juntaron y

pidieron que el R2 pasara a tener características de RE para impedir el crecimiento. Una
locura total. Es muy difícil llevar adelante el Partido con esas contras. Luego son los que se
quejan de que Quilmes no crece. No quieren los barrios cerrados pero muchos son los
primeros en comprar ahí sin vender sus viejas casas.” (ibíd.)
Otro de nuestros informantes, respecto a las convocatorias de proyectos efectuadas para

el POU y el PEQ expresaba: “Se había pedido a los vecinos que hicieran proyectos de cómo
querrían todo. Pero no me pareció una cosa muy disciplinada, porque cada uno venía y
tiraban carpetas de proyectos sueltos y se necesitaba un análisis mayor. No se llegó a tener
un proyecto integral”. (Entrevista a funcionario municipal, noviembre de 2012).
Respecto a algunos proyectos puntuales en el marco del PEQ, otro protagonista

comentaba: “Se conformó una comisión, nosotros propusimos trabajar en conjunto. No
con el vecino que no entiende, sino con alguien profesional que los represente y llegar a
algo concreto. Accedieron, contrataron un ingeniero o un arquitecto. Se concretó una mesa
de trabajo y se armó el proyecto.” (Entrevista a funcionario municipal, diciembre de 2014).
Como puede observarse ilustrado en estos fragmentos, a pesar de las formalidades

participativas, en quienes encarnas los proyectos de planificación territorial la
239
participación social aparece concebida como algo restrictivo. Dichas concepciones se

vinculan en los argumentos de estos referentes, con la falta de visiones integrales y la
imposición de intereses y elecciones individuales por sobre las colectivas. Allí entran en
tensión los principios participativos con las elecciones que dichos sectores sociales
participantes promueven y disputan. En la medida que la participación presenta elecciones
que no se condicen con las decisiones de planificación, las mismas son consideradas poco
“racionales”, poniendo al saber técnico-experto como discurso legitimador y fundamento
de la exclusión de dichas propuestas.
Sobre estos aspectos, un referente en materia urbana sostiene:
“La participación apareció en el esquema de la planificación territorial como aquello que iba
a cambiarle el rostro al esquema basado en el zoning. La posibilidad de incorporar la voz del
otro a un proceso de participación siempre ha estado muy limitada; por lo que ha sido la
trayectoria de la construcción política de las decisiones. Entonces aunque han aparecido
algunos discursos tratando de aportar una nueva mirada, en general siempre han sido
formas que han acompañado las directrices clásicas más tradicionales” (Entrevista a experto
en planificación territorial, diciembre de 2014)
Con relación a las características del proceso de participación y el tratamiento restrictivo,

selectivo y escenográfico de las mismas, al recorrer el proceso de planificación analizado
uno de nuestros informantes expresaba: “Hay una actitud muy soberbia. No llaman, no
escuchan. Igual más allá de que no llamen, tampoco escuchan si te acercas. En las
convocatorias participas… pero participabas convalidando las decisiones de ellos”
(Entrevista a profesional con incumbencia en planificación territorial, diciembre de 2014).
Con respecto a esta forma de legitimación de las decisiones políticas a partir de la

participación y el consenso, resulta significativo el proceso de rezonificación. Mientras
amplios sectores de la sociedad se organizaron para impedir las modificaciones, y
expresaron explícitamente con fuerte presencia en la escena política sus elecciones y
240
proyectos para la ciudad, la convalidación de la ordenanza y su legitimación en las

jornadas de participación ciudadana constituye un flagrante ejemplo donde la
participación social disputada en la arena política local es desestimada en favor de un
mecanismo formalizado y acotado, donde surgen resultados opuestos a los que estos
actores reivindican. Sobre estos aspectos contradictorios, uno de nuestros informantes
manifiesta:
“Muchas veces se llega a conclusiones que no tienen nada que ver con ese proceso de
diálogo y concertación. Pero eso tiene que ver con que a veces las decisiones ya están
tomadas y el diálogo se toma como un ejercicio. Si las decisiones ya están asumidas no se
puede echar la culpa a la planificación, sino al sistema de decisiones” (Entrevista a experto
en planificación territorial, diciembre de 2014)
Ese ejercicio de diálogo parece ser central para comprender el rol que la participación
social ha asumido en el proceso estudiado. Considerando los procesos específicos y los
resultados generados, la participación ha sido un ejercicio orientado a legitimar un
esquema de decisiones basadas en las lógicas políticas, económicas y técnicas, más que en
las necesidades y elecciones sociales, como expresan los documentos formales. Al
respecto, Robirosa (2002a, p. 10) sostiene que:
“…con frecuencia estos espacios constituyen ficciones de participación, ya que el Estado

convoca pero se reserva la decisión final, que suele ser la que ya tenía formulada antes de
iniciar la instancia participativa. O convoca a participar a los que se sabe “amigos” para que
den visos públicos al refrendamiento de su decisión.”
La incorporación de mecanismos democráticos de participación en las tareas vinculadas a

la planificación territorial son propios de una perspectiva estratégico - participativa, que
constituye parte del acervo -parcialmente contradictorio- puesto en práctica en el caso
estudiado. Sin embargo, al indagar en las modalidades, los alcances y las características
241
cuantitativas y cualitativas de dicho proceso participativo se constata en la experiencia

muchas de las limitaciones señaladas por los autores referentes en la materia. En este
sentido, el área pública estudiada en esta investigación resulta sumamente limitada
respecto al componente participativo, tanto en términos cuantitativos como en términos
cualitativos. Con respecto a lo cuantitativo, aparecen pocos casos de proyectos
participativos, escasa asistencia en relación al total poblacional en aquellos que
incorporan espacios de participación, reducido número de encuentros y baja
representatividad socio - poblacional. En relación a los aspectos cualitativos, la nula
implementación de mecanismos tendientes a reducir las asimetrías sociales, los
diferenciales de poder, los liderazgos y los intereses corporativos, las importantes
ausencias de colectivos sociales organizados pertinentes a la temática, la invisibilización
del conflicto, constituyen parte del restringido escenario participativo de las experiencias
de planificación liderados por la SPEOGPTyV. En este sentido, resultan ilustrativos los
aportes de Barrera (2009, p. 114) quien refiere a los “...peligros de la fetichización
instrumental de un proceso de participación que es –o debería ser- mucho más rico y
complejo que una simple ingeniería administrativa”.
Por último, cabe destacar que el proceso de planificación territorial en Quilmes es un

ejemplo cabal de las limitaciones estructurales generales que muestran las metodologías
participativas para los procesos de planificación, no siendo exclusivos problemas del caso
estudiado. Al respecto conviene recordar el planteo de Robirosa (2002a, p. 11) quien
señala: “No se cuenta en nuestro país con metodologías probadas para procesos de esta
naturaleza conducidos por el Estado”. Y agrega: “Nuestra sociedad carece todavía de
experiencias de gestión efectivamente participativas propuestas desde el Estado (…) han
sido muy restringidas, poco orgánicas y escasamente conclusivas o determinantes, y
siempre profundamente frustrantes para los asistentes.” (ibíd., p. 9)
242
4.4.2.e. Los instrumentos y mecanismos previstos para la implementación y gestión.
En el marco de los principios estratégicos asumidos -explícita o implícitamente-por el

Estado municipal en el proceso estudiado, las políticas de planificación y ordenamiento
territorial deben ser consideradas en un continuum procesual de diseño participativo,
implementación, gestión, evaluación, revisión y reformulación. Sin embargo, en las
experiencias analizadas y en los resultados producidos, así como en sus formas de
implementación, esto no siempre ha ocurrido. Destacaremos en este apartado algunas
características del instrumental generado que no han sido consideradas en los puntos
precedentes.
En primer lugar, es necesario destacar que en el proceso estudiado hemos encontrado

diferentes niveles de planificación. En primer lugar, en el nivel de la estrategia, las
directrices generales orientadoras para las convocatorios POU y PEQ son ejemplos de
indicaciones generales que no comprometen plazos ni afectan a agentes sociales. Por el
contrario, la formulación de los planes, tanto en el caso del POU como en el PEQ, tienen
valor normativo y establecen un marco general para que determinados instrumentos de
mayor detalle puedan concretar las transformaciones buscadas. En el marco del proceso
estudiado hemos encontrado que dichos instrumentos han sido de diversos tipos y grados
de concreción.
En primer lugar, durante el proceso de rezonificación de usos del suelo, el instrumento de

zoning y las normativas correspondientes (ley provincial y ordenanzas municipales), así
como los indicadores urbanísticos (F.O.T y F.O.S) han sido los instrumentos que definen los
cambios inducidos en el territorio. Como hemos visto, la forma de producción de dichas
modificaciones ha estado en manos de los técnicos de la Secretaría, cuyos aportes han
sido procesados políticamente por el HCD bajo un enfoque participativo-cosmético. La
forma de instrumentación no escapa en este caso a una instancia predominantemente
técnica donde se establecen los parámetros urbanísticos así como las zonas afectadas en
el marco de un instrumento fuertemente normativo y prescriptivo. Es sugerente que
243
dichas características propias de la planificación normativa se impongan frente a procesos

políticos con fuertes oposición a las transformaciones impulsadas por el municipio. En este
sentido, la imposición de una decisión política, mediada por un saber técnico experto, es
legitimada mediante mecanismos participativos e impuesta por encima de las elecciones y
reivindicaciones de las organizaciones sociales. El carácter truncado de esta política en
tanto proceso participativo desde una perspectiva estratégica, lo ilustra la ausencia de
mecanismos institucionalizados encargados de la revisión y evaluación de la política de
ordenamiento territorial generada.
En segundo lugar, el POU objeto de múltiples controversias, había sido reformulado como
plan con dimensiones ambientales. Sin embargo no llegó a superar el nivel de generalidad
materializándose en instrumentos y proyectos concretos que puedan intervenir el
territorio, dando paso a una rápida transición hacia un plan estratégico.
El PEQ, por su parte, constituye la experiencia más reciente y desarrollada, vigente hasta
diciembre de 2015. En ese marco, las directrices generales del plan dieron lugar a la
formalización de proyectos, algunos de los cuales han sido instrumentados parcialmente
mediante afectación de plazos y recursos. En dicho contexto, se han propuesto para
Quilmes una serie de instrumentos de gestión urbana, tendientes a facilitar la concreción y
seguimiento de las transformaciones promovidas por el PEQ. Existiendo un amplio arsenal
de instrumentos de planificación-gestión, aunque con bajos niveles de operativización,
Reese (2011) propone una interesante clasificación a partir de cinco tipos de
instrumentos: a) Instrumentos de planificación, b) Instrumentos de promoción y
desarrollo, c) Instrumentos de financiamiento, d) Instrumentos de redistribución de costos
y beneficios, e) Instrumentos de participación ciudadana. El mismo autor diferencia para
los instrumentos de planificación dos tipos principales: a) Instrumentos Formales, tales
como los Planes estratégicos de desarrollo local, Planes urbanos, Normativas de regulación
(expresión jurídica); y b) Instrumentos Operativos, tales como Planes especiales (recortes
territoriales), Planes sectoriales (planes temáticos), Proyectos urbanos de detalle y
244
Evaluaciones de Impacto Urbano Ambiental.
A partir de esta clasificación, podemos establecer que el período estudiado ha estado

dominado por instrumentos de planificación de tipo formales, especialmente normativos
(ordenanzas y zonificación) y a nivel de Plan. En el caso del PEQ se ha avanzado en la
formulación de instrumentos operativos a partir de proyectos urbanos, algunos de gran
escala como el Proyecto de La Ribera y otros de alcance puntual, como los representados
por la canalización de inversiones en vivienda de interés social afectando a cinco barrios
del partido149. Asimismo, como instrumento operativo existente podemos destacar la
evaluación de impacto ambiental, a cargo de la Secretaría de medio ambiente.
En último lugar, resta agregar que en el marco de las directrices generales del PEQ, a partir
del eje Territorio y Medio Ambiente, la recuperación de tierras vacantes para el desarrollo
de los Nuevos Centros Urbanos (N.C.U) constituye una de las políticas centrales. En este
contexto, se han propuesto una serie de instrumentos para la gestión urbana del Partido.
Con el objeto de intervenir el territorio para concretar las nuevas urbanizaciones, la
SPEOGPTyV a través de la Dirección General de Planificación Estratégica (DGPE) sostiene:
“se deberán utilizar Instrumentos Urbanísticos que promuevan el desarrollo de áreas de
interés para el municipio a través de la captación de rentas o plusvalía e impulsando
procesos de concertación público-privada, a los efectos de favorecer las transformaciones
deseadas” (DGPE, 2014)
Cabe destacar que los instrumentos propuestos para la gestión 150 tienen dos
características principales: a) no se trata de instrumentos de planificación, en términos de
la clasificación de Reese, sino de instrumentos pertenecientes a las otras cuatro
categorías; y b) Se trata de instrumentos cuya concreción requeriría de la existencia de
149
El detalle de los proyectos puede consultarse en el Anexo N° 3. Asimismo, se retomarán los mismos con el análisis de
los lugares en el capítulo 5 de la tesis.
150
Los instrumentos son Convenios urbanísticos, Consorcio urbanístico, Recuperación de costo de obras, Transferencias
del potencial constructivo, Cesión de tierras, Impuesto predial o territorial progresivo, Suelo creado y Fondo de gestión
territorial(DGPE, 2014)
245
leyes provinciales específicas, y modificaciones en las ordenanzas municipales vigentes.

Como puede apreciarse a partir de estas dos consideraciones, el nivel de factibilidad en la
aplicación de los instrumentos propuestos en el corto, mediano y hasta largo plazo, es
significativamente bajo. A pesar de estas limitantes, reconocidas explícitamente en el
mismo documento, no se proponen alternativas para la gestión de las políticas y proyectos
planificados en el PEQ, como así tampoco se establecen mecanismos institucionalizados
tendientes a evaluar la marcha del proceso planificador, sus resultados y las necesidades
de reformulaciones.
4.5. Una aproximación a la trama de actores en el contexto de la planificación territorial

del municipio.
Hemos planteado que la producción del territorio es un hecho social. Por ende, en este
apartado se procura realizar una aproximación esquemática a la estructura de relaciones
sociales que se articulan en torno al problema de la planificación del territorio en el
partido de Quilmes, identificando a los principales actores sociales participantes, sus roles
y poderes diferenciales. Se aborda de esta manera la trama de relaciones sociales que se
expresa en una situación determinada y sobre una realidad específica, dando cuenta de
campos de relaciones entre posiciones históricamente producidas. Teniendo en cuenta, tal
como lo hicimos en el capítulo 1, que la planificación territorial es un proceso que
abordamos en el período de estudio; y que por lo tanto, dicho proceso ha ido
manifestando diferentes etapas, experiencias concretas e instrumentos; podemos
considerar que dicha trama de actores ha ido mutando dinámicamente, en función de
cada momento, cada experiencia, cada problema en torno a la planificación de Quilmes.
De allí, que consideremos esta propuesta una aproximación esquemática, simplificada, de
un proceso mucho más complejo. Las herramientas metodológicas para abordar las
tramas de relaciones entre actores son múltiples, presentando diferentes matices,
246
connotaciones teóricas, nominaciones y propuestas técnicas 151. Nuestra aproximación será

realizada a partir de algunas premisas conceptuales básicas articulando los aportes de
diversos autores.
4.5.1. Notas teórico-metodológicas para el abordaje de los actores sociales.
En primer lugar, coincidiendo con lo planteado por Pirez (1995), consideramos que la
sociedad, sus individuos y grupos, desarrollan una obra cuyo sentido, si bien se basa en las
restricciones estructurales de la sociedad capitalista, no parece estar predeterminado a
priori, sino que parece depender de cómo jueguen sus papeles los actores. Según el autor,
a los fines del estudio de la gestión urbana 152 los actores pueden ser explicados a partir de
su base estructural (socio-económica), su base territorial, la representación que
construyan de la ciudad y las estrategias que al respecto formulen y ejecuten. Es en las
decisiones y acciones que estos actores asumen donde la ciudad encuentra su dinámica
de producción y reproducción. A los fines de este apartado, consideraremos
principalmente a los actores locales como los actores clave del proceso de planificación
territorial, entendiendo a estos como “aquellos que se reproducen predominantemente en
el ámbito local y sus acciones determinan los procesos locales” (Pírez, 1995, p. 3). Sin
embargo, esto no significa que se omita por completo a los actores sociales que excedan
la escala local153 y asumen un rol significativo en algunos momentos del proceso, ya que
no se trata de sociedades cerradas.
151
Entre muchos otros, podemos destacar los aportes de las técnicas de sociogramas (López Sala, 1995, Martín
Gutiérrez, 1999), Mapeo de Actores Clave (Ceballos, 2004, Pozo Solís, 2007), Stakeholders Analysis (EC-FAO, 2006),
método MACTOR Matriz de Alianzas y Conflictos: Tácticas, Objetivos y Recomendaciones (Godet, 1991) y análisis de
interfaces desde una perspectiva centrada en los actores (Long, 2007).
152
Con el objeto de hacer aprehensible la complejidad de los fenómenos estudiados, Pirez parte de una hipótesis de la
ciudad como una sociedad local. En este sentido, el territorio de Quilmes, eminentemente urbano, es abordado bajo
esta hipótesis para dar cuenta de la trama de actores sociales más significativos en torno al proceso de planificación
territorial.
153
La concepción de escala que aquí asumimos remite a una de sus acepciones posibles. La de la escala como nivel
jerárquico, referidas a recortes jurisdiccionales entre las instancias globales y microterritoriales. Otra acepción común es
la de escala como tamaño, referida al número de veces que la realidad es reducida para su estudio (escala cartográfica).
Por último, la conceptualización de la escala como red y como relación. En dicho marco, Santos (1996) aplica el concepto
de escala a los acontecimientos, siguiendo dos acepciones: escala del origen de las variables involucradas en la
producción del acontecimiento; y escala de impacto, de realización. Para mayores detalles véase Valenzuela (2004)
247
En segundo lugar, resulta necesario definir un concepto de actor social y criterios para su
identificación. Siguiendo a Matus (1987) un actor social puede definirse como una
agrupación u organización humana -transitoria o estable- con capacidad de desarrollar y
expresar intereses propios y compartidos, definir y satisfacer necesidades, acumular
recursos de distinta índole, e intervenir en una situación determinada produciendo hechos
significativos. De forma complementaria, consideramos a partir de Robirosa que “Un actor
social puede ser un individuo, un grupo, una organización o institución de cualquier tipo -
una empresa, un organismo de gobierno, una organización de la comunidad, etc.-. Lo que
caracteriza o identifica a un actor social es su posición particular en ese escenario, su papel
o rol -lo que hace o podría hacer en él- y sus propósitos o intereses respecto de ese
escenario o lo que se procesa en él.”(Robirosa, 2002b, p. 1). En el mismo sentido, Ibáñez y
Brie (2001) sostienen que el actor social opera siempre con orientaciones, motivos,
expectativas, fines, representaciones, valores, dentro de una situación determinada.
Como observamos a partir de los aportes de los autores citados, los actores sociales deben
ser considerados en un tiempo—espacio específico en función de un criterio de
diferenciación (Robirosa, 2002b), basando el mismo en la capacidad diferencial o
potencialidad que los actores tienen para incidir en decisiones respecto a la producción
del territorio y de sus fragmentos. Restringido ello, en el caso que nos ocupa, a las Arenas
(Long, 2007) de la planificación y ordenamiento del territorio municipal, espacios en los
que tienen lugar las contiendas sobre recursos, demandas, valores, asuntos, significados y
representaciones. Es en dichas arenas donde se dan vínculos y relaciones entre actores
que transcurren entre la cooperación, el conflicto o la indiferencia. Dilucidar las relaciones
de afinidad, oposición, armonización, conflicto, alianzas, indiferencias, entre otras
posibles, que ligan a los actores es fundamental para comprender en toda su magnitud los
procesos de políticas públicas vinculadas a la planificación del territorio. Al respecto Long
(2007, p. 445) señala que la noción de interfaz social supone un punto crítico de
intersección entre los mundos de vida, campos sociales o niveles de organización social en
donde es más probable localizar discontinuidades sociales, basadas en discrepancias de
248
valores, intereses, conocimiento y poder. Según el autor, las situaciones de interfaz son de
naturaleza compleja y múltiple, dándose mediante interacciones entre actores en torno a
luchas de mundos cognitivos y sociales diferentes.
A partir de las premisas expuestas, y reconociendo la multiplicidad de procesos y actores que

producen el territorio urbano, resulta necesario sistematizar mediante algún tipo de
clasificación dicho universo. Con relación a los propósitos perseguidos en este apartado,
partiremos de la propuesta de Pedro Pirez (1995, p. 8-10) quien clasifica a los actores de la
ciudad en cuatro tipos según las lógicas predominantes que orientan su accionar. Dichos tipos
son: a) Actores que realizan procesos orientados predominantemente por una lógica de
obtención de ganancia en la producción de y en la ciudad; b) Actores que participan en la
producción de la ciudad orientados predominantemente en función de una lógica política; c)
Actores que se determinan en razón de una lógica de la necesidad; y d) Actores que
participan en la producción urbana en función de una lógica de conocimiento. En resumen,
el autor plantea que la ciudad es producida por actores que se mueven en función de la
ganancia, la política, la necesidad y también el conocimiento, esta última lógica
subordinada a alguna de las otras tres en virtud de que no genera procesos autónomos de
toma de decisiones y acciones, sino que introducen perspectivas que inciden en las
decisiones de los otros tipos de actores. (ibíd., p. 10). Sobre esta última lógica basada en el
conocimiento, que puede ser científico, técnico o ideológico, Pirez propone la existencia de
tres polos sociales diferentes: el académico, el gubernamental, y el técnico privado.
Como complemento a esta rica clasificación, entendemos que resulta necesario dar cuenta
de una clase de actor social que, entendemos, en términos estrictos no podría ser
clasificado en ninguna de las lógicas expuestas. Nos referimos a actores que no se
movilizan ni producen acciones en función de una lógica económica. No responden a la
búsqueda de ganancia como tampoco están determinados por la búsqueda de satisfacción
inmediata de necesidades. Parcialmente, podemos considerar que su accionar se vincula a
lógicas políticas, en la medida que las decisiones y acciones realizadas por esta clase de
249
actores pueden contribuir a la producción e incremento de poder. Sin embargo, en la

caracterización de Pirez pareciera que la lógica política refiere solamente a la dimensión
gubernamental. Por lo tanto, entendemos que es necesario dar cuenta de un tipo de actor
que perteneciendo al complejo universo de las organizaciones de la sociedad civil154,
presenta características que no permiten clasificarlos en las categorías expuestas. Nos
referimos, entre otras formas de organización de la sociedad civil, a los movimientos
colectivos reactivos155 (Karol, 2014), aquellos definidos por agrupaciones de personas -
aunque también de organizaciones, tanto formales como informales – que son afectadas
coyunturalmente por un determinado problema, que desarrollan acciones colectivas
irrumpiendo en un espacio de conflicto, con el objeto de modificar específicas decisiones,
situaciones o hechos156. Estos conflictos dan lugar a un tipo de acción colectiva, entendida
como una acción conjunta de individuos para la defensa de sus intereses comunes. En este
tipo de acciones, de acuerdo a Revilla Blanco (1996) se produce un proceso de
identificación en el cual se articula un proyecto social que da sentido a las preferencias y
expectativas colectivas e individuales, y se traduce en acción dirigida a un fin por encima
de la agregación de voluntades individuales. Al respecto, Azuela y Mussetta (2008)
proponen el concepto de conflicto de proximidad, en el cual se movilizan miembros de la
comunidad afectada por obras que modifican desfavorablemente su entorno más próximo.
En este sentido, se ha producido en torno al proceso estudiado una verdadera coalición de
organizaciones vecinales, foros, asambleas, agrupaciones y ONG´s con diferentes grados
de tradición y formas organizativas que no responden a las tres lógicas predominantes en
la producción de la ciudad, como así tampoco se orientan principalmente por la
producción de conocimiento. La lógica de su accionar se encuentra más vinculada a la
reivindicación de derechos, a la elección de formas de vida y valores y/o a la negación de
154
La “Sociedad Civil” engloba a conjuntos de actores discernibles, complementarios del Estado y el Mercado. Se
considera aquí a los grupos y organizaciones que se encuentran en el amplio campo que se extiende desde las familias
hasta el Estado (sin incluirlo) y excluyendo explícitamente a aquellos actores y/o instituciones en quienes la principal
motivación de sus actividades es el beneficio económico. (Karol, 2014)
155
Pirez (2008) introduce en un trabajo más reciente la idea de residentes socio-económicamente diferenciados. Este tipo
de actor en determinadas ocasiones podría ser incluido en la categoría de movimiento colectivo reactivo, aunque esta es
una categoría más amplia. Por otro lado, esta tipología propuesta por Pirez podría ser asociada también con ciertos tipos
de organizaciones sociales de base territorial.
156
Estos movimientos surgen predominantemente cuando los actores que tradicionalmente articulan intereses no
pueden absorberlos, o lo hacen de manera insuficiente.
250
determinadas transformaciones en el entorno urbano. Propondremos, entonces, la idea

de actores cuya lógica de actuación en la producción de la ciudad es predominantemente
la lógica de la elección. Se trata de actores que no son determinados por las necesidades
relacionadas a escasez de recursos, tampoco son orientados por la búsqueda de ganancias
en el marco de intercambios mercantiles, y tampoco se movilizan bajo una lógica del
poder, entendido en términos partidarios e institucionales – gubernamentales. La lógica
del conocimiento, subordinada, se encuentra parcialmente en estos actores, en la medida
que buscan a partir de su accionar y de la posesión de determinados conocimientos influir
en las decisiones de los otros actores para concretar sus elecciones157, o bien para impedir
aquellas intervenciones que consideren negativas para dichas elecciones.
4.5.2. Actores sociales y planificación territorial en Quilmes.
A partir de las premisas conceptuales presentadas en los párrafos precedentes, se expone

a continuación (figura N° 19) un esquema de identificación de actores sociales clave en la
planificación del territorio de Quilmes. Las relaciones que estos han asumido con respecto
al proceso de planificación territorial liderado por el Estado municipal, son graficadas
mediante su posición en una matriz de doble entrada donde se consigna de manera
cualitativa una ponderación sobre los niveles de poder y acción durante el proceso, y sobre
el tipo de relación establecida durante el mismo con respecto al Estado y sus proyectos.
Asimismo, se diferencian a los actores partícipes de acuerdo a la clasificación propuesta.
Con el objeto de simplificar la nominación de los mismos en función de sus lógicas
preponderantes, los hemos denominado actores políticos (celestes), económicos (rojo),
populares (verde), referentes158 (naranja) y reactivos (azul). Cabe recordar, como fue
desarrollado en el apartado metodológico (capitulo 1), que la aproximación metodológica
157
Estas elecciones se vinculan con la representación que construyan de la ciudad los actores, tal como Pirez (1995)
reconoce al momento de establecer las formas en que puede basarse una explicación sobre los actores sociales en la
gestión de la ciudad.
158
La palabra referente es ilustrativa para dar cuenta de la idea de actores que mediante la producción de conocimiento
y/o la divulgación de ellos establecen una voz autorizada en virtud de una experticia y prestigio reconocidos. Pudiendo
ser considerados como referentes para las tomas de decisiones, o bien para la toma de posiciones respecto a cualquier
conflicto de intereses.
251
sobre este tema fue realizada mediante análisis documental y entrevistas

semiestructuradas.
Como se observa en la figura 19, el proceso liderado por el municipio a través de la

Secretaría de Planeamiento159 ha sido acompañado principalmente por otras tres
dependencias gubernamentales. Entre ellas, la Unidad Ejecutora del proyecto de la Ribera
aparece como aquella que con un gran poder de injerencia y acción se encuentra
totalmente alineada con el proceso de planificación. Por su parte, la secretaría de Medio
Ambiente, actor importante en relación a los instrumentos de ordenamiento territorial,
impactos ambientales y zonificación, se muestra parcialmente integrada, con débiles lazos
de vinculación con el proceso y fuertes reparos con algunos aspectos del mismo. Por
último, la Secretaría de Desarrollo Social ha presentado un alto nivel de acción y poder
para la vinculación de las políticas sectoriales con los fragmentos territoriales de
microescala. Sin embargo, al indagar empíricamente en las vinculaciones realmente
existentes, hemos encontrado fuertes desarticulaciones y una concepción de parte de los
partícipes sobre su propia práctica en el proceso de planificación territorial que oscila
entre el desconocimiento del proceso, la indiferencia, o bien un apoyo muy limitado 160.
Continuando con los actores políticos, el Honorable Concejo Deliberante de Quilmes (HDC)
ha encarnado a un actor de suma importancia en el proceso estudiado. A través de la
conformación de una Comisión de Rezonificación en su seno, ha liderado un proceso de
legitimación social sobre las modificaciones de indicadores urbanísticos y zonas en las
ordenanzas de usos del suelo, encarnando en el marco de esta experiencia a un actor
fuertemente alineado con la Secretaría y el municipio como impulsores de las
modificaciones. En cambio, el mismo HCD ha asumido una posición más vinculada a la
159
A los fines de simplificar la exposición gráfica y escrita, hemos decidido tomar la nomenclatura vigente al año 2014 en
el organigrama del municipio. Cabe destacar, que durante el proceso estudiado y las diferentes gestiones las
dependencias municipales han ido tomando diferentes denominaciones. Al respecto es necesario realizar dos
aclaraciones metodológicas. Por un lado, hemos encontrado serias restricciones en cuanto al acceso a fuentes para
reconstruir dicho proceso de cambios en el organigrama y las denominaciones correspondientes. En ese sentido las
escasas fuentes documentales halladas -oficiales y periodísticas- no son consistentes. Por otro lado, en el marco del
trabajo de entrevistas realizadas, los funcionarios y ex funcionarios informantes no han podido esclarecer el confuso
panorama. No obstante esto, sistemáticamente han desestimado la importancia de tales variaciones nominales, incluso
entre las diferentes gestiones.
160
Resta agregar que la misma percepción hemos encontrado a nivel de los denominados punteros barriales.
252
oposición parcial, con ciertas aristas conflictivas, respecto a los casos de los planes
desarrollados (PEQ y POU). Esta tendencia se vio recrudecida al tratarse la rezonificación y
aprobación sobre el proyecto de urbanización Nueva Costa del Plata, donde el HCD se
distanció de la propuesta del ejecutivo local y la Secretaría de Planeamiento.
Figura N° 19. Principales actores sociales en la planificación territorial de Quilmes.
Con una postura de cooperación matizada por componentes críticos y propositivos

alternativos, pueden reconocerse al menos tres actores significativos involucrados en el
proceso de planificación estudiado. Nos referimos a las universidades Nacionales de
Quilmes (UNQ) y La Plata (UNLP); y el Centro de Estudios Urbanísticos y Desarrollo Social
(CEUS). Estos actores se han destacado por ofrecer aportes de conocimiento desde el
ámbito académico, que si bien muestran un bajo nivel de poder y acción, forman parte del
253
entramado social en el cual el proceso de planificación territorial se ha desarrollado. Cabe

destacar que en los aspectos formales de los instrumentos, concepciones, planes y
proyectos de planificación, la red de relaciones establecidas entre estos actores y las
dependencias estatales ha sido poco significativa.
En cambio, otro actor basado en la lógica del conocimiento ha tomado un rol importante
en el proceso de rezonificación. Nos referimos al Grupo Hábitat Metrópolis y el Proyecto
Gestión Estratégica de la UNQ, que ha mostrado un nivel de acción y poder medio y una
alineación clara de cooperación, liderando el proceso de consulta pública y participación
social en la experiencia.
Por otro lado, los actores económicos, vinculados a la búsqueda de ganancias y/o a la
defensa de intereses corporativos profesionales del ámbito privado, han establecido
relaciones tendientes a la cooperación con el estado en el proceso planificador. Sin
embargo, una posición matizada por perspectivas críticas, con una postura de conflicto
parcial con la política de planificación urbana y ordenamiento territorial del partido puede
ser reconocida en la dependencia local del Colegio de Arquitectos. En una postura de
mayor indiferencia sobre el proceso aparece el colectivo de martilleros públicos, actor que
siendo de un potencial significativo en torno a intereses urbanos aparece distante en el
caso indagado.
Continuando con los actores económicos, la Cámara de Comercio de Quilmes y la Unión

Industrial Quilmes aparecen como actores con un poder medio de acción y de influencia
que, sin embargo, no se encuentran directamente vinculados al Estado con respecto al
proceso de planificación del territorio. Manifiestan ante esto una postura de apoyo
condicional moderado, con la inclusión de algunas perspectivas críticas. Destacan, entre
los actores movilizados por una lógica económico-corporativa la Unión de la Construcción
del Partido de Quilmes, con un apoyo explícito institucional al proceso de planificación del
partido, especialmente sobre la experiencia de Plan Urbano Ambiental. Sobre esta última
254
experiencia, destaca también la presencia del colectivo Agrupación Arquitectos de

Quilmes, que con un gran nivel de acción y poder influenció el proceso de planificación
territorial del partido. Es de destacar que mientras este último actor clave responde
fundamentalmente a una lógica de obtención de ganancia en la producción de la ciudad,
se encuentra fuertemente atravesado por la lógica del conocimiento técnico profesional y
es en virtud de ella que se instala como referente autorizado en la materia.
También entre los actores económicos, destacan por su nivel de influencia en el proceso
de planificación y ordenamiento territorial del partido los grupos económicos
desarrolladores de dos grandes emprendimientos urbanos. En primer lugar los actores
vinculados al desarrollo de la urbanización cerrada Nuevo Quilmes, que han logrado
concretar el proyecto a pesar de las muchas objeciones por parte de otros actores
sociales. En segundo lugar, pero no por ello de menor impacto, el grupo impulsor del
proyecto Nueva Costa Del Plata (Techint) y el estudio de arquitectura desarrollador
(Estudio Urbano) también han tenido una injerencia significativa en el proceso
planificador. Estos actores han mostrado, a la par que su gran poder de influencia sobre el
proceso, una postura tendiente al apoyo para con el Estado municipal. Los matices de las
posiciones asumidas han oscilado entre un apoyo condicionado y parcial, a partir de
observaciones y limitaciones técnicas que el municipio introdujo a los proyectos
generando discrepancias; y un apoyo total para con el proceso en abierta alianza con el
gobierno local, con un discurso fuertemente basado en los impactos positivos de la
“modernización”, la calidad ambiental, de vida y la valorización estética.
Con respecto a la lógica de la elección, se han producido durante el período estudiado

numerosos movimientos colectivos reactivos en respuesta a diferentes instancias del
proceso de planificación. En este sentido, los colectivos reactivos se han posicionado
abiertamente en espacios de confrontación con respecto al Estado como líder de un
proceso de transformación del territorio quilmeño. Así, las diferentes formas asumidas por
estas organizaciones muestran niveles de consolidación y de acumulación de recursos
255
dispares. Vinculado con dichas características, observamos que esos actores siempre en el
marco de conflictos de intereses explícitamente disputados, han mostrado capacidades
diferenciales para ejercer presión y acciones directas, con niveles de incidencia en las
políticas de planificación y ordenamiento territorial que han ido desde un nivel muy bajo
de impacto, hasta lograr impedir transformaciones urbanas de gran escala. En este marco,
los foros, asambleas, juntas vecinales y otras modalidades de organización se han
nucleado en torno a tres grandes ejes de acción: a) Reivindicaciones respecto al Plan
urbano Ambiental y la necesidad de direccionar un modelo de ciudad ideal 161, b)
Confrontaciones e impedimentos respecto al proceso de rezonificación tendiente a
densificar los centros urbanos, c) Confrontaciones e impedimentos con respecto al
proyecto de modificación de la franja ribereña de Bernal162. En el primer caso, el impacto
de la acción colectiva de estos actores ha sido significativo por los recursos movilizados y el
posicionamiento público logrado. Sin embargo, en virtud del escaso nivel de concreción
del Plan Urbano Ambiental, y su rápida evanescencia en el amplio marco contenedor del
Plan Estratégico, el nivel de injerencia en las políticas de ordenamiento territorial ha sido
muy modesto. De igual manera, con respecto al segundo de los ejes, mientras en una
primera instancia la reacción colectiva logro poner un freno temporal al proceso, en el
mediano plazo el impacto de dichas acciones fue perdiendo efecto en función de la
concreción de la rezonificación y el avance de la construcción en altura en subcentros
urbanos y barrios residenciales. En virtud de dichos resultados, los actores surgidos en
dichas circunstancias fueron progresivamente perdiendo posicionamiento en la arena
política del ordenamiento territorial, tendiendo a un significativo debilitamiento de sus
capacidades y recursos. Por último, el tercero de los ejes muestra a los actores más
empoderados en todo el proceso estudiado. Las asambleas ambientalistas locales, en
asociación con otros actores extra locales de nivel regional, provincial y nacional, han
tenido un fuerte impacto en las políticas de ordenamiento del territorio, logrando que el
Estado municipal, a la luz de las demandas, presión popular y relevancia mediática
generada, limite la alianza de cooperación establecida con los grupos económicos
161
Siempre a partir de las consideraciones de elección y valores que dichos colectivos intentan imponer.
162
Proyecto Nueva Costa del Plata.
256
impulsores y restrinja, mediante regulaciones, los alcances y escala del proyecto.

Asimismo, las acciones realizadas por estos actores reactivos han logrado, hasta el
momento, frenar el proyecto de urbanización mediante sanciones judiciales que
involucran a los niveles Provincial y Nacional. Se observa en este caso una verdadera
reapropiación de estos ámbitos ribereños por parte de estos actores, poniendo en tensión
las territorialidades históricas allí generadas para imponer sus propios proyectos de
ocupación y apropiación -material y simbólica- en dicho fragmento del territorio.
Por otra parte, los denominados actores populares muestran en el proceso estudiado una
tendencia a ejercer un nivel de poder y acción de bajo a medio. Movilizados por la lógica
de la necesidad, estos actores muestran una gran heterogeneidad en sus prácticas y
apreciaciones respecto a la planificación y ordenamiento territorial.
En primer lugar, destaca el conflicto donde los vecinos de Villa Alcira, organizados
colectivamente, se opusieron abiertamente al proceso de rezonificación en general, y al
proyecto de urbanización cerrada Nuevo Quilmes de manera puntual. A diferencia de los
actores reactivos que ya hemos analizado, en este caso se trata de un movimiento reactivo
pero orientado por una lógica de necesidad. La demanda en torno a obras de
infraestructura necesarias para aliviar el problema de inundaciones en el barrio, y las
acciones en torno a la percepción de que las condiciones ambientales -ya frágiles- han sido
deterioradas aún más a partir de la instalación de la urbanización, son ilustrativas de esta
lógica.
En segundo lugar, caracterizados por un bajo nivel de acción y poder, encontramos a

actores que se han organizado y movilizado en una posición de moderada oposición a
diferentes proyectos de transformación de la ribera del partido. Estos actores han
manifestado, fundamentalmente, necesidades en torno a las condiciones
infraestructurales de los ámbitos que habitan. A su vez, se han organizado con fines
reivindicativos respecto a la propiedad de la tierra, de manera defensiva ante la
257
percepción de un riesgo de desalojo que traerían aparejadas las transformaciones urbanas

proyectadas, tanto por el Proyecto de la Ribera (Quilmes) como por el proyecto Nueva
Costa del Plata (Bernal).
Continuando, en una posición caracterizada por un cierto alejamiento, desconocimiento e

indiferencia sobre la planificación territorial en tanto proceso consciente, encontramos
actores populares de un nivel de acción y poder medio. Se trata de una experiencia de
mesas participativas de gestión barrial organizada descentralizadamente en el territorio
del partido163. Estas mesas de gestión, impulsadas por la Secretaría de Desarrollo Social
del municipio, resultan interesantes experiencias en el marco del proceso investigado. Sin
embargo, las demandas canalizadas por dichos medios, fuertemente hegemonizadas por
necesidades de infraestructura básica, no han formado parte del proceso de diagnóstico,
proyección y evaluación de las políticas de planificación lideradas por la Secretaria de
Planeamiento.
Por último, cabe destacar tres casos de actores populares que con un nivel medio de
acción-poder y sólida organización social, han establecido vinculaciones de cooperación
parcial con el municipio, generando impactos concretos y significativos en las políticas de
planificación y ordenamiento del territorio. Por un lado, las diferentes comisiones
vecinales organizadas en el Barrio La Matera han podido canalizar sus demandas y
necesidades de manera productiva en un proceso de cooperación con la secretaría de
planeamiento. El área del barrio, regulada como un distrito de Urbanización Especial (DUE-
1), ha observado mejoras en las condiciones materiales de la vivienda, la infraestructura
urbana básica, y los servicios de salud y educación. Por otro lado, La cooperativa de
Consumo y Vivienda Quilmes Limitada es un actor significativo en el territorio de Quilmes
con larga trayectoria organizativa164. Durante el período estudiado, la cooperativa ha
163
Sede Ezpeleta, Sede Villa Itatí – Villa Azul, Sede El Monte Matadero, Sede Villa Luján – La Ribera, Sede IAPI, Sede
Solano – Eucaliptus, Sede Solano – La Paz.
164
Dicha cooperativa se originó hace más de tres décadas, conformándose legalmente en 1984. A lo largo de este
proceso, ha establecido relaciones complejas, en general signadas por procesos conflictivos, con el municipio y las
258
continuado desarrollando su actividad de urbanización165, articulándose con el Estado

municipal y a través de este con el Estado provincial. Los resultados de dicha articulación
se han materializado a partir de la ordenanza municipal 10617 del año 2006, sancionada
por el Honorable Concejo Deliberante de Quilmes, que permite una división parcelaria por
debajo de los mínimos establecidos en la Ley 8912. Finalmente, la Organización de vecinos
de Barrio La Esperanza Grande ha establecido una relación cooperativa con el municipio a
partir de demandas para la regularización dominial, logrando mediante su accionar la
escrituración de las viviendas del barrio166.
distintas gestiones. Se trata de una experiencia interesante de economía social y autoconstrucción de viviendas. Para
mayores detalles véase Narodowski y Mutuberría Lazarini (2008), Mutuberría Lazarini y Narodowski (2010).
165
Fundamentalmente a partir de un proyecto de 26.000 m2 iniciado en 2003.
166
En este caso la Dirección General de Tierras del municipio, perteneciente a la SPEOGPTyV, lideró el proceso,
articulando las demandas vecinales con la Dirección Provincial de Escrituración Social.
259
Figura N° 20. Actores reactivos y planificación.
Fuente: Elaboración propia en base a fuentes múltiples.
4.5.3. Principales tendencias.
En resumen podemos proponer de manera simplificada y recapitulando lo expuesto,

cuatro características tendenciales del proceso estudiado. En primer lugar, el Estado
municipal, como actor político, ha liderado un proceso de planificación del territorio con
débil articulación intraestatal, cuyas principales directrices han sido acompañadas y
condicionadas de manera dialéctica, en el marco de claras alianzas con actores
económicos. En segundo lugar, que dichas directrices han generado importantes
260
resistencias en sectores de la sociedad civil, que organizados colectivamente se

constituyeron en actores fundamentales en la disputa de poder en torno al ordenamiento
del territorio de Quilmes. En tercer lugar, que tanto actores económicos con una fuerte
lógica de conocimiento, como aquellos fundamentalmente determinados por dicha lógica,
han tendido a acompañar el proceso introduciendo perspectivas parcialmente críticas y
alternativas, pero de manera alguna disruptivas con respecto a los lineamientos generales
de la planificación del territorio y el ordenamiento del mismo según las pautas normativas.
No obstante, dichas perspectivas introducidas han mostrado un bajo grado de
implementación. Por último, los actores populares han mostrado capacidades
diferenciales para articularse con el proceso, especialmente con el Estado municipal,
mediante algunos de los mecanismos y dependencias existentes. Como consecuencia del
bajo grado de articulación entre instancias estatales respecto a un proceso liderado casi
aisladamente por la Secretaría de Planeamiento, encontramos que los actores populares
han articulado sus demandas -algunas de las cuales han sido respondidas durante el
período analizado-, con instancias estatales que muestran una elevada capacidad de
acción. Pero que, sin embargo, no lo hace en el marco del proceso planificador. Hemos
constatado, en este sentido, que las demandas de los actores populares canalizadas
mediante la Secretaría de Desarrollo Social, han encontrado respuesta de manera aleatoria
en el marco del proceso estudiado. Así, no hay evidencias de nexos explícitos entre dichas
demandas, su incorporación al proceso de planificación, y la ejecución de planes y
programas tendientes a satisfacerlas. Esto no significa que dichas demandas no hayan sido
resueltas, sino más bien, que la forma en que se planifica y decide la acción por parte del
actor estatal que lidera el proceso no responde de manera sistemática a un mecanismo de
vinculación con estas modalidades de participación de los actores populares.
261
CAPITULO 5: Planificación territorial y Lugar (es).
“Engrupida de cemento, ¿Adónde vas…? Que yo

sigo y te proclamo, Barrio mío, con facha de
ciudad”
Oscar tacho Soto
En: “Barrio Mío”
En el presente capítulo se presenta la segunda parte de los territorios pensados167 a partir

de desarrollar las últimas etapas del método Stlocus, cuyo resultado es una diferenciación
territorial del partido en términos de patrones de ocupación y apropiación territorial,
ensayando para ello la construcción de una tipología de espacios residenciales. A partir de
los lugares resultantes de dicha construcción, se abordan las políticas de planificación
investigadas y se presentan las concepciones que los habitantes de dichos espacios tienen
sobre los proyectos existentes.
El capítulo se estructura en tres grandes partes. En primer lugar son presentados los
criterios y las variables utilizadas para la construcción de los lugares del partido de
Quilmes. A continuación, se expone el procedimiento realizado y se presentan los
resultados de la tipología construida. Por último, a partir de los resultados presentados se
abordan las intervenciones realizadas, las proyecciones de intervención; y se realiza una
aproximación a las percepciones de los habitantes sobre sus propios lugares y como
conciben las intervenciones proyectadas.
5.1. Consideraciones metodológicas, variables e Indicadores.
Como ha sido expuesto en el punto 1.4 del primer capítulo de la tesis, la metodología
utilizada para dar cuenta de los lugares del partido, en términos de construcción e
167
La primera parte se encuentra expuesta en el capítulo 3, punto 3.6.
262
identificación de patrones de ocupación y apropiación territorial requiere de definiciones

operativas que permitan abordar con rigurosidad una diferenciación del espacio útil a los
fines perseguidos. Para lograr este cometido, la construcción de una tipología 168 de
espacios constituye una herramienta metodológica fundamental. Cabe resaltar que la
construcción de la tipología no es un fin en sí mismo, sino que es un medio que permite
cumplir con dos premisas perseguidas en este trabajo de investigación: a) una
construcción de lugares operativa y sólida en términos teórico-metodológicos y empíricos;
y b) la utilización de los resultados para abordar el análisis de las transformaciones
territoriales inducidas y proyectadas, evaluándolas en comparación a las percepciones de
los habitantes de dichos lugares.
Sobre la construcción de tipologías para el análisis diferencial en el espacio, vinculado a

lógicas de usos residenciales, cabe citar como antecedente el trabajo de Frediani (2010)
cuya investigación sobre espacios periurbanos del Partido de La Plata nos ha valido de
punto de partida para la construcción tipológica que en este capítulo se expone.
Por cierto, la definición de estos lugares a partir de una tipología que permita diferenciar y
a la vez agrupar fragmentos territoriales supone la priorización de una lógica zonal por
encima de las vinculaciones verticales y relacionales como fundamento explicativo. Al
respecto Haesbaert (2014, p. 27) señala: “Aunque concretamente el espacio nunca puede
ser visto solamente en la perspectiva de sus “áreas” o “zonas”, so pena de simplificarlo
como espacio absoluto, jamás podremos prescindir de ciertas delimitaciones zonales en
nuestras prácticas políticas o en nuestros procesos de investigación (…) la intervención, de
168
La Real Academia de la Lengua Española define tipología como el estudio y clasificación de los distintos tipos
existentes, considerando al tipo como el ejemplo característico de una especie, de un género. Moliner (2007) considera
al tipo como el ejemplar de una especie, teórico o existente en la realidad que reúne en el más alto grado y con la mayor
pureza las cualidades peculiares de ella. El tipo es también un modelo que sirve para valorar o graduar las cosas de la
misma especie que él. Por su parte, García Barba (2008) señala que desde una perspectiva genérica, el establecimiento
del tipo serviría como instrumento para establecer las condiciones óptimas para la identificación de los distintos
elementos diferentes en un sistema concreto.
263
otra manera, sería inviable”. Considerando de manera consciente las limitaciones dadas
por un abordaje zonal, hemos estimado igualmente que se trata de una aproximación de
gran riqueza analítica, considerando las características de las políticas territoriales
estudiadas y la predominancia hegemónica de dicha lógica zonal en los instrumentos de
ordenamiento territorial, así como las afectaciones establecidas por los proyectos de
intervención.
En este marco, la construcción de una tipología de espacios residenciales del Partido de

Quilmes según un conjunto de indicadores socio-territoriales obtenidos a partir de trabajo
de campo mediante técnicas de observación, el análisis de fuentes secundarias
documentales y estadísticas, la fotointerpretación de imágenes satelitales, y el análisis
espacial mediante sistemas de información geográfica, supone la combinación de diversas
técnicas y fuentes en el marco de una metodología de construcción tipológica de
naturaleza multicriterio.
Como ya hemos fundamentado en la estrategia metodológica construida 169 la elección y

priorización de espacios vinculados a vocaciones residenciales se relaciona, entre otras
razones, a la preponderancia absoluta de este tipo de espacios en el partido de Quilmes.
Con el único objeto de realizar una aproximación a dicha preponderancia, podemos
establecer que las áreas residenciales estudiadas comprenden un total de más de 5.916
hectáreas, lo que representa aproximadamente el 66% de la superficie total del partido.
Aún más significativo, dichas áreas concentran a casi el 85% de la población170.
Dada la complejidad del objeto abordado, el proceso realizado ha supuesto tres

operaciones principales: selección, combinación y reducción de dimensiones de análisis,
con el objeto de hacer aprehensible el fenómeno de estudio. En primer lugar, la selección
sobre las áreas con vocación residencial ha supuesto el punto de partida de nuestra
metodología. Así, hemos podido identificar 85 áreas residenciales diferenciables, que
169
Véase capítulo 1, punto 1.4.
170
489.803 habitantes sobre un total de 582. 943 para el año 2010 (CNPHyV, INDEC 2010)
264
constituyen las unidades de análisis. Para sistematizar el procedimiento, las mismas han
sido diferenciadas mediante un identificador único numérico 171. En segundo lugar se ha
procesado a la caracterización de dichas áreas en función de la reducción de dimensiones
de análisis y la combinación de variables. En el siguiente apartado se presentan las
variables, índices e indicadores utilizados.
5.1.1. Variables, índices e indicadores utilizados.
Según Sautú et al (2005, p. 72) una variable es un rasgo o aspecto de un objeto de estudio
capaz de asumir diferentes valores, mientras que los distintos valores o estados de las
variables se denominan categorías. En ese marco, la construcción de las categorías
depende de decisiones teóricas y empíricas. Continuando con estas definiciones
introductorias, los autores definen a los indicadores como los referentes empíricos de los
atributos latentes que no son observables de modo directo. Mientras que los índices son
medidas resumen en tanto indicador total de una variable compleja (ibíd., p. 73). Se trata,
pues, de indicadores compuestos entendidos como medidas que expresan en un solo dato
el estado de un fenómeno o hecho a partir de la combinación ponderada de dos o más
indicadores. El proceso de transición desde los conceptos teóricos a los indicadores e
índices es conocido como operacionalización, suponiendo un proceso de definiciones
operacionales mediante la selección de indicadores pertinentes.
En el caso de nuestra tipología, las variables han sido seleccionadas en función del marco
teórico y los enfoques metodológicos ya expuestos, mientras que el proceso de
operacionalización realizado ha consistido en la elección de indicadores, fundamentando
dichas elecciones en tres criterios:
171
Véase Anexo N° 5, mapa 1
265
a) Evaluación de la calidad de los datos: considerando su confiabilidad, desagregación

espacial, escala temporal.
b) Evaluación de la pertinencia: considerando niveles de pertinencia, representatividad,
fiabilidad, conexiones semánticas y teóricas entre indicador y concepto.
c) Evaluación de la utilidad y factibilidad: considerando el uso que se le dará al dato, la
importancia que este adquiere en el sistema, la probabilidad de obtenerlo o
construirlo, y la ponderación acerca de la proporción entre dichos elementos y la
inversión de recursos necesaria para disponer de los mismos.
Continuando, se seleccionaron un total de cinco variables divididas en dos etapas de la

construcción tipológica. En la primera de estas etapas se consideraron tres variables
denominadas “expansión y consolidación urbana”, “tendencias de vulnerabilidad” y
“lógicas de ocupación territorial”. Para operacionalizar dichas variables se seleccionaron
un total de veintidós indicadores y dos índices. El primero de ellos compuesto por catorce
indicadores, mientras que el segundo integrado por dos indicadores. La segunda etapa de
la construcción tipológica priorizó dos variables denominadas “tendencias de valorización
territorial” y “lógicas de apropiación territorial” con un total de dieciséis indicadores.
A continuación se exponen las definiciones construidas en el marco de esta investigación y

se presentan los indicadores utilizados para la definición y abordaje operativo de las
mismas.
Variable expansión y consolidación urbana: Se trata de la tendencia al completamiento

de las redes de infraestructura, el fortalecimiento, incremento, diversificación y aumento
en la complejidad de las funciones económicas y sociales propias de la ciudad, así como el
crecimiento poblacional asociado.
266
Indicadores e índices:
Variación relativa de la población 2001 – 2010, índice grado de consolidación: Densidad de

población (hab/ha), Densidad de viviendas (viv/ha), Equipamiento de Salud, Equipamiento
educativo-Cultural, Equipamiento deportivo y recreativo, Espacio verde público,
Fracciones sin uso, total de servicios (luz, agua, pavimento, cloaca, transporte, gas natural)
% Hogares con acceso a gas de red, % Hogares con acceso a cloacas, % Hogares con acceso
a agua de red, Pavimento, Red Vial, Transporte público.
Variable tendencias de vulnerabilidad172: Refiere a la propensión que un grupo social

presenta en función de sus características socioeconómicas así como en relación a los
aspectos físicos del hábitat que ocupa, para prevenir y/o actuar ante situaciones que
puedan afectar negativamente su calidad de vida, sean estas situaciones de origen natural
o social.
Indicadores e índices:
Hacinamiento, Necesidades básicas insatisfechas (NBI), índice vivienda precaria: Vivienda

Tipo Rancho+Vivienda Tipo casilla, Régimen de tenencia de la tierra y vivienda,
Transformaciones negativas, Presencia de suelo degradado (basurales, canteras), Zonas de
mayor contaminación/degradación ambiental, Conflictos ambientales, Menor impacto
políticas municipales, Zonas inundadas, Riesgo de inundabilidad, Evento de inundación
(2004 – 2014).
Variable “lógicas de ocupación territorial”: Se trata de las regularidades en las formas de

uso y ocupación del suelo poniendo en relación las prescripciones normativas y las
172
Cabe señalar que el concepto de vulnerabilidad en el marco de la Teoría Social del Riesgo refiere a grupos sociales
ante situaciones de riesgo y se define "por las condiciones (sociales, económicas, culturales, institucionales), previas a la
ocurrencia de los eventos catastróficos, que la predisponen para sufrir o evitar daños (económicos, psicológicos, en la
salud) que determinan el nivel de dificultad o capacidades que tendrá el grupo social para recuperarse autónomamente
luego del impacto" (Natenzon, 1995). Para nuestra definición operativa hemos tomado algunos elementos de esta
concepción, adaptándola a las especificidades de nuestro abordaje teórico – metodológico.
267
manifestaciones reales desde una perspectiva que combina tres formas de la espacialidad:
absoluta, relativa y relacional173.
Indicadores:
Territorialidad, Uso del suelo real (predominante), Uso del suelo real circundante
(predominante), Uso legal del suelo, Trazado, Parcelamiento, Población total, Superficie,
Distancia a cabecera municipal, Distancia a subcentro local.
Variable: “tendencias de valorización territorial”: refiere a la propensión hacia la

elevación en el valor del suelo y la valoración social del territorio.
Indicadores:
Realización de obras públicas (2004 – 2014), Mayor impacto de políticas municipales,

Transformaciones positivas, Urbanizaciones cerradas, Valor inmueble, Edificios en altura
nuevos o en construcción, Proyectos con mención explícita en experiencia de
planificación.
Variable “lógicas de apropiación territorial”174: Se trata de las formas, modalidades,

regularidad e intensidad que asume la actuación por parte de grupos sociales sobre los
fragmentos espaciales con el objeto de modificarlos, adaptarlos, conservarlos o
transformarlos, generando en el proceso pautas de identificación, significación y disputa.
Indicadores:
173
La espacialidad absoluta refiere a las coordenadas x y z, la ubicación física absoluta, la localización de un determinado
fragmento espacial. La espacialidad relativa refiere a las distancias y la ubicación en referencia a otros fragmentos
espaciales. Por último, la espacialidad relacional refiere a las vinculaciones entre unos fragmentos y otros, con existencia
de jerarquías y tendencias.
174
El proceso de apropiación se encuentra relacionado con el tiempo de residencia, consistiendo en una primera fase en
actuar sobre un lugar, modificarlo, adaptarlo y vivirlo para dotarlo de significación. En una segunda fase el individuo se
identifica con esa significación que ha creado y tiende a preservarla (Brower, 1980).
268
Movimientos sociales, Organización no gubernamental (ONG), Asamblea barrial,

Movimientos reactivos, Prácticas colectivas organizadas, Cooperativas autogestivas, Otras
formas de organización colectiva175, Zonas de mayor apropiación, Zonas de menor
apropiación.
El abordaje de estos indicadores fue realizado a partir de la combinación de múltiples

técnicas y fuentes. Los detalles sobre estos aspectos pueden consultarse en las tablas 1 a
5 expuestas en el Anexo N° 5. Asimismo, cada uno de estos indicadores fue ponderado en
función de una codificación que asigna códigos de acuerdo a categorías previamente
establecidas para cada uno de los indicadores. Las codificaciones resultantes de dicho
procedimiento se presentan en las tablas 6 a 10 del Anexo N° 5 176. Cabe destacar que se
ha trabajado con categorías y estados ordinales177, con categorías y estados cardinales 178,
con variables categoriales179 y con variables cardinales derivadas180. Para las variables
categoriales se ha utilizado un criterio de codificación alfabético, mientras que para los
primeros dos tipos y para las variables cardinales derivadas hemos seleccionado códigos
numéricos. Sobre las asignaciones en la codificación, resta agregar que hemos procurado
establecer relaciones guiados por el conocimiento sobre cada variable y en virtud de lo
que cada una de ellas representa en el sistema construido, siguiendo el criterio propuesto
por Tufte (1970, citado en Marradi et al, 2007, p. 128) que establece que la asignación de
códigos “debe incorporar el conocimiento sustancial que el investigador tiene de la
propiedad en cuestión”. La asignación de códigos numéricos y la aplicación de algunos
175
Estos siete indicadores podrían ser considerados como no excluyentes, en virtud de que dicha clasificación perimiría
en algunos casos solapamientos parciales. Para evitar dicho inconveniente, y ante la multiplicidad de clasificaciones y
denominaciones encontradas, hemos optado por respetar la denominación que se auto asigna cada colectivo social.
176
La consulta de las mismas es fundamental para la comprensión de las ponderaciones realizadas.
177
Refiere a aquellas propiedades que se pueden ordenar según un criterio semánticamente vinculado a la naturaleza de
la propiedad (Marradi et al, 2007, p.127). Pueden establecerse relaciones de tipo mayor y menor en una escala. Por
ejemplo, niveles de la educación formal, o jerarquías laborales en una empresa.
178
Aquellas propiedades que permiten establecer legítimamente un cociente entre ellas (Marradi et al, 2007, p. 115).
Como por ejemplo número de camas de un hospital, número de habitantes de un edificio, etc.
179
Son aquellas categorías que no permiten establecer relaciones escalares ni matemáticas entre ellas, sino que se
diferencian en categorías independientes. Por ejemplo “urbano y rural”, “médicos, abogados, arquitectos”, etc.
180
Son aquellas que se obtienen con una división entre dos variables cardinales. Por ejemplo, densidad demográfica,
porcentaje de hogares con cloacas, etc.
269
procedimientos matemáticos sencillos de naturaleza aditiva para la construcción

tipológica, ha sido realizada en virtud de las ventajas técnico metodológicas que ello
introduce para facilitar la construcción de los tipos. Sin por ello desconocer los límites que
este tipo de codificaciones presentan para el tratamiento estadístico y matemático de los
mismos. Los resultados de la tipología son obtenidos a partir de la combinación de un
tratamiento aditivo sobre algunas variables y un tratamiento nominal sobre las variables
categoriales.
5.2. Construcción tipológica
5.2.1. Primera parte.
El primer paso hacia el desarrollo de la tipología ha sido la construcción de una matriz de

datos que permita caracterizar a las 85 unidades estudiadas (filas) en función de la
ponderación codificada de los indicadores (columnas) para cada una de las tres variables
consideradas en esta primera etapa. Los resultados de dicha caracterización se presentan
a continuación en las tablas 16, 17, 18 y 19. Es necesario aclarar que las unidades
residenciales estudiadas no coinciden con los radios censales, que son el nivel de
desagregación territorial a partir de los cuales se trabaja con los datos socioeconómicos
provenientes del CNPHyV (INDEC 2010). Debido a ello, se ha realizado un procedimiento
de reasignación proporcional de los datos en función de las superficies efectivamente
ocupadas por cada área. El estudio de los radios afectados (total o parcialmente) por cada
área estudiada, y la reasignación de los datos en función de dichas características,
representa un mecanismo de aproximación tendiente a obtener un mayor grado de
precisión en la caracterización de las áreas. Las precisiones sobre esta reasignación
pueden consultarse en las tablas 11 a 14 del Anexo N° 5.
270
Tabla N° 16. Matriz de caracterización de áreas residenciales. Expansión y Consolidación urbana 181

EXPANSION Y CONSOLIDACION
INDICADORES E INDICE*
VARIACIÓN
GRADO DE
POBLACIONAL
CONSOLIDACION
INTERCENSAL
URBANA*
AREAS 2001 – 2010
1 2,5 67,5
2 1 118,5
3 10 100,5
4 10 43,5
5 1 60
6 10 57,5
7 1 108
8 7,5 103
9 1 128,5
10 1 121
11 1 113
12 10 118,5
13 1 108,5
14 1 125
15 1 125
16 10 110
17 7,5 110
18 7,5 19,5
19 5 20
20 1 137,5
21 10 111
22 7,5 91
23 7,5 69
24 7,5 84
25 7,5 84
26 10 97
27 7,5 79
28 7,5 81,5
29 10 113,5
30 7,5 87
31 7,5 95
32 7,5 90
33 10 106
34 2,5 90
35 10 60
36 7,5 44,5
37 7,5 94,5
38 10 109,5
39 7,5 64
40 10 104,5
41 7,5 100
42 1 77,5
43 7,5 94,5
44 7,5 64,5
45 10 103,5
46 10 103,5
47 7,5 68,5
48 7,5 52
49 10 88,5
50 10 77,5
51 10 80
52 10 98
53 7,5 106
54 10 86
55 7,5 89,5
56 7,5 97,5
57 2,5 69
58 10 83
59 7,5 113,5
60 2,5 88,5
61 10 97,5
62 7,5 98,5
63 7,5 109
181 64de Consolidación 10 100,5
El índice urbana constituido por múltiples indicadores, puede consultarse en la tabla N° 15 del Anexo
65 7,5 113,5
N° 5. 66 1 106
67 1 104,5
68 10 116 271
69 10 121
70 1 101
71 10 94
72 7,5 104,5
73 10 103,5
74 1 122,5
21 10 111
22 7,5 91
23 7,5 69
24 7,5 84
25 7,5 84
Tesis
26
Doctoral en Geografía.
10
Facultad de Humanidades
97
y Ciencias de la Educación. Universidad Nacional de La Plata.
27 7,5 79
28 7,5 81,5
29 10 113,5
Tabla 16. Matriz de caracterización de áreas residenciales. Expansión y Consolidación urbana 182.
30 7,5 87
31 7,5 95
32 7,5 90
(Parte 2/2)
33 10 106
34 2,5 90
35 EXPANSION
10 Y CONSOLIDACION
60
36 INDICADORES
7,5 E INDICE*
44,5
37 VARIACIÓN
7,5 94,5
GRADO DE
38 POBLACIONAL
10 109,5
CONSOLIDACION
39 INTERCENSAL
7,5 64
URBANA*
AREAS
40 200110
– 2010 104,5
1
41 2,5
7,5 67,5
100
2
42 1 118,5
77,5
3
43 10
7,5 100,5
94,5
4
44 10
7,5 43,5
64,5
5
45 1
10 60
103,5
6
46 10 57,5
103,5
7
47 1
7,5 108
68,5
8
48 7,5 103
52
9
49 1
10 128,5
88,5
10
50 1
10 121
77,5
11
51 1
10 113
80
12
52 10 118,5
98
13
53 1
7,5 108,5
106
14
54 1
10 125
86
15
55 1
7,5 125
89,5
16
56 10
7,5 110
97,5
17
57 7,5
2,5 110
69
18
58 7,5
10 19,5
83
19
59 5
7,5 20
113,5
20
60 1
2,5 137,5
88,5
21
61 10
10 111
97,5
22
62 7,5
7,5 91
98,5
23
63 7,5
7,5 69
109
24
64 7,5
10 84
100,5
25
65 7,5
7,5 84
113,5
26
66 10
1 97
106
27
67 7,5
1 79
104,5
28
68 7,5
10 81,5
116
29
69 10
10 113,5
121
30
70 7,5
1 87
101
31
71 7,5
10 95
94
32
72 7,5
7,5 90
104,5
33
73 10
10 106
103,5
34
74 2,5
1 90
122,5
35
75 10
1 60
118,5
36
76 7,5
1 44,5
108,5
37
77 7,5
10 94,5
110
38
78 10
7,5 109,5
88
39
79 7,5
2,5 64
42
40
80 10
7,5 104,5
115
41
81 7,5
7,5 100
68
42
82 1
10 77,5
111
43
83 7,5
10 94,5
122,5
44
84 7,5
7,5 64,5
106
45
85 10
10 103,5
68
46 10 103,5
Elaboración
47 propia. 7,5 68,5
48 7,5 52
49 10 88,5
50 10 77,5
51 10 80
52 10 98
53 7,5 106
54 10 86
55 7,5 89,5
56 7,5 97,5
57 2,5 69
58 10 83
59 7,5 113,5
60 2,5 88,5
61 10 97,5
62 7,5 98,5
63 7,5 109
182 64 10 100,5
El índice de Consolidación urbana constituido por múltiples indicadores, puede consultarse en la tabla N° 15 del
65 7,5 113,5
Anexo N°66 5. 1 106
67 1 104,5
68 10 116 272
69 10 121
70 1 101
71 10 94
72 7,5 104,5
73 10 103,5
74 1 122,5
Tabla N° 17. Matriz de caracterización de áreas residenciales. Tendencias de Vulnerabilidad.

INDICADORES
REGIMEN PRESENCIA ZONAS DE

MENOR
NECESIDAD DE DE SUELO MAYOR CONFLICTO EVENTO DE
TRANSFOR IMPACTO AREAS RIESGO DE
HACINAMIE ES BASICAS VIVIENDA TENENCIA DERADADO CONTAMIN S INUNDACIO
ID (AREAS) MACIONES POLITICAS INUNDADA INUNDABIL TOTAL
NTO INSATISFEC PRECARIA DE LA (BASURALE ACION/DEG AMBIENTAL N (2004 –
NEGATIVAS MUNICIPAL S IDAD
HAS (NBI) TIERRA Y S, RADACION ES 2014)
ES
VIVIENDA CANTERAS AMBIENTAL
1 10 10 10 10 5 10 10 5 10 10 10 10 110
2 10 10 10 7,5 5 10 7,5 10 7,5 7,5 10 10 105
3 7,5 7,5 10 7,5 2,5 10 10 0 5 2,5 0 0 62,5
4 2,5 5 5 5 2,5 10 0 0 2,5 5 0 0 37,5
5 2,5 5 7,5 7,5 2,5 10 2,5 5 5 10 0 0 57,5
6 5 5 7,5 5 2,5 0 0 0 0 5 0 0 30
7 7,5 10 10 7,5 7,5 10 5 10 7,5 10 0 10 95
8 10 10 10 7,5 5,0 10 7,5 10 7,5 10 10 10 107,5
9 10 10 10 7,5 5,0 10 10 10 7,5 10 10 10 110
10 10 10 10 7,5 5,0 10 10 10 7,5 10 10 10 110
11 10 10 10 7,5 2,5 10 10 10 7,5 10 10 10 107,5
12 10 10 10 7,5 10,0 10 10 10 10 10 0 10 107,5
13 10 10 10 7,5 7,5 10 10 10 10 10 0 10 105
14 10 10 10 7,5 2,5 10 10 10 7,5 10 10 10 107,5
15 10 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 112,5
16 7,5 10 10 7,5 7,5 10 10 5 7,5 7,5 10 5 97,5
17 5 5 5 7,5 0,0 0 0 0 0 0 0 0 22,5
18 7,5 2,5 2,5 7,5 10,0 10 5 5 7,5 5 0 0 62,5
19 0 0 0 0 10,0 0 7,5 0 7,5 5 0 0 30
20 10 10 10 7,5 5,0 10 7,5 10 7,5 7,5 10 10 105
21 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 2,5 5 5 0 0 0 60
22 5 5 7,5 5 5,0 10 2,5 0 2,5 0 0 0 42,5
23 5 5 10 5 7,5 10 5 5 7,5 5 0 5 70
24 5 5 7,5 5 7,5 10 5 0 7,5 5 0 0 57,5
25 2,5 5 7,5 5 7,5 10 5 5 7,5 7,5 0 0 62,5
26 7,5 7,5 7,5 7,5 7,5 10 5 5 7,5 7,5 10 5 87,5
27 5 5 5 5 7,5 10 5 10 7,5 7,5 10 10 87,5
28 5 5 7,5 5 5,0 10 0 0 2,5 0 0 0 40
29 7,5 7,5 10 5 7,5 10 5 10 7,5 7,5 10 10 97,5
30 5 5 5 7,5 5,0 0 0 0 2,5 0 0 0 30
31 7,5 7,5 10 7,5 5,0 0 5 5 5 5 0 0 57,5
32 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 7,5 5 5 7,5 0 5 80
33 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 7,5 10 7,5 7,5 10 10 100
34 0 2,5 2,5 7,5 2,5 0 5 0 2,5 2,5 0 0 25
35 5 5 10 7,5 7,5 10 2,5 0 7,5 7,5 0 0 62,5
36 2,5 2,5 2,5 5 5,0 0 2,5 0 2,5 2,5 0 0 25
37 5 5 7,5 7,5 5,0 10 2,5 5 2,5 2,5 0 0 52,5
38 5 7,5 10 5 5,0 10 7,5 5 7,5 7,5 0 5 75
39 5 5 10 5 5,0 0 2,5 5 5 2,5 0 0 45
40 5 5 10 5 5,0 10 7,5 5 2,5 7,5 0 5 67,5
41 7,5 10 10 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 10 10 10 107,5
42 7,5 7,5 10 5 5,0 10 7,5 5 5 10 10 5 87,5
43 5 5 7,5 7,5 2,5 0 5 0 5 2,5 0 0 40
44 5 5 7,5 7,5 5,0 10 7,5 0 7,5 7,5 0 0 62,5
45 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 7,5 10 5 7,5 10 10 97,5
46 5 7,5 7,5 7,5 5,0 10 2,5 5 7,5 5 0 5 67,5
47 5 5 7,5 7,5 5,0 10 5 0 5 5 0 0 55
48 5 5 5 5 5,0 0 2,5 0 5 2,5 0 0 35
49 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 5 7,5 10 10 5 97,5
50 5 7,5 7,5 7,5 5,0 10 5 5 7,5 5 0 5 70
51 7,5 7,5 7,5 5 7,5 10 2,5 0 7,5 7,5 0 0 62,5
52 5 7,5 10 5 7,5 10 5 0 7,5 7,5 0 0 65
53 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 5 0 7,5 7,5 0 0 70
54 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 5 5 5 10 10 5 87,5
55 5 5 7,5 7,5 5,0 10 7,5 5 5 7,5 0 0 65
56 5 7,5 10 7,5 5,0 10 2,5 0 5 5 0 0 57,5
57 2,5 2,5 5 7,5 5,0 10 5 0 7,5 5 0 0 50
58 5 7,5 10 7,5 7,5 10 7,5 5 7,5 7,5 0 0 75
59 5 7,5 7,5 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 7,5 0 10 87,5
60 5 5 7,5 7,5 5,0 10 5 10 5 5 0 10 75
61 7,5 7,5 10 5 7,5 10 10 10 5 10 10 10 102,5
62 5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 10 10 10 10 10 107,5
63 5 5 7,5 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 10 10 10 97,5
64 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 107,5
65 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 7,5 0 7,5 7,5 10 10 92,5
66 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 5 10 7,5 10 10 102,5
67 7,5 10 10 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 7,5 10 10 105
68 7,5 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 110
69 7,5 10 10 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 10 10 10 107,5
70 10 10 10 2,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 107,5
273
71 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 5 10 7,5 7,5 10 10 100
72 10 7,5 10 7,5 10,0 10 7,5 10 10 10 10 10 112,5
73 7,5 10 10 7,5 5,0 10 10 10 5 10 10 10 105
74 10 10 10 7,5 10,0 10 10 10 10 10 10 10 117,5
75 10 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 112,5
76 7,5 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 110
18 7,5 2,5 2,5 7,5 10,0 10 5 5 7,5 5 0 0 62,5
19 0 0 0 0 10,0 0 7,5 0 7,5 5 0 0 30
20 10 10 10 7,5 5,0 10 7,5 10 7,5 7,5 10 10 105
21 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 2,5 5 5 0 0 0 60
22 5 5 7,5 5 5,0 10 2,5 0 2,5 0 0 0 42,5
23 Tesis5 Doctoral5 en Geografía.
10 Facultad
5 de Humanidades
7,5 10 y Ciencias
5 de la Educación.
5 7,5Universidad
5 Nacional
0 de La 5Plata. 70
24 5 5 7,5 5 7,5 10 5 0 7,5 5 0 0 57,5
25 2,5 5 7,5 5 7,5 10 5 5 7,5 7,5 0 0 62,5
26 7,5 7,5 7,5 7,5 7,5 10 5 5 7,5 7,5 10 5 87,5
27 5 5 5 5 7,5 10 5 10 7,5 7,5 10 10 87,5
Tabla 17. Matriz de caracterización de áreas residenciales. Tendencias de Vulnerabilidad. (Parte
28 5 5 7,5 5 5,0 10 0 0 2,5 0 0 0 40
29 7,5 7,5 10 5 7,5 10 5 10 7,5 7,5 10 10 97,5
30 5 5 5 7,5 5,0 0 0 0 2,5 0 0 0 30
2/2) 31 7,5 7,5 10 7,5 5,0 0 5 5 5 5 0 0 57,5
32 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 7,5 5 5 7,5 0 5 80
33 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 7,5 10 7,5 7,5 10 10 100
INDICADORES
34 0 2,5 2,5 7,5 2,5 0 5 0 2,5 2,5 0 0 25
35 5 5 10 7,5 7,5 10 2,5 0 7,5 7,5 0 0 62,5
36 2,5 2,5 2,5 REGIMEN
5 5,0 PRESENCIA
0 ZONAS
2,5 DE 0 2,5 2,5 0 0 25
MENOR
37 5 NECESIDAD
5 7,5 DE
7,5 5,0 DE SUELO
10 MAYOR
2,5 CONFLICTO
5 2,5 2,5 0 EVENTO0 DE 52,5
TRANSFOR IMPACTO AREAS RIESGO DE
38 HACINAMIE
5 ES BASICAS
7,5 VIVIENDA
10 TENENCIA
5 5,0 DERADADO
10 CONTAMIN
7,5 S
5 7,5 7,5 0 INUNDACIO
5 75
ID (AREAS) MACIONES POLITICAS INUNDADA INUNDABIL TOTAL
39 NTO
5 INSATISFEC
5 PRECARIA
10 DE5LA 5,0 (BASURALE
0 ACION/DEG
2,5 AMBIENTAL
5 5 2,5 0 N (2004
0 – 45
NEGATIVAS MUNICIPAL S IDAD
40 5 HAS5(NBI) 10 TIERRA
5 Y 5,0 S,
10 RADACION
7,5 ES
5 2,5 7,5 0 2014)
5 67,5
ES
41 7,5 10 10 VIVIENDA
7,5 7,5 CANTERAS
10 AMBIENTAL
7,5 10 7,5 10 10 10 107,5
42 7,5 7,5 10 5 5,0 10 7,5 5 5 10 10 5 87,5
43
1 5
10 5
10 7,5
10 7,5
10 2,5
5 0
10 5
10 50 5
10 2,5
10 0
10 0
10 40
110
44 5 5 7,5 7,5 5,0 10
10 7,5 100 7,5
7,5 7,5 0 0 62,5
2 10 10 10 7,5 5 7,5 7,5 10 10 105
45 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 7,5 10 5 7,5 10 10 97,5
3 7,5 7,5 10 7,5 2,5 10 10 0 5 2,5 0 0 62,5
46 5 7,5 7,5 7,5 5,0 10 2,5 5 7,5 5 0 5 67,5
4 2,5 5 5 5 2,5 10 0 0 2,5 5 0 0 37,5
47 5 5 7,5 7,5 5,0 10 5 0 5 5 0 0 55
5 2,5 5 7,5 7,5 2,5 10 2,5 5 5 10 0 0 57,5
48 5 5 5 5 5,0 0 2,5 0 5 2,5 0 0 35
6 5 5 7,5 5 2,5 0 0 0 0 5 0 0 30
49 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 5 7,5 10 10 5 97,5
7 7,5 10 10 7,5 7,5 10 5 10 7,5 10 0 10 95
50 5 7,5 7,5 7,5 5,0 10 5 5 7,5 5 0 5 70
8
51 10
7,5 10
7,5 10
7,5 7,5
5 5,0
7,5 10
10 7,5
2,5 10
0 7,5
7,5 10
7,5 10
0 10
0 107,5
62,5
9
52 10
5 10
7,5 10
10 7,5
5 5,0
7,5 10
10 10
5 10
0 7,5
7,5 10
7,5 10
0 10
0 110
65
10
53 10
7,5 10
7,5 10
10 7,5
7,5 5,0
7,5 10
10 10
5 10
0 7,5
7,5 10
7,5 10
0 10
0 110
70
11
54 10
7,5 10
7,5 10
10 7,5
7,5 2,5
5,0 10
10 10
5 10
5 7,5
5 10
10 10
10 10
5 107,5
87,5
12
55 10
5 10
5 10
7,5 7,5
7,5 10,0
5,0 10
10 10
7,5 10
5 10
5 10
7,5 00 10
0 107,5
65
13
56 10
5 10
7,5 10
10 7,5
7,5 7,5
5,0 10
10 10
2,5 10
0 10
5 10
5 00 10
0 105
57,5
14
57 10
2,5 10
2,5 10
5 7,5
7,5 2,5
5,0 10
10 10
5 10
0 7,5
7,5 10
5 10
0 10
0 107,5
50
15
58 10
5 10
7,5 10 7,5 7,5 10 10
7,5 10
5 7,5 10
7,5 10
0 10
0 112,5
75
16
59 7,5
5 10
7,5 10
7,5 7,5 7,5 10 10
7,5 5
10 7,5 7,5 10
0 105 97,5
87,5
17
60 5 5 5
7,5 7,5 0,0
5,0 0
10 0
5 0
10 50 50 0 100 22,5
75
18
61 7,5 2,5
7,5 2,5
10 7,5
5 10,0
7,5 10 5
10 5
10 7,5
5 105 100 100 62,5
102,5
19
62 0
5 0
7,5 0
10 0
7,5 10,0
7,5 0
10 7,5
10 0
10 7,5
10 105 100 100 30
107,5
63
20 5
10 5
10 7,5
10 7,5 7,5
5,0 10 7,5 10 7,5 10
7,5 10 10 97,5
105
64
21 7,5 7,5 10 7,5 7,5
5,0 10 10
2,5 10
5 7,55 100 100 100 107,5
60
65
22 7,5
5 7,5
5 10
7,5 7,5
5 7,5
5,0 10 7,5
2,5 0 7,5
2,5 7,5
0 100 100 92,5
42,5
66
23 7,5
5 7,5
5 10
10 7,5
5 7,5
7,5 10
10 10
5 5
5 10
7,5 7,5
5 100 105 102,5
70
67
24 7,5
5 10
5 10
7,5 7,5
5 7,5
7,5 10
10 7,5
5 10
0 7,5
7,5 7,5
5 100 100 105
57,5
68
25 7,5
2,5 10
5 10
7,5 7,5
5 7,5
7,5 10
10 10
5 10
5 7,5
7,5 10
7,5 100 100 110
62,5
69
26 7,5
7,5 10
7,5 10
7,5 7,5
7,5 7,5
7,5 10
10 7,5
5 10
5 7,5
7,5 10
7,5 10
10 105 107,5
87,5
70
27 10
5 10
5 10
5 2,5
5 7,5
7,5 10
10 10
5 10
10 7,5
7,5 10
7,5 10
10 10
10 107,5
87,5
71
28 7,5
5 7,5
5 10
7,5 7,5
5 7,5
5,0 10
10 5
0 10
0 7,5
2,5 7,5
0 100 100 100
40
72
29 10
7,5 7,5
7,5 10
10 7,5
5 10,0
7,5 10
10 7,5
5 10
10 10
7,5 10
7,5 10
10 10
10 112,5
97,5
73 7,5 10 10 7,5 5,0 10 10 10 5 10 10 10 105
30 5 5 5 7,5 5,0 0 0 0 2,5 0 0 0 30
74 10 10 10 7,5 10,0 10 10 10 10 10 10 10 117,5
31 7,5 7,5 10 7,5 5,0 0 5 5 5 5 0 0 57,5
75 10 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 112,5
32 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 7,5 5 5 7,5 0 5 80
76 7,5 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 110
33 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 7,5 10 7,5 7,5 10 10 100
77 7,5 10 10 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 10 10 10 107,5
34 0 2,5 2,5 7,5 2,5 0 5 0 2,5 2,5 0 0 25
78 7,5 7,5 7,5 7,5 5,0 10 5 5 5 2,5 0 5 67,5
35 5 5 10 7,5 7,5 10 2,5 0 7,5 7,5 0 0 62,5
79 7,5 5 2,5 5 7,5 0 5 0 7,5 2,5 0 0 42,5
36 2,5 2,5 2,5 5 5,0 0 2,5 0 2,5 2,5 0 0 25
80 5 7,5 7,5 7,5 5,0 0 2,5 5 2,5 5 0 0 47,5
37 5 5 7,5 7,5 5,0 10 2,5 5 2,5 2,5 0 0 52,5
81 2,5 5 5 7,5 5,0 0 2,5 0 0 0 0 0 27,5
38
82 5
7,5 7,5
10 10
10 5
7,5 5,0
7,5 10
10 7,5
7,5 5
5 7,5
7,5 7,5
7,5 00 55 75
85
39
83 5
7,5 5
10 10
10 5
7,5 5,0
5,0 0
10 2,5
7,5 5
10 105 2,5
10 100 100 45
107,5
40
84 5
7,5 5
7,5 10
10 5
7,5 5,0
7,5 10
10 7,5
5 5
5 2,5
5 7,5
5 00 55 67,5
75
41
85 7,5
7,5 10
7,5 10
7,5 7,5
5 7,5
5,0 10
10 7,5
5 10
5 7,5
2,5 10
10 10
10 10
5 107,5
80
42 7,5 7,5 10 5 5,0 10 7,5 5 5 10 10 5 87,5
43 5 5 7,5 7,5 2,5 0 5 0 5 2,5 0 0 40
44 5 5 7,5 7,5 5,0 10 7,5 0 7,5 7,5 0 0 62,5
45 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 7,5 10 5 7,5 10 10 97,5
46 5 7,5 7,5 7,5 5,0 10 2,5 5 7,5 5 0 5 67,5
47 5 5 7,5 7,5 5,0 10 5 0 5 5 0 0 55
48 5 5 5 5 5,0 0 2,5 0 5 2,5 0 0 35
49 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 5 7,5 10 10 5 97,5
50 5 7,5 7,5 7,5 5,0 10 5 5 7,5 5 0 5 70
51 7,5 7,5 7,5 5 7,5 10 2,5 0 7,5 7,5 0 0 62,5
52 5 7,5 10 5 7,5 10 5 0 7,5 7,5 0 0 65
53 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 5 0 7,5 7,5 0 0 70
54 7,5 7,5 10 7,5 5,0 10 5 5 5 10 10 5 87,5
55 5 5 7,5 7,5 5,0 10 7,5 5 5 7,5 0 0 65
56 5 7,5 10 7,5 5,0 10 2,5 0 5 5 0 0 57,5
57 2,5 2,5 5 7,5 5,0 10 5 0 7,5 5 0 0 50
58 5 7,5 10 7,5 7,5 10 7,5 5 7,5 7,5 0 0 75
59 5 7,5 7,5 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 7,5 0 10 87,5
60 5 5 7,5 7,5 5,0 10 5 10 5 5 0 10 75
61 7,5 7,5 10 5 7,5 10 10 10 5 10 10 10 102,5
62 5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 10 10 10 10 10 107,5
63 5 5 7,5 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 10 10 10 97,5
64 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 107,5
65 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 7,5 0 7,5 7,5 10 10 92,5
66 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 10 5 10 7,5 10 10 102,5
67 7,5 10 10 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 7,5 10 10 105
68 7,5 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 110
69 7,5 10 10 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 10 10 10 107,5
70 10 10 10 2,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 107,5
71 7,5 7,5 10 7,5 7,5 10 274 5 10 7,5 7,5 10 10 100
72 10 7,5 10 7,5 10,0 10 7,5 10 10 10 10 10 112,5
73 7,5 10 10 7,5 5,0 10 10 10 5 10 10 10 105
74 10 10 10 7,5 10,0 10 10 10 10 10 10 10 117,5
75 10 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 112,5
76 7,5 10 10 7,5 7,5 10 10 10 7,5 10 10 10 110
77 7,5 10 10 7,5 7,5 10 7,5 10 7,5 10 10 10 107,5
Tabla N° 18. Matriz de caracterización de áreas residenciales. Lógicas de ocupación.
(Parte 1/2. continúa)
LOGICAS DE OCUPACION TERRITORIAL

INDICADORES
USO DEL SUELO
USO DEL SUELO DISTANCIA A DISTANCIA A
TERRITORI REAL USO LEGAL
REAL TRAZADO PARCELAMIENTO POBLACION TOTAL SUPERFICIE (Ha) CABECERA SUBCENTRO
ALIDAD CIRCUNDANTE DEL SUELO
(PREDOMINANTE) MUNICIPAL LOCAL
AREAS (PREDOMINANTE)
1 U RE RA 10 7,5 7,5 1 5 7,5 10
2 U RE RA 10 10 5 5 5 7,5 10
3 U RE H 10 10 5 5 1 7,5 10
4 U AP RA 0 2,5 5 5 1 10 10
5 U AP H 10 2,5 5 5 1 7,5 7,5
6 U AP H 10 2,5 5 7,5 2,5 7,5 10
7 U RH H 10 10 10 2,5 1 5 7,5
8 U RE AP 10 5 10 5 1 7,5 10
9 U RE H 10 10 10 5 5 7,5 10
10 U RE H 10 10 10 5 5 10 10
11 U RE H 10 10 10 5 2,5 10 10
12 U RH H 10 10 10 5 1 10 10
13 U RE H 10 10 10 5 2,5 10 10
14 U RH CC 10 10 10 5 2,5 10 10
15 U RH CC 10 10 10 5 5 10 10
16 U RE H 10 10 10 5 2,5 10 7,5
17 U RH H 5 5 10 7,5 5 7,5 7,5
18 P RH H 5 2,5 10 1 1 7,5 7,5
19 P AP H 0 1 2,5 1 1 7,5 7,5
20 U RH CC 10 10 10 10 10 7,5 10
21 U RH H 5 10 10 7,5 5 7,5 7,5
22 U AP H 0 5 10 2,5 1 5 7,5
23 U RE RA 10 5 10 5 1 5 7,5
24 U RE H 10 5 10 5 1 5 7,5
25 U RE H 10 5 10 7,5 5 5 7,5
26 U RH H 0 5 10 5 1 5 7,5
27 U RH I 10 5 10 5 1 2,5 7,5
28 U RH I 0 10 10 5 1 5 7,5
29 U RE H 0 10 10 5 2,5 5 7,5
30 U RH H 5 5 10 5 2,5 5 7,5
31 U RE RA 0 10 10 7,5 5 7,5 7,5
32 U RE H 0 10 10 5 5 7,5 7,5
33 U RH H 10 5 10 5 5 7,5 7,5
34 U RE H 10 10 10 5 2,5 5 10
35 U RE I 10 10 10 2,5 1 5 7,5
36 U AP I 5 1 2,5 2,5 1 5 7,5
37 U RE H 5 5 10 5 5 5 7,5
38 U RE RA 0 10 10 7,5 5 5 10
39 U RH H 5 5 10 2,5 1 5 10
40 U RE H 5 10 10 5 2,5 5 10
41 U RH CC 10 10 10 5 5 7,5 7,5
42 U RH H 5 5 10 5 2,5 2,5 10
43 U RE H 10 10 10 5 2,5 2,5 10
44 U RH H 10 10 10 2,5 1 5 10
45 U RH H 10 10 10 7,5 5 5 10
46 U RE H 10 10 10 5 1 5 10
47 U RH RA 10 5 10 5 1 5 10
48 U AP RA 10 1 2,5 2,5 1 5 10
49 U RE H 10 10 10 5 2,5 5 10
50 U RH H 10 10 10 5 1 5 10
51 U RH H 5 5 10 2,5 1 5 7,5
52 U RH H 10 10 10 5 1 5 10
53 U RE H 10 10 10 5 2,5 5 7,5
54 U RH CC 10 10 10 5 1 5 7,5
55 U RE RA 10 10 10 5 2,5 5 10
56 U RE RA 10 10 10 5 2,5 5 10
57 U RH H 5 5 10 5 1 7,5 10
58 U RE RA 10 5 10 5 2,5 7,5 7,5
59 U RH RA 5 10 10 7,5 5 7,5 7,5
60 U RH H 5 5 10 5 1 7,5 10
61 U RH H 10 5 10 5 2,5 7,5 10
62 U RE H 10 10 10 5 2,5 7,5 10
63 U RH H 5 5
27510 5 1 7,5 10
64 U RH H 10 5 10 5 1 7,5 10
65 U RE H 10 10 10 5 2,5 7,5 10
66 U RH H 10 10 10 5 5 7,5 7,5
67 U RH H 10 5 10 2,5 1 7,5 7,5
68 U RH H 10 5 10 5 5 7,5 7,5
32 U RE H 0 10 10 5 5 7,5 7,5
33 U RH H 10 5 10 5 5 7,5 7,5
34 U RE H 10 10 10 5 2,5 5 10
35 UTesis RE
Doctoral I
en Geografía. 10 de Humanidades
Facultad 10 10
y Ciencias 2,5
de la Educación. 1
Universidad 5
Nacional 7,5
de La Plata.
36 U AP I 5 1 2,5 2,5 1 5 7,5
37 U RE H 5 5 10 5 5 5 7,5
38 U RE RA 0 10 10 7,5 5 5 10
Tabla
39 18.
U Matriz
RH de caracterización
H 5 de áreas
5 residenciales.
10 Lógicas de 1ocupación.5 (Parte 2/2)
2,5 10
40 U RE H 5 10
LOGICAS 10
DE OCUPACION TERRITORIAL 5 2,5 5 10
41 U RH CC 10 10 10
INDICADORES 5 5 7,5 7,5
42 U RH H SUELO
USO DEL 5 5 10 5 2,5 2,5 10
USO DEL SUELO DISTANCIA A DISTANCIA A
43 U
TERRITORI RE H
REAL USO10
LEGAL 10 10 5 2,5 2,5 10
REAL TRAZADO PARCELAMIENTO POBLACION TOTAL SUPERFICIE (Ha) CABECERA SUBCENTRO
44 ALIDAD
U RH CIRCUNDANTE
H DEL 10
SUELO 10 10 2,5 1 5 10
(PREDOMINANTE) MUNICIPAL LOCAL
AREAS
45 U RH (PREDOMINANTE)
H 10 10 10 7,5 5 5 10
1
46 U RE RA
H 10 7,5
10 7,5
10 51 15 7,5
5 10
47
2 U
U RH
RE RA
RA 10
10 5
10 10
5 55 15 5
7,5 10
10
48
3 U
U AP
RE RA
H 10
10 1
10 2,5
5 2,5
5 11 5
7,5 10
10
49 U RE H 10 10 10 5 2,5 5 10
4 U AP RA 0 2,5 5 5 1 10 10
50 U RH H 10 10 10 5 1 5 10
5 U AP H 10 2,5 5 5 1 7,5 7,5
51 U RH H 5 5 10 2,5 1 5 7,5
6 U AP H 10 2,5 5 7,5 2,5 7,5 10
52 U RH H 10 10 10 5 1 5 10
7
53
U
U
RH
RE
H
H
10
10
10
10
10
10
2,5
5
1
2,5
55 7,5
7,5
8
54 U
U RE
RH AP
CC 10
10 5
10 10
10 55 11 7,5
5 10
7,5
9
55 U
U RE
RE H
RA 10
10 10
10 10
10 55 5
2,5 7,5
5 10
10
10
56 U RE H
RA 10 10 10 5 5
2,5 10
5 10
57
11 U
U RH
RE H
H 5
10 5
10 10
10 55 1
2,5 7,5
10 10
10
58
12 U
U RE
RH RA
H 10
10 5
10 10
10 55 2,5
1 7,5
10 7,5
10
59 U RH RA 5 10 10 7,5 5 7,5 7,5
13 U RE H 10 10 10 5 2,5 10 10
60 U RH H 5 5 10 5 1 7,5 10
14 U RH CC 10 10 10 5 2,5 10 10
61 U RH H 10 5 10 5 2,5 7,5 10
15 U RH CC 10 10 10 5 5 10 10
62 U RE H 10 10 10 5 2,5 7,5 10
16
63
U
U
RE
RH
H
H
10
5
10
5
10
10
55 2,5
1
10
7,5
7,5
10
17
64 U
U RH
RH H
H 5
10 55 10
10 7,5
5 15 7,5
7,5 7,5
10
18
65 P
U RH
RE H
H 5
10 2,5
10 10
10 51 1
2,5 7,5
7,5 7,5
10
19
66 P
U AP
RH H 0
10 1
10 2,5
10 51 51 7,5 7,5
67
20 U
U RH
RH H
CC 10
10 5
10 10
10 2,5
10 1
10 7,5
7,5 7,5
10
68
21 U
U RH
RH H
H 10
5 5
10 10
10 5
7,5 55 7,5
7,5 7,5
7,5
69 U RH H 10 5 10 5 2,5 7,5 7,5
22 U AP H 0 5 10 2,5 1 5 7,5
70 U RE H 10 5 10 2,5 1 10 7,5
23 U RE RA 10 5 10 5 1 5 7,5
71 U RH H 10 5 10 5 2,5 10 7,5
24 U RE H 10 5 10 5 1 5 7,5
72 U RH H 5 10 10 5 2,5 10 10
25
73 U
U RE
RH H
H 10
10 55 10
10 7,5
5 5
2,5 5
10 7,5
7,5
26
74 U
U RH
RH H
H 0
10 5
10 10
10 55 51 5
10 7,5
7,5
27
75 U RH
RE HI 10 5
10 10 5 1
2,5 2,5
10 7,5
10
76
28 U RE
RH HI 10
0 10 10 5 2,5
1 10
5 10
7,5
77
29 U
U RH
RE H
H 10
0 5
10 10
10 55 2,5
2,5 7,5
5 7,5
7,5
78
30 U
U RH
RH H
H 10
5 55 10
10 55 2,5
2,5 7,5
5 7,5
7,5
79 U RH H 5 1 10 2,5 1 5 2,5
31 U RE RA 0 10 10 7,5 5 7,5 7,5
80 U RH H 10 5 10 5 2,5 10 10
32 U RE H 0 10 10 5 5 7,5 7,5
81 U RH H 5 5 10 5 2,5 7,5 7,5
33 U RH H 10 5 10 5 5 7,5 7,5
82 U RH H 10 5 10 5 2,5 7,5 7,5
34
83 U
U RE
RH H
H 10
10 10
5 10
10 55 2,5
5 5
10 10
10
35
84 U
U RE
RH HI 10
5 10
5 10
10 2,5
5 1
2,5 5
7,5 7,5
7,5
36
85 U AP
RH HI 5
10 1
2,5 2,5 2,5 1 5
7,5 7,5
10
37 U RE H 5 5 10 5 5 5 7,5
Fuente:
38 Elaboración
U RE propia. RA 0 10 10 7,5 5 5 10
39 U RH H 5 5 10 2,5 1 5 10
40 U RE H 5 10 10 5 2,5 5 10
41 U RH CC 10 10 10 5 5 7,5 7,5
42 U RH H 5 5 10 5 2,5 2,5 10
43 U RE H 10 10 10 5 2,5 2,5 10
44 U RH H 10 10 10 2,5 1 5 10
45 U RH H 10 10 10 7,5 5 5 10
46 U RE H 10 10 10 5 1 5 10
47 U RH RA 10 5 10 5 1 5 10
48 U AP RA 10 1 2,5 2,5 1 5 10
49 U RE H 10 10 10 5 2,5 5 10
50 U RH H 10 10 10 5 1 5 10
51 U RH H 5 5 10 2,5 1 5 7,5
52 U RH H 10 10 10
276 5 1 5 10
53 U RE H 10 10 10 5 2,5 5 7,5
54 U RH CC 10 10 10 5 1 5 7,5
55 U RE RA 10 10 10 5 2,5 5 10
56 U RE RA 10 10 10 5 2,5 5 10
Tabla N° 19. Adición de variables
(Parte 1/3)
SUMA TOTAL DE VARIABLES PONDERADAS SEGUN CODIFICACION

TABLA RESUMEN
EXPANSION Y CONSOLIDACION TENDENCIAS DE LOGICAS DE OCUPACION TOTAL SUMA 3
URBANA VULNERABILIDAD TERRITORIAL VARIABLES
AREAS TOTAL TOTAL TOTAL TOTAL
1 70 110 48,5 228,5
2 119,5 105 52,5 277
3 110,5 62,5 48,5 221,5
4 53,5 37,5 33,5 124,5
5 61 57,5 38,5 157
6 67,5 30 45 142,5
7 109 95 46 250
8 110,5 107,5 48,5 266,5
9 129,5 110 57,5 297
10 122 110 60 292
11 114 107,5 57,5 279
12 128,5 107,5 56 292
13 109,5 105 57,5 272
14 126 107,5 57,5 291
15 126 112,5 60 298,5
16 120 97,5 55 272,5
17 117,5 22,5 47,5 187,5
18 27 62,5 34,5 124
19 25 30 20,5 75,5
20 138,5 105 67,5 311
21 121 60 52,5 233,5
22 98,5 42,5 31 172
23 76,5 70 43,5 190
24 91,5 57,5 43,5 192,5
25 91,5 62,5 50 204
26 107 87,5 33,5 228
27 86,5 87,5 41 215
28 89 40 38,5 167,5
29 123,5 97,5 40 261
30 94,5 30 40 164,5
31 102,5 57,5 47,5 207,5
32 97,5 80 45 222,5
33 116 100 50 266
277
Tabla N° 19. Adición de variables (parte 2/3)

34 92,5 25 52,5 170
35 70 62,5 46 178,5
36 52 25 24,5 101,5
37 102 52,5 42,5 197
38 119,5 75 47,5 242
39 71,5 45 38,5 155
40 114,5 67,5 47,5 229,5
41 107,5 107,5 55 270
42 78,5 87,5 40 206
43 102 40 50 192
44 72 62,5 48,5 183
45 113,5 97,5 57,5 268,5
46 113,5 67,5 51 232
47 76 55 46 177
48 59,5 35 32 126,5
49 98,5 97,5 52,5 248,5
50 87,5 70 51 208,5
51 90 62,5 36 188,5
52 108 65 51 224
53 113,5 70 50 233,5
54 96 87,5 48,5 232
55 97 65 52,5 214,5
56 105 57,5 52,5 215
57 71,5 50 43,5 165
58 93 75 47,5 215,5
59 121 87,5 52,5 261
60 91 75 43,5 209,5
61 107,5 102,5 50 260
62 106 107,5 55 268,5
63 116,5 97,5 43,5 257,5
64 110,5 107,5 48,5 266,5
65 121 92,5 55 268,5
66 107 102,5 55 264,5
67 105,5 105 43,5 254
278
TablaN°19. Adición de variables (Parte 3/3)

68 126 110 50 286
69 131 107,5 47,5 286
70 102 107,5 46 255,5
71 104 100 50 254
72 112 112,5 52,5 277
73 113,5 105 50 268,5
74 123,5 117,5 57,5 298,5
75 119,5 112,5 57,5 289,5
76 109,5 110 57,5 277
77 120 107,5 47,5 275
78 95,5 67,5 47,5 210,5
79 44,5 42,5 27 114
80 122,5 47,5 52,5 222,5
81 75,5 27,5 42,5 145,5
82 121 85 47,5 253,5
83 132,5 107,5 55 295
84 113,5 75 42,5 231
85 78 80 36 194
Una vez realizada la caracterización de las 85 áreas en función de las tres variables
estudiadas, se procedió a la operación aditiva sobre los totales de cada una de ellas,
obteniendo para cada área un valor numérico sintético de las tres variables analizadas.
Cabe destacar que en función de las características de cada variable, se han seleccionado
codificaciones que tengan coherencia con el procedimiento aditivo realizado, evitando
distorsiones. Así, por ejemplo mientras que mayores valores representan un mayor nivel
en la expansión y consolidación de las áreas estudiadas, valores más alto también
representa un mayor grado de coherencia y desarrollo en las lógicas de ocupación
territorial. Por el contrario, en el caso de la tendencia de vulnerabilidad, cuanto menor es
el valor total183, mayor es la vulnerabilidad que el área presenta. De esta forma a menor
183
El mismo criterio se aplicó al interior de la variable para su codificación. Así, el criterio general de la codificación al
interior de esta variable es la asignación de valores numéricos nulos o bajos a los estados del indicador que representan
un mayor nivel de vulnerabilidad. Por ejemplo, a mayor porcentaje de hogares con NBI menor es el código asignado.
Mientras que cuanto menor es el porcentaje de hogares propietarios de tierra y vivienda, es menor el código asignado.
De esta manera, la operación aditiva a la que se someten los resultados no distorsiona el sentido de la variable
estudiada. A pesar de ser un resultado aditivo, cuanto menor es el número resultante para la variable mayor es el grado
de vulnerabilidad.
279
valor total, el área presenta características vinculadas a mayores grados de vulnerabilidad,

menores condiciones de consolidación urbana y un menor grado de coherencia en las
lógicas de ocupación. Por el contrario, a mayor valor total en la suma de las tres variables,
las áreas presentan menores niveles de vulnerabilidad, con grados de consolidación
elevados y niveles de coherencia significativos en sus lógicas de ocupación.
A partir del análisis de los resultados obtenidos, con valor mínimo de 75,5 y un máximo de
311, se realizó una clasificación de las áreas residenciales en función de cuatro clases o
tipos establecidas según los siguientes rangos184: Tipo I (75-145), Tipo II (145-200), Tipo III
(200-250) y Tipo IV (250-311). A partir de allí, cada área fue clasificada en estas clases
(representado en colores en las tablas 18 y 19 (arriba), y 20).
Tabla N° 20. Clases.
TIPO I TIPO II TIPO III TIPO IV
75-145 145 – 200 200 – 250 250 – 311
Continuando, cada área, luego de ser clasificada por la sumatoria de las tres variables, fue
caracterizada a partir de las variables categoriales utilizadas en la variable lógicas de
ocupación, que no habían sido incorporadas a la operación aditiva. Así se incorporaron dos
características principales: “uso del suelo agrupado dominante” (residencial homogéneo,
residencial heterogéneo, asentamiento precario) y “ámbito territorial de inserción”
(territorialidad o ámbito urbano y periurbano). Este procedimiento se expone en la tabla
N° 21. En este proceso hemos identificado un total de cinco subtipos. De esta manera, a
partir de los 36 tipos posibles que surgirían entre los cuatro tipos construidos y el cruce
con las tres variables consideradas, en la primera etapa de la construcción tipológica se ha
puesto en evidencia que existen cuatro tipos y cinco subtipos de espacios residenciales en
184
La generación de estas clases ha sido realizada en función de un procedimiento estadístico de natural breaks o cortes
naturales, en función de la distribución de los datos en un histograma, mediante una herramienta de clasificación
categorizada en SIG.
280
el partido de Quilmes, habiendo identificado un total de once pre- patrones o prelugares

residenciales del territorio quilmeño
El subtipo denominado Residencial Homogéneo (RH) refiere a agrupaciones de usos del

suelo de similares características, siendo áreas que presenten una relativa semejanza
interna en sus características físicas y sociales. Por el contrario, el subtipo Residencial
heterogéneo (Rh) supone la coexistencia de usos del suelo residenciales diversos,
presentando características físicas y sociales relativamente disímiles. El subtipo
denominado Asentamiento Precario (AP) da cuenta de espacios de características
claramente diferenciables en la trama urbana en los cuales destacan las deficiencias
estructurales en términos de infraestructura urbana. Considerando la diferenciación ya
introducida en el capítulo 3 sobre los términos villa y asentamiento, conviene en este
punto reforzar algunas precisiones sobre la elección de la terminología para este subtipo,
con el objeto de clarificar su alcance empírico en esta investigación.
Como señalan Varela y Cravino (2008), el panorama respecto a la terminología asociada a

las formas de informalidad urbana, y a la diferencia entre asentamientos y villas, es
realmente confuso. Son múltiples las denominaciones para los mismos fenómenos,
mostrando cada una de las terminologías énfasis y valoraciones diferentes, dependientes
del ámbito y contexto en que se utilicen. Al respecto, los autores señalan que es en el
ámbito de la gestión pública, y en cierta medida también en el ámbito académico, es
donde se ha generado la mayor inflación y variedad de opciones sobre la terminología del
fenómeno de las villas y los asentamientos. (ibíd., p. 48)
Ante tal escenario, a los fines de la construcción tipológica de espacios residenciales,

hemos adoptado el término asentamiento para englobar a todas las situaciones de
urbanizaciones informales del campo popular. La definición operativa a los fines del
subtipo asentamiento precario, nos permite definir asentamiento precario como un área
que combina acceso inadecuado a servicios de agua potable, servicios de saneamiento
281
básico y otras infraestructuras, vivienda de mala calidad, hacinamiento, condiciones de

vida insalubres, y localización en zonas de riesgo185, todo ello restringido a los aspectos
físicos claramente observables y diferenciables en la trama urbana 186.
Por último, el ámbito territorial de inserción ha sido definido en función de las

territorialidades urbanas y periurbanas definidas y presentadas en el capítulo 3.
185
Para esta definición hemos partido de los aportes del grupo UN-HABITAT (2003) The Challenge of Slums, Global
Report on Human Settlements 2003, UN-HABITAT, citado en Cravino y Varela (2008 p. 52)
186
De allí se deriva que muchos de los asentamientos del partido no se encuentren incluidos en este subtipo, sino que se
encuentren contenidos en tipos residenciales homogéneos o heterogéneos de tipo I y II, según el caso. Considerando la
tendencia a la consolidación infraestructural de estos asentamientos, la diferenciación física entre estos barrios y los
barrios formales tiende progresivamente a reducirse.
282
Tabla N° 21. Asignación de ámbito de inserción y territorialidades.
(Parte 1/2)
USO DEL SUELO EXPANSION Y

TERRITORIALI TOTAL SUMA 3 TENDENCIAS DE LOGICAS DE OCUPACION
RHAL CONSOLIDACION
DAD VARIABLES VULNERABILIDAD TERRITORIAL
(PREDOMINANTE) URBANA
Area
1 U RH 228,5 70 110 48,5
2 U RH 277 119,5 105 52,5
3 U RH 221,5 110,5 62,5 48,5
4 U AP 124,5 53,5 37,5 33,5
5 U AP 157 61 57,5 38,5
6 U AP 142,5 67,5 30 45
7 U Rh 250 109 95 46
8 U RH 266,5 110,5 107,5 48,5
9 U RH 297 129,5 110 57,5
10 U RH 292 122 110 60
11 U RH 279 114 107,5 57,5
12 U Rh 292 128,5 107,5 56
13 U RH 272 109,5 105 57,5
14 U Rh 291 126 107,5 57,5
15 U Rh 298,5 126 112,5 60
16 U RH 272,5 120 97,5 55
17 U Rh 187,5 117,5 22,5 47,5
18 P Rh 124 27 62,5 34,5
19 P AP 75,5 25 30 20,5
20 U Rh 311 138,5 105 67,5
21 U Rh 233,5 121 60 52,5
22 U AP 172 98,5 42,5 31
23 U RH 190 76,5 70 43,5
24 U RH 192,5 91,5 57,5 43,5
25 U RH 204 91,5 62,5 50
26 U Rh 228 107 87,5 33,5
27 U Rh 215 86,5 87,5 41
28 U Rh 167,5 89 40 38,5
29 U RH 261 123,5 97,5 40
30 U Rh 164,5 94,5 30 40
31 U RH 207,5 102,5 57,5 47,5
32 U RH 222,5 97,5 80 45
33 U Rh 266 116 100 50
34 U RH 170 92,5 25 52,5
35 U RH 178,5 70 62,5 46
36 U AP 101,5 52 25 24,5
37 U RH 197 102 52,5 42,5
38 U RH 242 119,5 75 47,5
39 U Rh 155 71,5 45 38,5
40 U RH 229,5 114,5 67,5 47,5
41 U Rh 270 107,5 107,5 55
42 U Rh 206 78,5 87,5 40
43 U RH 192 102 40 50
44 U Rh 183 72 62,5 48,5
45 U Rh 268,5 113,5 97,5 57,5
46 U RH 232 113,5 67,5 51
47 U Rh 177 76 55 46
48 U AP 126,5 59,5 35 32
49 U RH 248,5 98,5 97,5 52,5
50 U Rh 208,5 87,5 70 51
51 U Rh 188,5 90 62,5 36
52 U Rh 224 108 65 51
53 U RH 233,5 113,5 70 50
54 U Rh 232 96 87,5 48,5
55 U RH 214,5 97 65 52,5
56 U RH 215 105 57,5 52,5
57 U Rh 165 71,5 50 43,5
58 U RH 215,5 93 75 47,5
59 U Rh 261 283
121 87,5 52,5
60 U Rh 209,5 91 75 43,5
61 U Rh 260 107,5 102,5 50
62 U RH 268,5 106 107,5 55
63 U Rh 257,5 116,5 97,5 43,5
64 U Rh 266,5 110,5 107,5 48,5
25 U RH 204 91,5 62,5 50
26 U Rh 228 107 87,5 33,5
27 U Rh 215 86,5 87,5 41
28 U Rh 167,5 89 40 38,5
29 U Tesis Doctoral
RH en Geografía. Facultad de Humanidades123,5
261 y Ciencias de la Educación.
97,5Universidad Nacional de La Plata.
40
30 U Rh 164,5 94,5 30 40
31 U RH 207,5 102,5 57,5 47,5
32 U RH 222,5 97,5 80 45
33 U Rh 266 116 100 50
34 U RH 170 92,5 25 52,5
Tabla
35 U
N° 21. Asignación
RH
de ámbito de inserción y70territorialidades.62,5
178,5 46
36 U AP 101,5 52 25 24,5
37 U RH 197 102 52,5 42,5
(Parte
38 U2/2) RH 242 119,5 75 47,5
39 U Rh 155 71,5 45 38,5
40 U RH
USO DEL SUELO 229,5 EXPANSION114,5
Y 67,5 47,5
41 U Rh RHAL 270 107,5
CONSOLIDACION 107,5 55
42 U (PREDOMINANTE)
Rh 206 URBANA 78,5 87,5 40
Area
43
1 U
U RH
RH 192
228,5 102
70 40
110 50
48,5
44
2 U Rh
RH 183
277 72
119,5 62,5
105 48,5
52,5
45
3 U Rh
RH 268,5
221,5 113,5
110,5 97,5
62,5 57,5
48,5
4
46 U AP
RH 124,5
232 53,5
113,5 37,5
67,5 33,5
51
5
47 U AP
Rh 157
177 61
76 57,5
55 38,5
46
6
48 U
U AP
AP 142,5
126,5 67,5
59,5 30
35 45
32
7
49 U
U Rh
RH 250
248,5 109
98,5 95
97,5 46
52,5
8
50 U
U RH
Rh 266,5
208,5 110,5
87,5 107,5
70 48,5
51
9 U RH 297 129,5 110 57,5
51 U Rh 188,5 90 62,5 36
10 U RH 292 122 110 60
52 U Rh 224 108 65 51
11 U RH 279 114 107,5 57,5
53 U RH 233,5 113,5 70 50
12 U Rh 292 128,5 107,5 56
54 U Rh 232 96 87,5 48,5
13 U RH 272 109,5 105 57,5
55 U RH 214,5 97 65 52,5
14 U Rh 291 126 107,5 57,5
56 U RH 215 105 57,5 52,5
15 U Rh 298,5 126 112,5 60
57 U Rh 165 71,5 50 43,5
16 U RH 272,5 120 97,5 55
58 U RH 215,5 93 75 47,5
17 U Rh 187,5 117,5 22,5 47,5
59
18 U
P Rh
Rh 261
124 121
27 87,5
62,5 52,5
34,5
60
19 U
P Rh
AP 209,5
75,5 91
25 75
30 43,5
20,5
61
20 U
U Rh
Rh 260
311 107,5
138,5 102,5
105 50
67,5
62
21 U RH
Rh 268,5
233,5 106
121 107,5
60 55
52,5
63
22 U Rh
AP 257,5
172 116,5
98,5 97,5
42,5 43,5
31
64
23 U Rh
RH 266,5
190 110,5
76,5 107,5
70 48,5
43,5
24
65 U RH 192,5
268,5 91,5
121 57,5
92,5 43,5
55
25
66 U
U RH
Rh 204
264,5 91,5
107 62,5
102,5 50
55
26
67 U
U Rh
Rh 228
254 107
105,5 87,5
105 33,5
43,5
27
68 U
U Rh
Rh 215
286 86,5
126 87,5
110 41
50
28
69 U
U Rh
Rh 167,5
286 89
131 40
107,5 38,5
47,5
29 U RH 261 123,5 97,5 40
70 U RH 255,5 102 107,5 46
30 U Rh 164,5 94,5 30 40
71 U Rh 254 104 100 50
31 U RH 207,5 102,5 57,5 47,5
72 U Rh 277 112 112,5 52,5
32 U RH 222,5 97,5 80 45
73 U Rh 268,5 113,5 105 50
33 U Rh 266 116 100 50
74 U Rh 298,5 123,5 117,5 57,5
34 U RH 170 92,5 25 52,5
75 U RH 289,5 119,5 112,5 57,5
35 U RH 178,5 70 62,5 46
76 U RH 277 109,5 110 57,5
36 U AP 101,5 52 25 24,5
77
37
U
U
Rh
RH
275
197
120
102
107,5
52,5
47,5
42,5
78
38 U
U Rh
RH 210,5
242 95,5
119,5 67,5
75 47,5
47,5
79
39 U
U Rh
Rh 114
155 44,5
71,5 42,5
45 27
38,5
80
40 U
U Rh
RH 222,5
229,5 122,5
114,5 47,5
67,5 52,5
47,5
81
41 U Rh 145,5
270 75,5
107,5 27,5
107,5 42,5
55
82
42 U Rh 253,5
206 121
78,5 85
87,5 47,5
40
83
43 U Rh
RH 295
192 132,5
102 107,5
40 55
50
44
84 U Rh 183
231 72
113,5 62,5
75 48,5
42,5
45
85 U
U Rh
Rh 268,5
194 113,5
78 97,5
80 57,5
36
46 U RH 232 113,5 67,5 51
47 U Rh 177 76 55 46
Fuente: elaboración propia.
48 U AP 126,5 59,5 35 32
49 U RH 248,5 98,5 97,5 52,5
50 U Rh 208,5 87,5 70 51
51 U Rh 188,5 90 62,5 36
52 U Rh 224 108 65 51
Los
53
resultados
54 U
U
Rh
de esta caracterización
RH
232
dan lugar
233,5
96
a la identificación
113,5
87,5
de subtipos al interior
50
48,5
70
55 U RH 214,5 97 65 52,5
de
56 los
U tipos. Los
RH mismos son expuestos
215 en la105tabla 22 y en la tabla 23, donde se da
57,5 52,5 cuenta
57 U Rh 165 71,5 50 43,5
58 U RH 215,5 93 75 47,5
59 U Rh 261 284
121 87,5 52,5
60 U Rh 209,5 91 75 43,5
61 U Rh 260 107,5 102,5 50
62 U RH 268,5 106 107,5 55
63 U Rh 257,5 116,5 97,5 43,5
64 U Rh 266,5 110,5 107,5 48,5
de la cantidad de áreas que pertenecen a cada uno de los once pre-patrones resultantes.
Asimismo, en el gráfico 9 se expone el comportamiento de las tres variables para cada uno
de ellos. Mientras que en el mapa N° 27 se representa la distribución espacial de los tipos
o pre-patrones resultantes.
Tabla N° 22. Clases, tipos y subtipos.
45-145 145 – 200 200 – 250 250 – 311

SUBTIPOS AP AP RH RH
Rh Rh Rh Rh
AP (P) RH
Rh (P)
Tabla N° 23. Áreas incluidas en cada tipo y subtipo.
AREAS
SUBTIPOS
INCLUIDAS
AP 4
Rh 1
TIPO I
AP (P) 1
Rh (P) 1
RH 6
TIPO II AP 2
Rh 10
RH 13
TIPO III
Rh 12
RH 13
TIPO IV
Rh 22
285
Gráfico N° 9. Comportamiento de las variables según tipo. Expansión consolidación – Vulnerabilidad –

Ocupación.
I-AP
120,0
IV-Rh I-Rh
100,0
80,0 EXPANSION Y
60,0 CONSOLIDACION
IV-RH I-AP (P)
40,0 URBANA
20,0 TENDENCIAS DE
0,0 VULNERABILIDAD
IV-Rh I-Rh (P)
LOGICAS DE
OCUPACION
III-RH II-RH TERRITORIAL
II-Rh II-AP
Como puede observarse, en las lógicas de ocupación territorial no existen tendencias

diferenciales tan marcadas entre los distintos tipos, si no que se manifiestan levemente
mayores tendencias a la coherencia real-legal en el territorio en los tipos III y IV. Por otro
lado, la variable de expansión y consolidación urbana sí muestra una clara tendencia
donde los tipos I, especialmente los ubicados en ámbitos periurbano, y en menor medida
los tipos II, muestran menores niveles de consolidación urbana. Lo mismo ocurre respecto
de la variable tendencias de vulnerabilidad, donde se observan los menores valores
(mayor vulnerabilidad) en dichas áreas, con mucha diferencia sobre los tipos III y IV que
muestran una baja tendencia hacia la vulnerabilidad (altos valores.)
286
Mapa N° 27. Tipología de áreas residenciales. Pre patrones territoriales 187
5.2.2. Segunda parte.
En la segunda etapa de la construcción tipológica, son abordadas dos variables

pertinentes para la evaluación de las políticas de planificación y la participación social en
ellas denominadas, “tendencias de valorización territorial” y “lógicas de apropiación
territorial”. El análisis de estas variables es realizado sobre las unidades previamente
187
En caso de no visualizarse correctamente las tramas utilizadas como variable visual para la representación de los
subtipos homogéneo, heterogéneo y precario, remitirse al anexo cartográfico donde el mapa es presentado en una
resolución y tamaño mayor.
287
definidas en la primera etapa. Es decir, que sobre los pre-patrones territoriales

construidos, se trabaja en función de integrar estas dos nuevas variables, obteniendo una
caracterización basada en cinco variables, lo que da lugar a la definición de los lugares del
partido.
El proceso realizado supone, en primer lugar, el procesamiento del material obtenido en

la primera parte de la construcción tipológica, de modo de obtener valores promedio para
cada una de las variables, con el objeto de facilitar su integración con las variables de
apropiación y valorización en el marco de los once tipos de espacios residenciales
establecidos. Para ello se realizó la clasificación de cada área en el marco del tipo y
subtipo correspondiente, y se promediaron los valores obteniendo para cada categoría y
cada variable un valor promedio. (Tablas 17a, 17b, 17c y 17d del Anexo N° 5).
En segundo lugar, se procedió al análisis de la variable “tendencias de valorización

territorial”. Los indicadores utilizados y su ponderación son presentados en la tabla 24.
Conviene recordar que las precisiones del abordaje sobre cada indicador y la codificación
correspondiente puede consultarse en la tabla 4 del anexo N° 5. Asimismo en las tablas 18
y 19 del mismo anexo se exponen la forma en que se construyó la ponderación promedio
de los indicadores.
Tabla N° 24. Tendencia de Valorización. Ponderación de indicadores.

TENDENCIAS DE VALORIZACION TERRITORIAL
INDICADORES
REALIZACION MAYOR EDIFICIOS EN PROYECTOS CON

TRANSFORMACI
DE OBRAS IMPACTO DE URBANIZACION VALOR ALTURA MENCION EXPLICITA
ONES
PUBLICAS (2004 POLITICAS ES CERRADAS INMUEBLE NUEVOS O EN EN EXPERIENCIA DE
POSITIVAS
– 2014) MUNICIPALES CONSTRUCCION PLANIFICACION
SUBTIPOS TOTAL
AP 2,5 2,5 2,5 0 2,5 0 4 14
Rh 0 0 0 0 2,5 0 4 6,5
TIPO I
AP (P) 0 0 0 0 2,5 0 4 6,5
Rh (P) 0 0 0 0 2,5 0 4 6,5
RH 7,5 2,5 2,5 0 2,5 0 4 19
TIPO II AP 2,5 0 0 0 2,5 0 4 9
Rh 5 2,5 2,5 0 2,5 0 4 16,5
RH 7,5 2,5 5 4 10 0 4 33
TIPO III
Rh 2,5 2,5 2,5 10 10 10 4 41,5
RH 7,5 5 5 0 10 10 10 47,5
TIPO IV
Rh 5 2,5 5 10 10 10 4 46,5
288
A continuación, se procedió al análisis de la variable “lógicas de apropiación territorial”,

cuyos resultados se resumen en la tabla N° 25. Las precisiones sobre el abordaje de cada
indicador y la codificación correspondiente pueden consultarse en la tabla 5 del anexo N°
5. Asimismo en la tabla 20 del mismo anexo se expone la forma en que se construyó la
ponderación promedio de los indicadores.
Tabla N° 25. Lógicas de Apropiación Territorial. Ponderación de indicadores.

LOGICAS DE APROPIACION TERRITORIAL
INDICADORES
ORGANIZACION
PRACTICAS OTRAS FORMAS DE
MOVIMIENTOS NO ASAMBLEA MOVIMIENTOS COOPERATIVAS ZONAS DE MAYOR ZONAS DE MENOR
COLECTIVAS ORGANIZACION
SOCIALES GUBERNAMENTAL BARRIAL REACTIVOS AUTOGESTIVAS APROPIACION APROPIACION
ORGANIZADAS COLECTIVA
SUBTIPOS (ONG) TOTAL
AP 10 4 10 0 10 4 10 2,5 2,5 53
Rh 0 0 0 10 4 0 10 0 5 29
TIPO I
AP (P) 4 0 0 0 4 0 0 0 5 13
Rh (P) 0 10 0 10 10 0 10 0 5 45
RH 10 4 10 0 10 10 10 2,5 5 61,5
TIPO II AP 10 4 4 0 10 4 10 2,5 5 49,5
Rh 4 4 10 0 10 4 10 2,5 2,5 47
RH 10 10 10 10 10 4 4 5 5 68
TIPO III
Rh 4 4 4 0 4 4 10 2,5 5 37,5
RH 4 4 4 10 0 4 4 5 7,5 42,5
TIPO IV
Rh 10 4 10 4 10 10 10 5 7,5 70,5
289
Gráfico N° 10. Comportamiento de las variables según tipo. Valorización - Apropiación
I-AP
80
IV-Rh I-Rh
60
40
IV-RH I-AP (P)
20 TENDENCIAS DE
VALORIZACION
0
IV-Rh I-Rh (P) LOGICAS DE
APROPIACION
III-RH II-RH
II-Rh II-AP
Como se observa en el gráfico, la tendencia a la valorización de los tipos III y IV es

significativa y se contrapone a la escaza valorización de los espacios residenciales de tipo I.
En este sentido, la brecha es más pronunciada que en cualquiera de las otras variables.
Por el lado de las lógicas de apropiación, las diferencias entre los tipos no es tan marcada,
destacando altos niveles de apropiación territorial en espacios de tipo II, III y IV.
Probablemente el mayor nivel de apropiación de los espacios residenciales de tipo III y IV
con respecto a los tipo I se vea sobrerrepresentado debido a la significatividad que los
movimientos colectivos reactivos de los centros y barrios más consolidados del partido
tuvieron durante el periodo estudiado.
5.2.3. Resultados
A continuación se presentan los datos de las cinco variables analizadas para la

construcción tipológica y su caracterización, resumidos en la tabla 26 y representados en
el gráfico 11.
290
Tabla N° 26. Ponderación de variables por tipo y subtipo.
TENDENCIAS EXPANSION Y LOGICAS DE

LOGICAS DE TENDENCIAS DE
SUBTIPOS DE CONSOLIDACION OCUPACION
APROPIACION VULNERABILIDAD
VALORIZACION URBANA TERRITORIAL
I-AP 14 53 60,2 31,9 33,8

I-Rh 6,5 29 44,5 42,5 27,0
TIPO I
I-AP (P) 6,5 13 25,0 30,0 20,5
I-Rh (P) 6,5 45 27,0 62,5 34,5
II-RH 19 61,5 89,1 51,3 46,3
TIPO II II-AP 9 49,5 79,8 50,0 34,8
II-Rh 16,5 47 83,6 47,5 41,7
TIPO III-RH 33 68 102,0 72,9 49,3
III
IV-Rh 41,5 37,5 101,3 75,4 45,8
TIPO IV-RH 47,5 42,5 115,9 105,4 53,8
IV
IV-Rh 46,5 70,5 118,5 104,2 52,5
Gráfico N° 11. Comportamiento de las cinco variables en la construcción tipológica.
I-AP
120
IV-Rh 100 I-Rh
TENDENCIAS DE
80
VALORIZACION
60
IV-RH I-AP (P) LOGICAS DE APROPIACION
40
20
EXPANSION Y
0
CONSOLIDACION URBANA
IV-Rh I-Rh (P)
TENDENCIAS DE
VULNERABILIDAD
LOGICAS DE OCUPACION
III-RH II-RH TERRITORIAL
II-Rh II-AP
291
A partir de los resultados de la ponderación expuestos en la tabla 26, hemos establecido

tres rangos para caracterizar a las variables. Dichos rangos 188 “baja”, “media” y “alta”, en
función de la importancia que cada variable presenta en los lugares construidos es
presentado en la tabla N° 27.
Tabla N° 27. Ponderación de variables.
EXPANSION Y LOGICAS DE
TENDENCIAS DE CONSOLIDACION OCUPACION
SUBTIPOS BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA
AP X X X x x
Rh X x x x x
TIPO I
AP (P) X x x x x
Rh (P) X x x x x
RH X x X x x
TIPO II AP X X X x x
Rh X X X x x
RH x x x x x
TIPO III
Rh x x x x x
RH x x x x x
TIPO IV
Rh x x x x x
Finalmente, se ofrece una matriz síntesis cualitativa con los resultados de la tipología,
estableciendo los lugares del partido y su caracterización en función de las variables
estudiadas. (Tabla N° 28)
188
En el anexo N° 5, tabla N°21 puede verse el criterio establecido para la consideración de los rangos.
292
Tabla N° 28. Matriz síntesis de lugares.
TENDENCIAS DE CONSOLIDACION OCUPACION
BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA
ASENTAMIENTO
PRECARIO DE X X X x x
TIPO I
RESIDENCIAL
HETEROGENEO X x x x x
DE TIPO I
ASENTAMIENTO
PRECARIO EN
AMBITO X x x x x
PERIURBANO
DE TIPO I
RESIDENCIAL
HETEROGENEO
EN AMBITO X x x x x
PERIURBANO
DE TIPO I
RESIDENCIAL
HOMOGENEO X x X x x
DE TIPO II
ASENTAMIENTO
PRECARIO DE X X X x x
TIPO II
RESIDENCIAL
HETEROGENEO X X X x x
DE TIPO II
RESIDENCIAL
HOMOGENEO x x x x x
DE TIPO III
RESIDENCIAL
HETEROGENEO x x x x x
DE TIPO III
RESIDENCIAL
HOMOGENEO x x x x x
DE TIPO IV
RESIDENCIAL
HETEROGENEO x x x x x
DE TIPO IV
Finalmente en el mapa N° 28 se exponen los resultados de la construcción tipológica,

mostrando la distribución espacial de los patrones de ocupación y apropiación territorial o
lugares residenciales del partido de Quilmes. Cabe aclarar que la tipología construida no
refiere a espacios de idénticas características. Sino que da cuenta de patrones regulares
en las tendencias y estados de las variables estudiadas. Sólo en relación a las variables de
estudio, tal como las hemos definido conceptual y operativamente, la tipología
293
presentada resulta válida. No pretendemos, por lo tanto, generalizar los resultados ni

establecer tipos homogéneos de idénticas características.
294
Mapa N° 28. Lugares residenciales de Quilmes. Año 2014 189
189
Es necesario aclarar que el área actualmente ocupada por la urbanización cerrada Nuevo Quilmes queda constituida como un lugar residencial homogéneo de tipo III. Sin
embargo es necesario considerar que muchos de los datos socioeconómicos utilizados en la construcción tipológica, provenientes del censo del año 2010 (CNPHyV 2010 INDEC)
probablemente introduzcan distorsiones notables en este fragmento de la ciudad, dado que al momento del relevamiento censal dicho predio estaba en construcción. De otro
modo, probablemente sería un lugar de tipo IV. De manera similar puede ocurrir con determinados asentamientos informales ocurridos entre el año 2010 y la actualidad.
295
5.3. Lugar (es) y proyectos.
Determinar en detalle la conformación del territorio mediante el establecimiento de

lugares, supone un insumo para evaluar las experiencias de planificación y la
implementación de proyectos, estableciendo parcialmente grados de concreción de
objetivos, niveles de transformación efectiva del territorio, y desajustes entre
propuestas y proyectos de los habitantes del territorio en cuestión. En este apartado
analizaremos los proyectos establecidos en el marco de los diferentes lineamientos del
PEQ sobre el eje territorio y ambiente, y se expondrán las características de los
diferentes lugares en relación a los mismos, dando cuenta de la percepción de algunos
de sus habitantes.
5.3.1. Los proyectos y áreas de intervención
Como hemos expuesto en el capítulo 4, en términos generales el nivel de concreción

de proyectos e instrumentos ha sido, durante las experiencias estudiadas,
tendencialmente bajo. Esto implica que el impacto de estas políticas en la
transformación efectiva del territorio ha tendido a ser escaso, con la excepción de las
normativas de ordenamiento urbano que afectó de manera más significativa a algunas
zonas del partido.
En este contexto, observamos que los proyectos propuestos en el marco del PEQ en su
eje territorio y medio ambiente, formulados en el año 2010, muestran un nivel de
concreción significativamente bajo. Para ordenar el análisis y con el objeto de
establecer un panorama general, en primer lugar expondremos dichos proyectos,
realizando breves comentarios sobre los mismos.
El tercer eje de los lineamientos estratégicos del PEQ denominado Territorio y Medio
Ambiente, contiene cinco lineamientos: 1) Integración territorial, 2) Crecimiento
habitacional, 3) Calidad ambiental, 4) Ordenamiento industrial, y 5) Usos del suelo.
296
Cada uno de estos lineamientos contiene a su vez lineamientos específicos y

proyectos. (PEQ, 2010, Municipalidad de Quilmes, 2014)
El lineamiento de Integración Territorial (1), contiene dos lineamientos específicos: a)

Infraestructura de servicios, de red y pavimento, y b) Conectividad interna y región
metropolitana.
Los proyectos planteados para concretar dichos lineamientos son los siguientes:
“-Ensanche del Camino Gral. Belgrano.
-Pavimentación de la calle Lynch.
-Puesta en valor de las Avenidas Los Quilmes (ex Calchaquí), Tomás Flores y Lamadrid.
-Pavimentación de la Av.12 de Octubre y Av. Juan D Perón.
-Autovía y ferrocarril sobre Av. Varela y Av. Monteverde, con este proyecto se pretende
comunicar la zona sur con la zona norte del conurbano bonaerense atravesando y
conectando a su vez a los partidos del oeste, por medio de esta vía rápida.
-Puesta en valor de calle Rivadavia y sus transversales, reestructurando el espacio público a

través del equipamiento.
-Ordenamiento del transporte con la construcción de una Terminal de ómnibus de larga

distancia.
Asimismo, el documento agrega otro elemento sin jerarquía:
Barreras arquitectónicas. Con el objetivo de comunicar las áreas de la ciudad separadas por
estas barreras físicas. Para el cual se plantean dos proyectos:
- Construcción de puentes en la Autopista Buenos Aires – La Plata, sobre los Arroyos

siguiendo la trama urbana la cual también se abrirá en las grandes fracciones de los barrios
La Matera, La Esperanza y Villa Alcira.
297
- Construcción del paso bajo vías de la Estación Bernal- Calle Espora190”. (PEQ, 2010,
Municipalidad de Quilmes, 2014)
Como se desprende de los proyectos propuestos, la integración territorial es concebida

fundamentalmente a partir de la intervención física mediante obras de infraestructura,
mayormente vinculadas a la conectividad vial. En este marco, sólo el segundo de los
proyectos (pavimentación de la calle Lynch) fue concretado hasta el momento,
ejerciendo una relativa transformación en las condiciones del área afectada. No
obstante, es necesario destacar que dicha calle, hoy avenida, funciona de límite con el
partido de Avellaneda y es acceso importante para el Parque Industrial Tecnológico de
Quilmes. Por otro lado, el proyecto de paso bajo vías de Estación Bernal-Espora se
encuentra en proceso de ejecución con fuertes retrasos en los plazos previstos. Por
otro lado, los proyectos de puesta en valor son escasamente precisos sobre lo que eso
significa. No obstante, el relevamiento realizado en campo nos permite establecer que
dichos proyectos no han sido concretados, sino que por el contrario se observa un
creciente deterioro en el espacio público. Por último, las obras vinculadas a la “red de
servicios, de red y pavimento” ejecutadas por obras públicas han tenido un alcance
relativamente importante en las zonas menos consolidadas del partido, sin embargo
no se ha cumplido el objetivo de “cubrir las necesidades del 100% de la población del
partido” (PEQ, 2010).
El lineamiento de Crecimiento Habitacional (2) establece un mecanismo de

densificación y recuperación de tierras vacantes para el desarrollo de Nuevos Centros
Urbanos (NCU).
Los lineamientos específicos son los siguientes:
190
Cabe destacar que este último proyecto no estaba previsto en el documento original del PEQ 2010, siendo
incluido posteriormente a instancias de la obra de electrificación del Ferrocarril Roca en su ramal Constitución-La
Plata, obra ésta que aún se encuentra en desarrollo.
298
“El crecimiento en las centralidades existentes como Quilmes y Bernal, se desarrollará con
una densidad alta y media, tratando de recuperar en el proceso morfológico el paisaje
urbano.
Al importante desarrollo comercial que actualmente se da en el centro de San Francisco

Solano se promoverá el crecimiento residencial, llevándolo a una densidad media, dado que
esta zona cuenta con la infraestructura necesaria para su concreción.
En las zonas de Ezpeleta y Don Bosco se incentivará el crecimiento con una densidad media.
En las áreas periféricas se promoverá la consolidación de las mismas a través del desarrollo
de los barrios por medio del crecimiento habitacional.
En los nuevos centros urbanos, se definirá una normativa específica, donde predominará la
jerarquización del espacio público priorizando las áreas verdes.
En los corredores urbanos se proyecta en determinados tramos de las arterias principales

desarrollar el uso mixto: comercial y residencial con un crecimiento de media densidad”
(PEQ, 2010)
Estos lineamientos específicos responden en gran medida a las modificaciones

introducidas en la zonificación de usos del suelo vigente, proceso consolidado en el
año 2006. Como se puede observar, el énfasis está puesto en la densificación
residencial de áreas priorizadas. Por otro lado, con respecto a los Nuevos Centros
Urbanos, si bien los proyectos no se explicitan en el documento del PEQ (2010), los
mismos están contenidos en el documento de trabajo (DGPE, 2014) y se exponen más
adelante en este mismo apartado.
El lineamiento de Calidad Ambiental (3) presenta dos “proyectos” que dada la

multiplicidad de intervenciones proyectadas y el nivel de generalidad que muestra
presenta características más compatibles a líneas de acción. Los mismos son:
“- Saneamiento de los arroyos y recuperación de áreas verdes para espacios públicos:

CEAMSE, Tosqueras, terrenos fiscales, la ribera y ferrocarril Provincial.
- En la zona de la Ribera los lineamientos generales son: la definición como espacio público,
el frente costero ribereño, gestionar políticas de saneamiento territorial, consolidar la trama
299
residencial existente, propiciar la inversión privada, revalorizar el patrimonio histórico de

esa zona, desalentar la ocupación de tierras y crear y preservar parques con carácter
ambiental.“ (PEQ, 2010)
Sobre este último proyecto para la ribera, cabe destacar que el mismo es preexistente
al PEQ. Dicho proyecto específico resumido en el documento “Gestión del proyecto de
paisaje costero ribereño del partido de Quilmes” (Municipalidad de Quilmes, 2008)
cuenta además con la Unidad Ejecutora del Proyecto de La Ribera191. Durante el año
2009 en el marco de este proyecto se concretó la obra “Parque de los Ginkgos” con la
“recuperación y puesta en valor de un espacio colectivo con carácter local y alcance
regional” (Municipalidad de Quilmes, 2009) mientras que actualmente se encuentra en
desarrollo un proyecto de estación fluvial de Quilmes para el transporte de pasajeros.
El lineamiento de Ordenamiento industrial (4) presenta características similares al

anterior en cuanto a las imprecisiones y generalidades planteadas. Los proyectos son:
“En los terrenos que fueron ocupados por establecimientos industriales, como es el caso de
La Bernalesa y Rodhia, que actualmente se encuentran sin actividad dentro de un área
residencial, se propone potenciar su desarrollo bajo una normativa que garantice la calidad
ambiental de su entorno.
En la zona de uso exclusivamente industrial, esta actividad cumplimentará los requisitos

solicitados a fin de evitar las contaminaciones ambientales.” (PEQ, 2010)
Sobre estos planteos es necesario aclarar que ambos predios antiguamente

industriales fueron intervenidos mediante la sanción de normativas aprobatorias de
proyectos por el concejo deliberante local. En el caso de La Bernalesa, se aprobó la
instalación de un parque industrial. Al mismo tiempo, el predio de la ex empresa
Rhodia fue habilitado para la instalación de un barrio cerrado. Este último proyecto
generó fuertes controversias vinculadas a la instalación de un nuevo barrio
191
Creado con rango de Secretaría por el decreto N° 2404-08.
300
amurallado, y especialmente en relación a los reparos vinculados al impacto ambiental

de la obra y a las deterioradas características ambientales del predio. El proceso
conflictivo tuvo múltiples detenciones del proyecto, sin embargo muestra actualmente
un importante nivel de concreción.
Por último, el lineamiento Uso del Suelo (5) plantea como proyectos “Plasmar las
nuevas estrategias en el ordenamiento del uso del suelo de acuerdo a los lineamientos
del Plan Estratégico, confeccionando un nuevo Código Urbanístico para el partido de
Quilmes”. Hasta el momento, las modificaciones normativas no han cumplido todo el
ciclo de convalidación institucional, por lo que aún no se han materializado
completamente en el cuerpo normativo vigente sobre usos del suelo y ordenamiento
territorial. Las últimas modificaciones significativas datan del año 2006, mientras que
modificaciones de alcance puntual fueron propuestas en 2012.
A partir de la presentación de estos lineamientos y proyectos, cabe destacar dos

cuestiones importantes vinculadas a la planificación e intervención en el territorio que
afectan a los lugares estudiados.
En primer lugar, destacar que muchas de las intervenciones efectivamente realizadas o

en ejecución se encuentran contenidas en la línea estratégica denominada
“Ciudadanía - Calidad de Vida – Cultura” en cuyo lineamiento específico Hábitat Social
se plantea el “acceso de la franja social más vulnerable a una vivienda digna integrada
a la trama urbana” (PEQ, 2010). En este marco los proyectos de vivienda propuestos
son:
“- La Matera: totalizan 1450 viviendas de las cuales 450 están en ejecución.
- Los Álamos: 146 viviendas.
- Itatí: 120 viviendas.
- Azul: 154 viviendas.
301
- Los Eucaliptos: 230 viviendas.”
Evaluar en detalle el proceso de estas políticas habitacionales y el impacto que

tuvieron en el territorio excede los alcances y objetivos propuestos en esta
investigación.
En segundo lugar, mediante la propuesta de los Nuevos Centros Urbanos (NCU) se

plantea la intervención en cinco áreas del territorio (figura 21), proponiendo proyectos
específicos y detallados para cada una de ellas.
Figura N° 21. Áreas de intervención en el marco del proyecto de NCU
Fuente: DGPE, 2014
De arriba hacia abajo, los círculos en la figura 21 corresponden a los proyectos

“Urbanización Quilmes Este” (primeros dos círculos), “Urbanización Quilmes Centro”,
“Centro de trasferencia comercial y cultural Quilmes” y “Reconversión Urbana” (tercer
302
círculo) “Urbanización Quilmes Oeste” (cuarto círculo), Centro recreativo Cultural y

Deportivo Solano” y “Urbanización Los Eucaliptos” (quinto círculo).
El primero de los proyectos se desarrolla a ambos lados de la autopista Buenos Aires La

Plata sobre terrenos de dominio privado, provincial y municipal. Se trata de terrenos
bajo cota de inundación donde se propone que “se jerarquicen el espacio público y
privado, logrando una perfecta armonía entre ambos y una mayor afinidad en la
convivencia ciudadana en un ámbito interactivo, recreativo y ambientalmente
saludable, y a su conectividad con el resto de la trama urbana, salvando las barreras
arquitectónicas ya consideradas en el PEQ, y con el resto de la región a través de la
autopistas existente y propuesta” (DGPE, 2014)
El segundo y tercer proyecto se vinculan al uso de un espacio céntrico de propiedad

del Estado Nacional para la generación de un desarrollo urbanístico que incluya
residencia en altura, estacionamiento subterráneo y centro de transferencia
intermodal de transporte.
El cuarto proyecto, de reconversión urbana, apunta a estimular el crecimiento en

altura y densificación de un sector de Quilmes centro que se encuentra en el lado
oeste de la estación ferroviaria. Lo que se busca es un cambio en el perfil residencial
existente por otro de residencias multifamiliares, necesitando para ello la voluntad de
los propietarios de la zona, algo que se contrapone a las elecciones explícitamente
expuestas por parte de las organizaciones sociales de la zona.
El proyecto de Urbanización Quilmes Oeste se promueve sobre un gran fragmento de

tierra vacante de propiedad privada. El mismo ha quedado envuelto por la trama
urbana consolidada, y se plantea en este proyecto además de una zona residencial y
de equipamientos, el establecimiento de una terminal de micros de larga distancia.
En sexto lugar, en la traza del ex ferrocarril provincial sobre un predio de más de cinco
hectáreas se promueve un proyecto multifuncional de uso público que contempla:
303
“…los espacios públicos para usos recreativos, deportivos y culturales, tratando de pivotear
con el centro comercial existente sobre la calle 844. Se prevé también y en una primera
etapa la realización de una parada de micros locales en cercanía con dicho centro comercial
a los efectos de ordenar el transporte público local. “(DGPE, 2014)
Por último, se promueve un desarrollo urbanístico que se implanta sobre terrenos del
ex ferrocarril provincial en Los Eucaliptos (Solano) para uso residencial, “considerando
que se deberán alojar, entre otras, las familias que se encuentran ocupando
informalmente un edificio sin terminar y a demolerse, ubicado en un predio municipal
adyacente a los terrenos del ex ff.cc provincial donde se realizar la parada de los micros
locales.” (ibíd.)
Los detalles sobre estos proyectos pueden consultarse en el Anexo N° 3.
Cabe destacar que ninguno de estos proyectos tiene concreción. Tampoco se ha

avanzado en la generación de procesos tendientes a favorecer su factibilidad ni
cuentan con instrumentos orientados a la consecución de los recursos necesarios para
su realización. Asimismo, es de destacar que estos proyectos no han sino generados en
instancias participativas, sino que han sido efectuados en el marco de la Dirección
General de Planificación Estratégica (DGPE) por los profesionales de la dependencia.
Considerando ambos elementos es posible sostener que se trata de un ejercicio
tecnocrático de planificación urbana que no cuenta con los instrumentos normativos
para su realización, como así tampoco con los recursos de financiamiento. Aún más, la
falta de participación en su desarrollo de todo actor ajeno a la DGPE permite sostener
que la factibilidad de concreción es significativamente baja en virtud de los
instrumentos propuestos para su gestión; así como también debido a que en todos los
casos la propiedad del suelo pertenece a actores públicos y privados externos al
municipio de Quilmes.
304
5.3.2. Los lugares. Características y proyectos.
En este apartado presentamos los lugares construidos e identificados, exponiendo

algunos ejemplos gráficos y analizando sus características, con el objeto de realizar una
aproximación a los impactos generados por el proceso de planificación territorial
estudiado. Para ello, además del análisis documental de fuentes y el trabajo de
observación de campo realizado, hemos desarrollado una aproximación cualitativa
mediante una técnica de entrevistas semi-estructuradas. Para realizar el muestreo
correspondiente se utilizaron las técnicas de muestreo accidental y por bola de nieve.
En este caso, dada la cantidad de lugares, no hemos podido aplicar el criterio de
saturación teórica, estableciendo un mínimo de cinco entrevistas por cada lugar192.
Los ejes por los que analizaremos la información producida a partir de las
concepciones de los entrevistados serán el conocimiento sobre el proceso y las
experiencias, la participación, los impactos derivados del proceso, las proyecciones
realizadas por el PEQ que afectan al lugar y las concepciones que sobre ellos tienen los
habitantes del lugar.
Primeramente, los Asentamientos Precarios de Tipo I, presentados en la figura 22,

incluyen a las denominadas villas Itatí, El Monte y El Matadero, así como a los barrios
Km 13, asentamiento Los Paraguayos y 9 de Agosto. En este lugar encontramos las
condiciones más precarias del territorio quilmeño en cuanto a las lógicas de ocupación
del territorio y las tendencias de valorización del mismo. La vulnerabilidad de sus
habitantes es extremadamente elevada, mientras que la consolidación de las
infraestructuras es escasa, presentando un valor medio en la variable expansión y
consolidación urbana debido al alto crecimiento demográfico que presentan estas
áreas. En este contexto, hemos encontrado un panorama de absoluto distanciamiento
con el proceso planificador, desconocimiento de las experiencias analizadas, y de los
proyectos previstos. La participación de organizaciones sociales en dichos proceso ha
sido nula, aún siendo que existen en ellos importantes niveles de organización
192
Asimismo, conviene destacar que hemos encontrado algunas restricciones para esta etapa del trabajo de campo,
vinculadas a la imposibilidad para acceder a determinadas zonas. Para salvar parcialmente estas restricciones,
hemos contado con la colaboración de profesionales del trabajo social que han facilitado el acceso a campo y la
selección de informantes.
305
colectiva de larga trayectoria, lo que da a este lugar valores medios en cuanto a las
lógicas de apropiación. La articulación con el municipio en estos lugares se ha dado
principalmente a partir de proyectos vinculados al eje “Ciudadanía - Calidad de Vida –
Cultura” en el marco del lineamiento específico Hábitat Social. En este contexto, los
planes de vivienda social que han afectado especialmente a El Monte y El Matadero,
han transformado parcialmente las condiciones materiales de dichas áreas.
Exceptuando estas intervenciones puntuales que afectan a un área específica dentro
de este lugar y que escapan a la especificidad de esta investigación, los impactos del
proceso planificador del territorio han tendido a ser entre nulos y escasamente
significativos. En este contexto, desde 2006 la sanción de la ordenanza que establece al
área de Itatí como distrito de urbanización prioritaria ha sido un eufemismo que carece
de impacto real y de apropiación por parte de sus habitantes. Al respecto uno de los
informantes al ser consultado por el impacto de la nueva cualificación de la zona en la
ordenanza municipal y al informarse sobre el nuevo status normativo de su barrio
manifestaba: “ni urbanización… ni prioritaria… (risas) acá no se acerca nadie, no
hicieron nada, seguimos con los mismos problemas de siempre”. (Entrevista a
habitante de Villa Itatí, octubre de 2014)
306
Figura N° 22. 193. Asentamientos Precarios de tipo I.
Las condiciones expuestas para el tipo anterior se reproducen casi invariablemente

para los Asentamientos Precarios en ámbito periurbano de Tipo I (figura 23). Este lugar
193
Las figuras 22 a 32 de elaboración propia, fueron realizada a partir de la combinación de fuentes diversas. El
modelo 3D del partido fue realizado mediante el plugin Qgis2threejs en el entorno de QGis 2.4 Chugiak, a partir de
una imagen de geoservicio Google Maps (satélite) utilizado mediante el plugin OpenLayers. La representación 3D de
los lugares es a partir de digitalización propia. De igual manera con respecto a las referencias incluidas y los
nombres de barrios, que fueron introducidos para facilitar la ejemplificación y ubicación. Las imágenes son de
fuentes diversas, incluyendo fotografías del autor, de medios web (citados) imágenes satelitales de Google Earth e
imágenes de Street View (Google Earth).
307
representado en La Ribera, también conocido como Ribera Oeste o La Quema,

manifiesta probablemente las peores condiciones de vulnerabilidad del territorio
quilmeño, debido a que a las condiciones socioeconómicas e infraestructurales
deficitarias, que incluyen la precaria tenencia de la tierra, se suma la ubicación en
zonas de máxima fragilidad ambiental, con altos niveles de exposición a la ocurrencia
de inundaciones graves. Las lógicas de ocupación, territorial y la tendencia de
expansión y consolidación son muy bajas en este lugar. La apropiación vinculada a las
formas organizativas y el proceso planificador es muy débil, mientras que la
articulación con las instancias municipales de planificación y ordenamiento territorial
ha sido inexistente. En este contexto, los habitantes del lugar se limitan a manifestar
sus temores respecto a un posible desalojo derivado de los proyectos relacionados con
la revalorización de la ribera. Sobre esto manifestaba uno de nuestros entrevistados:
“si acá empiezan a llegar barquitos paquetes, a nosotros nos van a rajar, para
ocultarnos” (entrevista a habitante de la zona, noviembre de 2014. En referencia a las
obras del Proyecto La Ribera y La terminal fluvial.) Además, otro informante agrega:
“acá lo que vimos es que desde que empezaron las obras hace unos cinco años hay más
controles, no dejan que venga nadie a instalarse.” (Entrevista a habitante de la zona,
noviembre de 2014. En referencia al incremento de la presencia de prefectura). Esto
puede entenderse como relacionado con la política de desaliento de la ocupación
informal de tierras en la Ribera proyectada en el PEQ.
308
Figura N° 23. Asentamientos Precarios en ámbito periurbano de tipo I.
Continuando, el lugar Residencial heterogéneo de Tipo I (figura 24) presenta

características similares a las anteriormente expuestas en virtud de las lógicas de
ocupación, las tendencias de expansión y consolidación, la tendencia a una
vulnerabilidad muy elevada, y formas de apropiación escasamente desarrolladas. Se
diferencia por encontrarse en una zona de tipo urbano de baja consolidación, en el
sector limítrofe con el partido de Berazategui. Este lugar se caracteriza por su
heterogeneidad en relación con las características propias de la ocupación territorial,
que combina un barrio popular con un asentamiento precario de condiciones
materiales muy deficitarias. Asimismo, la heterogeneidad viene dada también por los
usos circundantes que combinan formas de distinto grado de consolidación y
309
expansión urbana, incluyendo la presencia de un barrio cerrado. Las lógicas de

apropiación son tendencialmente bajas y la articulación con las políticas estatales de
planificación y ordenamiento territorial han sido prácticamente inexistentes. Es
interesante destacar que esta zona se encuentra muy próxima a uno de los sectores
afectados por el proyecto Urbanización Quilmes Este. Ante el comentario sobre la
existencia de este proyecto, uno de nuestros entrevistados expuso argumentos
contundentes: “Quieren hacer proyectos nuevos en vez de arreglar lo que ya está. Acá
necesitamos de todo, menos otro barrio. Hay que arreglar este primero.” (Entrevista a
habitante de la zona, febrero de 2015)
Figura N° 24. Residencial heterogéneo de Tipo I.
El lugar Residencial heterogéneo en ámbito periurbano de Tipo I (figura 25) contiene a

la zona conocida como Ribera de Bernal. Comparte muchas de las características
expuestas para los tipos anteriores en relación a las lógicas de ocupación territorial,
expansión y consolidación, y valorización de estos territorios, significativamente bajos.
Sin embargo, la zona presenta niveles de vulnerabilidad medios, en virtud de
310
condiciones habitacionales comparativamente mejores que los tipos hasta ahora

expuestos, a pesar de la exposición que supone la ubicación en zona de altos riesgos
ambientales. Un aspecto destacable de este lugar lo constituye la apropiación que del
mismo se ha dado en el marco del proceso estudiado. Dicha apropiación, más
vinculada a colectivos externos a este hábitat que a sus propios habitantes, generó un
proceso de reivindicación de la importancia de estos territorios, impulsando una
alianza de intereses entre las organizaciones reactivas de corte ambientalista con
fuerte presencia en la zona, y los vecinos de la ribera, quienes entienden que estas
nuevas territorialidades producidas por la apropiación de estos colectivos tienden a
garantizar su permanencia en este sector del partido. En este sentido, la apropiación
respecto a formas organizativas propias y el conocimiento del proceso de planificación
es bajo. Sin embargo, existe un conocimiento difundido entre los habitantes sobre la
problemática de la rezonificación y el proyecto de Nueva Costa del Plata, el cual es
temido como impulsor de un proceso modernizador tendiente a expulsar a los
habitantes históricos de este lugar.
311
Figura N° 25. Residencial heterogéneo en ámbito periurbano de Tipo I.
Por otro lado, el lugar Asentamiento Precario de Tipo II (figura 26) implica a dos áreas
del partido caracterizadas por una lógica de ocupación territorial débil que impacta en
una valorización del territorio en cuestión muy baja. La conocida como Villa Azul y los
barrios San Sebastián, Finexcor y parte de Viejo Bueno son incluidos en este tipo. Las
condiciones respecto a la consolidación urbana son relativamente mejores que las
analizadas para los asentamientos de tipo I, mostrando asimismo una tendencia a la
expansión física-ocupacional y habitacional. La tendencia a la vulnerabilidad sigue
siendo en este lugar significativa, aunque se ve reducida comparativamente debido a
mejoras parciales en la infraestructura de servicios básicos. La lógica de apropiación en
312
este lugar es media, presentando niveles de organización social en torno al territorio

que resultan importantes. En términos generales hemos constatado un
desconocimiento sobre el proceso de planificación del territorio y una relación con
dichas políticas muy débil. Las escasas articulaciones que hemos podido establecer
empíricamente se relacionan a prácticas clientelares que vinculan al Estado municipal
con estos barrios mediante la resolución mínima sobre demandas puntuales de
infraestructura básica de servicios. Cabe destacar que los proyectos analizados no
aparecen vinculados a impactos en estas zonas, con la excepción de la licitación de
obra recientemente efectuada para la construcción de viviendas de interés social en la
zona de Villa Azul perteneciente al partido de Quilmes.194
194
La zona perteneciente al Partido de Avellaneda ya había sido objeto de intervención mediante la construcción de
un plan de viviendas concretado en los últimos años.
313
Figura N° 26. Asentamiento Precario de Tipo II.
El lugar Residencial heterogéneo de Tipo II (figura 27) implica a múltiples zonas del
territorio quilmeño, tratándose en general de barrios de muy baja valorización
territorial, cuyas lógicas de ocupación territorial y tendencias de expansión y
consolidación son crecientes, manifestando un proceso de consolidación urbana
incipiente. En estas zonas, sin embargo, las tendencias de vulnerabilidad son
sumamente elevadas, vinculado esto a las condiciones habitacionales - ambientales
deficitarias y degradas que presentan. Los barrios La Ribera y Villa Luján, destacan en
314
este sentido por los graves problemas de infraestructura, saneamiento, y la gran

vulnerabilidad de su población ante los eventos de inundaciones.
En este lugar las lógicas de apropiación son medias, con una presencia de
organizaciones colectivas que resulta significativa. Sin embargo, las mismas no se
vinculan directamente con el proceso estudiado. En este contexto, para este lugar
hemos reconocido una significativa desinformación y desconocimiento sobre las
políticas territoriales de ordenamiento y planificación del municipio. Al respecto, es
significativo que uno de los proyectos más ambiciosos y de mayor escala de
intervención urbana propuestos (Urbanización Quilmes Este) sea completamente
desconocido por los habitantes de la zona de La Ribera, Primera Junta y Villa Luján. Al
respecto, uno de los informantes señala: “seguro levantan195 y nos inundan a nosotros.
Total... una vez más… es ridículo querer ocupar esas tierras cuando acá vivimos
tapados por el agua y la mierda” (Entrevista a habitante de Villa Luján, septiembre de
2014)
Continuando, las zonas de Villa Los Eucaliptos de Quilmes, y Barrio El Sol (Solano) han
sido objeto de intervenciones puntuales con obras de infraestructura. En el primero de
los casos a partir de la construcción de un conjunto habitacional de viviendas de
interés social, mientras que en el segundo con obras de saneamiento y agua. Como
puede observarse en la figura correspondiente, la mayor parte de las zonas incluidas
en este lugar se ubican en terrenos bajos e inundables, con precarias condiciones
ambientales.
Por otro lado, en un lugar que implica a múltiples zonas del territorio, con gran
extensión, no podemos pretender dar cuenta cabalmente del nivel de apropiación y
conocimiento respecto al proceso de planificación a partir del limitado número de
entrevistas realizadas. Resta decir, solamente, que en todos los casos invariablemente
hemos encontramos una brecha significativa entre los discursos oficiales sobre la
participación y representatividad de los procesos realizados, y los niveles de
195
Se refiere al nivel del suelo, la cota de inundación y la posibilidad de que en el proyecto se contemple la elevación
artificial del terreno.
315
participación efectiva, conocimiento y apropiación por parte de los habitantes del

lugar.
Figura N° 27. Residencial heterogéneo de Tipo II.
Por su parte, el lugar Residencial Homogéneo de Tipo II incluye a zonas de

características similares a lo largo de todo el sector de cuencas. Se trata de
asentamientos tales como Los Eucaliptos de Solano, La Matera, La Paz, Santa Lucía y
Santa María. En este lugar se dan tendencias de valorización bajas en el marco del
partido. Sin embargo es de destacar el proceso de relativa consolidación urbana que se
316
ha producido en los últimos años en estas zonas, dando lugar a lógicas de ocupación
territorial medias. La vulnerabilidad de estas zonas sigue siendo elevada, sin embargo
se observa en el período estudiado una clara tendencia a la disminución relativa de
dicha vulnerabilidad, asociada a los niveles crecientes de consolidación que se han
generado. En este marco, los niveles de apropiación del territorio son
significativamente elevados, con una importante presencia de colectivos sociales
organizados, con fuerte impacto en las prácticas locales. La tendencia a la
consolidación de estos asentamientos, con la incorporación de obras de iluminación,
asfalto y equipamientos colectivos sigue siendo, sin embargo, insuficiente para
mejorar drásticamente las condiciones de vida de sus habitantes. No obstante, las
obras realizadas por el municipio en el período estudiado han sido significativas en
estas áreas. Respecto al nivel de conocimiento, apropiación y participación del proceso
de planificación territorial, las problemáticas estudiadas en general resultan ajenas a
los entrevistados. Hemos identificado, no obstante, la articulación entre agrupaciones
del barrio La Matera, que mediante comisiones temáticas, se articulan a algunos de los
proyectos y experiencias, tal como ya fue analizado en el capítulo 4.
317
Figura N° 28. Residencial Homogéneo de Tipo II.
Por otro lado, el lugar Residencial heterogéneo de Tipo III agrupa a zonas de barrios
populares formales y algunos asentamientos en consolidación distribuidos en todo el
territorio. Las características de este lugar conformado por sectores heterogéneos
muestran una tendencia a la valorización de estos espacios, con lógicas de ocupación
medias y elevados niveles de expansión y consolidación urbana. En este contexto, la
tendencia a la vulnerabilidad es media, producto de situaciones de vulnerabilidad que
progresivamente tienden a disminuir en función de la consolidación infraestructural
318
que muestran estos fragmentos de la ciudad. Dos zonas destacan en este lugar
respecto a las intervenciones proyectadas. Por un lado, partes del barrio la Ribera,
Neptuno y Primera Junta, así como el barrio Atuel pertenecen a este lugar y son
afectados por el proyecto de Urbanización Quilmes Este. Por otro lado, el sector de
Solano al oeste de la traza ferroviaria se encuentra afectado por el proyecto Centro
recreativo Cultural y Deportivo Solano. En ambos casos, hemos identificado en los
discursos de sus habitantes, un absoluto desconocimiento sobre dichos proyectos de
intervención urbanística, mientras que al mismo tiempo un rotundo rechazo por las
transformaciones propuestas. Sobre el proyecto en Solano, uno de nuestros
entrevistados expresaba: “Si, sí, todo muy lindo, pero si ni siquiera son capaces de
preguntarnos a nosotros lo que necesitamos. Acá hacen falta cloacas, calles, trabajo,
más que parquecitos para inaugurar”. (Entrevista a habitante de Solano. noviembre de
2013). Otro de los informantes agregaba: “Los terrenos del ferrocarril son nuestros, no
del municipio. Vos mirá (señala puestos de venta), ¿A vos te parece que pueden hacer
lo que quieran con esto?” (Entrevista a habitante de Solano. noviembre de 2013). Este
último testimonio ilustra una concepción acerca de la apropiación social sobre un
fragmento ocioso de la ciudad que siendo de propiedad estatal, es concebido
simbólicamente como propiedad de quienes lo transitan y lo ocupan.
Con respecto a la Urbanización Quilmes Este, uno de los entrevistados proclamaba:

“estaría bueno… pero que sea para nuestros hijos!! Para que todo los que nos debe el
municipio nos lo devuelva con casa y tierra para que nuestros hijos no vivan lo mismo
que nosotros” (Entrevista a habitante de Barrio Primera Junta, octubre de 2014). Este
testimonio ilustra una contraposición que hemos encontrado con regularidad en las
entrevistas realizadas. El desconocimiento sobre los proyectos se convierte en
negación, o bien en reformulaciones sobre el mismo. En este sentido encontramos que
los habitantes del lugar se apropian de la idea, pero resignificándola y apartándola del
diseño original previsto por los profesionales de la DGPE.
319
Figura N° 29. Residencial heterogéneo de Tipo III.
El lugar Residencial Homogéneo de Tipo III (figura 30) afecta a barrios populares
formales y asentamientos de larga trayectoria, con grados de consolidación
relativamente elevados y un grado de homogeneidad interna considerable. En este
contexto, los barrios IAPI, amplios sectores de Bernal Oeste y Solano; los barrios de
Ezpeleta Oeste Enrique Muño, Centro Obrero, y Villa Alcira en Bernal constituyen parte
integrante de este lugar. Este patrón territorial presenta una tendencia de valorización
media, producto de la combinación de un proceso de expansión y consolidación
urbana creciente, con una tendencia de vulnerabilidad media vinculada a formas de
320
precariedad en las condiciones ambientales, crecientemente deterioradas. Las lógicas

de apropiación halladas en este lugar son tendencialmente elevadas, con amplia
participación de organizaciones colectivas de la sociedad civil. En este sentido destaca
por la amplitud de sus intervenciones y la pertinencia respecto a las experiencias de
planificación territorial, la asamblea vecinal de Villa Alcira. Esta organización, aliada
con un conjunto de asambleas vecinalistas y ambientalistas, ha jugado un rol
importante en la disputa en torno a las experiencias analizadas. En dicho marco, los
proyectos propuestos en el PEQ son duramente cuestionados, en virtud de la posición
de confrontación abierta por este colectivo respecto a la rezonificación y la aprobación
del barrio cerrado Nuevo Quilmes. Al respecto un informante señala: “Estos proyectos
son tan peligrosos como los que ya aprobaron. Nadie nos consultó sobre estos, de la
misma manera que no lo hicieron para aprobar esto196 que convirtió el barrio en una
palangana” (Entrevista a referente de asamblea vecinal Villa Alcira, noviembre de
2014). En este caso el testimonio ilustra el desconocimiento sobre los proyectos de
intervención urbana propuestos por el municipio, a la vez que establece el clima
general respecto a cualquier intervención municipal luego de los conflictos derivados
por la aprobación de proyectos con fuerte oposición popular. En esta misma línea, otro
entrevistado expresaba: “Ahora quieren hacer lo que ya hicieron acá en la zona de la
autopista en Quilmes, un desastre!! No les alcanza (con) ver que nos inundamos cada
vez más nosotros, sino que encima quieren que pase lo mismo allá” (Entrevista a
habitante de Villa Alcira, noviembre de 2014). En estas líneas, que ilustran una
percepción sobre los proyectos de intervención de constante aparición en las diversas
entrevistas realizadas, se refiere al proyecto Urbanización Quilmes Este y a las
potenciales consecuencias derivadas de su concreción.
196
Refiere al barrio cerrado Nuevo Quilmes.
321
Figura N° 30. Residencial Homogéneo de Tipo III.
El lugar Residencial heterogéneo de Tipo IV (figura 31) presenta un amplio desarrollo

en la zona central del partido, involucrando a numerosos barrios de Bernal Oeste y
Quilmes Oeste, así como también a barrios del sector este de Quilmes y Bernal, y zona
de Ezpeleta y Centro de Solano. Este lugar presenta significativos grados de
consolidación, con ciertas tendencias al estancamiento demográfico. La tendencia a la
322
valorización de estos fragmentos del territorio es elevada y creciente, en virtud de

lógicas de ocupación que muestran un importante nivel de coherencia en sus formas.
Este lugar, asimismo, es representado por zonas de importante consolidación de
infraestructuras que incluyen como tendencia general a barrios de clase media con un
alto grado de heterogeneidad en las formas de ocupación. En este contexto, las lógicas
de apropiación son elevadas, con importante presencia de organizaciones civiles.
Con relación a las intervenciones urbanísticas proyectadas, vemos que este lugar es
uno de los más afectados. A pesar de ello, las características tecnocráticas inconsultas
de los proyectos generados por la DGPE se plasman en un significativo
desconocimiento sobre los proyectos que afectan la zona. Una excepción a esta última
consideración la presenta el proyecto de Reconversión Urbana, el cual es conocido por
los habitantes del área a intervenir. En este sentido, la significativa movilización
ciudadana generada en torno a la rezonificación, y la masiva negativa al crecimiento en
altura de las zonas afectadas por la ordenanza modificatoria, permite establecer
potenciales reparos ante este proyecto. Efectivamente, mediante nuestras entrevistas
hemos encontrado testimonios que ilustran esa tendencia general. Al respecto, uno de
los entrevistados manifiesta: “No entienden que las casas son nuestras, y esta es la
ciudad que queremos. Ni yo, ni ninguno de los vecinos va a vender para que esto se
pierda y se llene de edificios “. (Entrevista a habitante de Quilmes, diciembre de 2013)
Por otra parte, el proyecto de Urbanización Quilmes Oeste también resulta resistido.
En el marco de una tendencia de los últimos años donde la mayor parte de los predios
de tierra vacante del partido han sido ocupados por urbanizaciones cerradas, el
proyecto de urbanización sobre el “campo del alemán” provoca en quienes hemos
consultado tensiones importantes. Al respecto uno de los informantes planteaba:
“Entre que venga otro barrio cerrado en el centro de la ciudad o quede así, prefiero que
quede así. Es un poco de verde entre tanto cemento, por lo menos. Los vecinos de
Quilmes ya hemos mostrado varias veces que estamos en contra de los countries, sea
acá o en el rio.” (Entrevista a habitante de Quilmes Oeste, diciembre de 2013)
323
Figura N° 31. Residencial heterogéneo de Tipo IV.
Por último, el lugar Residencial Homogéneo de Tipo IV presenta características

particulares e interesantes. Se trata en términos generales de las zonas de mayor
valorización económica y social del partido de Quilmes, con altos niveles de
324
consolidación urbana y un crecimiento poblacional positivo, vinculado a procesos de

densificación urbana. Las lógicas de ocupación del territorio son en este lugar altas,
vinculadas a una sólida coherencia entre las formas reales y las normativas. Las
tendencias de vulnerabilidad son bajas y decrecientes, mientras que las lógicas de
apropiación son relativamente bajas. Cabe destacar que al interior de este lugar
pueden observarse dos agrupaciones de zonas o barrios que parecen responder a
características diferenciables.
En primer lugar, la mayor parte de las áreas incluidas en este patrón territorial
responde a las zonas históricamente más consolidadas del partido, con la presencia de
los sectores poblacionales de mayores ingresos. En este sentido, las zonas centrales y
residenciales de Bernal y Quilmes, con los Barrios Parque y de las Barrancas
respectivamente, la zona residencial de Don Bosco y el sector de Quilmes Este
constituyen ejemplos ilustrativos. Asimismo, la Villa Argentina, espacio de valor
arquitectónico patrimonial, responde a la misma sub-agrupación dentro de este
patrón.
En segundo lugar, los barrios de Ezpeleta Oeste y Quilmes Oeste incluidos en este
patrón territorial, así como la zona del límite oeste del partido, integran un subgrupo
que destaca por la relativa diferenciación con respecto al subgrupo primeramente
mencionado. Estos barrios, entre los que se encuentran Nueva Augusta, La Azotea,
Infantino, San Valentín, entre otros, presentan estratos socioeconómicas de la
población y características habitacionales comparativamente menores a los que
muestran las zonas mencionadas en primer lugar. Conviene recordar, en este punto,
que los patrones territoriales construidos e identificados no suponen necesariamente
una homogeneidad absoluta de sus componentes internos, sino que presenta
características tipológicas tendenciales. En este sentido es interesante destacar que
estos espacios residenciales muestran tendencias crecientes de valorización y
disminución de la vulnerabilidad que los acerca a los espacios tradicionalmente más
sólidos y valorizados del partido. En este sentido, los barrios pertenecientes al segundo
subgrupo han manifestado un proceso de creciente valorización del territorio,
325
impulsado esto probablemente por múltiples factores, algunos de los cuales se

relacionan a grandes obras de equipamientos deportivos y recreativos (Parque de la
Ciudad), industriales (Parque Industrial tecnológico de Quilmes) e infraestructurales
(completamiento de redes de servicios básicos de agua, luz, gas y cloacas.)
En este contexto, la apropiación sobre el proceso de planificación y ordenamiento

territorial ha sido baja, así como el conocimiento acerca de las intervenciones urbanas
proyectadas. Al indagar sobre el proyecto Urbanización Quilmes Oeste a los habitantes
de las zonas que pertenecen a este patrón territorial próximas al predio, hemos
encontrado representaciones dispares en el marco de un desconocimiento
generalizado sobre las características del proyecto. Así, mientras uno de nuestros
informantes manifestaba acordar con la propuesta “porque el campo ese es un
basural” otro habitante expresaba la negativa a “…cambiar un paisaje tradicional del
barrio (…) (donde) (…) es lindo ver vacas en plena ciudad”. (Entrevistas a habitantes de
Barrio La Azotea, Diciembre de 2014).
326
Figura N° 32. Residencial Homogéneo de Tipo IV.
Para concluir, podemos considerar que las experiencias de planificación territorial en la

mayor parte de los lugares investigados han tenido una escasa apropiación, producto
del desconocimiento sobre las mismas y/o la falta de mecanismos que incluyan
327
efectivamente a la población. Hemos observado que el esfuerzo de descentralización

institucional administrativa197 que incluye la existencia de múltiples Centros de Gestión
Municipal (CGM) y Centros de Integración Comunitaria (CIC) desplegados en el
territorio no han funcionado como mecanismos que faciliten la difusión de proyectos y
experiencias de planificación y ordenamiento del territorio quilmeño, así como
tampoco han facilitado la participación social. Por el contrario, las experiencias
parecen mostrar un fuerte centralismo administrativo y un muy bajo impacto real
masivo en la población del partido.
Para apoyar estas conclusiones parciales y como dato ilustrativo para cerrar este
capítulo, en la encuesta “territorios vividos de Quilmes” hemos identificado que a pesar
de las condiciones en que se ha producido el proceso de planificación estudiado, la
mayor parte de los encuestados consideran que las políticas de planificación urbana
tienen un impacto significativo en la transformación del territorio, mientras que más
de la mitad opina que son necesarias una mayor intervención municipal en la materia,
una planificación integral de desarrollo urbano y la modificación de las normativas
pertinentes198.
197
Véase Reese (2001)
198
Los datos aquí considerados pueden consultarse en el Anexo N° 2.
328
CAPITULO 6: CONCLUSIONES
"El absurdo es que no parezca un absurdo -dijo sibilinamente Oliveira-. El absurdo es que salgas
por la mañana a la puerta y encuentres la botella de leche en el umbral y te quedes tan tranquilo
porque ayer te pasó lo mismo y mañana te volverá a pasar. Es ese estancamiento, ese así sea, esa
sospechosa carencia de excepciones. Yo no sé, che, habría que intentar otro camino."
Julio Cortázar
En: Rayuela, 1963 (P.134)
El análisis que hemos realizado a lo largo de este trabajo sobre las características e
implicancias del instrumental teórico-metodológico en la planificación territorial
municipal del partido de Quilmes durante el período 2004-2014 nos ha permitido
arribar a las conclusiones finales que exponemos en este capítulo. Con el objeto de
ordenar la exposición de los argumentos, hemos organizado las conclusiones en cuatro
bloques temáticos, dentro de los cuales se desarrollan los lineamientos encontrados
como resultado de esta investigación y que permiten responder a las preguntas
realizadas, dando cuenta de las hipótesis de trabajo y los objetivos propuestos. Los
primeros dos bloques temáticos presentan reflexiones de carácter fundamentalmente
teórico-empírico orientados por una intención esencialmente explicativa. El tercer
bloque aborda cuestiones de carácter predominantemente teórico - metodológico y
propositivo. Mientras que el último bloque presenta algunos nuevos interrogantes
surgidos del proceso de investigación y apunta a ofrecer nuevos lineamientos de
investigación relacionados al estudio de políticas públicas de planificación territorial
desde una perspectiva de análisis geográfico.
Cada una de las temáticas problematizadas a lo largo de esta tesis ha sido abordada
desde una perspectiva dialéctica donde el ejercicio de reflexión teórico-empírico ha
estado siempre presente. Asimismo, el abordaje de los temas se ha realizado mediante
la denominada triangulación metodológica. La estrategia metodológica diseñada desde
esta perspectiva de complementariedad de diversas técnicas y un análisis tanto
cuantitativo como cualitativo, ha contribuido a garantizar la validez de los resultados y
la consistencia y coherencia internas de la tesis. En este sentido, la construcción de una
tipología de espacios residenciales como operativización de los lugares estudiados, el
análisis cualitativo de contenido a partir de documentos y de las entrevistas realizadas
329
para reconstruir la planificación municipal en tanto proceso social, la realización de

una encuesta que aborda múltiples dimensiones de las percepciones sociales sobre el
territorio y su planificación, entre otras técnicas utilizadas, han enriquecido la
comprensión integral de la problemática estudiada y por tanto, de las conclusiones
que a continuación se ofrecen.
6.1. Tendencias y denominadores comunes en las experiencias de planificación

territorial municipal
Durante el desarrollo del proceso de investigación realizado, hemos podido dar cuenta
de nuestras hipótesis y preguntas originales planteadas acerca de las insuficiencias
estructurales de los procesos de planificación territorial y de su instrumental. El
análisis de la experiencia municipal del partido de Quilmes nos ha permitido construir
evidencia empírica que sostiene los planteos originalmente realizados en nuestras
hipótesis. En este sentido, es posible sostener que el caso de planificación territorial de
Quilmes en el período 2004-2014 constituye una expresión cabal de las insuficiencias
generales de las políticas de planificación territorial para generar transformaciones
estructurales orientadas al logro de territorios más equilibrados y desarrollados. En
este contexto general, hemos podido establecer también elementos empíricos
respecto a las limitaciones teórico-metodológicas de las concepciones e instrumental
de planificación territorial puesto en juego en la experiencia analizada. El análisis
realizado nos permite proponer la existencia de denominadores comunes y lógicas
tendenciales que se repiten a lo largo de los diversos instrumentos, gestiones, y
funcionarios que encarnan las políticas públicas de planificación territorial municipal
en el caso estudiado. Así, a pesar de los cambios de gestión, las temáticas priorizadas,
el tipo de instrumental normativo utilizado y los procesos diseñados, hemos podido
ordenar en cuatro apartados la exposición argumental acerca de las tendencias
encontradas, a saber: 1) La conformación de los equipos técnicos; 2) La perspectiva de
planificación adoptada; 3) Los resultados instrumentales y sus formas de producción; y
4) La participación social y sus implicancias.
330
6.1.1. La conformación de los equipos técnicos
En el desarrollo del análisis realizado sobre la experiencia del partido de Quilmes,

aparecen elementos vinculados a las características de la conformación de los equipos
técnicos encargados de llevar adelante los procesos de planificación y ordenamiento
territorial, que repercuten en diversos aspectos del diseño de políticas y estrategias de
actuación. Al indagar en las características de la conformación de los equipos de
planificación, nos hemos encontrado con limitantes en relación a recursos temporales,
económicos y humanos de significatividad, vinculados también a los límites
estructurales de un municipio, como será expuesto más adelante.
Respecto al trabajo en equipo, el análisis realizado permite asegurar que se parte de

una concepción, al menos discursiva, de trabajo interdisciplinario a partir de la
explicitación de este principio a lo largo de los diversos documentos y entrevistas
analizadas. Sin embargo tal como hemos expuesto, tanto en los procesos indagados
como en los productos analizados aparecen elementos significativos que muestran que
las ambiciones interdisciplinares no han logrado cristalizarse en toda su dimensión.
En relación a los recursos humanos, hemos identificado a lo largo del período la

conformación de distintos equipos de trabajo encargados de las tareas de planificación
y ordenamiento territorial. Los mismos se han ido conformando en función de los
cambios de funcionarios a cargo de los ámbitos institucionales con incumbencia
directa sobre la planificación del territorio, habiendo constatado las dificultades para
articular desde una perspectiva de continuidad los procesos de planificación. Hemos
comprobado también, las disrupciones con respecto a los proyectos desarrollados y las
concepciones centrales puestas en juego. Sin embargo, debemos destacar que todo el
proceso desarrollado durante la década que abarca nuestro estudio, ha estado signada
disciplinariamente por una hegemonía absoluta de los profesionales de la arquitectura.
En este sentido, la conformación de los equipos de planificación al interior de la
SPEOGPTyV, ha estado siempre determinada por un fuerte sesgo disciplinar, siendo los
cargos jerárquicos y la totalidad de los puestos en los equipos de trabajo ocupados por
331
arquitectos y estudiantes de arquitectura. No hemos podido constatar al interior de la

secretaria el aporte significativo de ningún profesional de disciplinas sociales afines a la
planificación del territorio, tales como la economía, sociología, ingeniería, geografía,
ciencias políticas y otras. Asimismo, hemos observado al indagar en la cuestión inter y
transdisciplinar, que los únicos y débiles intentos por establecer una coherencia entre
el discurso y la praxis en relación a la superación de las visiones mono disciplinares, ha
ido de la mano de los diálogos intrainstitucionales con otras áreas vinculadas al medio
ambiente, el desarrollo social y la comunicación. Al respecto, hemos constatado a
partir de los discursos de los propios funcionarios municipales, que dichas prácticas
han sido sumamente deficitarias en términos cualitativos y cuantitativos, existiendo
grandes dificultades para la articulación intrainstitucional. En este sentido, las
limitaciones y problemáticas vinculadas al diálogo entre profesionales de la
arquitectura, la ingeniería, la comunicación social y la asistencia social en torno a una
misma problemática han resultado en una suma de perspectivas que lejos de
trascender la visión parcial y sesgada sobre problemáticas comunes, ha constituido en
muchos puntos conflictos conceptuales de difícil superación.
En este marco, entendemos que la cuestión de la conformación disciplinar de los

equipos técnicos y las dificultades para la interdisciplinariedad puede ser entendida
desde al menos dos perspectivas complementarias, que a su vez son causa-
consecuencia de estas limitaciones. Por un lado, las consecuencias de la impronta
disciplinar repercuten en ciertas concepciones teórico-metodológicas que permiten
prescindir de otras visiones profesionales sobre el territorio, y de allí la ausencia de
mayor variedad disciplinar en los equipos de planificación territorial en Quilmes. Por
otro lado, las dificultades para el diálogo y la negociación en el marco de las diversas
dependencias municipales con otros profesionales se relacionan a diversas aristas
vinculadas con las lógicas de producción y reproducción de poder al interior del
municipio, y las tradiciones - restrictivas- en relación al intercambio de información,
perspectivas y experiencias.
332
6.1.2. La perspectiva de planificación adoptada
Tal como hemos sugerido, las características señaladas en el apartado precedente han
tenido fuertes implicancias respecto a las perspectivas asumidas por los planificadores.
Ante la multiplicidad de perspectivas posibles para la planificación territorial que
hemos señalado a lo largo del marco teórico que encuadra esta tesis, es interesante
destacar que el proceso de planificación estudiado ha estado fuertemente restringido
a determinadas concepciones respecto a la planificación, el territorio, la intervención y
los mecanismos del desarrollo. A lo largo de la tesis hemos caracterizado a la
planificación territorial como parte de las políticas públicas, y se ha señalado que por
definición éstas deben contener implícita o explícitamente una teoría del cambio
social, indagando en nuestro caso sobre las concepciones acerca de una teoría sobre la
transformación territorial específicamente.
Así, del análisis de los documentos y concepciones indagadas a lo largo de este proceso
de investigación, surge claramente que la concepción dominante se encuentra
establecida por una mirada fisicalista sobre el espacio y el territorio, siendo
considerado éste fundamentalmente a través de su dimensión física concreta, como
escenario pasivo donde es posible desplegar las actuaciones previstas. Con relación a
este último señalamiento, queda en evidencia también que hay una mirada
prescriptiva y regulatoria sobre los procesos de planificación, entendiéndolos más
como una instancia tecnocrática que como un proceso de “conversación” dinámico y
multiactoral.
Concluimos, por tanto, que domina en los instrumentos y concepciones de la

planificación territorial quilmeña un fuerte sesgo fisicalista con elementos propios del
urbanismo y planeamiento físico, dando lugar a mínimas referencias respecto a los
procesos sociales de menor entidad físico – espacial. Asimismo, la concepción de
planificación que atraviesa todo el proyecto, y se encuentra de manera implícita y
explícita a lo largo del análisis realizado, se caracteriza por un fuerte economicismo
entendido como eje fundamental de la dinámica socioespacial.
333
Con relación a estas características señaladas, otro elemento significativo que aparece
con insistencia es el fuerte hincapié que se hace en el despliegue territorial de
inversiones en obra pública. En este sentido, se refuerza aún más el papel pasivo
asignado al territorio en tanto receptáculo relativamente homogéneo para la
instalación de infraestructura. Asimismo, aparece claramente en el discurso una
vinculación clara y directa entre la realización de dichas obras y el “desarrollo” del
territorio, asumiendo cierta linealidad entre la intervención y la transformación de las
estructuras sociales.
Continuando, podemos considerar que la planificación territorial en Quilmes se

encuadra en la corriente neoclasicista de planificación territorial. En ese sentido, se
plantea una mirada dirigida hacia concepciones de integración, equilibrio territorial y
crecimiento, reformulando las clásicas limitaciones del instrumental típico de esta
corriente de pensamiento. Subyace en las concepciones analizadas la búsqueda de un
crecimiento equilibrado y armónico del territorio, concibiendo como cuestiones
patológicas a erradicar las asimetrías demográfico - territoriales y asumiendo que la
resolución de dichas asimetrías resolverá los problemas sociales que contienen.
Por otro lado, hemos encontrado en el abordaje que se asume en los documentos y en
el discurso de los sujetos responsables de la planificación territorial municipal, ciertos
elementos que incorporan la noción de contexto incierto y la primacía de la
planificación – gestión estratégica por sobre la planificación urbana normativa.
En ese marco, la concepción de planificación territorial asumida parece ser un híbrido

pragmático en el cual se tensionan abordajes estratégicos – situacionales de corte
liberal, con elementos y herramientas propias de la planificación normativa racional. A
pesar de la incorporación discursiva de elementos participativos y mecanismos de
gestión no se logran superar ciertas limitaciones respecto a las características
334
prescriptivas de las herramientas resultantes, así como en relación a sus pretensiones

regulatorias.
Han sido expuestos a lo largo de este trabajo elementos que permiten proponer que el
proceso de planificación territorial analizado contiene fundamentos parcialmente
contradictorios, fruto de una hibridación teórico – ideológica que impregna
postulados, métodos y prácticas, no siempre en el plano explícito y/o consciente por
parte de los sujetos partícipes de los proyectos.
6.1.3. Los resultados instrumentales y sus formas de producción
En el marco de las concepciones planteadas y de los perfiles profesionales señalados, a

lo largo del período analizado se han formulado una serie de resultados vinculados a la
planificación del territorio en Quilmes. Dicho instrumental, sus procesos y
metodologías de producción, presentan características comunes que hemos podido
indagar en esta investigación. Los principales resultados que han sido expuestos en
esta tesis se relacionan con los documentos y experiencias del Plan de Ordenamiento
Urbano, el Plan Estratégico Quilmes (eje Territorio y Medio Ambiente), a los
Instrumentos de Regulación Urbanística propuestos, y a las modificaciones en los
indicadores y zonificación de usos del suelo del Código de Ordenamiento Urbano del
partido.
En ellos, a partir del análisis documental pertinente y de las entrevistas realizadas,

encontramos que existe una significativa brecha entre las metodologías y técnicas
conocidas sobre diagnóstico territorial orientado a la planificación e intervención, y las
prácticas concretas del caso de estudio. Respecto al análisis documental, podemos
concluir que no hay un interés manifiesto en explicitar las metodologías y técnicas de
análisis del territorio que sustente las propuestas realizadas. Respecto a las
concepciones indagadas mediante las técnicas de entrevistas (semiestructurada y en
profundidad) podemos asegurar que no hay implementación de alguna metodología
335
específica, y que las técnicas implementadas son resultado de aproximaciones poco

ortodoxas y sistemáticas hacia el objeto de estudio e intervención. Así, hemos podido
constatar que la fuente fundamental de información sobre la cual se basan las
determinaciones tomadas en estas experiencias surge de la observación, participante y
no participante, realizada por los distintos miembros de los equipos técnicos. Dicha
observación puede ser caracterizada como asistemática en la medida que responde en
algunos casos a situaciones cotidianas, a observaciones fortuitas, a visitas ocasionales
a determinados sitios del partido, o bien a pedidos específicos que llegan a
conocimiento del personal municipal. Igualmente, se integra a esta modalidad de
diagnóstico territorial el conocimiento previo de los técnicos municipales, que desde
su sentido común, su conocimiento, expertise y experiencia sobre las temáticas
abordadas enriquecen los planteos y propuestas. En este marco, de manera
minoritaria hemos podido identificar ciertas prácticas en relación a un rudimentario
uso de documentos cartográficos e imágenes satelitales.
En relación al POU y su posterior reformulación en el marco amplio del PEQ, es posible

identificar carencias similares respecto al instrumental técnico y metodológico puesto
en juego, a las limitaciones de recursos – económicos, temporales y humanos – para
desarrollar un diagnóstico y propuesta de tales ambiciones, para un partido de escala y
complejidad como el de Quilmes. Asimismo, y como resultado de dichas limitaciones,
los lineamientos estratégicos resultantes parecen presentar fuertes limitaciones para
su operativización y concreción en el mediano plazo. En relación con esto, los
instrumentos de regulación urbanística propuestos (Convenios urbanísticos, Consorcio
urbanístico, Recuperación de costo de obras, Transferencias del potencial constructivo,
Cesión de tierras, Impuesto predial o territorial progresivo, Suelo creado, Fondo de
gestión territorial) resultan ser herramientas de “buenos deseos” más que
instrumentos para la gestión del territorio. Esto se debe a dos características centrales
que presentan dichos instrumentos: a) la inexistencia de normativas provinciales y
municipales para encausar su implementación, con la consiguiente necesidad de
modificaciones legislativas, lo que disminuye significativamente las posibilidades de
que tales instrumentos se conviertan en el mediano plazo en herramientas viables
336
para la gestión urbana y la concreción de los proyectos planteados; y b) el

requerimiento de la participación concertada de otros actores sociales con intereses y
lógicas en gran medida opuesta. Asimismo, algunos de dichos actores han manifestado
una enérgica negativa a tales iniciativas, lo que plantea un escenario de escasa
factibilidad para su implementación. Estas limitaciones, identificadas explícitamente en
los discursos indagados a lo largo de esta investigación, serán retomadas y
profundizadas en el apartado sobre las características y limitaciones de la participación
social en las experiencias de planificación territorial de Quilmes.
También ha sido posible identificar tanto en estos instrumentos de regulación

urbanística como en la matriz general del plan estratégico, la incorporación de
modelos de políticas ensayadas en otras realidades territoriales. Así hemos
identificado la mención explícita a los referentes que han servido para diseñar estas
políticas, basados en experiencias de Barcelona (España), San Pablo y Porto Alegre
(Brasil), y Rosario (Argentina). A partir del análisis realizado concluimos que no existe
una incorporación explícita respecto a las especificidades territoriales locales, y menos
aún de una mirada procesual e histórica sobre la conformación de los escenarios sobre
los que se pretende intervenir.
En relación con las modificaciones en la zonificación e indicadores urbanísticos, el

carácter técnico normativo del instrumento, su concepción casi unipersonal por un
especialista partícipe del equipo de planificación, su énfasis en el incremento de la
densificación urbana y la desestimación de los pedidos de vecinos y organizaciones
sociales orientados a evitar tales modificaciones, parecen reforzar los aspectos
fisicalistas, racionales y normativos de la perspectiva asumida.
Concluimos, por tanto, que en todas las experiencias analizadas la injerencia que las
metodologías y trabajos de diagnóstico territorial y social “participativo” tienen en el
resultado final de las propuestas es poco significativa. Asimismo, destacamos también
la escasa implementación y transformación efectiva que muchas de las iniciativas de
planificación han mostrado en el territorio, mientras que aquellas que efectivamente
337
han materializado transformaciones urbanas significativas lo han hecho con una

tendencia a reforzar las asimetrías espaciales y sociales ya presentes en el territorio
quilmeño.
6.1.4. La participación social y sus implicancias
Hemos señalado a lo largo del trabajo que la incorporación de mecanismos

democráticos de participación en la experiencia de planificación estudiada son propios
de una perspectiva estratégico - participativa, constituyendo parte del acervo -
parcialmente contradictorio- puesto en práctica en el caso estudiado.
Sin embargo, al analizar las modalidades, los alcances y las características cuantitativas
y cualitativas de dicho proceso participativo hemos constatado que la experiencia
comparte muchas de las limitaciones señaladas por los autores referentes en la
materia.
Por un lado, la declamación formal explicitada en los documentos analizados respecto

a la participación de diferentes actores públicos y privados, y la visión de esta en
términos de consenso resulta un aspecto crítico a desarrollar.
Podemos identificar en la perspectiva participativa de la planificación territorial

quilmeña la asunción de un paradigma posmoderno liberal en el cual se asume que la
participación social, en sí misma, garantiza un consenso y compromiso entre los
actores intervinientes. Sin embargo, como ha sido señalado oportunamente, esta
perspectiva no logra resolver los conflictos resultantes ni las exclusiones de numerosos
colectivos sociales.
En primer lugar, el proceso participativo, se caracteriza por la presencia de sectores

sociales con organización previa, con fuertes componentes corporativos (colegio de
338
arquitectos, grupos empresarios, foros de asambleas, etc.) y una minoría de

ciudadanos no organizados, organizaciones de base territorial y sectores populares en
general.
En segundo lugar, la experiencia analizada resulta sumamente limitada, tanto en

términos cuantitativos como en términos cualitativos. Respecto a lo cuantitativo,
hemos podido constatar la existencia de un número limitado de encuentros
participativos que bajo el formato de convocatorias de proyectos, jornadas de
participación y audiencia pública han tratado explícitamente los ejes territoriales de la
planificación del partido. Dicha participación, en relación al total poblacional y al
reducido número de encuentros puede considerarse sumamente acotada.
En relación con los aspectos cualitativos, la nula implementación de mecanismos

tendientes a reducir las asimetrías sociales, los diferenciales de poder, los liderazgos y
los intereses corporativos constituyen parte de las características constitutivas de los
procesos participativos indagados. Resulta significativo, en este marco, la asunción de
una postura explicita tendiente a invisibilizar las perspectivas divergentes y los
conflictos de intereses o elecciones, mediante mecanismos escenográficos de
participación concertada bajo apelativos homogeneizantes del tipo ciudadanía o
vecinalidad.
Asimismo, los aspectos formales de las convocatorias realizadas, su difusión y

descentralización resultan también elementos restrictivos para la participación
multiactoral. En relación con estas características, hemos podido identificar también
en el discurso de diversos actores sociales los aspectos excluyentes de los procesos
participativos. Así, los informantes entrevistados han manifestado las limitaciones
estructurales para la participación, la escasa injerencia real que en las políticas de
planificación dichas participaciones generan, y los mecanismos excluyentes en relación
con las convocatorias de proyectos. En este contexto, los resultados de la encuesta
realizada a residentes del partido ha arrojado resultados concluyentes: casi 9 de cada
10 ciudadanos del partido no conoce ninguna experiencia de planificación territorial en
339
el partido, mientras que apenas un 3% de los encuestados ha manifestado tener algún

tipo de participación en dichas experiencias. Aún más elocuente, el total de las
respuestas obtenidas muestran valoraciones entre poco satisfactorias y muy
insatisfactorias para evaluar tanto el proceso participativo como los resultados de la
experiencia de planificación de la cual participaron.
Hemos podido identificar también, a través de las entrevistas realizadas a funcionarios

municipales, que los mecanismos participativos han sido sistemáticamente sesgados y
orientados hacia formas en que la intermediación de técnicos profesionales
especialistas, a través de la presentación formales de proyectos, representa a los
sectores sociales interesados. Este mecanismo, por supuesto, resulta altamente
excluyente en tanto los actores de la ciudadanía deben organizarse y ser
representados por algún profesional pertinente, generalmente arquitectos, ingenieros
y/o abogados. Asimismo, hemos expuesto también argumentos acerca de las
concepciones tecnocráticas de los equipos técnicos municipales, habiendo encontrado
en sus representaciones discursos acerca de la primacía del saber experto por encima
de otras formas de conocimiento, y cierto desdén general por la participación
ciudadana en las políticas de planificación y ordenamiento del territorio. En este
contexto, podemos concluir que en las concepciones de los planificadores del territorio
en el caso indagado aparece con fuerza la idea de la planificación racional y normativa,
con una perspectiva predominante que otorga a la participación social un lugar
marginal en las decisiones concretas, siendo asumida más como un mecanismo de
obstáculos y limitaciones, que como aportes válidos. Aparece entonces, una
perspectiva que asume la participación social como algo necesario formalmente, más
que deseado y considerado para la toma de decisiones.
En conclusión, estos elementos y las características señaladas configuran parte del

restringido escenario participativo de la experiencia de planificación en Quilmes.
Proceso que resulta ejemplo cabal del uso fetichizado e instrumental-formal de los
procesos de participación social en la conformación de políticas públicas territoriales.
340
6.2. Los límites de la planificación territorial del desarrollo en el contexto municipal.
El escenario para la planificación territorial de un municipio se ha transformado

profundamente en la última década especialmente en relación con el contexto de
planificación y modelo de desarrollo a nivel nacional. No obstante estos cambios, el
entramado institucional y normativo que regula la actuación municipal en la materia,
en gran medida se ha mantenido vigente. A pesar de este nuevo escenario más
propicio para el desarrollo de políticas territoriales integrales, el entramado normativo
institucional municipio – provincia – nación referido a la planificación territorial del
desarrollo resulta aún incipiente en su coordinación y coherencia interna. Por otro
lado, a este complejo entramado se suman, para un municipio como Quilmes, los
desafíos de gobernabilidad e integración de políticas territoriales en el marco de la
región urbana más vasta del país. En este sentido, la complejidad institucional que
caracteriza a la RMBA, con multiplicidad de jurisdicciones en un complejo entramado
de relaciones de competencia – solidaridad, autonomía – dependencia y el predominio
de procesos de acumulación de poder, consolida el carácter de las jurisdicciones como
múltiples unidades autónomas competitivas, lo que se impone por encima de la lógica
de integración y complementariedad necesaria para integrar coherentemente el
repertorio de políticas territoriales. En este marco, Quilmes es reflejo de las fortalezas
y debilidades del diseño institucional municipal argentino, en un contexto sumamente
complejo vinculado a las relaciones interjurisdiccionales en torno a la gobernabilidad y
la planificación del territorio como parte integrante de ella.
En relación con este marco general, parece necesario considerar que las características
del contexto normativo e institucional, las tradiciones técnicas institucionales locales,
los requerimientos y las necesidades del municipio, y la escasez de recursos confieren
características restrictivas respecto a las concepciones e instrumentos posibles de
asumir en un proceso de planificación territorial como el que aquí se analiza.
Se ha puesto en evidencia lo largo del trabajo de investigación la multiplicidad de

problemáticas, restricciones y dificultades que se relacionan con algunas
341
características intrínsecas de la jurisdicción municipal. Estas se relacionan a los

recursos - generalmente escasos - disponibles, a los alcances políticos limitados, a la
inexistencia de instituciones, planteles técnicos y mecanismos de gestión capaces de
concretar los lineamientos generales propuestos en las políticas de planificación
territorial diseñadas; y en relación con las discontinuidades, superposiciones y
truncamientos de las experiencias de planificación vinculadas a las distintas gestiones.
Asimismo, hemos expuesto también el carácter indicativo de los instrumentos de

planificación y ordenamiento territorial propuestos. En ese sentido, la escasa
capacidad de los mismos para ser concretados y orientar las actuaciones públicas y
privadas son muestra cabal de los límites de este tipo de procesos de planificación.
Por un lado, los diferenciales de poder hacen que la capacidad municipal para orientar
la actuación privada sea muy limitada, y quede restringido en el mejor de los casos a
responder favorablemente a las presiones corporativas.
Por otro lado, mientras las herramientas de carácter regulatorio (zonificación e

indicadores urbanos) son parte de dicho juego de poder y a su vez están sujetas a las
necesarias y lentas instancias de validación provincial en el marco de la ley N° 8.912,
los lineamientos estratégicos generales evaluados parecen conformar un cuerpo de
buenas intenciones. Éstos son fundamentalmente ajenos a las capacidades reales de
un municipio metropolitano, en tanto involucran decisiones que en buena medida
superan la escala local para instalarse en las jurisdicciones estatales provinciales y
nacionales, así como también en las lógicas del capital privado que no reconocen
límites jurisdiccionales.
Por otra parte, hemos considerado a la planificación del territorio como un proceso
social y político más que como una instancia técnica. Dada esta concepción se ha
puesto de manifiesto la necesidad de un proceso de constante renovación y
actualización en un marco democrático y participativo. En este sentido, a lo largo de
342
esta investigación ha resultado evidente la existencia de una clara frontera entre el

diseño y formulación de los proyectos mientras estos se desarrollan y su posterior
seguimiento, revisión y validación a través de mecanismos de gestión y evaluación
concretos.
Al mismo tiempo, con relación a las vinculaciones entre los modelos y regímenes de
desarrollo y las políticas de planificación territorial en la escala municipal, hemos
encontrado que las relaciones existentes entre estas variables, expuestas en el capítulo
correspondiente, se encuentran fuertemente matizadas en la escala municipal. En el
caso investigado hemos podido corroborar los planteos generales acerca de las
inercias institucionales, los paradigmas académicos, los sesgos disciplinares y la
predominancia de modelos -ejemplos replicables-, por encima de los lineamientos
generales de la política socio-económica a nivel nacional y regional.
En este sentido, la indagación nos permite arribar a la conclusión de que la inercia de

las concepciones de corte estratégico- liberal sobre la planificación y el desarrollo
presentes en los distintos equipos técnicos del municipio de Quilmes, se imponen por
encima de los cambios en la orientación de los modelos de desarrollo y en los
contextos generales de la planificación territorial. Al respecto, la investigación ha
permitido dar cuenta de una articulación que va de débil a inexistente entre las
políticas de planificación territorial en Quilmes y el marco general del PET nacional, las
directrices generales de la RMBA y las directrices provinciales.
De acuerdo a lo expresado, y en función de las conclusiones obtenidas en este trabajo,

es necesario afirmar que si bien la acción concreta de planificación se relaciona de
manera fundamental con los modelos de desarrollo vigentes, esa relación no es lineal
ni directa. Por el contrario, se ha observado a partir del estudio realizado cómo las
instituciones no son simples residuos anacrónicos que asumen pasivamente nuevas
formas de actuación coherentes con el escenario político económico vigente, sino que
por el contrario interactúan activamente en esos marcos ofreciendo resistencias y
adaptaciones. Resultado parcial de estas dinámicas, los modelos de planificación
343
territorial son híbridos teórico metodológicos sujetos a inercias institucionales, sesgos

disciplinares y luchas de intereses corporativos. En el caso analizado se observan
anacronismos entre las formas institucionales, las concepciones teóricas involucradas y
las metodologías aplicadas respecto al modelo de desarrollo vigente. En efecto, las
concepciones propias de enfoques neoliberales, de modelos empresariales aplicados al
territorio, de recetas internacionales aplicadas acríticamente a la realidad quilmeña,
siguen presentes en los debates en torno a la planificación del desarrollo territorial.
No obstante estos matices señalados, consideramos que en el partido de Quilmes la

capacidad del Estado municipal en relación con la priorización de las dimensiones
territoriales de las políticas es ilustrativa de las mismas limitaciones señaladas en el
contexto regional y nacional, aunque dichas limitaciones se ven potenciadas en este
contexto local. En otras palabras, las dimensiones territoriales y su priorización quedan
subordinadas a la dimensión económica, con el capital privado como actor
privilegiado. En este proceso, el Estado municipal prioriza sus objetivos primarios y
busca, aun no siendo siempre de manera explícita, favorecer diferencialmente en el
espacio un sistema de transferencias de recursos que compensen intereses entre las
fracciones de clase.
6.3. La construcción de lugares como metodología de evaluación y formulación de

políticas de planificación del territorio.
La resolución de problemas territoriales requiere de la definición de recursos e

instrumentos de gestión e intervención territorial que permitan pasar de un abordaje
prescriptivo, propio de la planificación tradicional en la Argentina, a un enfoque
operativo y participativo. Dicho enfoque debe ser nutrido de metodologías de
investigación social que ofrezcan un abordaje sistemático y riguroso a las dimensiones
territoriales de los complejos procesos sociales sobre los que se pretende intervenir. La
instancia descriptiva y de producción de conocimiento explicativo sobre el territorio es
un insumo básico para el diseño participativo de respuestas a los problemas presentes
en él, cuya definición, en un contexto democrático, debe ser necesariamente
344
construida por un conjunto de actores sociales entre los cuales los actores científicos
deben asumir el rol correspondiente. En este contexto, y antes las carencias
metodológicas señaladas para el caso de estudio, el desafío asumido es el de realizar
aportes al desarrollo de una metodología orientada a establecer posibles unidades
espaciales susceptibles de evaluar y mejorar la planificación y el ordenamiento
territorial municipal.
La metodología utilizada en este trabajo para la caracterización del territorio estudiado

y la evaluación parcial de las políticas de planificación territorial, ha supuesto una
adaptación y operativización de los principios teóricos asumidos. En ese sentido, la
definición de lugares, a través de una construcción tipológica de espacios residenciales
surgida de relaciones emergentes entre las variables e indicadores considerados,
constituye una aproximación útil para abordar un territorio en constante
transformación.
A partir del estudio de ochenta y cinco áreas o espacios con vocación residencial, y en
relación a la ponderación de tres variables principales hemos construido cuatro tipos
de espacios residenciales. Las variables consideradas en esta etapa de la construcción
tipológica han sido “expansión y consolidación urbana” “tendencias de vulnerabilidad”
y “lógicas de ocupación territorial”. Asimismo, estos cuatro tipos han sido analizados
en función de dos características principales: uso del suelo agrupado dominante
(residencial homogéneo, residencial heterogéneo, asentamiento precario) y ámbito
territorial de inserción (territorialidad o ámbito urbano y periurbano). De esta manera,
a partir de la primera etapa de la construcción tipológica se ha puesto en evidencia
que existen cuatro tipos y cinco subtipos de espacios residenciales en el partido de
Quilmes, habiendo identificado un total de once pre- patrones o prelugares
residenciales del territorio quilmeño. Por último, esos pre-patrones residenciales han
sido caracterizados en función de otras dos variables pertinentes para la evaluación de
las políticas de planificación y la participación social en ellas. Las mismas,
denominadas, “tendencias de valorización territorial” y “lógicas de apropiación
territorial” permiten caracterizar a dicha tipología dando lugar a la definición de los
345
lugares del partido, entendidos como patrones de ocupación y apropiación territorial.

Esta caracterización permitió, por un lado, abordar la complejidad de un territorio
como el estudiado, y por otro nos permitió constituir unidades de análisis para la
realización de entrevistas en relación con las políticas de planificación que
complementen las otras técnicas implementadas a lo largo de la investigación.
Del estudio realizado surge que la variable tendencia de valorización territorial es baja
en siete de los once tipos de lugares estudiados. Se trata de asentamientos precarios
de tipo I (Villa Itatí, El Matadero, El Monte, Km 13) y Tipo II (Villa Azul, Sarita);
asentamientos precarios en ámbito periurbano de tipo I (La Ribera Oeste, La Quema),
residencial heterogéneo en ámbito periurbano de tipo I (Ribera de Bernal), residencial
heterogéneo Tipo I (Ribera y arroyo colector Ezpeleta), residencial homogéneo de Tipo
II (La Matera, parte de Santa Maria ex IAPI, Eucaliptos de Solano), y residenciales
heterogéneos de Tipo II (Eucaliptos de Quilmes, El Sol, La Ribera, Villa Luján, La Unión,
Saionara). En líneas generales, estos lugares presentan los valores del suelo más bajos
del partido y se caracterizan por presentar las menores transformaciones territoriales
vinculadas a las políticas de planificación territorial, la realización de obras públicas y el
impacto de obras municipales en general.
Una tendencia de valorización media se da solo en los lugares residenciales

homogéneos de tipo III representados en los barrios de Bernal Oeste, buena parte de
Solano y Villa La Florida. Mientras que una tendencia de valorización alta se da en el
patrón residencial heterogéneo de tipo III y en los lugares de tipo IV, tanto en los
subtipos homogéneos como heterogéneos. En ellos se observan las mayores
transformaciones territoriales consideradas positivas, se presentan los sitios de mayor
valoración simbólica del partido, los valores del suelo más elevados, así como los
mayores impactos de las políticas municipales en obras y planificación. Estos lugares se
encuentran representados principalmente en la zona central del territorio municipal,
en las localidades de Quilmes y Bernal, y en el centro comercial residencial de la
localidad de Solano.
346
Respecto a la variable lógicas de apropiación, no hemos encontrado una tendencia tan

marcada como la analizada anteriormente. En general, en los lugares de tipo I han
predominado tendencias de apropiación bajas en tres de los subtipos, exceptuando el
caso de los asentamientos precarios, en los cuales se observan mayores niveles de
organización y acción colectiva. Sin embargo, estas formas de apropiación, tal como
hemos podido corroborar, no han formado parte de las experiencias de planificación
territorial, y buena parte de los allí residentes manifiestan un desconocimiento acerca
de dichos procesos. Igualmente, valores bajos de apropiación territorial han sido
encontrados en los lugares residenciales heterogéneos de Tipo III y residenciales
homogéneos de Tipo IV. Sobre estos ejemplos, hemos encontrado similares
características en cuanto a desconocimiento y nula participación de los procesos de
planificación del territorio.
Finalmente, hemos hallado altos niveles de apropiación territorial en los lugares

residenciales homogéneos de Tipo II, en los lugares residenciales homogéneos de Tipo
III y en los lugares residenciales heterogéneos de Tipo IV. En los dos últimos, los
elementos cualitativos encontrados permiten explicar un nivel alto de apropiación
vinculado a formas de organización colectiva relativamente desarrolladas. Es en ellos,
donde hemos podido identificar las mayores vinculaciones a las políticas de
planificación y ordenamiento territorial. En estos lugares, las prácticas han estado
asociadas a un mayor conocimiento de las experiencias de planificación estudiadas y
hemos podido encontrar algunos elementos en las prácticas y discursos de los
residentes acerca de estas problemáticas. No obstante, las indagaciones permiten
asegurar que el nivel de apropiación de algunas de las experiencias, especialmente las
vinculadas a las modificaciones de zonificación e indicadores urbanísticos, ha sido
escaso y sumamente frustrante para sus participantes.
Por otro lado, los altos niveles de apropiación territorial hallados en los lugares
residenciales homogéneos de Tipo II, se vinculan a experiencias asociativas y
cooperativas entre vecinos de larga data, con fuertes vinculaciones a las obras
públicas. Hemos encontrado allí, importantes experiencias en relación a prácticas de
347
apropiación de problemáticas, acciones colectivas organizadas en relación a demandas

específicas vinculadas a temas urbanos y a la resolución de dichas problemáticas. Se
trata de lugares acotados que han experimentado en la última década procesos de
mejoras notables en relación a las infraestructuras, las características edilicias de las
viviendas y los servicios básicos. Sin embargo, hemos notado que dichas experiencias
se vinculan directamente a las demandas de obra pública que no tienen
necesariamente una relación directa y explicita con las experiencias de planificación
territorial estudiadas.
Retomando lo expuesto al inicio de este apartado, concluimos que el esfuerzo de

sistematización realizado resulta útil para el abordaje de las múltiples dimensiones del
territorio, para el análisis de sus características constitutivas y de las transformaciones
que acontecen en él. Así, hemos podido corroborar que ante la falta de información
existente a nivel de desagregaciones territoriales acordes a procesos de planificación y
ordenamiento territorial municipal, ante las débiles metodologías y diagnósticos que
sustentan las decisiones en las experiencias estudiadas, y ante la primacía que la lógica
zonal y la contigüidad siguen manteniendo sobre las lógicas verticalistas, reticulares y
de red en el diseño de políticas territoriales, el estudio sistemático de lugares a partir
de una tipología multivariable, es una posibilidad ventajosa para generar aportes
empíricamente fundados que permitan mejorar el diseño de políticas de planificación
territorial con la participación de los actores y sujetos que dotan de sentido y
proyectos a dichos lugares.
6.4. Nuevos interrogantes y líneas de profundización.
Determinar en detalle la conformación del territorio mediante el establecimiento de

lugares en términos de patrones de ocupación y apropiación territorial, nos ha
permitido aportar elementos interesantes para evaluar la implementación de
instrumentos de planificación territorial, estableciendo parcialmente grados de
concreción de objetivos, niveles de transformación efectiva del territorio, y desajustes
entre propuestas y características específicas del territorio en cuestión.
348
Por otro lado, reflexionar en torno a los lugares como unidades espaciales potenciales
para el diseño e implementación de instrumentos de planificación que superen las
limitaciones mostradas por los extremos entre instrumentos globales – estratégicos e
instrumentos temáticos – sectorialistas fue un camino fructífero, no exento de
dificultades, para la investigación.
Ante las significativas limitaciones de la planificación territorial, ante los limitados o

nulos resultados positivos de las experiencias implementadas, ante las recetas
generales descontextualizadas de las especificidades locales, ante las fragmentaciones
artificiales y arbitrarias, nos hemos preguntado si es posible y pertinente mejorar el
instrumental técnico, conceptual y metodológico con el fin de pensar una planificación
territorial capaz de orientar procesos territoriales hacia la consecución de sociedades
donde las brechas socioeconómicas disminuyan significativamente.
En el ámbito de la posibilidad, asumimos que es factible, a partir de los elementos

teórico – empíricos expuestos en esta tesis, repensar críticamente a la planificación
territorial y mejorar el arsenal teórico metodológico para trabajar en las problemáticas
sociales desde la perspectiva de la planificación del territorio y las políticas públicas.
Así, hemos propuesto un tipo de análisis que une el enfoque genético, o diacrónico,
(de proceso) con el enfoque actual, o sincrónico, (de situación) de los procesos
territoriales asumidos en su indisolubilidad inherente. Hemos advertido también, que
dicha perspectiva reconoce la necesidad de dar cuenta del espacio banal y de la
formación socioespacial, aun asumiendo que se trata de un abordaje sumamente
complejo y de múltiples variables.
En este marco, el análisis de lugares supone la proposición de un cuarto nivel

territorial conformado por compartimientos territoriales centrados en las propias
condiciones de existencia de dichos fragmentos, basados en indicadores
empíricamente contrastables y en procesos de apropiación e identidad de sus
349
habitantes, con el objeto de incrementar los niveles operativos de participación social,

implementación y evaluación de políticas de planificación territorial en la microescala.
Sin embargo, en el ámbito de la pertinencia es conveniente preguntarse, retomando

los interrogantes expuestos, si es pertinente esperar que este tipo de políticas
estatales, en virtud de las limitaciones estructurales del sistema y del propio Estado,
orienten procesos de desarrollo en el territorio en lugar de facilitar el despliegue del
capital en el mismo a partir de transferencias de recursos.
Ante esto, creemos necesario profundizar en el reconocimiento de la planificación

como proceso dinámico y en las nociones de diferenciales de poder de los actores y de
posibilidades del periodo como alternativas más amplias que las opciones políticas
realizadas. Hemos definido a las políticas de planificación territorial como un tipo
especial de política que desarrolla el Estado, por acción u omisión, buscando desplegar
y favorecer diferencialmente en el espacio un sistema de transferencias de recursos
que compensen intereses entre las fracciones de clase. Ante esta perspectiva
estructural, hemos contrapuesto una mirada local, contextualizada en nuestro estudio
de caso, que muestra que las inercias institucionales y las concepciones de los agentes
que encarnan las políticas, permiten avizorar matices e intersticios donde es posible
identificar alternativas para la intervención. Mientras las limitaciones estructurales
existentes restringen seriamente la potencialidad de la planificación territorial como
herramienta para la disminución de las brechas socioeconómicas y sus diferentes
manifestaciones territoriales, concluimos que existen intersticios donde es posible
aportar a la generación de políticas públicas territoriales con el objeto de generar
procesos de desarrollo diferenciales en el espacio, aunque estos sean limitados. Dichos
intersticios, vinculados a las competencias y concepciones de los agentes encargados
del diseño e implementación de los instrumentos y políticas de planificación territorial,
pueden ser utilizados para el mejoramiento sustancial de las experiencias de
planificación y de los resultados de las políticas públicas derivadas. Reconociendo,
entonces, los fuertes límites estructurales, consideramos que es posible en la escala
municipal generar políticas territoriales de planificación y ordenamiento que tengan
350
mayor injerencia en la consecución de territorios de menor desigualdad

socioeconómica y ambiental. Para ello resulta imprescindible la incorporación de
concepciones territoriales explícitas y fundadas teóricamente, así como el uso de
metodologías y técnicas específicas, nutridas de herramientas tecnológicas acordes.
Asimismo, la incorporación multiactoral efectiva debe ser realizada en un marco de
asunción sobre el conflicto y la pugna de proyectos en el territorio como algo
inherente a la dinámica social, y no como un fenómeno que debe ser invisibilizado.
Respecto a estas cuestiones, entendemos que los aportes teórico-metodológicos
derivados de esta investigación puede constituir una contribución, parcial y modesta, a
un proceso de evaluación de alternativas para la planificación del territorio.
Sin pretender dar respuestas acabadas a los interrogantes planteados en los párrafos
precedentes, este trabajo constituye un primer paso en la búsqueda de herramientas y
perspectivas útiles para el estudio de las experiencias de planificación territorial que,
entendemos, debe ser profundizado mejorado y complementado en sucesivas
aproximaciones.
A partir de estos lineamientos identificados como resultado de esta investigación,

surgen algunos nuevos interrogantes y líneas de profundización:
En relación con la dimensión teórico – metodológica presente en la planificación

territorial municipal:
 ¿Qué factores explican que algunos técnicos y profesionales idóneos, con

formación académica pertinente, diseñen e implementen parcialmente
políticas de planificación territorial sin fundamentos explícitos ni metodologías
probadas?
 ¿Por qué ponen en juego saberes intuitivos por encima de sus conocimientos
académico- profesionales?
 ¿Cómo articular dichos conocimientos con la lógica política predominante?
351
En relación con el abordaje de los problemas urbanos
 ¿Cómo es posible intervenir mediante políticas públicas territoriales en los

procesos sociales tendenciales, sin caer en determinismos fisicalistas ni reforzar
las tendencias excluyentes dominantes que rigen actualmente?
 ¿Cómo articular la tendencia y necesidad de concentración y densificación

residencial urbana de un partido como Quilmes con un acceso justo al hábitat
de todos los sectores sociales, en el marco de las nuevas normativas
provinciales?
 ¿De qué forma establecer un criterio de bienestar social a partir del cual
orientar y evaluar las políticas de planificación territorial municipal de manera
de generar transformaciones orientadas a la disminución de las brechas
sociales y territoriales?
En relación con la dimensión político-institucional de las políticas de planificación del

territorio:
 ¿De qué manera afecta la dimensión político-partidaria y las decisiones

presupuestarias a los procesos de planificación territorial?
 ¿Cómo es posible mejorar la articulación interjurisdiccional en la formulación e

implementación de políticas territoriales tendientes a superar las limitaciones
estructurales de los municipios?
 ¿Cómo mejorar la articulación entre dependencias intramunicipales para

mejorar el diseño y monitoreo de las políticas territoriales?
 ¿Cuáles son las principales barreras para la implementación y gestión de las

políticas de planificación territorial?
352
En relación con la metodología de lugares
 ¿En qué medida la identificación – construcción de lugares puede superar la

lógica de la investigación académica en geografía para convertirse en
instrumentos válidos para la ejecución de agendas de planificación y gestión
territorial – ambiental?
 ¿Es viable, en el actual contexto socio institucional, la implementación de

lugares como nuevas entidades territoriales zonales que permitan iniciar
procesos de territorialización diferentes, en tanto nuevas formas de
distribución de poder en el espacio? ¿A través de qué mecanismos?
 En el contexto de esas unidades: ¿Es posible incorporar al diseño de políticas

territoriales las territorialidades público – privadas efectivamente existentes en
la microescala en relación con las redes clientelares, en lugar de asumirlas
como debilidades y amenazas a una intervención técnico – estatal?
 ¿En qué medida estas unidades pueden ayudar a superar la problemática de la

limitada y desigual participación social en los procesos de planificación
territorial?
 ¿Cómo pasar de una participación social retórica y formalista a una

participación popular con injerencia real en los procesos territoriales, en el
marco de estos lugares?
 ¿Cómo articular metodológicamente con dichas unidades territoriales los

problemas, lógicas y procesos que trascienden la lógica zonal y de contigüidad?
Algunos de estos interrogantes, aportes metodológicos y líneas de indagación serán

desarrollados y profundizados en los años siguientes en el marco del plan de trabajo
posdoctoral recientemente aprobado por CONICET; en el Proyecto de Investigación
353
Orientado PIO UNLP – CONICET199 en el cual nos encontramos trabajando

actualmente, y en el contexto de diversos proyectos de Investigación, docencia y
extensión de los cuales formamos y formaremos parte.
199
Denominado “Estrategias para la gestión integral del territorio. Vulnerabilidades y Procesos de Intervención y
Transformación con Inteligencia Territorial. Métodos y técnicas científicas ambientales, sociales y espaciales: dos
casos en el Gran La Plata”.
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Ordenanza 4930/82
Ordenanza 5003/83
Ordenanza 7130/93
Ordenanza 7511/95
Ordenanza 7613/96
Ordenanza 8359/99
Ordenanza 8521/99
Ordenanza 8544/99
Ordenanza 8801/00
Ordenanza 9403/02
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382
Índice de Abreviaturas
AMBA: Área Metropolitana de Buenos Aires

Art: Artículo
CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
CIC: Centros de Integración Comunitaria
Circ: Circunscripción
CGM: Centros de Gestión Municipal
CNPHyV: Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas
COFEPLAN: Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial
Comcosur: Consorcio de Municipios del Conurbano Sur
Comp: Compilador
CONICET: Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
DOUT: Dirección de Ordenamiento Urbano y Territorial
Eq. Equipamientos
Et al: y otros
Etc: etcétera
FaHCE: Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación
FdAPUA: Foro de Asambleas por el Plan Urbano Ambiental
F.O.S: Factor de ocupación del Suelo
F.O.T: Factor de ocupación total.
Fracc: fracción
GBA: Gran Buenos Aires
HCD: Honorable Concejo Deliberante
Ibíd.: en el mismo lugar
IDE: Infraestructura de Datos Espaciales
IDE´S Infraestructuras de Datos Espaciales
IdIHCS: Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales
INDEC: Instituto Nacional de Estadística y Censo
ISI: Industrialización por sustitución de importaciones
Km: Kilometro
Km²: kilómetro cuadrado
Mz: Manzana
383
Ltda: Limitada
m²: metros cuadrados
NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas
NCdP: Nueva Costa del Plata
NCU: Nuevos Centros Urbanos
N°: número
ONG´s: Organizaciones no gubernamentales
Op. Cit: obra citada
Ord: Ordenanza
p.: página
Parc.: Parcela
PBI: Producto Bruto Interno
PE: Planificación estratégica
PEQ: Plan Estratégico Quilmes
PET: Plan Estratégico Territorial Argentina 2016
PJ: Partido Justicialista
POU: Plan de Ordenamiento Urbano
POUA: Plan de Ordenamiento Urbano Ambiental
PUA: Plan Urbano Ambiental
PyMES: Pequeñas y Medianas Empresas
RMBA: Región Metropolitana de Buenos Aires.
SE: Superficie Edificada
Secc: Sección.
SIG: Sistema de Información Geográfica
SIT: Sistema de información territorial
UCQ: Unión de la Construcción del Partido de Quilmes.
UNGS: Universidad Nacional de General Sarmiento
UNLP: Universidad Nacional de La Plata.
UNQ: Universidad Nacional de Quilmes.
VBP: Valor Bruto de Producción
384
ANEXO N° 1. USOS REALES DEL SUELO

Clasificación de usos reales relevados. Definición operativa, distribución espacial y
ejemplos (imágenes satelitales y fotográficas200).
1 - Residencial densidad alta:
Uso residencial predominante sin presencia de edificación en altura. Presenta más del 70% de
Superficie Edificada (SE). La unidad puede presentar de manera minoritaria usos comerciales
minoristas.
200
Las imágenes satelitales son de fuente Google Earth (2014). Las fotografías corresponden a fotos del autor del
año 2014 e imágenes street view de Google Earth (2014)
385
Fuente: Google Earth. 2014 .
2 - Residencial densidad alta con edificación en altura
Uso residencial predominante con presencia de edificación en altura . Presenta más del 70% de
SE. Se considera edificación en altura a aquellos edificios que superan las cuatro plantas. La
unidad puede presentar de manera minoritaria usos comerciales minoristas.
386
Fuente: Google Earth. 2014
387
3 - Residencial densidad media con edificación en altura:
Uso residencial predominante con presencia de edificación en altura. Se considera edificación

en altura a aquellos edificios que superan las cuatro plantas. Presenta entre un 20 y un 70 % de
SE. La unidad puede presentar de manera minoritaria usos comerciales minoristas.
388
4 - Residencial densidad media
Uso residencial predominante. Presenta entre el 20% y el 70% de SE. La unidad puede
presentar de manera minoritaria usos comerciales minoristas.
389
390
5 - Residencial densidad baja
Uso residencial predominante hasta 20% de SE.
391
6 - Residencial con valor patrimonial
Uso residencial predominante. Presenta un valor diferencial por su origen histórico, sus
características edilicias particulares y la originalidad de su trazado y disposición.
392
Fuente: Google Earth. 2014 Fuente: fotografía del autor. 2014.
7 - Residencial mixto
Uso residencial combinado con otros usos no residenciales. Entre las variantes más comunes se
observa que junto al uso residencial se presentan galpones, depósitos, pequeños talleres,
pequeñas y medianas industrias, equipamientos de distintos tipos y servicios.
393
394
8 - Residencial cerrado:
Incluye urbanizaciones cerradas, barrios privados, clubes de campo con vivienda permanente y
otras modalidades residenciales de acceso restringido.
Fuente: elaboración propia
395
396
9 - Conjunto de viviendas planificadas en altura
Presenta grupos de viviendas planificadas en edificios de tres o más plantas. Se trata de

complejos residenciales desarrollados por iniciativa de cooperativas, mutuales, sindicatos y/o
por programas del Estado municipal, Provincial o Nacional.
397
10 - Conjunto de viviendas planificadas
Presenta grupos de viviendas planificadas en unidades de hasta dos plantas. Se trata de

complejos residenciales desarrollados por iniciativa de cooperativas, mutuales, sindicatos y/o
por programas del Estado municipal, Provincial o Nacional.
398
399
11 - Barrio parque y “residencial jardín"
Presenta un uso residencial exclusivo de alta densidad, pero caracterizado por una menor
densidad en la ocupación superficial de la manzana, dando lugar a un porcentaje de espacios
verdes significativo, a pesar de presentar lados de manzana con ocupación total. Suele
presentar residencias con amplios lotes, jardines y patios amplios, alto estándar constructivo y
perfiles de lado de manzana caracterizados por su apertura al espacio público, con escasa
presencia de rejas y límites separadores entre las viviendas y el espacio público.
400
12 - Asentamiento precario y/o villa de emergencia
Presenta formas de producción del espacio urbano basado en la ocupación informal de tierras.
Se caracteriza por un uso habitacional predominante con viviendas precarias y una densidad de
ocupación muy alta. En el caso de villas, se diferencia de la trama regular de la ciudad, con
ausencia de calles formalmente reconocidas y planificadas, así como una subdivisión del
terreno irregular, con parcelas pequeñas difícilmente reconocibles a partir de la
fotointerpretación de imagen satelital. En el caso de asentamientos, las formas del manzanado
y el trazado de calles tiende a ser más regular y similar al de la ciudad formal, por lo que su
identificación a partir de la técnica de fotointerpretación resulta más dificultosa. Se han
considerado en esta clasificación sólo las manzanas y fracciones que presentan formas
claramente identificables y diferenciables respecto a la trama urbana formal, tanto de villas
como de asentamientos que presentan dichas características. Omitiendo los asentamientos
cuyos grados de consolidación –progresiva- y planificación de su trazado dificultan su
401
diferenciación respecto a otros barrios populares formales. En este sentido, dichos

asentamientos han sido considerados en otras categorías residenciales.
402
13 - Comercial predominante
Presenta un uso comercial dominante combinado con uso residencial en altura. Se trata de
usos vinculados a las funciones centrales urbanas con comercios minoristas y servicios. Se
caracteriza por una densidad de ocupación cercana al 100% de la SE, con gran densidad de
edificación en altura y zócalo comercial.
403
14 - Comercial y servicios exclusivo
Presenta un uso comercial y/o de servicios exclusivo, sin presencia de usos residenciales. Se
trata de manzanas que combinan grandes predios comerciales con servicios, o bien manzanas
centrales que presentan solo usos comerciales minoristas, sin residencia en altura.
404
405
406
15 - Corredor comercial y/o servicios
Se trata de un uso mixto que presenta más del 50% de lado de manzana (frente) con uso
comercial y/o servicios combinado con uso residencial predominante en la manzana. Se asocia
generalmente a los frentes de manzana sobre arterias viales de gran importancia.
407
408
16 - Espacio verde de uso público
Presenta unidades vinculadas al uso recreativo de espacios verdes acondicionados con

infraestructura. Incluye fracciones iguales o menores a una manzana con plazas y pequeños
parques. Suele presentar parquización y forestación.
409
410
17 - Gran equipamiento urbano
Se trata de grandes unidades espaciales con instalaciones de grandes equipamientos para

satisfacer necesidades vinculadas a la ciudad. Incluye, entre otros usos, cementerios, planta
potabilizadora de agua, depósitos municipales y palacio municipal.
411
412
18 - Equipamiento sanitario
Se trata de manzanas o fracciones equivalentes con usos exclusivos vinculados a la prestación

de servicios de salud. Incluye fundamentalmente grandes hospitales, sanatorios y unidades de
atención médica que ocupan la fracción o manzana analizada con exclusividad. No se incluyen
aquellos espacios dedicados a la atención sanitaria que están de manera minoritaria en
manzanas con otros usos predominantes.
413
19 - Equipamiento educativo y/o cultural
Se trata de manzanas o fracciones equivalentes con usos exclusivos vinculados a grandes

equipamientos educativos formales y de difusión cultural. Incluye establecimientos educativos
de distintos niveles y jurisdicciones (niveles primario, secundario, terciario y universitario). Se
consideran también los grandes equipamientos dedicados a la divulgación histórica u cultural
tales como teatros y museos. No se incluyen aquellos espacios ocupados por instalaciones
educativo/culturales que se presentan de manera minoritaria en manzanas con otros usos
predominantes.
414
415
20 - Equipamiento de transporte y logística
Se trata de unidades con usos vinculados a los servicios de transporte y logística. Incluye
estaciones ferroviarias, terminales de líneas de ómnibus, playas de logística de camiones, entre
otros.
416
417
21 - Equipamientos de seguridad
Se trata de fracciones con usos exclusivos vinculados a servicios de seguridad. Podría incluir
establecimientos amplios de gendarmeria, policía, prefectura, penales, etc. En Quilmes se
observa solo una pequeña fracción intersticial con uso exclusivo de seguridad (policía
científica). No se incluyen aquellos espacios ocupados por instalaciones de seguridad que se
presentan de manera minoritaria en manzanas con otros usos predominantes. (tales como
comisarias en manzanas residenciales)
418
22 - Equipamiento deportivo y recreativo
Se trata de grandes unidades espaciales ocupadas por equipamientos deportivos y

recreacionales, tales como estadios deportivos, canchas de distintos deportes, grandes
parques, anfiteatros, polideportivos municipales, etc.
419
420
23 - Equipamiento comercial y servicios
Se trata de unidades ocupadas por grandes establecimientos comerciales vinculados al ocio y

el esparcimiento. Incluye espacios tales como outlets, shoppings, complejos comerciales
(shopping, cines, supermercados) y grandes comercios mayoristas – minoristas.
421
24 - Otros equipamientos
Se trata de unidades que presentan grandes equipamientos no incluidos en las otras

categorías, o bien unidades de análisis que presentan un uso mixto que combina dos o más
tipos de equipamientos. Entre los equipamientos incluidos destacan los depósitos municipales
de chatarra – autos, grandes iglesias y aeródromos. Entre los usos mixtos incluidos destacan
manzanas con presencia de grandes colegios privados con iglesias y campos deportivos. Se
incluyen también manzanas que combinan establecimientos educativos públicos de distintos
niveles con campos deportivos.
422
423
25 - Establecimientos industriales y logística
Presenta unidades con usos exclusivamente industriales y de logística sin presencia de usos
residenciales.
424
425
26 - Industrial y logística mixto
Se trata de manzanas o fracciones con usos industriales y logísticas predominante, con

presencia de uso residencial minoritario.
426
427
27 - Industrial planificado
Se trata de grandes fracciones planificadas y acondicionadas para el uso industrial,

conteniendo infraestructuras, equipamiento y servicios comunes necesarios para el
asentamiento de establecimientos industriales agrupados.
428
28 - uso mixto de baja ocupación
Se trata de manzanas con menos del 50% de SE y un uso mixto que puede presentar distintas
combinaciones entre usos residenciales, comerciales, industriales, galpones y pequeños
equipamientos.
429
29 - Manzana Baldía
Presenta manzanas que dentro de la trama urbana regular, y estando claramente delimitadas,
no evidencia ningún uso actual.
430
30 - Fracción sin uso aparente
Se trata de fracciones superiores a la manzana que no evidencia ningún uso actual.
431
31 - Suelo degradado
Presenta manzanas y fracciones con suelos cuyas características han sido modificadas
negativamente por diversos usos y actividades que dan por resultado un ámbito contaminado y
con fuertes restricciones para otros usos. Se incluyen cavas, canteras, piletas de desechos
industriales y basurales a cielo abierto.
432
433
32 - Bañado o área anegada
Se trata de fracciones con claras restricciones para la ocupación debido a la presencia

persistente de zonas inundadas o bien a la periodicidad de los eventos de inundación. Se
observan pajonales o cuerpos de agua.
434
33 - Relleno sanitario
Incluye fracciones que han sido utilizadas para la deposición final de residuos sólidos urbanos.
435
34 - Forestal natural o inducido
Se trata de fracciones que presentan una ocupación predominante de vegetación forestal de

origen natural o artificial, y que no registran usos del suelo significativos.
436
35 - Producción intensiva
Se trata de fracciones dedicadas a la producción primaria. Presenta producciones que

combinan actividades agrícolas de pequeña escala, horticultura y floricultura.
437
36 - Reserva Natural
Se trata de fracciones de preservación ambiental. El usos de estas fracciones se encuentra

regulado normativamente y el acceso suele ser restringido.
438
37 - Espejo de agua
Se incluyen fracciones con cuerpo de agua permanente de origen artificial no incluidas en otras
categorías.
439
Distribución de usos del suelo reales.

Partido de Quilmes. Año 2014.
440
ANEXO N° 2. ENCUESTA TERRITORIOS VIVIDOS DE QUILMES
Formulario Online disponible en:
 https://docs.google.com/forms/d/1IoVkckPx6-
rG2CWOqc06nFhMHkLQbgYZmpJprEpAWos/viewform
 https://docs.google.com/forms/d/1IoVkckPx6-
rG2CWOqc06nFhMHkLQbgYZmpJprEpAWos/viewform?usp=send_form
(Se sugiere presionar el link (Ctrl+click) en lugar de copiar y pegar en navegador)
441
Territorios vividos y planificación territorial: percepción sobre la planificación territorial

en Quilmes.
Bloque III de Encuesta Territorios Vividos de Quilmes: acerca de la Planificación

urbana en Quilmes
¿Conoce alguna experiencia de planificación urbano - territorial en el partido de Quilmes que se

haya implementado entre el año 2004 y la actualidad?
Tabla: Conocimiento de experiencias

Si 38 13,1
No 253 86,9
Gráfico: Conocimiento de experiencias.
¿Cuál?
Tabla. Experiencias de planificación territorial conocidas.
Plan Urbano Ambiental Quilmes (PUA) 10

Plan Estratégico Quilmes (PEQ) 4
Plan Quinquenal Quilmes 2011 - 2015 (PQQ) 11
Actualización del código de Ordenamiento 16

urbano Quilmes. (modificaciones de zonificación
de usos del suelo e indicadores urbanísticos)
Presupuesto participativo 0
Plan de Ordenamiento Urbano Ambiental 5

(POUA)
Plan de Ordenamiento Urbano (POU) 0
Otro 5
442
Gráfico. Experiencias de planificación territorial conocidas
¿Ha participado de alguna experiencia de planificación urbano - territorial en el partido?

Tabla. Participación.
Otro 1
Plan Urbano Ambiental Quilmes (PUA) 3
Plan Estratégico Quilmes (PEQ) 0
Plan Quinquenal Quilmes 2011 - 2015 (PQQ) 0

Actualización del código de Ordenamiento urbano 4
Quilmes. (modificaciones de zonificación de usos del
suelo e indicadores urbanísticos)
Presupuesto participativo 0
Plan de Ordenamiento Urbano (POU) 0

Plan de Ordenamiento Urbano ambiental (POUA) 1
No. No he participado en ninguna 282

443
Gráfico. Participación.
¿Cómo evalúa su participación en dicha experiencia?

Gráfico. Evaluación de participación.
¿Cómo evalúa los resultados de dicha experiencia?

Gráfico. Evaluación de resultados.
444
Si no ha participado de ninguna experiencia. ¿Por qué no lo ha hecho?

Tabla. Motivos de no participación.
Casos %
Otro 25 8,6
No me interesa 2 0,7
No me enteré a tiempo 39 13,4
No sabía que existían 114 39,2
No tuve tiempo 3 1,0
No sabía cómo participar 99 34,0
Creo que no sirve de nada 9 3,1

participar
Total 291 100
Gráfico. Motivos de no participación.
445
Gráfico. Motivos de no participación
Otro 8,6% Creo que no sirve de nada participar 3,1%
No me interesa 0,7%
No me enteré a tiempo 13,4%
No sabía como participar 34,0%
No tuve tiempo 1,0%

No sabía que existían 39,2%
¿Cómo valora el desempeño de las políticas municipales en materia de planificación urbana?

(Considerando los últimos 10 años en el partido de Quilmes)
Se considera aquí la implementación de políticas específicas, su difusión para el conocimiento
del ciudadano, la apertura para la participación social y los mecanismos previstos para ello.
Gráfico. Valoración sobre el desempeño de las políticas municipales en planificación urbana.
En su opinión ¿Cuál cree que es el impacto de las políticas de planificación urbana en la

transformación del territorio?
446
Gráfico. Valoración sobre el impacto de las políticas de planificación urbana.
¿Cuáles son las acciones que considera necesarias para el desarrollo del territorio quilmeño?
Tabla. Acciones para el desarrollo.

Casos %
Inversión en infraestructura 133 21,8
modificación de normativas urbanas 111 18,2
generación de empleo 105 17,2
planificación integral del desarrollo urbano 108 17,7
no intervención del municipio 3 0,5
mayor intervención del municipio 131 21,5
Otro 18 3,0
Total 609 100
447
Gráfico. Acciones para el desarrollo
Gráfico. Acciones para el desarrollo
Otro 3,0%
Inversión en infraestructura 21,8%

mayor intervención del municipio 21,5%
no intervención del municipio 0,5%
modificación de normativas urbanas 18,2%
planificación integral del desarrollo urbano 17,7%
generación de empleo 17,2%
448
Capturas de pantalla de formulario online.
449
450
451
452
453
454
455
Formulario versión papel (pdf)
456
457
458
459
460
461
462
463
464
465
466
ANEXO N° 3. LINEAMIENTOS Y PROYECTOS DEL PLAN ESTRATEGICO

QUILMES
A continuación se expone la formulación final del Plan Estratégico Quilmes (punto 1),
presentado oficialmente por el municipio a través de la página web oficial. Cabe
destacar que en la investigación realizada hemos indagado en la búsqueda de fuentes
ampliatorias, encontrando serias restricciones al respecto. Sólo dos documentos de
trabajo, presentados también en este anexo (punto 2), introducen algunas precisiones
sobre proyectos correspondientes a la línea territorio y medio ambiente.
1) Fuente: http://www.quilmes.gov.ar/plan_estrategico.php201
PLAN ESTRATÉGICO QUILMES
El Municipio presentó los lineamientos generales del Plan organizado para dar respuesta a las
necesidades propuestas por la ciudadanía en los ámbitos sociales, productivos, recreativos y
turísticos. Se trata de crear un ámbito de discusión sobre cómo mejorar el tránsito, cuáles son
las obras de infraestructura más urgentes, dónde construir las industrias y qué planes se
llevarán adelante para mejorar la ribera, entre otras. Las ideas aportadas durante la jornada
serán llevadas al Concejo Deliberante, para que desde allí puedan ser aprobadas en los
primeros meses del año próximo.
Los proyectos deberán ser consensuados con todos los actores sociales. De esta manera, si
existiera una propuesta para un espacio recreativo a escala barrial, deberían intervenir los
ciudadanos pertenecientes a ese barrio, las entidades sociales del mismo y los técnicos del
Municipio. El plan está ordenado a partir de cuatro Líneas Estratégicas.
I Ciudadanía - Calidad de Vida - Cultura.
a) Integración Social. Acceso de toda la ciudadanía a las infraestructuras de servicios,

educación y salud.
Proyectos a desarrollar:
- Escuela Municipal de Bellas Artes Carlos Morel – Se prevé la construcción del nuevo
establecimiento con una superficie cubierta de 2.000 m2 en el predio de la Av. Alberdi esq.
Gral. Paz, contando con espacios de uso público.
201
Ultima consulta 23 de junio de 2014.
467
- Centros de Integración Comunitaria (CIC) – Se refuncionalizarán, generándose los nuevos CIC

en las unidades sanitarias de La Matera, 2 de Abril y La Ribera.
b) Hábitat Social. Acceso de la franja social más vulnerable a una vivienda digna integrada a la
trama urbana.
Proyectos de vivienda:
- La Matera: totalizan 1450 viviendas de las cuales 450 están en ejecución.
- Los Álamos: 146 viviendas.
- Itatí 120 viviendas.
- Azul: 154 viviendas.
- Los Eucaliptos: 230 viviendas.
c) Convivencia y Participación Ciudadana. Promover los derechos básicos de los ciudadanos.

Alentar la puesta en marcha de proyectos para la inclusión social. Fortalecer la participación de
organizaciones civiles barriales.
d) Fomentar el desarrollo de nuevas iniciativas culturales, productivas, comerciales y turísticas.

Con el objetivo de contar dentro del partido de Quilmes con un espacio apto para la realización
de actividades culturales y deportivas se ha proyectado la construcción de:
- Teatro Municipal “Luz y Sombra” – Ubicado en la Av. Mitre Nº 721, con una superficie aprox.
de 1500 m2 cubierto y con capacidad para 600 personas.
- Microestadio de la Ciudad de Quilmes dentro del predio del Polideportivo Municipal Reinaldo
Gorno – Superficie cubierta total de 6000 m2 y con una capacidad máxima de 6000 personas.
e) Preservación Patrimonio Urbano Histórico. Ordenar la normativa existente y ampliarla, cuyo

proceso tiene validez con la gestión que complementa la norma, ya que por la falta de la
misma no hay protección patrimonial, la que debe no congelar, no considerar todo lo antiguo
como valioso, prever compensaciones y ser una visión sectorial.
II Producción, Ciencia y Tecnología
468
a) Diseños de políticas de promoción de producción y empleo.
Se jerarquizarán las áreas con un uso industrial, saneando ambientalmente su actividad y

otorgándole los parámetros urbanísticos correspondientes de zona industrial planificada para
contar con el apoyo Nacional, Provincial y Municipal en las promociones industriales sobre la
producción y empleo.
b) Fortalecer los emprendimientos productivos existentes.
Llevar a cabo todas las obras de infraestructuras necesarias para el desarrollo industrial, tanto
en estas áreas como en aquellas que se encuentran fuera de las mismas, garantizando la
inocuidad y calidad ambiental de su entorno inmediato
c) Creación de un Parque Tecnológico Científico.
El objetivo de dichos parques es la interacción entre el conocimiento científico y el tejido

empresarial para el logro de la aplicación de una tecnología altamente competitiva.
III Territorio y Medio Ambiente
a) Integración Territorial.
Los lineamientos específicos son:
Infraestructura de servicios, de red y pavimento, cubriendo las necesidades del 100% de la

población del partido.
Conectividad interna y región metropolitana.
Proyectos:
- Ensanche del Camino Gral. Belgrano.
- Pavimentación de la calle Lynch.
- Puesta en valor de las Avdas. Los Quilmes (ex Calchaquí ), Tomás Flores y Lamadrid.
- Pavimentación de la Av.12 de Octubre y Av. Juan D Perón.
- Autovía y ferrocarril sobre Av. Varela y Av. Monteverde, con este proyecto se pretende
comunicar la zona sur con la zona norte del conurbano bonaerense atravesando y conectando
a su vez a los partidos del oeste, por medio de esta vía rápida.
469
- Puesta en valor de calle Rivadavia y sus transversales, reestructurando el espacio público a

través del equipamiento.
- Ordenamiento del transporte con la construcción de una Terminal de ómnibus de larga

distancia.
Barreras arquitectónicas. Con el objetivo de comunicar las áreas de la ciudad separadas por
estas barreras físicas.
Proyectos:
- Construcción de puentes en la Autopista Buenos Aires – La Plata, sobre los Arroyos siguiendo
la trama urbana la cual también se abrirá en las grandes fracciones de los barrios La Matera, La
Esperanza y Villa Alcira.
- Construcción del paso bajo vías de la Estación Bernal- Calle Espora.
b) Crecimiento Habitacional. Se determina por densificación y recuperación de tierras vacantes

para el desarrollo de nuevos centros urbanos.
Lineamientos específicos:
El crecimiento en las centralidades existentes como Quilmes y Bernal, se desarrollará con una
densidad alta y media, tratando de recuperar en el proceso morfológico el paisaje urbano.
Al importante desarrollo comercial que actualmente se da en el centro de San Francisco Solano

se promoverá el crecimiento residencial, llevándolo a una densidad media, dado que esta zona
cuenta con la infraestructura necesaria para su concreción.
En las zonas de Ezpeleta y Don Bosco se incentivará el crecimiento con una densidad media.
En las áreas periféricas se promoverá la consolidación de las mismas a través del desarrollo de
los barrios por medio del crecimiento habitacional.
En los nuevos centros urbanos, se definirá una normativa específica, donde predominará la
jerarquización del espacio público priorizando las áreas verdes.
En los corredores urbanos se proyecta en determinados tramos de las arterias principales

desarrollar el uso mixto: comercial y residencial con un crecimiento de media densidad.
470
c) Calidad Ambiental.
Proyectos:
- Saneamiento de los arroyos y recuperación de áreas verdes para espacios públicos: CEAMSE,
Tosqueras, terrenos fiscales, la ribera y ferrocarril Provincial.
- En la zona de la Ribera los lineamientos generales son: la definición como espacio público, el
frente costero ribereño, gestionar políticas de saneamiento territorial, consolidar la trama
residencial existente, propiciar la inversión privada, revalorizar el patrimonio histórico de esa
zona, desalentar la ocupación de tierras y crear y preservar parques con carácter ambiental.
d) Ordenamiento industrial.
Proyectos:
- En los terrenos que fueron ocupados por establecimientos industriales, como es el caso de La
Bernalesa y Rodhia, que actualmente se encuentran sin actividad dentro de un área
residencial, se propone potenciar su desarrollo bajo una normativa que garantice la calidad
ambiental de su entorno.
En la zona de uso exclusivamente industrial, esta actividad cumplimentará los requisitos

solicitados a fin de evitar las contaminaciones ambientales.
e) Uso del Suelo.
Proyectos:
Plasmar las nuevas estrategias en el ordenamiento del uso del suelo de acuerdo a los
lineamientos del Plan Estratégico, confeccionando un nuevo Código Urbanístico para el partido
de Quilmes.
IV Gestión del Plan Estratégico
a) Programa de gestión Municipal. Realizado por profesionales competentes con la

participación de las distintas áreas.
471
b) Programa de transparencia y participación ciudadana. Garantiza la puesta en

funcionamiento del mismo y el consenso de los proyectos.
2) Fuente: Secretaría de Planeamiento Estratégico, Obras, Gestión pública, Tierras y

Viviendas. Dirección General de Planificación Estratégica. Documento de trabajo. 2014
(presentación powerpoint y documento de texto)
472
473
474
475
476
477
478
479
480
481
482
483
484
485
486
ANEXO N° 4. ENTREVISTAS
Las primeras entrevistas exploratorias fueron realizadas en el año 2012. Las últimas entrevistas
a funcionarios, ex funcionarios, informantes calificados y habitantes de Quilmes se realizaron
a mediados del año 2015. Durante este período se produjeron modificaciones parciales en los
guiones de entrevistas. Aquí, se exponen los principales ejes indagados y objetivos
perseguidos. Dadas las características flexibles de las técnicas de entrevista semiestructurada y
en profundidad, los ejes que aquí se presentan y los temas tratados han sido un marco de
orientación para la conversación, funcionando a modo de temario. Cada uno de dichos ejes ha
sido profundizado en virtud de las características emergentes de cada situación
conversacional.
 Entrevistas a Informantes clave I: Funcionarios y ex - funcionarios municipales.

(Fueron realizadas un total de 14 entrevistas durante el periodo 2012-2014)
Entrevistas semiestructuradas y en profundidad
Objetivos:
-Obtener información acerca de las últimas modificaciones al instrumental normativo vigente

referido a la planificación territorial en el municipio de Quilmes
-Obtener información acerca de la conformación de los equipos se planificación del municipio
y las experiencias más destacadas.
-Indagar en las representaciones de los funcionarios vinculados a la planificación territorial
acerca de las variables de estudio.
Ejes que orientan el diálogo:
Estructura organizativa y conformación de los equipos de planificación
Relación municipio-provincia-Nación.
Normativa vigente y cambios significativos
Principales tendencias territoriales en el municipio. Transformaciones.
Principales problemas territoriales/urbanos en Quilmes
Principales experiencias en el periodo 2000-2014

principales documentos de referencia.
POU, 2008.
PEQ 2009-2014.
487
Metodologías utilizadas, fuentes y concepciones.

 orígenes del instrumento
 diseño
 planificación integral vs sectorial
 planificación normativa vs estratégica,
 otros.
Problemas significativos de las experiencias de planificación.
Participación social:
-características en las experiencias.
-actores principales que facilitan y/o obstaculizan las experiencias de planificación.
-potencialidades y limitaciones de la participación social en la planificación
Características de las experiencias y énfasis temáticos:

_ la cuestión ambiental
 la fragmentación territorial
 el mercado inmobiliario
 política de suelos,
 vivienda, etc.
Principales aciertos de las experiencias de planificación
Principales frustraciones en dichas experiencias.
Percepción acerca del cumplimiento de los objetivos propuestos.
Percepciones acerca de las dificultades experimentadas y posibles formas de resolución.
Transformaciones territoriales inducidas por el/los instrumento/s y la/s experiencia/s de

planificación.
Problemas y desafíos para la planificación urbana de Quilmes hacia el futuro.
 Entrevistas a Informantes calificados. Profesionales y técnicos con incumbencia en

Planificación y Ordenamiento territorial.
(Fueron realizadas un total de 8 entrevistas en el periodo 2012-2014)
Entrevistas semiestructurada y en profundidad
Objetivo:
-Indagar en las representaciones y experiencia de los informantes expertos en planificación

territorial acerca de las variables de estudio.
488
Formas y metodologías de evaluación. Transformaciones territoriales inducidas por el/los

instrumento/s y la/s experiencia/s de planificación.
Planificación como sistema de conversación dinámica (flexibilidad y revisión constante)
Posibilidades de la planificación en el sistema capitalista. Definiciones antagónicas de

planificación.
Modelos de acumulación y planificación territorial. Cambios y continuidades.
Relación municipio-provincia-Nación.
Camino de validación provincial de normativas y obstáculos.
Normativa vigente y cambios significativos.
Relación plan – política pública. De la concepción a la implementación y gestión.
Estructura organizativa y conformación de los equipos de planificación

 orígenes del instrumento
 diseño
 planificación integral vs sectorial
 planificación normativa vs estratégica,
 otros.

- la cuestión ambiental
 la fragmentación territorial
 el mercado inmobiliario
 política de suelos,
 vivienda,
 otros.
Limites estructurales de los municipios (autonomía del Estado, poderes corporativos)
489
Principales desafíos que las transformaciones urbanas recientes plantean a la planificación

territorial municipal. .
 Entrevista a informantes clave (II): Representantes de organizaciones con

incumbencia e interés en la planificación y ordenamiento territorial del partido de
Quilmes.
(Fueron realizadas un total de 16 entrevistas en el periodo 2012-2014)
Objetivo:
Indagar en las opiniones y representaciones del informante acerca de la problemática de la

planificación urbana del partido de Quilmes, considerando las implicancias de las normativas
de planificación y ordenamiento territorial municipal en las áreas de incumbencia de su
institución-corporación-agrupación
Tendencias y transformaciones territoriales de Quilmes en la última década
Principales problemas territoriales/urbanos en Quilmes
Normativa urbana vigente y cambios significativos
POU 2008
PEQ 2009-2014
- principales documentos de referencia.
-orígenes del instrumento
-diseño
490
-planificación integral vs sectorial
-planificación normativa vs estratégica,
-otros.
Problemas significativos de las experiencias de planificación.
_ la cuestión ambiental
la fragmentación territorial
el mercado inmobiliario
política de suelos,
vivienda,
Transformaciones territoriales inducidas por el/los instrumento/s y la/s experiencia/s de

planificación.
Problemas y desafíos para la planificación urbana de Quilmes hacia el futuro.
 Entrevistas a habitantes del partido de Quilmes.
491
(Fueron realizadas un total de 55 entrevistas en el periodo 2012-2015. Las mismas

complementan los 291 casos de la entrevistas estructurada realizada –encuesta- cuyo bloque
III relevó datos sobre las cuestiones aquí tratadas)
Entrevistas semiestructuradas.
Objetivos: Indagar en las opiniones y representaciones del informante acerca de sus

experiencias y percepciones vinculadas a la planificación del territorio, y la relación de estas
con sus zonas de apropiación territorial.
Introducción:
Usted podrá contestar sobre la planificación urbana en Quilmes y sobre las características y
problemas de su zona de residencia. Es importante destacar que tanto el conocimiento como
el desconocimiento que usted pueda tener sobre los temas y experiencias que se indagan
constituyen datos valiosos para la investigación.
-Acerca de la planificación urbana - territorial en Quilmes
¿Conoce alguna experiencia de planificación urbano - territorial en el partido de Quilmes que

se haya implementado entre el año 2004 y la actualidad?
¿Ha participado de alguna experiencia de planificación urbano - territorial en el partido?
¿Cómo evalúa su participación en dicha experiencia?
¿Cómo evalúa los resultados de dicha experiencia?
Si no ha participado de ninguna experiencia. ¿Por qué no lo ha hecho? ¿Conoce a alguien que

haya participado?
¿Cómo valora el desempeño de las políticas municipales en materia de planificación urbana?

(Considerando los últimos 10 años en el partido de Quilmes)
En su opinión ¿Cuál cree que es el impacto de las políticas de planificación urbana en la

transformación del territorio?
¿Cuáles son las acciones que considera necesarias para el desarrollo del territorio quilmeño?
-Acerca de las características, problemas y proyectos en su zona de residencia
¿Tiene conocimiento sobre los proyectos urbanos que hay para su barrio? (Si no es así,
comentar e informar sobre los mismos) ¿Considera que son acertados?
492
¿Cuáles son los principales problemas del barrio? (orientar sobre temas urbanos-ambientales-
infraestructuras)
¿Cuáles son las acciones que considera necesarias para la mejora de los problemas de su
barrio?
493
ANEXO N° 5. TIPOLOGIA DE ESPACIOS RESIDENCIALES Y LUGARES
En el presente anexo se expone material complementario del Capítulo 5 denominado

“Planificación territorial y lugar(es)”.
Mapa 1. Unidades de análisis. Áreas residenciales
Operacionalización: Variables, indicadores, técnicas y fuentes.

Tabla 1.
494
VARIABLE INDICE INDICADOR TECNICAS FUENTES

% variación Análisis estadístico y espacial CNPHyV 2001 – 2010 INDEC
poblacional por radio censal mediante (en Sistema de Información
intercensal 2001 Sistema de Información Territorial Quilmes -
– 2010 geográfica (QGIS 2.4 Chugiak). elaboración propia-)
Análisis estadístico y espacial CNPHyV 2010 INDEC (en
Densidad de
por radio censal mediante Sistema de Información
población
Sistema de Información Territorial Quilmes -
(hab/ha)
geográfica (QGIS 2.4 Chugiak). elaboración propia-)
Densidad de por radio censal mediante Sistema de Información
viviendas (viv/ha) Sistema de Información Territorial Quilmes -
Observación de campo (no Relevamiento propio en
participante), análisis terreno, mapa de unidades
Eq202. salud documental/cartográfico y sanitarias (Municipalidad de
fotointerpretación de imágenes Quilmes, 2014) e imagen
satelitales. satelital google earth (2014)
participante), análisis terreno, IDEBA
documental/cartográfico y (Infraestructura de Datos
Eq. educ. Cultural fotointerpretación de imágenes Espaciales de la Provincia
satelitales. de Buenos Aires), Mapa
Escolar, e imagen satelital
google earth (2014)
participante), análisis terreno e imagen google
Eq. deportivo y
documental/cartográfico y earth (2014)
recreativo
fotointerpretación de imágenes
satelitales.
participante), análisis terreno, plano municipal
Espacio verde
documental/cartográfico y (2013) e imagen satelital
público
EXPANSION Y fotointerpretación de imágenes google earth (2014)
CONSOLIDACION satelitales.
URBANA Grado de Observación de campo (no Relevamiento propio en
consolidación participante), análisis terreno, plano municipal
Fracciones sin
urbana documental/cartográfico y (2013) e imagen satelital
uso
fotointerpretación de imágenes google earth (2014)
satelitales.
total de servicios Observación de campo Relevamiento propio en
(luz, agua, (participante), análisis terreno, plano municipal
pavimento, documental/cartográfico y (2013) e imagen satelital
cloaca, fotointerpretación de imágenes google earth (2014)
transporte, gas satelitales.
natural)
% Hogares con
acceso a gas de
red
% Hogares con por radio censal mediante Sistema de Información
acceso a cloacas Sistema de Información Territorial Quilmes -
% Hogares con
acceso a agua de
red
Pavimento documental/cartográfico y Plan Quinquenal (2014) e
fotointerpretación de imágenes imagen satelital Google
satelitales. Earth (2014)
Red Vial documental/cartográfico y (2013), Dirección de
fotointerpretación de imágenes Vialidad de la Provincia de
satelitales. Buenos Aires, Dirección
202
Eq. Abreviatura de equipamiento.
495
Nacional de Vialidad,
imagen satelital Google
Earth (2014)
Observación de campo (no IDEBA (Infraestructura de
participante) y análisis Datos Espaciales de la
Transporte
documental/cartográfico Provincia de Buenos Aires)
público
Agencia Provincial de
Transporte.
Tabla 2
VARIABLE INDICADOR TECNICAS FUENTES

Observación de campo (no participante), Relevamiento propio en terreno,
Territorialidad análisis documental/cartográfico y plano municipal (2013) e imagen
fotointerpretación de imágenes satelitales. satelital Google Earth (2014)
Uso del suelo real Observación de campo (no participante) y Relevamiento propio en terreno e
(predominante) fotointerpretación de imágenes satelitales. imagen satelital Google Earth (2014)
Uso del suelo real
Observación de campo (no participante) y Relevamiento propio en terreno e
circundante
fotointerpretación de imágenes satelitales. imagen satelital Google Earth (2014)
(predominante)
Plano de zonificación de usos del
suelo vigente, Código de
Uso legal del suelo Análisis documental/cartográfico Ordenamiento urbano,
Municipalidad de Quilmes (agosto
2013)
LOGICAS DE Observación de campo (no participante), Relevamiento propio en terreno,
OCUPACION Trazado análisis documental/cartográfico y plano municipal (2013) e imagen
TERRITORIAL fotointerpretación de imágenes satelitales. satelital Google Earth (2014)
Observación de campo (no participante), Relevamiento propio en terreno,
Parcelamiento análisis documental/cartográfico y plano municipal catastro (2012) e
fotointerpretación de imágenes satelitales. imagen satelital Google Earth (2014)
Análisis estadístico y espacial por radio
Población total censal mediante Sistema de Información CNPHyV 2010 INDEC
geográfica (QGIS 2.4 Chugiak).
Análisis estadístico y espacial mediante
Sistema de Información Territorial
Superficie Sistema de Información geográfica (QGIS
Quilmes (Elaboración propia)
2.4 Chugiak).
Distancia a cabecera Análisis espacial mediante Sistema de Sistema de Información Territorial
municipal Información geográfica (QGIS 2.4 Chugiak). Quilmes (Elaboración propia)
Distancia a subcentro Análisis espacial mediante Sistema de Sistema de Información Territorial
local Información geográfica (QGIS 2.4 Chugiak). Quilmes (Elaboración propia)
Tabla 3
VARIABLE INDICE INDICADOR TECNICAS FUENTES

Análisis estadístico y espacial por CNPHyV 2010 INDEC (en
radio censal mediante Sistema de Sistema de Información
Hacinamiento
Información geográfica (QGIS 2.4 Territorial Quilmes -
Chugiak). elaboración propia-)
Necesidades básicas radio censal mediante Sistema de Sistema de Información
insatisfechas (NBI) Información geográfica (QGIS 2.4 Territorial Quilmes -
TENDENCIA DE
VULNERABILIDAD
Vivienda Vivienda Tipo Rancho + radio censal mediante Sistema de Sistema de Información
precaria Vivienda Tipo casilla Información geográfica (QGIS 2.4 Territorial Quilmes -
Régimen de tenencia de la
radio censal mediante Sistema de Sistema de Información
tierra y vivienda
Información geográfica (QGIS 2.4 Territorial Quilmes -
496

Análisis estadístico y espacial por Encuesta “Territorios
radio censal mediante Sistema de Vividos de Quilmes”.
Transformaciones negativas
Información geográfica (QGIS 2.4 291 casos (elaboración
Chugiak). propia 2014-2015)
Relevamiento propio en
Observación de campo
Suelo degradado (basurales, terreno e imagen
(participante) y fotointerpretación
canteras) satelital Google Earth
de imágenes satelitales.
(2014)
Zonas de mayor
contaminación/degradación
ambiental
terreno, Informantes
clave, Secretaria de
Análisis documental, entrevistas medio Ambiente,
Conflictos ambientales semiestructuradas, observación Higiene Urbana y
participante Turismo de Quilmes,
Diarios Perspectiva Sur
y El Sol (ediciones
digitales 2004-2015)
Menor impacto políticas radio censal mediante Sistema de Vividos de Quilmes”.
municipales Información geográfica (QGIS 2.4 291 casos (elaboración
Zonas inundadas
Chugiak). propia)
terreno, imagen
satelital Google Earth
(participante), análisis
(2014), plano municipal
documental/cartográfico.
(2013), Dirección
Riesgo de inundabilidad fotointerpretación de imágenes
Provincial de
satelitales y análisis espacial
Saneamiento y Obra
mediante Sistema de Información
hidráulica, Modelo
geográfica (QGIS 2.4 Chugiak).
digital de elevación de
terreno (IGN)
terreno, Informantes
clave, Secretaria de
Análisis documental, entrevistas medio Ambiente,
Evento de inundación (2004
semiestructuradas, observación Higiene Urbana y
– 2014)
participante Turismo de Quilmes,
Diarios Perspectiva Sur
y El Sol (ediciones
Tabla 4.

Relevamiento propio en terreno, plano
Realización de obras municipal Plan Quinquenal (2014) plano
(participante) y análisis
públicas (2004 – 2014) municipal “Quilmes está cambiando”
documental/cartográfico
(2011), diarios Perspectiva Sur y El Sol
Análisis estadístico y espacial por
Encuesta “Territorios Vividos de
Mayor impacto de radio censal mediante Sistema de
Quilmes”. 291 casos (elaboración propia
TENDENCIAS DE políticas municipales Información geográfica (QGIS 2.4
2014-2015)
VALORIZACION Chugiak).
TERRITORIAL Análisis estadístico y espacial por
Transformaciones radio censal mediante Sistema de
Quilmes”. 291 casos (elaboración propia
positivas Información geográfica (QGIS 2.4
2014-2015)
Chugiak).
Observación de campo (no Relevamiento propio en terreno, Revista
Urbanizaciones
participante), análisis documental y Todo Propiedades (N° 203 a N° 214 -
cerradas
fotointerpretación de imágenes enero- diciembre de 2014). Imagen
497
satelitales. satelital Google Earth (2014)

Revista Todo Propiedades(N° 203 a N°
214 -enero- diciembre de 2014),
Análisis documental, relevamiento
Suplemento clasificados diario
Valor inmueble de publicaciones, entrevista
Perspectiva Sur (primer día hábil de cada
semiestructurada,
mes enero-diciembre de 2014),
Inmobiliarias varias.
Observación de campo (no Relevamiento propio en terreno (2012-
Edificios en altura
participante), análisis documental y 2014), Revista Todo Propiedades (N° 203
nuevos o en
fotointerpretación de imágenes a N° 214 -enero- diciembre de 2014).
construcción
satelitales. Imagen satelital Google Earth (2014)
Plan Estratégico Quilmes, Plan
Quinquenal, Proyecto Ribera, Plan
Proyectos con mención
Urbano ambiental, Boletín informativo
explícita en experiencia Análisis documental/cartográfico
Honorable Concejo Deliberante Quilmes,
de planificación
Boletín oficial Quilmes, ordenanzas
zonificación y modificatorias.
Tabla 5.

Informantes clave, Boletines Secretaria
Movimientos Análisis documental, entrevistas de Desarrollo Social Quilmes, Diarios
sociales semiestructuradas Perspectiva Sur y El Sol (ediciones
Organización no
Análisis documental, entrevistas de Desarrollo Social Quilmes, Diarios
gubernamental
semiestructuradas Perspectiva Sur y El Sol (ediciones
(ONG)
Análisis documental, entrevistas
de Desarrollo Social Quilmes, Diarios
Asamblea barrial semiestructuradas, observación de
Perspectiva Sur y El Sol (ediciones
campo (participante)
Movimientos de Desarrollo Social Quilmes, Diarios
semiestructuradas, observación de
reactivos Perspectiva Sur y El Sol (ediciones
LOGICAS DE Análisis documental, entrevistas
Prácticas colectivas de Desarrollo Social Quilmes, Diarios
APROPIACION semiestructuradas, observación de
organizadas Perspectiva Sur y El Sol (ediciones
TERRITORIAL campo (participante)
Cooperativas de Desarrollo Social Quilmes, Diarios
semiestructuradas, observación de
autogestivas Perspectiva Sur y El Sol (ediciones
Otras formas de Análisis documental, entrevistas
de Desarrollo Social Quilmes, Diarios
organización semiestructuradas, observación de
Perspectiva Sur y El Sol (ediciones
colectiva campo (participante)
Zonas de mayor censal mediante Sistema de
Quilmes”. 291 casos (elaboración
apropiación Información geográfica (QGIS 2.4
propia 2014-2015)
Chugiak).
Zonas de menor censal mediante Sistema de
Quilmes”. 291 casos (elaboración
apropiación Información geográfica (QGIS 2.4
propia 2014-2015)
Chugiak).
498
Codificación de indicadores.
Tabla 6. Variable Expansión y Consolidación urbana.
Tabla 6.1. Variación relativa de la población.
Variación
poblacional
Cod.
intercensal (%)
2001 – 2010
-50 - 0 % 1
0 – 20 % 10
20 – 100 % 7,5
100 – 350 % 5
> 350 % 2,5
Nota: En relación a la expansión y consolidación, se ha asignado el mayor valor a la clase que representa el
crecimiento poblacional promedio del partido, disminuyendo hacia las clases de mayor crecimiento (zonas poco
consolidadas, con baja población) y siendo también menor en los casos de crecimiento negativo (zonas de
retracción)
Tabla 6.2. Grado de Consolidación Urbana.
Densidad de Densidad de Espacio

Eq. educ. Eq. deportivo Fracciones sin total de servicios
Población Cod. viviendas Cod. Eq. salud Cod. Cod. Cod. verde Cod. Cod. Cod.
Cultural y recreativo uso *
(hab/ha) (viv/ha) público
0 – 50 1 0 – 10 1 presencia 10 presencia 10 presencia 10 presencia 10 presencia 0 existencia de 2 1
50 – 100 10 10 – 20 5 ausencia 0 ausencia 0 ausencia 0 ausencia 0 ausencia 10 existencia de 3 2,5
100 – 150 5 20 – 35 10 existencia de 4 5
150 – 200 2,5 35 – 50 7,5 existencia de 5 7,5
200 – 250 1 50 – 70 2,5 existencia de 6 10
%
%
% Hogares Hogares
Hogares Transporte
con con
Cod. con Cod. Cod. Pavimento Cod. Red Vial Cod. público Cod.
acceso a acceso a
acceso a (existencia)
gas de red agua de
cloacas
red
Autopista sin transporte
0 – 10 1 0 – 10 1 0 – 10 1 inexistente 0 10 0
(acceso) público
Avenida
10 – 30 2,5 10 – 30 2,5 10 – 30 2,5 minoritario 2,5 7,5 1 tipo de línea 3
Principal
Avenida 2 tipos de
30 – 60 5 30 – 60 5 30 – 60 5 cobertura parcial 5 5 6
secundaria líneas
Avenida de 3 tipos de
60 – 90 7,5 60 – 90 7,5 60 – 90 7,5 predominante 7,5 2,5 10
tercer orden líneas
90 – 100 10 90 – 100 10 90 – 100 10 cobertura total 10 calles 1
sin trazado de
0
calle
499
Nota 1: En virtud del conocimiento sobre el indicador de densidad de población en el caso de estudio, se ha
asignado el máximo valor a la clase entre 50-100 hab/ha, considerando que a medida que crece dicha densidad las
condiciones que hacen a la consolidación urbana disminuyen. De igual manera, una densidad demográfica muy baja
también es indicador de bajos niveles de consolidación, de allí la ponderación resultante representada en la
codificación.
Nota 2: El indicador total de servicios se refiere a la existencia de infraestructura de servicios de luz, agua,
pavimento, cloaca, gas natural (no implica la conexión domiciliaria a dichos servicios) y transporte.
Nota 3: El indicador transporte público refiere a la existencia de líneas provinciales, nacionales y municipales.
Tabla 7. Variable Tendencia de Vulnerabilidad
Régimen de
tenencia de la Transformaciones Suelo
Necesidades Menor Impacto
Viviendas Hacinamie tierra y Vivienda negativas degradado
Básicas cod cod Cod. Cod. cod de política cod cod
precarias nto Crítico (hogares (frecuencia de (Basurales,
Insatisfechas municipal
propietarios de respuestas) canteras)
tierra y vivienda)
0 (ninguna zona 0 (ninguna zona

0 –5 % 10 0 –5 % 10 <1 % 10 30 – 40% 0 10 10 Presencia 0
seleccionada) seleccionada)
5 – 15 % 7,5 5 – 10 % 7,5 1- 5 % 7,5 40 – 50% 2,5 1 –5 7,5 1 –5 7,5 Ausencia 10
15 – 30 % 5 10 – 25 % 5 5 – 10 % 5 50 – 70 % 5 6 – 15 5 6 – 15 5
30 – 50 % 2,5 25 – 50 % 2,5 10 – 15 % 2,5 70 – 90 % 7,5 16 – 30 2,5 16 – 30 2,5
> 50 % 0 más de 50 % 0 15 – 20 % 0 90 -100 % 10 31 y más 0 31 y más 0
Zonas de mayor
contaminación/
Zonas inundadas Evento de
degradación Riesgo de Conflictos
cod (frecuencia de cod Cod. inundación Cod. cod
ambiental inundabilidad ambientales
respuestas) (2012 – 2014)
(frecuencia de
respuestas)
presencia de
factores de
riesgo
0 (ninguna zona 0 (ninguna zona Presencia
10 10 (arroyos, 0 más de uno 0 0
seleccionada) seleccionada) significativa
canales,
terreno bajo,
zona de ribera)
Ausencia de
Presencia poco
1 –5 7,5 1 –5 7,5 factores de 10 al menos uno 5 5
significativa
riesgo
6 – 15 5 6 – 15 5 ninguno 10 no identificado 10
16 – 30 2,5 16 – 30 2,5
31 y más 0 31 y más 0
500
Nota 1: el criterio general de la codificación es la asignación de valores numéricos nulos o bajos a los estados del
indicador que representan un mayor nivel de vulnerabilidad. Por ejemplo, a mayor porcentaje de hogares con NBI
menor es el código asignado. Mientras que cuanto menor es el porcentaje de hogares propietarios de tierra y
vivienda, es menor el código asignado. De esta manera, la operación aditiva a la que se someten los resultados no
distorsiona el sentido de la variable estudiada. A pesar de ser un resultado aditivo, cuanto menor es el número
resultante para la variable mayor es el grado de vulnerabilidad.
Tabla 8. Variable Lógicas de ocupación.
Uso real del suelo Uso legal del Población

Territorialidad Cod. cod Cod. Trazado Cod. Parcelamiento Cod. Cod.
(predominante) suelo total
Damero regular
Correspondenci Regular
Residencial exclusivo dominante con
Urbana U RH a total 10 10 (parcelas 10 5 – 500 hab. 1
(alta y media densidad) manzanas
(real/legal) tamaño normal)
ideales (ha)
Residencial Trazado regular
Regular
heterogéneo Correspondenci sin damero
(parcelas 501 – 2.000
Periurbana P (residencial mixto, Rh a parcial 5 (radial, 7,5 7,5 2,5
mediano – hab.
viviendas planificadas, (real/legal) insular,triangula
grandes)
densidades diversas) r)
Regular denso
No Trazado regular (parcelas muy
Asentamiento precario 2001 –
Natural N AP correspondenci 0 con manzanas 5 chicas por 5 5
y/o villa de emergencia 10.000 hab.
a (real/legal) mixtas debajo de la
norma)
10.001 –
Trazado irregular 2,5 Irregular 2,5 7,5
20.000 hab.
Trazado débil
Sin
irregular con >20.000
1 parcelamiento 0 10
escasa hab.)
aparente
infraestructura
Distancia a Distancia a
Uso del suelo
cabecera subcentro local
Superficie (ha) Cod. Cod. Cod. circundante Cod.
municipal (centro
(predominante)
(centro) localidades)
Residencial densidad
5 – 50 1 0 – 2,5 Km 10 0 – 2,5 Km 10 RA
alta
Residencial densidad
50 -100 2,5 2,5 – 5 km 7,5 2,5 – 5 km 7,5 RB
media – baja
100 – 200 5 5 – 7,5 km 5 5 – 7,5 km 5 Residencial mixto RX
200 – 300 7,5 7,5 – 10 km 2,5 7,5 – 10 km 2,5 Residencial cerrado UC
Barrio parque y
más de 300 10 10 – 12,5 Km 1 10 – 12,5 Km 1 BP
residencial jardín
Conjunto de viviendas
VP
planificadas
Asentamiento precario
AP
y/o villa de emergencia
Heterogéneo H
Corredor comercial y
CC
servicios
Industria y afines I
Grandes
E
equipamientos
501
Tabla 8a. Matriz de distancias.

DISTANCIA LINEAL (Km)
CENTROS (Cabecera municipal y subcentros)
AREA (Vocación
1(QUILMES) 2 (EZPELETA) 3 (SOLANO) 4 (BERNAL)
residencial)
1 4,1 7,9 9 1,7

2 3,8 7,6 8,3 1,3
3 3,2 7 8,9 1
4 1,5 4,9 9,2 2,1
5 5 8,7 7,7 2,6
6 4,4 8,1 7,3 2,1
7 5,1 8,8 7,4 2,9
8 4,1 7,9 7,8 1,7
9 3,3 7 7,4 1,1
10 2,2 6 7,4 0,6
11 2,1 6 8,4 0,6
12 1,5 5,3 8,6 1,4
13 1,1 4,7 8,7 2
14 0,6 4,4 7,7 1,9
15 1,5 4,9 6,8 1,8
16 1,3 3,8 9,2 3,1
17 3,2 3,9 10,9 4,9
18 3,2 6,4 10,5 2,7
19 3,3 5 11,2 4,4
20 3,1 6,3 5,8 2,2
21 4,9 8,3 6 3,2
22 5,5 8,5 5,2 4
23 5,8 9,1 6,2 3,9
24 5,6 8,8 5,6 3,9
25 6,4 9,5 5,5 4,8
26 7,2 9,8 4,3 5,9
27 8,5 11,1 4,8 7,1
28 6 8,8 4,5 4,7
29 7,2 9,7 3,9 6,1
30 5,4 7,9 4 4,4
31 4,4 7,2 4,8 3,5
32 4,5 6,8 4 4
33 4,5 6,2 3,5 4,7
34 6,5 8,3 2,2 6,1
35 5,6 7,4 2,7 5,3
36 5,7 7,9 3,2 5,1
37 6,6 8,9 3,2 5,8
38 7,4 9,4 2,5 6,7
39 6,1 7,6 2 6
40 7,1 8,6 1,4 6,9
41 4,2 4,9 4 5,2
42 8 8,5 0,8 8,3
43 8,2 8,2 1,9 8,8
44 7,3 7,5 1,8 8
45 7,1 8,2 0,8 7,2
46 6,4 7,4 1,6 6,5
47 6,1 7,1 1,8 6,4
48 6,7 7,2 1,7 7,2
49 7,5 8 1,1 7,9
50 6,9 7,4 1,5 7,4
51 5,4 6,8 2,6 5,5
52 5,4 6,6 2,5 5,7
53 5,4 6,2 2,7 5,9
54 5,4 5,6 3,2 6,3
55 6,3 6,6 2,3 7
56 5,9 6,5 2,4 6,6
57 3,2 2,1 6,8 5,4
58 3,5 2,8 6 5,4
59 4,2 3 5,9 6,1
60 3,8 1,9 7 6
61 3,7 0,5 8,4 6,1
62 3,6 1,2 7,6 5,9
63 3 1,5 7,5 5,3
64 2,6 1,3 8 5,1
65 2,6 2,1 7 4,8
66 3,7 3,6 5,3 5,3
67 3,2 3,8 5,3 4,7
68 3 4,3 5 4,2
69 2,8 4,8 5,2 3,5
70 1 3,1 7,4 3,3
71 2 2,6 6,8 4,2
72 1,7 2,2 7,8 4,2
73 1,8 3,2 6,5 3,7
74 1,3 3,7 6,7 3
75 1,2 2,7 8,3 3,6
76 1,4 2,5 8,6 5
77 3,7 0,4 9,1 6,2
78 4,5 1,6 10,4 7
79 5,7 2,9 11,7 8,1
80 1,8 3,2 9,5 3,9
81 3,1 2,7 10,4 5,4
82 3,8 1,5 10,1 6,3
83 2,5 1,8 9,3 5
84 3 2,1 10 5,4
85 2,7 6 6,3 1,7
Nota: La medición fue realizada mediante un procedimiento de cálculo de la distancia lineal entre el
centroide de cada polígono (área) y el centro considerado. Para establecer el punto de cada centro
considerado se utilizó la estación ferroviaria de cada uno de ellos.
502
Tabla 8b. Asignación de subcentro.

ASIGNACION DE SUBCENTRO POR LOCALIDAD PARA CARACTERIZACION
AREA (Vocación
2 (EZPELETA) 3 (SOLANO) 4 (BERNAL)
residencial)
1 X
2 X
3 X
4 X
5 X
6 X
7 X
8 X
9 X
10 X
11 X
12 X
13 X
14 X
15 X
16 X
17 X
18 X
19 X
20 X
21 X
22 X
23 X
24 X
25 X
26 X
27 X
28 X
29 X
30 X
31 X
32 X
33 X
34 X
35 X
36 X
37 X
38 X
39 X
40 X
41 X
42 X
43 X
44 X
45 X
46 X
47 X
48 X
49 X
50 X
51 X
52 X
53 X
54 X
55 X
56 X
57 X
58 X
59 X
60 X
61 X
62 X
63 X
64 X
65 X
66 X
67 X
68 X
69 X
70 X
71 X
72 X
73 X
74 X
75 X
76 X
77 X
78 X
79 X
80 X
81 X
82 X
83 X
84 X
85 X
Nota: La asignación de subcentro local para cada área fue realizada considerando la menor de las tres
distancias medidas a los subcentros. En caso de igualdad, se optó por priorizar el subcentro
perteneciente a la misma localidad donde el área se encuentra.
503
Tabla 8c. Distancia a subcentro priorizado.

DISTANCIA A DISTANCIA A
AREA (Vocación AREA (Vocación
SUBCENTRO SUBCENTRO
residencial) residencial)
PRIORIZADO (km) PRIORIZADO (km)
1 1,7 43 1,9
2 1,3 44 1,8
3 1 45 0,8
4 2,1 46 1,6
5 2,6 47 1,8
6 2,1 48 1,7
7 2,9 49 1,1
8 1,7 50 1,5
9 1,1 51 2,6
10 0,6 52 2,5
11 0,6 53 2,7
12 1,4 54 3,2
13 2 55 2,3
14 1,9 56 2,4
15 1,8 57 2,1
16 3,1 58 2,8
17 3,9 59 3
18 2,7 60 1,9
19 4,4 61 0,5
20 2,2 62 1,2
21 3,2 63 1,5
22 4 64 1,3
23 3,9 65 2,1
24 3,9 66 3,6
25 4,8 67 3,8
26 4,3 68 4,2
27 4,8 69 3,5
28 4,5 70 3,1
29 3,9 71 2,6
30 4 72 2,2
31 3,5 73 3,2
32 4 74 3
33 3,5 75 1,2
34 2,2 76 1,4
35 2,7 77 3,7
36 3,2 78 4,5
37 3,2 79 5,7
38 2,5 80 1,8
39 2 81 3,1
40 1,4 82 3,8
41 4 83 2,5
42 0,8 84 3
85 1,7
504
Mapa 2. Distancia a centro y subcentro local.
Tabla 9. Variable Valorización territorial
Realización de valor
Mayor Impacto de Transformaciones
obras públicas cod cod cod inmueble cod
política municipal positivas
(2004- 2014) (m2)
muy 0 (ninguna zona 0 (ninguna zona superior al

10 0 0 10
significativa seleccionada) seleccionada) promedio
significativa 7,5 1–5 2,5 1–5 2,5 promedio 5
poco inferior al
5 6 – 15 5 6 – 15 5 2,5
significativa promedio
escasa 2,5 16 – 30 7,5 16 – 30 7,5
no identificada 0 31 y más 10 31 y más 10
Proyectos con
Edificios en mención
Urbanizaciones
cod altura nuevos o Cod. explícita en Cod.
cerradas
en construcción experiencias de
planificación
más de una 10 más de uno 10 más de uno 10
al menos una 4 al menos uno 4 al menos uno 4
no identificada 0 no identificado 0 no identificados

0
505
Tabla 10. Variable Apropiación territorial
prácticas
movimientos agrupación movimientos cooperativas
Cod. ONG Cod. asamblea barrial Cod. Cod. Cod. colectivas Cod. Cod.
sociales temática (foros) reactivos autogestivas
organizadas
presencia presencia presencia presencia presencia presencia presencia

10 10 10 10 10 10 10
significativa significativa significativa significativa significativa significativa significativa
presencia presencia presencia presencia presencia presencia presencia

4 4 4 4 4 4 4
escasa escasa escasa escasa escasa escasa escasa
no
no identificado 0 0 no identificado 0 no identificado 0 no identificado 0 no identificado 0 no identificado 0
identificado
Otras formas de
Colegios Cámaras Zonas de mayor Zonas de menor
Cod. Cod. organización Cod. Cod. Cod.
profesionales corporativas apropiación apropiación
colectiva
presencia presencia presencia 0 (ninguna zona 0 (ninguna zona

10 10 10 0 10
significativa significativa significativa seleccionada) seleccionada)
presencia presencia
presencia escasa 4 4 4 1 –5 2,5 1 –5 7,5
escasa escasa
no identificado 0 no identificado 0 no identificado 0 6 – 15 5 6 – 15 5
16 – 30 7,5 16 – 30 2,5
31 y más 10 31 y más 0
506
Tabla 11. Áreas residenciales y radios afectados.
AREAS RESIDENCIALES
RADIOS CENSALES Y SUPERFICIE AFECTADA
SUPERFICIE % SUPERFICIE
RADIOS % SUPERFICIE
AREAS ID SUPERFICIE (Ha) RADIOS AFECTADA
AFECTADOS AFECTADA REAL
AFECTADOS(Ha) (CORREGIDA)
1 120,7 1 323 37,4 100,0
2 143,1 14 171 83,7 83,7
3 29,3 2 30 97,7 97,7
4 37,2 5 252 14,8 100,0
5 14 6 18 77,8 77,8
6 59 17 72 81,9 81,9
7 14,5 2 25 58,0 58,0
8 39,4 3 45 87,6 87,6
9 114,9 12 148 77,6 77,6
10 100,9 13 142 71,1 71,1
11 64,2 7 97 66,2 66,2
12 44 5 50 88,0 88,0
13 58,2 6 65 89,5 89,5
14 95,1 13 123 77,3 77,3
15 155 18 223 69,5 69,5
16 85,3 11 105 81,2 81,2
17 155,2 12 827 18,8 100,0
18 14,4 1 65 22,2 100,0
19 18,4 1 317 5,8 100,0
20 324,6 28 371 87,5 87,5
21 171,3 16 200 85,7 85,7
22 24 1 124 19,4 100,0
23 48,2 8 52 92,7 92,7
24 27,4 5 51 53,7 53,7
25 129,1 16 131 98,5 98,5
26 41,7 6 276 15,1 100,0
27 14,2 1 209 6,8 100,0
28 24,1 3 361 6,7 100,0
29 72,8 7 114 63,9 63,9
30 71,3 4 202 35,3 35,3
31 138,6 14 166 83,5 83,5
32 114,3 10 159 71,9 71,9
33 133,9 11 152 88,1 88,1
34 73,1 6 111 65,9 65,9
35 35,8 4 112 32,0 32,0
36 42 3 97 43,3 43,3
37 101,6 9 180 56,4 56,4
38 168 18 215 78,1 78,1
39 31,5 2 58 54,3 54,3
40 70,4 9 173 40,7 40,7
41 146,5 11 232 63,1 63,1
42 51,5 5 68 75,7 75,7
43 81,1 8 116 69,9 69,9
44 15,1 2 45 33,6 33,6
45 133,9 15 230 58,2 58,2
46 41,3 6 66 62,6 62,6
47 23,7 8 90 26,3 26,3
48 10,8 6 65 16,6 16,6
49 52,7 7 103 51,2 51,2
50 41,5 9 94 44,1 44,1
51 17,8 3 84 21,2 21,2
52 49,4 7 98 50,4 50,4
53 91 10 169 53,8 53,8
54 42,5 5 86 49,4 49,4
55 55,9 8 88 63,5 63,5
56 55,7 8 122 45,7 45,7
57 31,4 2 39 80,5 80,5
58 51,7 5 67 77,2 77,2
59 113,8 9 129 88,2 88,2
60 37,4 4 38 98,4 98,4
61 78,4 6 89 88,1 88,1
62 76,6 6 97 79,0 79,0
63 28,1 6 76 37,0 37,0
64 26,9 4 61 44,1 44,1
65 56,4 7 136 41,5 41,5
66 110,1 9 176 62,6 62,6
67 45,7 5 136 33,6 33,6
68 101,6 11 149 68,2 68,2
69 89,4 9 135 66,2 66,2
70 20,5 2 35 58,6 58,6
71 60,1 5 154 39,0 39,0
72 67,8 7 108 62,8 62,8
73 62,6 6 81 77,3 77,3
74 106,8 13 162 65,9 65,9
75 72,4 12 111 65,2 65,2
76 82,3 10 111 74,1 74,1
77 99,8 9 132 75,6 75,6
78 56,8 5 434 13,1 100,0
79 30,9 1 359 8,6 100,0
80 89,6 8 133 67,4 67,4
81 77,9 5 318 24,5 100,0
82 54,4 5 59 92,2 92,2
83 132,2 13 205 64,5 64,5
84 69 9 177 39,0 39,0
85 15,8 3 34 46,5 46,5
Nota: En doce de las áreas (color rojo) se ha introducido un mecanismo de corrección al criterio
proporcional según superficie ocupada. Ello en virtud de las características peculiares de dichas áreas,
que siendo sumamente heterogéneas concentran a la población censada en pequeños fragmentos de su
507
superficie. En esos casos hemos considerado que el criterio proporcional por superficie introducía una
distorsión no deseada. De esta forma se consideró una afectación del 100% para poder considerar la
totalidad del dato, dado que hemos corroborado que así era en cada uno de los casos. En el resto de las
áreas la distribución proporcional del dato según superficie configura una forma valida de aproximación
debido a la distribución relativamente homogénea de la población en los radios afectados.
Tabla 12. Áreas residenciales. Valores por radio censal (agrupados por áreas)
HOGARES CON
HOGARES CON HOGARES CON
CANTIDAD DE HOGARES CON HOGARES CON NECESIDADES
CANTIDAD DE TOTAL HOGARES HOGARES CON ACCESO HOGARES CON ACCESO A VIVIENDA PROPIEDAD DE
ID (AREAS) RADIOS POBLACION 2001 POBLACION 2010 ACCESO A GAS HACINAMIENTO BASICAS
VIVIENDAS 2010 2010 A CLOACAS 2010 AGUA DE RED 2010 PRECARIA TIERRA Y
AFECTADOS 2010 CRITICO INSATISFECHAS
(Rancho + casilla) VIVIENDA
(NBI)
1 1 0 5 2 2 2 2 2 0 0 0 2
2 14 11941 10589 4226 3834 3699 3741 3827 7 38 14 3084
3 2 2454 2703 808 823 621 692 822 12 89 29 641
4 5 4647 5354 1350 1358 34 271 1336 140 403 245 805
5 6 4159 3037 751 752 0 10 708 76 190 62 553
6 17 12309 14594 3885 3991 314 780 3863 304 647 237 2623
7 2 1887 1655 634 556 512 499 554 8 12 3 426
8 3 3075 3723 1283 1204 931 1180 1189 10 16 2 893
9 12 10762 9980 4142 3766 3653 3738 3751 10 34 10 2978
10 13 9866 8729 4135 3800 3723 3774 3788 9 26 3 2911
11 7 5747 5176 2155 1898 1866 1883 1896 4 18 2 1487
12 5 3793 3835 1555 1385 1304 1371 1385 10 27 13 1041
13 6 5357 4955 2120 1814 1648 1735 1809 16 68 51 1307
14 13 8493 8066 3460 2948 2816 2919 2933 10 98 3 2143
15 18 15659 14380 5833 5220 4978 5159 5148 12 58 18 3983
16 11 7231 7560 3147 2472 2227 2224 2459 26 57 29 1889
17 12 6597 12366 3348 3389 857 430 3248 315 894 663 2435
18 1 58 116 45 50 0 0 0 2 22 17 45
19 1 126 371 109 103 5 5 28 19 65 55 41
20 28 25603 24166 9014 8425 7826 8179 8398 79 190 44 6399
21 16 17100 17845 5764 5616 4225 4295 5573 162 351 139 4048
22 1 1299 1844 505 522 212 241 514 35 87 43 341
23 8 4828 7680 1854 2046 526 120 2013 194 363 78 1357
24 5 5664 6902 1295 1819 763 100 1799 157 328 100 1245
25 16 15674 19971 4444 5164 733 313 5117 553 1135 420 3283
26 6 7900 9161 2279 2567 1436 1806 2555 116 334 143 1811
27 1 1130 2194 513 604 238 243 595 36 134 80 408
28 3 3450 5186 1315 1481 679 754 1461 84 245 128 983
29 7 8657 9180 2381 2617 1627 2107 2613 107 230 72 1821
30 4 4239 8102 2085 2170 317 651 2156 176 476 314 1628
31 14 15057 18254 5118 5160 2905 1101 5123 249 524 172 3756
32 10 11132 13557 3743 3877 2055 829 3866 177 422 161 2928
33 11 10775 11177 3243 3464 2667 102 3453 74 214 67 2639
34 6 2081 9237 2138 2179 80 47 2165 423 887 541 1801
35 4 4093 4759 1429 1373 673 65 1366 73 211 46 978
36 3 2157 2985 783 746 7 15 698 103 248 203 497
37 9 10068 13435 3181 3498 1447 93 3482 250 604 264 2535
38 18 19962 22312 5566 5659 2767 179 5622 313 779 222 3865
39 2 2236 2969 715 812 406 15 807 59 140 31 547
40 9 13482 15204 3753 4070 2231 151 4048 309 704 170 2810
41 11 10285 13584 4475 4380 3934 4015 4363 45 134 34 3534
42 5 6024 5977 1744 1757 1140 398 1730 75 150 43 1203
43 8 7572 11350 2889 2996 1285 78 2909 180 542 264 2171
44 2 2171 2890 731 756 269 30 748 55 139 61 557
45 15 20755 22001 6130 5948 4340 2280 5910 214 526 146 4286
46 6 6093 7281 1869 1961 1059 573 1942 139 284 107 1419
47 8 7240 10289 2559 2773 1224 572 2738 209 509 220 1957
48 6 6097 8007 1989 2069 488 112 2045 184 451 214 1390
49 7 8401 8951 2545 2528 1822 835 2480 88 230 78 1876
50 9 8243 9589 2590 2680 1621 524 2659 138 352 158 1957
51 3 3487 3881 1040 1127 673 55 1121 45 137 53 772
52 7 8216 9041 2346 2549 1457 785 2528 140 336 118 1768
53 10 9304 12004 3403 3544 2569 2164 3514 128 349 148 2514
54 5 5054 5670 1758 1714 1381 311 1710 32 99 48 1313
55 8 8546 10333 2585 2789 1130 81 2734 171 425 184 1997
56 8 8646 11375 3097 3190 1888 383 3164 162 374 156 2303
57 2 847 4503 1133 1178 95 281 1152 177 382 247 901
58 5 5855 6780 1836 1938 1057 1651 1928 122 226 76 1390
59 9 8266 13007 3201 3339 1139 1295 3326 197 434 167 2575
60 4 698 5267 1414 1396 660 724 1159 116 212 84 1173
61 6 6417 7229 2188 2174 1662 2015 2161 81 192 31 1499
62 6 6907 9442 2461 3086 1816 2739 3069 168 295 73 2193
63 6 6893 9495 2379 2504 869 1917 2492 173 401 226 1893
64 4 5075 5420 1703 1655 1186 1529 1571 59 116 51 1194
65 7 8355 10478 3184 2997 1999 2770 2982 119 242 65 2155
66 9 10795 10629 3736 3759 2803 3430 3737 97 241 84 2811
67 5 5540 4916 1462 1097 961 1029 1088 18 36 23 857
68 11 10694 11900 3720 3658 2833 2885 3632 59 170 78 2805
69 9 8059 8568 3002 3145 2837 2994 3132 33 82 18 2470
70 2 1384 1069 473 400 384 378 398 0 16 3 196
71 5 6027 7181 2030 2037 1531 1781 1998 51 186 41 1560
72 7 4292 5349 1959 1777 1606 1675 1723 13 99 13 1371
73 6 6940 7052 2342 2255 2028 2170 1904 35 70 19 1729
74 13 10903 10328 4124 3668 3456 3597 3638 21 78 17 2764
75 12 8283 8090 3932 3126 3054 3113 3118 5 15 6 2278
76 10 8819 8502 2922 2822 2637 2781 2811 36 97 29 2227
77 9 8165 8324 2732 2682 2404 2625 2677 37 106 28 2071
78 5 2185 4161 1597 1298 917 922 1266 30 98 88 1013
79 1 15 551 221 187 99 96 158 6 53 66 97
80 8 6692 8952 2641 2530 1379 1462 2507 143 361 240 1993
81 5 4090 7078 1664 1772 355 463 1732 183 506 307 1311
82 5 4630 5079 1704 1618 1425 1404 1616 34 59 12 1198
83 13 11832 13477 4547 4412 4013 4314 4370 43 121 33 3246
84 8 6800 8890 2835 2880 2155 2392 2843 93 221 118 2269
85 3 3188 3256 1089 973 256 556 945 40 118 67 595
508
Tabla 13. Áreas residenciales. Reasignación de valores según superficie afectada

HOGARES CON
HOGARES CON
% SUPERFICIE HOGARES CON HOGARES CON HOGARES CON HOGARES CON NECESIDADES VIVIENDA
CANTIDAD DE TOTAL HOGARES PROPIEDAD DE
ID (AREAS) AFECTADA POBLACION 2001 POBLACION 2010 ACCESO A GAS ACCESO A ACCESO A AGUA HACINAMIENTO BASICAS PRECARIA
VIVIENDAS 2010 2010 TIERRA Y
(CORREGIDA) 2010 CLOACAS 2010 DE RED 2010 CRITICO INSATISFECHAS (Rancho + casilla)
VIVIENDA
(NBI)
1 100,0 0 5 2 2 2 2 2 0 0 0 2
2 83,7 9993 8861 3536 3208 3095 3131 3203 6 32 12 2581
3 97,7 2397 2640 789 804 607 676 803 12 87 28 626
4 100,0 4647 5354 1350 1358 34 271 1336 140 403 245 805
5 77,8 3235 2362 584 585 0 8 551 59 148 48 430
6 81,9 10087 11959 3184 3270 257 639 3166 249 530 194 2149
7 58,0 1094 960 368 322 297 289 321 5 7 2 247
8 87,6 2692 3260 1123 1054 815 1033 1041 9 14 2 782
9 77,6 8355 7748 3216 2924 2836 2902 2912 8 26 8 2312
10 71,1 7010 6203 2938 2700 2645 2682 2692 6 18 2 2068
11 66,2 3804 3426 1426 1256 1235 1246 1255 3 12 1 984
12 88,0 3338 3375 1368 1219 1148 1206 1219 9 24 11 916
13 89,5 4797 4437 1898 1624 1476 1553 1620 14 61 46 1170
14 77,3 6567 6236 2675 2279 2177 2257 2268 8 76 2 1657
15 69,5 10884 9995 4054 3628 3460 3586 3578 8 40 13 2768
16 81,2 5874 6142 2557 2008 1809 1807 1998 21 46 24 1535
17 100,0 6597 12366 3348 3389 857 430 3248 315 894 663 2435
18 100,0 58 116 45 50 0 0 0 2 22 17 45
19 100,0 126 371 109 103 5 5 28 19 65 55 41
20 87,5 22401 21144 7887 7371 6847 7156 7348 69 166 38 5599
21 85,7 14646 15284 4937 4810 3619 3679 4773 139 301 119 3467
22 100,0 1299 1844 505 522 212 241 514 35 87 43 341
23 92,7 4475 7119 1719 1896 488 111 1866 180 336 72 1258
24 53,7 3043 3708 696 977 410 54 967 84 176 54 669
25 98,5 15447 19681 4380 5089 722 308 5043 545 1119 414 3235
26 100,0 7900 9161 2279 2567 1436 1806 2555 116 334 143 1811
27 100,0 1130 2194 513 604 238 243 595 36 134 80 408
28 100,0 3450 5186 1315 1481 679 754 1461 84 245 128 983
29 63,9 5528 5862 1520 1671 1039 1346 1669 68 147 46 1163
30 35,3 1496 2860 736 766 112 230 761 62 168 111 575
31 83,5 12572 15241 4273 4308 2426 919 4277 208 438 144 3136
32 71,9 8002 9746 2691 2787 1477 596 2779 127 303 116 2105
33 88,1 9492 9846 2857 3052 2349 90 3042 65 189 59 2325
34 65,9 1370 6083 1408 1435 53 31 1426 279 584 356 1186
35 32,0 1308 1521 457 439 215 21 437 23 67 15 313
36 43,3 934 1292 339 323 3 6 302 45 107 88 215
37 56,4 5683 7583 1795 1974 817 52 1965 141 341 149 1431
38 78,1 15598 17434 4349 4422 2162 140 4393 245 609 173 3020
39 54,3 1214 1612 388 441 221 8 438 32 76 17 297
40 40,7 5486 6187 1527 1656 908 61 1647 126 286 69 1143
41 63,1 6495 8578 2826 2766 2484 2535 2755 28 85 21 2232
42 75,7 4562 4527 1321 1331 863 301 1310 57 114 33 911
43 69,9 5294 7935 2020 2095 898 55 2034 126 379 185 1518
44 33,6 728 970 245 254 90 10 251 18 47 20 187
45 58,2 12083 12808 3569 3463 2527 1327 3441 125 306 85 2495
46 62,6 3813 4556 1170 1227 663 359 1215 87 178 67 888
47 26,3 1907 2709 674 730 322 151 721 55 134 58 515
48 16,6 1013 1330 330 344 81 19 340 31 75 36 231
49 51,2 4298 4580 1302 1293 932 427 1269 45 118 40 960
50 44,1 3639 4233 1143 1183 716 231 1174 61 155 70 864
51 21,2 739 822 220 239 143 12 238 10 29 11 164
52 50,4 4142 4557 1183 1285 734 396 1274 71 169 59 891
53 53,8 5010 6464 1832 1908 1383 1165 1892 69 188 80 1354
54 49,4 2498 2802 869 847 682 154 845 16 49 24 649
55 63,5 5429 6564 1642 1772 718 51 1737 109 270 117 1269
56 45,7 3947 5193 1414 1456 862 175 1445 74 171 71 1051
57 80,5 682 3625 912 948 76 226 928 143 308 199 725
58 77,2 4518 5232 1417 1495 816 1274 1488 94 174 59 1073
59 88,2 7292 11474 2824 2946 1005 1142 2934 174 383 147 2272
60 98,4 687 5184 1392 1374 650 713 1141 114 209 83 1154
61 88,1 5653 6368 1927 1915 1464 1775 1904 71 169 27 1320
62 79,0 5454 7456 1943 2437 1434 2163 2424 133 233 58 1732
63 37,0 2549 3511 880 926 321 709 921 64 148 84 700
64 44,1 2238 2390 751 730 523 674 693 26 51 22 527
65 41,5 3465 4345 1320 1243 829 1149 1237 49 100 27 894
66 62,6 6753 6649 2337 2352 1753 2146 2338 61 151 53 1758
67 33,6 1862 1652 491 369 323 346 366 6 12 8 288
68 68,2 7292 8114 2537 2494 1932 1967 2477 40 116 53 1913
69 66,2 5337 5674 1988 2083 1879 1983 2074 22 54 12 1636
70 58,6 811 626 277 234 225 221 233 0 9 2 115
71 39,0 2352 2802 792 795 597 695 780 20 73 16 609
72 62,8 2694 3358 1230 1116 1008 1052 1082 8 62 8 861
73 77,3 5364 5450 1810 1743 1567 1677 1471 27 54 15 1336
74 65,9 7188 6809 2719 2418 2278 2371 2398 14 51 11 1822
75 65,2 5403 5277 2565 2039 1992 2030 2034 3 10 4 1486
76 74,1 6539 6304 2166 2092 1955 2062 2084 27 72 22 1651
77 75,6 6173 6293 2066 2028 1818 1985 2024 28 80 21 1566
78 100,0 2185 4161 1597 1298 917 922 1266 30 98 88 1013
79 100,0 15 551 221 187 99 96 158 6 53 66 97
80 67,4 4508 6031 1779 1704 929 985 1689 96 243 162 1343
81 100,0 4090 7078 1664 1772 355 463 1732 183 506 307 1311
82 92,2 4269 4683 1571 1492 1314 1295 1490 31 54 11 1105
83 64,5 7630 8691 2932 2845 2588 2782 2818 28 78 21 2093
84 39,0 2651 3466 1105 1123 840 932 1108 36 86 46 885
85 46,5 1481 1513 506 452 119 258 439 19 55 31 277
509
Tabla 14. Áreas residenciales. Calculo de indicadores según reasignación de valores por superficie
afectada.
% HOGARES CON
% HOGARES CON
% VARIACION DENSIDAD DE DENSIDAD DE % HOGARES CON % HOGARES CON % HOGARES CON % HOGARES CON NECESIDADES % VIVIENDA
PROPIEDAD DE
ID (AREAS) SUPERFICIE (Ha) INTERCENSAL (2001 POBLACION 2010 VIVIENDAS 2010 ACCESO A GAS ACCESO A ACCESO A AGUA HACINAMIENTO BASICAS PRECARIA
TIERRA Y
– 2010) (Hab/Ha) (Viv/Ha) 2010 CLOACAS 2010 DE RED 2010 CRITICO INSATISFECHAS (Rancho + casilla)
VIVIENDA
(NBI)
1 120,7 500,0 0,04 0,02 100,0 100,0 100,0 0,0 0,0 0,0 100,0
2 143,1 -11,3 61,92 24,71 96,5 97,6 99,8 0,2 1,0 0,3 80,4
3 29,3 10,1 90,10 26,93 75,5 84,1 99,9 1,5 10,8 3,6 77,9
4 37,2 15,2 143,92 36,29 2,5 20,0 98,4 10,3 29,7 18,1 59,3
5 14 -27,0 168,72 41,72 0,0 1,3 94,1 10,1 25,3 8,3 73,5
6 59 18,6 202,69 53,96 7,9 19,5 96,8 7,6 16,2 6,1 65,7
7 14,5 -12,3 66,20 25,36 92,1 89,7 99,6 1,4 2,2 0,5 76,6
8 39,4 21,1 82,73 28,51 77,3 98,0 98,8 0,8 1,3 0,2 74,2
9 114,9 -7,3 67,43 27,99 97,0 99,3 99,6 0,3 0,9 0,2 79,1
10 100,9 -11,5 61,47 29,12 98,0 99,3 99,7 0,2 0,7 0,1 76,6
11 64,2 -9,9 53,36 22,22 98,3 99,2 99,9 0,2 0,9 0,1 78,3
12 44 1,1 76,70 31,10 94,2 99,0 100,0 0,7 1,9 0,8 75,2
13 58,2 -7,5 76,23 32,62 90,8 95,6 99,7 0,9 3,7 2,4 72,1
14 95,1 -5,0 65,58 28,13 95,5 99,0 99,5 0,3 3,3 0,1 72,7
15 155 -8,2 64,48 26,16 95,4 98,8 98,6 0,2 1,1 0,3 76,3
16 85,3 4,5 72,00 29,97 90,1 90,0 99,5 1,1 2,3 0,9 76,4
17 155,2 87,4 79,68 21,57 25,3 12,7 95,8 9,3 26,4 19,8 71,9
18 14,4 100,0 8,06 3,13 0,0 0,0 0,0 4,0 44,0 37,8 90,0
19 18,4 194,4 20,16 5,92 4,9 4,9 27,2 18,4 63,1 50,5 39,8
20 324,6 -5,6 65,14 24,30 92,9 97,1 99,7 0,9 2,3 0,5 76,0
21 171,3 4,4 89,23 28,82 75,2 76,5 99,2 2,9 6,3 2,4 72,1
22 24 42,0 76,83 21,04 40,6 46,2 98,5 6,7 16,7 8,5 65,3
23 48,2 59,1 147,69 35,65 25,7 5,9 98,4 9,5 17,7 4,2 66,3
24 27,4 21,9 135,33 25,39 41,9 5,5 98,9 8,6 18,0 7,7 68,4
25 129,1 27,4 152,45 33,92 14,2 6,1 99,1 10,7 22,0 9,5 63,6
26 41,7 16,0 219,69 54,65 55,9 70,4 99,5 4,5 13,0 6,3 70,5
27 14,2 94,2 154,51 36,13 39,4 40,2 98,5 6,0 22,2 15,6 67,5
28 24,1 50,3 215,19 54,56 45,8 50,9 98,6 5,7 16,5 9,7 66,4
29 72,8 6,0 80,53 20,89 62,2 80,5 99,8 4,1 8,8 3,0 69,6
30 71,3 91,1 40,11 10,32 14,6 30,0 99,4 8,1 21,9 15,1 75,0
31 138,6 21,2 109,96 30,83 56,3 21,3 99,3 4,8 10,2 3,4 72,8
32 114,3 21,8 85,26 23,54 53,0 21,4 99,7 4,6 10,9 4,3 75,5
33 133,9 3,7 73,53 21,34 77,0 2,9 99,7 2,1 6,2 2,1 76,2
34 73,1 343,9 83,22 19,26 3,7 2,2 99,4 19,4 40,7 25,3 82,7
35 35,8 16,3 42,49 12,76 49,0 4,7 99,5 5,3 15,4 3,2 71,2
36 42 38,4 30,77 8,07 0,9 2,0 93,6 13,8 33,2 25,9 66,6
37 101,6 33,4 74,64 17,67 41,4 2,7 99,5 7,1 17,3 8,3 72,5
38 168 11,8 103,78 25,89 48,9 3,2 99,3 5,5 13,8 4,0 68,3
39 31,5 32,8 51,19 12,33 50,0 1,8 99,4 7,3 17,2 4,3 67,4
40 70,4 12,8 87,88 21,69 54,8 3,7 99,5 7,6 17,3 4,5 69,0
41 146,5 32,1 58,55 19,29 89,8 91,7 99,6 1,0 3,1 0,8 80,7
42 51,5 -0,8 87,90 25,65 64,9 22,7 98,5 4,3 8,5 2,5 68,5
43 81,1 49,9 97,84 24,91 42,9 2,6 97,1 6,0 18,1 9,1 72,5
44 15,1 33,1 64,22 16,24 35,6 4,0 98,9 7,3 18,4 8,3 73,7
45 133,9 6,0 95,66 26,65 73,0 38,3 99,4 3,6 8,8 2,4 72,1
46 41,3 19,5 110,32 28,32 54,0 29,2 99,0 7,1 14,5 5,7 72,4
47 23,7 42,1 114,32 28,43 44,1 20,6 98,7 7,5 18,4 8,6 70,6
48 10,8 31,3 123,18 30,60 23,6 5,4 98,8 8,9 21,8 10,8 67,2
49 52,7 6,5 86,90 24,71 72,1 33,0 98,1 3,5 9,1 3,1 74,2
50 41,5 16,3 102,01 27,55 60,5 19,6 99,2 5,1 13,1 6,1 73,0
51 17,8 11,3 46,20 12,38 59,7 4,9 99,5 4,0 12,2 5,1 68,5
52 49,4 10,0 92,26 23,94 57,2 30,8 99,2 5,5 13,2 5,0 69,4
53 91 29,0 71,03 20,14 72,5 61,1 99,2 3,6 9,8 4,3 70,9
54 42,5 12,2 65,93 20,44 80,6 18,1 99,8 1,9 5,8 2,7 76,6
55 55,9 20,9 117,42 29,38 40,5 2,9 98,0 6,1 15,2 7,1 71,6
56 55,7 31,6 93,24 25,39 59,2 12,0 99,2 5,1 11,7 5,0 72,2
57 31,4 431,6 115,46 29,05 8,1 23,9 97,8 15,0 32,4 21,8 76,5
58 51,7 15,8 101,19 27,40 54,5 85,2 99,5 6,3 11,7 4,1 71,7
59 113,8 57,4 100,83 24,81 34,1 38,8 99,6 5,9 13,0 5,2 77,1
60 37,4 654,6 138,61 37,21 47,3 51,9 83,0 8,3 15,2 5,9 84,0
61 78,4 12,7 81,22 24,58 76,4 92,7 99,4 3,7 8,8 1,4 69,0
62 76,6 36,7 97,34 25,37 58,8 88,8 99,4 5,4 9,6 3,0 71,1
63 28,1 37,7 124,93 31,30 34,7 76,6 99,5 6,9 16,0 9,5 75,6
64 26,9 6,8 88,85 27,92 71,7 92,4 94,9 3,6 7,0 3,0 72,1
65 56,4 25,4 77,04 23,41 66,7 92,4 99,5 4,0 8,1 2,0 71,9
66 110,1 -1,5 60,39 21,23 74,6 91,2 99,4 2,6 6,4 2,2 74,8
67 45,7 -11,3 36,15 10,75 87,6 93,8 99,2 1,6 3,3 1,6 78,1
68 101,6 11,3 79,87 24,97 77,4 78,9 99,3 1,6 4,6 2,1 76,7
69 89,4 6,3 63,47 22,24 90,2 95,2 99,6 1,0 2,6 0,6 78,5
70 20,5 -22,8 30,54 13,51 96,0 94,5 99,5 0,0 4,0 0,6 49,0
71 60,1 19,1 46,63 13,18 75,2 87,4 98,1 2,5 9,1 2,0 76,6
72 67,8 24,6 49,53 18,14 90,4 94,3 97,0 0,7 5,6 0,7 77,2
73 62,6 1,6 87,06 28,91 89,9 96,2 84,4 1,6 3,1 0,8 76,7
74 106,8 -5,3 63,75 25,46 94,2 98,1 99,2 0,6 2,1 0,4 75,4
75 72,4 -2,3 72,88 35,42 97,7 99,6 99,7 0,2 0,5 0,2 72,9
76 82,3 -3,6 76,59 26,32 93,4 98,5 99,6 1,3 3,4 1,0 78,9
77 99,8 1,9 63,06 20,70 89,6 97,9 99,8 1,4 4,0 1,0 77,2
78 56,8 90,4 73,26 28,12 70,6 71,0 97,5 2,3 7,6 5,5 78,0
79 30,9 3573,3 17,83 7,15 52,9 51,3 84,5 3,2 28,3 29,9 51,9
80 89,6 33,8 67,31 19,86 54,5 57,8 99,1 5,7 14,3 9,1 78,8
81 77,9 73,1 90,86 21,36 20,0 26,1 97,7 10,3 28,6 18,4 74,0
82 54,4 9,7 86,08 28,88 88,1 86,8 99,9 2,1 3,6 0,7 74,0
83 132,2 13,9 65,74 22,18 91,0 97,8 99,0 1,0 2,7 0,7 73,6
84 69 30,7 50,23 16,02 74,8 83,1 98,7 3,2 7,7 4,2 78,8
85 15,8 2,1 95,76 32,03 26,3 57,1 97,1 4,1 12,1 6,2 61,2
510
Tabla 15. Índice Grado de Consolidación urbana

Densidad Densida Eq. Trans
Eq. to tal de % Ho gares co n % Ho gares co n
de d de Eq. depo rtivo Espacio verde % Ho gares co n po rte
educ. Fraccio nes sin uso servicio acceso a gas de acceso a agua de P avimento Red Vial T OT A L
po blació n vivienda salud y público acceso a clo acas públic
Cultural s* red red
(hab/ha) s (viv/ha) recreativo o
A REA S
1 1 1 0 0 0 0 10 10 10 10 10 10 2,5 3 67,5
2 10 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 10 2,5 6 118,5
3 10 10 10 10 10 0 0 10 7,5 7,5 10 10 2,5 3 100,5
4 5 7,5 0 0 0 0 10 2,5 1 2,5 10 2,5 2,5 0 43,5
5 2,5 7,5 0 10 0 0 10 5 1 1 10 2,5 7,5 3 60
6 1 2,5 10 10 0 0 0 5 1 2,5 10 5 7,5 3 57,5
7 10 10 10 10 0 0 10 10 10 7,5 10 10 7,5 3 108
8 10 10 10 10 0 10 0 10 7,5 10 10 10 2,5 3 103
9 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 2,5 6 128,5
10 10 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 10 5 6 121
11 10 10 0 10 0 10 10 10 10 10 10 10 10 3 113
12 10 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 10 2,5 6 118,5
13 10 10 10 10 0 0 10 10 10 10 10 10 2,5 6 108,5
14 10 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 10 5 10 125
15 10 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 10 5 10 125
16 10 10 10 10 0 0 10 10 10 7,5 10 10 2,5 10 110
17 10 10 10 10 10 0 10 10 2,5 2,5 10 5 10 10 110
18 1 1 0 0 0 0 10 1 1 1 1 2,5 1 0 19,5
19 1 1 0 0 0 0 10 2,5 1 1 2,5 0 1 0 20
20 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 7,5 10 137,5
21 10 10 10 10 10 10 0 10 7,5 7,5 10 7,5 2,5 6 111
22 10 10 0 10 0 10 10 7,5 5 5 10 5 2,5 6 91
23 5 7,5 0 10 0 10 0 10 2,5 1 10 7,5 2,5 3 69
24 5 10 0 10 10 0 10 10 5 1 10 7,5 2,5 3 84
25 2,5 10 10 10 0 0 10 10 2,5 1 10 7,5 7,5 3 84
26 1 2,5 10 10 0 10 10 7,5 5 7,5 10 10 7,5 6 97
27 5,5 7,5 0 10 0 0 10 7,5 5 5 10 7,5 5 6 79
28 1 2,5 10 10 0 0 10 7,5 5 5 10 10 7,5 3 81,5
29 10 10 10 10 10 0 10 7,5 7,5 7,5 10 7,5 7,5 6 113,5
30 1 5 10 10 10 0 10 7,5 2,5 2,5 10 5 7,5 6 87
31 5 10 10 10 0 0 10 10 5 2,5 10 7,5 5 10 95
32 10 10 0 10 0 0 10 10 5 2,5 10 7,5 5 10 90
33 10 10 0 10 10 0 10 10 7,5 1 10 10 7,5 10 106
34 10 5 10 10 10 10 0 10 1 1 10 7,5 2,5 3 90
35 1 5 0 10 0 0 10 7,5 5 1 10 5 2,5 3 60
36 1 1 0 10 0 0 0 7,5 1 1 10 2,5 7,5 3 44,5
37 10 5 10 10 10 0 10 7,5 5 1 10 7,5 2,5 6 94,5
38 5 10 10 10 10 10 10 7,5 5 1 10 7,5 7,5 6 109,5
39 10 5 0 0 0 0 10 7,5 5 1 10 5 7,5 3 64
40 10 10 10 10 0 10 10 10 5 1 10 5 7,5 6 104,5
41 10 5 0 10 0 0 10 10 7,5 10 10 10 7,5 10 100
42 10 10 0 10 0 0 0 5 7,5 2,5 10 5 7,5 10 77,5
43 10 10 10 10 0 10 10 5 5 1 10 5 2,5 6 94,5
44 10 5 0 0 10 0 0 5 5 1 10 5 7,5 6 64,5
45 10 10 10 10 0 0 10 10 7,5 5 10 10 5 6 103,5
46 5 10 10 10 0 10 10 10 5 2,5 10 7,5 7,5 6 103,5
47 5 10 0 0 0 0 10 10 5 2,5 10 5 5 6 68,5
48 5 10 0 0 0 0 10 10 2,5 1 10 2,5 1 0 52
49 10 10 0 10 0 10 0 10 7,5 5 10 7,5 2,5 6 88,5
50 5 10 0 0 0 0 10 10 7,5 2,5 10 7,5 5 10 77,5
51 1 5 0 10 10 0 10 10 5 1 10 7,5 7,5 3 80
52 10 10 10 10 0 0 10 10 5 5 10 7,5 7,5 3 98
53 10 10 0 10 0 10 10 10 7,5 7,5 10 7,5 7,5 6 106
54 10 10 0 10 0 0 10 10 7,5 2,5 10 5 5 6 86
55 5 10 10 10 0 0 10 10 5 1 10 5 7,5 6 89,5
56 10 10 0 10 0 10 10 10 5 2,5 10 5 5 10 97,5
57 5 10 10 0 0 0 10 7,5 1 2,5 10 5 5 3 69
58 5 10 10 0 0 0 10 10 5 7,5 10 7,5 5 3 83
59 5 10 10 10 10 10 10 10 5 5 10 7,5 5 6 113,5
60 5 7,5 10 0 10 0 10 10 5 5 7,5 7,5 5 6 88,5
61 10 10 0 10 0 0 10 10 7,5 10 10 7,5 2,5 10 97,5
62 10 10 10 10 0 0 10 10 5 7,5 10 7,5 2,5 6 98,5
63 5 10 10 10 10 10 10 10 5 7,5 10 7,5 1 3 109
64 10 10 0 10 10 0 10 10 7,5 10 10 7,5 2,5 3 100,5
65 10 10 10 10 0 10 10 10 7,5 10 10 7,5 2,5 6 113,5
66 10 10 0 10 0 10 10 10 7,5 10 10 10 2,5 6 106
67 1 5 10 10 0 10 10 10 7,5 10 10 10 5 6 104,5
68 10 10 10 10 0 10 10 10 7,5 7,5 10 10 5 6 116
69 10 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 10 5 6 121
70 1 5 0 10 0 10 10 10 10 10 10 10 5 10 101
71 1 5 10 10 0 10 10 10 7,5 7,5 10 7,5 2,5 3 94
72 1 5 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 2,5 6 104,5
73 10 10 10 10 0 0 10 10 7,5 10 7,5 10 2,5 6 103,5
74 10 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 10 2,5 10 122,5
75 10 7,5 10 10 10 0 10 10 10 10 10 10 5 6 118,5
76 10 10 10 10 0 0 10 10 10 10 10 10 2,5 6 108,5
77 10 10 0 10 0 10 10 10 7,5 10 10 10 2,5 10 110
78 10 10 0 10 0 10 0 7,5 7,5 7,5 10 10 2,5 3 88
79 1 1 0 0 0 0 10 5 5 5 7,5 5 2,5 0 42
80 10 5 10 10 10 10 10 10 5 5 10 5 5 10 115
81 10 10 0 10 0 0 0 7,5 2,5 2,5 10 2,5 10 3 68
82 10 10 10 10 0 10 10 10 7,5 7,5 10 7,5 2,5 6 111
83 10 10 0 10 10 10 10 10 10 10 10 10 2,5 10 122,5
84 10 5 10 10 10 10 0 10 7,5 7,5 10 7,5 2,5 6 106
85 10 10 0 0 0 0 10 5 2,5 5 10 5 7,5 3 68
511
Tabla 16.
USO DEL SUELO EXPANSION Y

RHAL CONSOLIDACION
(PREDOMINANTE) URBANA
Area
1 U RH 228,5 70 110 48,5
2 U RH 277 119,5 105 52,5
3 U RH 221,5 110,5 62,5 48,5
4 U AP 124,5 53,5 37,5 33,5
5 U AP 157 61 57,5 38,5
6 U AP 142,5 67,5 30 45
7 U Rh 250 109 95 46
8 U RH 266,5 110,5 107,5 48,5
9 U RH 297 129,5 110 57,5
10 U RH 292 122 110 60
11 U RH 279 114 107,5 57,5
12 U Rh 292 128,5 107,5 56
13 U RH 272 109,5 105 57,5
14 U Rh 291 126 107,5 57,5
15 U Rh 298,5 126 112,5 60
16 U RH 272,5 120 97,5 55
17 U Rh 187,5 117,5 22,5 47,5
18 P Rh 124 27 62,5 34,5
19 P AP 75,5 25 30 20,5
20 U Rh 311 138,5 105 67,5
21 U Rh 233,5 121 60 52,5
22 U AP 172 98,5 42,5 31
23 U RH 190 76,5 70 43,5
24 U RH 192,5 91,5 57,5 43,5
25 U RH 204 91,5 62,5 50
26 U Rh 228 107 87,5 33,5
27 U Rh 215 86,5 87,5 41
28 U Rh 167,5 89 40 38,5
29 U RH 261 123,5 97,5 40
30 U Rh 164,5 94,5 30 40
31 U RH 207,5 102,5 57,5 47,5
32 U RH 222,5 97,5 80 45
33 U Rh 266 116 100 50
34 U RH 170 92,5 25 52,5
35 U RH 178,5 70 62,5 46
36 U AP 101,5 52 25 24,5
37 U RH 197 102 52,5 42,5
38 U RH 242 119,5 75 47,5
39 U Rh 155 71,5 45 38,5
40 U RH 229,5 114,5 67,5 47,5
41 U Rh 270 107,5 107,5 55
42 U Rh 206 78,5 87,5 40
43 U RH 192 102 40 50
44 U Rh 183 72 62,5 48,5
45 U Rh 268,5 113,5 97,5 57,5
46 U RH 232 113,5 67,5 51
47 U Rh 177 76 55 46
48 U AP 126,5 59,5 35 32
49 U RH 248,5 98,5 97,5 52,5
50 U Rh 208,5 87,5 70 51
51 U Rh 188,5 90 62,5 36
52 U Rh 224 108 65 51
53 U RH 233,5 113,5 70 50
54 U Rh 232 96 87,5 48,5
55 U RH 214,5 97 65 52,5
56 U RH 215 105 57,5 52,5
57 U Rh 165 71,5 50 43,5
58 U RH 215,5 93 75 47,5
59 U Rh 261 121 87,5 52,5
60 U Rh 209,5 91 75 43,5
61 U Rh 260 107,5 102,5 50
62 U RH 268,5 106 107,5 55
63 U Rh 257,5 116,5 97,5 43,5
64 U Rh 266,5 110,5 107,5 48,5
65 U RH 268,5 121 92,5 55
66 U Rh 264,5 107 102,5 55
67 U Rh 254 105,5 105 43,5
68 U Rh 286 126 110 50
69 U Rh 286 131 107,5 47,5
70 U RH 255,5 102 107,5 46
71 U Rh 254 104 100 50
72 U Rh 277 112 112,5 52,5
73 U Rh 268,5 113,5 105 50
74 U Rh 298,5 123,5 117,5 57,5
75 U RH 289,5 119,5 112,5 57,5
76 U RH 277 109,5 110 57,5
77 U Rh 275 120 107,5 47,5
78 U Rh 210,5 95,5 67,5 47,5
79 U Rh 114 44,5 42,5 27
80 U Rh 222,5 122,5 47,5 52,5
81 U Rh 145,5 75,5 27,5 42,5
82 U Rh 253,5 121 85 47,5
83 U Rh 295 132,5 107,5 55
84 U Rh 231 113,5 75 42,5
85 U Rh 194 78 80 36
512
Tabla 17a. Valores promedio para pre-patrones territoriales.
EXPANSION Y CONSOLIDACION URBANA

AP Rh AP (P) Rh (P) RH AP Rh RH Rh RH Rh
53,5 44,5 25 27 76,5 61 117,5 70 109 119,5 128,5
67,5 91,5 98,5 89 110,5 121 110,5 126
59,5 92,5 94,5 91,5 107 129,5 126
70 71,5 102,5 86,5 122 138,5
102 72 97,5 78,5 114 116
102 76 114,5 87,5 109,5 107,5
90 113,5 108 120 113,5
71,5 98,5 96 123,5 121
75,5 113,5 91 106 107,5
78 97 95,5 121 116,5
105 122,5 102 110,5
93 113,5 119,5 107
119,5 109,5 105,5
126
131
104
112
113,5
123,5
120
121
132,5
TOTAL 180,5 44,5 25 27 534,5 159,5 835,5 1326,5 1216 1506,5 2607,5
PROMEDIO 60,2 44,5 25,0 27,0 89,1 79,8 83,6 102,0 101,3 115,9 118,5
Tabla 17b. Valores promedio para pre-patrones territoriales.
TENDENCIAS DE VULNERABILIDAD
37,5 42,5 30 62,5 70 57,5 22,5 110 95 105 107,5
30 57,5 42,5 40 62,5 60 107,5 107,5
25 25 30 62,5 87,5 110 112,5
35 62,5 45 57,5 87,5 110 105
52,5 62,5 80 87,5 107,5 100
40 55 67,5 70 105 107,5
62,5 67,5 65 97,5 97,5
50 97,5 87,5 97,5 87,5
27,5 70 75 102,5
80 65 67,5 107,5 97,5
57,5 47,5 92,5 107,5
75 75 107,5 102,5
75 112,5 105
110 110
107,5
100
112,5
105
117,5
107,5
85
107,5
TOTAL 127,5 42,5 30 62,5 307,5 100 475 947,5 905 1370 2292,5
PROMEDIO 31,9 42,5 30,0 62,5 51,3 50,0 47,5 72,9 75,4 105,4 104,2
Tabla 17c. Valores promedio para pre-patrones territoriales.
LOGICAS DE OCUPACION
33,5 27 20,5 34,5 43,5 38,5 47,5 48,5 46 52,5 56
45 43,5 31 38,5 48,5 52,5 48,5 57,5
24,5 52,5 40 50 33,5 57,5 60
32 46 38,5 47,5 41 60 67,5
42,5 48,5 45 40 57,5 50
50 46 47,5 51 57,5 55
36 51 51 55 57,5
43,5 52,5 48,5 40 52,5
42,5 50 43,5 55 50
36 52,5 47,5 55 43,5
52,5 52,5 46 48,5
47,5 42,5 57,5 55
47,5 57,5 43,5
50
47,5
50
52,5
50
57,5
47,5
47,5
55
TOTAL 135 27 20,5 34,5 278 69,5 417 640,5 549,5 699,5 1154
PROMEDIO 33,8 27,0 20,5 34,5 46,3 34,8 41,7 49,3 45,8 53,8 52,5
513
Tabla 17d. Valores promedio para pre-patrones territoriales.
PROMEDIOS
CANTIDAD EXPANSION Y LOGICAS DE
TENDENCIAS DE
SUBTIPOS DE ÁREAS CONSOLIDACION OCUPACION
VULNERABILIDAD
INCLUIDAS URBANA TERRITORIAL
AP 4 60,2 31,9 33,8
TIPO Rh 1 44,5 42,5 27,0
I AP (P) 1 25,0 30,0 20,5
Rh (P) 1 27,0 62,5 34,5
RH 6 89,1 51,3 46,3
TIPO
AP 2 79,8 50,0 34,8
II
Rh 10 83,6 47,5 41,7
TIPO RH 12 100,6 72,7 49,4
III Rh 12 101,3 75,4 45,8
TIPO RH 14 116,1 103,2 53,4
IV Rh 22 118,5 104,2 52,5
Tabla 18. Indicadores de valorización. Frecuencia de respuestas (encuesta) en zonas de cada tipo.
VALORIZACION TERRITORIAL
Mayor
Impacto de Transformaciones
Cantidad de
política positivas
SUBTIPOS áreas Promedio Promedio
municipal (frecuencia de
incluidas
(frecuencia de respuesta)
respuesta)
AP 4 11 2,8 10 2,5
RH 1 0 0,0 0 0,0
TIPO I
AP (P) 1 0 0,0 0 0,0
RH (P) 1 0 0,0 0 0,0
RE 6 14 2,3 10 1,7
TIPO II AP 2 0 0,0 0 0,0
RH 10 23 2,3 23 2,3
RE 12 56 4,7 72 6,0
TIPO III
RH 13 30 2,3 36 2,8
RE 13 155 11,9 144 11,1
TIPO IV
RH 22 108 4,9 166 7,5
Nota: A partir de la encuesta territorios vividos, la frecuencia de respuestas encontradas en zonas pertenecientes a
cada tipo es dividida por el número de áreas residenciales que cada tipo contiene. De allí deriva el valor promedio
que es el considerado para la ponderación codificada del indicador.
514
Tabla 19. Indicadores de valorización. Matriz de valor Inmueble.
PRE-PATRONES MESES AÑO 2014 VALOR INMUEBLE

VALOR PROMEDIO
SUBTIPOS enero febrero marzo abril mayo junio julio agosto septiembre octubre noviembre diciembre
(U$S/M2)
AP 291 324 321 305 301 304 298 312 306 303 314 324 309
RH 345 354 363 358 374 384 381 369 354 344 371 381 365
TIPO I
AP (P) s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d
RH (P) s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d s/d
RE 511 521 524 531 517 535 555 549 571 566 585 579 545
TIPO II AP 366 354 374 372 371 376 378 381 369 374 374 376 372
RH 610 614 611 618 624 635 647 648 657 663 680 684 641
RE 2005 2014 2028 1995 2017 2022 2101 2124 2103 2189 2139 1707 2037
TIPO III
RH 1805 1899 1901 1874 1864 1903 1914 1921 1925 1974 1968 1930 1907
RE 2504 2495 2493 2506 2511 2534 2528 2516 2519 2604 2611 2605 2536
TIPO IV
RH 2327 2312 2348 2355 2378 2345 2405 2460 2478 2501 2476 2481 2406
TOTAL 11116
PROMEDIO 1235
Nota: Se considera el valor promedio de inmuebles por metro cuadrado de superficie cubierta. El procedimiento
realizado fue a partir de tres fuentes diferentes.
Revista Todo Propiedades(N° 203 a N° 214 -enero- diciembre de 2014), selección de diez casos aleatorios ubicados
en cada pre-patrón.
Suplemento clasificados diario Perspectiva Sur (primer día hábil de cada mes enero-diciembre de 2014), selección
de cuatro casos ubicados en cada pre-patrón.
Inmobiliarias varias. Sondeo y promedio de valores obtenidos a través de informantes sobre el valor del metro
cuadrado. Este procedimiento se siguió para cubrir la inexistencia de datos de inmuebles ofertados en el mercado
formal en algunos de los pre-patrones investigados.
Tabla 20. Indicadores de Apropiación. Frecuencia de respuestas (encuesta) en zonas de cada tipo
APROPIACION TERRITORIAL
CANTIDAD ZONAS DE ZONAS DE
SUBTIPOS DE ÁREAS MAYOR MENOR
INCLUIDAS APROPIACION PROMEDIO APROPIACION PROMEDIO
AP 4 9 2,3 97 24,3
RH 1 0 0,0 9 9,0
TIPO I
AP (P) 1 0 0,0 6 6,0
RH (P) 1 0 0,0 7 7,0
RE 6 25 4,2 65 10,8
TIPO II AP 2 2 1,0 15 7,5
RH 10 15 1,5 176 17,6
RE 12 108 9,0 85 7,1
TIPO III
RH 13 31 2,4 85 6,5
RE 13 123 9,5 41 3,2
TIPO IV
RH 22 214 9,7 52 2,4
Nota: A partir de la encuesta territorios vividos, la frecuencia de respuestas encontradas en zonas pertenecientes a
cada tipo es dividida por el número de áreas residenciales que cada tipo contiene. De allí deriva el valor promedio
que es el considerado para la ponderación codificada del indicador.
515
Tabla 21. Rangos para la matriz de caracterización síntesis.
TENDENCIAS DE TENDENCIA LOGICA DE
CONSOLIDACION OCUPACION
VULNERABILIDAD VALORIZACION APROPIACION
URBANA TERRITORIAL
RANGOS
BAJA 25 – 60 22 – 60 20 – 36 6 – 20 13 – 45
MEDIA 60 – 98 60 - 90 36 – 52 20 – 33 45 – 60
ALTA 98 – 139 90 – 120 52 – 68 33 – 50 60 – 80
A modo de ejercicio de consistencia, ofrecemos la tabla 21, donde ubicamos a los tipos
y subtipos en el marco de la matriz tipológica, caracterizándolos a partir de las
variables apropiación y valorización. Observamos que del cruce de los cuatro tipos
construidos originalmente y las tres variables estudiadas, surgirían 36 tipos ideales. A
su vez, hemos identificado cinco subtipos. Finalmente, las dos variables que
complementan el análisis (apropiación y valorización) son consideradas con el objeto
de identificar con precisión cuales de todos los posibles tipos son los que realmente
aparecen en la construcción tipológica.
Tabla 22. Matriz tipológica
VALORIZACION APROPIACION SUBTIPOS

BAJA MEDIA ALTA BAJA MEDIA ALTA
1.1.1 x x Rh AP (P) Rh (P)
1.1.2 x x AP
1.1.3 x x
1.2.1 x x
TIPO I 1.2.2 x x
1.2.3 x x
1.3.1 x x
1.3.2 x x
1.3.3 x x
2.1.1 x x
2.1.2 x x AP Rh
2.1.3 x x RH
2.2.1 x x
TIPO II 2.2.2 x x
2.2.3 x x
2.3.1 x x
2.3.2 x x
2.3.3 x x
3.1.1 x x
3.1.2 x x
3.1.3 x x
3.2.1 x x
TIPO III 3.2.2 x x
3.2.3 x x RH
3.3.1 x x Rh
3.3.2 x x
3.3.3 x x
4.1.1 x x
4.1.2 x x
4.1.3 x x
4.2.1 x x
TIPO IV 4.2.2 x x
4.2.3 x x
4.3.1 x x RH
4.3.2 x x
4.3.3 x x Rh
516
Listado de organizaciones sociales identificadas en el partido de Quilmes durante esta investigación
CECSEA UNQUI (Centro de Autodeterminación y Libertad Cooperativa Vinil Plas

Estudiantes de Ciencias (AyL)
Sociales Economía y Cooperativa Papelera Quilmes
Administración) PSTU –Zona Sur
Fábrica Recuperada Acetato
C.A.O.S. Centro de Estudiantes Proyecto Sur – Quilmes Argentino
Terciario de la Escuela Normal
Superior Nº5 No a la Entrega de la Costa – Cooperativa de trabajo Felipe
Bernal Vallese.
MTD Aníbal Verón Quilmes
Movimiento Socio-Ambiental Cooperativa Limitada Textil
Espacio Yo No Olvido Tierra Viva Quilmes
Movimiento Cultural Hagamos CTD Aníbal Verón Cooperativa de Consumo y

Lo Imposible (HLI) (COB La Vivienda Quilmes Limitada
Brecha) FTC 29 de Mayo
Foro Rio de La Plata
Fol Frente De Organizaciones Asamblea Bernal Unido
En Lucha (COB La Brecha), Federación de entidades de
Asamblea Quilmes Unido bien público de Solano
Frente Darío Santillán
Asamblea Ezpeleta Unido Federación de Entidades
Centro Cultural Pampero, Consejo de Crisis Sector La Paz
Asambleístas por el rio
Centro Cultural Raymundo Mesa de Gestión Social de
Gleyzer, CTIO Quilmes Quilmes
Agrupación Estudiantil Cooperativa 7 de Septiembre, Centro Comunitario Maria de

Inconsciente Colectivo UNQ, Nazareth
Movimiento Evita Quilmes
Agrupación Estudiantil Comisiones Barrio La Matera
Frente Territorial 26 de Junio (negociadora, comedor,
Roberto Santoro (EMBA)
acción social, salud, planes)
Asociación de Ex-Detenidos
La Centrífuga Quilmes
Desaparecidos (AEDD) Red de organizaciones en-red-
Movimiento Territorial de arnos
Mesa participativa de gestión
Liberación (MTL)
barrial Sede Solano- Los RECOSUR – FOC - Red de
Movimiento de Trabajadores Eucaliptus organizaciones Sociales de la
Revolucionarios (MTR) Zona Sur
Santucho
barrial Sede Ezpeleta Vicaría de Pastoral Social del
Central de Trabajadores de la Obispado de Quilmes
Argentina (CTA)
barrial Sede Solano-La Paz Asociación Civil Gestión
Frente de Organizaciones en Urbana
Lucha (COB La Brecha)
barrial Sede IAPI Asociación Civil Don Jaime de
Agrupación Estudiantil Nevares
Santoro (EMBA)
barrial Sede Villa Itatí–Villa Centro comunitario El Tala
Agrupación Juvenil La Che Azul
Cooperativa Nueva Esperanza
Partido Obrero Unión de Mesa participativa de gestión
Juventudes Socialistas (UJS) – barrial Sede El Monte—El Comedor comunitario Caritas
PO Matadero Sucias
Juventud del PTS Mesa participativa de gestión Centro cumunitario San Vito
barrial Sede Villa Luján–La
Agrupación Hombre Nuevo Ribera Promotores Territoriales
Quilmes
Cooperativa 25 de Mayo
517
Caritas Sucias Los Alamos Comedor “Un Milagro para los Colegio de Martilleros y
Niños” Corredores Públicos del
Asociacion Alamos Marin Departamento Judicial
Manzaneras Plan Vida Quilmes
Pastoral social copa de leche
TVT Unión De La Construcción Del
Centro comunitario 22 de Partido De Quilmes
octubre CPA Quilmes
UOM Quilmes
Centro de Dia Nuestra Señora ETIS
De La Ezperanza CTA y Constituyente Social
Centro Educativo Eduardo (Quilmes)
Facilitadores primeros años Mignona
Ezpeleta Unido
Centro de Vecinos Asociación de Cartoneros de
organizados Solano Villa itatí Federación de Entidades de
Fomento del Partido de
Centro de vecinos organizados Centro Educativo Abuela Quilmes
Los Eucaliptos Eduarda
Mesa de enlace Quilmes
Centro comunitario Los Talleres para Crecer
Gurices Taller de Periodismo de
Asociación Civil Ángel Antonio Divulgación Ambiental UNQUI
Centro comunitario Manos Sol
Comisión de Padres de Villa Vecinos Autoconvocados
Cooperativa Padre Carlos Azul Rhodia
Mujica II
Copa de Leche Los niños de la Vecinos Autoconvocados
Manzaneras IAPI Cava Smurfit Kappa
Comunidad María Inmaculada Proyecto Cooperativa de

Trabajo la Manzanita
Comedor Media Luna
Cooperativa de Padres de Villa
Cooperativa Almafuerte Itatí
Asociación civil semillas del Centro Educativo Popular

corazón Eduardo Mignona
Grupo de líderes recreativos ONG ANAVI

IAPI
Centro Comunitario Carrusel
Movimiento social Eva Peron
Espacio Verde Evangelina
Organización granitos de
arena, barrios de Pie Casa del Niño de la Fundación
del Padre Luis Farinello
Central de Movimientos
Populares Octubres Asociación Civil Padres Unidos
por los Chicos de La Ribera
Vecinos Autoconvocados de
La Ribera de Bernal Vecinos solidarios La Ribera
Junta Vecinal La Ribera de ONG Nanakay

Bernal
Fundación Filovitae
Oratorio Bartolomé Garelli
Proyecto Infinito
ONG Quilmes sin fronteras
CREES
Asociacíón Civil Lucho Stolzin.
Colegio de Arquitectos de la
Asociación Civil Villa Valdocco Provincia de Buenos Aires
Distrito 2 Delegación Quilmes
Comedor El Matadero
518
Este listado no pretende ser exhaustivo sino que constituye una lista parcial e indefectiblemente incompleta, de las
organizaciones civiles que hemos encontrado vinculadas (en distintos grados y con diversos matices) a la
planificación del territorio; y en el transcurso de la investigación para definir los lugares del territorio quilmeño.
Han sido deliberadamente omitidas de esta lista las numerosas organizaciones nucleadas en torno a instituciones
tales como sociedades de fomento, centros de integración comunitaria, escuelas y capillas.
519
Anexo N° 6. Documentos Normativos.
El Decreto Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, en su Capítulo III establece:
art. 75 : “El proceso de planeamiento se instrumentará mediante la elaboración de etapas sucesivas que
se considerarán como partes integrantes del plan de ordenamiento. A estos efectos se establecen las
siguientes etapas: 1.- Delimitación preliminar de áreas; 2.- Zonificación según usos; 3.- Planes de
ordenamiento municipal; 4.- Planes particularizados.”
art. 77 “Se entiende por delimitación preliminar de áreas al instrumento técnico-jurídico de carácter
preventivo que tiene como objetivo reconocer la situación física existente en el territorio de cada
municipio, delimitando las áreas urbanas y rurales y eventualmente zonas de usos específicos. Permitirá
dar en el corto plazo el marco de referencia para encauzar y controlar los cambios de uso, pudiendo
establecer lineamientos generales sobre ocupación y subdivisión del suelo”.
art. 78 “Se entiende por zonificación según usos al instrumento técnico-jurídico tendiente a cubrir las
necesidades mínimas de ordenamiento físico territorial, determinando su estructura general, la de cada
una de sus áreas y zonas constitutivas, en especial las de tipo urbano, estableciendo normas de uso,
ocupación y subdivisión del suelo, dotación de infraestructura básica y morfología para cada una de
ellas.”
art. 79 “La zonificación según usos podrá realizarse por etapas preestablecidas, una vez producido el
esquema de estructuración general, pudiendo
incluir la prioridad de sectores o distritos para la provisión de infraestructura, servicios y equipamiento
básicos como elemento indicativo para las inversiones públicas y privadas.”
art. 80 pauta que “El plan de ordenamiento organizará físicamente el territorio, estructurándolo en
áreas, subáreas, zonas y distritos vinculados por la trama circulatoria y programando su desarrollo a
través de propuestas de acciones de promoción, regulación, previsión e inversiones, mediante métodos
operativos de ejecución en el corto, mediano y largo plazo, en el cual deberán encuadrarse
obligatoriamente los programas de obras municipales, siendo indicativo para el sector privado. Fijará los
sectores que deban ser promovidos, renovados, transformados, recuperados, restaurados, preservados,
consolidados, o de reserva, determinando para cada uno de ellos uso, ocupación y subdivisión del suelo,
propuesta de infraestructura, servicios y equipamiento, así como normas sobre características
morfológicas”.
art. 81 “Los planes de ordenamiento podrán tener escala intermunicipal cuando así se determine a nivel
provincial o por iniciativa municipal ,abarcando las jurisdicciones de aquellos partidos que teniendo
límites comunes y problemas afines deban adoptar soluciones integradas. Las mismas se mecanismos
técnico-administrativos que se establezcan a nivel provincial y comunal”.
art. 82: “Se entiende por plan particularizado al instrumento técnico-jurídico tendiente al ordenamiento y
desarrollo físico parcial o sectorial de áreas, subáreas, zonas o distritos, pudiendo abarcar áreas
520
pertenecientes a partidos linderos”.
Asimismo, esta normativa es complementada por el Decreto – Ley 10.128/83
art. 83 Las Ordenanzas correspondientes a las distintas etapas de los planes de ordenamiento podrán
sancionarse una vez que dichas etapas fueren aprobadas por el Poder Ejecutivo, el que tomará
intervención, previo dictamen de los Organismos Provinciales competentes, a los siguientes efectos: a)
Verificar el grado de concordancia con los objetivos y estrategias definidos por el Gobierno de la
Provincia para el sector y con las orientaciones generales y particulares de los Planes Provinciales y
Regionales de desarrollo económico y social y de ordenamiento territorial (artículo 3, inciso b), así como
el grado de compatibilidad de las mismas con las de los Municipios linderos. b) Verificar si se ajustan en
un todo al marco normativo referencial dado por esta Ley y sus disposiciones reglamentarias, y si al
prever ampliaciones de áreas urbanas, zonas residenciales extraurbanas e industriales se han
cumplimentado las exigencias contenidas en la misma para admitir dichos actos”. (Decreto-Ley
10.128/83, art.83)
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ANEXO N° 7. ANEXO CARTOGRAFICO
A continuación se presentan los documentos cartográficos elaborados para esta tesis, algunos de los cuales han sido incluidos en el cuerpo
central de la misma en tamaño reducido. Asimismo, se incorporan documentos cartográficos elaborados para su análisis que no han sido
previamente expuestos en la tesis, pero que sin embargo han constituido insumos útiles para la elaboración de los documentos y
ponderaciones realizadas.
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Fuente: Elaboración propia. Encuesta Territorios Vividos de Quilmes. https://docs.google.com/forms/d/1IoVkckPx6-

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Mapa de Zonas (radios numerados)

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ANEXO N° 8. Sobre los métodos Territorii y Stlocus
En el presente anexo se expone de manera sintética la formulación original de los autores

respecto a los dos métodos señalados, mostrando las etapas, conceptos e indicadores
propuestos originalmente en dichos métodos. El material se constituye de una selección
de textos extraídos del cap. 2 del libro “Inteligencia Territorial. Teoría, métodos e
iniciativas en Europa y América latina.”:
Cirio, G. (2012). Principios metodológicos generales de la Inteligencia Territorial en América latina. Estado
del arte de los medios de investigación de la Inteligencia Territorial en América Latina. Capítulo 2. En
Bozzano et al (2012). Inteligencia Territorial. Teoría, métodos e iniciativas en Europa y América latina. 1° ed.
La Plata. Edulp. Pp 190-219
640
El método Territorii (Bozzano: 2009b) se esgrime como una herramienta geográfica útil para
reducir las distancias entre empiria y teoría en los trabajos de investigación nutriéndose para ello
de criterios y conceptos operacionales, Los conceptos operacionales que orientan la aplicación del
método responden a la posibilidad de discernir entre territorios reales , de lectura
preferentemente descriptiva y naturaleza analítica, territorios vividos de fuerte base perceptiva y
fenomenológica, territorios legales de orden prescriptivo, territorios pensados de naturaleza
explicativa y sintética, y territorios posibles, de carácter propositivo orientado a la consecución de
territorios más equitativos, menos excluyentes, más sustentables y sostenibles.
Los territorios reales, de naturaleza fundamentalmente analítica, dan cuenta de una instancia
descriptiva que considera como variable fundamental a los usos del suelo reales, complementados
por otras variables tales como la red vial, red hidrográfica, red de servicios e infraestructura,
tamaño y disposición del parcelamiento urbano y/o rural, etcétera. Es interesante destacar que la
elección de algunas variables en desmedro de otras supone la priorización de ciertos territorios
reales por sobre otros203. “La teoría es el tamiz que clasifica los millones de datos, y sin ella,
continuarían siendo un revoltijo sin sentido” (Burton Ian en Pickenhayn J. 1994: 27). Se asume,
pues, una concepción constructivista respecto a la investigación y a la generación de las variables,
indicadores y datos que nutren nuestra investigación. Siguiendo a Escolar, planteamos que
durante el proceso de investigación se da una triple tensión entre la teoría, la subjetividad del
investigador y la realidad que existe en forma independiente del proceso de investigación. “una
selección de una parte de lo real a partir de una selección de una parte de la teoría y de los
conceptos ordenadores que conforman el modelo teórico que sirve como orientador” (Escolar C.
2000:183). Es necesario, entonces, la debida fundamentación y explicitación de dichas elecciones
dentro de la opción epistemológica elegida, haciendo referencia explícita a los supuestos teóricos
y metodológicos que subyacen en la elección de variables que representen unos territorios reales
particulares.
Los territorios vividos son aquellos percibidos por los ciudadanos, los cuales son resultados de
visiones subjetivas de base perceptiva, psicológica y fenomenológica, sobre los territorios que se
experimentan en forma cotidiana desde una perspectiva de la construcción intelectual y sensorial
que el sujeto realiza de su entorno. En ese sentido, los territorios vividos muestran importantes
puntos de contacto con la propuesta de Vila Valentí sobre la existencia de una Geografía Personal,
203
Dicha priorización y jerarquización supone en forma incipiente una intención explicativa.
641
donde las vivencias subjetivas de cada individuo cobran protagonismo, y la conducta ambiental y
las nociones topológicas y proyectivas son subjetivas y particulares (Vila Valenti, Joan, en
Pickenhayn J. 1994:144)
Se trata de una instancia donde prevalecen los elementos subjetivos que refieren a la percepción
sensorial, intuitiva, artística, emocional, simbólica e interpretativa, entre otras posibles. De esta
manera se detectan necesidades, problemas, intereses o expectativas por parte de quienes viven
los territorios, los cuales son espacializados de acuerdo a la construcción subjetiva de cada
individuo. No obstante el carácter individual de las percepciones, el método propone en esta
etapa aprehender aquellas percepciones que un gran número de sujetos comparte sobre un
territorio determinado.
Los territorios legales se refieren a aquellos territorios de orden prescriptivo. Son aquellos que
interpretan y espacializan, a partir de la priorización de criterios técnicos y racionales, la manera
en que el territorio debe ser. Nos referimos aquí a aquellos territorios establecidos según
ordenanzas con carácter legal, que establecen límites político-jurisdiccionales, usos permitidos y
usos prohibidos, jurisdicciones viales, sanitarias, entre otros. En general se trata de construcciones
elaboradas como herramientas legales procurando establecer un orden normativo en el territorio.
Los territorios legales pierden sentido y eficacia en la medida que no guardan relaciones con los
territorios reales y los vividos, constituyendo una interesante dimensión para el abordaje en la
investigación, de manera de establecer grados de incompatibilidades e incongruencias entre los
distintos tipos de territorios.
Los territorios pensados surgen de la correlación y síntesis de distintos territorios reales y vividos
precedentes, así como de la incorporación de lógicas, vocaciones y tendencias no necesariamente
territoriales, en una instancia donde predominan los elementos explicativos. Es posible asumir
que existen tantos territorios pensados como sean explicados y fundamentados desde diferentes
perspectivas teóricas. Es por eso que los territorios pensados se establecen como una etapa del
método Territorii que muestra un importante componente sintético, incorporando los desarrollos
precedentes, cuyas particulares elecciones ya fueron fundamentadas. De esta manera,
recorriendo un sendero que propone cinco grandes etapas 204 es posible arribar a una construcción
intelectual que define lugares signados por particulares combinaciones entre territorialidades,
racionalidades dominantes, vocaciones, procesos, tendencias, actores y lógicas, que en mayor o
204
Las mismas serán tratadas en detalle al referirnos al método Stlocus
642
menor medida están presentes desarrollando relaciones cooperativas, complementarias y

contradictorias (Santos, M:2000)
Los territorios posibles responden a una intención propositiva que, reconociendo los elementos
rescatados en el proceso de investigación, intenta integrar lo real, lo vivido y lo pensado en
función de ofrecer alternativas territoriales superadoras. Se procura que los territorios posibles,
partiendo del reconocimiento de tendencias y lógicas del presente, se proyecten al futuro en
busca de generar territorios más equitativos, menos excluyentes, más sustentables y sostenibles.
Los territorios posibles son significativos en la medida que aportan elementos viables para
producir cambios o transformaciones durables en los territorios que se investigan, y donde se
pretende intervenir. Para ello, es necesario que la propuesta incorpore los elementos explicativos,
perceptivos, legales, y tendenciales diagnosticados, articulándolos con los escenarios potenciales
mas deseables y de mayor consenso en las sociedades locales. Los conceptos de inteligencia
territorial y de desarrollo territorial son de gran utilidad en esta instancia de trabajo.
Actualmente, en el marco de una tesis doctoral en desarrollo, se investiga acerca de una posible
nueva etapa del método denominada Territorios proyectados205, referida a las obras e
intervenciones territoriales planificadas a un plazo temporal determinado
y con relativa certeza de concreción (planes quinquenales, obras con expediente, grandes
emprendimientos inmobiliarios en desarrollo, etc.). A diferencia de los territorios posibles, que
refieren a alternativas territoriales superadoras y deseables, los "territorios proyectados" darían
cuenta de los planes que los actores (sobre todo del estado y el empresariado) tienen sobre una
forma de intervenir en el territorio y sobre sus posibles impactos.
La última fase de Territorii . de reciente incorporación, se denomina territorios inteligentes y su

definición, tanto conceptual como operativa, se encuentra en proceso de investigación básica y
aplicada desde hace tres años, nutrida de las experiencias y fundamentos de la IT.
El concepto de Territorios inteligentes -controversial, polisémico y complejo- ha sido motivo de un

amplio desarrollo conceptual en diversas disciplinas y perspectivas epistemológicas que abordan
las relaciones entre economía y territorio. En ocasiones ha sido caracterizado desde visiones
preferentemente economicistas, desde perspectivas tecnológicas - arquitectónicas, (smartlands) y
en otras, desde perspectivas socio territoriales vinculadas a la competitividad territorial en el
205
Cirio, Gastón. 2012
643
marco del enfoque del desarrollo endógeno y el proceso de globalización. En la primera de las
conceptualizaciones adquieren relevancia para la determinación de los territorios inteligentes los
procesos de innovación (tecnológica y de gestión) y la incorporación de conocimiento (Florida,
1995; Morgan, 1997; Jambes, 2001; Komninos, 2002; Martínez Fernández, 2004)
En las vertientes más vinculadas a aspectos socio territoriales es posible reconocer “…la
importancia de conceptos subjetivos como el arraigo, la identidad o el reconocimiento, cuestiones
éstas que cualifican y dan sentido pleno a la idea de sostenibilidad ambiental y desarrollo
territorial” (Caravaca Barroso y García García: 2009). Son ilustrativos de esta perspectiva de los
territorios inteligentes los trabajos de Marina (1993), Caravaca-González-Silva (2005), García-
Ojeda-Torres (2008), entre otros.
El concepto es también abordado desde visiones ligadas a la competitividad global y a distintos

tipos de capacidades. En este marco, Estaba define a los territorios inteligentes como una etapa
superior y regional del desarrollo endógeno, tratándose de territorios con capacidades territoriales
suficientes para responder, de manera coherente y mantenida en el tiempo, a los cambios que
imponen el dinamismo y la creación de empleos, productividad y competitividad de los sistemas de
ciudades y regiones privilegiados en los mercados internacionales. (Estaba: 2008). Asimismo, el
concepto es trabajado también desde la perspectiva del urbanismo y la planificación urbana. En
este contexto, Vegara y De las Rivas (2005) proponen los territorios inteligentes como modelos
que se nutren de los aspectos e ideas de mayor proyección y éxito en las ciudades globales.
En el método Territorii los territorios inteligentes no coinciden necesariamente con las

caracterizaciones brevemente presentadas en los párrafos anteriores, aunque exhiben algunas
vinculaciones con las aristas identitarias y culturales de algunos de los planteos socio territoriales
mencionados. Así, un territorio inteligente 206es aquel donde se verifican tendencias y/o procesos
de reducción de la vulnerabilidad social y de la vulnerabilidad ambiental en el marco de logros
colectivos mediante la concreción de proyectos en el corto, mediano y largo plazo; en la micro,
meso o macro escala territorial. En este sentido, los territorios inteligentes pueden ser concebidos
206
La condición de territorio inteligente varía notablemente en función de su escala y de su complejidad: en cuanto a su
escala puede tratarse de un caserío rural, un lugar rural productivo, un pueblo, un barrio urbano, una ciudad, una
metrópolis o una región; en cuanto a la complejidad, la misma varía según se trate de territorios con mayor o menor
número de vocaciones y a su vez con mayor o menor presencia de procesos conflictivos: centrales, residenciales,
turísticas, industriales, agropecuarias, forestales, mineras, portuarias, equipamientos u otras. Por ejemplo una
metrópolis latinoamericana tendrá una notable dificultad en transformarse en un territorio inteligente, a diferencia de
un pequeño lugar urbano o rural; influirá asimismo su heterogeneidad y potencial conflictividad en la convivencia de
vocaciones.
644
como resultado de un proceso de Inteligencia territorial. La verificación de reducción de

vulnerabilidades y de concreción de grados de transformación, supone un monitoreo y
comparación de situaciones. Los territorios inteligentes, tal como se los plantea desde el enfoque
de la IT son indagados mediante la combinación de tres medios de investigación: Skypa, OIDTe, y
Stlocus207. Mientras Stlocus aporta la dimensión más territorial, Skypa refiere a la dimensión
preferentemente social y OIDTe permite comparar, monitorear, verificar y motorizar grados
crecientes de concreción de territorios inteligentes. Es mediante la triangulación de estos tres
medios donde es posible reconocer territorios inteligentes. Una de las hipótesis en desarrollo
actualmente, plantea que el territorio posee capacidades para convertirse en inteligente cuando
se verifica cualitativamente que se cumplen al menos cuatro de los criterios de Skypa.
Al pensar la aplicabilidad del Método Territorii a cada investigación surgen tres cuestiones muy
importantes a considerar: En primer lugar es necesario ser lo suficientemente riguroso y flexible
para aplicar el método a lo que se considere territorial, excluyendo otras cuestiones no
territoriales: se trata de una tarea compleja pero útil y necesaria; hay investigaciones
preferentemente sociales, políticas o de otra naturaleza donde lo territorial está presente pero
ocupa un lugar secundario, en definitiva es necesario tener claro la naturaleza de cada objeto. En
segundo lugar hay que ser consciente que el peso de cada tipo de territorios es variable: en
ocasiones territorios legales son poco significativos, en otras son eje central, del mismo modo
ocurre con territorios vividos o con otros territorios; sin embargo es necesario ser consciente del
peso de cada uno, pudiendo ocurrir que alguno/s de los territorios no se justifique en una
investigación dada; y por último, considerar que la teoría que cada investigador elija será
determinante de los territorios que seleccione: así en una teoría preferentemente neoclásica, los
territorios serán bien diferentes de una teoría crítica; igualmente ocurrirá con una concepción
fenomenológica u otra.
De esta manera, es posible pensar la aplicación de Territorii con el objeto de avanzar en la

normalización y sistematización de resultados respecto a las dimensiones territoriales de los
proyectos de investigación e intervención en que profesionales de diversas disciplinas se
desenvuelven., generando criterios que permitan incrementar los niveles de transferencia y
comparabilidad de los proyectos.
207
Los dos últimos son expuestos en párrafos subsiguientes en este mismo capítulo
645
El método Stlocus, (Bozzano y Resa; 2009) consiste en un método de identificación de patrones

de ocupación y apropiación territorial en la micro-escala que constituye una construcción teórico-
metodológica desarrollada durante más de dos décadas de trabajo en proyectos diversos de
investigación e intervención con fuertes componentes territoriales. El método se refiere a la
posibilidad de sistematizar y definir lugares, entendiendo por este concepto al “patrón de
ocupación y apropiación territorial en la micro y/o meso escala donde actores ponen en marcha
continuamente -de manera conflictiva y solidaria- aconteceres jerárquicos, homólogos y
complementarios, resignificando conciencias, acciones y objetos de manera perpetua en
instancias de un proceso de organización territorial. El lugar se redefine siempre.”(Bozzano, Resa;
2007:11). El Lugar, entonces, se refiere a la interacción dialéctica y dinámica que se establece
entre las acciones sociales y las manifestaciones materiales en ámbitos espaciales delimitados.
El desarrollo y aplicación de este método supone el tránsito por distintas etapas estructuradas con
rigor científico, pero que no por ello carecen de la flexibilidad necesaria para aplicarlas de manera
que permitan enriquecer el análisis, generando una dinámica donde cada uno de los pasos
sucesivos permite replantear, pulir y mejorar el precedente. (Tabla 1)
Tabla 1
Matriz analítica orientada a entender el lugar en términos de un objeto de estudio
CATEGORIAS CONCEPTOS VARIABLES
Concepto categorial Concepto operacional Noción operacional208
o concepto sustantivo
MAYOR PESO TEORICO MAYOR PESO EMPIRICO

NEXO TEORICO-EMPIRICO
Territorialidad urbana
Territorialidades Territorialidad periurbana
208
Cada noción operacional se aplica mediante datos que son procesados con técnicas y procedimientos diversos y
obtenidos a través de diversas fuentes.
646
Territorialidad rural
Territorialidad natural
Vocación residencial
Vocaciones Vocación de centralidad
Vocación recreativa
Vocación industrial y afines
Vocación para equipamiento
Vocación productiva intensiva

Territorio
Vocación agropecuaria extensiva
Vocación minero-extractiva
Vocación portuaria
Vocación de reserva natural
Otra vocación (especificar)

209
Lugar
Racionalidades ambientales
Racionalidades Racionalidades económicas
Racionalidades sociales
Procesos Procesos sinérgicos
Procesos conflictivos
Tendencias de valorización
Tendencias Tendencias de vulnerabilidad
Tendencias de accesibilidad
Actores públicos
Actores Actores privados
Ciudadanos
209
La posición dispar de los conceptos territorio y lugar en esta matriz obedece a que, en términos de concepto
categorial, el territorio tiene mayor peso teórico que el lugar
647
Espacialidad absoluta
Espacialidades Espacialidad relativa
Espacialidad relacional
Fuente: Bozzano – Resa (2007)
Siguiendo a Bozzano y Resa, (2007,2009) a continuación se ofrece, una breve síntesis de las etapas
del método Stlocus haciendo mención a los conceptos operacionales 210 y las técnicas y fuentes
principales, pero no excluyentes, que se aplican en cada una de ellas. La aplicación de este método
se organiza en 5 etapas: 1) territorialidades y territorios. 2) vocaciones y prelugares. 3)
racionalidades, procesos, tendencias y actores. 4) mapeo de lugares. 5) matriz síntesis: “Lugares,
conceptos y variables”.
En la primera etapa referida al territorio y las territorialidades a escala meso, se investiga y

mapea de manera preliminar cuatro territorialidades: urbanas, periurbanas, rurales y naturales.
Durante esta etapa, el trabajo se realiza con el análisis e interpretación de imágenes satelitarias de
alta resolución, con aerofotos, con cartografía catastral y observación directa; las fuentes que
complementan son el código de ordenamiento urbano y territorial, entrevistas a referentes locales
e informes técnicos.
Conceptos operacionales. Por territorialidad urbana se entiende al perímetro territorial integrado

por manzanas o unidades espaciales equivalentes,211 espacios de uso público (circulatorios y
verdes) y a todas las fracciones mayores a la manzana que queden englobadas entre manzanas
(intersticios urbanos), donde se verifica la combinación de dos grupos de usos del suelo
dominantes : uso público del espacio, generalmente abierto (plazas, parques, calles, aceras, etc) y
uso privado del espacio, con mayor grado de construcción (residencia, comercio, servicios,
industrias, etc). Por territorialidad periurbana se entiende al perímetro territorial contiguo al límite
urbano integrado casi exclusivamente por parcelas rurales pequeñas 212 donde se verifica la
combinación de al menos cuatro de los siguientes usos del suelo dominantes por parcela rural o
210
Los mismo son tomados de Bozzano – Resa (2007)
211
Comprende fracciones de conjuntos de viviendas en planta baja y/o en planta alta, así como asentamientos
irregulares, tales como villas-miseria, favelas, callampas o semejantes
212
El criterio de tamaño variará en función de los patrones de ocupación predominantes en la región objeto de estudio.
648
manzana, caracterizados por su dependencia funcional con la ciudad y expulsados de la misma por
sus grados de incompatibilidad o por su escala : equipamientos (aeródromos, cementerios,
unidades militares, etc), industrias y afines (fábricas, talleres, logística y distribución),
esparcimiento público y semi-público (clubes, asociaciones y centros recreativos, etc), vivienda
permanente o temporaria (vivienda permanente, casa-quinta en countries o loteo tradicional, etc),
producciones intensivas (horticultura, floricultura, avicultura, granja, etc), lugares degradados
(canteras, basurales, etc) y pequeñas fracciones subutilizadas o no utilizadas (especulación
inmobiliaria). Por territorialidad rural se entiende al espacio integrado por parcelas rurales
destinadas a actividades primarias, principalmente ganadería, agricultura, forestación y minería, 213
así como también a los parajes rurales, que no alcanzan la categoría de pueblo. Por territorialidad
natural se entiende al espacio donde, con o sin presencia del estado, las legalidades naturales
prevalecen sobre las sociales; se trata de reservas naturales, parques nacionales y de espacios de
elevada fragilidad donde prevalece el medio natural sobre las actividades económicas de
subsistencia.
Durante la segunda etapa se estudian vocaciones –central, residencial, industrial, agropecuaria y

otras- con el propósito de espacializarlas de manera preliminar en la microescala. De esta manera
se obtiene un mapa de “prelugares”, es decir, la definición preliminar de lugares en términos de
patrones de ocupación y apropiación territorial identificando matices y variantes en cada
vocación. En esta etapa se identifican los usos reales del suelo y los usos legales. Para ello se
trabaja con aerofotos y/o imágenes satelitarias de alta resolución, con cartografía catastral, con
observación directa y con el mapa del código de ordenamiento urbano y territorial como fuentes
principales; las fuentes secundarias son, allí donde sea necesario, entrevistas a referentes locales,
informes técnicos y mapas temáticos de variables ambientales (relieve, inundabilidad, riesgo, etc.),
socio-demográficas (densidad de población, necesidades básicas, niveles de instrucción e ingreso,
etc.) , y físico-construidas (equipamientos, redes de infraestructura, servicios)
Conceptos operacionales. Por vocación central se entiende al lugar donde predominan usos y
funciones comerciales y de servicios sobre otras vocaciones, así como los flujos relacionados con
dichas funciones; se trata, entre todos los lugares, de aquellos de máxima intensidad de
ocupación. Por vocación residencial se entiende al lugar donde predominan usos y funciones
destinadas a la vivienda de uso permanente o temporario sobre otras vocaciones, así como los
213
La actividad minera tiende a generar territorialidades urbanas de características particulares, del tipo de los
denominados campamentos o barrios.
649
flujos relacionados con dichas funciones. Por vocación recreativa se entiende al lugar donde
predominan usos y funciones de esparcimiento y recreación público y semi-público, así como los
flujos relacionados con dichas funciones. Por vocación industrial y afines se entiende al lugar
donde predominan usos y funciones industriales, logísticas, talleres y mayoristas sobre otras
vocaciones, así como los flujos relacionados con dichas funciones. Por vocación para
equipamiento se entiende al lugar donde predominan usos y funciones de equipamientos diversos
(educativos, sanitarios, comunicaciones, militares, cementerios, etc.), así como los flujos
relacionados con dichas funciones. Por vocación productiva intensiva se entiende al lugar donde
predominan usos y funciones destinadas a la horticultura, floricultura, fruticultura, avicultura y
granja, así como los flujos relacionados con dichas funciones. Por vocación agropecuaria extensiva
se entiende al lugar donde predominan usos y funciones destinadas a la agricultura y la ganadería
extensivas sobre otras vocaciones, así como los flujos relacionados con dichas funciones. Por
vocación minero-extractiva se entiende al lugar donde predominan usos y funciones destinadas a
la minería en todas sus variantes (metalífera, no metalífera, rocas de aplicación), así como los
flujos relacionados con dichas funciones. Por vocación portuaria se entiende al lugar donde
predominan usos y funciones destinadas a la actividad portuaria y todas sus derivadas (estibaje,
logística, distribución), así como los flujos relacionados con dichas funciones. Por vocación de
reserva natural se entiende al lugar donde predominan usos y funciones destinadas a protección
ambiental por parte del estado o de otro organismo o institución, así como los flujos relacionados
con dichas funciones. Habida cuenta de la notable heterogeneidad de los lugares es posible y
oportuno definir otras vocaciones.
En la tercera etapa: Se investiga sobre racionalidades, procesos, tendencias y actores presentes

en cada “prelugar” o lugar preliminar; se elabora un registro provisorio donde se consigna la
presencia y significación de cada concepto y cada variable en tres rangos: importante, secundaria y
poco relevante o ausente. Se trabaja con bibliografía local (informes técnicos, estudios, historias y
geografías locales), estadísticas locales, valores inmobiliarios, información periodística, entrevistas
a referentes como principales fuentes, entre otras posibles.
Conceptos operacionales: Racionalidad es la lógica argumentativa que explica lo esencial del

objeto de estudio; se trata de un ejercicio teórico-empírico donde lo que explica = el explanans (en
este caso la racionalidad), intenciona la reflexión de lo que debe ser explicado = el explanandum
(en este caso el lugar o patrón de ocupación y apropiación territorial). Todo lugar se explica, en
650
mayor o menor medida, por legalidades sociales, económicas y ambientales, cuya explicitación
permite entender la razón de ser de las racionalidades; no solo es necesario discernirlas, sino
reconocer aquellas que resulten dominantes. Existiendo otras, las más significativas son sociales,
económicas y ambientales.
Proceso es el conjunto de fases sucesivas de fenómenos y hechos cuya legalidad natural y/o social
puede resultar recurrente o progresiva, y conflictiva o sinérgica; se trata de un ejercicio teórico-
empírico donde lo que explica = el explanans (en este caso la legalidad natural y/o social),
intenciona la reflexión de lo que debe ser explicado = el explanandum (en este caso el proceso
recurrente o progresivo y el proceso sinérgico o conflictivo)
Tendencia es la orientación a través de un proceso de determinada racionalidad; se trata de un

ejercicio teórico-empírico donde lo que explica = el explanans (en este caso el/los proceso/s con
determinada/s racionalidad/es), intenciona/n la reflexión de lo que debe ser explicado = el
explanandum (en este caso las tendencias de valorización, vulnerabilidad, accesibilidad,
degradación, transmutación, concentración y otras)
Actor es un individuo o un grupo de individuos representativo/s de un colectivo, agrupación u

organización política, económica o ciudadana que desarrolla al menos cuatro capacidades:
desarrolla intereses propios y/o colectivos, acumula recursos cognitivos y materiales, satisface
necesidades y produce hechos;214 se trata de un ejercicio teórico-empírico donde lo que explica =
el explanans (en este caso el/los proceso/s con determinada/s racionalidad/es, y a su vez,
racionalidad/es con determinada/s tendencia/s), intenciona/n la reflexión de lo que debe ser
explicado = el explanandum (en este caso entender de los actores, quiénes son, qué y cómo hacen
lo que hacen, y cómo se vinculan entre ellos)215
214
Este concepto se nutre básicamente de C.Mathus en su “Política, planificación y gobierno” (en J.Karol; 2004:3) quien
define actor social como “...una agrupación humana o una organización que, en forma transitoria o estable, tiene
capacidad de acumular recursos de distinta índole, desarrollar intereses propios y compartidos, definir y satisfacer
necesidades e intervenir en una situación determinada produciendo hechos.” En la actualidad investigamos en dos
líneas de análisis complementarias: a) los cinco motivos de acción planteados por F.Savater (2003:52-56) y su relación
con cuatro ejes de análisis de la teoría de la gestión: valorización, apropiación, organización y comunicación; y b) un
análisis matricial cualitativo de actores que incorpora dos ejes: actitud de transformación-actitud conservadora y grados
de influencia (por poder político, prestigio, poder económico u otros factores)
215
Escribe Jorge Karol “Los procesos se encarnan en – y son protagonizados por – actores sociales, que hacen la ciudad
participando en su gestión. Es preciso conocer: 1-¿quiénes son, cómo distinguirlos, cómo reconocer sus lógicas
primarias de acción o de constitución? , 2-¿cómo lo hacen, de qué manera, a través de qué instrumentos y con qué
capacidades? , y 3-¿qué vínculos - afinidad, oposición, armonización, conflicto, alianza - los ligan?” (Karol, J; 2003:3)
651
Vale decir que se trata de un ejercicio teórico-empírico donde, para entender procesos es
necesario conocer previamente sus racionalidades dominantes; para identificar tendencias, es
necesario saber que racionalidad/es y proceso/s les dan sentido; y por último para seleccionar y
analizar los principales actores de cada lugar, es oportuno haber transitado la reflexión previa
sobre racionalidades, procesos y tendencias.
La cuarta etapa se caracteriza por realizarse el mapeo definitivo de lugares, a partir de la

elaboración previa de pre-lugares e incorporando las racionalidades, procesos, tendencias y
actores definidos. Se realiza el mapeo final de los lugares y su definición de acuerdo a sus rasgos
más significativos. En esta etapa se realizan ajustes finales, cuando sea necesario con referentes
conocedores de la realidad local. Durante esta instancia se procede a realizar la espacialización de
los resultados obtenidos en una cartografía-base con el parcelario urbano y rural, la red ferro-vial,
la hidrografía y la toponimia más relevante. Se procede a digitalizar el mapeo manual de los
lugares realizado en terreno y/o con el auxilio de todas las fuentes empleadas en las etapas
previas.
El concepto operacional de lugar se obtiene de la articulación de la tercera y la cuarta etapa.
Durante la etapa final, se construye una matriz, (ejemplificada en la Figura 2) donde se sintetizan,
en un eje todos los lugares, y en el restante, todos los conceptos y variables, precisando y
ajustando el registro preliminar de la tercera etapa referido a la presencia y significación de cada
concepto y cada variable en tres rangos: importante, secundaria y poco relevante o ausente. Esta
matriz es interpretativa del proceso de investigación realizado y aporta elementos para definir el
concepto operacional de cada lugar reconociendo sus características más salientes.
Concepto operacional: Lugar es el patrón de ocupación y apropiación territorial en la meso y/o

microescala definido por la medición cuantitativa y cualitativa de una particular combinación de
vocaciones, racionalidades, procesos, tendencias, actores y espacialidades.
Figura 2
652
Fuente: Anteproyecto de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo. Municipalidad de Colon, Provincia de Buenos Aires
(2008)
Bibliografía citada en este anexo.

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Cirio,

Territorio y lugar en las concepciones

Director: Bozzano, Horacio. Codirector: Paolasso, Pablo

Cirio, G. (2016). Territorio y lugar en las concepciones e instrumentos de planificacion territorial

Información adicional en www.memoria.fahce.unlp.edu.ar

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons

Tesis para optar por el grado de Doctor en Geografía

TERRITORIO Y LUGAR EN LAS

Autor: Lic. Gastón Walter Cirio

Director: Dr. Horacio Bozzano

Co-director: Dr. Pablo Paolasso

La Plata, 01 de Febrero de 2016

El problema de investigación y objeto de estudio de esta tesis refiere a las

caso propuesto mediante el establecimiento de lugares, en términos de patrones de

del partido de Quilmes es concebido como un Estudio de Caso Instrumental y como un

Planificación – Territorio – Lugar – Quilmes - Ordenamiento

Índice General de Contenidos

ESTRUCTURA DE LA TESIS ......................................................................................................... 21

PARTE I. ESPACIO, TERRITORIO, LUGAR Y PLANIFICACION TERRITORIAL.................... 31

CAPITULO 1: NOTAS PARA UN ABORDAJE INTEGRAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PLANIFICACIÓN Y

PARTE II. PLANIFICACION TERRITORIAL A ESCALA MUNICIPAL: EL PARTIDO DE

CAPITULO 3: CARACTERIZACIÓN TERRITORIAL DEL PARTIDO DE QUILMES. ............................... 103

3.3.1. Creación y expansión de Quilmes. ............................................................................................... 126

5.3.2. Los lugares. Características y proyectos. ..................................................................................... 305

BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 355

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................ 355

Mapa N° 19. Zonas de valor histórico - patrimonial. ...............................................................172

Luego de un largo e intrincado proceso de aprendizaje que se cristaliza parcialmente

Con relación al ámbito institucional, quiero expresar mi gratitud hacia el Consejo

Extiendo el agradecimiento a los directores de las carreras de Maestría en Políticas de

Asimismo, con relación a los diversos cursos de doctorado y especialización realizados,

También quiero hacer extensivo el agradecimiento al Colegio de Arquitectos de la

Mención especial de agradecimiento para el Instituto Superior del Profesorado Verbo

En el plano personal y afectivo, deseo expresar mi eterno agradecimiento para

Bernal, Partido de Quilmes

“Quiero escribir, pero me sale espuma,

Intensidad y Altura (fragmento), César Vallejo

En: Poemas humanos (1923-1938), 1939

La realización de la presente tesis supone la culminación de la carrera de Doctorado en

La temática y el campo de interés en el cual se encuadra esta tesis se relacionan

La problemática de estudio abordada en la presente tesis se fundamenta

con un vector axiológico principal: se trata de desarrollar un conocimiento que, desde

En un contexto nacional, político y académico, de creciente y renovado interés por la

“El continuo girar en el vacío de la elaboración de planes que no se implementan

En coincidencia con el citado autor, creemos que evaluar experiencias de planificación

en el territorio mediante políticas de planificación, sin abandonar la lógica de

A diferencia de otros enfoques más difundidos donde se destacan los procesos

metodológicas significativas para esta tesis. En dicho contexto conceptual, el territorio

Los debates y prácticas de planificación territorial se despliegan en Argentina

Los aportes originales que pretendemos realizar acerca de la problemática de la

capacidad efectiva para reorientar procesos territoriales logrando la transformación de

Figura N° 1. Delimitación temática y articulación de perspectivas

Según Gastón Bachelard (1984) un objeto de estudio puede ser definido en la

acerca de la problemática de la planificación territorial del partido de Quilmes,

En consonancia con los interrogantes planteados y el sistema de objetivos propuestos,

H1.2. Las insuficiencias teóricas y metodológicas presentes en los instrumentos de

concepciones fisicalistas del territorio, participación ciudadana limitada, abordajes

H1.3. El tratamiento superficial de las características de la conformación histórica y